48 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 2009, n° 27358 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 2009, n° 27358 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/06-15-27358)) Le contentieux de l’urbanisme dans un État au territoire aussi contraint et densément bâti que la Principauté de Monaco cristallise avec une acuité particulière les tensions entre le droit de construire, la valorisation foncière et la préservation des droits acquis par les propriétaires riverains. Lorsque la raréfaction de l’espace disponible au sol conduit les opérateurs immobiliers à rechercher une optimisation verticale des volumes constructibles, le juge administratif se trouve placé au cœur d'une confrontation mêlant des problématiques d'ordre public urbanistique et des rapports de voisinage régis par le droit civil. C’est précisément à ce carrefour du droit public et du droit privé que se situe la décision rendue le 15 juin 2009 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative. Saisi d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une autorisation de démolir et de construire délivrée dans le quartier ordonnancé des Moulins, le juge suprême monégasque livre une décision d’une grande richesse doctrinale et pratique. Elle réaffirme avec force le principe de l’indépendance des législations – en excluant toute compétence de l’autorité administrative et du juge de l’excès de pouvoir pour connaître des servitudes conventionnelles de droit privé –, tout en exerçant un contrôle particulièrement rigoureux sur le respect des gabarits et des indices de construction, aboutissant à une annulation partielle de l’acte attaqué afin de sanctionner le détournement des règles de hauteur par l'aménagement de volumes habitables sous toiture. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire trouve son origine dans un projet de rénovation et de densification immobilière situé au cœur de la Principauté, au numéro 12 du Boulevard des Moulins (anciennement dénommé route de Menton). Cet emplacement relève, sur le plan de la réglementation urbanistique, de l’îlot numéro 3 de la zone 1 du quartier ordonnancé des Moulins, lequel est régi par les dispositions spécifiques de l’Ordonnance Souveraine n° 36 du 12 mai 2005 portant délimitation, plans de coordination, et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie de ce quartier, telle que modifiée ultérieurement par l’Ordonnance Souveraine n° 1.172 du 15 juin 2007. Le 23 janvier 2006, la société civile immobilière (SCI) Osmose, société civile monégasque inscrite au Répertoire du Commerce et de l'Industrie sous le numéro 03 SC 10741, a déposé auprès des services compétents une demande d'autorisation visant à démolir un immeuble existant, dénommé « La Lestra », sis au 12 Boulevard des Moulins, et à reconstruire sur cette même parcelle un nouvel immeuble à usage mixte d'habitation et de commerce. Après avoir recueilli les avis requis du Comité consultatif pour la construction et du Conseil communal (lequel s'était par ailleurs prononcé lors d'une session du 16 mai 2007 sur le projet de modification du règlement d'urbanisme de la zone), le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a fait droit à cette demande. Par l'arrêté ministériel n° 2007-616 en date du 5 décembre 2007, l'autorisation de démolir et de construire a été formellement délivrée au profit de la SCI Osmose. Le projet architectural ainsi autorisé prévoyait l'édification d'une nouvelle façade constituée d'un rez-de-chaussée et de cinq étages. Selon les caractéristiques techniques exposées dans le cadre du litige, cette construction devait atteindre, à partir d'une cote au sol de 54,51 NGM (Nivellement Général de Monaco) ou 54,52 NGM selon les écritures, la cote altimétrique de + 67,50 NGM dans une partie de sa façade, et s'élever jusqu'à la cote de + 76,50 NGM au niveau de l'égout du toit, le projet étant en outre couronné par une toiture de type Mansart intégrant des ouvrages en combles destinés à recevoir des volumes habités ainsi que des équipements techniques. Cependant, l'ensemble immobilier « La Lestra » est implanté précisément en face, de l'autre côté de la voie publique, de l'immeuble dénommé « Le Régina », constitué en communauté immobilière régie par la loi n° 1.329 du 8 janvier 2007 et représenté par son syndic en exercice, Monsieur M. G. Or, les copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » se prévalaient de titres de propriété anciens instituant, selon eux, une servitude conventionnelle de ne pas bâtir au-delà d'une certaine hauteur (*servitude non altius tollendi*). Cette clause, figurant dans les titres antérieurs au profit du fonds dominant (« Le Régina ») et grevant les terrains situés en vis-à-vis de l'autre côté de l'ancienne route de Menton (dont le 12, ainsi que les 8 et 10 Boulevard des Moulins) en qualité de fonds servants, était rédigée dans les termes suivants : « À imposer aux acquéreurs des lots de terrains se trouvant de l'autre côté de la route de Menton, en façade de cette route, et sur la longueur faisant vis-à-vis aux terrains acquis par Madame Le G. et Monsieur Le G., l'obligation de ne pouvoir élever des constructions qui dépasseraient une hauteur de 8,50 mètres à partir du niveau actuel de la route de Monaco jusqu'à la corniche desdites constructions ». En application de cette stipulation contractuelle, le syndicat des copropriétaires estimait que la hauteur maximale de la façade de « La Lestra » ne pouvait légalement excéder la cote altimétrique de + 63,02 NGM (soit la cote au sol de 54,52 NGM augmentée de 8,50 mètres). Le projet autorisé par le Ministre d'État aboutissait, selon leurs calculs, à un dépassement de l'ordre de 13 mètres – représentant l'équivalent de plus de quatre étages – par rapport aux limites imposées par la servitude. En amont même de la délivrance de l'arrêté, dès le mois de mars 2006, le syndic de la copropriété « Le Régina » avait pris l'attache du service de l'urbanisme de la Principauté pour s'enquérir du sort réservé à cette servitude. Par un courrier en date du 21 avril 2006, l'administration lui avait indiqué que les servitudes *non altius tollendi*, même lorsqu'elles s'appliquent à des terrains privés, étaient prises en considération dans l'examen des demandes de permis de construire, tout en rappelant que ces derniers étaient toujours accordés sous réserve des droits des tiers et aux risques et périls des bénéficiaires. Estimant que la construction autorisée le 5 décembre 2007 méconnaissait tant ces assurances que la réglementation d'urbanisme, et qu'elle priverait certains appartements de la vue sur mer tout en réduisant l'ensoleillement général – entraînant par là même une dévalorisation patrimoniale substantielle –, la copropriété a décidé de contester l'autorisation administrative. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à la saisine juridictionnelle, Monsieur Michel G., agissant ès qualités de syndic dûment habilité par l'assemblée générale des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina », a formé un recours administratif préalable. Par courrier recommandé avec accusé de réception en date du 14 avril 2008, il a saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux tendant à l'annulation et/ou au retrait de l'arrêté ministériel n° 2007-616 du 5 décembre 2007. Par une décision explicite contenue dans un courrier en date du 20 mai 2008, le Ministre d'État a purement et simplement rejeté ce recours gracieux. Le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » a alors déposé une requête devant le Tribunal Suprême de Monaco, enregistrée au Greffe Général le 21 juillet 2008, suivie d'un mémoire en réplique enregistré le 28 octobre 2008. Le requérant sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel du 5 décembre 2007 valant autorisation de démolir et de construire, ensemble la décision explicite de rejet de son recours gracieux du 20 mai 2008. Au soutien de ses prétentions, le syndicat développait une argumentation abondante, articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, le syndicat requérant invoquait en premier lieu la violation de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 relative à l'urbanisme, la construction et la voirie. Il soutenait que le dossier de demande de permis était incomplet faute de comporter un acte notarié complet attestant de la propriété du signataire des plans ; selon le requérant, un acte complet aurait nécessairement mentionné l'existence de la servitude *non altius tollendi*, dont la connaissance aurait conduit les services instructeurs à refuser le permis. En second lieu, il arguait de l'insuffisance et de l'incomplétude de nombreuses pièces graphiques et techniques jointes au dossier (plan de situation, plan de masse, plans détaillés, coupes longitudinales et transversales, élévations, plans de la terrasse de couverture, notice explicative), reprochant notamment l'absence de cotation de certains plans (emprise au sol, distances entre façades, saillies des balcons et oriels au regard des articles 27 et suivants de l'Ordonnance de 1966), la difficulté à identifier la cote de l'égout servant de référence pour la hauteur, ainsi que le caractère trop sommaire du « volet paysager » au regard des alinéas 8 à 17 de l'article 3 précité. En troisième lieu, sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 36 du 12 mai 2005 et de l'article 2.2 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.172 du 15 juin 2007, il reprochait au dossier de ne pas préciser dès le dépôt de la demande l'affectation exacte du local commercial implanté au rez-de-chaussée sur le Boulevard des Moulins (laquelle doit participer à l'animation du quartier) et de ne pas permettre de vérifier le respect du plafond de 40 % de la surface des planchers autorisé pour les locaux à usage de bureaux, de services et de commerces (relevant par ailleurs l'existence d'un magasin d'environ 50 m² sur le plan PC 07 au 3e étage sans affectation précisée). Sur le terrain de la légalité interne, le syndicat soulevait quatre griefs principaux. Premièrement, il soutenait que l'existence de la servitude réelle de droit privé rendait impossible la réalisation effective des travaux, ce qui devait entraîner l'annulation de l'arrêté par analogie avec la jurisprudence administrative française (citant un arrêt de la Cour administrative d'appel de Nantes, 2e chambre, du 30 décembre 1998, n° 96 NT 00663), et réfutait l'idée que cette clause fût une simple obligation personnelle nulle. Deuxièmement, il invoquait la violation des règles relatives à la profondeur des constructions (limitée à 8 mètres) et à la préservation des perspectives visuelles des bâtiments, telles qu'issues du projet modificatif approuvé par le Conseil communal le 16 mai 2007 et des articles 12 et suivants de l'Ordonnance du 9 septembre 1966. Troisièmement et quatrièmement, il dénonçait la violation des articles 3.2, 6.1, 6.2, 6.3 et 7.2 de l'Ordonnance Souveraine n° 36 modifiée par l'Ordonnance n° 1.172 du 15 juin 2007 : il soutenait que le projet excédait tant l'indice de construction maximum que la hauteur maximale autorisée (fixée à la cote 76,00 mètres NGM avec une tolérance de 50 cm par rapport à l'égout et obligation d'un recul de 2 mètres au 5e étage), en raison de la réalisation d'ouvrages en combles abritant des volumes habités et des équipements techniques qui, dépassant largement la tolérance, constituaient des volumes construits et utiles ne pouvant être assimilés à une simple toiture. En défense, par une contre-requête déposée le 25 septembre 2008 et une duplique enregistrée le 3 décembre 2008, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant vouée à l'échec. Concernant la légalité externe, l'administration faisait valoir que le dossier comportait bien l'acte de vente complet établi par Maître Henry Rey, notaire, et transcrit au Bureau des Hypothèques de Monaco le 16 juin 2003. Elle soutenait que l'ensemble des plans requis (notamment les plans PC 10 indice B, PC 14 indice B coupes CC et AA, et PC 08 indice B) ainsi que le volet paysager figuraient au dossier et étaient suffisamment précis pour permettre à l'autorité administrative de statuer en toute connaissance de cause. Quant à l'affectation des locaux commerciaux, dont le plafond de 40 % était respecté, le Ministre d'État précisait que l'Ordonnance n° 36 modifiée n'exigeait que la mention des surfaces affectées au commerce pour vérifier ce ratio, sans imposer de déterminer d'emblée l'identité exacte des commerces ; dès lors, l'article 3 de l'arrêté attaqué avait pu légalement prescrire qu'avant le commencement des travaux, le bénéficiaire devrait faire agréer un dossier technique spécifique garantissant l'affectation de la surface commerciale à une activité participant à l'animation du quartier. Concernant la légalité interne, le Ministre d'État opposait l'inopérance et le manque en fait du moyen tiré de la servitude de droit privé. S'appuyant sur les articles 7 et 9 § III de l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966 ainsi que sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (arrêt du 1er juillet 1981, *Dame N. D., Demoiselle E. F., Sieur J.L. B.*), il rappelait que le permis est délivré « sous réserve des droits des tiers » et au seul regard des lois et règlements d'urbanisme. Surabondamment, il relevait que par un arrêt du 25 mai 1959, la Cour d'appel de Monaco avait jugé que la clause *non altius tollendi* invoquée n'avait pas généré une servitude réelle mais une simple obligation personnelle souscrite au profit des vendeurs, entachée de nullité pour vice de perpétuité. Sur le respect des perspectives visuelles et de l'emprise en limite séparative, l'administration démontrait que le projet respectait les articles 4-2-1 alinéa 2 et 6.5 de l'Ordonnance n° 36 modifiée, la construction en aval n'occupant que 7 mètres linéaires (soit 14 % de la limite séparative, en deçà du plafond de 30 % et de 8 mètres) et ne dépassant pas la cote du trottoir du Boulevard des Moulins, ménageant ainsi des percées visuelles. Enfin, sur la hauteur et l'indice de construction (articles 6.1, 7.2 et 12.2.1), le Ministre d'État soutenait que la réglementation fixait la cote maximale à + 76,50 mètres NGM (tolérance de 50 cm comprise) à l'égout du toit, mais n'imposait aucune valeur maximale pour le point haut (le faîtage) de la toiture. Selon l'administration, le choix d'une toiture de type Mansart, dont la cassure entre les deux pans (assimilée à l'égout du toit) se situait précisément à la cote + 76,50 NGM, était parfaitement régulier, quand bien même cette toiture permettrait l'intégration de volumes habitables ou d'équipements techniques. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » posait à la haute juridiction monégasque trois questions de droit distinctes, touchant respectivement à l'instruction formelle des demandes d'urbanisme, à la délimitation de la compétence matérielle de l'administration face au droit privé, et à l'interprétation substantielle des règles de gabarit. En premier lieu, sur le plan procédural et formel, dans quelle mesure d'éventuelles imprécisions affectant les documents graphiques d'un dossier de demande d'autorisation de construire vicient-elles l'acte délivré, et l'autorité administrative peut-elle légalement différer le contrôle de la nature exacte de l'activité commerciale exigée par un règlement d'urbanisme au moyen d'une prescription imposant un agrément ultérieur avant le démarrage des travaux ? En deuxième lieu, sur le terrain de la compétence et des normes de référence du contrôle de légalité, l'autorité administrative chargée de délivrer une autorisation de construire sous réserve des droits des tiers – et, à sa suite, le juge de l'excès de pouvoir – peuvent-ils ou doivent-ils tenir compte de l'existence d'une servitude conventionnelle de droit privé (*non altius tollendi*) grevant le terrain d'assiette du projet pour refuser ou annuler ladite autorisation ? En troisième lieu, sur le fond du droit de l'urbanisme réglementaire, lorsque le règlement particulier d'un quartier ordonnancé fixe un indice de construction maximal ainsi qu'une cote altimétrique maximale pour le niveau supérieur des bâtiments (calculée à l'égout du toit) sans toutefois déterminer de hauteur maximale pour le faîtage de la toiture, l'administration peut-elle légalement autoriser, au-delà de cette cote plafond et sous le couvert d'une toiture de type Mansart, la création de volumes qui sont tout à la fois construits et habitables ou utiles ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême procède avec une rigueur méthodique classique, examinant successivement les moyens de légalité externe puis ceux de légalité interne, écartant la majorité des griefs du syndicat requérant avant de retenir une illégalité substantielle mais circonscrite quant au dépassement de la hauteur constructible. #### 1. Le rejet des moyens de légalité externe : une approche réaliste de l'instruction et la validation du mécanisme de l'agrément différé Examinant la régularité formelle du dossier au regard de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, le Tribunal Suprême constate souverainement que l'ensemble des pièces exigées par ce texte – notamment l'acte notarié attestant de la propriété du signataire des plans ainsi que les différents plans requis – était effectivement joint à la demande. S'agissant des critiques pointilleuses formulées par le requérant à l'encontre du plan de situation, de l'omission de certaines cotes et du caractère sommaire du volet paysager, le juge applique le critère fonctionnel classique du contentieux administratif : ces documents « n'étaient entachés d'insuffisances ou imprécisions de nature à vicier l'appréciation de l'administration lors de l'instruction de la demande ». Autrement dit, une éventuelle imperfection formelle n'entraîne l'annulation que si elle a été susceptible de fausser le jugement des services instructeurs ou de les induire en erreur sur la conformité du projet, ce qui n'était pas le cas en l'espèce. Plus novatrice est la réponse apportée au grief tiré de la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 36 du 12 mai 2005 modifiée concernant l'affectation des locaux commerciaux. Ce texte impose que l'affectation des locaux commerciaux ou d'activité soit précisée dans le dossier et qu'elle participe à l'animation du quartier. Or, au stade de la demande de permis de construire d'un immeuble neuf, le promoteur ne connaît généralement pas encore l'identité exacte des futurs preneurs à bail commercial ni la nature précise de leur fonds de commerce. Le Tribunal Supr
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18696 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18696 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/12-05-18696)) L’exercice par la puissance publique de ses prérogatives exorbitantes du droit commun en matière foncière se situe au point de friction entre les nécessités de l’aménagement du territoire et la garantie fondamentale du droit de propriété ainsi que de la liberté contractuelle. En Principauté de Monaco, où l'exiguïté du territoire confère à la maîtrise foncière un caractère hautement stratégique, le législateur a doté l'État d'un instrument d'intervention spécifique au sein du secteur locatif ancien : le droit de préemption institué par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 5 décembre 2019, le Tribunal Suprême de Monaco apporte une contribution majeure à l'encadrement juridictionnel de cette prérogative, tant en ce qui concerne la délimitation matérielle de son champ d'application que le contrôle de la substance même des motifs d'intérêt général invoqués par l'administration pour justifier l'éviction d'un acquéreur privé. Si le texte législatif n'assigne pas formellement de finalités prédéterminées à l'exercice de ce droit de préemption, la haute juridiction monégasque refuse d'y voir un pouvoir discrétionnaire absolu qui permettrait à l'État de constituer des réserves foncières par pure opportunité patrimoniale ou financière. En exigeant que la décision de préemption réponde à des motifs d'intérêt général propres à chaque espèce et correspondant à un objet suffisamment défini, et en vérifiant concrètement l'adéquation entre le bien préempté et le projet allégué, le juge de l'excès de pouvoir érige un garde-fou rigoureux contre les préemptions insuffisamment caractérisées. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire prend sa source dans une transaction immobilière privée s'inscrivant dans un projet plus vaste de promotion immobilière. Le 10 janvier 2017, Monsieur G. R., agissant tant en son nom personnel qu'en qualité d'administrateur judiciaire de son frère, Monsieur H. R., a conclu une promesse synallagmatique de vente et d'achat portant sur un appartement et une cave leur appartenant, situés dans l'immeuble dénommé « Villa René » à Monaco. Cet acte a été signé au profit de la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL, moyennant un prix convenu de 3 200 000 euros. La convention était affectée de diverses conditions suspensives stipulées au bénéfice de la société acquéreuse, laquelle poursuivait une opération de promotion immobilière sur l'ensemble de la « Villa René ». Le bien en question était par ailleurs donné à bail par les consorts R. sous le régime de la loi n° 887 du 25 juin 1970. Plus d'un an et demi après la signature de cette promesse, Monsieur G. R. a entrepris les démarches relatives au droit de préemption étatique. Par une lettre datée du 29 octobre 2018 et expressément intitulée « purge du droit de préemption de l'État », il a informé le Ministre d'État de l'opération envisagée, en lui demandant de faire connaître au notaire s'il entendait se porter acquéreur du bien immobilier. Toutefois, avant même que l'administration ne se prononce, Monsieur G. R. a adressé au Ministre d'État, le 25 novembre 2018, un courrier de rétractation de sa première lettre. Il y exposait que la déclaration initiale avait été envoyée prématurément et qu'un terme avait été mis à l'accord conclu avec la société acquéreuse. Nonobstant cette tentative de rétractation, le Ministre d'État a, le 28 novembre 2018, notifié au notaire une décision d'exercice du droit de préemption sur le fondement de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Pour justifier cette acquisition forcée, l'autorité administrative a avancé plusieurs considérations : la volonté d'accroître la présence foncière de l'État dans une zone de préemption prioritaire située dans le périmètre de l'opération d'urbanisme dénommée « Annonciade II » (le terrain étant localisé au droit d'un accès potentiel à ce futur quartier), le fait que les lieux se trouvaient dans un état correct, et la circonstance que le prix de vente s'avérait raisonnable. Les suites de cette décision ont donné lieu à d'importantes difficultés d'exécution quant à la passation de l'acte authentique de vente. D'une part, par une lettre du 21 décembre 2018, la Direction de l'habitat a indiqué au notaire que le bien ne relevait pas de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 en vertu du premier tiret de son article premier. D'autre part, le 28 décembre 2018, le notaire a signalé par courrier à l'administrateur des domaines l'expiration, à cette même date, du délai d'un mois fixé par l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 pour la réalisation de la vente. Ultérieurement, un rendez-vous de signature a néanmoins été fixé par le notaire au 21 février 2019. La veille, le 20 février 2019, le Trésorier Général des Finances a établi une attestation certifiant que les fonds nécessaires à l'acquisition, à hauteur de 3 363 500 euros (alors que la somme demandée incluant la provision sur frais s'élevait à 3 363 700 euros), étaient disponibles et devaient être immédiatement versés à l'étude notariale le jour de la signature. Le 21 février 2019, les vendeurs ne se sont pas présentés à l'étude pour signer l'acte de vente, ce qui a conduit le notaire à dresser, le jour même, un procès-verbal de carence. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de l'intervention étatique, Monsieur G. R., en sa qualité de vendeur préempté, et la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL, en sa qualité d'acquéreur évincé, ont saisi le Tribunal Suprême le 28 janvier 2019 (requête enregistrée sous le numéro TS 2019-04). Ils sollicitaient l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préemption du Ministre d'État du 28 novembre 2018, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire s'est révélée particulièrement dense, excédant le cadre habituel des échanges de mémoires. Après le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 29 mars 2019, de la réplique des requérants le 30 avril 2019 et de la duplique de l'administration le 3 juin 2019, Maître Arnaud ZABALDANO, Avocat-Défenseur agissant pour les demandeurs, a déposé le 11 juin 2019 une requête aux fins d'autorisation de triplique. Le 14 juin 2019, le Président du Tribunal Suprême a, d'une part, rendu une ordonnance portant mesure d'instruction et, d'autre part, autorisé par courrier, à titre exceptionnel, le dépôt d'une triplique. Suite au mémoire de production déposé par le Ministre d'État le 12 juillet 2019, les requérants ont enregistré leur triplique le 7 août 2019. Par une ordonnance du 9 août 2019, le Président de la haute juridiction a accordé à l'État un ultime délai d'un mois pour répliquer, donnant lieu au dépôt d'observations en réponse à la triplique le 9 septembre 2019. La clôture de l'instruction a été prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 16 septembre 2019, et l'affaire a été appelée à l'audience du 21 novembre 2019, au cours de laquelle ont été entendus Madame Magali INGALL-MONTAGNIER en son rapport, Maître Jean André ALBERTINI (avocat au barreau de Bastia) pour les requérants, Maître François MOLINIE (avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France) pour l'État, ainsi que Madame le Procureur général en ses conclusions. Au soutien de leur recours en annulation, les demandeurs ont articulé une série de moyens touchant tant au champ d'application de la loi qu'à la légalité externe et interne de l'acte attaqué : 1. **Sur le champ d'application de la loi (erreur de droit et sécurité juridique) :** À titre principal, ils soutenaient que l'appartement litigieux, étant loué sous le régime de la loi n° 887 du 25 juin 1970, échappait au droit de préemption de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 par l'effet exprès de l'article 1er (premier tiret) de cette dernière, qui exclut de son champ les biens relevant de la loi de 1970. Ils s'appuyaient sur le courrier confirmatif de la Direction de l'habitat du 21 décembre 2018 et faisaient valoir que le changement de doctrine de l'administration sur ce point violait le principe de sécurité juridique. 2. **Sur la légalité externe :** À titre subsidiaire, ils invoquaient un vice de forme tiré du défaut d'information du Conseil National (moyen dont ils ont toutefois pris acte de la régularisation dans leur réplique) et du défaut de notification de la décision à Monsieur G. R. lui-même dans le délai légal d'un mois. Selon eux, la notification faite au notaire — lequel n'avait pas reçu mandat pour purger le droit de préemption — ne dispensait pas l'État de notifier l'acte au propriétaire, à qui la décision imposait des sujétions, pour la lui rendre opposable. Ils arguaient également d'une violation de la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs, reprochant à la décision une motivation erronée, concernant la copropriété et non l'appartement lui-même, et entachée de contradiction interne, les motifs retenus s'excluant réciproquement (ce qui équivaudrait à une absence de motivation). 3. **Sur la légalité interne :** Ils soulevaient trois griefs distincts. Premièrement, l'illégalité de la décision découlerait de la non-réalisation de la vente dans le délai impératif d'un mois prescrit par l'alinéa 4 de l'article 38 de la loi de 2000. Ils imputaient ce dépassement à la carence des services de l'État et ajoutaient, dans leur triplique, que la vente n'aurait de toute façon pas pu être signée le 21 février 2019 dès lors que les fonds n'avaient pas été préalablement versés à la comptabilité du notaire (contrairement aux stipulations de la clause « prix » de l'acte) et que la somme disponible attestée par le Trésorier Général des Finances (3 363 500 euros) était inférieure au montant requis (3 363 700 euros). Deuxièmement, ils dénonçaient une erreur de droit résultant de l'absence d'objet suffisamment précis de la préemption : l'opération « Annonciade II » ne serait qu'un simple projet et l'État avait renoncé à préempter six autres appartements précédemment vendus dans le même immeuble (dont l'un à un prix au mètre carré quasi identique). Troisièmement, ils invoquaient une erreur manifeste d'appréciation quant aux caractéristiques du bien et une disproportion manifeste au regard de l'objectif poursuivi : la préemption d'un seul appartement au sein de la villa ne présenterait aucun intérêt ni pour l'opération urbanistique « Annonciade II », ni pour le motif social tardivement avancé par l'État (le bien étant déjà soumis au secteur protégé), l'opération étant en réalité guidée par la seule opportunité patrimoniale d'acquérir un bien en état correct à un prix jugé raisonnable. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête par une argumentation structurée en réponse à chaque grief : 1. **Sur l'applicabilité de l'article 38 de la loi de 2000 :** Après avoir relevé que les requérants avaient eux-mêmes souscrit une déclaration d'intention d'aliéner sur le fondement d'un texte qu'ils prétendaient ensuite inapplicable, le Ministre d'État soutenait que l'exception prévue à l'article 1er de la loi du 28 décembre 2000 pour les locaux relevant de la loi n° 887 du 25 juin 1970 ne s'étend pas aux dispositions régissant le droit de préemption de l'État. Selon lui, ce droit s'applique indistinctement à tous les locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Il écartait toute atteinte à la sécurité juridique en affirmant que d'éventuelles formules ambiguës utilisées par l'administration dans des courriers adressés à des tiers ne sauraient modifier la loi, seule applicable. 2. **Sur la légalité externe :** L'administration faisait valoir que le Conseil National avait bien été avisé et que la notification adressée au notaire dans le délai légal était parfaitement régulière et opposable à Monsieur G. R., puisque ce dernier avait expressément demandé, dans sa déclaration d'intention d'aliéner, que la réponse fût communiquée audit notaire. Elle maintenait que l'acte comportait l'énoncé des considérations de fait et de droit le justifiant, sans aucune contradiction. 3. **Sur la légalité interne :** Concernant le délai d'un mois pour conclure la vente, le Ministre d'État objectait que ce délai est dépourvu de sanction légale, que son dépassement ne vaut pas renonciation implicite de l'État à un droit déjà exercé et que, par principe, les conditions d'exécution postérieures d'un acte administratif sont sans incidence sur sa légalité initiale. À titre surabondant, il imputait le défaut de réalisation de la vente à l'absence fautive des vendeurs le 21 février 2019 (constatée par procès-verbal de carence), précisant que l'État s'était engagé à un versement immédiat des fonds le jour de la signature, que la différence de 200 euros ne portait pas sur le prix mais sur une provision sur frais déduite sans objection du notaire, et que les vendeurs n'avaient eu connaissance de cette question financière qu'en avril 2019. Enfin, sur le fond des motifs de la préemption, le Ministre d'État défendait la légalité de sa décision en soutenant qu'elle reposait sur des finalités complémentaires et non contradictoires : le prix raisonnable du bien, son état correct et sa localisation stratégique (accès potentiel au futur quartier « Annonciade II »). Dans ses écritures, il rattachait principalement les critères de coût et d'état du bien à un objectif social d'intérêt général consistant à permettre aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco, ajoutant que la soumission actuelle du bien à la loi n° 887 était inopérante puisque rien n'obligeait le futur acquéreur privé à maintenir l'appartement en location. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême deux questions juridiques successives, dont la première commandait l'examen de la seconde. En premier lieu, sur le plan du champ d'application matériel de la loi, le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée s'applique-t-il aux aliénations de locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 lorsque ces locaux relèvent du régime locatif particulier de la loi n° 887 du 25 juin 1970, ou bien ces derniers en sont-ils exclus par l'effet des dispositions liminaires de la loi de 2000 ? En second lieu, à supposer ce droit de préemption applicable, quelles sont les conditions de fond régissant la légalité interne de la décision par laquelle le Ministre d'État exerce cette prérogative ? Plus précisément, l'État peut-il légalement fonder la préemption d'un unique appartement en copropriété sur un motif d'intérêt général d'ordre urbanistique — tenant à la situation de l'immeuble dans une zone de préemption prioritaire au droit d'un accès potentiel à un futur quartier (opération « Annonciade II ») — lorsque l'acquisition de cette seule fraction d'immeuble ne permet pas, par elle-même, de réaliser l'aménagement urbanistique invoqué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande économie de moyens mais une remarquable fermeté théorique, en trois étapes logiques correspondant aux considérants 2°, 3° et 4° de la décision. Dans un premier temps (considérant 2°), la haute juridiction tranche implicitement mais nécessairement le débat relatif au champ d'application matériel de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Avant même de citer le texte de cet article, le Tribunal Suprême insère une incise interprétative déterminante en affirmant que cette disposition « a vocation à s'appliquer à l'ensemble des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ». Ce faisant, le juge valide la thèse soutenue par le Ministre d'État et écarte le moyen d'erreur de droit soulevé à titre principal par les requérants. Quand bien même un appartement relèverait, pour ses règles de location, de la loi n° 887 du 25 juin 1970 (et serait à ce titre exclu des règles locatives de la loi n° 1.235 par son article premier), il n'en demeure pas moins soumis au droit de préemption de l'article 38 dès lors qu'il répond au critère objectif et chronologique d'être un local à usage d'habitation construit ou achevé avant le 1er septembre 1947. L'applicabilité du mécanisme de préemption étant ainsi acquise, le juge pouvait passer à l'examen de la régularité de son exercice. Dans un deuxième temps (considérant 3°), le Tribunal Suprême pose le principe directeur encadrant la légalité interne des décisions de préemption. L'article 38 de la loi du 28 décembre 2000, dont les alinéas pertinents sont reproduits au considérant 2°, fixe une procédure (déclaration d'intention d'aliéner valant offre irrévocable d'un mois, information du Conseil National, décision du Ministre d'État d'acquérir aux conditions fixées, délai d'un mois pour réaliser la vente), mais demeure totalement silencieux quant aux buts que doit poursuivre l'administration lorsqu'elle décide de préempter. Comblant ce silence législatif par une règle jurisprudentielle de fond, le Tribunal Suprême énonce que « l'exercice du droit de préemption par le Ministre d'État ne peut s'exercer, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général qui, propres à chaque espèce, doivent correspondre à un objet suffisamment défini ». Trois exigences cumulatives sont ainsi dégagées : l'existence d'un motif d'intérêt général, la spécificité de ce motif au regard des circonstances propres à l'espèce, et la définition suffisamment précise de l'objet de l'opération projetée. Dans un troisième temps (considérant 4°), le juge applique cette grille de contrôle aux faits de l'espèce en se concentrant exclusivement sur la teneur de l'acte attaqué. Il relève d'abord, par une lecture littérale de la décision du 28 novembre 2018, que l'État a exercé sa prérogative pour un « motif urbanistique », lequel était tiré du fait que « l'immeuble est situé dans une zone de préemption prioritaire dans le périmètre de l'opération Annonciade II et le terrain en question est situé au droit d'un accès potentiel à ce futur quartier ». On observera que le Tribunal Suprême
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21014 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21014 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/03-10-21014)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Section administrative, met en lumière la tension dialectique classique, particulièrement aiguë sur un territoire exigu et fortement urbanisé, entre la préservation du patrimoine architectural ancien et la volonté de valorisation foncière par la densification du bâti existant. Au cœur du litige se trouve la « Villa L. », une propriété immobilière appartenant à Monsieur M. M. Selon les éléments factuels exposés par le Ministre d'État dans ses écritures, cet édifice a été construit en 1875 et se situe au croisement de trois voies bordées d'immeubles anciens, à savoir les rues P. A., P. F. et G., dans un secteur situé au pied du Rocher et jouxtant côté mer l'ensemble immobilier dit « des Jacarandas ». Les parties s'opposent d'emblée sur la qualification architecturale précise de l'immeuble : tandis que le propriétaire requérant la décrit comme une villa de style « Belle Époque », l'Administration monégasque la qualifie d'habitation de style « néo-classique » ou « néoclassique », caractérisée notamment par une composition surmontée d'un fronton cintré, un couronnement constitué d'une corniche à modillons, une toiture préservée et une bichromie fortement prononcée. Historiquement, le sort urbanistique de la Villa L. a connu plusieurs séquences. Le requérant indique que lors d'études précédant l'opération d'aménagement urbain de l'ensemble des Jacarandas, l'une des hypothèses envisagées positionnait l'accès à ces nouveaux immeubles à l'emplacement même de la Villa L., ce qui impliquait sa destruction programmée. Par un courrier du 1er juillet 2002 adressé au Conseiller de Gouvernement compétent, M. M. s'était alarmé de cette perspective d'expropriation et de démolition, tout en proposant de participer au remodelage du quartier. Par la suite, la villa a été définie comme remarquable par l'Ordonnance Souveraine n° 15.627 du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé de la Gare (quartier de la G., zone 5, lot 1). Ultérieurement, le statut d'« élément de bâti remarquable » lui a été conféré par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 modifiée, portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés (le requérant mentionnant également un classement parmi les bâtiments remarquables en 2016 en annexe de cette ordonnance modifiée). Estimant qu'un tel classement limitait, voire interdisait toute possibilité de développement immobilier dans une perspective patrimoniale familiale, M. M. a entrepris des démarches en amont de toute demande formelle de permis de construire. Il a ainsi présenté à la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité (DPUM) un avant-projet d'extension et de surélévation de la villa, conçu en retrait de la façade existante. Selon l'exposé du requérant, si la DPUM a donné un agrément de principe à ce projet, le Conseil du patrimoine a, quant à lui, émis un avis défavorable sans que le propriétaire ait pu présenter les atouts de son projet. Il ressort plus précisément du dossier que cet avant-projet a donné lieu à deux saisines du Conseil du patrimoine : l'une qualifiée d'informelle en date du 29 mars 2019, et l'autre officielle en date du 24 janvier 2020. Lors de ces consultations, le Conseil du patrimoine s'est opposé aux modifications envisagées en estimant qu'il convenait de maintenir le périmètre de protection de l'édifice. Face à ce blocage, M. M. a changé de stratégie juridique. Par un courrier en date du 12 janvier 2021, il a saisi le Ministre d'État d'une demande tendant à la remise en cause du classement de sa propriété. Il sollicitait, à titre principal, la suppression pure et simple du classement de la Villa L. au nombre des éléments de bâti remarquables (son déclassement total) et, à titre subsidiaire, la limitation de ce classement à la seule façade principale sur rue (un déclassement partiel). Par une décision du 25 février 2021 (parfois mentionnée par erreur matérielle comme datée du 12 janvier 2021 dans un passage de la contre-requête, mais formellement identifiée au dispositif et dans les visas au 25 février 2021), le Ministre d'État a rejeté cette demande en faisant expressément référence aux deux saisines du Conseil du patrimoine des 29 mars 2019 et 24 janvier 2020 et à l'opposition de cet organe aux modifications projetées. Par une lettre du 22 avril 2021, reçue le 26 avril 2021, le propriétaire a formé un recours gracieux contre cette décision de refus, tout en sollicitant la communication des deux avis du Conseil du patrimoine. Le Ministre d'État ayant gardé le silence pendant plus de quatre mois, une décision implicite de rejet est née, cristallisant le litige administratif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 octobre 2021 sous le numéro TS 2022-03, M. M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. L'instruction a donné lieu à un échange particulièrement nourri de mémoires : après la contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 22 décembre 2021 et la réplique du requérant du 24 janvier 2022, le Ministre d'État a déposé une duplique le 25 février 2022. Fait procédural notable témoignant de l'âpreté des débats, le requérant a sollicité le 4 mars 2022 l'autorisation de produire une triplique, ce que le Président du Tribunal Suprême lui a accordé par une ordonnance du 8 mars 2022 fixant un ultime délai. La triplique a été enregistrée le 8 avril 2022, suivie d'observations finales du Ministre d'État le 12 mai 2022, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du 23 mai 2022 et l'audience publique tenue le 23 février 2023. Aux termes de ses écritures, M. M. demandait au Tribunal Suprême : 1. D'annuler pour excès de pouvoir la décision explicite du 25 février 2021 rejetant sa demande de déclassement total ou partiel de la Villa L., ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux du 26 avril 2021 ; 2. D'enjoindre au Ministre d'État de verser aux débats, d'une part, les deux avis du Conseil du patrimoine des 29 mars 2019 et 24 janvier 2020 mentionnés dans la décision attaquée et, d'autre part (demande formulée en réplique), l'étude de la DPUM réalisée par un architecte du patrimoine sur les éléments de bâti remarquables, dont l'Administration se prévalait dans sa contre-requête mais dont elle avait refusé la communication au requérant par lettre du 14 janvier 2022 ; 3. De condamner l'État de Monaco aux entiers dépens. À l'appui de ses conclusions d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, tant par voie d'action que par voie d'exception : En premier lieu, il soulevait par voie d'exception l'illégalité de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 modifiée en tant qu'elle classe la Villa L. (disposition qu'il estimait divisible du reste de l'acte réglementaire). Il soutenait que ce classement méconnaissait les critères fixés par la loi n° 1.446 du 12 juin 2017 relative à la préservation du patrimoine national (parfois citée sous le numéro erroné 1.146 dans les mémoires des parties, mais exactement visée sous le numéro 1.446 par le Tribunal), laquelle a inséré les articles 5 *bis* et 5 *ter* dans l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Selon M. M., la Villa L. est dépourvue de « valeur exceptionnelle universelle ou nationale du point de vue de l'histoire, de l'art ou de la science » (article 5 *bis*) et ne répond à aucun « impératif de sauvegarde du patrimoine culturel immobilier, notamment le patrimoine architectural et paysager, représentatif de l'histoire de Monaco » (article 5 *ter*). Il faisait valoir qu'aucun personnage célèbre, événement ou institution ne s'y rattache, qu'elle n'est mentionnée dans aucun ouvrage spécialisé, que son style est courant et illustré par des édifices bien plus remarquables (Hôtel de Paris, Hôtel Hermitage, Villa Sauber, etc.), que l'étude patrimoniale produite en cours d'instance par l'État relève elle-même des dénaturations (ferronneries récentes, balcons ajoutés ayant supprimé des décors, vitrages au rez-de-chaussée) et que son environnement immédiat (notamment la rue G.) est désormais hétéroclite et dénaturé par des immeubles modernes de grande hauteur (jusqu'à quatorze étages) ou des pastiches. Il reprochait également à la décision du 25 février 2021 une motivation succincte et stéréotypée. En deuxième lieu, à titre subsidiaire, le requérant contestait le refus de déclassement partiel. Il soutenait que seule la façade principale sur rue présentait un intérêt éventuel, tandis que les façades latérales, totalement lisses et de très simple facture, ainsi que la façade arrière, étaient dépourvues de tout élément remarquable. Il arguait que l'article 5 *ter* de l'Ordonnance-Loi n° 674 n'exclut pas les modifications de façade ou de toiture ni les surélévations sur autorisation, que le plan de masse n'est pas un critère légal de classement, et que des précédents monégasques démontraient la faisabilité de surélévations modernes sur des bâtiments classés (Villa Belgica, Hôtel de Paris) ou de conservation de la seule façade sur rue (opération de la Villa M.). En troisième lieu, M. M. invoquait une atteinte excessive et disproportionnée à son droit de propriété, garanti par l'article 24 de la Constitution. Il déplorait l'absence totale de garantie procédurale préalable au classement (absence d'enquête publique ou de procédure contradictoire, contrairement au droit français) et le fait de n'avoir pu défendre son projet devant le Conseil du patrimoine. Dans sa triplique, il précisait ce grief en soutenant que l'exception d'illégalité ne portait pas sur un simple vice de procédure de l'ordonnance de 2013, mais sur l'inconstitutionnalité de la loi du 12 juin 2017 elle-même, en ce qu'elle impose des servitudes sans procédure contradictoire ni enquête publique. Il invitait en conséquence le Tribunal Suprême à exercer un contrôle approfondi sur le bien-fondé du classement. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. Sur le fond du classement, il faisait valoir que le caractère remarquable de la villa, reconnue dès 2003 et premier bâtiment à bénéficier de ce statut, était pleinement justifié par sa valeur architecturale propre (dernier ou l'un des derniers témoignages d'habitation néoclassique, ornementation, fronton, corniche, bichromie) et par son insertion dans un îlot ancien homogène du XIXe siècle présentant des enjeux de covisibilité directe depuis le Rocher. Il précisait qu'au regard de l'article 5 *ter* de l'Ordonnance-Loi n° 674, il n'est pas nécessaire que le bâtiment soit en lui-même lié à un événement historique, dès lors que sa conservation répond à l'impératif de sauvegarde du patrimoine représentatif de l'histoire de Monaco. S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (*TS, 18 février 2008, SCI L. B. c/ État de Monaco*), il soutenait que l'évolution de l'environnement urbain justifiait « de plus fort » la préservation de la villa. Sur le refus de déclassement partiel, le Ministre d'État répliquait que le maintien du classement des façades latérales était l'unique moyen de garantir la conservation des dégagements latéraux (le plan de masse n'occupant pas toute la parcelle), lesquels assurent la mise en valeur de la façade principale par rapport aux immeubles mitoyens. Sur le terrain constitutionnel et procédural, l'Administration opposait l'irrecevabilité des vices de forme et de procédure invoqués par voie d'exception contre un acte réglementaire devenu définitif faute de recours direct dans le délai contentieux, en revendiquant la transposition à Monaco de la jurisprudence du Conseil d'État français (*CE, Ass., 18 mai 2018, Fédération des finances et des affaires économiques de la CFDT, n° 414583*). Elle estimait par ailleurs que le requérant tentait artificieusement, en triplique, de déplacer le débat vers la constitutionnalité de la loi de 2017. Elle rappelait enfin que le droit de propriété (article 24 de la Constitution) n'est pas absolu et que des servitudes d'urbanisme d'intérêt général réduisant les possibilités de construire sans entraîner de dépossession ne le méconnaissent pas. Quant aux demandes de production de pièces, si le Ministre d'État a finalement accepté, au stade de la duplique, de verser aux débats l'étude patrimoniale de la DPUM et les fiches relatives à la Villa L. et à son quartier, il a fermement maintenu son refus de produire les deux avis du Conseil du patrimoine de 2019 et 2020, au motif que ces avis portaient sur un projet de construction particulier et étaient dès lors étrangers au litige relatif au déclassement de l'immeuble. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Bien que les écritures des parties aient soulevé des questions fondamentales de droit substantiel et processuel — telles que la recevabilité par voie d'exception des moyens de légalité externe ou d'inconstitutionnalité contre une ordonnance souveraine d'urbanisme, l'intensité du contrôle juridictionnel sur la qualification d'« élément de bâti remarquable » au sens de l'Ordonnance-Loi n° 674 modifiée, ou encore la conciliation entre la protection du patrimoine et l'article 24 de la Constitution —, le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté, à titre liminaire et préjudiciel, à une difficulté d'ordre probatoire et méthodologique conditionnant l'exercice même de son office de juge de l'excès de pouvoir. La question juridique immédiate que devait trancher la Haute Juridiction était donc la suivante : **le juge de l'excès de pouvoir, saisi de la légalité d'un refus de déclassement total ou partiel d'un élément de bâti remarquable que l'Administration a expressément motivé par référence à des avis du Conseil du patrimoine rendus sur un avant-projet de travaux, peut-il statuer au fond en l'état d'un dossier où l'Administration refuse de produire lesdits avis et où tant le périmètre exact de la protection que la méthodologie administrative de déclassement partiel demeurent indéterminés ?** Autrement dit, comment le Tribunal Suprême doit-il mettre en œuvre ses pouvoirs inquisitoires d'instruction, prévus par l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, lorsque l'Administration oppose une fin de non-recevoir documentaire concernant des pièces pourtant visées dans la motivation de l'acte attaqué, et que les contours juridiques et techniques de la servitude d'urbanisme contestée manquent de la clarté nécessaire au contrôle de légalité et de proportionnalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La décision rendue le 10 mars 2023 se caractérise par une motivation d'une grande sobriété formelle, resserrée en trois considérants, mais d'une portée opératoire décisive. Le Tribunal Suprême choisit de ne trancher, à ce stade, aucun des moyens d'annulation soulevés par M. M., ni aucune des fins de non-recevoir ou moyens de défense opposés par le Ministre d'État. Il prononce un sursis à statuer implicite en ordonnant un supplément d'instruction particulièrement ciblé. Le raisonnement de la Section administrative se déploie en trois temps logiques : Dans un premier considérant, le Tribunal circonscrit exactement l'objet du litige en rappelant la nature hybride de la demande initiale de M. M. : une demande principale tendant à la « suppression de ce classement » (déclassement total) et une demande subsidiaire tendant à « la limitation du classement de ce bâtiment à sa seule façade sur rue » (déclassement partiel), toutes deux rejetées par la décision explicite du 25 février 2021 et la décision implicite subséquente sur recours gracieux. Dans un deuxième considérant, le juge administratif opère un constat factuel et textuel décisif, directement tiré de la lecture de l'acte attaqué. Il relève en effet « qu'il ressort des pièces du dossier que, par sa décision du 25 février 2021, le Ministre d'État a rejeté la demande de M. M. en indiquant en particulier que, concernant un avant-projet d'extension et de surélévation de la Villa L., le Conseil du patrimoine, saisi les 29 mars 2019 et 24 janvier 2020, s'est opposé à ces modifications en estimant qu'il fallait maintenir le périmètre de protection ». Ce faisant, le Tribunal met en évidence la contradiction interne de la défense de l'Administration : alors que le Ministre d'État soutenait dans ses mémoires (contre-requête et duplique) que les avis de 2019 et 2020 concernaient un projet de construction distinct et n'avaient donc pas à être versés aux débats de l'instance en déclassement, le Tribunal constate que c'est le Ministre d'État lui-même qui a choisi d'adosser la motivation de son refus de déclassement du 25 février 2021 sur ces deux avis précis et sur l'appréciation du Conseil du patrimoine quant à la nécessité de « maintenir le périmètre de protection ». Dès lors que l'auteur de l'acte s'est approprié le sens de ces avis pour fonder sa décision, ces documents deviennent indissociables du contrôle des motifs de fait et de droit de l'acte attaqué. Dans son troisième et dernier considérant, le Tribunal Suprême mobilise la base légale de son pouvoir d'instruction : l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, combiné au principe directeur de « l'intérêt d'une bonne administration de la justice ». Sur ce double fondement, il adresse au Ministre d'État une triple invitation impérative, assortie d'un délai d'exécution d'un mois : 1. **En premier lieu**, apporter « toutes précisions utiles sur le périmètre exact de protection de la Villa L. en tant qu'élément de bâti remarquable, sa consistance et sa portée ». Cette exigence répond directement au flou entourant l'étendue réelle de la servitude : s'agit-il uniquement du bâti, de ses quatre façades, de sa toiture, ou également des dégagements latéraux et du plan de masse non bâti, comme le soutenait l'Administration en défense alors que le requérant contestait que le plan de masse puisse légalement fonder un classement ? 2. **En deuxième lieu**, indiquer « les mesures déjà envisagées par l'Administration pour des déclassements partiels d'éléments de bâti remarquables et la méthode pour les mettre en œuvre ». Par cette demande remarquable, le juge saisit à bras-le-corps la demande subsidiaire
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11348 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11348 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/05-29-11348)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'exiguïté du territoire de la Principauté de Monaco et l'imbrication étroite de son tissu urbain avec celui des communes françaises limitrophes engendrent des problématiques juridiques singulières, au croisement du droit de l'urbanisme, du droit constitutionnel et du droit international public. L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 29 mai 2013 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, en constitue une illustration topique. À l'origine du litige se trouve l'édiction, par les autorités monégasques, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011, publiée au *Journal de Monaco* le 21 octobre 2011. Cet acte administratif à caractère réglementaire avait pour objet de modifier l'Ordonnance Souveraine n° 831 du 14 décembre 2006 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé de Saint-Roman. Plus précisément, la nouvelle réglementation instaurait des dispositions particulières d'urbanisme modifiant les règles préalablement applicables à ce secteur situé en limite territoriale de la commune française de Beausoleil. Les modifications portaient notamment sur l'article 3 (relatif à l'implantation des constructions par rapport aux emprises publiques), l'article 4 (relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives), l'article 5 (relatif à l'emprise des constructions) et l'article 7 (relatif à l'indice de construction). Selon l'analyse développée par la commune de Beausoleil, l'objectif poursuivi par cette modification réglementaire était de permettre l'édification future, sur une emprise dénommée « EB2 » et sur 30 % maximum de sa surface totale, d'un immeuble de grande hauteur (IGH) sans que soient prévues de règles de recul ni de volume de protection par rapport aux constructions voisines. Ce quartier ordonnancé de Saint-Roman se trouvant en limite immédiate du territoire communal français — le boulevard du Ténao, qui débouche au droit de ce quartier, appartenant d'ailleurs au domaine public de la voirie communale de Beausoleil —, la municipalité française a estimé que ce texte emportait des conséquences préjudiciables directes sur l'urbanisation de son propre territoire. En particulier, la commune faisait valoir que l'implantation d'un tel bâtiment imposant à quelques dizaines de mètres de la frontière affecterait ses équipements publics, intensifierait le trafic automobile, produirait un impact visuel majeur et remettrait en cause les règles d'implantation fixées par son propre Plan Local d'Urbanisme (PLU). Surtout, elle soutenait qu'en application des dispositions législatives et réglementaires françaises relatives aux immeubles de grande hauteur, l'édification de cet ouvrage sur le sol monégasque entraînerait mécaniquement, par ricochet normatif, l'obligation de créer sur le territoire de la commune de Beausoleil une zone *non aedificandi* (frappée d'inconstructibilité) d'une largeur de huit mètres et d'une longueur égale à celle des façades de l'immeuble construit le long de la frontière, tout en lui imposant de réaliser une étude d'impact sur son propre territoire. Estimant que cet acte réglementaire monégasque lui faisait grief, le maire de la commune de Beausoleil, dûment autorisé par une délibération du conseil municipal en date du 14 juin 2011, a formé un recours gracieux le 21 décembre 2011 auprès du Ministre d'État de la Principauté de Monaco afin de solliciter l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011. Par une décision en date du 9 mars 2012, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce rejet, la commune de Beausoleil a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 11 mai 2012 sous le numéro TS 2012-09, elle a demandé au Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011 ainsi que de la décision de rejet de son recours gracieux du 9 mars 2012. L'instruction a donné lieu à un débat contradictoire particulièrement nourri : après la contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 12 juillet 2012, la réplique de la commune le 9 août 2012 et la duplique de l'État le 10 septembre 2012, le Président du Tribunal Suprême a exceptionnellement autorisé, par ordonnance du 4 octobre 2012, la production d'une triplique par la commune (enregistrée le 7 novembre 2012), suivie d'observations en réponse du Ministre d'État le 7 décembre 2012. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux axes majeurs : la recevabilité de l'action de la personne publique étrangère d'une part, et la légalité externe et interne de l'Ordonnance Souveraine d'autre part. #### 1. Le débat sur la recevabilité : qualité et intérêt à agir d'une collectivité étrangère Pour justifier de sa qualité et de son intérêt à agir devant le juge monégasque, la commune de Beausoleil invoquait en premier lieu sa personnalité morale de droit public lui permettant d'ester librement en justice contre tout acte lui faisant grief. Elle s'appuyait fondamentalement sur l'article 32 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, aux termes duquel « l'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux ». La requérante soutenait que ce texte, figurant dans le Titre III intitulé « Les libertés et droits fondamentaux », vise tous les sujets de droit sans distinction entre personnes physiques et personnes morales, incluant ainsi les collectivités territoriales étrangères qui sont des structures administratives distinctes de l'État français défendant leurs intérêts propres. La commune se prévalait à cet égard d'un précédent jurisprudentiel majeur du Tribunal Suprême : la décision du 17 mai 2010 (*Dame DP et Dlle EG*, également citée *Mme P. et Melle G.*), par laquelle la Haute Juridiction avait admis, sur le fondement de l'article 32 de la Constitution, la recevabilité du recours formé par deux personnes étrangères résidant hors de Monaco (à Beausoleil) contre un acte administratif monégasque autorisant la construction d'un immeuble en limite territoriale, à quelques mètres de leur propriété. La commune ajoutait que des requérants monégasques ayant déjà été déclarés recevables à attaquer des actes réglementaires d'urbanisme (tels que le règlement du quartier ordonnancé du Port Hercule), le principe d'égalité entre nationaux et étrangers posé par l'article 32 commandait d'admettre la recevabilité de sa requête. Enfin, invoquant l'absence de jurisprudence monégasque spécifique sur l'intérêt à agir des communes limitrophes, elle invitait le Tribunal à s'inspirer de la jurisprudence du Conseil d'État français (CE, 2 avril 1993, *SA Michel C.*) reconnaissant aux communes voisines un intérêt à contester les documents d'urbanisme ayant une incidence sur leur territoire. En défense, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir radicale, tirée du défaut de qualité et de capacité de la commune française pour contester, sur le territoire de la Principauté, un acte relevant de la souveraineté monégasque. Selon l'État de Monaco, l'article 32 de la Constitution ne concerne que les « droits de la personne » (les ressortissants étrangers personnes physiques) et ne saurait être invoqué par une collectivité publique étrangère. Surtout, le Ministre d'État opérait une distinction fondamentale quant à la nature de l'acte attaqué : alors que la décision du 17 mai 2010 concernait un arrêté d'autorisation de construire, c'est-à-dire un acte administratif individuel susceptible de faire directement grief à des propriétaires voisins, l'Ordonnance Souveraine du 11 octobre 2011 constitue un acte réglementaire régissant l'urbanisation d'une partie du territoire national. Admettre qu'une collectivité publique relevant d'un État étranger puisse s'immiscer dans la politique d'aménagement urbain de la Principauté en contestant un acte réglementaire reviendrait, selon le défendeur, à remettre en cause la souveraineté et l'indépendance de Monaco, lesquelles s'opposent à ce que des considérations inspirées par des intérêts extérieurs soient prises en compte au titre du contrôle juridictionnel. #### 2. Le débat au fond : légalité externe et interne de l'Ordonnance Souveraine Sur le terrain de la légalité externe, la commune de Beausoleil soulevait trois vices de procédure ou de forme majeurs : * **L'absence d'étude d'impact environnemental préalable :** Invoquant l'article 1er de la Constitution (« La Principauté de Monaco est un État souverain et indépendant dans le cadre des principes généraux du droit international et des conventions particulières avec la France ») ainsi que la reconnaissance de la hiérarchie des normes lors de la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme, la commune soutenait que Monaco est soumise à l'ensemble des principes généraux du droit international. Or, selon elle, la Cour internationale de Justice (CIJ), notamment dans son arrêt du 20 avril 2010 (*Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay, Argentine c/ Uruguay*), a consacré l'obligation de réaliser une étude d'impact sur l'environnement comme un principe général du droit international, corollaire du principe de précaution et du devoir général de coopération, dès lors qu'un projet est susceptible de causer des préjudices sensibles transfrontières à un autre État. * **Le défaut de consultation préalable de la Commission mixte franco-monégasque :** La requérante faisait valoir qu'en vertu de l'article 1er de la Constitution, la Principauté est soumise aux conventions particulières avec la France, quelle qu'en soit la forme (traités ou accords en forme simplifiée). Elle invoquait à ce titre la jurisprudence de la Cour permanente de justice internationale (CPJI, 5 septembre 1931, *Régime douanier austro-allemand* ; CPJI, 5 avril 1933, *Statut juridique du Groenland oriental*) sur la force obligatoire des notes échangées et déclarations ministérielles. Or, un échange de lettres franco-monégasque du 18 mai 1963 prévoit une consultation réciproque préalable à toute modification des plans d'urbanisme intéressant les communes limitrophes (Cap d'Ail, La Turbie, Beausoleil, Roquebrune) et la zone frontière monégasque, tandis qu'un second échange de lettres des 7 et 23 janvier 1970 a créé une commission mixte paritaire devant être consultée avant tout projet urbanistique d'ampleur. L'Ordonnance attaquée n'ayant pas été précédée de cette consultation et ne visant pas ces accords, elle serait entachée d'illégalité. * **La violation des principes généraux d'égalité et d'équité :** Présenté par la requérante tantôt sous l'angle procédural, tantôt au fond, ce grief reposait sur l'asymétrie des contraintes : l'Ordonnance permet à Monaco de construire un IGH sans règle de recul, tout en obligeant indirectement la commune française, par l'effet de sa propre législation, à réaliser une étude d'impact et à grever son sol d'une servitude *non aedificandi* de huit mètres, rompant ainsi l'égalité et l'équité transfrontalière. Sur le terrain de la légalité interne, la commune invoquait l'incohérence du document d'urbanisme au regard de l'article 12 C de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, qui divise le secteur des opérations urbanisées en trois zones aux règles propres (zone à gabarit moyen, zone à gabarit élevé, zone frontière). Selon la requérante, l'Ordonnance attaquée situait l'opération d'ensemble de l'emprise EB2 dans une zone classée à la fois en gabarit moyen et en gabarit élevé, créant une incompatibilité majeure. À titre subsidiaire, le Ministre d'État réfutait chacun de ces moyens : * Sur les principes du droit international, il rappelait les termes de la déclaration interprétative formulée lors de la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme (approuvée par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005 et rendue exécutoire par l'Ordonnance n° 408 du 15 février 2006) : seuls les « principes généraux du droit international relatifs à la souveraineté et à l'indépendance des États » ont valeur constitutionnelle et s'appliquent directement aux actes internes, les autres règles internationales devant résulter de traités régulièrement signés et ratifiés. La Déclaration de Rio de 1992 étant purement déclarative et l'arrêt de la CIJ du 20 avril 2010 ne visant que les activités industrielles risquant d'affecter une ressource partagée (et non un règlement d'urbanisme dans une zone déjà urbanisée), aucune obligation d'étude d'impact ne s'imposait, d'autant qu'une telle obligation interétatique ne saurait être invoquée à l'appui d'un recours contentieux interne. * Sur les échanges de lettres de 1963 et 1970, le Ministre d'État opposait l'article 14 de la Constitution du 17 décembre 1962 (postérieur aux arrêts de la CPJI de 1931 et 1933), qui exige une ratification par le Prince après communication au Conseil National pour qu'un accord soit introduit dans l'ordre interne. Il rappelait que par sa décision du 17 mai 2010 (*Mme P. et Melle G.*), le Tribunal Suprême avait déjà expressément jugé que ces mêmes échanges de lettres, faute de ratification, n'avaient pas été intégrés dans l'ordre juridique monégasque. * Sur l'égalité et l'équité, l'État soulignait que le principe d'équité n'a jamais été érigé en principe général du droit par le Tribunal Suprême, et que le principe d'égalité (articles 17 et 32 de la Constitution) ne s'applique qu'à des situations comparables régies par le même texte ; or, un État souverain édictant un acte réglementaire applicable sur son seul territoire n'est pas tenu d'assurer l'égalité entre ses résidents et le territoire d'un État voisin auquel ce texte ne s'applique pas. * Enfin, sur l'incohérence interne, le moyen manquait en fait : l'article 12 de l'Ordonnance du 9 septembre 1966 distingue le secteur des « quartiers ordonnancés » (12 B, dont relève expressément Saint-Roman) du secteur des « opérations urbanisées » (12 C). La division en trois zones de gabarit ne concernant que le secteur C, et les règlements des quartiers ordonnancés pouvant au demeurant déroger aux dispositions générales de l'Ordonnance de 1966, aucune incohérence n'existait. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la richesse des débats touchant aux rapports entre l'ordre juridique interne monégasque et l'ordre international, le problème juridique préalable et déterminant soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême portait sur l'accès au prétoire du juge administratif monégasque : **une personne morale de droit public étrangère (en l'occurrence une collectivité territoriale française limitrophe) est-elle recevable, sur le fondement de l'article 32 de la Constitution garantissant aux étrangers la jouissance des droits publics et privés non formellement réservés aux nationaux, à former un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un acte administratif réglementaire édicté par les autorités monégasques dans les domaines de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme ?** En d'autres termes, il s'agissait pour la Haute Juridiction de déterminer si la solution libérale dégagée dans sa décision du 17 mai 2010 — admettant la recevabilité du recours de personnes étrangères non résidentes contre une autorisation individuelle de construire — pouvait être étendue à la contestation d'un acte de nature réglementaire, ou si les principes constitutionnels liés à la souveraineté de l'État opposaient une limite infranchissable à une telle extension. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Par une motivation d'une grande concision mais d'une densité théorique remarquable, le Tribunal Suprême tranche le litige sur le seul terrain de la recevabilité, accueillant dans son principe la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État et rendant ainsi sans objet l'examen des moyens de légalité externe et interne. Le syllogisme juridictionnel se déploie en trois temps rigoureusement articulés au sein d'un unique considérant de principe : 1. **La prémisse majeure constitutionnelle et internationaliste :** Le Tribunal pose tout d'abord un postulat de théorie générale de l'État en affirmant que « dès lors que le territoire est un élément constitutif de l'État son libre aménagement est l'un des attributs de sa souveraineté ». Ce faisant, le juge constitutionnel et administratif monégasque rattache directement la compétence de réglementation de l'urbanisme et de l'aménagement de l'espace à l'essence même de la souveraineté étatique consacrée à l'article 1er de la Constitution (visé par la décision). Le territoire n'est pas seulement une assise spatiale ou foncière ; il est la condition d'existence de l'État souverain, de sorte que la maîtrise normative de son organisation générale relève du cœur régalien de la puissance publique nationale. 2. **La *summa divisio* entre actes non réglementaires et actes réglementaires au regard de l'article 32 de la Constitution :** Tirant la conséquence logique de cette prémisse (« qu'ainsi... »), le Tribunal Suprême opère une distinction cardinale quant à la portée du droit au recours des personnes étrangères fondé sur l'article 32 de la Constitution : * D'une part, il rappelle et confirme sa jurisprudence antérieure en énonçant « qu'il est possible à une personne étrangère, sur le fondement de l'article 32 de la Constitution, de réclamer l'annulation par la voie du recours pour excès de pouvoir d'un acte administratif non réglementaire pris dans les domaines de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme ». L'acte individuel ou particulier (tel un permis de construire) se borne à appliquer la norme à une parcelle déterminée ; sa contestation par un voisin étranger affecté dans ses intérêts patrimoniaux ou son cadre de vie ne remet pas en cause le pouvoir souverain de l'État de définir sa politique d'aménagement. * D'autre part, le Tribunal pose une limite absolue en jugeant « qu'en revanche un tel recours dirigé contre un acte réglementaire pris dans les mêmes domaines n'est pas recevable ». Contester l'acte réglementaire lui-même — celui qui fixe les règles générales et impersonnelles d'organisation du territoire national — excède les droits publics reconnus à l'étranger par l'article 32, car cela équivaudrait à permettre à des sujets de droit extérieurs à la communauté nationale de contester l'exercice d'un attribut de la souveraineté de l'État sur son propre territoire. Il est notable que le Tribunal emploie l'expression générique de « personne étrangère », sans juger utile de trancher la controverse soulevée par le Ministre d'État sur le point de savoir si l'article 32 bénéficie uniquement aux personnes physiques ou également aux personnes morales de droit public étrangères : quelle que soit la nature (physique ou morale, privée ou publique) de la « personne étrangère », l'irrecevabilité est absolue dès lors que l'acte attaqué revêt un caractère réglementaire dans le domaine de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire. 3. **L'application à l'espèce :** Constatant que l'acte attaqué est l'Ordonnance Souveraine n
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2462 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2462 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/05-17-2462)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la chronique contentieuse relative à l'aménagement de l'Anse du Portier et à l'édification d'un immeuble à usage de club de loisirs pour la jeunesse au 35, boulevard Louis II. À l'origine de ce différend se trouve la situation topographique et patrimoniale de l'immeuble en copropriété dénommé « Le S. » (également désigné dans le corps de la décision sous son nom complet « Le Sardanapale »). Cet édifice, construit à la fin des années 1960 à proximité immédiate du littoral, n'était séparé de la mer que par des parcelles qui appartenaient, jusqu'à une époque récente, au domaine public de l'État monégasque. Cette configuration géographique assurait aux copropriétaires une vue directe sur l'horizon marin, élément présenté comme conférant une grande valeur patrimoniale à leurs biens. Les copropriétaires fondaient leurs attentes quant au maintien du caractère naturel, littoral et balnéaire de l'Anse du Portier, limitrophe de leur immeuble, sur les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule. Ce texte réglementaire prescrivait initialement que seuls pouvaient être édifiés dans cette zone les ouvrages maritimes publics de protection contre la mer, les ouvrages liés aux activités portuaires ou nécessaires au fonctionnement des services publics, ainsi que les équipements publics d'infrastructures, à la seule exception des aménagements légers liés à l'animation des lieux, aux manifestations sportives, culturelles et commerciales et à l'accueil du public. Cependant, la puissance publique monégasque – l'État et la ville de Monaco – souhaitait depuis de nombreuses années implanter sur le territoire national un complexe de loisirs destiné à la jeunesse, projet dont témoignait déjà le rapport du Gouvernement sur le projet de budget pour l'année 1996. En 2002, après l'échec de plusieurs projets antérieurs, un opérateur privé, la Société Anonyme Monégasque (SAM) Entreprises P. et Fils, a proposé la réalisation d'un tel complexe au sein de l'espace non bâti de l'Anse du Portier. Une première proposition ayant été refusée en raison d'une prise en compte jugée insuffisante de la protection de l'ouvrage contre la houle, et l'État ayant exprimé le souhait d'un accroissement du volume de l'équipement, un nouveau projet portant sur une surface de 4 000 mètres carrés répartis sur cinq niveaux et incluant ladite protection maritime a été élaboré. Pour les copropriétaires de l'immeuble voisin « Le Sardanapale », ce projet présentait de graves inconvénients tenant à la privation de la vue sur la mer, à l'atteinte à la beauté du site et à des troubles de voisinage. La mise en œuvre juridique et opérationnelle de ce projet d'aménagement impliquait plusieurs étapes normatives successives. En premier lieu, il convenait de procéder à la désaffectation des terrains d'emprise appartenant au domaine public de l'État, afin de permettre la conclusion d'un bail à construction avec l'opérateur privé. Le 20 décembre 2004, le Conseil National a voté un projet de loi en ce sens, aboutissant à la promulgation de la Loi n° 1.294 du 29 décembre 2004. Ce texte législatif, pris en application de l'article 33 de la Constitution, a prononcé la désaffectation de sept parcelles du domaine public de l'État, identifiées par renvoi à un plan annexé. Selon les écritures du syndicat requérant, cette loi a été votée le même jour qu'une seconde loi déclassant les terrains dits « de la Poterie », dans le cadre d'un échange négocié avec le promoteur. En second lieu, la réalisation du projet exigeait une adaptation de la réglementation d'urbanisme applicable à la zone n° 7 du quartier du Port Hercule. À cette fin, l'Ordonnance Souveraine n° 15 du 10 mai 2005 (également visée dans la décision sous la date du 10 mai 2006) est venue modifier l'Ordonnance Souveraine du 13 janvier 2003 pour ranger au nombre des constructions autorisées dans ladite zone un complexe de loisirs pour les jeunes, sous réserve de la réalisation des ouvrages maritimes nécessaires à la protection des constructions contre la mer. Toutefois, par une décision en date du 12 juin 2006, le Tribunal Suprême a prononcé l'annulation de cette Ordonnance Souveraine du 10 mai 2005 pour vice de procédure, tiré du défaut de consultation préalable du Conseil de la mer. Tirant les conséquences de cette annulation juridictionnelle, le Gouvernement monégasque a d'abord adopté, le 30 novembre 2006, l'Ordonnance Souveraine n° 826 qui ne faisait plus référence au projet de centre de loisirs dans l'Anse du Portier. Puis, dans un second temps, après avoir recueilli l'avis du Conseil de la mer, le pouvoir réglementaire a édicté l'Ordonnance Souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007, introduisant à nouveau dans le règlement d'urbanisme annexé à l'Ordonnance Souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 modifiée des dispositions particulières applicables à la zone n° 7, permettant la réapparition du projet quasiment sans changement. Un recours dirigé contre cette nouvelle ordonnance a été rejeté par le Tribunal Suprême par une décision du 1er décembre 2008. Sur le fondement de cette réglementation modifiée, le Ministre d'État a, par un arrêté du 21 novembre 2007, autorisé la SAM Épicure à démolir la bretelle de sortie Est du boulevard du Larvotto et à construire l'immeuble à usage de club de loisirs pour les jeunes au 35, boulevard Louis II. Saisi d'un recours contre cette autorisation individuelle, le Tribunal Suprême en a prononcé l'annulation par une décision du 16 février 2009. Le motif d'annulation résidait dans le fait que le document intitulé « Étude d'impact » joint au dossier ne répondait pas aux exigences des articles 11-1 et 11-2 de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007, en ce qu'il présentait un caractère purement formel et ne constituait qu'une simple compilation dépourvue d'analyse propre au projet et à ses incidences sur l'environnement marin. Malgré cette annulation contentieuse, et alors que les travaux de construction, déjà engagés et réalisés à hauteur de 80 % selon le requérant, n'avaient pas été interrompus ainsi qu'en attestait un procès-verbal d'huissier, la SAM Épicure a déposé dès le 3 mars 2009 une nouvelle demande d'autorisation de construire portant sur un projet quasiment identique. Après réunion du Comité consultatif pour la construction le 23 avril 2009, le Ministre d'État a fait droit à cette demande en délivrant, par l'arrêté ministériel n° 2009-220 du 7 mai 2009, une nouvelle autorisation de construire l'immeuble litigieux. C'est cet acte administratif individuel qui constitue l'objet du recours ayant donné lieu à la décision commentée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 6 juillet 2009, le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le S. » a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2009-220 du 7 mai 2009, assorti de conclusions indemnitaires. L'instruction de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 8 septembre 2009, d'une réplique du syndicat requérant enregistrée le 9 octobre 2009, et d'une duplique présentée par le Ministre d'État le 16 novembre 2009. Par ordonnance du 10 août 2009, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, membre suppléant, en qualité de rapporteur, puis, par ordonnance du 23 mars 2010, a renvoyé la cause à l'audience du 4 mai 2010, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière. Les prétentions et moyens développés par le syndicat requérant s'articulaient autour d'une demande préalable d'instruction, de moyens d'annulation (tant de légalité externe que de légalité interne) et de conclusions à fin d'indemnisation. À titre liminaire et préalable à ses conclusions d'annulation, le syndicat sollicitait du Tribunal Suprême qu'il enjoigne à l'Administration de verser aux débats l'intégralité des pièces relatives au permis de construire attaqué, et notamment l'avis du Comité consultatif pour la construction. Le requérant soutenait être victime d'une atteinte au double principe du caractère contradictoire des débats et de l'égalité des armes. Il exposait que l'Administration lui avait opposé les dispositions de l'article 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 modifiée pour cantonner son droit de consultation aux seules quatre pièces visées par ce texte, selon une interprétation stricte limitant de fait la consultation au seul arrêté ministériel d'autorisation. Or, selon le syndicat, une telle restriction d'accès aux pièces du dossier méconnaissait les articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), ratifiée par la Principauté de Monaco le 30 novembre 2005 et rendue exécutoire par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006. Appuyant son argumentation sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 25 novembre 1994, *O. c/ Autriche*), il faisait valoir que la contestation d'un permis de construire relève pleinement du champ d'application de l'article 6 § 1 de la Convention. Dans son mémoire en réplique, constatant que l'avis du Comité consultatif n'avait toujours pas été communiqué, il réitérait sa demande de production forcée sur le fondement de l'égalité des armes et du droit au procès équitable. Sur le fond du recours en annulation, et en l'état des seuls documents alors en sa possession, le syndicat soulevait en premier lieu deux moyens de légalité externe : 1. Le défaut d'établissement de la consultation du Comité consultatif pour la construction. 2. L'absence de consultation du Comité supérieur d'urbanisme, en violation des dispositions combinées de l'article 12 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée et de l'article 18 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, qui imposent l'avis conforme de ce comité pour toute opération bénéficiant de dérogations aux règles d'urbanisme. Le requérant soutenait que le projet comportait d'importantes dérogations tant aux textes généraux de 1959 et 1966 qu'à l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 (destruction de la plage naturelle du Portier, occupation de la totalité de la superficie d'emprise, absence totale de places de stationnement pour un bâtiment à usage commercial, dépassement des hauteurs, volumes et aspect extérieur prescrits par les articles 6 et 8 de l'ordonnance de 2007, et violation de l'article 11 de ce même texte faute d'étude préalable de l'état initial du site et de l'espace littoral et sous-marin comprenant des zones sensibles comme la réserve marine du Larvotto et le récif corallien des Spélugues). En second lieu, sur la légalité interne, le syndicat développait une argumentation foisonnante : - La violation de l'article 11 (11-1 et 11-2) de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 et des engagements internationaux de la Principauté : les travaux étant déjà réalisés à 80 % sous l'empire du précédent permis annulé, il était matériellement impossible au pétitionnaire de réaliser une étude d'impact portant sur l'« état initial » du site qui soit « préalable à tout commencement des travaux » et préalable à « la prise de décisions » comme l'exige l'article 17 du Protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique du 17 mai 1980 (amendé à Syracuse le 7 mars 1996). La nouvelle étude produite reconnaissait elle-même (en sa page 210) que la difficulté de rédaction résultait de l'état déjà partiellement construit du projet. De plus, cette étude révélait un risque nouveau tenant à l'impact thermique d'une pompe à chaleur alimentée par eau de mer, et méconnaissait divers instruments internationaux : la Convention alpine de 1991 (articles 9-1er alinéa 1 et 11, rendue applicable par l'Ordonnance Souveraine du 9 février 2005) et son protocole d'application, l'Accord RAMOGE, la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe (article 4-1), ainsi que le Protocole ASPIM de la Convention de Barcelone (articles 4, 6 et 17). - Une erreur flagrante et manifeste d'appréciation au regard de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 (protection esthétique des sites et paysages naturels) et de l'article L. 750-3 de la Loi du 27 mars 1998 portant Code de la mer : l'Anse du Portier, qualifiée à tort de « délaissé urbain » dans le rapport de présentation de la modification du règlement d'urbanisme de 2007, constitue légalement et factuellement (selon les rapports officiels sur l'environnement de 2003 à 2005 et 2007) une plage publique et un lieu de baignade ouvert au public, dont la qualité des eaux surpasse celle du Larvotto au regard des normes européennes acceptées par le législateur monégasque, représentant avec la plage des pêcheurs le dernier site naturel de Monaco. - L'illégalité de l'autorisation de construire sur le domaine public maritime naturel, par voie d'exception d'inconstitutionnalité de la loi de désaffectation du 29 décembre 2004 au regard des articles 33 et 35 de la Constitution monégasque. - La violation de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007, les ouvrages maritimes de protection contre la houle n'étant pas encore déterminés à la date du permis et ne présentant qu'un caractère provisoire. - La méconnaissance des articles 6.2, 8.4 et 8.5 de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007, le bâtiment comportant plusieurs « repères urbains » d'une hauteur de 21 à 28 mètres excédant le plafond de 19 mètres, alors que la dérogation n'est permise que pour un seul repère urbain. - La violation de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 pour absence totale d'emplacement de stationnement, là où le texte en exige un par tranche de 40 mètres carrés construits. - La violation de l'article 8 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959, le projet occupant 100 % de son terrain d'assiette. - Le défaut d'intérêt public et le bilan « coût-avantages » négatif de l'opération : absence de besoin caractérisé de la jeunesse, existence d'au moins deux autres terrains alternatifs, opération favorisant essentiellement l'intérêt commercial d'un promoteur privé au détriment financier de l'État, exposition aux risques marins et pluviaux, et risque financier lié à l'indemnisation des copropriétaires du Sardanapale du fait de la suppression de la bretelle routière et de la dépréciation de leurs lots. - Enfin, par voie d'exception, l'illégalité de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 (et de la loi du 29 décembre 2004) pour détournement de pouvoir manifeste, l'arrêté s'inscrivant dans une chaîne décisionnelle visant à satisfaire un intérêt privé dans le cadre d'un échange de terrains (avec ceux de la Poterie), comme le confirmeraient les déclarations du promoteur à la presse. Sur le plan indemnitaire, le syndicat réclamait dans sa réplique la somme globale de 79 351 634 euros, assortie des intérêts légaux, correspondant à la réactualisation au prix du marché 2009 de l'évaluation réalisée en 2005 de la dépréciation subie par les 34 appartements de la copropriété, récapitulée en cinq tableaux et intégrant l'illégalité du permis attaqué. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de la requête. Sur la demande préalable de production de pièces, il soutenait que le moyen tiré de la violation du contradictoire et de l'égalité des armes était inopérant, car relatif à des faits (le refus de communication) postérieurs à l'arrêté attaqué et donc sans influence sur sa légalité. Il ajoutait que le moyen était mal fondé, l'Administration ayant exactement appliqué l'article 10 de l'Ordonnance Souveraine de 1966, lequel ne méconnaît pas l'article 6 § 1 de la CESDH dès lors que le droit au procès équitable ne s'applique pas à la phase administrative de consultation des pièces d'un permis par des tiers dont on ignore s'ils formeront un recours contentieux. Toutefois, dans sa duplique du 16 novembre 2009, le Ministre d'État s'est résolu à produire l'avis réclamé du Comité consultatif pour la construction, au motif que le Tribunal Suprême en avait ordonné la production lors de la précédente instance ayant abouti à la décision de 2009, tout en maintenant son argumentation de principe. Sur la légalité externe, le Ministre d'État faisait valoir que le Comité consultatif avait bien émis un avis (mentionnant dans la contre-requête la date du 23 août 2007, tandis que la réplique du requérant évoque une réunion du 23 avril 2009 pour le nouveau permis) ; que la consultation du Comité supérieur d'urbanisme n'était pas requise, le Tribunal Suprême ayant implicitement écarté ce grief dans sa décision du 16 février 2009 pour un projet identique (s'agissant de l'emprise et du stationnement), et les règles de l'Ordonnance Souveraine de 2007 ne relevant pas des cas de saisine prévus par les textes de 1959 et 1966 ; et enfin que le dossier comportait bien une étude d'impact concrète (dont les pages 37 à 67 analysaient l'état initial du milieu marin), conforme à l'article L. 230-1 du Code de la mer et aux engagements internationaux. Sur la légalité interne, le défendeur opposait l'autorité des décisions antérieures du Tribunal Suprême, notamment celle du 1er décembre 2008 ayant validé l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 et écarté les griefs relatifs à la nature de l'Anse du Portier, à la régularité de la loi de déclassement du 29 décembre 2004, à l'intérêt général du projet et au détournement de pouvoir. Il soutenait que les ouvrages de protection contre la houle étaient bien prévus à la page 40 de l'étude d'impact ; que la pluralité d'éléments d'une émergence ne
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux constitutionnel - Recours en annulation - Dispositions réglementaires - Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif réglementaire Droits et libertés fondamentaux Constitution, article 24, Droit de propriété - Ordonnances Souveraines limitant les possibilités de construction - Considération d'intérêt général afférente à la maitrise de la densité de constructions - Atteinte au droit de propriété (non) Urbanisme et Construction Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Division du territoire de la Principauté en secteurs ordonnancés - Compétence administrative pour procéder à la délimitation par voie d'ordonnance souveraine - Consultation du Comité consultatif pour la construction - Consultation du Conseil Communal - Consultation du Conseil de la mer - Respect des procédures légales - Procédure d'enquête publique préalable non instituée - Absence de garanties procédurales suffisantes à la protection du droit de propriété (non) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 16 février 2015, S.A.M. m PA. Group c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux constitutionnel - Recours en annulation - Dispositions réglementaires - Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif réglementaire Droits et libertés fondamentaux Constitution, article 24, Droit de propriété - Ordonnances Souveraines limitant les possibilités de construction - Considération d'intérêt général afférente à la maitrise de la densité de constructions - Atteinte au droit de propriété (non) Urbanisme et Construction Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la con??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? isé et la surface construite susceptible d'être commercialisée ; Vu la contre requête enregistrée le 7 août 2014 au Greffe Général par laquelle S.E. M. le Ministre d'État conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation de la requérante aux entiers dépens ; Attendu, d'abord, que le moyen pris de l'insuffisance des garanties procédurales précédant les ordonnances contestées est inopérant, celles-ci ayant été prises selon la procédure prévue par la réglementation monégasque, soumises pour avis aux assemblées concernées et ayant reçu un avis favorable de leur part (Co??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? u légalement les adopter sans prendre des dispositions transitoires prévoyant leur application différée notamment à la situation de la société requérante ; que par suite la société SAM m. PA. GROUP n'est pas fondée à demander pour ce motif leur annulation. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SAM m. PA. GROUP est rejetée. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de la SAM m. PA. GROUP. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à la société SAM m. PA. GROUP. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 16 février 2015, S.A.M. m PA. Group c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12386 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12386 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/12-04-12386)) Le contentieux des autorisations d'urbanisme et de construire constitue un terrain d'élection pour l'exercice du contrôle de légalité externe par le juge administratif. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 4 décembre 2013 (affaire n° TS 2013-11), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une clarification déterminante quant à l'articulation des règles de compétence, de forme et d'instruction prévues par l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 (également mentionnée dans la décision sous la date du 9 octobre 1966) modifiée concernant l'Urbanisme, la Construction et la Voirie. En censurant une décision d'autorisation de travaux délivrée selon la procédure simplifiée par le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, la Haute Juridiction monégasque consacre l'autonomie et l'intangibilité des règles gouvernant la composition du dossier de demande d'autorisation de construire, tout en rappelant avec rigueur les exigences probatoires qui pèsent sur l'administration devant le juge de l'excès de pouvoir. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend place au cœur du quartier de Fontvieille à Monaco, au sein d'un ensemble immobilier construit par l'État monégasque, dénommé « Complexe Industriel de la Zone F » et situé au 4/6 avenue Albert II. Au sein de ce complexe, M. D. F., agissant en qualité de Président délégué de la société anonyme monégasque (SAM) MC COMPANY, occupe depuis l'année 1991 un ensemble de locaux industriels et commerciaux dans lesquels il exploite, sous l'enseigne MC COMPANY, la marque « Banana Moon ». La présence de cette entreprise repose sur une double assise contractuelle consentie par l'État propriétaire : d'une part, un bail à loyer initialement conclu le 20 septembre 1991, renouvelé le 6 novembre 1996 pour une durée de trois ans renouvelable par tacite reconduction, portant sur une superficie totale de 1 869,30 m² située dans le bloc B de l'immeuble ; d'autre part, un contrat d'occupation précaire et révocable en date du 5 juin 2008, portant sur une surface de 765 m² située dans le bloc C du même ensemble. L'organisation spatiale de l'entreprise implique une circulation constante entre ces deux entités : les 70 salariés de la société effectuent quotidiennement plus de 158 passages entre les ateliers de création et les ateliers de fabrication, empruntant à cette fin un couloir de liaison situé au rez-de-chaussée entre les blocs B et C. Au cours du mois de février 2013, M. D. F. a été informé de l'existence d'un « projet de privatisation » affectant certaines parties communes de l'immeuble, et visant plus spécifiquement ce couloir de liaison entre les blocs B et C au rez-de-chaussée. Ce projet s'inscrivait dans le cadre de l'extension d'un commerce voisin, le magasin « Brico Center », exploité au rez-de-chaussée du même immeuble par une autre société, la SAM INTERMAT, représentée par M. D. V. Concrétisant ce projet, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a, par une décision en date du 12 avril 2013 notifiée le même jour par lettre recommandée avec avis de réception, autorisé M. D. V., ès qualités de représentant de la SAM INTERMAT, « à réaliser les travaux d'extension du magasin “Brico Center” au rez-de-chaussée de l'immeuble de la zone F sis 4/6 Avenue Albert II ». Outre les aménagements intérieurs par reprise d'un local vacant et la privatisation du couloir (condamnant la porte intérieure du poste de commandement « PC sécurité »), les travaux projetés impliquaient également la création d'un auvent en saillie ainsi que l'ouverture, en façade du bâtiment existant, d'une nouvelle porte de passage de 80 centimètres de large destinée à permettre l'accès au local du PC sécurité. Dès le 18 avril 2013, M. D. F. a adressé, par lettre recommandée, à la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, une notification exprimant son « opposition à l'autorisation de l'extension du magasin “Brico Center” au rez-de-chaussée de l'immeuble de la zone F ». Face au silence gardé par l'administration sur cette opposition, M. D. F. a résolu de porter le différend sur le terrain contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général du Tribunal Suprême le 11 juin 2013 sous le numéro TS 2013-11, M. D. F., agissant en sa qualité de Président délégué de la SAM MC COMPANY, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision d'autorisation de travaux du 12 avril 2013. L'instruction de l'affaire a donné lieu à plusieurs mesures procédurales : après la désignation du rapporteur par ordonnance du 17 juin 2013, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 18 juin 2013, ordonné la communication de la procédure à M. D. V. en qualité de représentant de la SAM INTERMAT, bénéficiaire de l'acte attaqué. Par ailleurs, le requérant avait assorti son recours au fond d'une requête à fins de sursis à exécution dirigée contre la décision du 12 avril 2013, laquelle a été rejetée par une ordonnance présidentielle du 27 août 2013. L'échange des écritures s'est poursuivi avec le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 9 août 2013, d'un mémoire en réplique du requérant le 10 septembre 2013, et d'une duplique de l'État le 10 octobre 2013, avant la clôture de l'instruction prononcée le 18 octobre 2013. Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, la partie requérante développait une argumentation particulièrement dense, articulée autour de quatre moyens de légalité externe et de deux moyens de légalité interne. Au titre de la légalité externe, M. D. F. soutenait en premier lieu que la décision violait les articles 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, aux motifs que la lecture de l'acte ne permettait pas d'établir que le pétitionnaire agissait avec l'autorisation du propriétaire (l'État monégasque) et qu'il ne saurait y avoir d'autorisation tacite dès lors que l'article 3 exige un justificatif de propriété. En deuxième lieu, il invoquait la violation de ce même article 3 en raison du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation. Il faisait valoir que toutes les pièces nécessaires à l'instruction n'avaient pas été jointes, que le Ministre d'État s'abstenait de produire devant le juge les pièces qu'il affirmait avoir été fournies (notamment celles des chiffres 6, 9-2, 10, 11, 12 et 15 alinéa 3), et que les pièces visées aux chiffres 9-3, 13 et 17, ainsi que la notice de sécurité et la note relative à l'impact sur les installations de service public, devaient impérativement figurer au dossier dès lors que l'ouverture d'une porte en façade modifiait l'apparence extérieure du bâtiment. S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (*16 février 2009, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble le SARDANAPALE*), il soutenait que ces lacunes avaient vicié l'appréciation de l'administration. En troisième lieu, le requérant dénonçait un vice de procédure tiré du défaut de consultation du Comité consultatif pour la construction, en violation des articles 13.2.1 et 13.2.2 du règlement d'urbanisme annexé à l'Ordonnance Souveraine n° 16.313 du 6 mai 2004 modifiée. Citant la jurisprudence du Tribunal Suprême (*15 avril 2011, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « le Régina »*), il affirmait que l'omission de cette formalité avait eu une influence déterminante sur le sens de la décision, les travaux ne se limitant pas à de simples aménagements intérieurs. En quatrième lieu, sur le terrain de la compétence et des formes, il soutenait que l'autorisation, délivrée par simple lettre du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, aurait dû revêtir la forme d'un arrêté du Ministre d'État, sous peine de violer l'article 47 de la Constitution et les articles 7 et 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, la compétence du Directeur étant selon lui restreinte aux seuls aménagements intérieurs, ce qu'excluait l'ouverture pratiquée en façade. Au titre de la légalité interne, le requérant soulevait deux erreurs de droit. D'une part, il invoquait la violation des articles 8, 26, 27, 28 et 29 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, soutenant que l'auvent en saillie ne respectait pas les prescriptions réglementaires, lesquelles s'appliquent à tous les éléments dépassant le nu de la façade extérieure sans être limitées au seul domaine public. D'autre part, il arguait de la violation des articles 116 et 117 de ladite Ordonnance, ainsi que de l'arrêté ministériel n° 99-610 du 16 décembre 1999 et du règlement de sécurité annexé. Il reprochait à l'administration l'absence de fourniture et d'essai par un laboratoire agréé des mesures de sécurité incendie et des matériaux de revêtement au stade de la demande (le report de la remise de ces documents « au plus tard lors du récolement » étant illégal), et soulignait que la privatisation du couloir condamnait la porte intérieure du PC sécurité, obligeant les gardiens à contourner l'immeuble par l'extérieur pour accéder aux blocs A, B et C en cas d'incident. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble de ces griefs. Sur la légalité externe, il soutenait d'abord que le moyen tiré du défaut d'accord du propriétaire manquait en fait : la demande avait été signée par la SAM INTERMAT, locataire autorisé, et l'État propriétaire avait signé les plans du projet conformément à l'article 5 alinéa 3 de l'Ordonnance n° 3.647, cette signature valant justification suffisante au sens de l'article 3 sans qu'un accord exprès distinct soit requis. Ensuite, sur la composition du dossier, le Ministre d'État affirmait que les pièces visées aux chiffres 6, 9-2, 10, 11, 12 et 15 alinéa 2 de l'article 3 avaient bien été produites. Quant aux pièces non fournies (chiffres 9-3 relatif aux échantillons de matériaux, 13 relatif aux besoins en eau, énergie et télécommunications, et 17 relatif aux installations de services publics, ainsi que l'attestation d'un bureau de contrôle sur la stabilité et la résistance aux séismes visée au paragraphe 15-2), il soutenait qu'elles étaient inutiles et non exigées en l'espèce. En effet, selon l'administration, la création d'une porte de 80 cm de large présentait un caractère minime, ne portait pas atteinte à la structure ou à la solidité du bâtiment et ne constituait pas une modification fondamentale de l'aspect extérieur de l'existant. Pour les pièces des paragraphes 10 et 11, le Ministre faisait valoir que l'autorisation était assortie de conditions permettant une vérification ultérieure. Par ailleurs, s'appuyant sur les alinéas 6 et 7 de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, le Ministre d'État défendait tant la compétence du Directeur pour statuer par lettre recommandée avec avis de réception que la dispense de consultation du Comité consultatif pour la construction, dès lors que ces dispositions dérogatoires couvrent les aménagements intérieurs ainsi que « les dispositions extérieures qui ne modifient pas fondamentalement l'aspect des immeubles ». À titre subsidiaire, invoquant la jurisprudence du Conseil d'État français, il soutenait que l'absence d'avis dudit Comité n'avait pu exercer aucune influence sur le sens de la décision au vu du caractère accessoire de la porte ne donnant pas sur rue. Sur la légalité interne, le Ministre d'État rétorquait que les règles relatives aux saillies (articles 26 et 27) ne concernent que les ouvrages surplombant la voie publique pourvue de trottoirs, alors que l'auvent litigieux se situait au-dessus du domaine privé de l'État. Enfin, concernant la sécurité incendie, il faisait valoir que l'arrêté ministériel n° 99-610 du 16 décembre 1999 régissait les bâtiments industriels et était inapplicable aux établissements recevant du public (ERP), lesquels relèvent de l'arrêté ministériel n° 67-264 du 17 octobre 1967. Il ajoutait que la décision attaquée comportait deux pages et demie de prescriptions très précises en matière de sécurité incendie, dont le respect serait contrôlé lors du récolement avant toute autorisation d'occupation définitive, et que l'allongement du temps d'intervention des gardiens était tout à fait minime. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au sein du foisonnement des moyens soulevés par les parties, le Tribunal Suprême a choisi de circonscrire son examen à une question préalable et déterminante de légalité externe, touchant à l'articulation des dispositions internes de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 (visée également à la date du 9 octobre 1966 dans les motifs) et à la charge de la preuve en matière de procédure administrative non contentieuse. Le problème juridique central soumis à la Haute Juridiction pouvait se formuler ainsi : la mise en œuvre de la procédure simplifiée de délivrance des autorisations de travaux, prévue à l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 au profit du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité pour les dispositions extérieures ne modifiant pas fondamentalement l'aspect des immeubles, a-t-elle pour objet ou pour effet de dispenser le pétitionnaire de produire l'intégralité des pièces constitutives du dossier de demande exigées par l'article 3 de cette même Ordonnance, et à qui incombe la charge d'établir la complétude de ce dossier devant le juge de l'excès de pouvoir ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême procède avec une économie de moyens remarquable, matérialisée par la formule liminaire classique : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Le raisonnement du juge s'articule en un syllogisme rigoureux de trois considérants, qui démonte méthodiquement la thèse défendue par l'administration tout en validant implicitement l'un de ses postulats de départ. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême pose le cadre textuel relatif à la compétence et à la forme de l'acte en citant l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 modifiée. Il relève qu'en vertu de ce texte, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité donne, par lettre recommandée avec avis de réception, l'autorisation de construire prévue à l'article 1er « en ce qui concerne les dispositions extérieures qui ne modifient pas fondamentalement l'aspect des immeubles ». Par ce premier considérant, le juge admet implicitement mais nécessairement que le projet litigieux — qui incluait l'ouverture d'une porte de 80 cm en façade — entrait bien dans le champ d'application matériel de cet article 8 alinéa 7. Contrairement à ce que soutenait le requérant (qui prétendait que la compétence du Directeur se limitait aux seuls aménagements strictement intérieurs), le Directeur était donc bien compétent *ratione materiae* pour statuer par voie de lettre recommandée sur des modifications extérieures mineures. Toutefois, dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre, d'une part, la compétence et le formalisme de la décision finale (régis par l'article 8) et, d'autre part, les règles substantielles de constitution du dossier d'instruction (régies par l'article 3). La Haute Juridiction affirme avec force « qu'une telle disposition n'a ni pour objet ni pour effet de modifier la composition du dossier devant être joint à la demande d'autorisation qui résulte de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine précitée ». Ce faisant, le juge condamne sans appel l'interprétation téléologique et réductrice soutenue par le Ministre d'État. L'administration prétendait en effet déduire du caractère mineur des travaux (relevant de l'article 8) une dispense implicite de fournir certaines pièces listées à l'article 3 (telles que les pièces 9-3, 13, 15-2 ou 17), jugées par elle « évidemment inutiles » au regard de la modicité de l'ouverture pratiquée, ou estimait pouvoir différer la production de certains documents de sécurité au stade du récolement. Le Tribunal Suprême rejette cette confusion des genres : l'allègement procédural prévu par l'article 8 au stade de la prise de décision (dispense d'arrêté ministériel, compétence du Directeur, délai de quarante-cinq jours, notification par lettre recommandée) ne rétroagit pas sur le stade initial de la constitution du dossier de demande. Les exigences de l'article 3 demeurent d'application stricte et intégrale. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences factuelles et probatoires de cette règle de droit : « Considérant qu'il n'est pas établi que le dossier joint à la demande d'autorisation comportait l'ensemble des pièces nécessaires à son instruction, telles que fixées par ledit article 3 ; qu'ainsi, la décision a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière ». Cette formulation revêt une double portée. D'une part, elle sanctionne l'aveu même de l'administration qui, dans ses écritures (contre-requête et duplique), avait expressément reconnu que les pièces visées aux chiffres 9-3, 13, 15-2 et 17 n'avaient pas été fournies par la SAM INTERMAT, et que le respect des exigences des paragraphes 10 et 11 avait été renvoyé à des prescriptions conditionnelles vérifiables lors du récolement. D'autre part, en employant la locution « il n'est pas établi que », le Tribunal fait écho au grief soulevé par le requérant dans son mémoire en réplique, selon lequel le Ministre d'État s'était contenté d'affirmer que d'autres pièces (chiffres 6, 9-2, 10, 11, 12 et 15 alinéa 2) avaient été produites par la pétitionnaire, tout en s'abstenant de les verser aux débats devant le juge pour en justifier. Face à cette carence probatoire et à l'incomplétude avérée du dossier au regard des prescriptions impératives de l'article 3, le Tribunal Suprême constate l'irrégularité de la procédure d'instruction et prononce, de ce seul chef, l'annulation de l'autorisation de construire. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation resserrée, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte déféré dans les termes suivants : > « DÉCIDE > Article 1er : La décision du 12 avril 2013 du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité est annulée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du Ministre d'État
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27247 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27247 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/06-14-27247)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'étroitesse du territoire de la Principauté de Monaco et la densité extrême de son tissu bâti confèrent au droit de l'urbanisme monégasque une acuité toute particulière. La réglementation de l'utilisation des sols s'y opère notamment par le truchement d'ordonnances souveraines définissant, quartier par quartier, des plans de coordination et des règlements particuliers d'urbanisme et de construction. C'est dans ce cadre juridique et géographique singulier que s'inscrit le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 14 juin 2006 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. Le 16 juillet 2004, a été édictée l'Ordonnance souveraine n° 16380 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme et de construction du quartier ordonnancé de La Colle. Cet acte réglementaire, publié au *Journal de Monaco* le 23 juillet 2004, approuvait un règlement spécifique identifié sous la référence « RU-COL-V1D », structuré en plusieurs titres et accompagné de documents graphiques dénommés « plans de coordination ». Au sein du quartier ordonnancé de La Colle, l'article 3 c du titre I du règlement annexé à l'Ordonnance souveraine procédait à la délimitation d'une « zone n° 3 », en prenant notamment pour point de référence un immeuble dénommé « Le Zodiaque ». Par ailleurs, le titre IV de ce même règlement, spécifiquement consacré aux règles applicables à cette zone n° 3, comportait un ensemble de dispositions — figurant précisément aux articles 3.5, 4.4, 5.2 et 8.6 — régissant le sort des immeubles classés dans la catégorie des « bâtiments existants », catégorie à laquelle appartenait l'immeuble « Le Zodiaque ». Ces dispositions édictaient une règle particulièrement stricte à l'égard de ces bâtiments existants : elles interdisaient toute opération de construction autre que la simple « reconstruction après sinistre ». À l'inverse, des immeubles avoisinants se voyaient reconnaître, par ce même règlement d'urbanisme, des possibilités de construction et d'évolution nettement plus larges. En outre, l'article 1er, alinéa 2, du titre IV du règlement énumérait les plans de coordination joints au règlement pour définir graphiquement, en appui de ce texte, les dispositions générales des constructions à édifier dans la zone n° 3. Or, il est apparu que ces documents graphiques comportaient une inexactitude quant au tracé de délimitation concernant l'immeuble « Le Zodiaque ». Estimant que ce nouveau dispositif réglementaire et cartographique faisait grief à ses droits et intérêts — en particulier au regard de la situation de l'immeuble « Le Zodiaque » (la qualité exacte de la requérante vis-à-vis de cet immeuble n'étant pas précisée dans la décision, bien que la nature du litige laisse supposer un lien de propriété ou d'intérêt direct) —, Madame I. D., épouse A., a entrepris de contester la légalité de l'Ordonnance souveraine n° 16380 du 16 juillet 2004. Avant de saisir le juge administratif et constitutionnel monégasque, Madame A. a formé, par une lettre en date du 20 septembre 2004, un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État tendant au retrait ou à la modification de l'Ordonnance souveraine litigieuse. Par une lettre datée du 10 novembre 2004 — dont la date de réception par l'intéressée sera ultérieurement établie au 15 novembre 2004 —, le Ministre d'État a explicitement rejeté ce recours gracieux. Il convient enfin de relever un élément factuel et normatif intervenu en cours d'instance : le 10 mai 2005, le pouvoir exécutif monégasque a adopté l'Ordonnance souveraine n° 18, laquelle est venue modifier certaines dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 16380 du 16 juillet 2004 initialement attaquée, en y annexant notamment un nouveau plan de masse numéroté PU-C2-COL-D. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite du rejet de son recours gracieux, Madame A. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 7 janvier 2005, tendait à l'annulation de l'Ordonnance souveraine n° 16380 du 16 juillet 2004 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme et de construction du quartier ordonnancé de La Colle. L'instruction de l'affaire a d'abord donné lieu à une mesure préparatoire ordonnée par le Tribunal Suprême lui-même. Par une décision avant dire droit du 17 janvier 2006, la Haute Juridiction a invité Madame A. et le Ministre d'État à produire tous les éléments de preuve permettant d'établir avec certitude la date à laquelle avait été notifiée la lettre du Ministre d'État du 10 novembre 2004 portant rejet du recours gracieux. Cette mesure d'instruction visait à vérifier le respect des délais de recours contentieux. En réponse à cette invitation, Madame A. a déposé des observations complémentaires le 26 janvier 2006. Pour démontrer la recevabilité temporelle de son action, elle a versé aux débats la photocopie du registre d'enregistrement du courrier reçu, attestant d'une réception de la lettre ministérielle le 15 novembre 2004, ainsi que le récépissé du dépôt de sa requête au Greffe général en date du 7 janvier 2005. Profitant de cette production, la requérante a également communiqué le plan de masse n° PU-C2-COL-D annexé à la nouvelle Ordonnance souveraine n° 18 du 10 mai 2005, soutenant qu'il en résultait que la limite parcellaire litigieuse n'avait pas été déplacée. Elle a en outre demandé qu'il soit enjoint au Ministre d'État de verser aux débats le procès-verbal de la réunion du comité consultatif pour la construction du 1er juillet 2004, document qui, selon elle, révélait un vice de procédure tenant à ce que cet organisme consultatif n'avait pas été saisi des modifications opérées dans la zone n° 3. De son côté, le Ministre d'État a déposé des observations complémentaires le 3 février 2006. Il a produit la copie de sa lettre de rejet du 10 novembre 2004, tout en demandant au Tribunal Suprême d'écarter des débats le nouveau document produit par la requérante, au motif que cette production était intervenue postérieurement à la clôture de l'instruction. Sur le terrain procédural, la défense de l'État de Monaco s'articulait autour de deux axes préliminaires. D'une part, le Ministre d'État a présenté des conclusions aux fins de non-lieu à statuer. Il soutenait que l'intervention de l'Ordonnance souveraine n° 18 du 10 mai 2005, en modifiant les dispositions critiquées de l'Ordonnance souveraine du 16 juillet 2004, avait privé la requête de son objet. D'autre part, la question de la recevabilité *ratione temporis* de la requête devait être purgée au regard de l'articulation entre le recours gracieux et le recours contentieux. Sur le fond du droit, l'argumentation de Madame A. se déployait en deux branches principales, visant respectivement les règles écrites de constructibilité et les documents graphiques annexés : 1. **S'agissant des dispositions limitant les possibilités de reconstruction** (articles 3.5, 4.4, 5.2 et 8.6 du titre IV du règlement RU-COL-V1D) : la requérante soutenait, en premier lieu, qu'en interdisant pour les « bâtiments existants » toute opération autre que la simple « reconstruction après sinistre », l'ordonnance souveraine portait une atteinte inconstitutionnelle au droit de propriété, dont le caractère « inviolable » est solennellement garanti par l'article 24 de la Constitution monégasque. En second lieu, elle invoquait une violation du principe constitutionnel d'égalité, faisant valoir que l'immeuble « Le Zodiaque », classé parmi les « bâtiments existants », subissait un gel de ses capacités d'évolution, tandis que les immeubles avoisinants se voyaient octroyer par le même texte des possibilités de reconstruction beaucoup plus larges. 2. **S'agissant des plans de coordination relatifs à la zone n° 3** : la requérante demandait l'annulation de ces plans (visés à l'article 1er, alinéa 2, du titre IV du règlement) en soutenant qu'ils étaient entachés d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'une illégalité quant à la délimitation de la zone n° 3 vis-à-vis de l'immeuble « Le Zodiaque ». Par une ordonnance du 21 mars 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 12 juin 2006. Après avoir entendu le rapport du vice-président Pierre Delvolvé, les plaidoiries de Maître Pasquier-Ciulla pour la requérante et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur Général, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, a rendu sa décision le 14 juin 2006. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une série de questions juridiques intéressant tant la procédure contentieuse administrative que le droit substantiel de l'urbanisme dans ses rapports avec les droits fondamentaux garantis par la Constitution. Sur le plan procédural, deux questions préalables devaient être tranchées : 1. **La question du non-lieu à statuer** : La modification en cours d'instance d'une ordonnance souveraine réglementaire d'urbanisme par une nouvelle ordonnance souveraine rend-elle sans objet le recours en annulation dirigé contre le texte initial, lorsque ce dernier a reçu application pendant une période déterminée ? 2. **La question de la recevabilité temporelle** : Dans quelles conditions l'exercice d'un recours gracieux formé devant le Ministre d'État contre une ordonnance souveraine publiée au *Journal de Monaco* conserve-t-il le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême ? Sur le fond du litige, le problème juridique central se décomposait en trois interrogations majeures : 1. **La conciliation entre l'inviolabilité de la propriété et les servitudes d'urbanisme** : Des dispositions d'un règlement particulier d'urbanisme qui cantonnent les opérations autorisées sur des « bâtiments existants » à la seule « reconstruction après sinistre » portent-elles une atteinte inconstitutionnelle au caractère « inviolable » du droit de propriété consacré par l'article 24 de la Constitution ? 2. **Le respect du principe d'égalité en matière de zonage urbain** : Le pouvoir réglementaire méconnaît-il le principe d'égalité en soumettant des immeubles classés « bâtiments existants » à un régime restrictif de reconstruction après sinistre, tout en accordant aux immeubles voisins des droits à construire plus étendus ? 3. **La valeur juridique des plans de coordination et l'office du juge face aux erreurs matérielles cartographiques** : Quelle est la portée normative des « plans de coordination » annexés à un règlement d'urbanisme par rapport aux dispositions écrites de ce même règlement définissant les limites d'une zone, et quelle est la conséquence contentieuse d'une erreur de délimitation affectant ces plans graphiques ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur méthodologique, sa concision — fidèle à la tradition rédactionnelle franco-monégasque des décisions de justice administrative — et sa volonté de sauvegarder à la fois l'accès au prétoire et la sécurité juridique des documents d'urbanisme. #### 1. L'accueil de la requête sur le terrain procédural (rejet du non-lieu et admission de la recevabilité) Le Tribunal Suprême examine en premier lieu les conclusions aux fins de non-lieu à statuer soulevées par le Ministre d'État. Pour les écarter, la Haute Juridiction énonce que la modification, par l'Ordonnance souveraine n° 18 du 10 mai 2005, de certaines dispositions de l'Ordonnance souveraine attaquée du 16 juillet 2004 n'a pas rendu la requête sans objet, dès lors que les dispositions initiales « étaient applicables jusqu'à leur modification ». Ce faisant, le juge applique un principe classique du contentieux de l'excès de pouvoir : l'abrogation ou la modification d'un acte réglementaire en cours d'instance ne prive le recours de son objet que si l'acte n'a reçu aucune exécution ou application durant sa période de vigueur (entre le 23 juillet 2004 et le 10 mai 2005). Dès lors que l'ordonnance initiale a produit des effets juridiques temporaires dans l'ordonnancement monégasque, la requérante conserve un intérêt à en obtenir l'annulation rétroactive. En second lieu, le Tribunal vérifie d'office et à la lumière des pièces produites sur son invitation la recevabilité temporelle de la requête, au regard des articles 13 et 15 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le syllogisme temporel est implacable : - L'Ordonnance souveraine attaquée du 16 juillet 2004 a été publiée au *Journal de Monaco* le 23 juillet 2004, faisant courir le délai de recours contentieux de deux mois fixé par l'article 13 de l'Ordonnance de 1963. - Le recours gracieux de Madame A., présenté par lettre du 20 septembre 2004, est intervenu à l'intérieur de ce délai de deux mois. Conformément à l'article 15 de l'Ordonnance de 1963, cette démarche administrative a valablement interrompu et conservé le délai de recours contentieux. - Le Ministre d'État ayant explicitement rejeté ce recours gracieux par lettre du 10 novembre 2004 (reçue le 15 novembre 2004 selon les visas), un nouveau délai de deux mois s'est ouvert. - La requête ayant été déposée au Greffe du Tribunal Suprême le 7 janvier 2005, elle a été formée dans le délai légal de deux mois suivant le rejet explicite. Elle est, par conséquent, déclarée recevable. On notera que le Tribunal ne se prononce pas explicitement dans ses motifs sur la demande de production du procès-verbal du comité consultatif formulée par la requérante après la clôture de l'instruction, suivant implicitement sur ce point la position du Ministre d'État évoquée dans les visas. #### 2. La validation au fond des restrictions au droit de construire au regard de la Constitution Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême statue d'abord sur la constitutionnalité et la légalité interne des articles 3.5, 4.4, 5.2 et 8.6 du titre IV du règlement RU-COL-V1D. Face au moyen tiré de la violation de l'article 24 de la Constitution (qui proclame que « La propriété est inviolable »), le Tribunal Suprême pose un considérant de principe d'une grande netteté : la reconnaissance constitutionnelle du caractère « inviolable » de la propriété « n'a ni pour objet ni pour effet de s'opposer à l'adoption de dispositions d'urbanisme réglant dans l'intérêt général les conditions de construction ». Le droit de propriété, bien que constitutionnellement protégé par un qualificatif fort (« inviolable »), n'est donc pas un droit absolu et insusceptible de réglementation. Le pouvoir réglementaire peut légalement lui apporter des limitations justifiées par l'intérêt général s'attachant à l'aménagement urbain. Appliquant cette grille d'analyse à l'espèce, le juge estime que l'interdiction, pour les « bâtiments existants », de toute opération autre que la « reconstruction après sinistre » ne constitue pas une dénaturation du droit de propriété et n'apporte pas à ce droit une limitation portant atteinte à son caractère inviolable. En effet, le propriétaire n'est pas dépossédé de son bien et conserve même le droit de le rebâtir à l'identique en cas de destruction fortuite ; seul le *jus aedificandi* (droit de construire au-delà de l'existant ou de transformer l'immeuble hors sinistre) se trouve figé. S'agissant ensuite du moyen pris de la rupture du principe d'égalité, le Tribunal Suprême mobilise la théorie classique des différences de situations objectives. Il relève que si les immeubles classés « bâtiments existants », à l'instar de l'immeuble « Le Zodiaque », voient leurs possibilités de reconstruction limitées au seul cas de sinistre alors que les immeubles avoisinants jouissent de facultés plus larges, cette disparité de traitement repose sur des critères physiques et urbanistiques objectifs : « la différence d'emplacement, d'implantation et d'élévation de ces immeubles ». Dès lors que ces bâtiments ne se trouvent pas dans une situation identique au regard des caractéristiques topographiques et architecturales du quartier, l'auteur de l'ordonnance souveraine a pu légalement leur appliquer une réglementation différenciée sans méconnaître le principe d'égalité. #### 3. La neutralisation de l'erreur affectant les plans de coordination par la hiérarchie interne du document d'urbanisme La seconde branche de l'argumentation au fond visait directement les plans de coordination relatifs à la zone n° 3 du quartier de La Colle. Pour rejeter les conclusions d'annulation dirigées contre ces documents graphiques, le Tribunal Suprême livre une analyse subtile de l'articulation entre le texte écrit du règlement d'urbanisme et ses annexes cartographiques. Le juge commence par identifier la norme de référence qui fixe juridiquement le périmètre de la zone : il s'agit de l'article 3 c du titre I du règlement annexé à l'Ordonnance souveraine du 16 juillet 2004, lequel délimite textuellement la zone n° 3 du quartier ordonnancé de La Colle en se référant notamment à l'immeuble « Le Zodiaque ». Il examine ensuite la fonction juridique assignée aux plans de coordination par l'article 1er, alinéa 2, du titre IV du même règlement. Ce texte précise que ces plans sont joints au règlement et définissent graphiquement, « en appui de ce règlement », les dispositions générales des constructions à édifier dans la zone n° 3. De cette formulation (« en appui de ce règlement »), le Tribunal Suprême déduit une hiérarchie fonctionnelle claire : les plans de coordination ont une valeur illustrative et supplétive quant à l'implantation des constructions, mais « ces plans n'ont ni pour objet ni pour effet de modifier les limites de la zone n° 3 déterminées par l'article 3 c du titre I ». Autrement dit, la lettre du règlement prévaut sur le trait du dessin pour ce qui concerne la délimitation des zones. Dès lors, le Tribunal opère une requalification décisive du vice allégué par la requérante : les plans litigieux « ne sont pas entachés d'une erreur manifeste d'appréciation mais d'une erreur de délimitation concernant l'immeuble Le Zodiaque qui est sans portée ». Parce que cette erreur purement matérielle ou graphique est dépourvue de tout effet juridique sur la délimitation réelle de la zone n° 3 (laquelle demeure régie par le seul article 3 c du titre I), elle ne fait pas grief et ne saurait entraîner l'annulation contentieuse des plans. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de Madame A. est recevable. > La requête de Madame A. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Madame A. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en assemblée plénière le 14 juin 2006 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon majeur du droit public monégas
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 1994, n° 26222 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 1994, n° 26222 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1994/06-17-26222)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'exiguïté du territoire de la Principauté de Monaco confère au droit de l'urbanisme et de la construction une acuité singulière, où chaque opération d'aménagement met en tension les nécessités de l'exploitation économique privée et les impératifs de la planification urbaine étatique. La décision rendue le 17 juin 1994 par le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit au cœur de cette problématique en précisant avec une rigueur remarquable le régime juridique des constructions existantes non conformes aux plans d'urbanisme prévisionnels. Les faits à l'origine du litige trouvent leur source dans un projet de restructuration immobilière d'envergure mené dans la zone Nord du quartier de la Condamine, précisément au sein de l'îlot n° 7 tel que défini par la réglementation d'urbanisme propre à ce secteur. M. G. C., propriétaire d'immeubles abritant des locaux à usage commercial — en l'occurrence les ateliers et garages des marques Ferrari et Honda —, souhaitait procéder à d'importants travaux de transformation de ses installations. À cette fin, M. G. C. a déposé, le 30 janvier 1992, une demande d'autorisation auprès du Service de l'urbanisme et de la construction de la Principauté, accompagnée des plans et documents techniques afférents. Aux termes mêmes de la demande présentée par le pétitionnaire, l'opération projetée était qualifiée à la fois de « modification à la distribution intérieure » et de « modification des dispositions extérieures ». Plus concrètement, l'objet de la requête tendait à obtenir l'autorisation de créer un sous-sol sous le garage Ferrari afin de lui permettre de communiquer directement avec le garage Honda voisin, de réaménager les ateliers Ferrari en leur adjoignant un niveau intermédiaire de parcage supplémentaire — l'administration précisant que cela s'effectuerait sans modification de la hauteur de la toiture —, ainsi que de réhabiliter les façades de l'édifice. L'examen attentif des pièces techniques et des plans annexés au dossier de demande, tel que révélé ultérieurement par l'instruction juridictionnelle, témoignait toutefois d'une intervention structurelle lourde sur le bâti préexistant. Le descriptif des travaux faisait en effet état d'un « terrassement sous niveau actuel atelier Ferrari permettant l'agrandissement des ateliers Honda », d'une « reprise en sous-œuvre des murs périmétriques » et de la création de trois nouvelles dalles. Les plans détaillaient, pour l'aménagement du niveau situé à la cote -0,41, la construction d'un nouvel espace obtenu par excavation, l'édification de murs nouveaux directement sous les murs préexistants et la coulée d'une dalle. En outre, la création de deux autres niveaux intermédiaires et supérieurs, situés respectivement aux cotes +2,95 et +8,43, impliquait la réalisation de deux dalles nouvelles supplémentaires ainsi que l'élévation de nouveaux murs porteurs ou de refend. Ce dossier a été soumis pour examen au Comité consultatif pour la construction lors de sa séance du 6 avril 1992. Après avoir pris connaissance de l'avis émis par cette assemblée consultative, le Gouvernement Princier a estimé que la demande présentée par M. G. C. pouvait être accueillie favorablement. En conséquence, par une lettre ministérielle en date du 20 mai 1992, le Ministre d'État a délivré à M. G. C. l'autorisation de construire sollicitée. Cette décision administrative d'autorisation était assortie de plusieurs réserves et conditions. D'une part, elle était délivrée sous la réserve générale des droits des tiers et du respect des conditions générales imposées par la législation et la réglementation en vigueur, à savoir l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 (modifiée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961) et l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 (complétée par les Ordonnances Souveraines n° 9527 du 21 juillet 1989 et n° 9542 du 10 août 1989). D'autre part, elle imposait des conditions particulières touchant à la couverture des ateliers Ferrari, à la remise préalable d'un descriptif détaillé portant sur les conditions de conduite du chantier, et à l'observation stricte des mesures de sécurité prescrites par le Service de l'urbanisme et de la construction. Surtout, la lettre ministérielle du 20 mai 1992 comportait une clause déterminante relative à la précarité du titre délivré. Relevant que les réaménagements projetés se situaient dans l'îlot n° 7 de la Condamine Nord, régi par l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 portant règlement d'urbanisme, de construction et de voirie de cette zone, le Ministre d'État stipulait expressément que ces travaux « ne pourront avoir qu'un caractère précaire et révocable et ne sauraient, par voie de conséquence servir de fondement à une demande d'indemnité qui serait présentée à quelque titre que ce soit ». C'est cette autorisation ministérielle du 20 mai 1992 qui a cristallisé le contentieux, provoquant la réaction d'un tiers voisin, M. A. V., qui s'est estimé lésé tant par l'irrégularité procédurale de l'instruction que par la méconnaissance frontale des règles d'urbanisme régissant les bâtiments frappés d'alignement ou de non-conformité aux plans de masse. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette opération immobilière, M. A. V. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général le 8 février 1993, tendant à l'annulation pure et simple de l'autorisation de construire délivrée par la lettre ministérielle du 20 mai 1992 à M. G. C. Le déroulement de l'instance devant la haute juridiction monégasque s'est opéré en deux temps, illustrant le rôle actif du juge administratif dans la conduite de l'instruction. Par une première décision avant dire droit en date du 2 février 1994, le Tribunal Suprême a, d'une part, déclaré recevables tant la requête initiale de M. A. V. que l'intervention volontaire en défense de M. G. C., bénéficiaire de l'acte attaqué. D'autre part, estimant que les pièces alors versées aux débats ne lui permettaient pas d'exercer pleinement son contrôle de légalité, le Tribunal a enjoint au Ministre d'État de produire, dans un délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, deux séries de documents essentiels : le dossier complet présenté par M. G. C. au soutien de sa demande de travaux, ainsi que les documents graphiques annexés à l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 « dans un état permettant d'en déterminer exactement le sens et la portée, spécialement en ce qui concerne le plan de masse », tout en réservant les dépens. En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé, le 3 mars 1994, un mémoire de production comportant le dossier de demande du 30 janvier 1992 ainsi qu'une copie de l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 accompagnée de ses quatre annexes graphiques. Par ordonnance du 8 mars 1994, le Président du Tribunal Suprême a invité les parties à prendre communication sans déplacement de ces pièces au Greffe et à produire leurs observations dans le délai d'un mois. Cette consultation sur place a été effectuée le 11 mars 1994 par M. C. V. (fils du requérant M. A. V.) et le 22 mars 1994 par Maître Léandri pour le compte de M. G. C. À la suite de cette communication, Maître Georges Blot a déposé, le 8 avril 1994, de nouvelles observations en réponse au nom du requérant, persistant dans ses conclusions aux fins d'annulation. Enfin, par ordonnance du 12 mai 1994, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience publique du 16 juin 1994. Les prétentions et moyens des parties, enrichis par cette mesure d'instruction, s'articulaient autour d'une opposition radicale quant à la qualification juridique et matérielle des travaux litigieux et quant à la portée des servitudes d'urbanisme grevant l'îlot n° 7 de la Condamine Nord. **L'argumentation du Ministre d'État (défendeur) :** Pour conclure au rejet de la requête, l'administration monégasque développait une défense fondée sur le caractère limité, interne et précaire des aménagements autorisés : 1. *Sur la finalité et l'économie générale de l'acte :* Le Ministre d'État soutenait que l'autorisation avait été délivrée à titre précaire et révocable dans le seul but de permettre la rénovation d'un bâtiment ancien, sans pour autant compromettre l'exécution future du plan d'urbanisme prévisionnel du quartier résultant de l'Ordonnance Souveraine n° 5700. Selon lui, les travaux n'avaient pas pour effet de modifier le volume du bâtiment existant ni d'empiéter sur l'alignement réglementaire. 2. *Sur la procédure et l'absence d'accord préalable :* L'administration faisait valoir que la demande portait sur de simples travaux de modification d'aménagements intérieurs et extérieurs, ne constituant ni une construction neuve, ni une surélévation, ni une démolition. Les démolitions et constructions envisagées ne portant que sur des parties internes et limitées de l'immeuble sans affecter ni les structures ni l'aspect extérieur du garage, la formalité de l'accord préalable n'était juridiquement pas requise. 3. *Sur la conformité à l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 :* Le Ministre d'État affirmait que les constructions existantes respectaient l'alignement réglementaire figurant au plan de masse, que les travaux projetés n'impliquaient aucun empiétement sur cet alignement, et que dans la bande d'implantation du garage Ferrari, l'édification de constructions à usage commercial (tels que garages et parkings) demeurait autorisée par ladite ordonnance. 4. *Sur le respect des articles 101 à 104 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 :* L'autorité administrative soutenait que la décision attaquée n'autorisait ni travaux d'exhaussement ni travaux confortatifs. S'agissant spécifiquement de l'autorisation de creuser le sous-sol du garage, le Ministre d'État avançait une interprétation téléologique de l'article 101 : cette excavation ne correspondait pas à une reprise en sous-œuvre prohibée dès lors que l'article 101 n'interdirait les reprises en sous-œuvre que lorsqu'elles sont réalisées « dans un but confortatif ». Enfin, il invoquait l'article 102, qui permet expressément d'autoriser à titre précaire, révocable et sans indemnité des travaux de modification des aménagements intérieurs, dès lors qu'ils n'augmentent pas la solidité du bâtiment, ce que l'administration affirmait être le cas en l'espèce. **L'argumentation de M. A. V. (requérant) :** À l'opposé de cette présentation, le requérant, après avoir pris connaissance de l'intégralité du dossier administratif déposé au Greffe, dénonçait tant des vices de procédure et de forme majeurs que des violations directes de la réglementation d'urbanisme : 1. *Sur la légalité externe (nécessité d'un accord préalable et inexactitude frauduleuse ou substantielle des plans) :* M. A. V. soutenait qu'un accord préalable était impératif puisque les plans autorisés prévoyaient d'importantes démolitions de structures pour transformer le garage primitif, notamment la démolition totale de la dalle du rez-de-chaussée pour permettre le terrassement de l'entière surface de l'immeuble et la création d'un sous-sol de trois mètres de profondeur. Il révélait également qu'avait été autorisée la démolition d'une maison indépendante de deux étages avec toiture, située initialement en dehors du garage Ferrari, et dont le volume avait été incorporé au nouveau garage. De plus, il relevait l'existence d'une mention « accord préalable du 15 octobre 1991 » sur le document intitulé « Descriptif des travaux », démontrant selon lui qu'un tel accord avait en réalité été octroyé sous une forme « pour le moins inhabituelle ». Par ailleurs, le requérant soutenait que l'absence d'instruction régulière et les graves anomalies des plans avaient vicié l'appréciation de l'administration et l'avis du Comité consultatif pour la construction : le plan de situation était inexact en omettant de figurer un immeuble tiers situé en vis-à-vis de la partie basse du garage (immeuble dont deux fenêtres du deuxième étage se trouvaient désormais occultées par le nouveau garage) ; aucune des fenêtres des immeubles jouxtant l'opération ne figurait sur les plans (lacune dont l'administration elle-même s'était étonnée dans une lettre postérieure du 20 octobre 1992) ; enfin, le plan n° 2 comportant une « Coupe selon B.B. » omettait de faire apparaître les immeubles gênés par l'exhaussement. 2. *Sur la légalité interne (violation des articles 101, 102 et 103 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966) :* Quant au fond, le requérant contestait radicalement la qualification de simple réaménagement intérieur relevant de l'article 102. D'une part, les travaux accroissaient de façon substantielle le volume primitif du garage et comportaient une reprise en sous-œuvre formellement interdite par l'article 101. D'autre part, en violation de l'article 103 prohibant tout exhaussement, le projet comportait un exhaussement, sinon du faîtage de la toiture, du moins de ses pentes par un rehaussement des parties latérales ; dès lors, la lettre ministérielle, en approuvant des plans prévoyant un tel exhaussement des pans de toiture tout en mentionnant formellement « sans modification de la hauteur de la toiture », était entachée de contradiction et méconnaissait l'interdiction absolue d'exhaussement. 3. *Sur la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 :* Enfin, M. A. V. faisait valoir qu'une partie du garage était en saillie sur l'alignement imposé par le plan de masse ainsi que sur les espaces verts prévus par ce document. Se fondant sur l'article 15 de l'ordonnance n° 5700, aux termes duquel « la bonne réalisation du plan nécessite le remembrement de certaines parcelles », il soutenait que le plan annexé interdisait toute construction nouvelle avant le regroupement préalable des différentes parcelles composant l'îlot défini par le plan de répartition du sol, et que le nouveau garage Ferrari ne correspondait aucunement à la volumétrie réglementaire (en longueur, largeur et hauteur) imposée par le plan de masse. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au regard de l'enchevêtrement des moyens soulevés par la requête et des justifications avancées par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême devait résoudre une question de droit centrale, décomposable en deux interrogations successives et complémentaires : En premier lieu, comment déterminer si un immeuble existant, situé au sein d'un « secteur des ensembles ordonnancés » doté d'un règlement particulier d'urbanisme (en l'occurrence la zone Nord du quartier de la Condamine régie par l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975), présente le caractère d'une construction non conforme au plan de masse, entraînant par renvoi son assujettissement au régime restrictif de droit commun applicable aux constructions en saillie sur l'alignement (prévu par les articles 101 à 104 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966) ? En second lieu, dans l'affirmative, l'autorité administrative peut-elle légalement qualifier de simples « modifications des aménagements intérieurs » autorisables à titre précaire et révocable (au sens de l'article 102 de l'Ordonnance Souveraine de 1966), et exclure la qualification d'« ouvrages confortatifs » prohibés (au sens de l'article 101 du même texte), des travaux qui, bien que ne modifiant apparemment pas les dimensions extérieures de l'enveloppe du bâtiment, consistent à réaliser un terrassement complet sous l'immeuble existant, à opérer une reprise en sous-œuvre des murs périmétriques avec édification de nouveaux murs sous les anciens, et à créer plusieurs niveaux supplémentaires par la coulée de trois nouvelles dalles ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et parvenir à l'annulation de la décision ministérielle, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande clarté, faisant application du principe de l'économie des moyens. Sans qu'il lui soit besoin d'examiner les griefs de légalité externe (relatifs à l'absence d'accord préalable ou aux inexactitudes des plans quant aux vues des tiers) ni le moyen tiré de l'exhaussement des pans de toiture (article 103) ou de l'obligation de remembrement préalable (article 15 de l'ordonnance n° 5700), la Haute Juridiction concentre son contrôle sur l'erreur de droit commise par le Ministre d'État au regard des articles 101 et 102 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Le raisonnement du juge s'articule en trois étapes méthodiques. #### 1. L'articulation des normes d'urbanisme générales et spéciales Dans un premier temps, le Tribunal Suprême reconstitue avec minutie l'architecture normative applicable au terrain d'assiette du projet, démontrant comment les textes spéciaux renvoient aux prohibitions édictées par les textes généraux. Le juge rappelle tout d'abord le cadre législatif posé par l'article 5 de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959, qui divise le territoire monégasque en trois secteurs distincts, dont le deuxième est « Le Secteur des ensembles ordonnancés ». Ce secteur regroupe les quartiers délimités par ordonnance souveraine (prise après avis du comité compétent) destinés à faire l'objet de plans de coordination définissant les dispositions générales et particulières de construction (indice, orientation, implantation et gabarits). Prenant le relais au niveau réglementaire général, l'article 12-B de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 classe expressément dans ce secteur des ensembles ordonnancés le quartier de la Condamine, en le subdivisant en deux zones, dont « a) La zone Nord délimitée par la rue Grimaldi, la rue Princesse Caroline et le boulevard Albert 1er ». Le Tribunal énonce ensuite le régime général de police de la construction applicable aux bâtiments non conformes ou frappés d'alignement, tel qu'il résulte des articles 101 à 104 de cette même Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 : - L'article 104 pose une règle d'assimilation fondamentale : toutes les constructions existantes non conformes aux dispositions du règlement sont soumises aux mêmes règles que les constructions en saillie sur l'alignement, et notamment aux articles 101, 102 et 103. - L'article 101 édicte un principe d'interdiction absolue : « Tous les ouvrages confortatifs sont interdits dans les constructions en saillie sur l'alignement, tant aux étages supérieurs qu'au rez-de-chaussée, et
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 avril 1967, n° 27483 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 avril 1967, n° 27483 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1967/04-19-27483)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du développement urbanistique monégasque au cours des années 1960, caractérisé par une tension croissante entre l'édification d'ensembles immobiliers de grande envergure et la préservation des sites historiques et naturels de la Principauté. À l'origine du litige se trouve un projet immobilier d'importance situé aux abords immédiats de la place Sainte-Dévote et du ravin éponyme. Par un arrêté en date du 2 juin 1966, le Ministre d'État a délivré une autorisation de construire au profit d'une personne physique, le sieur C., ainsi que de trois sociétés civiles immobilières dénommées « Le Panorama », « Les Fauvettes » et « Rocazur ». Ce permis de construire autorisait les bénéficiaires, d'une part, à édifier un immeuble d'habitation sur l'assiette foncière occupée par quatre villas préexistantes — les villas « G. », « D. F. », « H. » et « S. » — et, d'autre part, à procéder à l'aménagement, dans le tréfonds de la place Sainte-Dévote, de garages, de locaux à usage commercial ainsi que de passages publics souterrains destinés à la circulation des piétons. La configuration topographique et juridique du terrain d'assiette du projet présentait une complexité singulière. La parcelle destinée à accueillir l'immeuble projeté était délimitée, sur l'un de ses côtés, par la place Sainte-Dévote, et sur les trois autres, respectivement par la rue Grimaldi, la voie ferrée et des propriétés privées. Surtout, ce terrain empiétait partiellement sur l'un des deux talus bordant le ravin de Sainte-Dévote, faisant ainsi partie intégrante de cette formation géologique et paysagère. L'architecture de l'ouvrage projeté reposait sur une structure composite associant un corps de bâtiment principal d'une emprise de 804,81 mètres carrés et une vaste construction à trois niveaux formant soubassement, dont la réalisation impliquait d'importants travaux de terrassement du talus. L'opération immobilière se doublait en outre d'une imbrication étroite avec le domaine public. Postérieurement à l'arrêté ministériel d'autorisation du 2 juin 1966, deux actes juridiques majeurs sont intervenus le 10 juin 1966 : d'une part, la loi n° 806 portant transfert du domaine public de la commune au domaine public de l'État d'une parcelle de terrain et d'un édicule sis au lieudit « Place Sainte-Dévote » ; d'autre part, une convention conclue le même jour pour la construction et l'exploitation des aménagements souterrains de ladite place, prévoyant notamment des garages privés sous la chaussée et une rampe d'accès commune. Par ailleurs, l'arrêté du 2 juin 1966 avait assorti l'autorisation de construire de diverses dérogations aux règles d'urbanisme de droit commun, après intervention du Comité supérieur d'urbanisme, notamment quant aux marges de recul par rapport aux limites séparatives de propriété. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que cette opération d'envergure portait atteinte tant à la légalité urbanistique et constitutionnelle qu'à leurs intérêts propres, plusieurs requérants — le sieur G., la dame C., le sieur René C., le sieur L., la dame E. M. et autres — ont saisi le Tribunal Suprême par cinq requêtes distinctes déposées le 1er août 1966. Sur le plan procédural et conservatoire, les requérants sollicitaient, outre la jonction ou tout au moins l'instruction commune de leurs recours, que l'intégralité des pièces du dossier soit versée au greffe et qu'un expert soit désigné afin de fournir au Tribunal tous les éléments d'appréciation nécessaires. Ils demandaient également qu'il soit sursis à l'exécution de l'arrêté ministériel du 2 juin 1966. Par une ordonnance motivée rendue le 9 novembre 1966, le Président du Tribunal Suprême a toutefois rejeté cette demande de sursis à exécution, laissant ainsi l'instruction se poursuivre au fond. Au fond, les conclusions des requérants s'articulaient autour de deux volets principaux : un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté du 2 juin 1966, et un recours indemnitaire tendant à la condamnation de l'État au paiement d'une indemnité en réparation du préjudice subi, outre les dépens. À l'appui de leurs conclusions aux fins d'annulation, les requérants développaient une argumentation particulièrement dense, structurée autour de multiples moyens de légalité externe et interne : 1. **Sur la composition du dossier et la procédure :** Ils soutenaient que le dossier de demande de permis était incomplet au regard des exigences de l'article 3 (chiffres 1er, 6e, 7e, 11e et 13e) de l'Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, notamment par l'absence des titres de propriété (moyen soulevé dans les mémoires en réplique du 27 octobre 1966), et que l'avis du Comité supérieur d'urbanisme sur les dérogations avait été émis au vu d'un simple avant-projet sommaire. 2. **Sur la domanialité publique et l'articulation des textes dans le temps :** Ils arguaient de la violation de l'article 33 de la Constitution du 17 décembre 1962 et des textes d'urbanisme en ce que l'arrêté autorisait des personnes privées à édifier sur le domaine public des ouvrages publics et semi-publics. Ils dénonçaient également la violation de l'article 1er de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959, faisant valoir que tant la convention d'autorisation de construire sur la voie publique que la loi du 10 juin 1966 transférant le domaine public étaient postérieures à l'arrêté du 2 juin 1966, alors qu'elles auraient dû lui être préalables. Ils ajoutaient que la précarité inhérente à toute autorisation d'occupation du domaine public (pour la rampe d'accès) était inconciliable avec l'obligation permanente d'aménager des garages privés imposée par l'article 10 de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. 3. **Sur la légalité des conditions et des dérogations :** Les requérants soutenaient que l'arrêté était entaché d'illégalité pour avoir érigé la construction de la rampe commune et l'aménagement de la place Sainte-Dévote en conditions de l'autorisation de construire, portant ainsi sur des travaux illicites et excédant les prévisions de l'article 3 bis de la loi du 27 décembre 1961 (lequel ne vise que la participation financière aux dépenses d'équipement public). Quant aux dérogations accordées, elles violeraient l'article 17 de la Constitution en constituant la condition de délivrance du permis et la contrepartie de conditions illicites ; elles méconnaîtraient les travaux préparatoires de la loi les cantonnant à la périphérie ; enfin, elles seraient entachées d'erreur dans les bases de calcul de la hauteur et de l'indice de construction. 4. **Sur la protection des sites :** Les requérants invoquaient la violation de l'article 5 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959, lesquels prescrivent le maintien du caractère actuel du ravin de Sainte-Dévote. 5. **Sur les règles techniques d'implantation, d'emprise au sol et de verdissement :** Ils dénonçaient enfin trois violations ponctuelles mais majeures de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 : la violation de l'article 9-4° du fait de l'autorisation d'ouvrages souterrains dans les zones de recul ; la violation de l'article 9-5° en raison d'un dépassement massif de la surface bâtie au sol réglementaire (30 %), l'administration n'ayant comptabilisé que l'immeuble principal à l'exclusion du soubassement ; et la violation de l'article 50, dès lors que la surface complantée exigée était prévue sur la terrasse du bâtiment de soubassement à trois niveaux, et non dans la partie non bâtie de la propriété. En défense, par des contre-requêtes du 29 septembre 1966, une contre-requête sur le sursis du 4 novembre 1966 et des mémoires en duplique du 28 novembre 1966, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble des prétentions des requérants. L'administration soutenait que le dossier était complet et que le domaine public pouvait régulièrement être occupé en vertu de la convention et de la loi du 10 juin 1966. Elle faisait valoir que l'article 10 de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 n'interdisait pas les garages sous la voie publique et que l'administration ne pouvait sans excès de pouvoir interdire l'usage normal de celle-ci. Selon le Ministre d'État, l'aménagement de la place résultait d'une proposition des promoteurs et trouvait son fondement dans l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine permettant d'imposer des conditions d'esthétique ou d'intérêt général. Il défendait la régularité de l'intervention du Comité supérieur d'urbanisme au stade de l'avis préalable (articles 12 de l'Ordonnance-Loi et 13 de l'Ordonnance Souveraine) et le pouvoir discrétionnaire de l'administration quant à l'ampleur des dérogations. Sur les règles techniques, le Ministre d'État répliquait que l'admission d'ouvrages en sous-sol du « hors ligne » était conforme à un usage constant et justifiée par une servitude de passage public ; que seule la surface bâtie hors sous-sol devait être retenue pour le calcul des 30 % de l'article 9-5° ; et enfin, que l'article 50 n'imposait pas que la surface de plantation fût située sur le sol naturel. Par voie de conséquence, l'arrêté étant selon lui parfaitement légal, toute demande d'indemnisation devait être écartée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En présence de ce foisonnement de moyens touchant tant au droit constitutionnel, au droit de la domanialité publique qu'au droit de l'urbanisme, le Tribunal Suprême devait résoudre une question centrale à quatre branches sur le terrain de la légalité, assortie d'une question relative au droit de la responsabilité administrative : **En premier lieu, sur le terrain de la légalité urbanistique :** 1. L'appartenance d'un terrain à une « zone à gabarit élevé » selon le plan de zonage permet-elle à l'autorité administrative d'autoriser une construction qui, située en bordure immédiate et partiellement sur le talus d'un site protégé (le ravin de Sainte-Dévote), nécessite d'importants terrassements modifiant la structure dudit talus et porte atteinte, par sa hauteur et son emprise au sol, au caractère de ce site dont les textes prescrivent la conservation ? 2. Lorsque l'administration use de son pouvoir de dérogation pour réduire de six à trois mètres la marge de recul obligatoire par rapport aux limites de propriété, peut-elle légalement autoriser l'implantation d'ouvrages souterrains (tels que des garages privés) à l'intérieur de cette bande résiduelle de trois mètres, ou la règle de recul s'applique-t-elle indistinctement aux constructions en superstructure et en infrastructure ? 3. Pour le calcul du coefficient maximal d'emprise au sol (fixé à 30 % de la surface totale de la propriété en zone à gabarit élevé), l'administration peut-elle exclure de la « surface bâtie au sol » un vaste soubassement de plusieurs niveaux au motif que ce dernier se serait trouvé sous le niveau du sol naturel en l'absence de travaux de terrassement, alors même qu'après terrassement, il émerge au-dessus du sol ? 4. L'obligation légale de conserver ou de créer *in situ* des espaces plantés à hauteur d'un pourcentage déterminé (45 %) au sein de la « superficie non bâtie » de la propriété peut-elle être valablement satisfaite par l'aménagement de plantations sur la toiture-terrasse d'une construction formant soubassement ? **En second lieu, sur le terrain indemnitaire :** L'annulation pour excès de pouvoir d'une autorisation de construire ouvre-t-elle immédiatement droit, au profit des tiers requérants, à l'octroi d'une indemnité en réparation du préjudice allégué du fait de cet acte illégal ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Procédant tout d'abord à la jonction des cinq requêtes en raison de leur identité d'objet, de conclusions et de moyens, le Tribunal Suprême fait usage de la technique de l'économie de moyens (« *Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de requêtes* »). Il délaisse ainsi les questions complexes liées au transfert *a posteriori* du domaine public, à la constitutionnalité des dérogations ou à la complétude du dossier de demande, pour concentrer sa censure sur quatre illégalités internes tirées de la violation directe des dispositions de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959. #### 1. La primauté de la protection du site du ravin de Sainte-Dévote sur les règles du zonage à gabarit élevé Le premier motif d'annulation repose sur la violation combinée de l'article 5-1° (ainsi que de l'article 1er mentionné dans le considérant conclusif) de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et de l'article 8-A de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Ces textes divisent le territoire monégasque en trois secteurs et isolent spécifiquement « *le quartier de Monaco-Ville et le ravin de Sainte-Dévote dont le caractère actuel doit être conservé* ». La difficulté juridique provenait de la superposition ou de la contiguïté des zonages : le plan de zonage établi en application de ces textes faisait s'étendre la « zone à gabarit élevé » (comprise dans le secteur des opérations urbanisées) jusqu'en bordure même du ravin de Sainte-Dévote. Le Ministre d'État en déduisait la possibilité d'y autoriser des constructions de forte densité. Le Tribunal Suprême écarte cette lecture purement formelle du plan de zonage au profit d'une interprétation téléologique et protectrice. Il pose en principe que l'extension de la zone à gabarit élevé jusqu'en bordure du ravin n'autorise pas pour autant des constructions qui « *nécessiteraient une utilisation importante des pentes constituant les flancs du ravin qui en seraient de ce fait, sensiblement modifiées* » et qui « *porteraient atteinte, notamment par leur hauteur et leur surface d'occupation du sol, au caractère du site que les dispositions invoquées ont pour objet de protéger* ». Passant à l'appréciation concrète des faits au vu du dossier, la Haute Juridiction relève que le terrain d'assiette est partiellement situé sur l'un des deux talus bordant le ravin, dont il fait « *partie intégrante* ». Elle constate que le terrassement requis pour implanter l'immeuble « *modifiera profondément la structure de celui-ci* » et que le bâtiment, par ses dimensions (hauteur et surface au sol), altérera le caractère du site. La norme de préservation du site l'emporte donc sur les potentialités constructives théoriques de la zone limitrophe. #### 2. L'indivisibilité du sol et du sous-sol dans l'application des règles de recul Le deuxième grief retenu concerne la violation de l'article 9-4°, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959, qui impose en zone à gabarit élevé un recul minimal de six mètres par rapport aux limites des propriétés. Le raisonnement du Tribunal s'opère ici en deux temps. Dans un premier temps, il valide l'usage par le Ministre d'État de son pouvoir de dérogation fondé sur l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine : l'article II-1° c de l'arrêté attaqué avait légalement pu réduire ce recul de six à trois mètres pour la façade de la construction formant soubassement bordant le domaine public à la place Sainte-Dévote. Mais, dans un second temps, le Tribunal rappelle l'autorité de la règle ainsi dérogée : *Patere legem quam ipse fecisti*. Dès lors que l'arrêté fixait lui-même la nouvelle limite à trois mètres, aucune construction ne pouvait franchir ce seuil. Pour tenter de justifier la présence de garages privés sous la chaussée à moins de trois mètres de la limite de propriété (telle que révélée par les plans des sous-sols annexés à la convention du 10 juin 1966), l'administration invoquait un « usage constant » et opérait une distinction entre les ouvrages en superstructure et les ouvrages en sous-sol. Le Tribunal Suprême condamne cette distinction par un attendu de principe d'une grande netteté : « *Considérant que pour l'application de ces dispositions il n'y a pas lieu de distinguer les constructions souterraines et les autres* ». Là où le texte réglementaire ne distingue pas, l'interprète — et a fortiori l'administration — ne saurait distinguer. L'implantation de garages privés souterrains dans la bande de recul résiduelle de trois mètres entache donc l'arrêté d'excès de pouvoir. #### 3. La conception réaliste de la « surface bâtie au sol » après terrassement Le troisième motif de censure a trait à la violation de l'article 9-5° de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959, lequel plafonne la « surface bâtie au sol » à 30 % de la surface totale de la propriété dans la zone à gabarit élevé, afin de garantir le maintien d'une superficie non bâtie. Le litige portait sur l'assiette de calcul de ces 30 %. L'administration n'avait retenu qu'une surface de 804,81 mètres carrés, correspondant à l'emprise du seul corps de bâtiment principal (la tour ou l'immeuble en élévation), en excluant totalement la vaste construction de trois niveaux formant soubassement. Pour justifier cette omission, le Ministre d'État soutenait que ce soubassement constituait en réalité un sous-sol, dès lors que, sans les travaux de terrassement qui allaient excaver la pente, ce volume se serait trouvé en dessous du niveau du terrain naturel initial. Le Tribunal Suprême rejette cet artifice de calcul fondé sur une topographie fictive ou antérieure aux travaux. Il définit la « surface bâtie au sol » comme « *la surface entière de la construction dans toutes ses parties apparaissant au-dessus du sol* ». Il juge inopérante la circonstance hypothétique selon laquelle le soubassement se serait trouvé sous le niveau du sol naturel en l'absence de terrassements, « *dès lors qu'en définitive le soubassement dont s'agit est situé, après terrassements, au-dessus du sol* ». En réintégrant l'emprise de ce soubassement émergent dans le calcul, le coefficient d'occupation excède « *de beaucoup* » le plafond légal de 30 %, entraînant une nouvelle annulation pour excès de pouvoir. #### 4. L'obligation de verdissement en pleine terre dans la superficie non bâtie Le quatrième et dernier moyen d'annulation retenu sanctionne la méconnaissance de l'article 50 de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Ce texte exige, par renvoi à l'article 9-5°, qu'une superficie non bâtie subsiste ou soit créée, et qu'au sein de celle-ci, les opérations de construction comportent obligatoirement la conservation ou la création « *in situ* » d'espaces plantés représentant au moins 45 % de la surface de la propriété en zone à gabarit élevé. Les plans du projet prévoyaient de réaliser ces
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100031 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100031 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/03-15-jp-100031)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une vaste opération de restructuration urbaine et de valorisation foncière portant sur l'un des espaces stratégiques du littoral monégasque : le site de l'Esplanade des Pêcheurs, situé sur le Port Hercule, au sein du quartier ordonnancé de la Condamine. La genèse de cette opération remonte au 5 septembre 2014, date à laquelle un projet immobilier d'envergure a été initié conjointement par l'État de Monaco, la société anonyme monégasque (S.A.M.) B., devenue par la suite la société C., ainsi qu'une personne physique, M. f. D. Afin de permettre la concrétisation juridique et matérielle de ce programme immobilier mixte associant des capitaux et des objectifs publics et privés, les autorités publiques monégasques ont engagé une réforme normative en plusieurs étapes, combinant déclassement domanial par voie législative et adaptation de la réglementation urbanistique par voie d'ordonnance souveraine. En premier lieu, l'intervention du législateur s'est avérée indispensable pour modifier le statut domanial de l'emprise foncière concernée. Cette étape a été franchie par l'adoption de la loi du 28 juillet 2022 — également désignée dans le corps de la décision sous les références à la loi n° 1.350 ou n° 1.530 du 29 juillet 2022 — qui a procédé à la désaffectation et au déclassement d'une partie de l'Esplanade des Pêcheurs. Cette évolution législative avait précisément pour finalité d'ouvrir le site à l'urbanisation. En second lieu, à la suite de cette loi de déclassement, le Gouvernement princier a engagé la procédure de modification de la réglementation d'urbanisme applicable afin d'intégrer les paramètres constructifs du projet. À l'époque des faits, le cadre réglementaire régissant ce secteur était fixé par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés. Pour adapter ce texte aux caractéristiques du programme projeté sur l'Esplanade des Pêcheurs, le gouvernement a élaboré un projet d'ordonnance souveraine modificative, lequel a été soumis successivement à trois instances consultatives au cours de l'automne 2022 : - Le Comité Consultatif pour la Construction a été saisi et a rendu son avis lors de sa séance du 15 septembre 2022. À cette occasion, cet organisme a suggéré deux modifications de portée limitée concernant les dispositions particulières d'urbanisme applicables au quartier de la Condamine ; - Le Conseil de la mer a examiné le texte lors de sa séance du 15 novembre 2022 et a émis un avis motivé favorable ; - Le Conseil communal a délibéré sur le projet lors de sa séance du 22 novembre 2022, émettant également un avis favorable. Au terme de ce processus consultatif, et après délibération du Conseil de Gouvernement en date du 7 décembre 2022, le Prince Souverain a adopté l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 modifiant les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 précitée. Ce nouveau texte réglementaire, publié au *Journal de Monaco* le 23 décembre 2022, a modifié le plan de zonage du secteur des quartiers ordonnancés et introduit des dispositions particulières codifiées sous la référence « RU-CND-DP-V15D » ainsi que des plans de coordination correspondants pour le quartier de la Condamine, regroupés au sein d'une « Annexe 4 » adjointe à l'Ordonnance Souveraine de 2013. Dans sa substance, l'article 5.2 de cette Annexe 4 édicte les dispositions particulières applicables à l'opération d'aménagement d'ensemble dite « Esplanade des Pêcheurs », couvrant les emprises bâties identifiées sous les références EB19 a à d. Le programme autorisé par cette nouvelle réglementation vise, selon les termes mêmes de l'ordonnance, une « optimisation de ce foncier » par le déploiement d'un programme immobilier mixte public/privé d'une ampleur considérable. Tel que détaillé dans les motifs de la décision commentée, ce projet global et complexe comprend : - La création d'une institution muséale à vocation culturelle et scientifique d'une surface d'environ 5 400 m², spécifiquement destinée à accueillir des collections d'archéologie sous-marine ; - L'aménagement d'une esplanade de plain-pied d'une superficie d'environ 3 700 m² ; - La réalisation d'espaces couverts modulables d'environ 2 100 m², conçus pour être utilisés lors des Grands Prix automobiles ainsi que pour diverses manifestations tout au long de l'année ; - L'édification d'un bâtiment à usage mixte de commerces, de bureaux et de logements privés développant une superficie totale de 18 100 m² ; - La construction d'un immeuble d'environ 3 000 m² abritant des commerces et des logements domaniaux ; - L'aménagement de locaux de 1 500 m² affectés au relogement des professionnels du port et des services de la Police maritime ; - La création d'une liaison mécanique par ascenseurs reliant le site du projet au quartier historique de Monaco-Ville ; - Le développement de jardins publics sur une superficie d'environ 2 000 m² ; - Enfin, la création de 182 places de stationnement. C'est contre ce nouveau cadre réglementaire, qui détermine les volumétries, les gabarits et les règles d'implantation des futurs bâtiments tout en aménageant des règles visant à préserver certaines perspectives visuelles (notamment par l'article 5.2.1 prévoyant un bâtiment en oblique destiné à préserver la perception du Fort Antoine), que s'est élevée une société civile immobilière, la S.C.I. A. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette réforme urbanistique, la société S.C.I. A. — dont le chapeau introductif de la publication officielle mentionne qu'elle est engagée dans le cadre de cette réforme, sans que la décision elle-même ne précise la nature exacte de ses droits ou de ses intérêts sur le périmètre concerné — a initié une démarche précontentieuse auprès de l'autorité administrative. Par un recours gracieux daté du 14 février 2023 et déposé le 15 février 2023 entre les mains du Ministre d'État, la société requérante a sollicité le retrait pur et simple de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022. Par une décision explicite en date du 20 mars 2023, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande de retrait. La S.C.I. A. a alors saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation, d'une part, de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 et, d'autre part, de la décision du Ministre d'État du 20 mars 2023 rejetant son recours gracieux. Au soutien de sa requête, la société a également formulé des demandes avant dire droit tendant à ce que la haute juridiction prescrive des mesures d'instruction (dont la nature exacte n'est pas précisée dans la décision). Sur le fond du droit, l'argumentation de la société requérante s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne classiques du contentieux administratif de l'urbanisme : 1. **Sur la légalité externe**, la requérante invoquait l'irrégularité de la procédure consultative préalable à l'adoption de l'ordonnance souveraine. Elle mettait en cause les conditions dans lesquelles avaient été consultés le Comité Consultatif pour la Construction, le Conseil de la mer et le Conseil communal. Elle soutenait notamment que les règles de composition et de quorum n'auraient pas été respectées, que les modifications apportées au texte initial par le Comité Consultatif pour la Construction auraient dû entraîner une nouvelle consultation de ces instances ou une seconde délibération du Conseil communal, et enfin que la consultation du Conseil de la mer était viciée par l'absence de production d'une étude d'impact préalable permettant d'évaluer les incidences environnementales du projet sur le milieu marin. 2. **Sur la légalité interne**, la S.C.I. A. articulait deux griefs principaux. D'une part, elle soutenait que l'Ordonnance Souveraine était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, au motif que les nouveaux gabarits et emprises bâties autorisés par l'article 5.2 de l'Annexe 4 porteraient atteinte aux éléments du patrimoine culturel et historique environnant, ainsi qu'aux perspectives visuelles depuis le Port Hercule. D'autre part, elle invoquait un détournement de pouvoir, estimant (selon ce qui se déduit de la réponse du Tribunal) que la modification du règlement d'urbanisme ne poursuivait pas un but d'intérêt général mais visait à favoriser des intérêts particuliers liés à la composante privée de l'opération immobilière. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, concluait au rejet de la requête. À titre principal, l'administration opposait une fin de non-recevoir à l'action de la S.C.I. A. (la nature de cette irrecevabilité, probablement liée à l'intérêt ou à la qualité pour agir de la société requérante, n'est pas précisée dans la décision). À titre subsidiaire, sur le fond, l'État défendait la parfaite régularité de la procédure d'élaboration de l'ordonnance souveraine ainsi que le bien-fondé et la finalité d'intérêt public des nouvelles dispositions d'urbanisme, s'appuyant notamment sur l'autorité d'une précédente décision rendue par le Tribunal Suprême le 10 mars 2023 relative à la loi de déclassement du même site. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen de la requête de la S.C.I. A. conduisait le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, à résoudre une série de questions juridiques intéressant tant le droit de la procédure administrative non contentieuse que le droit substantiel de l'urbanisme et de l'environnement en Principauté de Monaco. De manière synthétique, le problème de droit central pouvait être formulé ainsi : **Dans quelles conditions de régularité procédurale — notamment au regard des compétences respectives du Comité Consultatif pour la Construction, du Conseil de la mer et du Conseil communal — et sous quel degré de contrôle juridictionnel quant à la préservation du patrimoine et à la poursuite de l'intérêt général, le pouvoir réglementaire peut-il modifier le règlement d'urbanisme des quartiers ordonnancés afin de permettre la réalisation d'une opération d'aménagement mixte (publique et privée) sur une dépendance déclassée du domaine public maritime et portuaire ?** Cette problématique générale se décomposait en trois sous-questions techniques : 1. **Quant au formalisme consultatif :** L'introduction de modifications d'urbanisme affectant le littoral impose-t-elle la réalisation d'une étude d'impact environnemental préalable à la saisine du Conseil de la mer, et l'intégration en cours de procédure d'amendements proposés par l'un des organes consultés oblige-t-elle le gouvernement à soumettre le texte modifié à un nouveau cycle complet de consultations auprès de l'ensemble des instances ? 2. **Quant au contrôle de l'appréciation urbanistique :** Les règles de gabarit et de volumétrie édictées par l'ordonnance attaquée, bien que susceptibles d'avoir une incidence sur le patrimoine historique et culturel (tel le Fort Antoine), excèdent-elles manifestement la marge d'appréciation discrétionnaire reconnue aux auteurs du règlement d'urbanisme ? 3. **Quant à la finalité de l'acte :** La circonstance que la modification réglementaire permette la réalisation d'un important programme immobilier privé (logements, bureaux, commerces) au sein d'une opération globale d'aménagement entache-t-elle l'ordonnance souveraine de détournement de pouvoir, ou l'indivisibilité des équipements publics et des contreparties financières confère-t-elle à l'ensemble un but d'intérêt général ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la société requérante, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré, méthodique et empreint d'un grand pragmatisme juridique. #### 1. Le refus préalable des mesures d'instruction et l'économie de la fin de non-recevoir Avant d'aborder le fond du litige, le Tribunal écarte sommairement, dès le considérant 2, les demandes de mesures d'instruction formulées par la S.C.I. A. Pour ce faire, il s'appuie sur deux critères conjugués : d'une part, « l'état des pièces produites et jointes au dossier », qui suffit à éclairer la religion du juge ; d'autre part, « la nature de l'acte attaqué », s'agissant d'une ordonnance souveraine à caractère réglementaire dont le contrôle de légalité s'effectue essentiellement au vu du dossier administratif de son élaboration et des dispositions textuelles et graphiques qu'elle comporte. Par ailleurs, à la fin de sa motivation (considérant 12), la Haute Juridiction fait application de la technique bien connue de l'économie des moyens — et plus précisément du rejet au fond *in limine* sans examen de la recevabilité — en jugeant que la requête doit être rejetée au fond « sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par l'État de Monaco ». Ce choix procédural permet au juge constitutionnel et administratif monégasque de purger définitivement le débat sur la légalité de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613, sécurisant ainsi l'opération d'aménagement contre d'éventuels recours ultérieurs par voie d'exception. #### 2. La validation méthodique de la procédure consultative tripartite Aux considérants 3 à 9, le Tribunal Suprême examine scrupuleusement le respect des règles régissant la consultation des trois organes intervenus dans le processus d'élaboration du texte. * **S'agissant du Comité Consultatif pour la Construction (considérants 3 et 4) :** Se fondant sur l'article 1er, 7° de l'Ordonnance Souveraine n° 3.387 du 30 juin 1956 (qui impose la consultation de ce comité sur les projets de plans de coordination concernant le secteur des ensembles ordonnancés visé à l'article 5 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et à l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.120 du 16 novembre 1959) et sur son article 2 relatif à sa composition, le Tribunal constate que la séance du 15 septembre 2022 s'est tenue dans le respect des règles de composition et de quorum. Surtout, répondant au grief tiré de l'évolution du texte après cet avis, le juge relève que le Comité a lui-même proposé « deux modifications de portée limitée » qui ont été intégrées à l'annexe n° 4, et que ces ajustements ont été portés à la connaissance de ses membres. Dès lors, le gouvernement ayant suivi les propres suggestions de l'organe consultatif sur des points circonscrits, aucune nouvelle saisine de ce comité n'était juridiquement requise. * **S'agissant du Conseil de la mer (considérants 5 et 6) :** Le raisonnement du Tribunal sur ce point est particulièrement remarquable. Il commence par consacrer le caractère obligatoire de la consultation de cette instance en combinant les articles L. 110-1 (alinéa 1er), L. 230-1 et L. 230-2 du Code de la mer. L'article L. 230-1 a pour objet d'assurer la conservation de la faune et de la flore marines, de préserver de tous troubles le milieu marin et de prévenir les dommages au sol et au sous-sol sur l'ensemble des rivages, eaux intérieures et eaux territoriales. L'article L. 230-2 impose l'avis du Conseil de la mer pour les ordonnances souveraines déterminant les conditions d'application de ces règles, notamment pour les activités susceptibles de nuire à la qualité écologique de ces eaux et aires. Analysant concrètement l'objet de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613, le Tribunal juge « qu'il est manifeste que les règles ainsi énoncées par ladite Ordonnance Souveraine emportent utilisation du rivage, du sol et du sous-sol et sont susceptibles de générer des troubles au milieu marin et des dommages au sol et sous-sol, au sens de l'article L. 230-1 du Code de la mer ». En conséquence, l'adoption du texte exigeait impérativement l'avis motivé du Conseil de la mer. Toutefois, après avoir posé cette exigence, le Tribunal constate qu'elle a été pleinement satisfaite lors de la séance du 15 novembre 2022, tenue conformément aux règles de composition de l'article L. 110-1. Il écarte ensuite deux critiques majeures de la requérante : d'une part, il affirme avec netteté « qu'aucune disposition n'exige la production d'une étude d'impact préalable en matière d'Ordonnance Souveraine portant modification des règles d'urbanisme » ; d'autre part, il juge que les deux modifications de portée limitée issues du Comité Consultatif pour la Construction n'avaient pas à être soumises au Conseil de la mer dès lors qu'elles « ne se rapportaient pas au champ de compétences » de ce dernier. * **S'agissant du Conseil communal (considérants 7 et 8) :** Le Tribunal rappelle les termes de l'article 26 de la loi n° 959 du 29 juillet 1974 sur l'organisation communale, qui impose la consultation du Conseil communal par le Ministre d'État dans six séries d'hypothèses (projets importants de travaux publics et constructions d'immeubles par l'État ; constructions privées dépassant certains seuils volumétriques tels que 15 000 m³ dans les ensembles ordonnancés ; projets à Monaco-Ville ; création ou suppression de promenades ou jardins publics ; projets de planification urbaine et de réglementation d'urbanisme ; projets modifiant l'esthétique de la ville ou la circulation). Ce texte prévoit un mécanisme de seconde délibération obligatoire uniquement « si le Ministre d'État entend passer outre à un avis défavorable dûment motivé ». Or, en l'espèce, le Conseil communal, régulièrement réuni avec le quorum requis le 22 novembre 2022, a émis un avis favorable. Le Tribunal en déduit logiquement qu'aucune seconde délibération n'était nécessaire, ajoutant que les deux modifications mineures issues du Comité Consultatif pour la Construction n'ont nullement remis en cause la portée de l'avis donné par l'assemblée communale. #### 3. Le rejet du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation Au considérant 10, le Tribunal Suprême exerce un contrôle restreint — limité à l'erreur manifeste d'appréciation — sur le contenu substantiel des nouvelles règles d'urbanisme introduites à l'Annexe 4 (dispositions « RU-CND-DP-V15D ») et particulièrement à son article 5.2 régissant les emprises bâties EB19 a à d de l'Esplanade des Pêcheurs. Pour écarter le grief d'atteinte au patrimoine culturel et historique, la juridiction procède à un bilan concret des garanties intégrées au texte même de l'ordonnance. Elle relève d'abord que les gabarits autorisés ont recueilli l'aval technique du Comité Consultatif pour la Construction et du Conseil de la mer. Elle souligne ensuite la triple finalité urbanistique poursuivie par ces règles : - Intégrer les projets immobiliers de manière à préserver le patrimoine bâti ; - Maintenir les vues emblématiques depuis le Port Hercule vers la mer ; - Garantir le dégagement de surfaces suffisantes pour assurer la pérennisation des Grands Prix automobiles en Principauté.
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 1972, n° 27496 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 1972, n° 27496 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1972/05-17-27496)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la réglementation de l'urbanisme, de la construction et de la voirie, régie notamment par l'ordonnance-loi n° 574 du 3 novembre 1959 modifiée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961, ainsi que par l'Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, telle que modifiée par l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Les faits débutent le 10 juin 1970, date à laquelle mesdames D. M.-M. et J. I.-M., agissant conjointement avec la Société Civile Immobilière (S.C.I.) du Helder, déposent auprès de l'Administration monégasque une demande d'accord préalable. Ce projet immobilier d'envergure vise la construction d'un immeuble à usage d'habitation devant être édifié aux lieu et place d'un bâtiment existant, l'Hôtel du Helder, situé en bordure d'un nœud routier névralgique dénommé le « carrefour de la Madone ». L'instruction administrative de cette demande connaît une première phase marquée par la nécessité de compléter le dossier initial. Selon les éléments relevés au cours de la procédure, les pétitionnaires ne procèdent à la régularisation et à la complétude de leur dossier que le 22 avril 1971, en fournissant alors des documents qualifiés d'essentiels pour permettre d'apprécier l'occupation au sol, la masse des constructions et leur rapport avec l'environnement. Dès le lendemain, soit le 23 avril 1971, l'Administration délivre le récépissé officiel de la demande prévu par les textes réglementaires. À compter de cette date du 23 avril 1971 s'ouvre le délai d'instruction de quatre mois imparti à l'Administration par l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 pour faire part de sa décision aux pétitionnaires. Ce délai expire le 23 août 1971 (les requérantes mentionnant également dans leurs écritures initiales un accusé de réception daté du 23 août 1971, mais les débats et la juridiction fixent la délivrance du récépissé initial au 23 avril 1971 et l'échéance des quatre mois aux 23 et 24 août 1971) sans qu'aucune décision expresse de rejet ou d'acceptation ne soit notifiée aux intéressées. Le 25 août 1971, soit immédiatement après l'expiration de ce délai de quatre mois, les requérantes adressent une lettre à l'Administration afin de solliciter le bénéfice des dispositions de l'article 9, 3e alinéa, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Cette démarche a pour effet juridique d'ouvrir un nouveau délai d'un mois permettant au Ministre d'État de se prononcer avant la naissance éventuelle d'une autorisation tacite. C'est à l'intérieur de ce délai supplémentaire d'un mois, précisément le 15 septembre 1971, que le Ministre d'État prend une décision expresse par laquelle il prononce un sursis à statuer sur la demande d'accord préalable déposée le 10 juin 1970. Pour motiver cet acte administratif, l'autorité gouvernementale invoque des impératifs liés à l'aménagement du carrefour de la Madone et à la réalisation de passages souterrains, soulignant l'incidence de la construction projetée sur ces ouvrages ainsi que la nécessité de procéder à des études d'urbanisme approfondies compte tenu de l'importance et de la difficulté du projet. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette mesure dilatoire, les dames D. M.-M., J. I.-M. et la S.C.I. du Helder saisissent le Tribunal Suprême par une requête déposée le 12 novembre 1971. Le recours contentieux présente un double objet, mêlant le contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir et le contentieux de l'indemnisation. D'une part, les requérantes concluent à l'annulation de la décision ministérielle de sursis à statuer du 15 septembre 1971. D'autre part, elles demandent la condamnation du Ministre d'État au versement d'une somme de 150 000 francs à titre de dommages et intérêts, en réparation du préjudice qu'elles estiment avoir subi du fait de cette décision. L'instruction contradictoire devant la haute juridiction donne lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale répond une contre-requête du Ministre d'État déposée le 13 janvier 1972, suivie d'un mémoire en réplique des requérantes le 10 février 1972, puis d'un mémoire en duplique du Ministre d'État enregistré le 13 mars 1972. Il convient de noter un incident procédural : les requérantes ayant déposé un ultime mémoire le 29 mars 1972, le Président du Tribunal Suprême, par une ordonnance du 8 avril 1972, déclare cette production irrecevable comme tardive, clôturant ainsi les débats écrits avant que ne soient entendus le rapport de M. Louis Pichat, les plaidoiries de Maître Montel et de Maître George, ainsi que les conclusions du Procureur Général. Au soutien de leurs conclusions à fin d'annulation, les requérantes développent une argumentation articulée autour d'un moyen principal de légalité externe et procédurale, et de moyens subsidiaires touchant à la base légale et à la légalité interne de l'acte : 1. **À titre principal, la naissance d'un accord préalable tacite :** Les requérantes soutiennent que la décision du 15 septembre 1971 a été prise en violation de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Elles affirment que le silence gardé par l'Administration pendant quatre mois à compter de la délivrance du récépissé du 23 avril 1971 a fait naître, dès le 24 août 1971, un accord préalable tacite. Dès lors, l'Administration se trouvait dessaisie et toute décision ultérieure de sursis à statuer devenait irrecevable et illégale. Dans leur réplique, elles ajoutent une distinction textuelle subtile : selon elles, l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine (qui organise la procédure du délai supplémentaire d'un mois avant décision tacite et mentionne le sursis à statuer) ne concernerait exclusivement que les « autorisations de construire » définitives et nullement les « accords préalables », l'alinéa 1er du § 1er de cet article 9 ne renvoyant à l'article 8 que pour la seule durée du délai initial de quatre mois. 2. **À titre subsidiaire, l'inapplicabilité et la méconnaissance des conditions de fond de l'article 8, alinéa 11 :** Les pétitionnaires font valoir que les motifs retenus par le Ministre d'État n'entrent pas dans le cadre juridique strict de l'article 8, alinéa 11, qui subordonne le sursis à statuer à l'existence de projets nécessitant une étude particulièrement délicate ou devant être exécutés dans des quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme. Elles soutiennent que l'Administration n'a jamais invoqué la complexité intrinsèque de leur projet immobilier, que l'aménagement du carrefour de la Madone et de ses passages souterrains ne constitue qu'un simple « travail de voirie » étranger à la notion d'études d'urbanisme, et que cet aménagement est indépendant des constructions voisines, lesquelles ne pourraient que le faciliter. Enfin, elles reprochent à l'Administration d'avoir disposé en réalité d'un délai de quinze mois depuis le dépôt initial du 10 juin 1970 sans faire aboutir ses études techniques, les pièces complémentaires fournies en avril 1971 étant selon elles sans incidence sur l'aménagement routier, et allèguent l'existence d'un détournement de pouvoir. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet intégral de la requête en réfutant point par point cette analyse : 1. **Sur l'absence d'accord tacite et la régularité procédurale :** Le Ministre d'État oppose que l'expiration du délai de quatre mois de l'article 8 ne fait naître aucune décision implicite d'acceptation. Une telle décision favorable tacite ne peut résulter que du mécanisme de l'article 9, qui exige une mise en demeure du pétitionnaire ouvrant un délai supplémentaire d'un mois. Or, les requérantes ont elles-mêmes sollicité le bénéfice de cet article 9, alinéa 3, par lettre du 25 août 1971, démontrant par leur propre comportement qu'elles ne s'estimaient pas titulaires d'un accord acquis le 23 août précédent. L'article 9 § 1er, en se référant à l'article 8, englobe tant les accords préalables que les autorisations de construire, et l'article 8, alinéa 11, prévoit expressément que le sursis à statuer doit intervenir dans ce délai d'un mois de l'article 9. Prise le 15 septembre 1971, la décision est donc intervenue dans le délai légal. 2. **Sur le bien-fondé du sursis à statuer :** L'autorité ministérielle soutient que l'article 8, alinéa 11, permet de surseoir à statuer lorsqu'une construction risque d'entraver des projets d'aménagement en cours d'étude, aucun délai n'étant imposé à l'Administration pour mener ces études, sous la seule réserve de la durée maximale légale du sursis qui protège les administrés et est fixée à deux ans. En l'espèce, appuyé notamment par une communication du Directeur de l'Urbanisme et de la Construction du 2 mars 1972, le Ministre démontre que l'aménagement du carrefour de la Madone implique des études d'urbanisme approfondies et qu'il faut non seulement vérifier la compatibilité de l'implantation de l'immeuble avec les ouvrages souterrains, mais aussi examiner les modifications que ce bâtiment imposerait à ces ouvrages. Enfin, il impute le retard de l'instruction aux seules requérantes qui ont mis près d'un an à compléter leur dossier le 22 avril 1971, ne laissant à l'Administration qu'un délai effectif d'étude de cinq mois et non de quinze mois. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême confrontait le juge constitutionnel et administratif monégasque à une série de questions de droit s'enchaînant logiquement autour de l'interprétation de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 : En premier lieu, sur le terrain de la naissance des actes administratifs implicites et de la compétence *ratione temporis* et *ratione materiae* de l'autorité administrative : **Le silence gardé par l'Administration pendant le délai d'instruction de quatre mois prévu à l'article 8, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 sur une demande d'accord préalable fait-il naître de plein droit une décision tacite d'acceptation dessaisissant l'Administration, et la faculté de prononcer un sursis à statuer dans le délai supplémentaire d'un mois prévu à l'article 9 s'applique-t-elle aux demandes d'accord préalable nonobstant la référence textuelle de cet article 9 aux seules « autorisations » ?** En second lieu, sur le terrain de la légalité interne et de l'étendue du contrôle juridictionnel : **Dans quelle mesure le juge de l'excès de pouvoir contrôle-t-il l'adéquation des motifs de fait et de droit invoqués par l'Administration — tirés en l'espèce de la réalisation d'études d'aménagement routier et souterrain d'un carrefour à forte circulation — aux conditions légales de l'article 8, alinéa 11, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 exigeant soit une étude particulièrement délicate du projet, soit l'exécution de travaux dans un quartier faisant l'objet d'études d'urbanisme ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête tant dans ses conclusions d'annulation que dans ses conclusions indemnitaires, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique structuré en trois temps forts, correspondant à l'examen successif des moyens des requérantes, suivi d'une conséquence directe sur la demande de dommages et intérêts. #### 1. Le rejet de l'existence d'un accord préalable tacite à l'issue du délai initial de quatre mois Abordant le premier moyen, le Tribunal Suprême procède à une lecture littérale et rigoureuse de l'article 8, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Ce texte dispose que l'Administration dispose d'un délai de quatre mois à compter de la délivrance du récépissé pour faire part de sa décision au pétitionnaire, qu'il s'agisse d'une demande d'accord préalable ou d'une demande d'autorisation de construire. Le juge relève immédiatement qu'« *aucune disposition de ladite Ordonnance Souveraine ne prévoit que la décision devant intervenir en application de l'article 8 précité peut résulter tacitement, en l'absence de décision expresse dans le délai de quatre mois, de l'expiration de ce délai* ». En droit administratif, le silence de l'administration ne vaut acceptation que si un texte spécial le prévoit expressément et selon les modalités strictes qu'il définit. Dès lors que l'article 8 se borne à fixer un délai d'instruction sans attacher à son dépassement la sanction d'une acceptation implicite automatique, les requérantes ne pouvaient juridiquement être titulaires d'un accord tacite au 24 août 1971 par le seul effet de l'écoulement des quatre mois depuis le récépissé du 23 avril 1971. Par voie de conséquence, en l'absence de toute décision préalable ayant fait droit à la demande, aucun obstacle juridique tiré de droits acquis ne s'opposait à ce que le Ministre d'État prenne la décision de sursis à statuer attaquée. #### 2. La substitution ou requalification de la véritable base légale du sursis à statuer par la combinaison des articles 8 et 9 Le deuxième temps du raisonnement est particulièrement remarquable sur le plan de la technique du contrôle de légalité. Les requérantes tiraient argument d'une imperfection rédactionnelle ou d'une divergence terminologique entre l'article 8 et l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine : la décision ministérielle du 15 septembre 1971 visait explicitement l'article 9, lequel, dans son § 1er, alinéa 2, n'emploie que le terme d'« *autorisation* » lorsqu'il indique que le Ministre d'État peut, dans le délai d'un mois suivant la lettre de rappel du pétitionnaire, soit accorder l'autorisation, soit la refuser, soit décider de surseoir à statuer. Les requérantes en déduisaient que le sursis à statuer de l'article 9 était inapplicable à une simple demande d'« *accord préalable* ». Le Tribunal Suprême écarte cette lecture formaliste en recherchant le véritable fondement juridique de la compétence administrative. Il pose en principe que si la décision attaquée se réfère explicitement à l'article 9, « *le fondement juridique de la possibilité pour l'Administration, de prendre une décision de sursis à statuer est, en réalité, contenue dans l'alinéa 11 de l'article 8 de ladite ordonnance, dont l'alinéa 2 du § 1er de l'article 9 ne constitue, dans le cas de demande d'accord préalable, qu'un simple rappel* ». En opérant cette lecture systémique et combinée des textes, la haute juridiction démontre que l'article 8, alinéa 11 — qui définit au fond le pouvoir du Gouvernement de surseoir à statuer après avis du Comité consultatif pour la construction et renvoie expressément à l'article 9, alinéa 3, pour fixer la condition de délai d'un mois — est inséré au sein d'un article 8 dont l'alinéa 1er vise indifféremment les demandes d'accord préalable et les demandes d'autorisation de construire. Par conséquent, l'article 8, alinéa 11, s'applique de manière identique aux deux catégories d'actes d'urbanisme. Nonobstant la référence explicite faite par l'acte attaqué à l'article 9, la décision de sursis à statuer trouve « *sa véritable base légale dans l'article 8 précité* ». Le juge valide ainsi la légalité de l'acte en restituant à l'action administrative son fondement textuel exact, neutralisant le moyen tiré de la violation de l'article 9. #### 3. Le contrôle approfondi des motifs de fait et de droit justifiant le sursis à statuer Examinant enfin le troisième moyen relatif au bien-fondé de la mesure, le Tribunal Suprême affirme avec force son office de juge de l'excès de pouvoir appelé à se prononcer sur la légalité interne : il lui appartient « *de rechercher si les motifs invoqués par l'Administration sont de nature à fonder légalement ladite décision* ». L'article 8, alinéa 11, ouvre la faculté de surseoir à statuer dans deux hypothèses alternatives : d'une part, pour « *les projets dont l'importance ou la difficulté exige, de la part de l'Administration une étude particulièrement délicate* », et, d'autre part, pour « *ceux à exécuter dans les quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme* ». Le Tribunal procède alors à une double vérification : * **Quant à l'intention et à la motivation formelle de l'Administration :** Contrairement aux affirmations des requérantes, le juge constate que l'Administration ne s'est pas limitée à un seul aspect, mais a expressément fondé sa décision de manière cumulative tant sur l'importance et la difficulté du projet exigeant une étude particulièrement délicate que sur la nécessité de procéder, pour des raisons d'urbanisme, à l'aménagement d'un carrefour. Elle a donc entendu mettre en œuvre simultanément l'une et l'autre des deux conditions légales. * **Quant à la matérialité et à la qualification juridique des faits :** Le Tribunal Suprême se livre à une appréciation concrète et détaillée des pièces de l'instruction (« *il résulte à l'évidence de l'instruction* »). Il relève que le carrefour de la Madone supporte une très importante circulation de véhicules et de piétons. Les impératifs de sécurité et de bon ordre impliquent nécessairement la prévision de dispositions d'aménagement tant en surface qu'en sous-sol. Le juge opère ici le lien logique décisif entre la voirie et l'urbanisme : un tel aménagement routier et souterrain est « *nécessairement subordonné à une utilisation rationnelle du terrain sur lequel des constructions ne peuvent être édifiées que dans des conditions compatibles avec les exigences de l'intérêt public, dont l'Administration a la responsabilité* ». Dès lors, la reconstruction d'un immeuble en bordure immédiate de ce carrefour, par son importance et les conditions de son implantation, a de manière incontestable une « *incidence directe* » sur le plan d'aménagement du carrefour. L'argument des requérantes réduisant l'opération à un simple travail de voirie indépendant de l'urbanisme est ainsi intégralement réfuté. Pour clore l'examen de la légalité interne, le Tribunal écarte deux arguments périphériques. D'une part, concernant la durée de quinze mois écoulée depuis le dépôt initial de la demande le 10 juin 1970, le juge consacre le pouvoir discrétionnaire de l'Administration pour apprécier « *les conditions et délais dans lesquels les études dont elle a la charge doivent être conduites* », tout en relevant surabondamment (« *au surplus* ») la faute des requérantes elles-mêmes, qui ont tardé à fournir les documents essentiels permettant d'évaluer l'occupation au sol, la masse des constructions et leur insertion dans l'environnement. D'autre part, le grief de détournement de pouvoir est balayé faute
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 octobre 2000, n° 26723 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 octobre 2000, n° 26723 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2000/10-12-26723)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux de l’urbanisme en Principauté de Monaco cristallise, en raison de l’exiguïté du territoire et de la densité du bâti, des tensions aiguës entre la préservation des espaces libres et les impératifs techniques liés à l’édification d’ensembles immobiliers modernes. La décision rendue le 12 octobre 2000 par le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit pleinement dans cette problématique en abordant le régime juridique des espaces dits « hors ligne » et les conditions de dérogation aux servitudes *non aedificandi* qui les grèvent. À l’origine du litige se trouve un projet immobilier d’envergure situé dans la zone nord du quartier de la Condamine. Par un premier arrêté ministériel n° 99-306 en date du 8 juillet 1999, Son Excellence Monsieur le Ministre d’État a délivré à la société civile immobilière (SCI) Triangle 2000 l’autorisation de construire un immeuble. Ce projet comportait une particularité technique et juridique notable : l’aménagement d’une rampe d’accès menant au parc de stationnement souterrain de l’ouvrage, implantée sur le « hors ligne », c’est-à-dire sur l’espace situé en retrait de la voie publique, compris entre la clôture bordant ladite voie et la façade de l’immeuble. En outre, cet arrêté initial attribuait au constructeur privé la propriété de l’emprise de cette rampe d’accès, bien que cet espace fût destiné à relever du domaine public. Monsieur A. V. (également désigné dans le dispositif de la décision sous le nom de M. Vacarezza), résidant en face de l’immeuble projeté, a estimé que cette autorisation administrative méconnaissait tant les règles d’urbanisme applicables aux espaces en retrait de l’alignement que les principes régissant la domanialité publique. Par un recours gracieux formé le 29 août 1999 auprès du Ministre d’État, il a sollicité le retrait ou la réformation de l’arrêté n° 99-306. À l’appui de cette démarche administrative préalable, l’intéressé soulevait deux griefs principaux : d’une part, la violation de la servitude légale de non-construire frappant le hors ligne, lequel ne pouvait selon lui être aménagé qu’en jardins ou terrasses ; d’autre part, l’illégalité de l’abandon par l’État, au profit d’un propriétaire privé, de la propriété de l’emprise de la rampe d’accès, au détriment du domaine public auquel le hors ligne devait être cédé en surface. L’administration monégasque n’a pas apporté de réponse expresse directe à ce premier recours gracieux. Toutefois, tirant manifestement les conséquences du second grief soulevé par le riverain, le Ministre d’État a édicté un second arrêté, enregistré sous le n° 99-613 (ou 613-99 selon les visas de la décision) en date du 17 décembre 1999. Par cet acte modificatif, l’autorité administrative a restitué au domaine public la propriété de l’emprise de la rampe d’accès litigieuse. Néanmoins, cet arrêté laissait intégralement subsister l’autorisation matérielle d’édifier ladite rampe sur le hors ligne. Constatant que le cœur physique du projet demeurait inchangé malgré cette régularisation domaniale, Monsieur A. V. a adressé au Ministre d’État un nouveau recours gracieux. Il y contestait derechef la régularité de la construction de la rampe et sollicitait par ailleurs la permission de consulter les pièces du dossier autorisé. Se heurtant de nouveau au silence de l’administration, le requérant s’est résolu à porter le différend devant la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté le 14 février 2000, Monsieur A. V. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation conjointe des deux arrêtés ministériels n° 99-306 du 8 juillet 1999 et n° 99-613 du 17 décembre 1999. Dès le 21 février 2000, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême prise à la demande du requérant, la communication de la procédure a été autorisée à la SCI Triangle 2000, bénéficiaire du permis de construire, lui conférant ainsi la qualité de partie intervenante en la cause. L’instruction écrite a donné lieu à un échange nourri de mémoires : contre-requêtes de l’État (déposée le 12 avril 2000) et de la SCI (déposée le 26 avril 2000), répliques du requérant (déposées le 25 mai 2000), et enfin dupliques de l’État (9 juin 2000) et de la société intervenante (26 juin 2000, cette dernière faisant l’objet d’une contestation de recevabilité par lettre du requérant du 28 juin 2000). L’affaire a finalement été renvoyée à l’audience du 11 octobre 2000 par ordonnance présidentielle du 10 juillet 2000. Les prétentions et moyens des parties dessinaient une opposition frontale tant sur la recevabilité que sur la légalité externe et interne des actes attaqués. Du côté du requérant, l’argumentation s’articulait autour de plusieurs axes : * **Sur la recevabilité et la légalité externe :** Monsieur A. V. soutenait conserver un intérêt manifeste à agir contre le second arrêté du 17 décembre 1999, lequel ne lui avait procuré qu’une satisfaction partielle en maintenant l’autorisation de bâtir la rampe. En outre, il arguait que ce second arrêté était entaché d’un vice de forme substantiel, faute d’avoir été soumis pour avis préalable au Comité consultatif pour la construction, en violation des dispositions combinées de l’article 1er de l’Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et des articles 1 et 7 de l’Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. * **Sur la légalité interne :** Le requérant invoquait à titre principal la violation de l’article 11, alinéa 1er, de l’Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 (qu’il indique modifiée par une loi n° 678 du 27 décembre 1961), qui frappe le hors ligne d’une servitude de non-construire et impose son affectation en jardins ou terrasses. Il ajoutait que l’ouvrage était prohibé par un ensemble de textes réglementaires : l’article 90 de l’Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, l’article 96 de l’Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, ainsi que les Ordonnances Souveraines n° 5700 du 11 novembre 1975 et n° 13.191 du 25 septembre 1997 spécifiques au quartier de la Condamine (cette dernière généralisant les « espaces libres publics » et renforçant selon lui l’interdiction). Réfutant l’application de la dérogation prévue à l’alinéa 2 de l’article 11 de l’Ordonnance-Loi n° 674, il faisait valoir que celle-ci ne vise que la « circulation publique », alors que la rampe litigieuse dessert un parc de stationnement purement privé et serait même susceptible de gêner la circulation publique. Il contestait également que l’accès à un transformateur électrique puisse justifier la dérogation au titre de la sécurité, qualifiant cet équipement d’intérêt privé et soulignant le silence de la convention de cession du hors ligne sur ce point. Enfin, il dénonçait une rupture du principe d’égalité devant les charges publiques et de traitement entre constructeurs, affirmant que l’administration avait toujours appliqué strictement l’article 11 en n’autorisant pour les immeubles voisins (tels *Le Cirius* ou l’immeuble du *Crédit Foncier de Monaco*) que des sorties verticales traversant le hors ligne par de simples « fonds de bateau ». En défense, le Ministre d’État et la SCI Triangle 2000 développaient une argumentation convergente visant au rejet du recours : * **Sur la recevabilité et la procédure :** Ils opposaient une fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir du requérant contre l’arrêté n° 99-613, estimant que ce dernier lui avait donné entière satisfaction en réintégrant l’emprise dans le domaine public. Sur le plan formel, ils soutenaient que la consultation du Comité consultatif pour la construction n’était nullement requise pour ce second arrêté, lequel n’apportait aucune modification à la substance architecturale ou technique du projet mais procédait à une simple rectification juridique relative à la propriété du sol. * **Sur le fond du droit :** Les défendeurs fondaient la légalité de l’ouvrage sur l’article 11, alinéa 2, de l’Ordonnance-Loi n° 674 (issu de la modification opérée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961), qui permet d’autoriser sur le hors ligne des ouvrages « intéressant la circulation, l’hygiène ou la sécurité ». L’État faisait en outre valoir que l’alinéa 1er ne prohibe que les constructions en élévation et non en sous-sol, et rappelait que la faculté d’autoriser des constructions sur le domaine public avait été consacrée par le Tribunal Suprême (décision *Hoirs Auréglia* du 9 février 1969). En vertu du principe de la hiérarchie des normes, cette dérogation législative s’imposait à toutes les dispositions réglementaires invoquées par le requérant (étant précisé que l’Ordonnance Souveraine du 11 novembre 1975 ne régissait en son article 13 que l’entretien d’espaces privés, remplacés depuis l’Ordonnance Souveraine n° 13.191 du 25 septembre 1997 par des espaces libres publics pleinement soumis à l’article 11, alinéa 2). * **Sur la qualification des faits :** Tant le Ministre d’État que la SCI affirmaient que la rampe litigieuse intéressait directement la circulation au sens de la loi. En effet, l’article 15 de l’Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 imposant aux constructeurs de prévoir des parcs de stationnement apportant le moins de gêne possible à la circulation, la rampe permettait d’accroître la capacité de stationnement hors voies publiques et de fluidifier le trafic général. La SCI ajoutait que la rampe, qui n’occupait que 11 % de la surface totale du hors ligne, répondait également à un impératif de sécurité et d’utilité publique en permettant aux agents de la Société Monégasque d’Électricité et de Gaz (SMEG) d’accéder à un transformateur électrique desservant plusieurs immeubles pour en assurer l’entretien et la réparation. Enfin, l’intervenante démentait toute rupture d’égalité, soutenant que l’administration avait autorisé de nombreuses rampes similaires sur les hors lignes au cours des trente dernières années. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême confrontait la haute juridiction à une double problématique, l’une de nature procédurale et préalable, l’autre touchant au fond du droit de l’urbanisme monégasque et à l’office du juge de l’excès de pouvoir. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, se posait la question suivante : le requérant qui a formé un recours gracieux articulé autour de deux griefs distincts (l’un domanial, l’autre urbanistique) conserve-t-il un intérêt à agir en annulation contre un arrêté modificatif qui, tout en faisant droit au grief domanial en restituant l’emprise litigieuse au domaine public, laisse subsister l’autorisation de construire l’ouvrage contesté ? Il s’agissait en somme de déterminer la nature juridique exacte de cet acte modificatif — simple mesure d’exécution favorable ou décision confirmative partielle faisant grief — et son incidence sur le droit au recours du tiers voisin. En second lieu, au fond, la question centrale résidait dans l’interprétation et l’application concrète du régime dérogatoire prévu par l’article 11, alinéa 2, de l’Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959. Une rampe d’accès desservant le parc de stationnement souterrain d’un immeuble privé (et accessoirement un transformateur électrique), implantée sur l’espace « hors ligne » grevé par principe d’une servitude de non-bâtir en élévation, peut-elle être qualifiée d’« ouvrage intéressant la circulation, l’hygiène ou la sécurité » ? Au-delà de la définition abstraite de ces notions, le Tribunal devait déterminer si les éléments factuels et techniques versés aux débats par les parties lui permettaient, en l’état de l’instruction, d’exercer son contrôle de qualification juridique des faits, ainsi que de vérifier le respect du principe d’égalité de traitement au regard de la pratique administrative antérieure. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 12 octobre 2000 se caractérise par sa rigueur analytique et sa concision, procédant en deux temps nettement distincts : l’examen immédiat et définitif de la fin de non-recevoir, suivi d’un constat d’insuffisance des éléments factuels au fond conduisant à une mesure d’instruction avant dire droit. #### 1. L'affirmation de l'intérêt à agir contre l'arrêté partiellement modificatif Pour écarter la fin de non-recevoir opposée tant par le Ministre d’État que par la SCI Triangle 2000, le Tribunal Suprême procède à une décomposition minutieuse de l’objet du litige tel qu’il avait été circonscrit dès la phase administrative précontentieuse. Le juge relève que le recours gracieux du 29 août 1999 formé par Monsieur A. V., riverain domicilié en face du projet, s’appuyait sur deux moyens parfaitement autonomes : d’une part, la violation de la servitude d’urbanisme édictée à l’article 11 de l’Ordonnance-Loi n° 674 ; d’autre part, l’aliénation illégale d’une dépendance devant revenir au domaine public. Analysant ensuite la portée de l’arrêté n° 99-613 du 17 décembre 1999, le Tribunal constate que le Ministre d’État, sans répondre formellement au recours gracieux, n’a fait droit qu’au second moyen en restituant la superficie de l’emprise au domaine public. En revanche, l’autorité administrative n’a nullement remis en cause la permission matérielle d’édifier la rampe d’accès sur le hors ligne. Dès lors, le Tribunal Suprême qualifie juridiquement la portée de ce second acte : en tant qu’il maintient le dispositif constructif initial, « cet arrêté confirme cette autorisation ». La satisfaction obtenue par le requérant n’étant que partielle et purement domaniale, la lésion de ses intérêts de voisin au regard des règles d’urbanisme perdure intégralement. Le juge en déduit logiquement et souverainement que le requérant justifie d’un intérêt légitime à contester la légalité de ce second arrêté. On notera qu’en statuant ainsi sur la recevabilité sans trancher immédiatement le moyen de légalité externe soulevé contre ce même arrêté (le défaut de consultation du Comité consultatif), le Tribunal réserve implicitement l’examen global de la légalité de l’acte à l’issue de la mesure d’instruction. #### 2. Le refus de statuer en l'état sur la dérogation et le recours à l'expertise Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême place immédiatement le débat sous l’égide du texte législatif gouvernant la matière, en reproduisant intégralement les deux alinéas de l’article 11 de l’Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959. Ce faisant, la haute juridiction valide implicitement la méthodologie fondée sur la hiérarchie des normes mise en avant par la défense : c’est bien au regard de la dialectique entre le principe législatif d’interdiction (alinéa 1er : servitude de non-bâtir en élévation sur le hors ligne, aménagement exclusif en jardin ou terrasse) et son exception législative (alinéa 2 : ouvrages intéressant la circulation, l’hygiène ou la sécurité autorisés après avis du comité compétent) que la légalité des arrêtés attaqués doit être appréciée. Or, l’application de cet alinéa 2 suppose une appréciation concrète, *in concreto*, des caractéristiques physiques de l’ouvrage, de son insertion dans l’environnement urbain immédiat et de sa fonction réelle au regard de la circulation, de l’hygiène ou de la sécurité. Face aux affirmations contradictoires des parties — le requérant soutenant que la rampe dessert un intérêt strictement privé, gêne la circulation et rompt l’égalité avec les immeubles voisins ; l’administration et le constructeur affirmant qu’elle fluidifie le trafic général, sécurise l’accès à un transformateur de la SMEG et s’inscrit dans une pratique administrative constante depuis trente ans —, le Tribunal Suprême refuse de se contenter d’un contrôle abstrait ou sur simples allégations. Par un considérant lapidaire mais décisif, le Tribunal énonce « qu’il résulte de l’instruction en l’état du dossier que le Tribunal Suprême n’est pas en mesure d’apprécier si l’autorisation accordée est justifiée par les conditions de dérogation prévues par l’alinéa 2 de l’article 11 précité ». Faisant usage de ses pouvoirs inquisitoriaux d’instruction (notamment encadrés par l’Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 visée par la décision), la juridiction décide de surseoir à statuer au fond et d’ordonner une expertise confiée à un homme de l’art, M. Jacques Mathieu, architecte. La mission assignée à l’expert par le Tribunal révèle avec précision les trois axes du contrôle juridictionnel à venir : 1. **La matérialité des faits :** l’expert doit « procéder sur place à un examen des faits », afin d’éclairer le juge sur la configuration exacte des lieux, de la rampe, du hors ligne et le cas échéant du transformateur électrique. 2. **La genèse administrative et technique du projet :** il doit prendre « connaissance des documents soumis au Comité Consultatif de la construction », ce qui permettra de vérifier tant la réalité des motifs techniques invoqués lors de l’instruction de la demande que la consistance exacte du dossier soumis à cet organisme (élément également utile pour apprécier le moyen de procédure relatif au second arrêté). 3. **Le contrôle du respect du principe d’égalité :** enfin, l’expert a pour mission de « rechercher à quelles conditions les accès au parc de stationnement d’autres constructions ont été autorisées », répondant ainsi directement au débat factuel opposant le requérant (qui citait les immeubles *Le Cirius* et *Crédit Foncier de Monaco*) à la SCI (qui invoquait trente ans de pratique administrative favorable). ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision avant dire droit du 12 octobre 2000 est ainsi rédigé : > « Décide : > - M. Jacques Mathieu, architecte, demeurant 3 avenue Général Leclerc à Beausoleil est désigné en qualité d'expert ; > - L'expert, après serment préalablement prêté aux formes de droit, devra procéder sur place à un examen des faits. Il prendra, en outre, connaissance des documents soumis au Comité Consultatif de la construction, il devra enfin rechercher à quelles conditions les accès au parc de stationnement d'autres constructions ont été autorisées ; > - Le rapport d'expertise devra être déposé au Greffe du Tribunal Suprême dans un délai de 6 mois à compter de la saisine de l'expert ; > - Expédition de la présente décision sera transmise à Mr. le Ministre d'État, à M. Vacare
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 2020, n° 19086 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 2020, n° 19086 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/06-25-19086)) Le contentieux des contrats administratifs et des actes qui s'en détachent constitue un terrain privilégié d'observation de l'équilibre entre le principe de légalité et l'impératif de sécurité juridique. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 25 juin 2020 dans l'affaire opposant la société JC Decaux Monaco à l'État de Monaco, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à l'édifice du droit administratif monégasque. Venant clore une instance ayant donné lieu à une première décision avant dire droit du 5 mars 2020, cet arrêt précise avec une grande netteté l'articulation entre le constat d'illégalité d'un acte détachable, le prononcé de son annulation au regard de l'intérêt général, le sort des conventions subséquentes et l'appréciation du préjudice indemnitaire du candidat évincé. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre d'un projet de renouvellement du mobilier urbain en Principauté de Monaco, portant plus précisément sur le renouvellement d'abri-voyageurs. Deux opérateurs économiques majeurs du secteur ont présenté des propositions au Gouvernement Princier : la société à responsabilité limitée JC Decaux Monaco et la société Clear Channel. La proposition formulée par la société JC Decaux Monaco, conçue pour une durée de quinze ans, s'articulait autour de deux volets complémentaires. Le premier volet consistait à prendre en charge la mise à disposition, l'installation, l'entretien et la maintenance de 51 abribus. Parmi ceux-ci, 5 à 8 abribus devaient être équipés de matériels hautement connectés, répondant au modèle dénommé « Full Smart City », lequel intégrait un écran serviciel interactif de 32 pouces, des dispositifs « smart cells » wifi et 4G, un dispositif apte à recevoir des capteurs environnementaux, une borne d'information digitale ainsi qu'une ou plusieurs prises USB. Le second volet de l'offre comprenait la mise à disposition, l'entretien et la maintenance de vingt mobiliers digitaux d'une surface utile de 2 m², montés sur mât ou sur pied et situés à des emplacements distincts de ceux des abribus, dont la localisation précise avait été transmise. Ces panneaux étaient envisagés sur le modèle « Full HD Full LCD », cinq d'entre eux devant présenter les fonctionnalités du modèle « Full Smart City ». Sur le plan financier et institutionnel, la société JC Decaux Monaco proposait que l'exploitation publicitaire de ces vingt équipements donne lieu au versement d'une redevance de 120 000 euros par an, correspondant à 20 % du chiffre d'affaires prévisionnel, avec le versement à l'acheteur public de 20 % du montant supplémentaire en cas de dépassement dudit chiffre d'affaires, tout en réservant au Gouvernement et à la Commune jusqu'à 30 % du temps de diffusion sur ces panneaux. De son côté, la société Clear Channel a présenté une offre concurrente dont les caractéristiques, telles qu'exposées par l'État de Monaco au cours de l'instruction, comprenaient notamment l'installation de 38 totems, de 33 bornes interactives, un nombre plus important de ports USB et la possibilité d'une connexion en 5G (mentionnée comme « SG » dans la décision). Sur le plan financier et patrimonial, l'offre de la société Clear Channel prévoyait une durée permettant à l'État de recouvrer sa liberté de gestion cinq ans plus tôt que l'offre concurrente, la cession gracieuse de la propriété des mobiliers à l'État à cette échéance, le versement d'une redevance annuelle minimale garantie de 300 000 euros assortie d'une redevance sur le chiffre d'affaires de 15 % jusqu'à deux millions d'euros et de 38 % au-delà, ainsi que la réservation au Gouvernement Princier et à la Commune de Monaco de 17 % du temps de diffusion sur les mobiliers. Par des décisions en date du 12 février 2019, le Gouvernement Princier a rejeté la proposition présentée par la société JC Decaux Monaco et a attribué le projet de renouvellement d'abri-voyageurs à la société Clear Channel. À la suite de cette attribution, des conventions ont été conclues par l'État, la Commune de Monaco et la société Clear Channel, et les équipements prévus par ces contrats ont été mis en place, achevés et mis en fonctionnement. La société JC Decaux Monaco a formé un recours gracieux à l'encontre des décisions du 12 février 2019, lequel a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par ailleurs, la société a adressé le 16 mars 2020 une demande au Gouvernement Princier afin d'obtenir la communication des motifs de la décision de rejet de son offre, demande à laquelle le Gouvernement n'a pas répondu. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 17 mai 2019 sous le numéro TS 2019-12, la société JC Decaux Monaco a saisi le Tribunal Suprême. Ses conclusions tendaient, en premier lieu, à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions du 12 février 2019 rejetant sa proposition et attribuant le projet à la société Clear Channel, ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. En second lieu, elle sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité initialement fixée à 6 725 100 euros hors taxes (mentionnée comme « 6.725.1 euros » dans les visas), sauf à parfaire, en réparation du préjudice subi, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Par une réplique enregistrée le 22 août 2019, la société requérante a réévalué le montant de son préjudice à la somme de 2 101 902 euros. Le déroulement de l'instance a été marqué par une étape procédurale décisive : la décision rendue par le Tribunal Suprême le 5 mars 2020. Par cet arrêt avant dire droit, la haute juridiction a admis l'intervention volontaire de la société JC Decaux France au soutien de la requête de la société JC Decaux Monaco. Surtout, après avoir examiné l'ensemble des moyens soulevés par la requérante, le Tribunal Suprême a déclaré illégales les décisions du Gouvernement Princier rejetant la proposition de la société JC Decaux Monaco et attribuant le projet à la société Clear Channel, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux. Toutefois, sursoyant à statuer sur le prononcé même de l'annulation et sur la demande indemnitaire, le Tribunal a ordonné une mesure d'instruction invitant les parties à présenter, avant le 21 mars 2020, leurs observations sur les effets qu'une annulation des décisions attaquées serait susceptible de produire sur les intérêts publics et privés en présence, et en particulier les conséquences sur les conventions conclues postérieurement par l'État, la Commune de Monaco et la société Clear Channel ainsi que sur les installations déjà mises en place. Le calendrier procédural a ensuite subi les aléas liés à la crise sanitaire de la pandémie de virus COVID-19. Initialement renvoyée à l'audience du 9 avril 2020 par ordonnance présidentielle du 6 mars 2020, l'affaire a été affectée par l'arrêté du Directeur des Services Judiciaires n° 2020-09 du 16 mars 2020 portant fermeture du Palais de Justice et par l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 suspendant les délais de recours et de procédure devant le Tribunal Suprême. Par une nouvelle ordonnance du 11 mai 2020, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 12 juin 2020, après clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 27 mai 2020. Dans son mémoire d'observations enregistré le 20 mars 2020 en réponse à la mesure d'instruction, la société JC Decaux Monaco a développé une argumentation articulée autour de plusieurs axes : 1. **Sur la nécessité de prononcer l'annulation et ses conséquences contractuelles** : Elle soutient que le principe de légalité et le droit à un recours effectif s'opposent à ce que l'illégalité reste confinée à une déclaration abstraite et théorique. Selon elle, l'annulation doit être prononcée et entraînera l'anéantissement des conventions conclues avec la société Clear Channel ainsi que l'ouverture d'une nouvelle procédure d'attribution. Elle insiste sur la gravité du vice retenu (le défaut de motivation), qu'elle qualifie d'irrégularité substantielle au regard du principe de transparence de la commande publique, alléguant que l'administration a délibérément manqué à ce principe pour dissimuler sa volonté de favoriser arbitrairement l'offre concurrente. 2. **Sur l'absence d'atteinte à l'intérêt général et aux intérêts des tiers** : La requérante fait valoir que tous les équipements étant achevés et en fonctionnement, l'annulation ne mettrait pas en péril la réalisation du projet ni l'intérêt des usagers, s'appuyant sur la jurisprudence administrative française selon laquelle l'achèvement des installations rend l'annulation du contrat sans incidence sur le service public. Elle suggère au demeurant au Tribunal Suprême de moduler dans le temps les effets de l'annulation en prévoyant un anéantissement différé des conventions, leur permettant de rester en vigueur jusqu'à la signature d'un nouveau contrat. Quant aux intérêts de la société Clear Channel, ils seraient préservés par la possibilité de soumissionner à la nouvelle procédure et, en cas d'éviction, de réclamer à l'État l'indemnisation des investissements non amortis. 3. **Sur les demandes subsidiaires d'injonction et de délai** : À titre subsidiaire, face au silence gardé par le Gouvernement sur sa demande du 16 mars 2020, elle demande au Tribunal d'enjoindre à l'administration de communiquer les motifs du rejet et de lui accorder un délai pour soulever de nouveaux moyens, estimant que le défaut de motivation entrave son droit au recours et le contrôle du juge. 4. **Sur la demande indemnitaire** : Elle maintient ses conclusions indemnitaires (sollicitant par ailleurs une expertise pour chiffrer les préjudices), affirmant qu'en tant que filiale du groupe JC Decaux et au vu de la qualité technique et financière de son offre, elle disposait de chances sérieuses d'obtenir le projet, ajoutant qu'en l'absence d'éléments fournis par l'État sur l'appréciation des offres, la charge de la preuve ne saurait être renversée à son détriment. En réplique, par un mémoire enregistré le même jour, le 20 mars 2020, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a opposé une défense structurée en cinq points : 1. **L'absence d'incidence automatique sur le contrat** : S'appuyant sur la jurisprudence du Conseil d'État français, il soutient que l'annulation d'un acte détachable n'implique pas nécessairement la nullité du contrat, a fortiori lorsque l'irrégularité est purement formelle. 2. **Le caractère régularisable du vice** : Le défaut de motivation, vice de forme ou de procédure affectant seulement les modalités du consentement de la personne publique, serait régularisable par l'administration, y compris en cours d'instance ou à la suite de l'annulation de l'acte détachable. 3. **La supériorité manifeste de l'offre concurrente** : Produisant un tableau comparatif, le Ministre d'État démontre que l'offre de la société Clear Channel était nettement plus attractive sur la durée (5 ans de moins), la propriété des biens (cession gracieuse en fin de contrat), les conditions financières (redevance fixe de 300 000 euros et pourcentages de 15 % à 38 % du chiffre d'affaires, affirmant que l'offre de la requérante ne proposait ni redevance ni pourcentage réservé à l'État et à la Commune), la communication institutionnelle (17 % du temps réservé) et l'innovation numérique (38 totems, 33 bornes, connexion 5G). 4. **L'office du juge du contrat et l'intérêt général** : En l'absence de modulation par le Tribunal Suprême, il appartiendrait au seul juge du contrat de tirer les conséquences de l'annulation sur les conventions déjà très largement exécutées. Or, en raison de l'atteinte excessive à l'intérêt général, le juge du contrat ne prononcerait ni la nullité, ni la résolution, ni la résiliation. 5. **Le rejet de la demande indemnitaire** : Le Ministre d'État conteste tout lien de causalité entre le défaut de motivation (vice formel et véniel) et le préjudice d'éviction, le rejet étant justifié au fond. Il alerte enfin sur le fait qu'une annulation de la convention par le juge du contrat entraînerait une lourde indemnisation au profit de Clear Channel, disproportionnée par rapport au vice formel et portant une atteinte excessive à l'intérêt général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé À la suite de sa décision avant dire droit du 5 mars 2020 ayant constaté l'illégalité des actes attaqués, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême devait résoudre un quadruple problème juridique : 1. En premier lieu, sur le plan procédural, une partie requérante est-elle recevable, à la faveur d'un supplément d'instruction ordonné uniquement pour apprécier les conséquences d'une éventuelle annulation, à demander au juge d'enjoindre à l'administration de communiquer les motifs de sa décision et de lui ouvrir un nouveau délai pour soulever de nouveaux moyens de légalité ? 2. En deuxième lieu, au regard de la nature des décisions de rejet d'une offre et d'attribution d'un projet (qualifiées d'actes détachables), leur annulation pour excès de pouvoir est-elle susceptible d'entraîner des conséquences manifestement excessives pour l'intérêt général en affectant directement les contrats conclus postérieurement, justifiant ainsi que le juge s'abstienne de prononcer cette annulation ou en module les effets ? 3. En troisième lieu, quelles sont les suites administratives et juridictionnelles qu'ouvre l'annulation pour vice de forme (défaut de motivation) d'un acte détachable de passation contractuelle ? 4. En quatrième lieu, à quelles conditions le candidat dont l'éviction a été déclarée illégale pour un motif formel peut-il prétendre à l'indemnisation du préjudice né de la perte d'une chance sérieuse d'obtenir le contrat ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en trois temps distincts, répondant avec une rigueur méthodique aux conclusions procédurales, aux conclusions à fin d'annulation et aux conclusions à fin d'indemnisation. #### 1. L'irrecevabilité des demandes procédurales nouvelles (Autorité de la chose jugée et prohibition des injonctions) Abordant les demandes subsidiaires formulées par la société JC Decaux Monaco dans son mémoire du 20 mars 2020, le Tribunal Suprême les écarte par deux motifs d'irrecevabilité classiques mais fermement rappelés. D'une part, pour rejeter la demande tendant à disposer d'un délai pour présenter de nouveaux moyens, la Haute Juridiction oppose l'autorité de la chose jugée. Elle relève que par sa décision du 5 mars 2020, elle a déjà « examiné l'ensemble des moyens soulevés par la société JC DECAUX MONACO » et déclaré les décisions illégales. Dès lors, « eu égard à l'autorité de la chose jugée qui s'attache au dispositif de la décision du Tribunal Suprême du 5 mars 2020 et aux motifs qui en sont le soutien nécessaire », le débat sur la légalité interne et externe des actes attaqués est définitivement clos. La mesure d'instruction n'avait pour objet que de débattre des effets de l'annulation, et non de rouvrir l'instruction sur la légalité des actes. D'autre part, concernant la demande tendant à ce qu'il soit enjoint au Gouvernement Princier de communiquer les motifs du rejet de l'offre, le Tribunal Suprême rappelle un principe cardinal de son office : « il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration ». En vertu du principe de séparation des autorités administratives et juridictionnelles tel qu'appliqué en droit monégasque dans le cadre de l'article 90-B de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, le juge de l'excès de pouvoir ne dispose pas d'un pouvoir d'injonction à l'égard de l'administration active. Ces conclusions sont donc déclarées irrecevables. #### 2. Le prononcé de l'annulation des actes détachables et la définition de ses effets C'est au considérant 4 que réside le cœur doctrinal de la décision quant à la théorie des actes détachables et à la modulation des effets d'une annulation contentieuse. Le Tribunal Suprême devait apprécier, au vu des observations des parties, si l'annulation des décisions déclarées illégales le 5 mars 2020 devait être effectivement prononcée ou si des considérations d'intérêt général s'y opposaient. Pour trancher cette question, le Tribunal procède par un syllogisme fondé sur la nature juridique des actes en cause : * **La qualification** : Les décisions rejetant l'offre, attribuant le projet et rejetant le recours gracieux « sont des actes détachables des contrats conclus par le Gouvernement Princier, la Commune de Monaco et la société CLEAR CHANNEL ». * **L'absence d'effet direct sur le contrat** : En raison de cette détachabilité, « leur annulation n'est pas, par elle-même, susceptible d'avoir un effet direct sur la validité desdits contrats ou sur leur exécution ». Le juge de l'excès de pouvoir dément ainsi l'analyse de la société requérante selon laquelle l'annulation des actes détachables entraînerait automatiquement l'anéantissement des conventions. * **L'absence d'atteinte excessive à l'intérêt général** : Parce que l'annulation de l'acte détachable laisse intacte, dans l'immédiat et par elle-même, la vie du contrat et l'exploitation des abri-voyageurs, « elle n'est donc pas de nature à avoir des effets manifestement excessifs pour la sauvegarde de l'intérêt général ». * **La conclusion sur l'annulation** : En l'absence d'effets manifestement excessifs, le principe de légalité reprend son empire plein et entier : « dès lors, il y a lieu pour le Tribunal Suprême de prononcer l'annulation des décisions attaquées » sans qu'il soit besoin de différer ou de limiter cette annulation. Toutefois, le Tribunal Suprême ne s'arrête pas au prononcé de l'annulation ; il rédige un véritable mode d'emploi post-contentieux à destination de l'administration : « il appartiendra à l'administration, sous le contrôle du juge des contrats, de déterminer les conséquences à tirer de cette annulation ». Plus précisément encore, tenant compte de la nature formelle du vice sanctionné (le défaut de motivation identifié dans le cadre de la décision du 5 mars 2020), le Tribunal indique « qu'eu égard au motif d'annulation, il lui sera notamment loisible de se prononcer à nouveau sur les propositions des deux sociétés par des décisions à effet rétroactif et dépourvues du vice ayant entaché les décisions annulées ». Le juge valide ainsi explicitement la faculté de régularisation rétroactive de l'acte détachable par l'administration. #### 3. Le rejet au fond de la demande indemnitaire pour absence de perte de chance sérieuse Enfin, statuant en plein contentieux indemnitaire au considérant 5 (compétence accessoire au recours en annulation prévue par l'article 90-B de la Constitution), le Tribunal Suprême examine si l'illégalité fautive des décisions d'éviction et d'attribution a causé un préjudice réparable à la société JC Decaux Monaco. Faisant application de la théorie de la perte de chance dans le contentieux de l'éviction des contrats publics, le juge procède à une analyse comparative concrète des mérites respectifs des deux offres au vu des pièces du dossier. Il relève que « l'offre de la société CLEAR CHANNEL était globalement supérieure à celle de la société JC DECAUX MONACO ». Pour asseoir ce constat souver
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27253 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27253 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/12-06-27253)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe d'une opération d'aménagement urbain et de promotion immobilière au sein du quartier ordonnancé du Port Hercule, plus précisément dans un secteur impliquant un terrain situé au 1, boulevard Louis II, correspondant au secteur dit de la « bretelle de la Poterie » et d'un espace vert attenant. À l'origine de cette opération figure une transaction domaniale et foncière. Selon les éléments exposés par l'administration en défense, une promesse d'échange a été signée le 16 juin 2004 entre l'administrateur des domaines et Monsieur P. P., agissant en qualité de gérant de la société civile immobilière (SCI) M. 2001. Cet échange mettait à la charge du promoteur privé un certain nombre de prestations destinées, selon l'administration, à bénéficier aux nationaux monégasques ainsi qu'aux résidents de la Principauté, en contrepartie de droits sur le terrain d'assiette du projet, lequel faisait initialement partie du domaine public. Fort de cette promesse d'échange, Monsieur P. P., ès qualités de gérant de la SCI M. 2001, a déposé le 9 décembre 2004 une demande d'autorisation de construire portant sur l'édification d'un immeuble à usage mixte d'habitation et de bureaux sur ladite parcelle sise 1, boulevard Louis II. Selon les précisions apportées au cours de l'instruction, le bâtiment projeté comprenait neuf niveaux au total, dont sept niveaux dédiés à des logements et une quote-part de surface de plancher affectée à un usage de bureaux représentant 15 % de l'ensemble. Le dossier de demande d'autorisation de construire a fait l'objet d'un complément en date du 18 février 2005. Toutefois, à la date du dépôt initial de la demande comme à celle de son complément, la réglementation d'urbanisme applicable au secteur était régie par l'Ordonnance souveraine n° 15630 du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule. Or, ce texte ne comportait pas de dispositions spécifiques permettant la réalisation d'un tel projet sur cette emprise particulière. C'est dans ce contexte qu'est intervenue l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005. Ce nouveau texte réglementaire est venu modifier les règles d'urbanisme du quartier ordonnancé du Port Hercule en créant spécifiquement, au sein de la zone 4, un « îlot n° 2 » correspondant à la bretelle de la Poterie et à l'espace vert attenant, et en fixant de nouvelles règles de constructibilité, incluant notamment la possibilité d'affecter à des bureaux jusqu'à 30 % de la surface des planchers de chaque bâtiment dans cet îlot. Une fois ce nouveau cadre réglementaire édicté, le Ministre d'État a, par l'arrêté n° 2005-384 en date du 28 juillet 2005, délivré à Monsieur P. P., gérant de la SCI M. 2001, l'autorisation de construire l'immeuble projeté, en assortissant toutefois ce permis de diverses conditions, relatives notamment à la réalisation des aires de stationnement. Contestant la régularité de cette opération immobilière érigée dans leur voisinage, quatre sociétés de droit étranger — la Société Advantage Investment Services Limited, la Société Loman Properties SA, la Société Granville Limited et la Société Laverston International Limited — ont formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de l'arrêté d'autorisation de construire du 28 juillet 2005. Par une décision en date du 25 janvier 2006, le Ministre d'État a expressément rejeté ce recours administratif préalable. Parallèlement, le conseil des sociétés contestataires a sollicité, le 6 février 2006, la communication de divers documents administratifs jugés essentiels à l'instruction de leur contestation, démarche qui s'est heurtée à une absence de transmission directe des pièces par l'administration. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus du Ministre d'État de retirer le permis de construire, les sociétés Advantage Investment Services Limited, Loman Properties SA, Granville Limited et Laverston International Limited ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe général de la Principauté le 24 mars 2006. Leur requête tendait à l'annulation conjointe de l'arrêté ministériel n° 2005-384 du 28 juillet 2005 autorisant la construction et de la décision du 25 janvier 2006 portant rejet de leur recours gracieux. Au soutien de leur requête initiale, les sociétés requérantes développaient une argumentation articulée autour de deux axes majeurs : d'une part, une exception d'illégalité dirigée contre l'acte réglementaire de base et, d'autre part, une série de moyens tirés des vices propres affectant l'autorisation individuelle de construire, tant sur le terrain de la légalité externe que sur celui de la légalité interne. En premier lieu, par la voie de l'exception d'illégalité, les requérantes soutenaient que l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005, sur le fondement de laquelle l'arrêté attaqué avait été pris, était entachée de détournement de pouvoir. Elles faisaient valoir que cette modification réglementaire avait eu pour unique objet d'adapter les règles d'urbanisme afin de permettre de faire droit à la demande de permis de construire préalablement déposée par Monsieur P. P. le 9 décembre 2004. En second lieu, au titre des vices propres à l'arrêté du 28 juillet 2005, les sociétés requérantes invoquaient une pluralité de moyens : * **Sur le plan procédural et formel (légalité externe et composition du dossier) :** Elles soutenaient d'abord la violation de l'article 4 de l'Ordonnance souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, estimant que le permis de construire aurait dû être précédé d'un accord préalable dès lors que l'édifice comportait non seulement des logements mais également des bureaux. Elles ajoutaient que si un tel accord préalable avait existé avant le 9 décembre 2004, il aurait été nécessairement illégal puisque le pétitionnaire n'était pas propriétaire du terrain (qui appartenait encore au domaine public) et que l'Ordonnance du 10 mai 2005 n'existait pas encore. Ensuite, sur le fondement de l'article 3 de la même Ordonnance n° 3647, elles reprochaient au dossier de demande, tel que complété le 18 février 2005, de ne pas comporter d'acte notarié attestant de la qualité de propriétaire du demandeur. En outre, elles déduisaient des nombreuses conditions assortissant le permis que ce dernier avait été délivré au vu d'un dossier incomplet. * **Sur le plan substantiel (légalité interne et règles d'urbanisme) :** Les requérantes faisaient valoir que le permis ne pouvait légalement reposer sur l'Ordonnance du 10 mai 2005, intervenue postérieurement à la demande. Elles invoquaient également une violation de l'article 8 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, qui impose le maintien du caractère actuel des zones vertes constituées par des parcs et jardins publics. Elles arguaient par ailleurs d'une méconnaissance de l'article 15 de l'Ordonnance n° 3647 relatif au nombre minimum d'emplacements de stationnement à aménager. Enfin, elles soutenaient qu'il ne ressortait pas de l'arrêté attaqué que le projet respectait le plafond de 30 % de surface de plancher affectée aux bureaux dans l'îlot n° 2 de la zone 4, fixé par l'Ordonnance du 10 mai 2005. * **Sur le plan du droit au procès équitable et de l'instruction :** Déplorant le refus du Ministre d'État de communiquer à leur avocat les pièces essentielles du dossier malgré une demande du 6 février 2006, les requérantes soutenaient qu'une simple consultation sur place ne suffisait pas à garantir le droit à un recours effectif protégé par les articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elles sollicitaient en conséquence que le Tribunal Suprême enjoigne au Ministre d'État de procéder à cette communication et se réservaient le droit de produire de nouveaux moyens après examen des pièces. Le déroulement de l'instance a été marqué par l'intervention volontaire, enregistrée le 10 mai 2006, du syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Porto Bello », situé 11, avenue du Président J. F. Kennedy à Monaco, représenté par son syndic en exercice, Monsieur A. V., dûment habilité par une assemblée générale extraordinaire du 6 février 2006. Cette intervention accessoire tendait aux mêmes fins d'annulation que la requête principale et s'appuyait sur des moyens identiques. Dans sa contre-requête enregistrée le 2 juin 2006, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête principale ainsi que de l'intervention, en réfutant point par point les griefs des requérantes : * Sur l'accord préalable, il opposait que l'immeuble, comprenant sept niveaux de logements sur neuf, ne constituait pas « un immeuble à usage autre que d'habitation » au sens de la réglementation et se trouvait donc dispensé de cette formalité. * Sur la qualité du pétitionnaire, il précisait que Monsieur P. P. agissait en vertu de la promesse d'échange signée le 16 juin 2004 avec l'administrateur des domaines. * Sur la complétude du dossier et les réserves du permis, il invoquait l'article 8 de l'Ordonnance n° 3647 qui habilite l'administration à assortir l'autorisation de conditions, ce qui ne démontre nullement l'incomplétude du dossier initial. * Sur les règles de fond, il soutenait que l'espace vert situé sous la bretelle de la Poterie n'avait pas la nature d'un jardin public protégé par l'article 8 de l'Ordonnance-loi n° 674 ; que les parkings ne devaient pas obligatoirement être réalisés sur l'assiette foncière même du projet et que le respect de cette prescription ferait l'objet d'une vérification lors du récolement des travaux ; et que la surface de bureaux n'atteignait que 15 %, soit la moitié du plafond autorisé de 30 %. * Sur le détournement de pouvoir allégué contre l'Ordonnance n° 15 du 10 mai 2005, le Ministre d'État défendait la légalité du texte en faisant valoir l'intérêt général s'attachant à l'opération d'échange, laquelle mettait à la charge du promoteur privé des prestations profitant aux Monégasques et aux résidents. L'instruction de l'affaire a toutefois connu un tournant décisif au cours de l'été 2006. Dans leur mémoire en réplique conjoint enregistré le 7 juillet 2006, les sociétés requérantes et le syndicat des copropriétaires intervenant ont soulevé un moyen nouveau, tiré d'un événement juridique survenu en cours d'instance : par une décision rendue au mois de juin 2006 (mentionnée à la date du 14 juin 2006 dans les écritures des requérantes, mais rectifiée à sa date exacte du 12 juin 2006 dans les motifs du Tribunal Suprême), la Haute Juridiction monégasque avait purement et simplement annulé l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005. Les requérantes en déduisaient que cet acte réglementaire, disparu rétroactivement de l'ordonnancement juridique, ne pouvait plus servir de base légale à l'arrêté du 28 juillet 2005, et que l'Ordonnance souveraine n° 15630 du 13 janvier 2003, remise en vigueur par l'effet de cette annulation, ne permettait pas d'autoriser légalement la construction litigieuse. En défense, dans sa duplique enregistrée le 9 août 2006, le Ministre d'État tentait de sauver l'autorisation de construire en opérant une substitution de base réglementaire ou, à tout le moins, une lecture neutralisante de l'annulation intervenue. Il soutenait que si l'Ordonnance du 13 janvier 2003, redevenue applicable par suite de l'annulation de celle du 10 mai 2005, ne comportait certes pas de dispositions spécifiques applicables à l'îlot n° 2 (bretelle de la Poterie et jardin attenant), il n'en résultait pas pour autant que le projet autorisé par le permis attaqué fût juridiquement impossible sur le fondement de ce texte antérieur. Il convient enfin de relever, au titre des incidents procéduraux, que les quatre sociétés requérantes avaient parallèlement introduit une requête en référé tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de l'arrêté du 28 juillet 2005, demande qui a été rejetée par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 16 août 2006. L'affaire au fond a ensuite été renvoyée, par ordonnance présidentielle du 6 octobre 2006, à l'audience publique du 4 décembre 2006. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au terme des échanges contradictoires et de l'évolution du contexte juridique en cours d'instance, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, devait répondre à deux questions de droit distinctes, l'une d'ordre procédural, l'autre touchant au fond du droit administratif et du contentieux de l'urbanisme. La première question, préalable, concernait la recevabilité de l'intervention volontaire formée par un groupement de voisins : **un syndicat de copropriétaires d'un immeuble riverain justifie-t-il d'un intérêt lui donnant qualité pour intervenir volontairement au soutien d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un arrêté ministériel délivrant une autorisation de construire ?** La seconde question, centrale pour l'issue du litige, portait sur les conséquences de l'annulation contentieuse d'un règlement d'urbanisme sur les actes individuels pris pour son application : **quel est l'effet de l'annulation pour excès de pouvoir d'une ordonnance souveraine portant règlement particulier d'urbanisme sur la légalité d'un arrêté ministériel d'autorisation de construire délivré postérieurement, lorsque les dispositions réglementaires annulées avaient été spécialement édictées pour rendre possible ladite construction, et l'administration peut-elle utilement invoquer le maintien en vigueur du règlement antérieur pour préserver la validité du permis ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande économie de moyens et une rigueur déductive qui le conduisent à trancher le litige sur le seul terrain des conséquences de sa propre jurisprudence antérieure, sans qu'il lui soit besoin d'examiner la multitude des autres griefs (vices de procédure, composition du dossier, violation des règles de fond sur les parkings ou les espaces verts, injonction de communication de pièces) soulevés par les requérantes. #### 1. Sur la recevabilité de l'intervention volontaire En premier lieu, le Tribunal Suprême examine la recevabilité de l'intervention présentée par le syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Porto Bello », situé 11, avenue du Président J. F. Kennedy. Par une motivation concise mais dépourvue d'ambiguïté, la Haute Juridiction relève : « Considérant que ce syndicat a intérêt à l'annulation de l'arrêté et de la décision attaqués ; qu'ainsi son intervention est recevable ». Bien que le considérant ne détaille pas la configuration topographique des lieux, le sommaire officiel de la décision éclaire la portée exacte de cette affirmation en qualifiant la copropriété d'« immeuble riverain ». En matière de contentieux de l'urbanisme, la proximité géographique immédiate (la riveraineté) fait présumer l'existence d'un intérêt à agir — et, à plus forte raison, d'un intérêt à intervenir au soutien d'une requête principale déjà formée — à l'encontre d'une autorisation de construire susceptible d'affecter les conditions de jouissance, la vue, l'ensoleillement ou l'environnement urbain de l'immeuble voisin. Le syndicat des copropriétaires, légalement habilité par son assemblée générale extraordinaire à agir en justice pour la défense des parties communes et des intérêts collectifs des copropriétaires, voit ainsi son intervention pleinement admise. #### 2. Sur l'annulation par voie de conséquence des décisions attaquées En second lieu, abordant la légalité de l'arrêté du 28 juillet 2005 et de la décision de rejet du recours gracieux du 25 janvier 2006, le Tribunal Suprême fonde l'intégralité de sa censure sur un unique considérant de principe, articulé en trois temps logiques : 1. **Le constat de l'annulation préalable de l'acte réglementaire :** Le Tribunal rappelle tout d'abord que, « par décision en date du 12 juin 2006, le Tribunal Suprême a annulé l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule ». En vertu de l'effet erga omnes et rétroactif attaché aux décisions d'annulation pour excès de pouvoir, cette ordonnance souveraine est réputée n'être jamais intervenue. 2. **La caractérisation du lien fonctionnel et téléologique entre les deux actes :** C'est ici que réside le cœur de la motivation de l'assemblée plénière. Le juge ne se contente pas de relever un rapport formel de base légale entre le règlement et l'acte individuel ; il met en évidence un rapport substantiel et finaliste en jugeant « que les dispositions de cette ordonnance qui ont créé dans la zone 4 un îlot n° 2 ont été spécialement édictées pour rendre possible la construction autorisée par l'arrêté du 28 juillet 2005 ». Ce faisant, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement la défense du Ministre d'État présentée en duplique. L'administration prétendait en effet que l'Ordonnance antérieure n° 15630 du 13 janvier 2003, remise en vigueur par l'annulation de celle du 10 mai 2005, n'interdisait pas nécessairement le projet. En affirmant au contraire que les dispositions de l'Ordonnance de 2005 avaient été *spécialement édictées pour rendre possible* la construction, le juge souverain constate que, sans cette modification réglementaire sur mesure, le projet immobilier tel qu'autorisé ne pouvait légalement voir le jour sous l'empire de la réglementation antérieure de 2003. 3. **La déduction mécanique de l'annulation par voie de conséquence :** Dès lors que cette dépendance absolue est établie, la conclusion s'impose d'elle-même : « que, dès lors, compte tenu de ce lien, leur annulation entraîne, par voie de conséquence, celle dudit arrêté et de la décision du 25 janvier 2006 rejetant le recours gracieux dont il a fait l'objet ». L'annulation de l'acte-condition ou de l'acte réglementaire conditionnant l'édiction de l'acte individuel provoque, par un effet d'entraînement automatique, la chute de l'autorisation de construire ainsi que de la décision confirmative née du rejet du recours gracieux. Succombant dans ses prétentions, l'État de Monaco se voit condamné aux entiers dépens de l'instance.
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 février 1992, n° 26187 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 février 1992, n° 26187 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1992/02-06-26187)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la gestion locative d'un bien immobilier ancien appartenant à la société civile immobilière (SCI) Claude. Cet immeuble, dont la construction remonte, selon les affirmations de la société propriétaire, à plus de cent ans avant la naissance du contentieux, comportait en ses parties hautes plusieurs locaux mansardés. D'après les éléments versés aux débats, la nature et l'affectation historique de ces espaces faisaient l'objet d'appréciations divergentes entre la puissance publique et la personne privée propriétaire : tandis que la société requérante soutenait que ces pièces mansardées avaient toujours été utilisées à usage d'habitation depuis l'édification du bâtiment et depuis leur acquisition par la société, l'autorité administrative les qualifiait de chambres de domestiques ayant fait l'objet d'une transformation mais demeurant des locaux dépendant d'une habitation principale. À partir de l'année 1988, la SCI Claude a entrepris des travaux qualifiés par elle de « réfection totale » ou de rénovation au sein de ces mansardes, puis a procédé à la mise en location de ces locaux au profit de trois locataires distincts. Il est apparu au cours de l'instruction que ces opérations de réfection ou d'aménagement avaient été menées sans que la société propriétaire ait préalablement sollicité ni obtenu les autorisations administratives requises par la réglementation monégasque en matière d'urbanisme, de construction et de sécurité contre les risques d'incendie et de panique. La situation matérielle et juridique de ces logements a attiré l'attention des services de l'État à l'occasion d'une visite effectuée sur place par la Commission technique pour la lutte contre la pollution, la sauvegarde de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publique. À la suite des constatations opérées lors de cette inspection (dont le rapport n'aurait, selon les dires de la requérante, pas été transmis à cette dernière), l'administration monégasque a estimé que les mansardes données à bail ne satisfaisaient pas aux exigences techniques, sanitaires et sécuritaires prescrites par le droit positif. Plus précisément, les services administratifs ont considéré que les locaux n'étaient pas conformes aux dispositions de divers textes relatifs aux constructions neuves ou restaurées, et singulièrement aux articles 25, 120, 122, 123 et 134 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 modifiée du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Tirant les conséquences de cette non-conformité alléguée, le Directeur de l'Urbanisme et de la Construction a pris, le 21 janvier 1991, une décision administrative faisant formellement interdiction à la SCI Claude de louer les locaux dont elle était propriétaire à compter de la date butoir du 28 février 1991. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contre cette mesure administrative d'interdiction de louer particulièrement rigoureuse et attentatoire aux attributs du droit de propriété (spécifiquement le *fructus*), la SCI Claude a dans un premier temps exercé un recours administratif préalable de nature gracieuse ou hiérarchique auprès de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Par une décision en date du 3 mai 1991, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, confirmant ainsi purement et simplement l'interdiction édictée le 21 janvier 1991 par le Directeur de l'Urbanisme et de la Construction. Face à ce refus définitif de l'administration active, la SCI Claude, représentée par sa gérante en exercice, la dame D., a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 2 juillet 1991, complétée par un mémoire en réplique déposé le 10 octobre 1991. Le recours ainsi formé devant la haute juridiction monégasque présentait un caractère mixte, mêlant contentieux de l'annulation, demande d'injonction et contentieux de l'indemnisation : 1. Sur le terrain de la légalité, la société requérante sollicitait l'annulation de la décision ministérielle confirmative du 3 mai 1991 (ainsi que, par voie de conséquence, de la décision initiale du 21 janvier 1991). Au soutien de ses prétentions, elle faisait valoir sur la forme un grief tiré du défaut de transmission du rapport de la commission technique. Sur le fond, elle soutenait que la mesure d'interdiction était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les pièces litigieuses disposaient de la superficie exigée par la législation applicable, qu'elles avaient toujours constitué des locaux d'habitation depuis plus d'un siècle et qu'elles avaient bénéficié d'une réfection totale. 2. Sur le terrain des mesures d'exécution, la SCI Claude demandait au Tribunal Suprême d'enjoindre à l'administration de lui permettre de procéder à la location desdits locaux. 3. Sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, elle concluait à la condamnation de l'État à réparer le préjudice financier qu'elle estimait avoir subi du fait de l'interdiction illégale, préjudice correspondant au montant des loyers perdus depuis l'entrée en vigueur de la décision attaquée. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 30 août 1991, suivie d'une duplique le 8 novembre 1991, tendant au rejet intégral de la requête et à la condamnation de la société demanderesse aux dépens. L'argumentation gouvernementale s'articulait autour d'une fin de non-recevoir procédurale et d'une défense au fond : 1. À titre principal, sur la recevabilité, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir de la dame D., gérante de la SCI Claude. Selon l'administration, l'article 6 des statuts de la société (établis les 27 juillet et 8 août 1979) ne conférait pas au gérant le pouvoir d'ester en justice sans une autorisation préalable des autres associés ou une décision des actionnaires. L'État soutenait à cet égard qu'une action en justice ne saurait s'analyser comme un simple acte conservatoire fondé sur l'urgence et la nécessité permettant au gérant d'agir seul. En réplique, la société requérante faisait valoir que son gérant en exercice avait pleinement qualité pour défendre à une injonction administrative. 2. À titre subsidiaire, sur le fond de la légalité, le Ministre d'État défendait le bien-fondé de l'interdiction. Il soutenait que les mansardes n'étaient que d'anciennes chambres de domestiques dont le changement de destination n'avait pas altéré la nature juridique d'accessoires d'une habitation principale. Il affirmait que ces locaux méconnaissaient les prescriptions de l'Ordonnance du 9 septembre 1966 et relevait que la gérante reconnaissait elle-même avoir fait exécuter des travaux de rénovation sans autorisation tout en ne contestant pas l'inadéquation des lieux à l'habitation. L'administration écartait tout grief d'atteinte illégale au droit de propriété, arguant que l'autorité publique était légalement tenue d'assurer le respect de la réglementation en vigueur. 3. Enfin, sur les conclusions accessoires, le Ministre d'État rappelait que le juge de l'excès de pouvoir ne dispose pas du pouvoir d'adresser des injonctions à l'administration pour lui ordonner de laisser louer les biens, et concluait au rejet de la demande indemnitaire en l'absence de toute illégalité fautive imputable aux services de l'État. Après une ordonnance présidentielle de renvoi en date du 31 décembre 1991, l'affaire a été examinée par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée Plénière le 6 février 1992. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire obligeait la haute juridiction à trancher successivement trois questions de droit distinctes, touchant respectivement à la procédure contentieuse (droit des sociétés appliqué au procès administratif), à la légalité administrative (compétence et champ d'application de la police de l'urbanisme et de la police générale) et au droit de la responsabilité publique : 1. **Sur la recevabilité du recours :** Le gérant d'une société civile immobilière, auquel les statuts sociaux confèrent de manière générale tous les pouvoirs d'administration de la société en faisant précéder l'énumération de ces pouvoirs de l'adverbe « notamment », a-t-il qualité pour introduire seul un recours pour excès de pouvoir au nom de la personne morale sans habilitation spéciale de la collectivité des associés ? 2. **Sur la légalité des décisions attaquées :** L'autorité administrative (Directeur de l'Urbanisme et de la Construction, puis Ministre d'État) est-elle légalement compétente et fondée, au titre de la législation sur l'urbanisme et la construction (notamment l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 et l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959) ou au titre de ses pouvoirs de police générale, pour prononcer unilatéralement une interdiction administrative de louer des locaux d'habitation construits antérieurement à l'entrée en vigueur desdites normes techniques ? 3. **Sur la responsabilité indemnitaire de l'État :** L'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative interdisant la location de locaux ouvre-t-elle droit, sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, à l'indemnisation de la perte des loyers, lorsque le propriétaire requérant se trouve lui-même en situation d'infraction réglementaire pour avoir réalisé des travaux sans les autorisations requises et que l'habitabilité des lieux n'est pas établie ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême déploie un raisonnement particulièrement structuré, répondant point par point aux trois problématiques identifiées par une motivation concise mais d'une grande densité juridique. #### 1. L'affirmation de la recevabilité par une interprétation souple des statuts sociaux Examinant en premier lieu la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, le juge constitutionnel et administratif monégasque procède à une analyse exégétique de l'article 6 des statuts de la SCI Claude en date des 27 juillet et 8 août 1979. Le Tribunal relève que cette stipulation statutaire attribue au gérant « tous les pouvoirs d'administration de la société ». Pour déterminer si le droit d'agir en justice (ester en justice) est inclus dans cette sphère de compétence alors même qu'il n'y serait pas expressément mentionné, la juridiction s'attache à la syntaxe de la clause. Elle observe la présence de l'adverbe « notamment » placé immédiatement avant l'énonciation des pouvoirs dévolus au gérant. Pour le Tribunal Suprême, l'emploi de cet adverbe confère à la liste statutaire un caractère purement énonciatif (ou illustratif) et nullement limitatif. Dès lors que le gérant est investi de la plénitude des pouvoirs d'administration, la haute juridiction en déduit que les actions engagées devant les juridictions figurent nécessairement au nombre des actes d'administration que le représentant légal est habilité à accomplir seul. La fin de non-recevoir est en conséquence écartée et la requête déclarée recevable. #### 2. La censure radicale de l'interdiction administrative de louer sur un triple fondement d'illégalité Abordant l'examen de la légalité de la décision du Directeur de l'Urbanisme et de la Construction du 21 janvier 1991 et de la décision confirmative du Ministre d'État du 3 mai 1991, le Tribunal Suprême constate que l'interdiction de louer prononcée contre la SCI Claude reposait sur le motif tiré de la non-conformité des locaux aux articles 25, 120, 122, 123 et 134 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Or, le juge relève d'office ou accueille une triple illégalité (mêlant incompétence, erreur de droit sur le champ d'application de la loi dans le temps et absence de nécessité de police) qui vicie radicalement les actes attaqués : * **En premier lieu (incompétence de l'autorité administrative et réserve de compétence juridictionnelle) :** Le Tribunal énonce un principe fondamental de légalité des sanctions et des mesures de police spéciale de l'urbanisme. Il juge que ni l'Ordonnance du 9 septembre 1966 ni aucun autre texte de nature législative n'habilite les autorités administratives à édicter d'office des mesures d'interdiction de louer de cette nature. En vertu de l'article 13 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, la méconnaissance des prescriptions techniques relatives à la construction ne peut donner lieu qu'à des condamnations pénales ou à des mesures d'interdiction prononcées par les tribunaux judiciaires, dans le respect des conditions et des garanties procédurales prévues par ce texte législatif. En s'arrogeant un pouvoir d'interdiction que la loi réserve au juge répressif, l'administration a commis une erreur de droit doublée d'un empiétement de compétence. * **En deuxième lieu (erreur de droit quant au champ d'application temporel et matériel des textes) :** À titre surabondant mais tout aussi décisif (« Considérant, d'autre part »), le Tribunal Suprême précise la portée *ratione temporis* et *ratione materiae* de la réglementation d'urbanisme invoquée par l'administration. Il souligne qu'en vertu même des textes législatifs régissant la construction et l'urbanisme, les normes techniques litigieuses (les articles précités de l'Ordonnance de 1966) ont un champ d'application strictement circonscrit : elles ne régissent que les « bâtiments à édifier ou à reconstruire totalement ou partiellement ». Par conséquent, le Directeur de l'Urbanisme et de la Construction a commis une seconde erreur de droit en opposant ces dispositions nouvelles pour déclarer non conformes des locaux situés dans un immeuble ancien dont la construction originelle était antérieure à l'entrée en vigueur desdits textes. * **En troisième lieu (impossibilité d'une substitution de base légale sur le terrain de la police administrative générale) :** Enfin (« qu'il résulte enfin de l'instruction »), le Tribunal Suprême vérifie si la mesure d'interdiction, illégale au regard de la police spéciale de l'urbanisme, aurait pu trouver un fondement légal dans les pouvoirs de police administrative générale détenus par l'exécutif pour la sauvegarde de la sécurité ou de la salubrité publique. La réponse est négative : l'instruction du dossier révèle qu'il n'existait, en l'espèce, « aucun trouble d'une gravité suffisante » de nature à justifier qu'une autorité de police interdise la location des mansardes. En conséquence de ce triple constat d'illégalité, les deux décisions administratives des 21 janvier et 3 mai 1991 sont intégralement annulées. #### 3. Le rejet des conclusions indemnitaires et d'injonction en raison de la situation illicite de la victime Ayant prononcé l'annulation des décisions litigieuses, le Tribunal Suprême statue en dernier lieu sur la demande de réparation pécuniaire formulée par la SCI Claude au titre des loyers perdus. Le juge qualifie juridiquement cette demande en la rattachant d'office aux dispositions de l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême pour accorder les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir. Toutefois, loin de déduire mécaniquement un droit à indemnisation de l'illégalité fautive qu'il vient de censurer, le Tribunal Suprême opère une dissociation rigoureuse entre l'illégalité de l'acte administratif et le caractère indemnisable du préjudice allégué. Examinant la situation propre de la société requérante au regard des pièces du dossier, la haute juridiction relève deux éléments rédhibitoires : 1. D'une part, il n'est nullement établi par l'instruction que les locaux litigieux présentaient un caractère effectivement habitable au regard de la réglementation en vigueur. 2. D'autre part, les travaux d'aménagement ou de réfection que la SCI Claude reconnaissait avoir entrepris en 1988 au sein de ces mansardes avaient été exécutés de manière clandestine, sans avoir fait l'objet de l'autorisation administrative préalable formellement exigée tant par l'article 1er, alinéa 3 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 que par l'article 7 de l'arrêté ministériel n° 72-287 du 18 octobre 1972 (relatif aux mesures générales de sécurité et de protection contre les risques d'incendie et de panique). Le Tribunal Suprême en conclut que la société requérante « s'est donc mise en contravention avec les dispositions réglementaires applicables ». En raison de cette situation illicite imputable à la faute même de la demanderesse (application de l'adage *nemo auditur propriam turpitudinem allegans* ou de l'exception d'illégitimité de l'intérêt lésé en droit de la responsabilité administrative), la SCI Claude est jugée infondée à réclamer réparation du préjudice financier résultant de la perte de loyers qu'elle n'aurait pas dû percevoir dans de telles conditions d'irrégularité. Le surplus des conclusions de la requête (incluant tant la demande indemnitaire que la demande tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration d'autoriser la location) est dès lors rejeté, bien que les dépens de l'instance soient intégralement mis à la charge de l'État qui succombe sur la légalité. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La décision, en date du 21 janvier 1991, du directeur de l'urbanisme et de la construction et la décision confirmative, en date du 3 mai 1991 du Ministre d'État, sont annulées ; > Le surplus des conclusions de la SCI Claude est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *SCI Claude* rendu en Assemblée Plénière le 6 février 1992, au rapport de l'éminent professeur Roland Drago, Vice-Président du Tribunal Suprême, constitue une décision de principe majeure du droit public monégasque. Par la richesse des questions qu'il tranche, il se situe au carrefour du droit processuel administratif, du droit de l'urbanisme et de la théorie générale de la responsabilité de la puissance publique. Son analyse révèle une remarquable convergence avec les principes classiques du droit administratif français tout en s'ancrant avec précision dans les spécificités constitutionnelles et législatives de la Principauté. #### 1. Le libéralisme procédural dans l'appréciation de la qualité pour agir des dirigeants sociaux Sur le terrain de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, la décision *SCI Claude* témoigne d'une volonté marquée du juge suprême monégasque de ne pas entraver l'accès au prétoire par un formalisme excessif quant à l'habilitation des représentants légaux des personnes morales de droit privé. En opposant une fin de non-recevoir tirée du défaut d'autorisation spéciale des associés de la société civile, le Ministre d'État tentait d'importer dans le contentieux administratif une conception restrictive des pouvoirs du gérant, soutenant que l'introduction d'une action en justice excéderait la gestion courante et ne constituerait pas davantage un acte conservatoire d'urgence. Le Tribunal Suprême balaye cette argumentation par une méthode d'interprétation téléologique et fonctionnelle des statuts sociaux. En jugeant que la clause statutaire conférant au gérant « tous les pouvoirs d'administration » précédés de l'adverbe « notamment » inclut de plein droit la capacité d'ester en justice au nom de la société, la haute juridiction consacre l'idée que la défense des
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 octobre 1961, n° 27462 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 octobre 1961, n° 27462 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1961/10-11-27462)) L’arrêt rendu le 11 octobre 1961 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l’affaire opposant la Société anonyme monégasque « Les Éditions Littéraires de Monaco » et le sieur J. (R.) au Ministre d’État, constitue un jalon historique fondamental du droit public monégasque. Intervenant quelques mois seulement après la promulgation de l’Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l’annulation, cette décision inaugure avec une fermeté remarquable le contrôle de légalité exercé par la haute juridiction sur les actes administratifs individuels, et plus particulièrement dans le domaine névralgique de l’urbanisme et de la construction. Dans un territoire exigu où la pression foncière et immobilière représente un enjeu économique et environnemental permanent, la réglementation de l'urbanisme, issue de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et de l'Ordonnance Souveraine d'application du 16 novembre 1959, venait de doter la Principauté d'un cadre juridique moderne visant à ordonner le développement urbain tout en préservant le caractère du site, notamment ses espaces plantés. La confrontation de cette législation naissante avec la pratique administrative des dérogations aux règles de gabarit et de prospect offrait au Tribunal Suprême l'occasion de définir à la fois les conditions d'accès au prétoire pour les tiers lésés par une autorisation de construire et l'intensité du contrôle juridictionnel sur les appréciations de l'autorité administrative. Par une décision d'annulation riche d'enseignements tant sur le plan de la procédure contentieuse que sur le fond du droit de l'urbanisme, le juge suprême monégasque pose les jalons d'une jurisprudence protectrice des droits des tiers et garante de la suprématie des normes d'urbanisme face aux tentations dérogatoires de l'Administration. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire prend sa source dans la délivrance d'une autorisation administrative d'urbanisme au début des années 1960, période marquée par d'importantes opérations de construction dans la Principauté. Par un arrêté en date du 19 décembre 1960, le Ministre d'État a accordé un permis de construire à une entité dénommée dans les visas de la décision la Société immobilière « du Soleil » — et désignée dans les motifs ainsi que dans le dispositif sous l'appellation de Société Civile Immobilière « Le Soleil » —, laquelle était représentée par le sieur P. (G.). Le projet immobilier autorisé par cet arrêté ministériel devait s'implanter sur une parcelle située dans une zone réglementaire qualifiée de « zone à gabarit moyen » (l'emplacement topographique exact et les références cadastrales de la parcelle ne sont pas précisés dans la décision). Ce projet présentait plusieurs caractéristiques techniques et architecturales majeures qui allaient cristalliser le litige. Premièrement, l'implantation de l'édifice affectait directement la végétation existante sur le terrain d'assiette, sans maintenir une superficie d'espace vert permettant de conserver à la parcelle son caractère initial, et sans prévoir la reconstitution à proximité, au sein du même îlot urbain, d'un espace planté au moins équivalent. Deuxièmement, les plans autorisés comportaient des infrastructures en sous-sol, plus précisément des garages souterrains, dont l'emprise s'étendait à moins de quatre mètres des limites séparatives de propriété. Troisièmement, le permis de construire accordait au pétitionnaire une dérogation aux règles ordinaires relatives au gabarit et à la hauteur de l'immeuble, sur le fondement d'un plan de coordination émanant du constructeur lui-même. L'arrêté ministériel du 19 décembre 1960 a toutefois été entouré d'une certaine opacité administrative à l'égard des tiers. En effet, ainsi que le relève expressément la décision, cet acte individuel n'a fait l'objet d'aucune mesure de publicité officielle — il n'a pas été publié — et n'a pas davantage été notifié aux propriétaires ou occupants voisins susceptibles d'être affectés par la construction. Sur le terrain, la concrétisation matérielle du permis de construire s'est traduite par l'ouverture du chantier au début du printemps suivant : selon les affirmations avancées par l'Administration au cours de l'instance, les travaux de bétonnage de l'immeuble litigieux auraient débuté le 6 mars 1961. C'est dans ce contexte d'exécution matérielle des travaux que deux voisins ou tiers intéressés (leur qualité exacte par rapport à la parcelle litigieuse n'est pas précisée dans la décision), à savoir la Société anonyme monégasque « Les Éditions Littéraires de Monaco », agissant par l'intermédiaire de son Président, Administrateur délégué, le sieur V. (L.), d'une part, et le sieur J. (R.), d'autre part, ont pris conscience de l'ampleur et des caractéristiques du projet immobilier autorisé par le Ministre d'État. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que l'autorisation de construire méconnaissait gravement la réglementation d'urbanisme récemment entrée en vigueur, la Société anonyme monégasque « Les Éditions Littéraires de Monaco » et le sieur J. (R.) ont saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 27 juin 1961, soit plus de six mois après la signature de l'arrêté ministériel et plus de trois mois après la date alléguée du début des travaux de bétonnage. Cette saisine directe de la haute juridiction s'inscrivait dans un cadre institutionnel et procédural nouvellement refondu. Le recours était exercé sous l'empire de l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 (modifiée par les Ordonnances des 18 novembre 1917, 12 juillet 1922, 17 octobre 1944 et 16 janvier 1946) et de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946). Surtout, les requérants mettaient en œuvre la voie de droit tout juste consacrée par l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation, texte qui avait confié au Tribunal Suprême la compétence pour statuer souverainement sur les recours aux fins d'annulation pour violation de la loi ou excès de pouvoir formés contre les décisions administratives. Aux termes de leur requête, les demandeurs concluaient à l'annulation pure et simple de l'arrêté du Ministre d'État du 19 décembre 1960. Au soutien de leurs prétentions, ils développaient une argumentation articulée autour de la violation directe de plusieurs dispositions fondamentales du nouveau droit monégasque de l'urbanisme. Ils invoquaient, en premier lieu, la méconnaissance de l'article 8 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 concernant l'Urbanisme, la Construction et la Voirie, texte de valeur législative protégeant les zones vertes et espaces plantés. Ils soulevaient, en second lieu, la violation de multiples dispositions réglementaires issues de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 prise pour l'application de ladite Ordonnance-Loi, visant spécifiquement ses articles 8, 9, 11, 13 et 50, relatifs notamment aux règles d'implantation par rapport aux limites séparatives (prospect), aux hauteurs et gabarits des constructions, ainsi qu'aux conditions d'octroi de dérogations par le biais de plans de coordination. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête structurée en deux temps, opposant à titre principal un obstacle procédural dirimant et défendant, à titre subsidiaire, la légalité interne et externe de sa décision. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir tirée de la forclusion de la requête. S'appuyant sur le délai de recours contentieux de deux mois prévu par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, l'autorité administrative soutenait que le recours introduit le 27 juin 1961 contre un arrêté du 19 décembre 1960 était manifestement tardif. Pour pallier l'absence de publication et de notification de l'arrêté litigieux, le Ministre d'État invoquait la théorie de la connaissance acquise résultant de faits matériels d'exécution : selon lui, la circonstance que les travaux de bétonnage de l'immeuble avaient commencé dès le 6 mars 1961 établissait que les requérants avaient eu connaissance de l'existence du permis de construire plus de deux mois avant l'introduction de leur pourvoi, entraînant ainsi la déchéance de leur droit d'agir. Sur le fond du droit, et à titre subsidiaire, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme non fondée. Si la décision ne détaille pas l'intégralité des arguments en défense sur la question des espaces verts et des garages souterrains, elle expose avec précision la ligne de défense de l'Administration concernant le dépassement de gabarit et de hauteur. Le Ministre d'État justifiait la légalité de la dérogation accordée en se prévalant des dispositions de l'article 13 b) de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Selon l'Administration, la présentation d'un plan de coordination (bien qu'émanant initialement du constructeur avant d'être repris par le Comité compétent) permettait d'octroyer légalement une autorisation exceptionnelle dérogeant aux règles normales de hauteur et de gabarit. Après avoir entendu M. Marcel Lachaze, membre du Tribunal Suprême, en son rapport, les observations orales d'un collège d'avocats particulièrement éminent composé de Mes Edgar Faure, Cueff et Fourcade, ainsi que les conclusions du Procureur Général, la haute juridiction a tranché l'ensemble de ces contestations. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême soulevait une double problématique juridique, touchant successivement à la recevabilité temporelle du recours en annulation en matière d'urbanisme et aux limites du pouvoir d'appréciation et de dérogation de l'Administration dans la délivrance des permis de construire. En premier lieu, sur le terrain procédural, la question posée au juge était la suivante : en l'absence de toute publication ou notification d'un arrêté ministériel délivrant un permis de construire, quel est le fait générateur susceptible de faire courir le délai de recours contentieux de deux mois prévu à peine de déchéance par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 ? Plus précisément, la simple connaissance matérielle de l'existence d'une construction en cours, matérialisée par le démarrage de travaux de bétonnage sur le terrain, suffit-elle à déclencher ce délai à l'encontre des tiers, ou le déclenchement de la forclusion exige-t-il que les requérants aient été mis à même de connaître précisément les vices juridiques entachant l'autorisation administrative elle-même ? En second lieu, sur le fond du droit de l'urbanisme, le Tribunal Suprême devait déterminer la portée exacte et le degré d'impérativité des règles posées par l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Cette interrogation globale se subdivisait en trois sous-questions techniques d'une grande importance pratique : 1. L'autorité administrative peut-elle légalement autoriser une construction dans une zone comportant des espaces plantés lorsque le projet ne maintient pas une superficie d'espace vert suffisante pour conserver à la parcelle son caractère et ne prévoit pas davantage la reconstitution d'un espace équivalent dans le même îlot urbain, au regard de l'article 8 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 ? 2. La règle de recul (prospect) imposée par l'article 9-6° de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 dans la zone à gabarit moyen, qui prescrit que les constructions doivent être tenues à quatre mètres au moins des limites de propriété, s'applique-t-elle indistinctement aux ouvrages édifiés en sous-sol, tels que des garages souterrains, ou est-elle restreinte aux seules constructions en superstructure ? 3. Enfin, dans quelle mesure le juge de l'excès de pouvoir contrôle-t-il la condition de « nécessité » exigée par l'article 13 b) de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 pour permettre à l'Administration, dans le cadre d'un plan de coordination partiel, d'accorder une dérogation exceptionnelle aux règles de gabarit et de hauteur des immeubles ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande rigueur analytique, répondant méthodiquement à la fin de non-recevoir avant de procéder à un examen substantiel des griefs de légalité interne qui emportent la conviction du juge. #### 1. Le rejet de la fin de non-recevoir : une conception exigeante de la connaissance acquise Pour écarter l'exception de forclusion opposée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême commence par asseoir le cadre normatif du litige. Il rappelle que l'article 1er de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 lui attribue compétence pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour violation de la loi ou excès de pouvoir dirigés contre les décisions administratives, et que l'article 2 de ce texte renvoie, pour la procédure, aux règles de l'Ordonnance du 21 avril 1911 modifiée le 15 juin 1946. Or, l'article 11 de cette ordonnance de 1911 dispose que le recours doit être formé, à peine de déchéance, dans les deux mois « à partir du jour où a eu lieu le fait sur lequel il est fondé, ou à partir du jour où ce fait a pu être connu de l'intéressé ». Toute la difficulté résidait dans l'interprétation des termes « le fait sur lequel il est fondé » appliqués au contentieux de la légalité d'un acte administratif individuel non publié ni notifié. Là où le Ministre d'État assimilait ce « fait » à la simple exécution matérielle des travaux sur le chantier (le bétonnage débuté le 6 mars 1961), le Tribunal Suprême opère un déplacement conceptuel décisif. Après avoir constaté l'absence de notification et de publication de l'arrêté du 19 décembre 1960, la haute juridiction pose le principe selon lequel le délai ne saurait courir tant qu'il n'est pas établi que les requérants ont été « à même de connaître les vices dont pouvait être entaché ledit arrêté ». Ce faisant, le juge refuse de déduire la connaissance des illégalités de la seule visibilité des premiers travaux de gros œuvre. Le motif est d'une logique implacable : en admettant même que le début du bétonnage au 6 mars 1961 soit tenu pour juridiquement établi, ce fait matériel « n'était pas de nature à révéler aux requérants les vices qui servent de base à leur requête ». En effet, la coulée de béton dans les fondations d'un chantier ne permet nullement à un voisin de savoir si l'acte administratif d'autorisation prévoit ou non une reconstitution d'espaces verts à proximité, si un plan de coordination régulier a été approuvé par le Comité compétent, ou encore quelle sera la hauteur finale exacte de l'édifice achevé. La charge de la preuve de la connaissance acquise pesant sur l'Administration qui se prévaut de la tardiveté, et cette preuve n'étant pas rapportée pour une période antérieure de plus de deux mois au 27 juin 1961, la requête est déclarée pleinement recevable. #### 2. L'examen au fond : la censure cumulative de trois illégalités substantielles Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême retient trois moyens d'annulation distincts, chacun révélant une violation directe de la réglementation d'urbanisme. **En premier lieu**, le juge examine la conformité du permis au regard de la protection législative de la végétation urbaine. Il cite intégralement l'article 8 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959, lequel pose un principe général de préservation (« Toutes les zones vertes, tous les espaces plantés, publics ou privés, doivent être maintenus ou reconstitués ») assorti d'un régime d'autorisation de construire expressément qualifié d'« exceptionnel ». Outre l'exigence procédurale de l'avis du Comité visé à l'article 3, le texte législatif subordonne la légalité de la construction à une condition alternative stricte de résultat : soit le projet laisse subsister une superficie d'espace vert suffisante pour conserver à la parcelle son caractère actuel, soit il comporte la reconstitution à proximité, dans le même îlot urbain, d'un espace vert au moins équivalent. Procédant à une appréciation souveraine des pièces du dossier et des caractéristiques factuelles du projet, le Tribunal Suprême constate que la construction autorisée ne remplit ni la première ni la seconde branche de cette alternative. La violation de la loi est directe et manifeste. **En deuxième lieu**, la haute juridiction se penche sur le respect des règles de recul par rapport aux limites séparatives, régies par l'article 9-6° de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Ce texte prescrit que, « dans la zone à gabarit moyen les constructions doivent être tenues à quatre mètres au moins des limites de propriétés ». Le débat juridique portait ici sur le champ d'application matériel du terme « constructions », l'Administration ayant autorisé l'implantation de garages souterrains dans cette bande de recul de quatre mètres. Le Tribunal Suprême fait application de l'adage classique d'interprétation juridique *ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus* (là où la loi ne distingue pas, il n'y a pas lieu de distinguer). Il affirme avec netteté que, pour l'application de ces dispositions, « il n'y a pas lieu de distinguer les constructions souterraines et les autres ». Dès lors qu'il est constant en fait que les garages souterrains autorisés sont implantés à moins de quatre mètres des limites de propriété, l'arrêté méconnaît directement la règle de prospect. **En troisième lieu**, le Tribunal Suprême analyse la légalité de la dérogation accordée en matière de gabarit et de hauteur sur le fondement de l'article 13 b) de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Ce texte permet au Comité, afin d'ordonner les opérations projetées entre elles ou avec les constructions voisines, de prescrire l'établissement de plans de coordination partiels ; le second alinéa précise que, « dans ce cas et s'il y a nécessité, le gabarit et la hauteur des immeubles pourront faire l'objet d'une autorisation exceptionnelle ». La motivation du juge sur ce point révèle un contrôle juridictionnel particulièrement approfondi. Le Tribunal Suprême émet d'abord une réserve implicite mais transparente sur la régularité procédurale du plan de coordination utilisé en l'espèce : alors que le texte prévoit que le Comité « prescrit » l'établissement d'un tel plan, il s'agissait ici d'un plan « émanant du constructeur et que le Comité se serait approprié ». Toutefois, faisant preuve de pragmatisme, le juge choisit de ne pas fonder sa censure sur ce terrain formel (« en admettant même qu'il ait été satisfait aux prescriptions du premier alinéa... ») pour porter le fer au cœur de la condition de fond posée par le second alinéa : la condition de « nécessité ». Exerçant un contrôle plein et entier sur la qualification juridique des faits, le Tribunal Suprême juge souverainement « qu'il n'y avait en l'espèce, pour l'Administration, aucune nécessité, au sens de l'article 13 b) deuxième alinéa d'accorder la dérogation susvisée ». La dérogation, dépourvue de sa justification légale, est ainsi jugée illégale. #### 3. La portée globale des vices constatés : l'annulation totale et l'économie de moyens Ayant relevé ces trois illégalités matérielles touchant à l'emprise végétale, au sous-sol et à la superstructure du bâtiment, le Tribunal Suprême apprécie leur incidence sur le sort de l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 21 janvier 1998, n° 26486 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 21 janvier 1998, n° 26486 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1998/01-21-26486)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière toujours sensible du droit de l'urbanisme et de la construction au sein d'un territoire caractérisé par une très forte densité immobilière. En l'espèce, les faits prennent naissance au cours de l'été 1994, autour d'un édifice emblématique de la Principauté : l'hôtel Métropole, situé dans le quartier des Spélugues. Le 16 août 1994, Monsieur N. B., agissant en sa qualité de gérant de la société civile immobilière (SCI) Métropole (également désignée sous l'acronyme « SCJ Métropole » dans les visas de la décision), a saisi l'administration monégasque d'une demande d'autorisation de construire. Le projet architectural présenté à l'autorité compétente consistait en l'édification d'une salle polyvalente sur la terrasse de couverture de l'hôtel Métropole. Conformément aux procédures d'instruction en vigueur en Principauté, cette demande a été soumise à l'examen du comité consultatif pour la construction, lequel a rendu son avis. Au terme de cette instruction, le Ministre d'État a pris position par une lettre en date du 27 février 1995. Par cet acte, l'autorité administrative a délivré à Monsieur N. B. l'autorisation sollicitée de construire ladite salle polyvalente sur la terrasse-toiture de l'établissement hôtelier. Il convient de souligner la nature très particulière de cette autorisation administrative, telle qu'elle ressort des termes mêmes de la décision ministérielle rapportés par le Tribunal Suprême. L'autorisation a en effet été accordée « à titre exceptionnel, sous réserve des droits des tiers et des conditions générales exposées par l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée par la loi 718 du 27 décembre 1961 et par l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, à titre précaire et révocable sans indemnité ». Ce régime de précarité et de révocabilité s'explique, selon les éléments versés aux débats par l'administration, par le rattachement du projet à la réglementation spécifique applicable aux constructions légères, prévue par l'article 55 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. À la suite de la délivrance de cet acte, les formalités de publicité inhérentes aux autorisations d'urbanisme ont été mises en œuvre. D'une part, un affichage a été réalisé aux portes du Ministère d'État. D'autre part, un affichage sur le terrain a été effectué sur le portail d'accès aux escaliers de secours de l'hôtel Métropole, donnant sur l'avenue de Grande-Bretagne. Selon les affirmations du Ministre d'État figurant dans la procédure, ces publications réglementaires et affichages ont été accomplis vingt-trois mois avant que la moindre contestation administrative ne soit formellement élevée. Ce n'est en effet que le 4 avril 1997, soit plus de deux années après la signature de la lettre ministérielle d'autorisation, qu'une société tierce, la société Arcadia, a formé un recours administratif gracieux tendant à la remise en cause de cette autorisation de construire. Par une décision en date du 6 juin 1997, l'autorité administrative a rejeté ce recours gracieux, refusant ainsi de retirer ou d'annuler l'autorisation délivrée le 27 février 1995. C'est dans ces circonstances que le différend a quitté la sphère purement administrative pour être porté devant le juge constitutionnel et administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au rejet de son recours gracieux le 6 juin 1997, la société Arcadia a saisi le Tribunal Suprême par une requête initiale enregistrée le 9 juillet 1997. L'objet principal de cette requête tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la lettre du Ministre d'État du 27 février 1995 autorisant la construction de la salle polyvalente. Au soutien de sa requête, la société Arcadia développait une argumentation articulée autour de deux grandes catégories de moyens d'annulation classiques du contentieux administratif : la violation de la loi et le détournement de pouvoir. Au titre de la violation de la loi (illégalité interne et externe), la requérante invoquait trois griefs distincts : 1. Le défaut de qualité du pétitionnaire : la société Arcadia contestait l'habilitation de Monsieur N. B. à déposer une telle demande d'autorisation de construire. 2. Une infraction directe à la réglementation d'urbanisme locale : la décision violerait les dispositions du règlement d'urbanisme régissant spécifiquement le secteur n° 1 du quartier des Spélugues. 3. La non-conformité de la construction réalisée au regard du permis de construire contesté. Au titre du détournement de pouvoir, la société Arcadia soutenait que l'autorisation administrative était viciée dans son but même. Selon elle, l'objectif réel poursuivi par la SCI Métropole n'était nullement l'édification d'une simple salle polyvalente, telle que visée par l'autorisation, mais la construction déguisée d'un restaurant panoramique sur le toit de l'hôtel. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 12 septembre 1997. L'argumentation de l'État de Monaco s'est d'emblée placée sur le terrain de la recevabilité afin de faire barrage à l'examen au fond du litige. À titre principal, le Ministre d'État a soulevé une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête, en se fondant sur l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ce texte fixe le délai de recours contentieux à deux mois à compter de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué. L'administration faisait valoir que les affichages requis ayant été effectués vingt-trois mois avant le recours gracieux du 4 avril 1997, le délai de recours était depuis longtemps expiré à cette date, rendant par voie de conséquence le recours contentieux du 9 juillet 1997 radicalement tardif et irrecevable. À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens de la société Arcadia. Sur la qualité du pétitionnaire, il précisait que Monsieur N. B. avait agi régulièrement en tant que mandataire du propriétaire, conformément aux exigences de l'article 2 de l'Ordonnance du 9 septembre 1966. Sur la légalité interne, il rappelait que la lettre du 27 février 1995 devait être appréciée au seul regard de l'article 55 de ladite Ordonnance relatif aux constructions légères. Dès lors, les critiques portant sur la conformité de l'exécution des travaux au permis délivré étaient inopérantes (« sans portée ») dans le cadre d'un recours en annulation dirigé contre l'acte d'autorisation lui-même, et le grief de détournement de pouvoir était dépourvu de tout fondement. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique de la société Arcadia le 3 octobre 1997. Dans ce mémoire, la société requérante a tenté de neutraliser la défense de l'État en soulevant à son tour l'irrecevabilité de la contre-requête ministérielle, au motif que celle-ci avait été déposée le 12 septembre 1997, soit plus de deux mois après la requête initiale du 9 juillet 1997. Par ailleurs, la société Arcadia a fait évoluer ses conclusions en demandant l'annulation d'un « prétendu refus de l'autorité administrative de procéder au retrait de sa décision du 4 avril 1997 » (date correspondant dans les écritures au recours gracieux). Pour contourner l'obstacle de la forclusion, la requérante qualifiait l'acte d'autorisation d'acte administratif « entaché de fraude », destiné à empêcher le rétablissement du *statu quo ante* des deux ailes de l'ensemble immobilier de la terrasse-toiture du Métropole. Le Ministre d'État a clôturé l'échange des mémoires par une duplique maintenant intégralement ses conclusions initiales. Par une ordonnance du 3 décembre 1997, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire devant le Tribunal siégeant en assemblée plénière. Lors de l'audience, après le rapport du Président Roland Drago, les observations orales ont été présentées par Maître Licari pour la société Arcadia, et par Maître Molinie, avocat aux Conseils, assisté de Maître Escaut, pour l'État de Monaco, avant que le Procureur Général ne livre ses conclusions. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême mettait en présence une série de questions juridiques tant procédurales que substantielles. Toutefois, la logique même du contentieux administratif imposait à la Haute Juridiction d'examiner prioritairement la recevabilité de la requête initiale avant de pouvoir, le cas échéant, aborder la légalité externe et interne de l'autorisation de construire du 27 février 1995 ou la question de l'existence d'une fraude. Le problème juridique central, qui confère à cette décision du 21 janvier 1998 sa nature d'arrêt de principe, résidait dans la détermination exacte des modalités de déclenchement et de computation du délai de recours contentieux à l'encontre d'une autorisation de construire à l'égard des tiers. Plus précisément, la question posée au Tribunal Suprême était la suivante : **Dans le cadre d'un système réglementaire d'urbanisme imposant une double formalité de publicité — à savoir un affichage administratif au Ministère d'État pendant une durée déterminée de deux mois et un affichage matériel sur le terrain dès l'ouverture et pendant toute la durée du chantier —, à quel moment précis la formalité de publicité est-elle juridiquement réputée accomplie pour faire courir le délai de recours contentieux de deux mois à l'encontre des tiers ?** En filigrane, le Tribunal devait également déterminer si l'allégation de fraude formulée en réplique ou le grief de tardiveté opposé au dépôt de la contre-requête de l'État étaient de nature à faire échec à la forclusion encourue par le requérant initial. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, réuni en assemblée plénière sous la présidence et au rapport du professeur Roland Drago, se caractérise par sa grande rigueur syllogistique et sa concision, typiques de la rédaction des décisions des hautes juridictions administratives de tradition francophone. Dans un premier temps, le Tribunal procède à la qualification factuelle et juridique de l'acte attaqué. Il relève qu'à la suite de la demande du 16 août 1994 et de l'avis du comité consultatif pour la construction, le Ministre d'État a délivré le 27 février 1995 une autorisation de construire une salle polyvalente, accordée à titre exceptionnel, précaire et révocable sans indemnité, sous l'empire des textes généraux d'urbanisme (Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée et Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966). Bien que l'acte ait pris la forme d'une « lettre » et revête un caractère précaire et révocable, le Tribunal le traite pleinement comme une décision administrative d'autorisation de construire soumise aux règles de publicité de droit commun de l'urbanisme. Dans un deuxième temps, le juge pose la majeure de son syllogisme en mobilisant les textes régissant la publicité des permis de construire. Il convient ici de relever avec précision une particularité rédactionnelle de l'arrêt : le Tribunal cite les « deux premiers alinéas de l'article 10 de l'Ordonnance n° 3613 du 20 juillet 1966 », avant de se référer, deux paragraphes plus bas, à « l'article 10 de l'Ordonnance susvisée du 9 septembre 1966 » (portant le numéro 3647 dans les visas). Quoi qu'il en soit de cette dualité de références textuelles dans le corps de la motivation, le contenu normatif de l'article 10 est intégralement reproduit par la juridiction et impose une double obligation : - D'une part, une publicité administrative : « Une ampliation de l'arrêté d'autorisation doit être affichée au Ministère d'État pendant une durée de deux mois. » - D'autre part, une publicité *in situ* : « Mention de la délivrance de l'autorisation doit être affichée sur le terrain ou aux entrées du chantier par les soins du permissionnaire dès l'ouverture du chantier et pendant toute la durée de ce dernier. » Dans un troisième temps — et c'est là le cœur de la création jurisprudentielle de l'arrêt —, le Tribunal Suprême interprète ces dispositions pour fixer la règle de computation du délai. Le texte réglementaire se bornait en effet à prescrire les deux affichages sans préciser expressément comment leur combinaison faisait courir le délai de recours de l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. Le Tribunal énonce alors le principe suivant : la formalité de l'affichage, qui constitue le point de départ du délai du recours contentieux pour les tiers, « ne peut être réputée accomplie qu'à l'expiration du délai de deux mois qui commence à courir à compter de la date à laquelle le dernier de ces affichages a été réalisé ». Par cette formule, le juge administratif monégasque décompose le mécanisme en deux périodes successives : 1. Une période de **parachèvement de la publicité** : il faut d'abord que les deux affichages (au Ministère d'État et sur le terrain) soient réalisés. C'est la date du dernier de ces deux affichages qui sert de point d'ancrage. À compter de cette date, un premier délai de deux mois doit s'écouler. Ce n'est qu'au terme de ces deux mois d'affichage simultané (ou complété) que la formalité de publicité est juridiquement « réputée accomplie ». 2. Une période de **recours contentieux** : une fois la formalité d'affichage réputée accomplie à l'issue des deux premiers mois, le délai de recours contentieux proprement dit (qui est lui-même de deux mois en vertu de l'article 13 de l'Ordonnance de 1963) commence alors à courir. Dans un quatrième temps, le Tribunal procède à la mineure de son syllogisme en confrontant cette règle aux faits de l'espèce tels qu'ils ressortent des pièces du dossier. Il constate souverainement que l'autorisation du 27 février 1995 a effectivement fait l'objet de la double publicité exigée pendant les périodes requises : d'un côté aux portes du Ministère d'État, et de l'autre sur le portail d'accès aux escaliers de secours de l'hôtel Métropole, avenue de Grande-Bretagne. En conséquence, les délais étant largement purgés lorsque la société Arcadia a agi en 1997 (vingt-trois mois s'étant écoulés selon la contre-requête non démentie par les pièces du dossier), la conclusion s'impose d'elle-même : la requête est tardive et, par suite, frappée d'irrecevabilité. On observera que le Tribunal Suprême ne répond pas expressément dans ses motifs aux arguments développés par la société Arcadia dans sa réplique du 3 octobre 1997 (l'irrecevabilité prétendue de la contre-requête de l'État pour dépassement d'un délai de deux mois et l'annulation du refus de retrait d'un acte prétendument frauduleux). Ce silence s'explique par la nature d'ordre public de la forclusion du recours initial : dès lors que la requête introductive d'instance du 9 juillet 1997 était elle-même tardive et irrecevable au vu des pièces du dossier, le Tribunal pouvait et devait relever cette irrecevabilité, rendant sans objet l'examen des moyens de fond ainsi que des conclusions additionnelles greffées sur une requête initiale irrecevable. ### C. Le dispositif En conclusion de sa motivation déclarant la requête irrecevable pour tardiveté, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de la société Arcadia est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de la société Arcadia. > Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Société Arcadia c/ Ministre d'État* rendu le 21 janvier 1998 en assemblée plénière occupe une place majeure dans la jurisprudence administrative monégasque, tant par la solennité de sa formation de jugement que par la précision de la règle procédurale qu'il édicte. La présence du professeur Roland Drago en qualité de Président et rapporteur témoigne de l'attention toute particulière portée par la Haute Juridiction à la structuration rigoureuse du droit du contentieux administratif en Principauté. #### 1. La conciliation entre le droit au recours des tiers et la sécurité juridique des constructeurs En matière d'urbanisme, le contentieux administratif est universellement traversé par une tension dialectique entre deux impératifs contradictoires : - D'une part, le droit au recours effectif des tiers (voisins, sociétés riveraines comme la société Arcadia), qui ne reçoivent pas notification individuelle du permis de construire et qui ne peuvent exercer leur droit de critique légaliste que s'ils sont dûment informés de l'existence et de la consistance du projet par une publicité adéquate et visible. - D'autre part, le principe de sécurité juridique du bénéficiaire de l'autorisation (en l'occurrence la SCI Métropole) et de l'administration, qui exige que la légalité des autorisations d'urbanisme ne puisse pas être perpétuellement remise en cause une fois les travaux engagés ou achevés. Le droit monégasque de 1966 a organisé cette information des tiers par un système de double affichage : un affichage institutionnel (au Ministère d'État) et un affichage matériel sur les lieux mêmes de l'opération (sur le terrain ou aux entrées du chantier). Toutefois, la lettre de l'article 10 présentait une asymétrie temporelle : alors que l'affichage au Ministère d'État est encadré par une durée fixe (« pendant une durée de deux mois »), l'affichage sur le terrain est lié à la temporalité physique des travaux (« dès l'ouverture du chantier et pendant toute la durée de ce dernier »). Une lecture littérale aurait pu conduire à deux écueils opposés : - Soit considérer que le délai de recours courait dès le premier jour où les deux affichages étaient réunis, ce qui aurait privé d'effet utile l'exigence d'un maintien de l'affichage pendant deux mois. - Soit considérer que, l'affichage sur le chantier devant durer « pendant toute la durée de ce dernier », la formalité d'affichage n'était accomplie qu'à la fin des travaux, ce qui aurait repoussé le point de départ du délai de recours jusqu'à l'achèvement de l'immeuble, ruinant ainsi toute sécurité juridique pour le constructeur. Par sa décision du 21 janvier 1998, le Tribunal Suprême tranche cette difficulté avec une grande habileté juridique. Il unifie le régime temporel des deux affichages au regard du déclenchement du délai contentieux en posant que la formalité d'affichage est « réputée accomplie » à l'expiration d'un délai de deux mois courant à compter de la réalisation du dernier des deux affichages requis. Autrement dit, le juge transpose la durée minimale de deux mois — initialement prévue par le premier alinéa pour le seul affichage ministériel — à l'ensemble du dispositif de double publicité pour déterminer le moment où l'information des tiers est jugée suffisante. Dès lors que les deux affichages (ministériel et sur le terrain) ont coexisté ou que le second a été maintenu pendant une durée continue de deux mois, la présomption de connaissance par les tiers devient irréfragable : la formalité de publicité est juridiquement achevée, et le délai de recours contentieux de deux mois prévu par l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100029 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100029 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/03-15-jp-100029)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit de l'urbanisme et de la construction, et plus spécifiquement dans le contentieux relatif à la durée de validité et à la péremption des autorisations administratives de construire et de démolir. Par un arrêté ministériel n° 2021-135 en date du 16 février 2021 (également désigné dans le corps de la décision par la mention typographique « arrêté ministériel du jma »), le Ministre d'État a délivré à Monsieur h. j. B. une autorisation de construire et de démolir. La consistance exacte du projet immobilier, sa localisation précise sur le territoire monégasque ainsi que l'ampleur des opérations projetées ne sont pas précisées dans la décision. Toutefois, le juge relève un élément factuel et technique déterminant quant aux modalités d'exécution de ce chantier : eu égard à leur consistance et à leurs caractéristiques propres, les travaux autorisés par cet arrêté ministériel ne pouvaient être matériellement réalisés qu'au moyen de l'installation d'une grue sur la voie publique. Cette contrainte technique majeure a conduit le bénéficiaire de l'autorisation, Monsieur h. j. B., à entreprendre des démarches auprès de l'administration compétente. En réponse à une demande expressément formulée par ce pétitionnaire (dont la date exacte n'est pas précisée dans la décision), le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité (DPUM) lui a adressé un courrier en date du 2 août 2021. Par cette correspondance administrative, le Directeur a recommandé au pétitionnaire d'utiliser une grue qui se trouvait déjà installée à proximité du chantier projeté, plutôt que de procéder à l'implantation d'un nouvel engin de levage sur le domaine public. Par la suite, et postérieurement à cet échange épistolaire avec l'administration de l'urbanisme, des opérations matérielles ont été entreprises sur le site. Il ressort des constatations factuelles opérées par la haute juridiction que des travaux d'étanchéité ont été exécutés sur une période comprise entre les mois de mars et de mai 2022. Désireux de s'assurer de la pérennité juridique de son titre administratif au regard des règles gouvernant la caducité des autorisations d'urbanisme, Monsieur h. j. B. a saisi la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité d'une demande tendant à voir confirmer la validité de son permis (la date de cette saisine n'étant pas précisée dans la décision). Par une décision en date du 19 janvier 2023, Madame le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a fait droit à cette démarche en confirmant à Monsieur h. j. B. la validité de l'arrêté ministériel n° 2021-135 du 16 février 2021 lui accordant le permis de construire, reconnaissant par là même l'absence de péremption de ladite autorisation administrative. C'est cette décision confirmative et récognitive de validité qui constitue l'acte administratif faisant grief à l'origine du présent contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la survie juridique de cette autorisation de construire, Monsieur m. A. (dont la qualité, telle que celle de voisin immédiat ou de tiers intéressé, n'est pas précisée dans la décision) a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de la décision prise le 19 janvier 2023 par Madame le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité. Au soutien de sa requête en annulation, Monsieur m. A. articulait une argumentation fondée sur la violation des règles relatives à la caducité des autorisations d'urbanisme. Il soutenait qu'à la date d'édiction de l'acte attaqué, soit le 19 janvier 2023, le permis de construire délivré le 16 février 2021 à Monsieur h. j. B. était frappé de péremption, faute pour les travaux d'avoir été valablement commencés dans le délai légal d'un an imparti par la réglementation monégasque. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a conclu au rejet de la requête. Sur le terrain procédural, le Ministre d'État a tout d'abord opposé des fins de non-recevoir à l'encontre du recours introduit par Monsieur m. A. (la nature exacte de ces fins de non-recevoir, telles qu'une éventuelle tardiveté du recours, un défaut d'intérêt à agir du requérant ou le caractère non décisoire de l'acte attaqué, n'est pas précisée dans la décision). Sur le fond du droit, l'autorité étatique soutenait la légalité de la décision du 19 janvier 2023 en faisant valoir que le permis de construire n'était nullement périmé. Parallèlement à la défense de l'État, une intervention volontaire est venue se greffer à l'instance principale. Monsieur h. j. B., en sa qualité de titulaire et bénéficiaire de l'autorisation de construire et de démolir litigieuse, est intervenu volontairement à la procédure au soutien des conclusions de l'État de Monaco, tendant au rejet de la requête en annulation formée par Monsieur m. A. L'affaire a été portée devant le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant dans sa formation la plus solennelle, à savoir en Assemblée plénière. La juridiction devait ainsi statuer, d'une part, sur la recevabilité de l'intervention volontaire du bénéficiaire du permis, d'autre part, sur le sort à réserver aux fins de non-recevoir soulevées par le Ministre d'État, et enfin, au fond, sur la légalité de la décision administrative constatant l'absence de caducité du permis de construire. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait, à titre liminaire, une question classique de procédure contentieuse administrative relative à la recevabilité de l'intervention volontaire : le bénéficiaire d'un permis de construire justifie-t-il d'un intérêt suffisant pour intervenir en défense dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision administrative constatant l'absence de caducité de son titre ? Mais c'est essentiellement sur le fond du droit de l'urbanisme que la décision commentée concentre son intérêt doctrinal majeur. La question centrale de droit substantiel pouvait être formulée de la manière suivante : dans quelles conditions le délai annal de péremption d'une autorisation de construire et de démolir, prévu par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, se trouve-t-il affecté dans son cours lorsque l'exécution matérielle des travaux requiert impérativement l'installation d'une grue sur le domaine public, et quels sont les actes administratifs ou matériels susceptibles d'interrompre ce délai ou de caractériser un commencement d'exécution suffisant pour faire obstacle à la caducité du titre ? De manière plus analytique, le Tribunal Suprême devait déterminer si la nécessité d'obtenir une autorisation d'occupation du domaine public communal pour l'installation d'une grue entrait dans les prévisions du second alinéa de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine de 1966 (qui reporte le point de départ du délai de péremption lorsque les travaux sont subordonnés à une autorisation prévue par une autre législation), et si un courrier de l'administration recommandant l'usage d'une grue voisine, conjugué à la réalisation ultérieure de travaux d'étanchéité, permettait de regarder le délai d'un an comme ayant été valablement interrompu et les travaux comme ayant commencé avant l'expiration dudit délai. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en trois temps distincts, alliant rigueur procédurale, interprétation combinée des textes applicables et appréciation souveraine des circonstances de fait de l'espèce. #### 1. L'admission de l'intervention volontaire et l'économie de moyens sur la recevabilité de la requête En premier lieu, le Tribunal Suprême statue sur la recevabilité de l'intervention de Monsieur h. j. B. En des termes concis et dépourvus d'ambiguïté, le juge énonce au considérant 1 que l'intéressé « justifie, en sa qualité de bénéficiaire du permis de construire litigieux, d'un intérêt suffisant au rejet de la requête tendant à l'annulation de la décision constatant l'absence de caducité de ce permis ». L'intervention accessoire en défense, présentée au soutien des conclusions de l'État, est par conséquent déclarée recevable. On notera à cet égard une légère imprécision terminologique dans le résumé d'analyse précédant l'arrêt (qui mentionne que « Le Tribunal reconnaît l'intérêt à agir de Monsieur B. »), alors même que le texte intégral de la décision traite rigoureusement de l'intérêt à intervenir au soutien des conclusions de l'État, Monsieur B. n'étant pas le requérant mais le tiers intervenant en défense. En second lieu, sur le terrain de la recevabilité de la requête principale de Monsieur m. A., le Tribunal Suprême fait usage au considérant 5 d'une technique contentieuse éprouvée d'économie de moyens. Estimant que la requête est mal fondée au fond, la juridiction rejette les conclusions à fin d'annulation « sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le Ministre d'État ». Cette méthode permet au juge d'entrer directement dans l'examen du bien-fondé de la prétention et de fixer la règle de droit substantiel sans s'attarder sur des obstacles procéduraux préalables dès lors que l'issue du litige est, en tout état de cause, défavorable au requérant. #### 2. L'articulation entre la législation d'urbanisme et la réglementation de la voirie Abordant le fond du litige aux considérants 3 et 4, le Tribunal Suprême procède tout d'abord au visa et à la reproduction littérale des deux premiers alinéas de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Ce texte pose, dans son premier alinéa, le principe de la péremption annale : l'autorisation de construire et/ou de démolir est périmée si les travaux auxquels elle s'applique ne sont pas commencés dans un délai d'un an à compter de sa délivrance. Le second alinéa introduit toutefois un mécanisme dérogatoire essentiel d'articulation des législations : « Lorsque le commencement des travaux est subordonné à une autorisation ou une procédure prévue par une autre législation, le délai d'un an mentionné à l'alinéa premier court à compter de la date à laquelle les travaux peuvent commencer en application de cette législation si cette date est postérieure à la date de délivrance de l'autorisation de construire et/ou de démolir ». Pour faire application de ce second alinéa au cas d'espèce, le Tribunal Suprême opère une qualification juridique des faits d'une grande précision technique. Il constate tout d'abord une impossibilité matérielle d'exécution autonome du permis : « eu égard à leur consistance et à leurs caractéristiques, les travaux auxquels s'applique l'autorisation de construire et de démolir accordée par l'arrêté ministériel du jma [16 février 2021] ne peuvent être réalisés qu'au moyen de l'installation d'une grue sur la voie publique ». De cette nécessité matérielle absolue découle une sujétion juridique : le juge relève que l'installation d'une telle grue sur la voie publique est « subordonnée à autorisation administrative » en vertu de deux textes relevant d'une autre législation que celle de l'urbanisme stricto sensu, à savoir la législation sur le domaine public et l'organisation communale. Le Tribunal vise ainsi expressément : - d'une part, l'article 38, 9° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale ; - d'autre part, l'article 1er de l'arrêté municipal n° 2023-360 du 17 janvier 2023 portant règlement d'occupation du domaine public communal, de la voie publique et de ses dépendances. Par ce syllogisme, le Tribunal Suprême établit que l'autorisation d'occupation du domaine public nécessaire à l'implantation de la grue constitue bien « une autorisation ou une procédure prévue par une autre législation » au sens du deuxième alinéa de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, conditionnant le commencement effectif des travaux. #### 3. L'effet interruptif du courrier administratif et la caractérisation des travaux C'est dans la suite du considérant 4 que le raisonnement du Tribunal Suprême déploie toute sa singularité juridique. Alors que l'article 11, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine de 1966 envisage le report du point de départ du délai d'un an (« le délai d'un an [...] court à compter de la date à laquelle les travaux peuvent commencer »), le juge qualifie l'effet produit par la démarche administrative relative à la grue en termes d'interruption du délai. Le Tribunal relève en effet que, « par courrier en date du 2 août 2021, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a, en réponse à une demande expressément formulée par le pétitionnaire, recommandé à ce dernier d'utiliser une grue déjà installée à proximité du chantier ». De cet échange entre le pétitionnaire et l'administration, la haute juridiction déduit immédiatement « que le délai d'un an mentionné au point 3 ci-dessus s'est ainsi trouvé interrompu ». Ainsi, l'acte par lequel l'administration répond à la demande du titulaire du permis en lui préconisant une solution technique alternative (la mutualisation d'une grue déjà présente à proximité) pour surmonter l'obstacle lié à l'occupation du domaine public opère une interruption du délai de péremption — lequel avait initialement commencé à courir le 16 février 2021 —, faisant ainsi courir un nouveau délai d'un an à compter du 2 août 2021. Il restait alors au juge à vérifier si, à l'intérieur de ce nouveau délai annal expirant en août 2022, des travaux avaient effectivement été entrepris pour faire échec à la caducité. Le Tribunal Suprême procède à cet examen en constatant « qu'il ressort des pièces du dossier que des travaux d'étanchéité présentant un lien suffisant avec le permis de construire délivré à M. B. ont été réalisés entre mars et mai 2022, c'est-à-dire avant l'expiration du délai d'un an susvisé ». Deux critères cumulatifs sont ici mobilisés par le juge pour valider le commencement d'exécution : - un critère chronologique : l'exécution des travaux entre mars et mai 2022 se situe moins d'un an après l'acte interruptif du 2 août 2021 ; - un critère matériel et finaliste (qualifié de « lien de causalité » dans le sommaire de la décision) : les travaux d'étanchéité présentent « un lien suffisant avec le permis de construire délivré à M. B. ». La réunion de ces éléments conduit l'Assemblée plénière à conclure qu'à la date de l'acte attaqué (le 19 janvier 2023), le permis de construire n'était pas périmé, validant ainsi la légalité de la décision du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité et entraînant le rejet de la requête de Monsieur m. A. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > L'intervention de Monsieur h. j. B. est admise. > La requête de Monsieur m. A. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de M. A.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 15 mars 2024 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance doctrinale certaine pour le droit monégasque de l'urbanisme. Le fait même que la haute juridiction ait statué en Assemblée plénière témoigne de la volonté de fixer avec autorité les principes gouvernant le régime de la péremption des autorisations de construire, régi par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. L'analyse approfondie de cet arrêt permet de mettre en lumière trois axes majeurs qui précisent l'état du droit positif en Principauté. #### 1. La consécration d'une approche réaliste de l'indépendance des législations En droit de l'urbanisme, le principe traditionnel de l'indépendance des législations veut que la délivrance et la validité d'une autorisation de construire soient appréciées au regard des seules règles d'urbanisme, indépendamment des autorisations requises au titre d'autres polices administratives (telles que la police de la voirie et de la domanialité publique). Toutefois, appliquée avec une rigidité excessive au régime de la caducité des permis, cette indépendance conduirait à une impasse pratique : le titulaire d'un permis de construire se verrait frappé par la péremption annale de son titre faute d'avoir pu débuter son chantier, alors même que ce blocage résulterait de l'attente d'une autre autorisation administrative légalement indispensable au démarrage matériel des opérations. C'est précisément pour tempérer cette rigueur que l'article 11, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 a institué une passerelle textuelle entre l'urbanisme et les autres législations. L'apport fondamental de l'arrêt du 15 mars 2024 réside dans l'application concrète et particulièrement réaliste que fait le Tribunal Suprême de cette disposition au contexte géographique et urbain très spécifique de la Principauté de Monaco. En reconnaissant qu'eu égard à la consistance et aux caractéristiques des travaux, ceux-ci ne peuvent être réalisés qu'au moyen de l'installation d'une grue sur la voie publique, le juge administratif suprême prend acte des contraintes matérielles inhérentes à la densification urbaine. Dès lors que l'implantation de cet engin de levage ne peut techniquement s'effectuer sur l'assiette foncière privée du projet mais requiert l'occupation du domaine public communal, la réglementation domaniale — issue de l'article 38, 9° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale et de l'arrêté municipal n° 2023-360 du 17 janvier 2023 — cesse d'être une simple modalité logistique accessoire pour devenir une condition juridique préalable au commencement des travaux au sens de l'article 11 de l'Ordonnance de 1966. On relèvera au passage une particularité temporelle intéressante dans le visa des textes opéré par le considérant 4 : pour caractériser la subordination de l'installation de la grue à une autorisation administrative lors des faits survenus en 2021, le Tribunal Suprême vise non seulement la loi communale de 1974, mais également l'article 1er de l'arrêté municipal n° 2023-360 du 17 janvier 2023, texte pourtant postérieur au courrier du 2 août 2021 mais intervenu deux jours avant la décision attaquée du 19 janvier 2023. Cette référence s'explique par le fait que le juge apprécie l'état du droit applicable à la date de la décision administrative confirmant l'absence de péremption (le 19 janvier 2023), tout en constatant la permanence du principe de l'autorisation préalable d'occupation du domaine public déjà ancré dans la loi du 24 juillet 1974. #### 2. La qualification de l'interruption du délai par l'orientation administrative du chantier Le second enseignement majeur de
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100032 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100032 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/03-15-jp-100032)) Le contentieux de l'urbanisme en Principauté de Monaco cristallise avec une acuité particulière la tension structurelle entre les impératifs d'aménagement d'un territoire géographiquement contraint et la préservation des activités économiques préexistantes. Lorsque l'autorité réglementaire procède à la refonte des documents de planification urbaine pour permettre la réalisation d'opérations d'aménagement d'ensemble, elle se heurte fréquemment aux intérêts collectifs des professionnels implantés sur les sites concernés. La décision rendue le 15 mars 2024 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en formation plénière, offre une illustration topique de la manière dont le juge constitutionnel et administratif monégasque appréhende la légalité des ordonnances souveraines portant règlement d'urbanisme. Par cet arrêt, la haute juridiction rejette le recours pour excès de pouvoir formé par une association de défense de professionnels de la plaisance à l'encontre de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 modifiant le règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés, ainsi que contre le rejet de son recours gracieux par le Ministre d'État. Au-delà de la solution d'espèce, cette décision permet de préciser les contours du contrôle restreint exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les choix d'aménagement urbain, tout en réaffirmant avec fermeté le principe de l'indépendance des législations et de la spécialité de la norme d'urbanisme face aux revendications indemnitaires ou opérationnelles des acteurs économiques. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend racine dans l'évolution de la réglementation d'urbanisme applicable à certains secteurs stratégiques de la Principauté, et plus particulièrement au quartier de la Condamine. Le cadre réglementaire de référence en la matière est fixé par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés, texte qui a fait l'objet de diverses modifications ultérieures. Dans la perspective de la réalisation d'opérations immobilières annoncées par l'État et d'une opération d'aménagement d'ensemble dénommée « x2 » (portant sur les emprises bâties identifiées « xxx a à d »), le pouvoir exécutif a entrepris de faire évoluer les règles de planification. Préalablement à leur adoption, ces modifications réglementaires ont été soumises à l'examen des instances consultatives compétentes, recueillant à ce titre un avis favorable tant du Comité consultatif pour la construction que du Conseil de la mer. C'est dans ce contexte qu'a été promulguée l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 modifiant les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 précitée. Ce nouveau texte réglementaire apporte notamment des modifications substantielles au plan de zonage du secteur des quartiers ordonnancés. En outre, il introduit des dispositions particulières codifiées sous la référence « RU-CND-DP-V15D » ainsi que des plans de coordination correspondants, spécifiquement applicables au quartier de la Condamine. Ces nouvelles dispositions particulières ont été formellement intégrées au corpus réglementaire par leur adjonction, sous la dénomination « Annexe 4 », à l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 modifiée. Plus précisément, au sein de ce nouveau dispositif, l'article 5.2. est consacré aux « dispositions particulières applicables à l'opération d'aménagement d'ensemble dite "x2" - Emprises bâties xxx a à d ». Ce texte régit notamment les règles d'implantation des futures constructions, en autorisant que les alignements des bâtiments soient réalisés en limite de propriété, tout en fixant des prescriptions relatives à l'accès à l'extrémité de la digue du sud (article 5.2.1.), aux connexions piétonnes des nouveaux espaces publics et au dégagement de surfaces pour la tenue des Grands Prix automobiles en Principauté. Ces nouvelles perspectives d'aménagement ont suscité l'inquiétude des acteurs économiques locaux, regroupés au sein de l'association « A. ». Selon ses statuts tels que rapportés par la décision, cette association a notamment pour objet social de représenter les professionnels de la plaisance dont l'activité ou le siège dépend du secteur « x1 », de défendre leurs intérêts tant individuels que collectifs, ainsi que de valoriser, préserver et faire reconnaître leurs activités et leurs installations. Estimant que la nouvelle configuration urbaine issue de l'Ordonnance Souveraine du 15 décembre 2022 menaçait directement la viabilité des entreprises de ses membres en compromettant la desserte de leurs locaux et en omettant de régler leur sort durant la phase de chantier, l'association a décidé de contester la légalité de ce texte. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Conformément aux mécanismes du contentieux administratif monégasque permettant de solliciter de l'administration le réexamen de ses actes avant toute saisine juridictionnelle, l'association A. a dans un premier temps formé un recours administratif préalable. Elle a ainsi adressé une demande tendant au retrait de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022. Ce recours gracieux s'est toutefois heurté à un refus explicite de l'autorité administrative, matérialisé par une décision de rejet prise par le Ministre d'État (dont la date exacte est anonymisée par la mention « jma » dans la décision commentée). Suite à ce refus, l'association A. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Aux termes de sa requête, l'association sollicitait l'annulation conjointe de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013, ainsi que de la décision du Ministre d'État ayant rejeté son recours gracieux tendant au retrait dudit texte. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, l'association requérante développait une argumentation articulée autour du grief d'erreur manifeste d'appréciation, qu'elle déclinait en deux branches principales : - En premier lieu, elle soutenait que l'Ordonnance Souveraine attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dans la définition même des règles d'implantation du bâti. En prévoyant que les alignements des bâtiments seraient réalisés en limite de propriété, le texte supprimerait, selon elle, toute possibilité de desserte pour les commerçants du secteur. L'association en déduisait que la poursuite même de l'activité des professionnels du secteur « x1 » devenait matériellement incompatible avec les nouvelles règles d'urbanisme fixées par l'Ordonnance Souveraine. - En second lieu, l'association faisait grief au texte réglementaire de ne proposer aucune solution de relogement pour les professionnels du secteur « x1 » pendant la durée des travaux nécessaires à la réalisation des opérations immobilières annoncées par l'État. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. Il opposait tout d'abord, à titre liminaire, une fin de non-recevoir à l'action de l'association (dont la nature exacte — défaut d'intérêt à agir, tardiveté ou autre — n'est pas précisée dans la décision). Sur le fond, l'administration défendait la légalité de l'Ordonnance Souveraine en faisant valoir la régularité de la procédure consultative, le respect des exigences d'accessibilité et de circulation par les dispositions spéciales de l'Annexe 4, ainsi que le caractère inopérant du moyen tiré de l'absence de dispositif de relogement au regard de l'objet strictement urbanistique du texte attaqué. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à résoudre une double problématique juridique classique en droit de l'urbanisme, mais appliquée aux spécificités réglementaires monégasques : D'une part, une Ordonnance Souveraine modifiant un règlement d'urbanisme et un plan de zonage est-elle entachée d'une erreur manifeste d'appréciation lorsqu'elle autorise l'alignement de futurs bâtiments en limite de propriété dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble, au regard de l'impératif de maintien de la desserte et de l'activité des commerçants et professionnels riverains ? D'autre part, la légalité d'une ordonnance souveraine fixant des règles d'urbanisme est-elle subordonnée à la prévision, en son sein, de mesures d'accompagnement opérationnel ou d'indemnisation, telles que des solutions de relogement temporaire pour les professionnels affectés par les futurs travaux d'aménagement ? Accessoirement, se posait la question de l'ordre d'examen des moyens par le juge de l'excès de pouvoir face à une fin de non-recevoir soulevée par l'administration défenderesse lorsque le recours apparaît, en tout état de cause, infondé au fond. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de l'association A., le Tribunal Suprême, statuant en formation plénière, déploie un raisonnement structuré en trois temps, mêlant l'analyse concrète des pièces du dossier d'urbanisme, la délimitation théorique du champ de la norme urbanistique et l'application de principes d'économie procédurale. #### 1. Le contrôle de l'absence d'erreur manifeste d'appréciation quant aux règles d'implantation et de desserte Dans un premier temps, le Tribunal Suprême examine le grief tiré de l'erreur manifeste d'appréciation concernant la prétendue suppression de la desserte des professionnels du secteur « x1 ». Pour ce faire, le juge procède à une analyse minutieuse tant de la genèse formelle du texte que de son contenu matériel. Sur le plan formel et procédural, le Tribunal relève d'emblée que les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 ont recueilli un avis favorable de deux organes techniques et consultatifs : le Comité consultatif pour la construction et le Conseil de la mer. Bien que le moyen ne fût pas articulé sur le terrain de la légalité externe, cette mention initiale dans le considérant de réponse au fond n'est pas anodine : elle témoigne de ce que le juge prend en considération le fait que le projet a été validé par des instances spécialisées dans les problématiques de construction et d'activités maritimes, ce qui constitue un premier indice de cohérence technique de la réglementation. Le juge constate également la régularité matérielle de l'incorporation des normes : les dispositions particulières « RU-CND-DP-V15D » et les plans de coordination applicables au quartier de la Condamine ont bien été annexés sous la dénomination « Annexe 4 » à l'Ordonnance Souveraine de 2013 modifiée. Sur le plan substantiel, le Tribunal confronte les allégations de la requérante — qui soutenait que l'alignement en limite de propriété asphyxierait toute desserte — à la lettre même de l'article 5.2. de l'Annexe 4, relatif à l'opération d'aménagement d'ensemble dite « x2 » (emprises bâties xxx a à d). Or, l'instruction (« il ressort des pièces du dossier ») démontre que l'autorisation de construire en limite de propriété n'est ni absolue, ni dépourvue de garde-fous fonctionnels. Le juge relève ainsi trois séries de prescriptions impératives contenues dans le règlement qui contredisent directement la thèse de l'enclavement : - Premièrement, les alignements des bâtiments en limite de propriété « ne doivent pas faire obstacle à l'accès à l'extrémité de la digue du sud ». - Deuxièmement, l'article 5.2.1. garantit la circulation et la logistique routière en précisant expressément que cette partie du site « doit permettre aux véhicules d'effectuer des manœuvres nécessaires à son contournement ». L'accessibilité automobile et utilitaire, vitale pour les professionnels de la plaisance et commerçants, est donc formellement préservée par le texte. - Troisièmement, l'article 5.2. intègre l'opération dans une logique de perméabilité urbaine et de maintien des grands événements de la Principauté. Il prévoit que « ces nouveaux espaces publics sont supports de nouvelles connexions piétonnes, permettant de relier cette opération à son environnement proche » et qu'ils devront assurer « un dégagement de surfaces suffisantes pour assurer la pérennisation des Grands Prix automobiles en Principauté ». Au vu de la combinaison de ces garanties textuelles (maintien de l'accès à la digue, aires de manœuvre et de contournement pour les véhicules, connexions piétonnes, dégagement de surfaces), le Tribunal Suprême en déduit souverainement que les éléments avancés par l'association ne sont pas de nature à caractériser l'erreur manifeste d'appréciation invoquée. Les auteurs de l'Ordonnance Souveraine ont opéré une conciliation équilibrée entre la densification bâtie (alignement en limite de propriété) et le maintien des fonctionnalités circulatoires et économiques du secteur. #### 2. L'inopérance du grief tiré de l'absence de solutions de relogement durant les travaux Dans un deuxième temps, la haute juridiction écarte avec une grande concision le second grief de l'association, qui reprochait à l'Ordonnance Souveraine son silence quant au relogement des professionnels du secteur « x1 » pendant la durée des futurs travaux immobiliers. Le Tribunal Suprême juge que « les éventuelles solutions de relogement des professionnels du x1, en cas de travaux dans cette zone, ne relèvent pas des dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 qui se bornent à fixer des règles en matière d'urbanisme ». La motivation repose ici sur une stricte délimitation de l'objet de l'acte attaqué. Une ordonnance souveraine portant règlement d'urbanisme et plan de zonage a pour unique vocation de déterminer l'affectation des sols, la volumétrie, l'implantation des constructions et l'organisation spatiale des réseaux et espaces publics. Elle n'a ni pour objet, ni pour finalité juridique de régir les modalités d'exécution des futurs chantiers, les relations contractuelles ou domaniales entre l'État et les occupants, ou encore la réparation des préjudices commerciaux résultant des travaux publics. Dès lors, le moyen tiré d'une telle omission est radicalement inopérant à l'encontre d'un document de planification urbaine : on ne saurait annuler un acte réglementaire pour n'avoir pas prévu des dispositions qui sont étrangères à son champ de compétence normatif. #### 3. L'économie de la fin de non-recevoir par le rejet direct au fond Enfin, dans un troisième temps, le Tribunal Suprême clôt son raisonnement par une formule classique du contentieux administratif : « Considérant, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, qu'il résulte de tout ce qui précède que la requête de l'A. ne peut qu'être rejetée ». Plutôt que de s'engager dans l'examen préalable de la recevabilité de la requête (qui aurait pu impliquer d'apprécier l'intérêt à agir de l'association au regard de son objet statutaire ou le respect des délais de recours suite au rejet gracieux), la juridiction fait usage de la faculté reconnue au juge de l'excès de pouvoir d'inverser l'ordre logique d'examen des questions lorsque le rejet au fond s'impose avec évidence. Ce choix procédural permet à la fois d'assurer une bonne administration de la justice par l'économie d'un débat sur la recevabilité et de conférer à la décision une portée pédagogique accrue, en purgant définitivement de tout vice de légalité l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 sur le fond du droit. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions de l'association requérante et met les dépens à sa charge. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La requête de l'A. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de l'A.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 15 mars 2024 par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne des principes directeurs du contentieux administratif de l'urbanisme, témoignant d'une maîtrise classique des techniques de contrôle de l'excès de pouvoir. Elle met en lumière trois axes fondamentaux de la jurisprudence administrative monégasque : la nature du contrôle exercé sur la planification urbaine, le principe de spécialité des actes d'urbanisme et la politique jurisprudentielle de traitement des fins de non-recevoir. #### 1. L'intensité du contrôle juridictionnel : le standard de l'erreur manifeste d'appréciation en matière de zonage et d'aménagement L'apport premier de l'arrêt réside dans la réaffirmation du degré de contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les choix d'aménagement traduits dans les ordonnances souveraines d'urbanisme. Face à la contestation d'un plan de zonage et de plans de coordination (en l'occurrence l'Annexe 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 modifiée), le juge ne se livre pas à un contrôle de pleine proportionnalité ni à une substitution de sa propre appréciation d'opportunité à celle du pouvoir réglementaire. Il cantonne son office au contrôle restreint, sanctionnant uniquement « l'erreur manifeste d'appréciation ». Cette autolimitation du juge s'explique par la nature même de la matière urbanistique, particulièrement en Principauté de Monaco. L'élaboration d'un règlement d'urbanisme dans le secteur des quartiers ordonnancés (tels que la Condamine) procède d'arbitrages politiques, techniques et économiques complexes. L'autorité souveraine doit concilier la création de nouvelles surfaces bâties (opération « x2 »), la fluidité des circulations piétonnes et automobiles, le maintien des activités portuaires et de plaisance (secteur « x1 »), ainsi que des impératifs d'intérêt général spécifiques à la Principauté, à l'instar de « la pérennisation des Grands Prix automobiles ». Dès lors que l'administration dispose d'un large pouvoir discrétionnaire pour définir le parti d'aménagement, seule une disproportion flagrante, une incohérence grave ou une impossibilité matérielle manifeste résultant des règles édictées est susceptible d'entraîner la censure juridictionnelle. Pour autant, comme le démontre avec éclat la décision commentée, contrôle restreint ne signifie nullement contrôle superficiel ou formel. Le Tribunal Suprême procède à une vérification matérielle approfondie des pièces du dossier et des dispositions techniques du règlement (articles 5.2. et 5.2.1.). L'erreur manifeste d'appréciation est écartée non par une pétition de principe, mais parce que le juge constate concrètement que l'alignement en limite de propriété est compensé par l'obligation de préserver l'accès à l'extrémité de la digue du sud et de maintenir une aire de manœuvre et de contournement pour les véhicules. Ce faisant, le juge vérifie l'adéquation minimale entre la règle d'urbanisme et la réalité topographique et économique du site. Si l'Ordonnance Souveraine avait effectivement eu pour effet mécanique d'emmurer les commerces ou d'interdire tout accès physique à la digue, l'erreur manifeste eût pu être caractérisée ; tel n'étant pas le cas au vu des réserves expresses du texte, la légalité interne de l'acte est pleinement validée. #### 2. La stricte étanchéité de la norme d'urbanisme et le principe de l'indépendance des législations Le deuxième enseignement majeur de la décision réside dans le considérant par lequel le Tribunal Suprême juge que les solutions de relogement des professionnels en cas de travaux ne relèvent pas d'une ordonnance souveraine qui se borne « à fixer des règles en matière d'urbanisme ». Cette affirmation consacre avec rigueur le principe de la spécialité de la réglementation d'urbanisme, corollaire du principe plus général de l'indépendance des législations. Dans
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11354 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11354 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/12-03-11354)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse du litige porté devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe de la planification urbaine et des opérations d'aménagement concertées entre la puissance publique et les opérateurs privés sur un territoire caractérisé par une très forte densité foncière. En l'espèce, au cours de l'année 2008, la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) « E. » a été sollicitée par l'État monégasque afin de prendre en charge la réalisation d'un ensemble immobilier d'envergure dénommé « AGAVES II », situé dans le quartier ordonnancé de la Gare. Ce partenariat projeté reposait sur un mécanisme de contrepartie foncière et immobilière : la société devait édifier un ensemble de logements domaniaux destinés à être cédés à l'État, en échange de quoi elle devait bénéficier de droits à construire dans le cadre d'une autre opération immobilière baptisée « TESTIMONIO II ». Pour mener à bien cette opération qualifiée d'intérêt général par la société requérante, cette dernière a procédé à l'acquisition de plusieurs propriétés foncières, et plus précisément de sept villas (parmi lesquelles figurent notamment la Villa Castelleretto et la Villa Andrée Renée), implantées au sein de la zone 6 du quartier de la Gare. Toutefois, la concrétisation matérielle et juridique du projet « AGAVES II » se heurtait aux dispositions urbanistiques alors en vigueur, fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 15.627 (également visée dans les motifs de la décision sous le numéro 15.626) du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé de la Gare. Une modification de cette réglementation sectorielle s'avérant indispensable, l'État a étroitement associé la S.A.M. E. en 2008 et 2009 aux travaux préparatoires de révision du texte réglementaire. Ce processus de concertation informelle a abouti à l'édiction de l'Ordonnance Souveraine n° 2.287 du 27 juillet 2009. Ce nouvel acte réglementaire a instauré une zone 6 dite « des AGAVES » et a créé, en son sein, un îlot n° 2 épousant exactement le périmètre de l'ensemble immobilier souhaité par l'État. Le dispositif réglementaire applicable à cet îlot n° 2 était assorti d'un plan parcellaire spécifique qui identifiait, d'une part, les parcelles relevant du domaine public devant être intégrées dans l'opération immobilière et, d'autre part, les parcelles de propriétés privées vouées à être rattachées au domaine public. L'ordonnance de 2009 précisait que ces transferts de propriété croisés s'opéreraient par la voie de conventions devant être conclues préalablement à la délivrance des autorisations de construire sur les terrains concernés. Cependant, au mois d'août 2010, un revirement de la politique d'aménagement est intervenu : l'État a pris la décision d'abandonner le projet « AGAVES II » et, par voie de conséquence, de ne pas donner suite à l'accord d'échange initialement envisagé avec la S.A.M. E. Tirant les conséquences réglementaires de cet abandon opérationnel, le pouvoir exécutif a élaboré un nouveau texte modifiant derechef le statut urbanistique du secteur. Après avoir recueilli l'avis du Comité consultatif pour la construction lors de ses séances des 25 novembre et 14 décembre 2010, l'Ordonnance Souveraine n° 3.229 a été adoptée le 11 avril 2011, modifiant l'Ordonnance Souveraine du 13 janvier 2003 modifiée. Cette nouvelle réglementation de 2011 a substantiellement altéré l'économie générale du texte de 2009 sans que la S.A.M. E., pourtant demeurée propriétaire des terrains et immeubles acquis en vue de l'opération abandonnée, n'ait été consultée. En particulier, les nouvelles règles régissant l'îlot n° 2 ont substitué à la notion d'opérations « immobilières » celle d'opérations « d'aménagement » concernant l'intégration des parcelles du domaine public, tout en maintenant les prévisions de rattachement de certaines parcelles privées au domaine public ainsi que la création d'équipements publics (liaison piétonne et aire de jeux). Selon l'analyse de la société propriétaire, cette refonte réglementaire a eu pour effet de rendre le terrain d'assiette de la Villa Castelleretto inconstructible du fait de sa séparation physique d'avec les autres parcelles constructibles, et d'amputer ses droits à construire globaux — évalués à près de 42 000 m² sous l'empire du texte de 2009 — d'une surface de 4 254 m², outre 2 000 m² de surfaces situées sous le terrain naturel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à l'abandon du projet et à la modification unilatérale du cadre réglementaire, la S.A.M. E. a déployé une stratégie contentieuse sur deux fronts distincts, illustrant la dualité des juridictions en droit monégasque. D'une part, estimant avoir subi de graves préjudices consécutifs à la rupture des engagements de l'État et à l'acquisition en pure perte de foncier sur la foi de promesses administratives, elle a saisi le Tribunal de Première Instance d'une action en responsabilité tendant à la condamnation pécuniaire de l'État ; cette instance indemnitaire demeurait pendante au jour où le juge constitutionnel et administratif a statué. D'autre part, sur le terrain de la légalité objective, la société a formé, le 3 juin 2011, un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de l'Ordonnance Souveraine n° 3.229 du 11 avril 2011. Ce recours ayant fait l'objet d'une décision explicite de rejet en date du 3 octobre 2011, la S.A.M. E. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 1er décembre 2011. Elle sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir tant de l'Ordonnance Souveraine du 11 avril 2011 que de la décision ministérielle du 3 octobre 2011 refusant de la retirer. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la requérante articulait une série de moyens relevant successivement de la légalité externe et de la légalité interne de l'acte réglementaire attaqué : Sur le terrain de la légalité externe, elle invoquait en premier lieu un vice de procédure tiré de l'irrégularité de la consultation du Comité consultatif pour la construction, pourtant imposée par l'Ordonnance Souveraine n° 1.349 du 30 juin 1956. Après avoir initialement sommé l'administration de prouver la régularité de la réunion de cet organisme, elle a soutenu, dans son mémoire en réplique du 5 mars 2012 au vu des pièces produites par l'État, que des experts irrégulièrement désignés avaient siégé lors des séances. En second lieu, elle arguait d'un second vice de procédure résultant du défaut de consultation préalable de la S.A.M. E. elle-même. Elle faisait valoir qu'ayant été étroitement associée à la négociation et à l'élaboration de l'Ordonnance de 2009 et étant directement intéressée par son remplacement, le principe du parallélisme des formes et des procédures imposait à l'autorité administrative de la consulter avant de défaire le dispositif réglementaire antérieur. Sur le terrain de la légalité interne, la société développait quatre griefs principaux : 1. Une atteinte excessive et inconstitutionnelle à son droit de propriété, garanti par l'article 24 de la Constitution. Elle soulignait la perte sèche et non compensée de ses droits à construire (réduction de 4 254 m² de plancher et 2 000 m² en sous-sol), l'inconstructibilité de fait frappant le foncier de la Villa Castelleretto, l'absence de tout motif d'urbanisme justifiant cette restriction, ainsi que le maintien injustifié de l'obligation de rattacher au domaine public une partie des terrains et des bâtiments des Villas Castelleretto et Andrée Renée, mesure devenue sans objet depuis l'abandon du projet « AGAVES II ». 2. Une erreur manifeste d'appréciation entachant le dispositif réglementaire et ses plans annexés. Selon la requérante, l'ordonnance a été rédigée dans la précipitation en reprenant les plans de 2009, ce qui a conduit à maintenir l'exigence de rattachements domaniaux et la création d'une nouvelle liaison piétonne et d'une aire de jeux sans supprimer les équipements existants qui devaient initialement être déplacés, et sans déterminer ni la consistance ou la localisation exactes de ces ouvrages, ni la personne appelée à en supporter la charge financière. 3. Une violation directe de la loi, et plus précisément de l'article 5 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, en ce que les plans annexés à l'ordonnance imposeraient une obligation positive de démolir les sept villas appartenant à la société, alors qu'une réglementation d'urbanisme ne saurait légalement prescrire une obligation de faire. 4. Enfin, un détournement de pouvoir, l'acte réglementaire n'ayant pas été édicté pour répondre à une préoccupation d'aménagement urbain, mais dans l'unique but de tirer les conséquences de la décision politique et financière de l'État d'abandonner l'opération « AGAVES II ». En défense, par une contre-requête enregistrée le 6 février 2012 et un mémoire en duplique du 5 avril 2012, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête. Sur la forme, il produisait les procès-verbaux des séances du Comité consultatif pour la construction des 25 novembre et 14 décembre 2010 attestant d'un avis favorable voté à l'unanimité, en précisant que les fonctionnaires mentionnés comme ayant « assisté » aux séances n'étaient nullement des experts au sens de l'Ordonnance de 1956 et n'avaient pas pris part aux délibérations. Il opposait par ailleurs l'absence de tout fondement textuel ou jurisprudentiel imposant la consultation d'une personne privée, seules les consultations du Comité précité et du Conseil communal étant légalement requises. Sur le fond, le Ministre d'État soutenait que les modifications purement rédactionnelles de l'Ordonnance n° 3.229 n'avaient pas affecté le droit de propriété de la requérante, laquelle ne détenait aucune autorisation de construire et ne pouvait se prévaloir d'aucun droit acquis au maintien d'une réglementation d'urbanisme, tout en conservant la pleine propriété de ses biens et la faculté d'y mener des opérations d'aménagement. Il écartait l'erreur manifeste d'appréciation en affirmant que les aménagements accessoires conservaient leur utilité propre et ne seraient évidemment pas à la charge de la société. Quant à la prétendue obligation de démolir, il la jugeait inopérante et dépourvue de sérieux, rappelant le principe constant selon lequel un règlement d'urbanisme ne comporte jamais d'obligation de faire. Enfin, il contestait tout détournement de pouvoir, faisant valoir que même à supposer que le texte fût motivé par l'abandon du projet « AGAVES II », une telle circonstance ne suffirait pas à caractériser une illégalité. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait la question fondamentale de l'étendue et des limites du pouvoir réglementaire de l'État en matière de planification urbaine lorsqu'il décide de modifier un règlement d'urbanisme à la suite de l'abandon d'un projet immobilier concerté avec un opérateur privé. De manière analytique, la haute juridiction devait résoudre quatre problèmes juridiques distincts : 1. Sur le plan procédural, la participation informelle d'une personne privée à l'élaboration d'un règlement d'urbanisme initial crée-t-elle, en vertu du principe du parallélisme des formes ou d'un principe général du droit, une obligation pour l'administration de consulter à nouveau cette personne avant de modifier ledit règlement, et la simple présence matérielle de fonctionnaires lors de la réunion d'un organe consultatif obligatoire vicie-t-elle la délibération de ce dernier ? 2. Au regard de la protection constitutionnelle du droit de propriété, la modification d'un règlement particulier d'urbanisme qui réduit la constructibilité théorique de parcelles privées acquises en vue d'un projet abandonné par l'État porte-t-elle une atteinte illégale au droit de propriété du détenteur du foncier, alors même que ce dernier n'est titulaire d'aucune autorisation de construire ? 3. Quelle est la nature juridique exacte des prescriptions contenues dans un règlement d'urbanisme et ses plans annexés : peuvent-elles légalement imposer à un propriétaire privé une obligation positive de faire, telle que la démolition d'immeubles existants, et quel degré d'imprécision technique dans ces plans est susceptible d'entraîner l'annulation du texte pour erreur manifeste d'appréciation ? 4. Enfin, l'édiction d'une réglementation d'urbanisme motivée par l'abandon par la puissance publique d'un projet d'aménagement spécifique est-elle constitutive d'un détournement de pouvoir comme étant étrangère à toute préoccupation d'urbanisme ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la société requérante, le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique et classique distinguant la légalité externe de la légalité interne, tout en posant, dans un considérant liminaire, le cadre factuel non contesté du litige : la juridiction prend acte de ce que la S.A.M. E. a bien été associée en 2008 et 2009 à la préparation de l'Ordonnance du 27 juillet 2009 dans le cadre du projet « AGAVES II », et relève que le Ministre d'État ne conteste nullement que la nouvelle modification opérée par l'Ordonnance attaquée du 11 avril 2011 soit directement liée à l'abandon par l'État dudit projet. **1. L'examen de la légalité externe : une approche stricte et textuelle des procédures consultatives** Concernant la régularité de la consultation du Comité consultatif pour la construction, le Tribunal Suprême exerce un contrôle normal et minutieux des pièces du dossier, à savoir les procès-verbaux des séances des 25 novembre et 14 décembre 2010. Rappelant l'exigence posée par l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 1.349 du 30 juin 1956, le juge opère une distinction juridique essentielle quant au statut des personnes présentes lors des réunions. Il constate que le Comité ne s'est adjoint aucun « expert » au sens technique de l'article 2 de l'Ordonnance de 1956. Surtout, s'agissant des fonctionnaires dont les procès-verbaux mentionnaient qu'ils « assistaient » aux séances, le Tribunal relève qu'il ne ressort aucunement des pièces que ces agents publics aient participé, « fût-ce à titre consultatif, aux délibérations du Comité ». En distinguant ainsi la simple présence physique ou l'assistance administrative de la participation active au délibéré ou à la prise de parole consultative, et après avoir vérifié la conformité de la composition de l'organe ainsi que l'identité entre le projet soumis et le texte adopté, le juge conclut à la parfaite régularité de la consultation. S'agissant du défaut de consultation de la société requérante, le Tribunal Suprême livre un attendu de principe d'une grande netteté. Visant les textes applicables en la matière — l'article 1er-7° de l'Ordonnance n° 1.349 du 30 juin 1956, l'article 5 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 (que l'arrêt mentionne par erreur matérielle de plume comme datant de 1974 dans les motifs, après l'avoir correctement datée de 1959 dans les visas) et la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale —, la haute juridiction rappelle que la procédure d'élaboration ou de modification d'une ordonnance souveraine régissant un quartier ordonnancé n'impose légalement que deux consultations : celle du Comité consultatif pour la construction et celle du Conseil communal. Le juge en déduit qu'en l'absence de texte imposant la consultation de personnes privées avant l'édiction d'une norme d'urbanisme, « aucun principe général du droit n'impose la consultation de personnes privées qui avaient été consultées préalablement à une modification antérieure ». Par cette motivation, le Tribunal Suprême refuse d'étendre la règle du parallélisme des procédures aux consultations facultatives ou aux négociations informelles menées antérieurement avec des administrés : une pratique administrative bienveillante ou concertée lors de l'élaboration d'un acte réglementaire ne saurait se muer en une formalité substantielle contraignante lors de sa modification ou de son abrogation. **2. L'examen de la légalité interne : la réaffirmation de la nature objective de la règle d'urbanisme et la dissociation des contentieux** Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême sur la légalité interne constitue le cœur doctrinal de la décision, articulé autour de quatre axes majeurs. En premier lieu, pour écarter le grief tiré de la violation du droit de propriété, le juge administratif opère une séparation rigoureuse entre le statut de la propriété foncière et les simples expectatives de constructibilité. Il relève d'emblée qu'à la date de l'ordonnance attaquée, la société « n'était titulaire d'aucune autorisation de construire » sur ses parcelles, ce qui exclut l'existence de tout droit acquis à réaliser un volume déterminé de construction. Analysant ensuite les effets juridiques propres de l'acte réglementaire, le Tribunal constate que la société demeure pleinement propriétaire de ses terrains et des constructions qui y sont édifiées. Il observe que si le nouveau texte fait obstacle à la réalisation du projet « AGAVES II » — au demeurant déjà abandonné par l'État —, les modifications réglementaires n'ont « en elles-mêmes » pour effet ni d'opérer une dépossession (privation du droit de propriété), ni de transférer d'office et par la seule force du règlement une partie des parcelles dans le domaine public, ni enfin de frapper les biens d'une stérilisation absolue puisqu'elles n'interdisent pas de réaliser « d'autres opérations d'aménagement dans le respect des lois et règlements applicables ». C'est alors que le Tribunal Suprême introduit une distinction fondamentale entre le contentieux de l'annulation et le contentieux de la responsabilité : il juge que « si ces modifications peuvent être de nature à engager la responsabilité de l'État devant le juge de droit commun, elles ne sont pas en elles-mêmes de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué ». Autrement dit, le préjudice financier résultant de l'achat de terrains sur la foi de promesses non tenues et de la modification subséquente des règles d'urbanisme relève d'une logique indemnitaire devant le Tribunal de Première Instance, mais ne saurait entacher d'illégalité intrinsèque l'exercice par l'État de son pouvoir réglementaire d'aménagement. En deuxième lieu, statuant sur l'erreur manifeste d'appréciation relative aux incohérences des plans annexés (maintien d'équipements, imprécisions sur les rattachements), le Tribunal exerce un contrôle restreint empreint de pragmatisme. Il reconnaît ouvertement que les plans annexés à l'ordonnance « comportent quelques imprécisions et erreurs techniques », validant ainsi partiellement le constat factuel de la requérante quant à une certaine hâte rédactionnelle. Toutefois, il estime que ces malfaçons graphiques ou techniques « ne sont pas d'une nature ou d'une importance suffisante » pour franchir le seuil de l'erreur manifeste d'appréciation. Le juge refuse ainsi de sanctionner par l'annulation des imperfections vénielles qui ne dénaturent pas l'économie générale
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Ordonnance souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007 portant règlement particulier du quartier ordonnancé du Port Hercule - Absence de dispositions régissant les emplacements de stationnement de voitures - concerné hors des catégories visées. Méconnaissance (non) - Obligation de consultation du Conseil Supérieur d'urbanisme - Absence des conditions justificatives - Production par le pétitionnaire d'une analyse de l'incidence du projet sur l'environnement marin - Conformité - Désaffectation du domaine public maritime par la loi - Incorporation dans le domaine privé de l'État - Conclusion d'un bail à construction compatible avec la prescription constitutionnelle - Immeuble répondant aux aspirations de la population et favorisant les retombées économiques - But d'utilité publique (oui) - Coexistence de l'intérêt privé et de l'intérêt public - Détournement de pouvoir non établi - Légalité de l'acte administratif (oui) Recours en annulation Arrêté ministériel autorisant la construction d'un immeuble à usage de club de loisirs pour les jeunes - Légalité de l'acte administratif au regard des normes juridiques supérieures (oui) Procédure Communication d'une pièce constitutive du dossier par le Ministre d'État Recours en indemnisation Légalité de l'acte administratif - Rejet de la demande d'indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 4 octobre 2010, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Ordonnance souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007 portant règlement particulier du quartier ordonnancé du Port Hercule - Absence de dispositions régissant les emplacements de stationnement de voitures - concerné hors des catégories visées. Méconnaissance (non) - Obligation de consultation du Conseil Supérieur d'urbanisme - Abs??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? Vu les Ordonnances souveraines n° 15.630 du 13 janvier 2003, modifiée, portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule, n° 15 du 10 mai 2006, n° 826 du 30 novembre 2006 et n° 1.183 du 29 juin 2007 de même objet ; Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales signée le 4 novembre 1950, notamment son article 6-1, ensemble ses protocoles additionnels rendus exécutoires par les Ordonnances souveraines n° 408 et 411 du 15 février??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? ation entraîne par voie de conséquence celui des conclusions à fin d'indemnité qui en résultent. DÉCIDE : Article 1er : La requête du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » est rejetée ; Article 2 : Le surplus des conclusions du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » est rejeté ; Article 3 : Les dépens sont mis à la charge du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » ; Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 4 octobre 2010, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2461 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2461 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/05-17-2461)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'exiguïté du territoire de la Principauté de Monaco et la densité des opérations d'aménagement urbain qui y sont conduites engendrent, par la nature même de la géographie locale, des problématiques spécifiques aux confins de la frontière franco-monégasque. Le litige soumis au Tribunal Suprême dans l'affaire ayant donné lieu à la décision du 17 mai 2010 s'inscrit très exactement dans cette configuration topographique et juridique singulière, mettant aux prises le développement immobilier vertical de la Principauté et la protection du cadre de vie des propriétaires limitrophes établis sur le territoire de la République française. Par un arrêté en date du 26 mars 2009, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a délivré à la société civile immobilière (SCI) ODEON une autorisation administrative de construire un immeuble à usage mixte d'habitation et de bureaux. L'assiette foncière de ce projet immobilier d'envergure est située sur des terrains localisés aux numéros 30 à 36 de l'avenue de l'Annonciade, à Monaco. Ce secteur relève d'un périmètre déterminé sur le plan parcellaire du quartier dénommé « Vallon de la Rousse », et plus précisément de sa « zone I », telle qu'établie le 30 juin 2006. Sur le plan réglementaire, l'aménagement de ce quartier a été régi par l'Ordonnance Souveraine n° 552 du 29 juin 2006, laquelle comporte en annexe les dispositions du Règlement RV-VLR-VID ainsi qu'un plan masse et un plan paysager concernant ladite zone I. Cette Ordonnance Souveraine n° 552 du 29 juin 2006 vise elle-même une réglementation antérieure, à savoir l'Ordonnance Souveraine n° 3.147 du 9 septembre 1996 concernant l'urbanisme, texte dans lequel les constructions projetées au sein de ce périmètre étaient formellement incluses dans une « zone frontière ». La particularité matérielle du terrain d'assiette du projet de la SCI ODEON tient à sa localisation immédiate en limite territoriale avec la France. Il se trouve en effet à quelques mètres seulement d'une villa située sur le territoire de la commune française limitrophe de Beausoleil, bien immobilier dont sont propriétaires Madame D. P. et Mademoiselle É. G. Or, selon les dispositions de l'annexe à l'Ordonnance Souveraine n° 552 du 29 juin 2006 et le plan masse de la zone I, la hauteur tolérée pour l'édifice projeté devait avoisiner les cent cinquante mètres. Estimant que le plan paysager établi en application de l'ordonnance précitée ne prévoyait aucun aménagement susceptible de limiter l'impact d'une telle construction et que l'érection de cet ensemble immobilier de grande hauteur réduirait à néant la qualité de vie au sein de leur villa, les deux propriétaires riveraines ont entendu contester la régularité de l'autorisation de construire. Préalablement à la saisine juridictionnelle, un recours gracieux a été formé auprès du Ministre d'État. Ce dernier a toutefois rejeté cette demande administrative en précisant que le permis de construire accordé à la SCI ODEON était strictement conforme aux prescriptions de l'Ordonnance Souveraine n° 552 du 29 juin 2006, acte réglementaire qui, au demeurant, n'avait lui-même fait l'objet d'aucun recours contentieux. C'est dans ces conditions que Madame P. et Mademoiselle G. ont résolu de porter le différend devant le juge de l'excès de pouvoir monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 17 juillet 2009, Madame P. et Mademoiselle G., représentées par Maître Frank Michel, avocat-défenseur, ont saisi la haute juridiction d'un recours tendant à l'annulation de l'arrêté du Ministre d'État du 26 mars 2009 accordant l'autorisation de construire à la SCI ODEON. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État, représenté par Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a été enregistrée le 21 septembre 2009 ; les requérantes ont déposé un mémoire en réplique le 21 octobre 2009, auquel le Ministre d'État a répondu par un mémoire en duplique enregistré le 23 novembre 2009. Entre-temps, par une ordonnance du 10 août 2009, le Président du Tribunal Suprême avait désigné Madame Martine Luc-Thaler, membre titulaire, en qualité de rapporteur, avant de renvoyer la cause, par ordonnance du 23 mars 2010, à l'audience du 4 mai 2010, où le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière. Le débat contentieux s'est articulé autour de deux axes hermétiquement distincts mais d'une égale importance théorique : d'une part, une fin de non-recevoir soulevée par l'administration monégasque tenant au défaut de qualité et d'intérêt à agir des requérantes ; d'autre part, un moyen unique de légalité externe tiré de la violation d'accords bilatéraux franco-monégasques relatifs à l'urbanisme frontalier. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir radicale, fondée sur l'extranéité géographique des biens des requérantes et sur le principe de souveraineté nationale. Il soutenait que la seule qualité de propriétaires sur le territoire français ne conférait aux intéressées aucun intérêt à agir devant le juge monégasque. Selon l'argumentation gouvernementale, admettre un tel intérêt reviendrait à valider une immixtion dans la politique d'aménagement urbain de la Principauté et, par conséquent, à consacrer une limitation de la souveraineté monégasque, laquelle s'opposerait par principe à ce que des intérêts extérieurs au territoire national puissent être pris en compte au titre du contrôle juridictionnel des actes administratifs internes. En réplique, les requérantes faisaient valoir qu'aucune disposition légale ne restreint l'intérêt à agir aux seules personnes de nationalité monégasque ou propriétaires sur le sol de la Principauté, que les textes nationaux ne distinguent nullement entre les propriétaires immobiliers selon la localisation de leur bien, et que toute autorisation de construire est délivrée sous réserve du droit des tiers. Sur ce dernier point, le Ministre d'État rétorquait en duplique que l'article 4 de l'ordonnance-loi du 3 novembre 1959, qui prévoit effectivement la délivrance des autorisations d'urbanisme sous réserve du droit des tiers, n'avait pas la portée que lui prêtaient les requérantes, cette mention signifiant uniquement, à l'instar du droit français, que l'acte est délivré dans le seul respect des règles d'urbanisme. Sur le fond du droit, l'argumentation des requérantes reposait sur la contestation de la procédure d'adoption de l'autorisation de construire et, par ricochet, de l'Ordonnance Souveraine n° 552 du 29 juin 2006. Elles soutenaient que les relations de voisinage urbanistique entre la France et Monaco relevaient du droit international depuis un échange de lettres du 18 mai 1963, complété par un accord franco-monégasque résultant d'un échange de lettres des 7 et 23 janvier 1970. Aux termes de ces instruments, une Commission Mixte Paritaire franco-monégasque avait été instituée afin d'être obligatoirement consultée préalablement à l'établissement, à la modification des plans d'urbanisme et aux constructions intéressant le secteur frontalier. Les requérantes arguaient que l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2006 ne faisait pas référence à cet accord, qu'une ordonnance souveraine à caractère réglementaire ne saurait prévaloir sur un accord international sans être entachée d'illégalité, et que l'arrêté du 26 mars 2009 était lui-même illégal pour avoir été pris en violation de l'accord du 7 janvier 1970, faute de soumission préalable du projet à ladite Commission Mixte Paritaire. Dans leur mémoire en réplique, elles ajoutaient que la formation d'un accord international obéit aux mêmes règles que celles régissant la formation des contrats au sens du Code civil dont elles s'inspirent directement, de sorte que les échanges de lettres traduisaient un engagement formel et bilatéral constituant un « accord parfait » liant les autorités monégasques. À titre subsidiaire, elles soutenaient que l'absence même de promulgation de cet accord par une ordonnance souveraine était en soi illégale et devait entraîner par voie de conséquence l'annulation de la décision attaquée. Pour conclure au rejet au fond, à titre subsidiaire, le Ministre d'État développait une défense à double détente. En premier lieu, il opposait l'inapplicabilité des échanges de lettres des 18 mai 1963 et 7 et 23 janvier 1970, au motif qu'ils ne figuraient pas au nombre des normes internationales introduites dans l'ordre juridique interne monégasque. La Constitution imposant un acte de transposition qui n'est jamais intervenu pour les rendre exécutoires, ces textes demeuraient dépourvus de toute valeur contraignante. Le Ministre d'État soulignait en duplique le caractère inopérant de l'analogie civiliste, rappelant que l'intégration d'un traité dans l'ordre interne suppose une procédure spécifique manifestant la souveraineté de l'État, lequel demeure libre de ne pas introduire un accord dans son droit interne sans commettre d'illégalité. En second lieu, et à titre infiniment subsidiaire, l'administration invoquait la théorie de la « formalité impossible ». Quand bien même la consultation de la commission mixte eût été obligatoire, elle n'aurait pu avoir lieu faute de composition valide de l'organe, en raison d'une modification de l'organisation administrative française issue de la loi du 7 janvier 1983 transférant aux communes la compétence en matière d'urbanisme, alors que les accords prévoyaient la présence du préfet. Aucun nouvel échange de lettres n'étant intervenu pour adapter cette composition, la commission n'a jamais pu être installée ni consultée. Alors que les requérantes répliquaient que cette carence relevait de la négligence ou de la mauvaise volonté de l'État monégasque, qui aurait pu installer la commission entre 1970 et 1983, et lui opposaient l'adage *nemo auditur propriam turpitudinem allegans*, le Ministre d'État objectait en duplique qu'il n'invoquait pas sa propre turpitude mais une impossibilité juridique résultant de l'absence de proposition de modification par l'État français après 1983. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême deux questions de droit public d'une importance cardinale, touchant respectivement au droit du contentieux administratif dans sa dimension transfrontalière et aux rapports entre l'ordre juridique international et l'ordre juridique interne monégasque. La première question, préalable et déterminante pour l'accès au prétoire, consistait à déterminer si des personnes physiques de nationalité étrangère (ou du moins résidant hors du territoire national) et propriétaires de biens immobiliers situés sur le territoire d'un État étranger limitrophe (la France), justifient d'une qualité et d'un intérêt leur donnant recevabilité à agir par la voie du recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif monégasque à l'encontre d'une autorisation de construire délivrée par les autorités de la Principauté sur le territoire monégasque. En d'autres termes, le principe de souveraineté territoriale fait-il obstacle à ce que les effets extraterritoriaux d'un acte administratif d'urbanisme fondent l'intérêt à agir de riverains étrangers ? La seconde question, relative au bien-fondé du recours et à la légalité externe de l'acte attaqué, invitait le Tribunal Suprême à préciser les conditions d'invocabilité et d'opposabilité d'un accord international bilatéral devant le juge interne. Plus exactement, un engagement international conclu sous la forme simplifiée d'un échange de lettres intergouvernemental — prévoyant en l'occurrence une procédure consultative préalable obligatoire devant une commission mixte franco-monégasque en matière d'urbanisme frontalier — peut-il être utilement invoqué à l'encontre d'un acte administratif individuel alors même que cet accord n'a fait l'objet d'aucune ratification conformément aux prescriptions de la Constitution monégasque ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Par une motivation d'une grande sobriété formelle mais d'une remarquable densité juridique, le Tribunal Suprême tranche successivement les deux branches du litige en adoptant une posture résolument libérale sur la recevabilité du recours, avant d'opposer une rigueur constitutionnelle stricte quant à la légalité de l'acte attaqué. En premier lieu, s'agissant de la recevabilité de la requête, le Tribunal Suprême écarte sans ambiguïté la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État. Pour ce faire, la haute juridiction fonde son raisonnement sur le socle constitutionnel des droits fondamentaux. Elle mobilise expressément l'article 32 de la Constitution du 17 décembre 1962, tel que modifié par la loi n° 1.249 du 2 avril 2002, aux termes duquel : « L'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux ». Procédant par une qualification juridique directe, le Tribunal affirme solennellement « que tel est le cas du droit d'agir en justice ». Ce faisant, le juge constitutionnel et administratif érige le droit au recours juridictionnel en un droit public non réservé aux nationaux, dont la jouissance est garantie à tout étranger sans condition de résidence ou de rattachement territorial du patrimoine. Passant ensuite de la capacité générale d'ester en justice à l'appréciation concrète de l'intérêt à agir en matière d'urbanisme, le Tribunal relève que les requérantes ont, « en tant que propriétaires riverains, qualité pour agir à l'encontre de l'autorisation de construire du 26 mars 2009 qui emporte des conséquences directes sur leur cadre de vie et la valeur de leurs biens ». La juridiction opère ainsi une dissociation nette entre la souveraineté de l'État monégasque dans l'édiction de ses règles d'urbanisme et le contrôle juridictionnel de légalité : la frontière étatique n'est pas un écran hermétique aux nuisances urbanistiques ; dès lors que l'acte administratif monégasque produit des effets matériels et patrimoniaux directs sur des fonds voisins, la circonstance que ces fonds soient situés en territoire français est indifférente à la reconnaissance de la qualité de propriétaire riverain. La requête est, par suite, déclarée recevable. En second lieu, abordant l'examen de la légalité de l'arrêté ministériel, le Tribunal Suprême se place à nouveau sur le terrain du droit constitutionnel pour déterminer le statut juridique des échanges de lettres franco-monégasques invoqués par les requérantes. Il cite à cet effet les dispositions de l'article 14 de la Constitution du 17 décembre 1962, modifié par la loi n° 1.249 du 2 avril 2002, qui dispose : « Après consultation du Conseil de la Couronne, le Prince signe et ratifie les traités et accords internationaux. Il les communique au Conseil National, par l'intermédiaire du Ministre d'État, avant leur ratification ». Le Tribunal constate certes, en fait, l'existence matérielle de l'échange de lettres intervenu entre l'État monégasque et l'État français le 18 mai 1963, ainsi que sa modification par le nouvel échange de lettres des 7 et 23 janvier 1970, instruments dont la finalité était bien de permettre une coordination des règles d'urbanisme sur l'ensemble des secteurs frontaliers. Toutefois, le juge tire immédiatement la conséquence juridique du non-respect de la procédure solennelle prévue par l'article 14 précité : « à défaut de ratification, ces échanges de lettres n'ont pas été intégrés dans l'ordre juridique monégasque ». En posant que la ratification princière constitue la condition *sine qua non* d'introduction d'un accord international dans l'ordonnancement juridique interne, le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement la thèse civiliste du consensualisme pur développée par les requérantes, tout comme l'argument selon lequel l'abstention de ratifier ou de promulguer constituerait en elle-même une illégalité susceptible de vicier par ricochet les actes administratifs internes. De manière tout aussi significative, ce constat radical d'inopposabilité pour défaut d'intégration dispense le Tribunal d'avoir à examiner le moyen de défense subsidiaire du Ministre d'État tiré de la théorie de la « formalité impossible » et des conséquences de la loi française de décentralisation du 7 janvier 1983. L'obligation consultative n'ayant aucune existence légale dans l'ordre interne monégasque, le moyen tiré du défaut de consultation de la commission mixte franco-monégasque est jugé inopérant et ne peut qu'être rejeté. ### C. Le dispositif En conséquence de cette double motivation articulant recevabilité du recours et rejet au fond, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er. – La requête de Madame P. et Mademoiselle G. est rejetée. > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge des requérantes. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en assemblée plénière le 17 mai 2010 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt de principe majeur, tant par la solennité de la formation de jugement qui l'a prononcée que par la netteté des solutions théoriques qu'elle consacre au croisement du droit constitutionnel, du droit administratif contentieux et du droit international public. L'examen des visas et des motifs révèle une construction jurisprudentielle méthodique qui ancre le droit public monégasque dans un libéralisme procédural moderne tout en préservant jalousement les prérogatives constitutionnelles de la souveraineté dans l'ordre international. Sur le terrain de la recevabilité des recours pour excès de pouvoir en matière d'urbanisme, l'apport de la décision *Dame D. P. et Dame É. G. c/ Ministre d'État* est considérable. L'argumentation développée en défense par le Ministre d'État tentait d'ériger la frontière étatique en limite absolue du prétoire administratif : selon cette conception restrictive, le contrôle de légalité des actes d'aménagement du territoire ne pouvait être déclenché que par des sujets de droit justifiant d'un rattachement territorial interne à la Principauté, sous peine de voir des intérêts étrangers s'immiscer dans la politique urbaine souveraine de l'État. Le Tribunal Suprême réfute intégralement ce syllogisme souverainiste en mobilisant l'article 32 de la Constitution du 17 décembre 1962, révisée par la loi constitutionnelle n° 1.249 du 2 avril 2002. En affirmant que le droit d'agir en justice figure au nombre des droits publics dont l'étranger jouit dans la Principauté dès lors qu'ils ne sont pas formellement réservés aux nationaux, la haute juridiction donne une pleine effectivité contentieuse au texte constitutionnel. Cette solution s'inscrit dans une logique d'ouverture du prétoire qui dépasse la simple question de la nationalité des requérants pour embrasser celle de la localisation géographique de l'intérêt lésé. En matière de contentieux de l'urbanisme, la qualité de « propriétaire riverain » est classiquement admise pour fonder l'intérêt à agir contre une autorisation de construire. En l'espèce, le Tribunal Suprême consacre une conception purement matérielle, objective et fonctionnelle du rapport de voisinage : la proximité immédiate (« à quelques mètres de la propriété des requérantes située à Beausoleil ») et l'ampleur de l'édifice projeté (dont la hauteur tolérée
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif réglementaire Urbanisme Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Ordonnance Souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule Recours pour excès de pouvoir Consultation du Comité supérieur d'urbanisme pour l'élaboration d'une réglementation d'urbanisme - Irrégularité tirée du défaut de consultation (non) - Consultation du Conseil de la mer - Avis motivé (oui) - Régularité du remplacement des membres (oui) - Impartialité des délibérations (oui) - Mention dans l'acte administratif contesté de visas de conventions internationales - Incidence sur la légalité de la décision administrative (non) - Conventions internationales relatives à la protection de l'environnement - Prescriptions relatives à cette matière dans l'ordonnance (oui) - Article 68 de la Constitution - Ordonnance contestée non destinée à assurer l'application de traités ou accords internationaux - Violation (non) - Accord du 13 mai 1324 - Accord de droit privé - Invocation inopérante (oui) - Article 33 de la Constitution - Intervention d'une loi de désaffectation (oui) - Moyen invoqué manque en fait - Article 35 de la Constitution - Déclassement des parcelles litigieuses pour leur incorporation dans domaine privé de l'État - Conclusion d'un contrat de bail à construction - Méconnaissance de la prescription constitutionnelle (non) - Localisation et conditions de l'opération immobilière - Erreur manifeste d'appréciation (non) - Coexistence régulière d'un intérêt public et d'un intérêt privé - Détournement de pouvoir (non) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 1 décembre 2008, Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « LE SARDANAPALE » c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif réglementaire Urbanisme Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Ordonnance Souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule Recours pour excès de pouvoir Consultation du Comité supérieur d'urbanisme pour l'élaboration d'une réglementation d'urbanisme - Irrégularité??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? té le 30 novembre 2006, une Ordonnance Souveraine n° 826 qui ne faisait plus référence au projet de centre de loisirs pour jeunes dans l'Anse du Portier ; puis, après avoir recueilli l'avis du Conseil de la mer, dans un second temps et par une Ordonnance Souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007 publiée au Journal de Monaco le 6 juillet suivant, introduit dans le règlement d'urbanisme annexé à l'Ordonnance Souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003, modifiée, des dispositions particulières d'urbanisme applicables à la zone n° 7 du quartier de Port Hercule permettant la réalisation d??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? tage certain à un promoteur privé, cet intérêt privé coexiste avec l'intérêt public caractérisé par l'exposé des motifs de la loi de désaffectation n° 1.294 du 29 décembre 2004 rappelé ci-dessus ; que le détournement de pouvoir n'est donc pas établi ; Décide : La requête du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « LE SARDANAPALE » est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 1 décembre 2008, Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « LE SARDANAPALE » c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.