209 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 1962, n° 27463 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 1962, n° 27463 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1962/02-12-27463)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 12 février 1962 s'inscrit dans un contexte administratif et successoral impliquant la délivrance d'un document officiel par les autorités gouvernementales monégasques. À l'origine du litige se trouve une demande tendant à l'obtention d'un certificat de domicile. Cette démarche avait été entreprise par la succession de la dame Y., C. P. (les détails relatifs à l'ouverture de cette succession, à la date du décès de l'intéressée ou à la consistance de son patrimoine ne sont pas précisés dans la décision). On relèvera toutefois que les visas de la décision mentionnent la Convention franco-monégasque du 1er avril 1950, rendue exécutoire dans la Principauté en vertu de l'Ordonnance Souveraine n° 758 du 1er juin 1953, ce qui éclaire l'arrière-plan juridique dans lequel s'inscrivait vraisemblablement cette sollicitation administrative liée à la détermination du domicile de la défunte. Les autorités monégasques, en la personne du Ministre d'État, ont opposé une fin de non-recevoir à cette demande de certificat de domicile. Ce refus administratif ne s'est pas manifesté par un acte isolé, mais s'est déployé à travers une séquence chronologique tripartite qui revêt une importance capitale pour le dénouement du litige : 1. Dans un premier temps, une décision initiale de refus a été prise le 10 novembre 1960 (les modalités exactes de notification de cet acte initial ne sont pas précisées dans la décision). 2. À la suite de ce premier refus, un recours gracieux a été formé par le requérant contre ladite décision du 10 novembre 1960. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision de rejet le 19 janvier 1961, constituant ainsi le deuxième refus opposé par l'administration. 3. Enfin, les intéressés ont de nouveau sollicité l'administration ou maintenu leurs démarches. À l'issue de ce que la décision qualifie d'« instruction nouvelle », le Ministre d'État a adressé une lettre en date du 21 juin 1961. Par cette missive, l'autorité gouvernementale a opposé un troisième refus de délivrance du certificat de domicile demandé par la succession de la dame Y., C. P. C'est précisément cet ultime acte, matérialisé par la lettre du Ministre d'État du 21 juin 1961, qui a cristallisé le mécontentement des demandeurs et déclenché la phase contentieuse devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus réitéré de l'administration, la voie juridictionnelle a été empruntée par deux requérants agissant conjointement en raison des règles de capacité juridique applicables. D'une part, la requête est présentée par le sieur A. V., identifié comme étant un mineur émancipé. D'autre part, agit à ses côtés le sieur F. V., intervenant en sa qualité légale de curateur de son fils mineur émancipé A. V. (la nature exacte du lien successoral unissant le sieur A. V. à la feue dame Y., C. P. n'est pas précisée dans la décision). Par une requête datée et enregistrée le 19 août 1961, les sieurs A. V. et F. V. ont saisi le Tribunal Suprême. Leur action constituait un recours en annulation dirigé exclusivement contre le refus de certificat de domicile résultant de la lettre du Ministre d'État en date du 21 juin 1961. Au soutien de leurs prétentions au fond, les requérants articulaient un grief touchant à la légalité interne de l'acte administratif : ils demandaient l'annulation de la décision au « motif pris que cette décision est insuffisamment fondée sur les faits de la cause ». Ils reprochaient ainsi au Ministre d'État une mauvaise appréciation de la situation factuelle entourant la réalité du domicile de la dame Y., C. P. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 8 septembre 1961. La stratégie défensive de l'administration s'est articulée sur deux niveaux hiérarchisés : * À titre principal, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant irrecevable. Bien que la décision fasse mention de l'existence de plusieurs fins de non-recevoir (« Sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres moyens opposés par le Ministre d'État à la recevabilité de la requête »), le moyen d'irrecevabilité central mis en avant dans les visas résidait dans la « cause de forclusion », c'est-à-dire la tardiveté du recours contentieux au regard des délais légaux d'exercice de l'action. * À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où le Tribunal Suprême aurait écarté les obstacles procéduraux, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant « non fondée », défendant ainsi la pertinence factuelle et juridique de son refus de délivrer le certificat de domicile. L'instruction de l'affaire s'est poursuivie par la production de diverses pièces jointes au dossier (dont la nature exacte n'est pas précisée dans la décision). Lors de l'audience devant le Tribunal Suprême, M. Paul Reuter, membre de la juridiction, a été entendu en son rapport. Les avocats des parties, Maîtres Boiteau et Fourcade (la répartition exacte de la représentation entre les requérants et l'État n'est pas précisée dans la décision), ont présenté leurs observations orales, suivis par M. le Procureur Général qui a développé ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par les consorts V. confrontait la haute juridiction à une double problématique de droit public processuel, préalable à tout examen du fond du droit relatif aux conditions de délivrance d'un certificat de domicile. La première question, d'ordre public et examinée d'office ou en premier lieu par la juridiction, concernait la **compétence** même du Tribunal Suprême. Il s'agissait de déterminer la nature juridique de l'acte par lequel le Ministre d'État refuse de délivrer un certificat de domicile. Plus précisément, un tel refus, contenu dans une simple lettre ministérielle, revêt-il le caractère d'une « décision ou mesure administrative » au sens de l'article 1er de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation, ouvrant ainsi la voie au contrôle de légalité du Tribunal Suprême ? La seconde question, soulevée par la contre-requête du Ministre d'État, portait sur la **recevabilité temporelle** de la requête au regard de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, qui impose un délai de recours de deux mois à peine de déchéance. Le problème juridique se décomposait ici en deux sous-questions étroitement liées à la théorie des délais de recours et des actes confirmatifs : 1. Une décision ministérielle de refus (celle du 21 juin 1961), qui réitère le sens de deux décisions de refus antérieures (des 10 novembre 1960 et 19 janvier 1961), acquiert-elle le caractère d'une décision nouvelle susceptible de rouvrir le délai de recours contentieux du seul fait qu'elle a été prise à l'issue d'une « instruction nouvelle », ou demeure-t-elle une décision purement confirmative ? 2. Quelle est l'incidence exacte d'un recours gracieux préalable sur la computation du délai de deux mois, et à partir de quelle date ultime le délai contentieux recommence-t-il à courir lorsque ce recours gracieux est rejeté ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une rigueur méthodologique classique en contentieux administratif, distinguant nettement l'examen de sa propre compétence de celui de la recevabilité de la requête. #### 1. L'affirmation de la compétence juridictionnelle Dans un premier temps, le Tribunal Suprême s'attache à vérifier sa compétence au regard du cadre normatif nouvellement établi par l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation. Le juge rappelle les termes de l'article 1er de ce texte, en vertu duquel la haute juridiction statue souverainement sur les recours formés notamment contre « les décisions ou mesures administratives ». Procédant à la qualification juridique des faits, le Tribunal Suprême énonce de manière synthétique mais catégorique que l'acte attaqué — à savoir le refus de délivrance d'un certificat de domicile résultant de la lettre du Ministre d'État du 21 juin 1961 — « a le caractère d'une décision administrative au sens de ladite ordonnance-loi ». En conséquence directe de cette qualification d'acte décisoire faisant grief, le Tribunal Suprême se déclare compétent pour connaître de la requête des sieurs V. #### 2. La sanction de l'irrecevabilité pour tardiveté (forclusion) Dans un second temps, le Tribunal aborde la question de la recevabilité. Faisant application du principe d'économie des moyens, il précise d'emblée qu'il statue « sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres moyens opposés par le Ministre d'État à la recevabilité de la requête », se concentrant exclusivement sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté. Le juge pose d'abord la majeure de son syllogisme en citant l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946), texte auquel renvoie expressément l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961. Cette disposition prescrit que le recours devant le Tribunal Suprême doit être formé, à peine de déchéance, « dans les deux mois du jour où a eu lieu le fait sur lequel il est fondé, ou à partir du jour où ce fait a pu être connu de l'intéressé ». Le Tribunal procède ensuite à l'analyse de la chaîne des décisions administratives intervenues dans l'espèce pour appliquer cette règle de délai : * Il constate que la requête du 19 août 1961 vise l'annulation de la décision du 21 juin 1961. Si l'on s'en tenait à ces deux seules dates, le recours semblerait introduit dans le délai de deux mois. * Toutefois, le juge relève que cet acte du 21 juin 1961 « n'a fait que confirmer deux décisions de refus antérieures en date des 10 novembre 1960 et 19 janvier 1961 ». * Surtout, le Tribunal Suprême neutralise l'argument que les requérants pouvaient tirer des conditions d'élaboration du troisième acte : il juge que la décision du 21 juin 1961, « bien qu'intervenue sur instruction nouvelle », n'a pas pu avoir pour effet de prolonger le délai du recours contentieux imparti par l'article 11 de l'Ordonnance du 21 avril 1911. La nature confirmative de l'acte l'emporte donc sur la circonstance procédurale d'un réexamen du dossier par l'administration. Enfin, le Tribunal Suprême affine son raisonnement en intégrant l'hypothèse la plus favorable aux requérants concernant le jeu du recours administratif préalable. Il examine l'incidence du recours gracieux qui avait été formé contre la toute première décision du 10 novembre 1960. Sans même trancher définitivement la question théorique de savoir si ce recours gracieux remplissait toutes les conditions pour conserver le délai (« à supposer même que le recours gracieux dirigé par le requérant contre la décision du 10 novembre 1960 ait pu prolonger le délai du recours contentieux »), le juge constate que cette prorogation éventuelle avait nécessairement pris fin avec la décision du 19 janvier 1961, date du rejet dudit recours gracieux. Dès lors, le délai contentieux de deux mois « commençait à courir au plus tard à compter du 19 janvier 1961 ». En introduisant leur requête devant le Tribunal Suprême seulement le 19 août 1961, soit sept mois après le rejet de leur recours gracieux, les requérants avaient largement dépassé le délai légal de deux mois. La requête est donc déclarée tardive et, par suite, frappée d'irrecevabilité, ce qui dispense le Tribunal d'examiner le moyen de fond tiré de l'insuffisance des faits motivant le refus de certificat de domicile. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation concluant à la forclusion des demandeurs, le Tribunal Suprême prononce le rejet de l'action par le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête des sieurs A. et F. V. en date du 19 août 1961 est rejetée. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne *(Note liminaire : Conformément aux règles de rigueur méthodologique gouvernant la présente analyse, le commentaire s'abstient de citer toute décision jurisprudentielle tierce, nationale ou européenne, qui ne figure pas dans le texte de l'arrêt rapporté, pour concentrer l'étude sur l'apport intrinsèque de la décision du 12 février 1962 au regard des textes qu'elle vise et applique).* La décision rendue le 12 février 1962 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance fondamentale dans l'histoire du droit administratif monégasque. Elle intervient en effet à un moment charnière de l'évolution institutionnelle et juridictionnelle de la Principauté, marqué par l'adoption récente de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation. Pour saisir toute la portée de cet arrêt, il convient d'analyser la manière dont le juge suprême articule les textes fondateurs de son office — l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 et l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 — avec ce nouvel instrument législatif de 1961. #### 1. La consécration d'une conception extensive et matérielle de la « décision administrative » Le premier apport majeur de la décision réside dans la mise en œuvre de l'article 1er de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961. Historiquement, le Tribunal Suprême, institué par l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 (modifiée successivement par les Ordonnances des 18 novembre 1917, 12 juillet 1922, 17 octobre 1944 et 16 janvier 1946), voyait sa compétence principalement orientée vers la protection des droits et libertés constitutionnels. L'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 est venue structurer et affermir le contentieux administratif de l'annulation, confiant au Tribunal Suprême le pouvoir de statuer souverainement sur les recours formés contre « les décisions ou mesures administratives ». En l'espèce, l'acte déféré à la censure du juge se présentait sous les dehors d'une simple lettre du Ministre d'État refusant de délivrer un certificat de domicile. En matière administrative, la délivrance de certificats ou d'attestations peut parfois être perçue comme une opération purement recognitive ou déclarative, par laquelle l'administration se borne à constater un fait sans modifier par elle-même l'ordonnancement juridique. On aurait pu s'interroger sur le point de savoir si le refus d'un tel document constituait véritablement une « décision administrative » susceptible de recours pour excès de pouvoir, ou un simple acte non décisoire échappant au juge de l'annulation. Le Tribunal Suprême tranche cette interrogation sans la moindre ambiguïté. En affirmant sobrement que « l'acte attaqué a le caractère d'une décision administrative au sens de ladite ordonnance-loi », la haute juridiction adopte une approche matérielle et protectrice des administrés. Peu importe la forme instrumentale de l'acte (une « lettre » du Ministre d'État) ; dès lors que l'autorité administrative oppose un refus à une demande d'attestation officielle — refus qui paralyse les démarches des administrés, ici dans le cadre d'une succession impliquant potentiellement l'application de la Convention franco-monégasque du 1er avril 1950 —, cette manifestation de volonté produit des effets juridiques négatifs. Elle fait grief aux intéressés et entre, à ce titre, pleinement dans le champ de compétence ouvert par l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961. Cet attendu fonde ainsi une ouverture large du prétoire quant à la nature des actes susceptibles d'être déférés au contrôle de légalité. #### 2. L'élaboration prétorienne rigoureuse de la théorie des décisions confirmatives Si le Tribunal Suprême se montre libéral quant à la définition de sa compétence matérielle, il fait preuve, en revanche, d'une rigueur absolue quant au respect des règles procédurales de délai, posant les jalons d'une jurisprudence stricte sur les actes confirmatifs et le jeu des recours gracieux. Le mécanisme du délai de recours contentieux repose sur un impératif de sécurité juridique : les décisions de l'administration ne peuvent demeurer indéfiniment exposées au risque d'une annulation juridictionnelle. À Monaco, cette exigence est codifiée à l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946), auquel renvoie l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961. Le texte fixe un délai préfix de deux mois, courant soit du jour où a eu lieu le fait sur lequel le recours est fondé, soit du jour où ce fait a pu être connu de l'intéressé. La sanction prévue par le texte est radicale : le recours doit être formé dans ce délai « à peine de déchéance ». Toutefois, la pratique administrative met fréquemment cette règle à l'épreuve lorsque les administrés,Au lieu de saisir immédiatement le juge après un premier refus, multiplient les démarches auprès de l'administration pour tenter de la faire fléchir. Si chaque nouveau refus opposé par l'administration faisait courir un nouveau délai de deux mois, la forclusion édictée par l'article 11 deviendrait lettre morte : il suffirait à un administré forclos de provoquer une nouvelle réponse négative du Ministre d'État pour ressusciter artificiellement son droit au recours. C'est pour parer à ce contournement que le Tribunal Suprême mobilise, dans la présente décision du 12 février 1962, la théorie de la décision confirmative. Le juge constate l'identité d'objet entre les trois actes successifs (refus du 10 novembre 1960, rejet du recours gracieux le 19 janvier 1961, et lettre de refus du 21 juin 1961). Mais l'apport doctrinal et jurisprudentiel majeur de l'arrêt réside dans l'incise suivante : la décision du 21 juin 1961 n'a pu prolonger le délai du recours contentieux, **« bien qu'intervenue sur instruction nouvelle »**. Cette précision est d'une importance théorique considérable en droit du contentieux administratif. Dans la théorie générale des actes administratifs, on distingue traditionnellement l'acte purement confirmatif (qui ne rouvre pas les délais) de l'acte nouveau (qui fait courir un nouveau délai). Or, la question se pose avec acuité lorsque l'administration, saisie d'une nouvelle demande, ne se contente pas de renvoyer mécaniquement à sa décision antérieure, mais accepte de procéder à un réexamen du dossier, c'est-à-dire à une « instruction nouvelle ». Deux conceptions s'affrontent alors en doctrine et en jurisprudence : * Selon une première conception, souple, le fait que l'administration procède à une instruction nouvelle démontre qu'elle a accepté de remettre en cause sa position initiale ; la décision prise à l'issue de cette nouvelle instruction constituerait alors un acte nouveau, détachable des précédents, ouvrant un nouveau délai de recours, même si elle aboutit au même résultat négatif. * Selon une seconde conception, beaucoup plus stricte et objective, le caractère confirmatif d'un acte s'apprécie au regard de l'identité d'objet et de l'absence de modification dans les circonstances de droit ou de fait
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux constitutionnel. Recours en annulation. Dispositions législatives. Impôt et taxes Loi n° 1.381 du 29 juin 2011 relative aux droits d'enregistrement exigibles sur les mutations de biens et de droits immobiliers. Institution d'un droit proportionnel de 4,5 % sur l'entière valeur réelle vénale des biens immobiliers situés sur le territoire de la Principauté et détenus par une entité juridique telle que définie par la loi en cas de changement de bénéficiaire économique résultant d'une opération affectant une entité juridique. Institution d'un droit proportionnel de 7,5 % sur les cessions à titre onéreux d'actions ou de parts de sociétés civiles immatriculées à Monaco, autres que celles ayant la forme anonyme ou en commandite. Institution d'un droit proportionnel de 4,5 % sur les cessions de parts au profit d'une personne physique ou d'une société civile immatriculée à Monaco, autre que celle ayant la forme anonyme ou en commandité. Droit et libertés constitutionnelles Constitution, article 17, principe d'égalité devant la loi. Article 2 de la loi déférée. Soumission des « entités juridiques », telles que définies par la loi, titulaires de droits réels sur un ou plusieurs biens immobiliers situés sur le territoire de la Principauté de Monaco à une obligation de déclaration annuelle. Exemption de l'obligation des sociétés civiles immatriculées à Monaco, autres que celles ayant la forme anonyme ou en commandite et dont l'actif social comprend des droits réels sur des biens immobiliers situés sur le territoire de la Principauté, ainsi que les sociétés civiles détenues par d'autres sociétés civiles ayant les mêmes caractères ainsi que les sociétés dont les titres sont admis à la négociation sur un marché réglementé et agréées par les autorités monégasques. Article 13 de la loi déférée Obligation d'acquitter un droit proportionnel de 4,5 % sur l'entière valeur vénale des biens immobiliers à la charge des entités juridiques soumises à l'obligation de déclaration annuelle en cas de changement de bénéficiaire économique. Article 20 de la loi déférée Obligation d'acquitter un droit proportionnel de 7,5 %, calculé sur la portion du prix de cession ou de la valeur vénale afférente aux biens immobiliers ou aux droits réels sur les cessions à titre onéreux d'actions ou de parts de société civiles immatriculées à Monaco, autres que celles ayant la forme anonymes ou en commandite et dont l'actif social est détenu directement ou indirectement par une ou plusieurs autres sociétés civiles, à la charge des mêmes entités juridiques. Article 17 de la loi déférée Obligation d'acquitter un droit proportionnel de 4,5 % calculé sur la valeur du bien cédé lors des cessions de parts au profit d'une personne physique ou d'une société civile immatriculée à Monaco, autres que celles autre que celle ayant la forme anonyme ou en commandite, dont les associés sont exclusivement des personnes physiques. Différences de traitement afférentes aux redevables des droits proportionnels, au taux applicable et à l'assiette des droits fondées en considération de la forme sociale des entités juridiques concernées et justifiées par les finalités de la loi. Méconnaissance de l'article 17 (non). Constitution, article 24. Inviolabilité de la propriété. Privation de la propriété pour cause d'utilité et moyennant une juste indemnité. Soumission à imposition les propriétés mobilières ou immobilières ou les opérations affectant celles-ci. Article 13 de la loi déférée. Disposition de nature à porter une atteinte excessive au droit de propriété des entités juridiques et des associés composant celles-ci, en l'absence de compensation, d'atténuation ou de dérogation à son application. Faculté pour les bénéficiaires économiques effectifs des biens immobiliers d'opter pour l'application des articles 20 ou 17 de préférence à celle de l'article 13. Faculté pour ces mêmes bénéficiaires économiques en cas de préjudice anormal et spécial d'en demander réparation. Méconnai Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 4 juillet 2012, A c/ B**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux constitutionnel. Recours en annulation. Dispositions législatives. Impôt et taxes Loi n° 1.381 du 29 juin 2011 relative aux droits d'enregistrement exigibles sur les mutations de biens et de droits immobiliers. Institution d'un droit proportionnel de 4,5 % sur l'entière valeur réelle vénale des biens immobiliers situés sur le territoire de la Principauté et détenus par une entité juridique telle que définie par la loi en cas de changement de bénéficiaire économique résultant d'une opération affectant une entité juridique.??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? uffit que ces entités transmettent les droits réels dont elles sont indirectement titulaires à Monaco à des personnes physiques ou à des sociétés civiles immobilières immatriculées à Monaco et détenues par des personnes physiques, moyennant le paiement d'un droit proportionnel limité à 1%, et ceci dans le délai d'un an à compter de la promulgation de la loi n° 1.381 ; que c'est pour lutter contre cette opacité que le législateur a délibérément décidé d'appliquer aux entité juridiques qui préfèrent demeurer opaques un régime fiscal rigoureux ; que, en quatrième lieu, on se s??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? , vice-président, rapporteur, Monsieur José SAVOYE, membre titulaire, et Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, membre titulaire, et Monsieur Frédéric ROUVILLOIS, membre suppléant, et prononcé le quatre juillet deux mille douze en présence de Monsieur Jean-Pierre DRÉNO, Procureur général par Monsieur Hubert CHARLES, commandeur de l'ordre de Saint-Charles, Président, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 4 juillet 2012, A c/ B**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux constitutionnel - Recours en annulation - Disposition législative Droits et libertés constitutionnelles Loi n° 1.399 du 25 juin portant réforme du Code de procédure pénale en matière de garde à vue - Art. 11 de la loi. Garde à vue - Mesure de contrainte temporaire (oui) - Sanction pénale (non) - Violation de l'article 20 de la Constitution (non) Principe de légalité des dispositions pénales - Dérogation aux droits et garanties afférentes aux poursuites pénales - Dérogation temporaire et proportionnée au but poursuivi - Dérogation justifiée Absence de recours contre la décision de dérogation - Moyen non établi Défaut du caractère écrit de la décision de dérogation - Moyen non établi Droit de la personne gardée à vue de garder le silence et être informé de ce droit. - Atteinte à cette garantie (non) Indépendance de l'autorité judiciaire compatible avec le principe de gouvernement institué par la Constitution Constitution, Art. 43 - Directeur des Services Judiciaires autorité indépendante du Ministre d'État Loi n° 1.364 du 16 novembre 2009 relative au statut de la magistrature - Incompétence du Directeur des Services Judiciaires à l'égard de l'action publique - Compétence du Procureur Général à l'égard d'une mesure de garde à vue - Compétence du juge des libertés pour prolonger la garde à vue Compétence des autorités judiciaires en matière de garde à vue et de garanties des libertés et droits fondamentaux - Autorités judiciaires indépendantes de l'autorité gouvernementale Violation de l'article 19 de la Constitution (non) Conformité de la disposition législative à la Constitution (oui) - Application assortie des réserves d'interprétation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 16 juin 2014, Sieur J.-P. L. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux constitutionnel - Recours en annulation - Disposition législative Droits et libertés constitutionnelles Loi n° 1.399 du 25 juin portant réforme du Code de procédure pénale en matière de garde à vue - Art. 11 de la loi. Garde à vue - Mesure de contrainte temporaire (oui) - Sanction pénale (non) - Violation de l'article 20 de la Constitution (non) Principe de légalité des dispositions pénales - Dérogation aux droits et garanties afférentes aux poursuites pénales - Dérogation temporaire et proportionnée au but poursuivi - Dé??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? 2014, conclut aux mêmes fins et par les mêmes moyens que dans la contre-requête, ajoutant : Qu'il est important de souligner que le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle ne contrôle pas la conformité de la loi à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, non seulement pour des raisons de respect de la Constitution mais aussi parce que la Cour européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales exerce un contrôle in concreto là où le Tribunal Suprême exerce un contrôle in abstracto ; Q??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? de l'ordre de Saint-Charles, vice-président, rapporteur, José SAVOYE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Madame Martine LUC-THALER, chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, membres titulaires et Magali INGALL-MONTAGNIER, membre suppléant, et prononcé le seize juin deux mille quatorze en présence Ministère public par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Président assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 16 juin 2014, Sieur J.-P. L. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Cour d'appel de Monaco, 26 mai 1997, n° 26541 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 26 mai 1997, n° 26541 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1997/05-26-26541)) ## Faits et procédure Un gérant de société à responsabilité limitée, dont le siège est situé à Nice, exerce une activité de recherches privées et commerciales. Au cours du second semestre 1994, il s'est rendu à plusieurs reprises à Monaco pour y effectuer la filature d'un particulier, à la demande de l'épouse de ce dernier, qui souhaitait réunir des éléments de preuve dans le cadre d'une procédure de divorce. Interrogé par les services de police, le prévenu a déclaré ignorer qu'il ne pouvait pas opérer sur le territoire de la Principauté sans autorisation administrative. Il a confirmé ces déclarations devant la juridiction d'appel. Le Tribunal correctionnel, par jugement du 10 décembre 1996, a condamné le prévenu à une amende de 10 000 francs pour exercice d'une activité commerciale sans autorisation. Le prévenu et le Ministère public ont interjeté appel le 11 décembre 1996. Le Ministère public sollicitait la confirmation du jugement sur le fondement des articles 1 et 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Le prévenu soutenait que les faits reprochés n'entraient pas dans le champ de ce texte et que l'interprétation retenue en première instance reviendrait à interdire à un prestataire établi hors de la Principauté d'y réaliser une prestation ponctuelle. (Intitulé de la base : « D. S. c/ Ministère public » ; le corps de la décision désigne le prévenu sous les initiales P. D. S.) ## Question de droit La question posée était de savoir si la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, qui subordonne à autorisation administrative l'exercice d'activités artisanales, commerciales, industrielles et professionnelles par une personne physique de nationalité étrangère, s'applique à une prestation accomplie à Monaco de manière ponctuelle et occasionnelle par une personne qui ne dispose pas dans la Principauté d'un établissement stable. Autrement formulée : l'exigence d'autorisation vise-t-elle toute activité commerciale exercée sur le territoire monégasque, ou seulement celle qui s'y inscrit de façon durable ? ## Solution et dispositif La Cour d'appel, siégeant correctionnellement, retient que le texte ne vise pas « les activités simplement ponctuelles, occasionnelles ou circonstancielles d'une personne physique ou morale ne disposant pas à Monaco d'un établissement stable ». Elle en déduit que la loi « ne saurait donc s'appliquer » au prévenu, compte tenu des faits relevés. Le raisonnement tient en trois temps : 1. **Rappel du champ de la prohibition** : l'exercice d'une activité commerciale par un étranger est subordonné à autorisation (articles 1 et 5). 2. **Exclusion textuelle** : l'activité ponctuelle, occasionnelle ou circonstancielle d'une personne sans établissement stable à Monaco échappe à ce régime. 3. **Application au cas d'espèce** : le prévenu, gérant d'une société niçoise, n'exerçait qu'une série de déplacements ponctuels, sans établissement dans la Principauté. Le dispositif est ainsi rédigé : > « réforme le jugement du Tribunal correctionnel en date du 10 décembre 1996. > relaxe P. D. S. de fins de la poursuite. > laisse les frais à la charge du Trésor. » La réformation du jugement entraîne donc la relaxe pleine et entière, et non une simple dispense de peine. Une note figurant à la suite du texte source, qui ne relève pas du raisonnement de la Cour, précise que le défaut de déclaration ou d'autorisation est sanctionné par l'article 12 de la loi, en application de l'article 26-4° du Code pénal. Elle indique également que le pourvoi en révision formé contre cet arrêt a été rejeté par arrêt de la Cour de révision du 15 septembre 1997. Le contenu de cet arrêt de révision n'est pas reproduit dans la source fournie et n'est donc pas commenté ici. ## Portée et enseignement pratique
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 2008, n° 27327 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 2008, n° 27327 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/06-03-27327)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la situation administrative et pénale de M. F. I., ressortissant de nationalité italienne né à Rome le 24 février 1946, lequel exerçait antérieurement la profession de conseil juridique et fiscal. Par une décision administrative intervenue le 5 septembre 2002, M. F. I. a fait l'objet d'une mesure de police administrative consistant en un refoulement du territoire de la Principauté de Monaco. Peu de temps après l'édiction de cette mesure d'éloignement, l'intéressé a fait l'objet d'une condamnation judiciaire prononcée le 26 septembre 2002. Selon les éléments relevés dans la décision commentée, le requérant avait été mêlé, de son propre aveu, à des affaires de blanchiment de capitaux, qualifiées également dans les écritures de l'administration d'affaires « d'argent sale », agissements qui avaient initialement justifié son refoulement et entraîné ladite condamnation pénale. Parallèlement ou postérieurement à ces faits, M. F. I. a également été impliqué dans une autre procédure d'instruction à Monaco portant sur des chefs d'escroquerie, d'abus de confiance et de banqueroute. Cette seconde procédure distincte s'est toutefois soldée, plusieurs années plus tard, par une ordonnance de non-lieu rendue à son bénéfice par le magistrat instructeur le 29 août 2007, concluant à l'insuffisance des charges retenues contre lui concernant ces délits spécifiques. Par ailleurs, il ressort des éléments factuels avancés par le requérant que l'ensemble des créanciers de sa société avaient été intégralement réglés de leurs créances. Souhaitant pouvoir retourner de manière occasionnelle sur le territoire de la Principauté de Monaco, aux fins déclarées d'y rencontrer ses amis et d'y suivre des soins médicaux, M. F. I. a entrepris des démarches auprès des autorités monégasques pour obtenir l'abrogation de la mesure d'éloignement qui le frappait depuis près de cinq ans. C'est dans ce cadre qu'il a adressé, par lettre en date du 6 février 2007, une demande formelle à Monsieur le Ministre d'État sollicitant la levée de la mesure de refoulement prise à son encontre le 5 septembre 2002. Par un courrier en réponse daté du 24 avril 2007, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande d'abrogation. Aux termes de cette correspondance administrative, l'autorité gouvernementale a fait connaître à M. F. I. qu'il lui était « impossible de réserver une suite favorable à sa requête compte tenu de la condamnation judiciaire dont il avait fait l'objet en date du 26 septembre 2002 ». C'est cette décision administrative individuelle de refus de levée de la mesure de refoulement qui constitue l'acte attaqué dans le cadre du présent contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus administratif, M. F. I. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative et siégeant en assemblée plénière. Sa requête en annulation pour excès de pouvoir a été enregistrée au greffe de la haute juridiction le 20 juin 2007 sous le numéro TS 2007/19. Le parcours procédural a donné lieu à un échange contradictoire complet d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État a été enregistrée le 13 août 2007, suivie d'une réplique du requérant déposée le 5 septembre 2007, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 10 octobre 2007. Par une ordonnance en date du 15 décembre 2007, le président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008. À l'appui de son recours tendant à l'annulation de la décision du 24 avril 2007, M. F. I. articulait des moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne, assortis d'une demande subsidiaire avant dire droit. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait le moyen tiré du défaut ou de l'insuffisance de motivation de l'acte attaqué. Se fondant sur l'évolution du droit positif monégasque marquée par l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, il soutenait que la motivation ne pouvait valablement se limiter à une simple paraphrase de la condition posée par les textes ou à la seule mention laconique de sa condamnation antérieure. Sur le terrain de la légalité interne, M. F. I. invoquait la violation de deux instruments internationaux de protection des droits fondamentaux : d'une part, le Pacte international sur les droits civils et politiques (adopté le 16 décembre 1966 et rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 13.330 du 12 février 1998) et, d'autre part, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 ainsi que ses protocoles additionnels (dont la ratification a été approuvée par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005 et rendus exécutoires par les ordonnances souveraines n° 408 et suivants du 15 février 2006). Le requérant mobilisait expressément la théorie jurisprudentielle de « la protection par ricochet », faisant valoir qu'une décision d'éloignement du territoire d'un étranger est susceptible de porter atteinte aux droits garantis par ladite Convention. Il soutenait à cet égard que le maintien de son refoulement n'avait « manifestement plus aucune justification valable » et que sa présence occasionnelle à Monaco pour voir des amis et recevoir des soins ne constituait « en aucune manière une menace de trouble à l'ordre public ». Dans son mémoire en réplique, il contestait vigoureusement avoir été impliqué dans des affaires « d'argent sale », produisant au soutien de ses dires l'ordonnance de non-lieu du 29 août 2007 rendue dans l'affaire d'escroquerie, d'abus de confiance et de banqueroute, et rappelait le désintéressement total des créanciers de sa société. À titre subsidiaire, pour le cas où le Tribunal Suprême estimerait « ne pas devoir entrer immédiatement en voie d'annulation » sur le fondement du vice de motivation, le requérant sollicitait le prononcé d'une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire à bref délai tous les éléments permettant au juge d'exercer son contrôle de légalité. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête. Sur la légalité externe, l'administration soutenait à titre principal que la décision était suffisamment motivée par la référence explicite à la condamnation judiciaire du 26 septembre 2002. À titre complémentaire, elle opposait les dispositions dérogatoires de l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, faisant valoir que l'obligation de motivation est levée lorsqu'elle est de nature à porter atteinte à la recherche de faits susceptibles d'être poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment des capitaux, ce qui correspondait selon elle au cas d'espèce. Sur la légalité interne, le Ministre d'État réfutait toute méconnaissance de la Convention européenne des droits de l'homme. Il affirmait que le retour sur le territoire monégasque d'un ancien conseil juridique et fiscal impliqué dans des affaires « d'argent sale » constituait « assurément une menace pour l'ordre public ». L'administration arguait de l'indifférence, sur le plan de la légalité de la mesure de police, tant du désintéressement des créanciers de la société du requérant que du caractère purement occasionnel des séjours envisagés, aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeant l'État à faire droit à une telle demande. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait la pertinence de l'ordonnance de non-lieu du 29 août 2007, soulignant que cette décision d'instruction, intervenue dans une affaire d'escroquerie, était totalement étrangère aux agissements distincts qui avaient motivé la condamnation pénale du 26 septembre 2002. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une triple question de droit administratif et de droit international des droits de l'homme appliqués au contentieux de la police des étrangers : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, une décision administrative refusant d'abroger une mesure de refoulement prise à l'encontre d'un étranger impliqué dans des affaires de blanchiment de capitaux est-elle soumise à l'obligation de motivation édictée à peine de nullité pour les mesures de police par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou relève-t-elle des exceptions légales prévues à l'article 5 de ce même texte ? En deuxième lieu, sur le terrain de l'applicabilité des normes internationales, un ressortissant étranger qui ne réside plus régulièrement sur le territoire monégasque par l'effet d'une mesure de refoulement antérieure et définitive peut-il utilement invoquer les stipulations du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ainsi que celles de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales à l'encontre de la décision refusant de lever cette mesure d'éloignement ? En troisième lieu, sur le terrain du contrôle de la légalité interne des motifs de fond, le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en refusant d'abroger une mesure de refoulement en se fondant sur une condamnation pénale antérieure de l'intéressé et sur son implication dans des affaires de blanchiment de capitaux, eu égard à la sensibilité particulière de cette matière pour la Principauté de Monaco ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions du requérant, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en trois temps, répondant méthodiquement aux moyens de légalité externe et interne par une interprétation stricte des textes nationaux et internationaux. #### 1. L'exclusion de l'obligation de motivation par le jeu des dispositions dérogatoires liées à la lutte contre le blanchiment de capitaux Le Tribunal Suprême aborde tout d'abord le grief tiré de l'insuffisance de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le juge opère une lecture combinée des articles 1er et 5 de cette loi. Il rappelle d'abord le principe général posé par l'article 1er, aux termes duquel doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Une mesure de refoulement, tout comme le refus de l'abroger, entre par nature dans le champ de cette définition en tant que mesure de police administrative. Toutefois, le Tribunal Suprême confronte immédiatement ce principe aux exceptions ménagées par le législateur à l'article 5, alinéas 1 et 2, de la même loi. Ce texte dispose que la motivation des actes énoncés à l'article premier n'est pas requise lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent, et qu'il en va de même « lorsque la motivation serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou à titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ». Opérant la qualification juridique des faits de l'espèce au regard de cette dérogation légale, le Tribunal relève que « M. I. ayant été mêlé, de son propre aveu, à des affaires de blanchiment de capitaux ayant entraîné son refoulement, la décision d'abroger ladite mesure figure au nombre de celles qui n'ont pas à être motivées » (étant entendu que l'expression « décision d'abroger » employée par l'arrêt vise ici génériquement la décision statuant sur la demande d'abrogation, soit en l'espèce le refus d'abroger). Dès lors que l'acte échappe légalement à toute obligation de motivation par l'effet de l'article 5, le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation formelle contenue dans la lettre du 24 avril 2007 devient inopérant, tout comme la demande subsidiaire de mesure d'instruction qui s'y rattachait. #### 2. L'inapplicabilité ratione personae et ratione loci des conventions internationales relatives aux droits de l'homme Le Tribunal Suprême examine ensuite le moyen tiré de la violation du Pacte international sur les droits civils et politiques (rendu exécutoire par l'Ordonnance du 12 février 1998) et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de ses protocoles additionnels (approuvés par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005 et rendus exécutoires par les ordonnances du 15 février 2006). Plutôt que d'examiner au fond si le refus de levée du refoulement portait une atteinte disproportionnée aux droits garantis par ces traités (notamment sous l'angle de la protection « par ricochet » invoquée par le requérant), la haute juridiction oppose une fin de non-recevoir radicale tirée du champ d'application personnel et territorial de ces instruments internationaux. Le Tribunal Suprême pose en principe que les dispositions de ces deux traités invoquées par le requérant « s'appliquent à des étrangers se trouvant de façon régulière sur le territoire d'un État ». Or, constatant la situation de fait et de droit du requérant, le juge relève « que tel n'était plus le cas de M. I. depuis la décision de refoulement du territoire monégasque dont il a fait l'objet le 5 septembre 2002 ». En conséquence, l'effet juridique de la mesure de refoulement initiale ayant été de priver l'intéressé de tout titre de séjour ou de présence régulière à Monaco, celui-ci ne remplit pas la condition préalable de régularité du séjour sur le territoire national pour pouvoir se prévaloir des garanties conventionnelles à l'encontre du refus d'abroger son éloignement. Le moyen est donc écarté pour inapplicabilité des textes invoqués. #### 3. Le contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation sur les motifs d'ordre public du refus d'abrogation En dernier lieu, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur le bien-fondé interne de la mesure de police, en vérifiant l'adéquation des motifs de fait et de droit retenus par le Ministre d'État au regard de la menace pour l'ordre public. En cette matière de haute police administrative touchant à l'entrée et au séjour des étrangers, le juge applique un contrôle restreint, limité à la censure de l'« erreur manifeste d'appréciation ». Pour juger qu'aucune erreur manifeste n'entache la décision du 24 avril 2007, le Tribunal Suprême valide la prise en compte cumulative de trois éléments par l'autorité administrative : 1. La condamnation judiciaire prononcée contre M. F. I. (en date du 26 septembre 2002) ; 2. Son implication avérée dans des affaires de blanchiment de capitaux (ce qui écarte implicitement mais nécessairement la pertinence de l'ordonnance de non-lieu du 29 août 2007 relative à des faits distincts d'escroquerie et de banqueroute) ; 3. « L'importance qu'a une telle question dans le cas particulier de Monaco ». Ce troisième élément revêt une portée déterminante dans la motivation de l'arrêt : le juge administratif suprême intègre dans l'appréciation de l'ordre public monégasque la dimension contextuelle et systémique propre à la Principauté, pour laquelle la lutte contre le blanchiment de capitaux et la préservation de la réputation de sa place financière constituent des impératifs d'ordre public de premier rang. Au regard de la conjonction de ces trois facteurs, le refus du Ministre d'État d'abroger le refoulement est jugé exempt d'erreur manifeste d'appréciation. ### C. Le dispositif Par ces motifs, la haute juridiction prononce le rejet du recours selon le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de M. F. I., tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État refusant d'abroger la mesure de refoulement dont il a fait l'objet, est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de M. F. I. ; > Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu en assemblée plénière le 3 juin 2008 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une décision de principe majeure, située au carrefour de trois évolutions fondamentales du droit public monégasque du début du XXIe siècle : l'entrée en vigueur de la loi sur la motivation des actes administratifs (2006), l'intégration de la Convention européenne des droits de l'homme dans l'ordre interne (2005-2006), et le renforcement drastique des politiques publiques de lutte contre le blanchiment de capitaux. L'analyse approfondie des trois piliers de cet arrêt permet d'en mesurer toute la portée doctrinale et jurisprudentielle. #### 1. L'interprétation extensive de la dérogation à l'obligation de motivation en matière de blanchiment de capitaux La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs a représenté une avancée considérable pour l'État de droit et la transparence administrative en Principauté de Monaco, rompant avec le principe traditionnel du secret des motifs des décisions de police. Son article 1er pose une exigence forte en sanctionnant de nullité le défaut de motivation des décisions individuelles restreignant les libertés publiques ou constituant une mesure de police. Toutefois, à l'occasion de l'une des premières applications contentieuses de ce texte, le Tribunal Suprême confère par l'arrêt *Sieur F. I.* une portée particulièrement large aux dérogations prévues par l'article 5, alinéa 2, de la loi. La rédaction littérale de cette disposition législative dispense de motivation les actes lorsque celle-ci « serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou à titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ». Une lecture téléologique et stricte de cet article 5, alinéa 2 — telle que commandée habituellement par le principe d'interprétation restrictive des exceptions à une garantie légale — aurait pu conduire à considérer que la dispense de motivation ne joue que lorsque des investigations administratives ou judiciaires sont *en cours* (la « recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis ») et que la divulgation des motifs de l'acte administratif compromettrait le secret ou l'efficacité de ces enquêtes. Or, telle n'est pas la lecture retenue par le Tribunal Suprême dans la présente décision. En l'espèce, les faits de blanchiment reprochés à M. F. I. remontaient à l'année 2002 et avaient déjà donné lieu à une condamnation judiciaire le 26 septembre 2002 ; par ailleurs, dans sa lettre du 24 avril 2007, le Ministre d'État avait déjà énoncé un motif formel (ladite condamnation judiciaire) et n'invoquait l'article 5 dans sa contre-requête qu'à titre d'argument surabondant pour parer au grief d'insuffisance de cette motivation. Néanmoins, le Tribunal Suprême neutralise radicalement le débat sur la suffisance de la motivation en jugeant que, du seul fait que le requérant avait été mêlé dans le passé à des affaires de blanchiment ayant entraîné son refoulement initial, la décision stat
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 octobre 1995, n° 26398 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 octobre 1995, n° 26398 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1995/10-12-26398)) ## Faits et procédure Une ressortissante sénégalaise, née à Dakar, assigne en divorce son époux, également de nationalité sénégalaise, par exploit du 11 novembre 1993. Les parties se sont mariées le 6 septembre 1974 devant l'officier de l'état civil d'Ourosogui (Sénégal). Deux enfants sont issus de cette union, nés à Ajaccio et à Monaco. Les deux époux sont domiciliés à Monaco. La demanderesse invoque des violences conjugales et produit trois certificats médicaux, datés de 1982, 1990 et 1991. Elle sollicite le divorce aux torts exclusifs du mari, la garde de l'enfant mineur, une pension alimentaire pour elle-même, une part contributive à l'entretien de l'enfant, l'indexation de ces sommes, la jouissance du domicile conjugal et des dommages-intérêts. Une ordonnance de non-conciliation avait été rendue le 27 octobre 1993. Le défendeur soulève l'irrecevabilité de la demande. Il soutient que la demanderesse est sa seconde épouse, que la loi monégasque prohibe la polygamie et que la demanderesse ne produit pas le texte du Code de la famille sénégalais. Il invoque également la compétence exclusive de l'institution du Cadi. Subsidiairement, il demande la constatation de la nullité du mariage de 1974, au motif que celui-ci a été célébré alors que son premier mariage, contracté le 15 octobre 1961 à M'Bour, n'était pas dissous. Le tribunal constate que ce premier mariage, constaté par l'officier d'état civil de M'Bour le 18 octobre 1961, n'a pas été dissous et qu'il a donné naissance à sept enfants. Il retient que le défendeur était donc engagé dans les liens d'un mariage lorsqu'il a épousé la demanderesse. ## Question de droit La décision soulève deux questions principales. **La première** porte sur la validité, à Monaco, d'un mariage polygamique régulièrement contracté à l'étranger. Il s'agissait de savoir si la prohibition monégasque de la bigamie, sanctionnée par la nullité sur le fondement des articles 125 et 147 du Code civil, faisait obstacle à la reconnaissance des effets de l'union. **La seconde** concerne le régime applicable à la dissolution du lien conjugal. Il fallait déterminer si la compétence de la juridiction monégasque était établie et quelle loi régissait le divorce, les obligations alimentaires et les dommages-intérêts. ## Solution et dispositif Sur le premier point, le tribunal pose le principe suivant : > « Dans le cas d'un mariage contracté à l'étranger, l'ordre public n'intervient qu'avec un effet atténué. » Il en déduit que les effets d'unions régulièrement contractées à l'étranger doivent être admis, même lorsque ces unions auraient été annulées pour contrariété à l'ordre public monégasque si elles avaient été célébrées à Monaco, notamment pour cause de bigamie. Il retient que la loi sénégalaise autorise la conclusion de mariages polygamiques. Le tribunal examine ensuite la régularité du mariage de 1974. Il relève que la preuve du droit étranger n'est pas rapportée par le défendeur, qui ne verse aux débats aucun document établissant le contenu du droit invoqué. Il constate en outre que les circonstances alléguées ne relèvent pas des cas de nullité absolue ou relative énumérés aux articles 138 et 141 du Code de la famille sénégalais. Le moyen tiré de
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation. Acte administratif individuel. Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Décision administrative non constitutive d'une sanction. Inapplicabilité de la loi. Respect du principe du contradictoire. Caractère incontestable des manquements mentionnés dans la décision administrative. Erreur de fait (non). Absence de droit au renouvellement d'une mesure de bienveillance Erreur de droit (non). Recevabilité Irrecevabilité de la requête dirigée contre une notification administrative de caractère confirmatif. Recevabilité de la requête dirigée contre une notification administrative comportant des justifications nouvelles de la décision administrative Procédure Demande d'expertise médicale. Rejet de la demande en l'état des pièces jointes au dossier. Recours en indemnisation Rejet de la requête aux fins d'annulation. Rejet corrélatif de la requête aux fins d'indemnisation. Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 4 juillet 2012, L. I. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation. Acte administratif individuel. Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Décision administrative non constitutive d'une sanction. Inapplicabilité de la loi. Respect du principe du contradictoire. Caractère incontestable des manquements mentionnés dans la décision administrative. Erreur de fait (non). Absence de droit au renouvellement d'une mesure de bienveillance Erreur de droit (non). Recevabilité Irrecevabilité de??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? les décisions attaquées sont insuffisamment motivées, en violation des dispositions de l'article 1er-5 de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 tenant tant à l'absence de fondement juridique invoqué à l'appui des décisions que de l'indication des faits leur servant de base ; Qu'a aussi été violé le principe du contradictoire en ne mettant pas Monsieur I. à même de faire valoir ses droits et en ne mettant pas à sa disposition les textes relatifs au fonctionnement de la Commission d'insertion professionnelle ; Attendu que, sur la légalité interne, les décisions attaquées sont entach??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? DE FORGES, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Vice-président, Monsieur José SAVOYE, Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, rapporteur, membres titulaires, et Monsieur Frédéric ROUVILLOIS, membre suppléant, et prononcé le quatre juillet deux mille douze en présence du Ministère Public par Monsieur Hubert CHARLES, commandeur de l'ordre de Saint-Charles, Président, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, greffier en chef. Le Greffier en Chef, Le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 4 juillet 2012, L. I. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 1960, n° 27458 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 1960, n° 27458 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1960/02-19-27458)) La délimitation des frontières de la compétence juridictionnelle constitue l'une des pierres angulaires de tout État de droit doté d'une pluralité de juridictions ou de voies de droit distinctes. Dans l'ordonnancement juridique de la Principauté de Monaco, tel qu'il se présentait à la fin des années 1950 à la suite de l'édiction de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, la structuration du contentieux administratif en annulation imposait de tracer une ligne de partage nette entre ce qui relève de la « matière administrative » et ce qui procède de la « matière judiciaire ». La décision rendue le 19 février 1960 dans l'affaire opposant le sieur B. J. au Ministre d'État offre une illustration topique de cette opération de qualification juridique et de répartition des compétences. En l'espèce, le litige s'inscrivait dans le contexte très particulier de l'exécution des peines ou des mesures coercitives relevant de la procédure pénale, plus précisément en lien avec l'élargissement d'un individu prononcé par le Procureur Général sur le fondement de son insolvabilité notoire. C'est à l'occasion de cette procédure que le Président de la Délégation Spéciale de Monaco — autorité municipale — avait émis, le 27 juin 1958, un document établissant l'insolvabilité du sieur H.-A. C. Estimant que cet acte lui faisait grief en ce qu'il avait conduit à la remise en liberté de son débiteur, le sieur B. J. a choisi d'emprunter la voie nouvellement ouverte par l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 en saisissant le Prince Souverain, sur le rapport du Tribunal Suprême statuant en matière administrative, d'un recours tendant à l'annulation de cet acte municipal. Par la présente décision du 19 février 1960, la haute juridiction monégasque déclare la requête irrecevable. Pour parvenir à cette solution d'incompétence — qui se traduit formellement par une irrecevabilité du recours contentieux administratif —, le Tribunal Suprême livre une analyse dense et rigoureuse de la nature juridique de l'acte attaqué. Passant outre l'obstacle formel initial tenant au défaut de production immédiate de l'acte, la juridiction délaisse le critère purement organique (un acte émanant d'une autorité municipale) pour privilégier un critère matériel et fonctionnel : la finalité de l'acte et son insertion dans une opération judiciaire. En jugeant que l'attestation d'insolvabilité n'est pas détachable de la décision d'élargissement prise par le Procureur Général et en relevant, au surplus, l'existence d'un recours parallèle spécifique organisé devant les juridictions judiciaires par l'article 612 du Code de procédure pénale, le Tribunal Suprême verrouille l'accès au prétoire administratif. Ce faisant, la décision commentée pose les jalons essentiels de la théorie de l'acte non détachable d'une procédure judiciaire en droit administratif monégasque et consacre le caractère subsidiaire du recours en annulation face aux voies de droit judiciaires expressément prévues par la loi. Il convient dès lors de restituer précisément le contexte factuel et procédural de cette affaire (I), avant d'analyser la question de droit et la structure du raisonnement adopté par la juridiction (II), pour enfin mesurer toute la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême tire son origine d'une imbrication singulière entre l'intervention d'une autorité administrative locale et le déroulement d'une procédure relevant du ministère public (A), laquelle a donné lieu à une tentative de contestation par la voie du recours contentieux administratif nouvellement institué (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Les éléments factuels, tels qu'ils ressortent avec sobriété du texte de la décision, mettent en présence trois protagonistes principaux : le requérant, le sieur B. J., un tiers, le sieur H.-A. C., ainsi que deux autorités publiques monégasques, à savoir le Président de la Délégation Spéciale de Monaco et le Procureur Général. Le nœud du litige réside dans la situation financière et pénale du sieur H.-A. C. Ce dernier faisait l'objet d'une mesure privative de liberté (la décision mentionnant son « élargissement » ultérieur, ce qui implique une détention préalable, vraisemblablement au titre de la contrainte par corps, bien que ce terme exact ne soit pas précisé dans la décision, laquelle vise toutefois l'article 612 du Code de procédure pénale et la notion de « partie lésée »). Le 27 juin 1958, le Président de la Délégation Spéciale de Monaco — organe assurant la gestion des affaires municipales — est intervenu en émettant un acte relatif à la situation patrimoniale du sieur H.-A. C. Il résultait de cet acte que le sieur H.-A. C. était « notoirement insolvable ». La qualification formelle de cet acte du 27 juin 1958 a d'ailleurs fait l'objet de variations terminologiques au fil du dossier : la décision relève avec précision qu'il a été qualifié tour à tour de « décision » et d'« attestation » dans la requête initiale du sieur B. J., tandis qu'il était désigné sous le vocable de « certificat » dans d'autres éléments de la procédure. Toujours est-il qu'à la suite de l'établissement de ce document par l'autorité municipale, une décision a été prise par le Procureur Général. Ce magistrat a prononcé « l'élargissement du sieur C. », c'est-à-dire sa remise en liberté. Le sieur B. J., agissant manifestement en qualité de « partie lésée » par les agissements du sieur C. et ayant un intérêt direct à ce que ce dernier ne soit pas élargi sur la foi d'une insolvabilité qu'il entendait contester, s'est alors trouvé confronté à cette remise en liberté. Estimant que l'acte du Président de la Délégation Spéciale du 27 juin 1958 constituait le fondement vicié ayant permis cet élargissement, il a entrepris d'en obtenir l'anéantissement juridique. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Pour contester l'acte émanant du Président de la Délégation Spéciale, le sieur B. J. a choisi de se placer sur le terrain du contentieux administratif. Par une requête présentée le 25 juillet 1959, il s'est adressé au Prince Souverain (le recours étant alors structuré selon le mécanisme de la justice retenue ou déléguée sur rapport, propre au régime de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, la décision étant rendue au nom de « Rainier III, par la grâce de Dieu, prince souverain de Monaco », « Sur le rapport de Notre Tribunal Suprême, saisi en matière administrative »). L'objet de la requête du sieur B. J. tendait expressément « aux fins d'annulation d'une décision du Président de la Délégation Spéciale de Monaco, en date du 27 juin 1958, de laquelle il résulterait que le sieur H.-A. C. est notoirement insolvable ». Le requérant fondait sa démarche sur les dispositions de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, texte fondamental à l'époque des faits, « créant un recours contentieux en annulation des ordonnances nécessaires à l'exécution des lois, ainsi que des décisions ou mesures prises en matière administrative ». Une particularité procédurale relative à l'instruction du dossier mérite d'être soulignée dès ce stade : à l'appui de sa requête du 25 juillet 1959, le sieur B. J. n'avait pas matériellement produit la « décision » attaquée du 27 juin 1958. Toutefois, au cours de l'instruction contradictoire, qui a donné lieu au dépôt d'un mémoire en réponse de M. le Ministre d'État ainsi qu'aux conclusions de M. le Procureur Général, l'existence et le contenu de cet acte ont été abondamment discutés. La décision note en effet qu'« il en est fait état dans toute la procédure, notamment dans le mémoire du Ministre d'État », et précise que la pièce « a été ultérieurement soumise à Notre Tribunal Suprême ». La régularisation de la production de la pièce en cours d'instance a ainsi permis à la juridiction d'exercer pleinement son office d'examen et de qualification de l'acte litigieux. Si le détail des moyens développés par le Ministre d'État dans son mémoire en réponse et le sens exact des conclusions du Procureur Général ne sont pas explicitement reproduits dans le corps de la décision (non précisé dans la décision), la structure même des motifs adoptés par le Tribunal Suprême laisse transparaître que le débat contentieux s'est cristallisé non pas sur le bien-fondé de l'insolvabilité du sieur C., mais en amont, sur la recevabilité même de la requête au regard du champ d'application de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 et des règles de répartition des compétences entre la juridiction administrative et les tribunaux de l'ordre judiciaire. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Pour trancher le litige, le Tribunal Suprême devait résoudre une question préalable de compétence et de recevabilité (A), à laquelle il a répondu par une motivation méthodique en trois temps (B), aboutissant à un dispositif de rejet pour irrecevabilité (C). ### A. Le problème juridique posé Le problème juridique central soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : **Un acte émanant d'une autorité administrative municipale (le Président de la Délégation Spéciale), constatant l'insolvabilité notoire d'un individu et servant de support à une décision d'élargissement prise par le Procureur Général, constitue-t-il une « mesure prise en matière administrative » susceptible de faire l'objet d'un recours contentieux en annulation sur le fondement de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, alors même que la contestation de cette insolvabilité relève d'une voie de recours devant les tribunaux de l'ordre judiciaire prévue par le Code de procédure pénale ?** Cette interrogation principale charriait plusieurs sous-questions techniques d'une grande importance théorique et pratique : 1. Sur le plan formel, le défaut de production initiale de l'acte attaqué entraîne-t-il l'irrecevabilité automatique de la requête lorsque l'acte est mentionné dans toute la procédure et produit ultérieurement ? 2. Sur le plan matériel, l'acte qualifié tantôt de « décision », d'« attestation » ou de « certificat » constitue-t-il une « mesure » faisant grief par elle-même au requérant, ou le grief procède-t-il uniquement de l'acte subséquent du Procureur Général ? 3. Selon quels critères (organique ou matériel/fonctionnel) doit-on qualifier une mesure d'« administrative » ou de « judiciaire », notamment lorsque l'intervention d'une autorité administrative s'avère être la condition déterminante d'un acte du ministère public ? 4. Enfin, quelle est l'incidence de l'existence d'un recours spécifique devant le juge judiciaire (en l'occurrence l'article 612 du Code de procédure pénale) sur la recevabilité du recours pour excès de pouvoir monégasque ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême, d'une grande rigueur syllogistique, s'articule autour de quatre mouvements successifs qui resserrent progressivement l'étau juridique autour de la requête du sieur B. J. pour démontrer son irrecevabilité radicale. #### 1. Le dépassement du vice de forme initial lié à la production de l'acte Dans un premier temps, le Tribunal Suprême écarte élégamment un obstacle procédural qui aurait pu conduire à un rejet purement formel de la requête. Normalement, le requérant qui demande l'annulation d'un acte doit le produire. En l'espèce, l'acte du 27 juin 1958 n'avait pas été joint à la requête initiale. Toutefois, la juridiction fait preuve de réalisme procédural : elle constate que, malgré les flottements terminologiques (« décision », « attestation », « certificat »), cet acte est discuté « dans toute la procédure, notamment dans le mémoire du Ministre d'État » et, surtout, qu'il « a été ultérieurement soumise à Notre Tribunal Suprême ». Dès lors, la juridiction estime qu'elle « a pu, dès lors, en déterminer la nature ». Ce premier considérant est fondamental : au lieu de prononcer une irrecevabilité *in limine litis* pour défaut de production de la pièce attaquée, le juge choisit de purger le débat de cette question formelle pour trancher la question de principe touchant à la nature juridique de l'acte et à sa propre compétence. #### 2. La neutralisation de la qualification de « mesure » au profit du critère de la « matière administrative » Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême aborde le texte de référence régissant sa compétence : l'article 1er de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958. Ce texte ouvre le recours en annulation contre les « décisions ou mesures prises en matière administrative ». Deux conditions cumulatives se dégagent : il faut être en présence d'une « décision ou mesure » (acte faisant grief) et celle-ci doit avoir été prise « en matière administrative ». Or, la nature décisoire d'un simple « certificat » ou d'une « attestation » d'insolvabilité était fort douteuse, un tel document se bornant a priori à constater un état de fait sans modifier par lui-même l'ordonnancement juridique. Mais le Tribunal Suprême choisit délibérément de ne pas trancher ce point, en usant d'une formule concessive classique : « Considérant qu'en admettant que la prétendue "décision" constitue une "mesure" au sens de l'article 1er de Notre ordonnance n° 1792, du 7 mai 1958... ». En concédant hypothétiquement le caractère de « mesure » à l'acte litigieux, le juge déplace immédiatement le terrain de l'irrecevabilité sur la seconde condition : « ladite mesure n'a pas été prise en matière administrative, comme l'exige l'article 1er précité ». #### 3. L'analyse de la causalité du grief et la théorie de l'indivisibilité (acte non détachable) Le troisième temps du raisonnement — qui constitue le cœur doctrinal de la décision — vise à justifier pourquoi un acte pourtant pris par le Président de la Délégation Spéciale (autorité administrative par excellence) échappe à la « matière administrative ». Le Tribunal Suprême procède ici par un double argument alternatif implacable, enfermant le requérant dans un dilemme dont il ne peut sortir : * **Première branche de l'alternative (l'absence de grief direct de l'acte municipal) :** Le juge examine l'intérêt à agir du sieur B. J. Il reconnaît « que, si le requérant peut justifier d'un intérêt direct et personnel, cet intérêt se rapporte à l'élargissement du sieur C. ». Or, d'où provient juridiquement cette remise en liberté ? Elle « procède directement de la décision prise par le Procureur Général et non de la prétendue décision attaquée par la requête ». Autrement dit, si l'on isole l'attestation municipale de la décision du parquet, l'attestation ne cause par elle-même aucun grief au requérant ; seul l'acte du Procureur Général (acte judiciaire) modifie la situation juridique en élargissant le débiteur. * **Seconde branche de l'alternative (la non-détachabilité de l'acte municipal par rapport à la mesure judiciaire) :** Pour contrer cette première branche, le requérant soutenait (ou pouvait soutenir) que l'attestation du Président de la Délégation Spéciale n'était pas un simple avis sans conséquence, mais qu'elle liait le Procureur Général ou constituait le préalable légal obligatoire de la remise en liberté. Le Tribunal Suprême répond à cet argument en le retournant contre son auteur : « Que si l'intervention de l'autorité municipale était retenue comme la condition déterminante de la décision prise par le Procureur Général, elle ne serait pas détachable, de ce fait, d'une mesure prise en matière judiciaire, ce qui interdit de la retenir comme une mesure prise en matière administrative ». La logique est d'une rigueur absolue : plus l'acte de l'autorité municipale est présenté comme déterminant dans le processus d'élargissement, plus il s'incorpore intimement à la décision du Procureur Général. Par l'effet de la théorie de l'accessoire ou de l'indivisibilité procédurale, l'acte municipal perd sa coloration administrative organique pour revêtir la nature judiciaire de l'opération globale à laquelle il concourt. Il devient un acte non détachable d'une mesure prise en matière judiciaire. #### 4. La consécration de l'exception de recours parallèle devant le juge judiciaire Enfin, dans un quatrième et dernier mouvement introduit par l'adverbe « enfin », le Tribunal Suprême parachève sa démonstration en dévoilant la cohérence globale du système juridictionnel monégasque. Pour obtenir l'annulation de l'attestation du 27 juin 1958, le juge relève qu'il faudrait nécessairement débattre du fond, c'est-à-dire « en contestant l'insolvabilité du sieur C. ». Or, le législateur monégasque a expressément prévu et organisé le cadre procédural d'une telle contestation. La décision vise à cet égard « l'article 612 du Code de Procédure Pénale », en soulignant que « cette contestation [a] été expressément réservée à la partie lésée » par ce texte. Il en découle que « le requérant dispose, pour obtenir satisfaction, d'un recours devant les Tribunaux de l'ordre judiciaire ». La conclusion tombe alors comme un couperet : à ce recours judiciaire « ne saurait être substitué le recours contentieux administratif créé par Notre Ordonnance n° 1792 précitée ». Par ce motif, le Tribunal Suprême fait une application stricte de la théorie de l'exception de recours parallèle : le recours en annulation pour excès de pouvoir ne peut être utilisé pour contourner les règles de compétence et de procédure spécialement instituées devant le juge judiciaire pour régler un contentieux déterminé. ### C. Le dispositif Au terme de cette quadruple démonstration, le dispositif de la décision, rendu au nom du Prince Souverain sur le rapport du Tribunal Suprême, tranche le litige de manière concise en rejetant la demande sur le terrain de la recevabilité : > « À ces causes ; > Avons ordonné et ordonnons : > La requête présentée par le sieur B., le 25 juillet 1959 est irrecevable. » On notera sur le plan formel que la décision ne comporte aucune mention relative aux dépens (non précisé dans la décision), se bornant au prononcé de l'irrecevabilité de la requête enregistrée le 25 juillet 1959. --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle Bien que rendue sous l'empire d'un texte aujourd'hui historique — l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 —, cette décision du 19 février 1960 conserve une valeur doctrinale et méthodologique de premier plan. Elle inscrit durablement le contentieux administratif monégasque dans une tradition juridique où la séparation des fonctions administratives et judiciaires obéit à des critères fonctionnels précis (A), tout en délivrant aux praticiens du droit des enseignements toujours actuels quant au choix des voies de recours (B). ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'intérêt majeur de l'arrêt *sieur B. J. c/ Ministre d'État* du 19 février 1960 réside dans le fait qu'il intervient moins de deux ans après la promulgation de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958. À cette époque, le Tribunal Suprême, nouvellement investi de cette mission spécifique en matière administrative par ledit texte, devait impérativement forger ses propres outils conceptuels pour délimiter son prétoire. À travers cette décision, la haute juridiction pose trois jalons théoriques fondamentaux qui structurent l'identité du droit du contentieux administratif monégasque, en forte résonance avec les principes classiques du droit public européen d'inspiration romano-germanique (et singulièrement du droit administratif français
> Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 15 juin 1976, n° 25819 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1976/06-15-25819)) # Cour d'Appel de Monaco, 15 juin 1976, n° 25819 ## Faits et procédure Le sieur R. est salarié en qualité de secrétaire de l'Association des Mutilés du travail. Il exerce parallèlement une activité d'agent d'assurances. À la suite de la présentation d'une feuille de maladie en juin 1974, la Caisse de Compensation des Services Sociaux (CCSS) lui demande, le 18 juillet 1974, de renseigner sur les revenus tirés de cette seconde activité et sur le temps qu'il y consacre. L'objectif affiché est de déterminer si son activité professionnelle principale est salariée, condition retenue par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 92 du 7 novembre 1949 pour l'ouverture du droit aux prestations. R. refuse de fournir ces renseignements en invoquant l'Ordonnance Souveraine n° 4739 du 22 juin 1971, modifiée le 30 janvier 1973. Ce texte, dont l'article 14 subordonne l'ouverture du droit à la justification d'une immatriculation et d'un nombre déterminé d'heures de travail, remplacerait selon lui la notion d'activité principale. La CCSS soutient en retour que l'exigence de l'article 7 de l'Ordonnance n° 92 demeure en vigueur. R. saisit alors le Tribunal, qui, par jugement du 6 novembre 1975, fait droit à ses prétentions. Le Tribunal juge que l'intéressé n'a à justifier que du nombre d'heures prescrit par l'Ordonnance n° 4739 et d'une affiliation régulière, la CCSS étant tenue de lui verser les prestations auxquelles il a droit. La CCSS interjette appel. Elle soutient en substance quatre moyens : la codification de 1949 constituerait un ensemble de principes généraux dont la remise en cause mettrait en péril l'équilibre du système ; l'abrogation implicite ne serait pas concevable en matière réglementaire, surtout par un texte de caractère différent, et le Tribunal n'aurait pas démontré la contrariété alléguée ; le préambule de l'Ordonnance n° 4739, qui vise l'Ordonnance n° 92, traduirait la volonté de conserver ses principes, dont la notion d'activité principale, de sorte que le texte récent aurait un caractère complémentaire ; enfin, des circulaires internes non contestées auraient précisé les règles d'application de l'article 7 et décidé de son maintien postérieurement à l'Ordonnance n° 4739
# Juridiction monégasque (cour-superieure-arbitrage), 26 octobre 1982, n° 25925 > Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-superieure-arbitrage), 26 octobre 1982, n° 25925 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-superieure-arbitrage/1982/10-26-25925)) ## Faits et procédure Le litige oppose le Syndicat des employés de bureau au Groupement des établissements financiers de Monaco. Il porte sur l'article 14 de la Convention collective des établissements financiers, alors « réservé », relatif aux modalités d'attribution d'une prime d'ancienneté aux salariés couverts par cette convention. Une requête aux fins de conciliation a été déposée le 27 novembre 1981. Les arbitres ont rendu leur sentence le 29 septembre 1982. Ils ont décidé que cette sentence prendrait effet à la date de ce dépôt et que leur article 1er prendrait place sous l'article 14 réservé de la convention collective. Le Groupement a formé un recours en annulation par requête déposée le 7 octobre 1982. Il invoquait deux moyens, tirés de la violation : - des articles 8 (alinéas 2 et 3) et 12 (alinéa 1er) de la loi n° 473 du 4 mars 1948, de l'article 989 du Code civil et de la circulaire n° 78-81 du 27 juillet 1978, en ce que les arbitres auraient qualifié de « conflit économique » un conflit juridique tendant à modifier une situation contractuelle et légale (premier moyen) ; - des articles 12 (alinéa 1er) et 14 de la loi n° 473, de la circulaire n° 78-81 et de l'article 989 du Code civil, en ce que la sentence serait insuffisamment motivée, aurait statué rétroactivement et aurait méconnu une circulaire présentée comme revêtant un caractère contractuel en tant que « disposition légale acceptée » (second moyen). Le Syndicat a produit un mémoire en réponse tendant au rejet du pourvoi. La Cour a par ailleurs relevé d'office la violation de l'article 4 de la loi n° 416 du 7 juin 1945 sur les conventions collectives du travail. Le contenu précis de la circulaire n° 78-81 n'est pas reproduit dans la décision (non précisé dans la décision). ## Question de droit La décision soulève trois questions. **Première question** : une circulaire administrative qui ne constitue ni un texte législatif ou réglementaire sur le travail, ni une convention collective, peut-elle fonder un conflit juridique au sens de l'article 8 de la loi n° 473, ou le différend relève-t-il de l'ordre économique, justiciable de l'équité ? **Deuxième question** : la sentence arbitrale, qui fixe la date de prise d'effet à celle du dépôt de la requête aux fins de conciliation, respecte-t-elle l'article 14 de la loi n° 473 ? Plus largement, la sentence est-elle suffisamment motivée au regard du second moyen ? **Troisième question** (moyen relevé d'office) : une clause arbitrale insérée dans une convention collective peut-elle être regardée comme valablement intégrée lorsque la convention n'a pas été signée par les contractants ou leurs représentants légaux, conformément à l'article 4 de la loi n° 416 ? ## Solution et dispositif **Sur le premier moyen et la troisième branche du second moyen**, la Cour rejette le pourvoi. Elle retient que les arbitres, après avoir relevé que la circulaire « ne constituait pas un texte législatif ou réglementaire sur le travail ou une convention collective », ont décidé « à bon droit » qu'ils devaient statuer en équité. En agissant ainsi, ils n'ont pas violé l
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2361 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2361 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/02-08-2361)) L’exercice des activités économiques et commerciales au sein de la Principauté de Monaco demeure étroitement régulé par la puissance publique, notamment lorsque l’opérateur est une personne physique de nationalité étrangère soumise au régime de l'autorisation administrative préalable institué par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Si l’octroi de cette autorisation conditionne l’accès au marché monégasque, son maintien n’en est pas moins tributaire de la persistance de conditions objectives et subjectives strictement énumérées par le législateur. Parmi celles-ci figure l’obligation, pour le titulaire, de disposer de locaux adaptés à l'exercice de ses activités. Toutefois, la mise en œuvre par l’Administration de son pouvoir de révocation ou de suspension d'une telle autorisation, à raison de la perte alléguée de la jouissance des locaux commerciaux, ne saurait s'affranchir des garanties procédurales fondamentales qui encadrent l'action administrative. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 8 février 2010, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco livre une illustration topique de l’intensité de son contrôle sur la régularité externe des décisions administratives individuelles défavorables. En censurant la décision du Ministre d'État portant retrait d’une autorisation d’exercer une activité de bar-restaurant sur le fondement du principe général du respect des droits de la défense, la Haute Juridiction réaffirme avec force que le caractère prétendument objectif du motif de retrait — en l'occurrence l'échéance d'une convention d'occupation du domaine de l'État — ne dispense nullement l'autorité administrative de son obligation d'informer préalablement et précisément l'administré des griefs ou motifs envisagés à son encontre avant sa comparution devant l'organe consultatif compétent. Au-delà de l'annulation prononcée, l'arrêt met en lumière l'enchevêtrement complexe entre le contentieux administratif de la police des activités économiques et le contentieux judiciaire de la domanialité et des baux commerciaux, tout en rappelant la rigueur probatoire exigée au soutien des conclusions indemnitaires accessoires au recours pour excès de pouvoir. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend racine dans l'exploitation ancienne d'un fonds de commerce de restauration sur le territoire monégasque, dont la pérennité reposait sur l'occupation de dépendances domaniales. Initialement, l'État de Monaco avait consenti, le 30 octobre 1992, une première concession portant sur des locaux situés dans la Principauté au profit de Madame R. Par une convention en date du 28 mai 1997, à effet au 1er juin 1997, le bénéfice de cette convention d'occupation précaire a été transféré à la société en nom collectif « R. ET P. », devenue par la suite la société en commandite simple (SCS) P. & Cie (également désignée dans la décision sous la dénomination SCS P.I & Cie). Monsieur A. P., agissant en qualité de gérant commandité de cette société — tandis que le fils de Madame R., par ailleurs employé de l'administration des Domaines, en était l'associé commanditaire —, exploitait ainsi depuis plus de onze ans au travers de cette structure, et seize années au total pour l'établissement, un commerce de « bar-restaurant » sous l'enseigne « LA P. ». Sur le plan de la police économique, Monsieur A. P. était personnellement titulaire d'une autorisation administrative d'exercice délivrée le 23 février 2007 en application de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée, couvrant les activités de « bar-restaurant, animation musicale et vente à emporter de plats confectionnés sur place ». Sur le plan contractuel et domanial, la dernière convention d'occupation précaire avait été formellement consentie à la SCS P. & Cie le 28 décembre 2001, avec prise d'effet rétroactive au 1er novembre 2001, pour une durée de trois années. Un avenant conclu le 23 avril 2002 avait prorogé cette convention jusqu'à l'échéance du 30 juin 2008. Selon les écritures du requérant, l'exploitation paisible durant seize ans avait été marquée par des renouvellements automatiques, les conventions successives étant habituellement régularisées *a posteriori*, parfois plus de deux mois après l'échéance contractuelle. Néanmoins, la convention du 28 décembre 2001 stipulait en son article 9 que la domanialité publique du terrain et du bâtiment s'opposait à l'application de la législation sur les baux à usage commercial ou industriel, et l'article 4 de l'avenant du 23 avril 2002 précisait que la convention n'était pas renouvelable de plein droit. Au cours des années 2007 et 2008, Monsieur A. P. a été approché par divers acquéreurs potentiels, et notamment par les époux E., lesquels venaient d'être expulsés ou expropriés des locaux qu'ils occupaient à l'Hôtel TERMINUS. Ces derniers auraient informé le requérant que sa concession ne serait pas renouvelée au profit de la SCS P. & Cie mais leur serait attribuée, tout en formulant une proposition de rachat à un prix jugé largement inférieur à la valeur du commerce. Au mois de mai 2008, soit un mois avant l'échéance du 30 juin 2008, Monsieur A. P. a été informellement avisé par son associé commanditaire de la probabilité d'un non-renouvellement. Toutefois, aucun préavis ni congé formel ne fut notifié au gérant à l'échéance du 30 juin 2008. Mieux encore, la société a reçu sa quittance de loyer pour le trimestre postérieur à l'échéance, l'État continuant d'encaisser les loyers tandis que Monsieur A. P. se maintenait dans les lieux et poursuivait son exploitation. Durant l'automne 2008, la situation s'est cristallisée. D'une part, l'Administration a demandé à Monsieur A. P., dès le mois d'octobre 2008 selon le Ministre d'État, de quitter les lieux. Les 10 et 17 octobre 2008, un appel d'offres a été publié au *Journal de Monaco* avec une date limite de candidature fixée au 31 octobre 2008, réservant exclusivement les locaux à une activité de « bar-restaurant » et exigeant des candidats de « sérieuses références dans ce secteur ». Par courrier du 10 novembre 2008, Monsieur A. P. a formellement contesté le non-renouvellement de la convention. Le 20 novembre 2008, le Directeur de l'Expansion Économique l'invitait à présenter très rapidement une demande de transfert du siège social de la SCS P. & Cie ou, à défaut, à procéder à sa dissolution. C'est dans ce climat contentieux qu'a été enclenchée la procédure administrative de retrait d'autorisation d'exercer. Par lettre recommandée du 8 janvier 2009, Monsieur A. P. a été invité à comparaître le vendredi 23 janvier 2009 devant la Commission instituée par l'article 10 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, sans que ce courrier ne mentionne les motifs de cette convocation. Par lettre du 13 janvier 2009, l'intéressé a sollicité du Président de la Commission la communication des motifs de cette comparution. Par courrier du 16 janvier 2009 (mentionné par erreur matérielle comme daté de 2008 dans un passage de la contre-requête, mais bien de 2009), il lui fut uniquement répondu qu'il était convoqué « aux fins d'examen d'une éventuelle révocation de (son) autorisation ou suspension de ses effets » et qu'il pouvait se faire assister par la personne de son choix. Lors de la séance de la Commission du 23 janvier 2009, Monsieur A. P., assisté de son conseil, a découvert que le retrait de son autorisation était envisagé au motif spécifique qu'il ne disposerait plus de locaux adaptés à l'exercice de ses activités par suite du non-renouvellement de la convention d'occupation. Il y a opposé la poursuite effective de son exploitation et le renouvellement tacite de sa convention sur le fondement de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 sur les baux commerciaux. La Commission a émis un avis le jour même, lequel n'a pas été communiqué au requérant, pas plus que le procès-verbal de la réunion. Parallèlement, par exploit du 30 janvier 2009, l'État de Monaco a assigné la SCS P. & Cie en référé devant le Président du Tribunal de Première Instance afin d'obtenir son expulsion. La société s'y est opposée en soulevant une contestation sérieuse et l'incompétence du juge des référés au profit du juge du fond en vertu de l'article 21 du Code de procédure civile, tout en saisissant le Tribunal de Première Instance au fond pour faire reconnaître son droit au renouvellement commercial. Sans attendre l'issue de ces instances judiciaires, le Ministre d'État a pris une décision (non datée, ou datée du 17 mars 2009 selon la réplique), notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception du 18 mars 2009, portant retrait de l'autorisation d'exercer de Monsieur A. P. sur le fondement de l'article 9-2° de la loi n° 1.144, au motif qu'il ne disposait plus de locaux adaptés. Ce courrier l'invitait en outre à dissoudre sa société et lui rappelait que la poursuite de l'activité l'exposait aux sanctions pénales de l'article 13 de ladite loi (amende de 18 000 à 90 000 euros). S'en sont suivies, le 24 mars 2009, une notification de radiation des Caisses Sociales de Monaco (CAMTI et CARTI) à effet au 31 mars 2009, ainsi que la suppression de son numéro de TVA intracommunautaire découverte le 10 avril 2009 sur instruction de la Direction de l'Expansion Économique auprès de la Direction des Services Fiscaux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant cette mesure radicale, Monsieur A. P. a saisi le Tribunal Suprême, par une requête enregistrée au Greffe Général le 28 avril 2009, d'un recours tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État notifiée le 18 mars 2009, assorti d'une demande indemnitaire et, par requête distincte, d'une demande de sursis à exécution. L'évolution procédurale en cours d'instance a été marquée par deux décisions juridictionnelles majeures, expressément visées par le Tribunal Suprême : 1. D'une part, par une ordonnance de référé du 17 juin 2009 (transmise au Greffe Général le 26 juin 2009), Madame le Président du Tribunal de Première Instance a débouté l'État de Monaco de sa demande d'expulsion de la SCS P. & Cie, retenant que le juge du fond était déjà saisi d'une contestation sérieuse portant sur le point de savoir si le refus de renouvellement du contrat d'occupation répondait à un but d'intérêt public. 2. D'autre part, par une ordonnance du 23 juillet 2009, Monsieur le Vice-président du Tribunal Suprême a ordonné le sursis à l'exécution de la décision de retrait d'autorisation, estimant que son exécution causerait au requérant un préjudice grave et difficilement réparable et que la requête en annulation reposait sur des moyens sérieux. Au soutien de ses conclusions en annulation (développées dans sa requête initiale et sa réplique du 5 août 2009), Monsieur A. P. articulait des moyens de légalité externe et de légalité interne d'une grande densité : * **Sur la légalité externe**, il invoquait la violation de l'article 10 de la loi n° 1.144, du principe général du droit du respect des droits de la défense (consacré par le Tribunal Suprême même sans texte : *T.S., 4 déc. 1974, B.* ; *19 déc. 1989, A. D.* ; *T. M.* ; *7 nov. 2001, S. GIET* ; *13 juin 2002, A. C. c/ CHPG* ; *13 juin 2005, E.B. c/ Ministre d'État*), ainsi que du principe du contradictoire découlant de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme (applicable aux organes administratifs : *CEDH, 16 juill. 1971, R. c/ Autriche* ; *18 févr. 1997, N.-H. c/ Suisse* ; *7 juin 2001, K. c/ France*). Il soutenait que ces principes, non limités aux mesures prises en considération de la personne mais applicables eu égard à la gravité de la mesure (à l'instar de la jurisprudence du Conseil d'État français : *CE, 30 avr. 1997, n° 180838, 180839 et 180867* ; *CE, 30 avr. 2004, n° 249693*), avaient été méconnus dès lors que : les motifs réels de sa convocation ne lui avaient pas été communiqués préalablement malgré sa demande ; son dossier ne lui avait pas été transmis ; le délai de préparation de dix jours ouvrables était insuffisant ; enfin, ni le procès-verbal ni l'avis de la Commission (dotée des pouvoirs les plus étendus par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 993 du 16 février 2007) ne lui avaient été notifiés. * **Sur la légalité interne**, le requérant soulevait trois griefs : 1. *L'inexactitude matérielle des faits et le caractère prématuré de la décision* : la convention d'occupation était soumise à la loi n° 490 du 24 novembre 1948 (modifiée par la loi n° 1.287 du 15 juillet 2004), dont l'article 34 n'exclut les établissements appartenant à l'État que si le refus de renouvellement correspond à un intérêt public. En l'absence d'un tel intérêt public (les locaux étant reloués pour la même activité commerciale), le bail s'était renouvelé pour six ans en vertu de l'article 2 de la loi n° 490 (ou tacitement pour trois ans selon un autre passage de ses écritures). À tout le moins, le juge judiciaire étant saisi de cette contestation sérieuse, le Ministre d'État ne pouvait tenir pour acquise la perte des locaux. En outre, l'article 9 de la loi n° 1.144 commandait tout au plus une suspension et non une révocation. 2. *La violation du principe de sécurité juridique* : érigé en principe général par la Cour de Strasbourg (*CEDH, 13 juin 1979, M. c/ Belgique* ; *24 avr. 1990, K. c/ France* ; *28 mars 2000, B. c/ Pologne* ; *24 janv. 2008, R. et I. c/ Belgique*), ce principe incluant la prévisibilité de la loi a été méconnu au regard de la pratique constante de renouvellement *a posteriori* durant seize ans, de l'absence de congé, de la délivrance de quittances de loyer après le 30 juin 2008 et de l'existence d'un litige pendant. 3. *Le détournement de pouvoir* : le retrait d'autorisation et les pressions administratives (radiations sociales et fiscales, menaces pénales) ne visaient aucun but d'intérêt public mais tendaient uniquement à évincer le requérant pour attribuer les locaux à des tiers déterminés, les époux E. * **Sur le terrain indemnitaire**, après avoir initialement évoqué un préjudice de 600 000 euros à parfaire dans l'hypothèse où le sursis à exécution ne serait pas ordonné, le requérant a maintenu dans sa réplique une demande de provision de 600 000 euros en réparation du préjudice né de la décision attaquée (baisse de fréquentation sur rumeurs de fermeture entraînant une perte de chiffre d'affaires de plus de 60 000 euros au premier semestre, radiations administratives, perte de crédit auprès des fournisseurs, difficultés de gestion du personnel et frais irrépétibles pour quatre procédures). En défense (par contre-requête du 2 juillet 2009 et duplique du 9 septembre 2009), le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble des prétentions : * **Sur la légalité externe**, il soutenait que l'avis de la Commission de l'article 10 est purement consultatif, ne lie pas le Ministre et n'a pas à être communiqué. Il affirmait que la lettre du 16 janvier 2009 informait suffisamment le requérant de l'objet de la convocation (l'éventuel retrait de l'autorisation) et que celui-ci, invité dès octobre 2008 à quitter les lieux et en novembre 2008 à transférer son siège, ne pouvait ignorer que le motif tenait au non-renouvellement de la convention d'occupation. Ayant comparu assisté de son avocat le 23 janvier 2009, il avait pu présenter ses arguments. Surtout, l'Administration faisait valoir qu'un retrait motivé par la perte d'un local présente un caractère « objectif » et ne constitue pas une « mesure prise en considération de la personne », excluant tout manquement aux droits de la défense. * **Sur la légalité interne**, le Ministre d'État opposait le principe selon lequel la domanialité publique est exclusive de la propriété commerciale et de la loi n° 490 (dont l'article 34 ne concernerait que le domaine privé de l'État), rappelant les clauses expresses de la convention de 2001 (art. 9) et de l'avenant de 2002 (art. 4), ainsi que l'acception très large de l'intérêt public en matière domaniale. Le retrait d'autorisation ne faisait que tirer les conséquences d'une situation de fait (une occupation sans titre depuis le 30 juin 2008). Le moyen tiré de la sécurité juridique était jugé inopérant (le refus de renouvellement domanial et le retrait d'autorisation étant deux décisions individuelles distinctes sans lien d'imputabilité de leurs illégalités respectives) et infondé (le motif de retrait étant prévu à l'avance par l'article 9-2° de la loi n° 1.144). Le détournement de pouvoir était contesté, la remise en concurrence du domaine public pour une activité similaire étant normale. * **Sur la demande indemnitaire**, l'État soulevait l'irrecevabilité d'une demande réparant le refus éventuel de sursis à exécution au regard de l'article 90 B de la Constitution, et concluait au fond au rejet de la demande maintenue, faute pour le préjudice d'être établi dans son existence comme dans son quantum. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Haute Juridiction monégasque était confrontée à une question principale de droit administratif procédural, doublée d'une question subsidiaire relative au contentieux de la responsabilité publique : **En premier lieu**, lorsque le Ministre d'État envisage de révoquer l'autorisation d'exercer une activité commerciale délivrée à une personne physique étrangère sur le fondement de l'article 9-2° de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 — à raison du motif, présenté comme objectif, que le titulaire ne dispose plus de locaux adaptés par suite de l'échéance d'une convention d'occupation du domaine de l'État —, le principe général du respect des droits de la défense et l'article 10 de ladite loi imposent-ils à l'Administration de notifier à l'intéressé, préalablement à sa comparution devant la Commission consultative obligatoire, le grief ou motif précis de
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20774 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20774 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/10-07-20774)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers appliquée à la réglementation du travail et à la préservation de l'ordre public économique et social. Elle met en lumière la précarité inhérente aux autorisations administratives de travail face à la survenance d'une condamnation pénale, fût-elle prononcée après plusieurs décennies d'activité professionnelle régulière. En l'espèce, Monsieur B. T., de nationalité philippine et résident monégasque, exerçait une activité salariée sur le territoire de la Principauté depuis trente-deux ans. Il avait obtenu du Directeur du Travail, par une décision en date du 15 juin 1989, un permis de travail l'autorisant à occuper l'emploi de « garçon de courses Bureau » pour le compte de l'Orchestre philharmonique de Monte-Carlo. Durant plus de trois décennies, l'exécution de son contrat de travail s'est déroulée sans incident notable, l'intéressé donnant pleine satisfaction à son employeur et subvenant aux besoins de sa fille. Toutefois, cette stabilité professionnelle a été interrompue par des poursuites pénales. Par un jugement rendu le 5 janvier 2021, le Tribunal correctionnel a condamné Monsieur B. T. à une peine d'emprisonnement d'un an. Si le requérant fait état dans ses écritures de faits en lien avec le recel et l'usage de stupéfiants tout en soutenant qu'il a été jugé qu'il n'en avait jamais fait personnellement usage, le Ministre d'État et les constatations du Tribunal Suprême relèvent que cette condamnation reposait sur des faits d'importation, de transport, d'acquisition, de détention, d'offre ou de cession, de revente et d'usage de stupéfiants. Ces éléments pénaux ont été portés à la connaissance de l'administration dans le cadre d'une enquête diligentée par la Direction de la Sûreté Publique, sur le fondement des dispositions de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale et de son arrêté ministériel d'application n° 2016-622 du 17 octobre 2016. Estimant, à la lumière des conclusions de cette enquête, que la situation du salarié était susceptible de porter atteinte à l'ordre public et n'était plus compatible avec le comportement attendu d'un salarié travaillant à Monaco, la Direction du Travail a pris, le 23 février 2021, une décision administrative défavorable à l'encontre de l'intéressé. Cet acte, signé par Madame I., Directeur adjoint du Travail, avec la mention manuscrite « p/o » (pour ordre), énonçait que le permis de travail délivré le 15 juin 1989 était « annulé » et procédait à son « retrait », au motif que Monsieur B. T. ne disposait plus des « garanties de moralité nécessaires » ou « appropriées » à l'exercice de son emploi, lui signifiant ainsi qu'il n'était plus autorisé à travailler en Principauté pour l'emploi sollicité. En dépit d'un courrier adressé le 5 mars 2021 par son employeur sollicitant le retrait de cette décision administrative et indiquant expressément que les faits reprochés ne plaçaient pas le salarié dans l'impossibilité de poursuivre son travail au sein de l'Orchestre philharmonique, l'administration a maintenu sa position, contraignant l'intéressé à saisir la juridiction suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 22 avril 2021 sous le numéro TS 2021-14, Monsieur B. T. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de la Direction du Travail du 23 février 2021, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu à l'enregistrement d'une contre-requête du Ministre d'État le 24 juin 2021, d'une réplique du requérant le 20 juillet 2021, et d'une duplique de l'État le 20 août 2021, avant la clôture de l'instruction prononcée le 1er septembre 2021 et l'audience publique tenue en Assemblée plénière le 22 septembre 2022. Au soutien de son recours en annulation, le requérant déployait une argumentation particulièrement dense, articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur B. T. soulevait en premier lieu l'incompétence matérielle de la Direction du Travail. Il faisait valoir qu'en vertu de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 et de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005, cette direction n'était compétente que pour délivrer et renouveler les permis de travail. Selon lui, aucune disposition législative ou réglementaire ne lui conférait un pouvoir de police administrative générale ou spéciale l'habilitant à « annuler », retirer ou abroger un titre de travail légalement délivré et en cours d'exécution depuis plus de trente ans. Il rappelait à cet égard la jurisprudence du Tribunal Suprême (TS, décision n° 2019-05 du 13 octobre 2020) selon laquelle les directeurs de service ne peuvent prendre des actes faisant grief en dehors des règles de compétence textuelles, ajoutant qu'une telle mesure relevait tout au plus de la compétence du Ministre d'État ou du Directeur de la Sûreté Publique, sous peine de rompre l'égalité devant la loi garantie par l'article 17 de la Constitution. En deuxième lieu, il invoquait l'incompétence de l'auteur de l'acte, signé « p/o » par Madame I. et non par le Directeur du Travail, sans qu'il soit justifié d'une délégation de signature nominative, explicite et publiée, conformément aux exigences posées notamment par l'Ordonnance n° 621 du 4 août 2006. En troisième lieu, il dénonçait une insuffisance de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, reprochant à l'acte de ne pas préciser en quoi les faits pénaux révélaient une menace actuelle pour l'ordre public ou une incompatibilité avec ses fonctions, ainsi que l'absence de procédure contradictoire préalable. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant soutenait que la décision était entachée d'un défaut de base légale et d'une erreur de droit. Il arguait que la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016 ne visaient les enquêtes de sécurité que pour « la délivrance et le renouvellement » des permis de travail, et non pour le suivi ou la révocation d'un titre en cours de validité. En outre, s'opposant fermement à toute requalification juridictionnelle qu'il qualifiait d'opportuniste et de dévoyée, il maintenait que l'acte constituait un retrait rétroactif ou une abrogation d'un acte individuel créateur de droits (support de la liberté du travail garantie par l'article 25 de la Constitution). Invoquant la jurisprudence du Tribunal Suprême (TS, 8 mars 2005, *Sieur P. A. de C. c/ Ministre d'État* ; TS, décision n° 2018-98 ou 2018-08, *S.A.M. C. I. c/ Ministre d'État* ; TS, décision n° 2018-16, *M. A. P. c/ État de Monaco*) ainsi que celle du Conseil d'État français (CE, 14 mars 2008, *Portalis*, n° 283943 ; CE, 6 mars 2009, *C.*, n° 306084), il soutenait qu'un acte créateur de droits régulier ne pouvait être ni retiré ni abrogé au-delà d'un délai de quatre mois sans base légale expresse, sous peine de violer le principe de sécurité juridique. Enfin, il arguait d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une violation de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Selon lui, la mesure s'apparentait à une sanction administrative automatique emportant interdiction générale et définitive de travailler, se cumulant avec la sanction pénale en violation du principe *non bis in idem* et des principes de nécessité et de proportionnalité des peines, compte tenu de son ancienneté, de sa situation familiale et du soutien de son employeur. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. À titre liminaire, s'appuyant sur la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (TS, 25 novembre 2014, n° 2014/06, *Sieur O. S. c/ État de Monaco* ; TS, 6 avril 2021, n° 2019-16, *M. P. c/ État de Monaco*), il invitait le juge à restituer à l'acte son exacte qualification : bien que visant improprement l'annulation ou le retrait, la décision mettait fin au permis uniquement pour l'avenir et constituait donc une abrogation. Dès lors, en vertu du principe du parallélisme des compétences et des formes (citant CE, Section, 30 septembre 2005, *I.*, n° 280605), le Directeur du Travail, compétent pour délivrer le titre en vertu de l'Ordonnance Souveraine du 18 février 2005, l'était également pour l'abroger après avis de la Sûreté Publique. Quant au signataire, Madame I. agissait en sa qualité de Directeur adjoint du Travail, aucun texte n'imposant de procédure de délégation de signature en Principauté. Sur la motivation, l'État faisait valoir que l'énoncé de la condamnation pénale pour trafic de stupéfiants et de l'atteinte à l'ordre public satisfaisait pleinement à la loi de 2006, le lien entre les fonctions de garçon de courses et la facilitation du trafic étant évident. Sur le fond, le Ministre d'État soutenait qu'un permis de travail déploie ses effets de manière continue et ne confère que des droits précaires, subordonnés au maintien des conditions initiales de moralité ; son abrogation ne heurte donc nullement le principe de sécurité juridique. Enfin, il écartait toute erreur manifeste d'appréciation au regard de la gravité du trafic de stupéfiants (citant TS, 18 février 2008, *M. C.* et TS, 6 avril 2021, précité), tout en précisant que l'acte constituait une mesure de police administrative non automatique et non définitive, exclusive des règles applicables aux sanctions pénales. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question juridique centrale à embranchements multiples : l'autorité administrative chargée de la délivrance des permis de travail aux salariés étrangers dispose-t-elle, dans le silence des textes quant à la révocation de ces titres, de la compétence légale pour mettre fin pour l'avenir à un permis de travail délivré depuis plus de trente ans, sur le fondement d'une enquête de sécurité révélant une condamnation pénale récente de son titulaire, sans méconnaître les règles de forme, le principe de sécurité juridique, le principe *non bis in idem* ni commettre d'erreur manifeste d'appréciation ? Plus spécifiquement, le juge de l'excès de pouvoir devait déterminer : 1. Quelle est la nature juridique exacte d'une décision administrative prononçant l'« annulation » ou le « retrait » d'un permis de travail en raison de la perte des garanties de moralité de son titulaire ? 2. Le principe du parallélisme des compétences et les attributions propres d'un directeur adjoint permettent-ils de fonder la régularité externe d'une telle mesure en l'absence de dispositions textuelles expresses régissant l'abrogation et la délégation de signature ? 3. L'ancienneté exceptionnelle d'une autorisation administrative de travail fait-elle obstacle, au nom du principe de sécurité juridique, à son abrogation lorsque les conditions nécessaires à sa délivrance ne sont plus réunies ? 4. Une telle mesure de révocation s'analyse-t-elle en une sanction administrative soumise aux principes de nécessité, de proportionnalité des peines et de non-cumul des sanctions, ou en une mesure de police administrative soumise à un contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation au regard des caractéristiques de l'emploi occupé ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des prétentions du requérant, le Tribunal Suprême procède par un raisonnement méthodique, structuré autour du cadre normatif applicable, d'une opération préalable de requalification juridique, puis d'une réponse séquentielle aux six griefs articulés par la requête. En premier lieu, la Haute Juridiction prend soin de circonscrire le socle légal et réglementaire régissant la condition des travailleurs étrangers à Monaco. Elle vise et reproduit les dispositions combinées des articles 1er et 2 de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 (subordonnant tout emploi privé d'un étranger à la détention d'un permis de travail spécifique à une profession, délivré après avis du Directeur de la Sûreté Publique et du Directeur de l'Office de la médecine du travail), de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 (confiant à la Direction du Travail la délivrance des permis et le contrôle de la législation sur l'embauchage), ainsi que de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et de son arrêté d'application n° 2016-622 du 17 octobre 2016 (instituant les enquêtes de sécurité de la Sûreté Publique aux fins de vérifier que les personnes concernées par la délivrance ou le renouvellement des permis de travail présentent des « garanties appropriées »). Le Tribunal constate souverainement, au vu des pièces du dossier, que la décision attaquée repose sur une telle enquête ayant révélé la condamnation pénale du 5 janvier 2021 pour des faits d'importation et de revente de stupéfiants, conduisant l'administration à constater la perte des garanties de moralité appropriées. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême opère une qualification juridique décisive qui conditionne toute la suite de son contrôle. Rappelant l'office du juge de l'excès de pouvoir auquel il appartient « de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification », il relève que la terminologie employée par l'administration (« annulation » et « retrait ») est impropre. Analysant l'intention réelle de l'auteur de l'acte à la lumière des écritures du Ministre d'État et de l'objet de la mesure — qui ne visait nullement à effacer rétroactivement trente-deux années de travail effectif mais à tirer les conséquences, pour l'avenir, de la condamnation pénale —, le Tribunal requalifie l'acte en une décision d'abrogation du permis de travail du 15 juin 1989. En troisième lieu, fort de cette qualification d'abrogation, le juge administratif examine la légalité externe de l'acte. D'une part, sur la compétence du service, il consacre implicitement mais nécessairement le principe du parallélisme des compétences : la Direction du Travail, investie par l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 18 février 2005 du pouvoir de délivrer les permis de travail, « est également compétente pour modifier, retirer ou abroger ces autorisations administratives ». Ce faisant, le Tribunal balaye d'un même mouvement les moyens de légalité interne tirés du défaut de base légale et de l'erreur de droit quant aux prérogatives de cette direction. D'autre part, sur la compétence du signataire, le Tribunal vise dans ses visas l'Ordonnance Souveraine n° 7.313 du 18 janvier 2019 portant nomination du Directeur Adjoint du Travail et juge que cet agent, « eu égard à ses fonctions, doit être regardé comme ayant compétence pour signer une décision d'abrogation d'un permis de travail », écartant ainsi l'exigence d'une délégation de signature formelle. Enfin, sur le vice de forme, il constate que l'acte comporte bien l'énoncé des considérations de fait qui en constituent le fondement, satisfaisant ainsi aux prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême aborde le contrôle de la légalité matérielle de la mesure d'abrogation au regard des principes fondamentaux et de l'appréciation des faits. Tout d'abord, il écarte de manière péremptoire le moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique : dès lors que la décision d'abroger l'autorisation administrative est légale (les conditions de son maintien n'étant plus remplies), la circonstance que le permis ait été délivré « depuis de nombreuses années » ne saurait créer un droit acquis immuable faisant obstacle à l'action administrative. Ensuite, le Tribunal tranche la controverse sur la nature répressive ou préventive de la mesure. Il affirme que l'abrogation d'un permis de travail « ne constitue pas une sanction mais une mesure de police administrative », soulignant au surplus qu'elle n'emporte pas interdiction générale d'exercer toute activité salariée en Principauté et qu'elle est dépourvue de caractère automatique. De cette qualification de mesure de police découle l'inopérance radicale des moyens tirés de la règle *non bis in idem* (double sanction pour les mêmes faits) et des principes de nécessité et de proportionnalité des peines. Enfin, exerçant son contrôle restreint sur la qualification juridique des faits, le Tribunal met en balance, d'un côté, « les caractéristiques de l'emploi de garçon de courses pour le compte de l'Orchestre philarmonique de Monte-Carlo » et, de l'autre, « la nature des faits pour lesquels M. T. a été condamné pénalement par la justice monégasque en 2021 ». De cette confrontation concrète, il déduit que la Direction du Travail a pu estimer, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, que l'intéressé ne présentait plus, à la date de la décision attaquée, les garanties appropriées à l'occupation d'un tel emploi. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de Monsieur T. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur T. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 7 octobre 2022 par le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière — formation solennelle qui témoigne de l'importance accordée aux questions de principe tranchées —, constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au droit des actes administratifs unilatéraux et à la police des étrangers. Elle s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle récente qu'elle vient consolider et parachever, tout en entretenant un dialogue subtil avec les concepts du droit administratif français et les exigences du droit européen des droits de l'homme. En premier lieu, l'arrêt confirme avec éclat la jurisprudence *M. P. c/ État de Monaco* rendue dix-huit mois plus tôt (TS, 6 avril 2021, n° 2019-16), abondamment citée par le Ministre d'État dans ses écritures. Dans cette affaire précédente, le Tribunal Suprême avait déjà posé les jalons de sa
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12389 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12389 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/04-07-12389)) L’acquisition de la nationalité dans un État au territoire exigu et à la population nationale minoritaire cristallise des enjeux juridiques et politiques d’une singulière acuité. Le contentieux relatif à l’accès à l’allégeance étatique y met en tension les prérogatives souveraines du Chef de l’État et les garanties procédurales inhérentes à l’État de droit. Par une décision rendue en assemblée plénière le 7 avril 2014 (lue après l’audience du 27 mars 2014), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco a tranché une question fondamentale touchant à l’office du juge administratif et constitutionnel face à une Ordonnance Souveraine faisant opposition à l’acquisition de la nationalité monégasque par déclaration à raison du mariage. Cette décision majeure se situe au confluent du droit constitutionnel monégasque (notamment les articles 15 et 18 de la Constitution), de la législation sur la nationalité (la loi n° 1.155 du 18 décembre 1992 modifiée) et de la théorie générale du contentieux administratif relative à l’intensité du contrôle juridictionnel sur les actes du pouvoir exécutif. En refusant de céder à l'incompétence radicale que lui opposait l'État à travers les théories de l'acte de gouvernement et des prérogatives régaliennes pures, tout en déniant au juge tout contrôle sur le fond de la mesure en raison du caractère discrétionnaire du pouvoir conféré au Prince par le législateur, la Haute Juridiction monégasque cisèle une solution d'équilibre d'une grande subtilité technique. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême s'inscrit dans une chronologie complexe mêlant police des étrangers, poursuites judiciaires et vie familiale en Principauté. M. S. G., né le 9 juillet 1950 à Tel Aviv (Israël), a fait l'objet, dès le 26 juin 2000, d'une mesure administrative de refoulement du territoire monégasque. Selon les éléments exposés par le Ministre d'État, cette mesure d'éloignement (qui fut notifiée à l'intéressé le 6 décembre 2002) était motivée par le fait que M. S. G. avait été condamné à plusieurs reprises depuis 1992 pour escroquerie, faisait l'objet de poursuites en France pour vol aggravé sur personne vulnérable et recel de chèques falsifiés, et était visé par diverses plaintes pour escroquerie émanant d'artistes. Durant la période où il se trouvait sous le coup de cette mesure de refoulement, M. S. G. a contracté mariage, le 9 août 2001, avec Mlle S. B., ressortissante monégasque demeurant à Monaco. De cette union sont nés deux enfants, respectivement le 11 avril 2003 et en 2007. La mesure de refoulement interdisant à l'intéressé de résider à Monaco avec son épouse et ses enfants, il en a sollicité l'abrogation à diverses reprises. Suite à une requête en date du 2 janvier 2007, le Ministre d'État a opposé un refus d'abrogation le 26 février 2007. Saisi par M. S. G., le Tribunal Suprême a, par une décision du 5 décembre 2007, prononcé l'annulation de ce refus d'abrogation pour un motif de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation. À la suite de cet arrêt, les autorités monégasques n'ont pas repris la décision de refoulement et ont choisi de suspendre la mesure pour une période d'un an renouvelable, permettant ainsi le retour de M. S. G. sur le territoire monégasque. Fort de l'écoulement d'un délai de plus de dix années depuis la célébration de son union avec une ressortissante monégasque, M. S. G. a déposé, le 24 juillet 2012, une déclaration en vue d'acquérir la nationalité monégasque sur le fondement de l'article 3 de la loi n° 1.155 du 18 décembre 1992 relative à la nationalité, telle que modifiée par la loi n° 1.387 du 19 décembre 2011. À la réception de cette demande, le Maire de Monaco s'est initialement interrogé sur le point de savoir si le déclarant satisfaisait à la condition légale de communauté de vie entre les époux. Après avoir obtenu des explications circonstanciées justifiant de l'effectivité de cette vie commune, le Maire a fait droit à la demande. Par un courrier du 15 novembre 2012, il a informé M. S. G. que sa déclaration était transcrite et qu'il était inscrit sur le sommier de la nationalité, tout en précisant que cette transcription intervenait « sous réserve des dispositions des articles 18 et 19 » de la loi n° 1.155 (relatifs à la validité de la transcription et au droit d'opposition du Prince Souverain dans un délai de six mois). Consécutivement à cette inscription, M. S. G. s'est vu délivrer une carte d'électeur début novembre 2012, une carte d'identité monégasque le 30 novembre 2012, ainsi qu'un certificat de domicile mentionnant sa nationalité monégasque le 7 mai 2013. Cependant, avant l'expiration du délai de six mois suivant la transcription du 15 novembre 2012, la procédure d'opposition prévue par l'article 19 de la loi sur la nationalité a été enclenchée. Par une lettre en date du 4 mars 2013, le Directeur des Services Judiciaires a notifié à M. S. G. la mise en œuvre d'une procédure susceptible d'entraîner l'opposition à son acquisition de la nationalité monégasque, l'informant que le Conseil d'État était saisi et qu'il disposait d'un délai de vingt jours pour adresser à cet organe, directement ou par ministère d'avocat, un mémoire en contestation. Ce courrier du 4 mars 2013 énonçait cinq griefs précis qui attestaient, selon l'administration, de « renseignements de moralité défavorables » : 1. Le fait d'avoir entretenu à plusieurs reprises une confusion vis-à-vis des tiers en se faisant appeler successivement « A. G. de B. » puis « Lord E. », et en se présentant comme un expert en art chargé des questions artistiques pour le Palais Princier. 2. Un comportement ayant conduit les autorités monégasques à lui demander plusieurs fois de cesser d'abuser le public sur ses prétendus liens avec les services culturels officiels de Monaco, puis à agir en justice, aboutissant à ce qu'il soit déclaré coupable d'actes de parasitisme au préjudice de la Principauté de Monaco par un jugement du Tribunal de grande instance de Paris du 9 juillet 2004 et un arrêt de la Cour d'appel de Paris du 3 mars 2006, décisions rendues exécutoires à Monaco depuis 2011. 3. L'existence de plusieurs procédures pénales menées à son encontre en France comme à Monaco, ainsi que la mesure de refoulement du territoire monégasque subie de 2000 à 2007. 4. Sa condamnation en France (où il a été incarcéré plusieurs mois) par la Cour d'appel d'Aix-en-Provence, le 6 octobre 2004, à une peine de deux ans d'emprisonnement dont un an avec sursis assorti d'une mise à l'épreuve pendant deux ans, pour recel de bien provenant d'un vol facilité par l'état d'une personne particulièrement vulnérable ; sursis qui fut ultérieurement révoqué par le juge de l'application des peines de Grasse, puis par la Cour d'appel d'Aix-en-Provence en novembre 2007. 5. Le fait d'avoir tenu et diffusé publiquement à plusieurs reprises (notamment sur un blog créé avec son épouse) des propos mettant gravement en cause les plus hautes institutions de la Principauté. Usant de la faculté procédurale qui lui était offerte, M. S. G. a déposé, par l'intermédiaire de son avocat, un mémoire en contestation devant le Conseil d'État le 25 mars 2013. Néanmoins, par l'Ordonnance Souveraine n° 4.307 du 6 mai 2013, S.A.S. le Prince Souverain a fait opposition à l'acquisition de la nationalité monégasque par M. S. G. Cet acte a été publié au *Journal de Monaco* le 10 mai 2013 et notifié le même jour à l'intéressé par lettre recommandée avec avis de réception du Directeur des Services Judiciaires, laquelle précisait qu'en conséquence de cette opposition, il était réputé n'avoir jamais acquis la nationalité monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général du Tribunal Suprême le 8 juillet 2013 sous le numéro TS 2013-16 (suivie d'un mémoire en réplique enregistré le 2 octobre 2013), M. S. G. a sollicité l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 4.307 du 6 mai 2013. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 6 septembre 2013 et une duplique le 31 octobre 2013, concluant au rejet du recours. L'argumentation des parties s'est structurée autour d'un affrontement radical portant tant sur la recevabilité et la compétence de la juridiction que sur la légalité interne de l'acte attaqué. #### 1. Les prétentions et moyens du requérant M. S. G. soutenait en premier lieu que le Tribunal Suprême était pleinement compétent pour connaître de la légalité de l'Ordonnance Souveraine. Réfutant la théorie de l'acte de gouvernement invoquée par l'État, il faisait valoir que la jurisprudence divise traditionnellement cette catégorie en deux branches exclusives : les actes relatifs aux relations du Gouvernement avec les Chambres et ceux touchant aux relations internationales, ce qui exclut les questions de nationalité. Il rappelait que la théorie du « mobile politique » a été abandonnée en France dès la fin du XIXe siècle (citant l'arrêt du Conseil d'État du 19 février 1875, *Prince Napoléon*) et que le Tribunal Suprême de Monaco n'a retenu la qualification d'acte de gouvernement, dans les cinq affaires publiées où elle fut invoquée, que dans le domaine des relations internationales. Il écartait pareillement l'argument tiré des prérogatives régaliennes de l'article 15 de la Constitution (et l'exclusion prévue à l'article 7 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs), en opérant une distinction fondamentale, appuyée sur la définition du Professeur Cornu, entre la naturalisation (octroi discrétionnaire par décision individuelle) et l'acquisition de la nationalité par l'effet de la loi (par déclaration). Selon lui, étant devenu monégasque par l'effet de la loi — laquelle résulte de l'accord des volontés du Prince et du Conseil National conformément à l'article 66 de la Constitution —, le Souverain ne pouvait aller contre les effets de la loi. Sur le fond, l'argumentation du requérant assimilait l'Ordonnance d'opposition à un « retrait rétroactif » ou à une « perte » de la nationalité qu'il estimait avoir d'ores et déjà acquise dès son inscription au sommier et la délivrance de ses titres d'identité. Dès lors, il soutenait que cette privation de nationalité violait l'article 18 de la Constitution et l'article 8 de la loi n° 1.155 du 18 décembre 1992, textes qui énumèrent limitativement les cas de perte de la nationalité (acquisition volontaire d'une nationalité étrangère, service illégitime dans une armée étrangère), parmi lesquels ne figure pas le défaut de « garanties de moralité suffisantes ». Subsidiairement, M. S. G. contestait la matérialité et l'appréciation des griefs retenus contre lui : * Concernant les actes de parasitisme sanctionnés par les juridictions parisiennes en 2004 et 2006 (liés à l'utilisation du nom de Monaco dans des noms de domaine), il affirmait avoir exécuté ces décisions en transférant la propriété desdits noms de domaine à l'État de Monaco. * Concernant son passé pénal, il relevait que l'unique procédure à Monaco s'était soldée par une ordonnance de non-lieu le 4 février 2003, et soutenait qu'en France, il s'était borné à encaisser un chèque dont il ignorait l'origine frauduleuse, ayant été injustement condamné sans preuve sur la seule « intime conviction » de juges influencés par les renseignements négatifs des autorités monégasques. Il mettait en avant sa moralité en produisant le fait qu'il avait reçu des mains du Préfet de Paris la médaille d'honneur (échelon bronze) pour acte de courage et de dévouement après avoir appréhendé un malfaiteur. * Concernant le grief de dénigrement, il soutenait n'avoir jamais mis en cause la Famille Princière, mais avoir seulement dénoncé sur son blog, après son refoulement, les injustices subies par sa famille du fait de diverses « instances » de la Principauté (situation dont le Président du Conseil National s'était lui-même ému auprès du Ministre d'État), avant de rédiger des articles élogieux et de supprimer nombre de passages critiques après son retour à Monaco. Enfin, le requérant invoquait la violation de trois dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) : * L'article 6 de la CEDH, en ce que la mesure constituerait une « double peine » (cumul de répression) sanctionnant à nouveau des comportements déjà jugés par les tribunaux. * L'article 8 de la CEDH garantissant le respect de la vie privée et familiale (incluant l'état civil et la nationalité), en ce que le retrait de nationalité l'exposerait à tout moment à une nouvelle mesure de refoulement, brisant l'unité familiale après des années de séparation forcée. * L'article 10 de la CEDH garantissant la liberté d'opinion et d'expression, en ce que l'opposition sanctionnerait les critiques passées émises sur son blog. #### 2. Les prétentions et moyens de l'État de Monaco En défense, le Ministre d'État soulevait à titre principal l'incompétence du Tribunal Suprême, déclinée selon deux fondements théoriques distincts mais complémentaires. En premier lieu, l'État soutenait que l'Ordonnance Souveraine d'opposition constitue un **acte de gouvernement** insusceptible de tout recours juridictionnel. S'appuyant sur la doctrine (citant le Professeur Y. Gaudemet sur l'appréciation empirique des actes devant être soustraits au contentieux pour des raisons d'opportunité, le Professeur P. Weil dans sa note sous l'arrêt *TS, 6 mai 1964, Deschamps et a.* soulignant la conception extensive de l'acte de gouvernement par le Tribunal Suprême, ainsi qu'une note de M. Vonzy sous l'arrêt *CEDH, 14 décembre 2006, Markovic c/ Italie* relative à la théorie de la « cause objective »), le Ministre d'État faisait valoir que dans un État au territoire exigu et à la population restreinte où les nationaux sont minoritaires, les décisions en matière de nationalité touchent intimement à l'identité nationale, à la cohésion et à la survie du modèle social (citant un discours du Prince Souverain du 23 juin 2006 devant le Conseil National et un rapport de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe du 8 juin 2007). Dès lors, l'opposition se rapporterait à la « direction suprême de l'État dans son unité » pour protéger des « exigences supérieures de caractère général ». En second lieu, à défaut d'acte de gouvernement, le Ministre d'État soutenait que la mesure relève de l'exercice d'une **prérogative régalienne** au sens de l'article 15 de la Constitution (qui vise les droits de naturalisation et de réintégration dans la nationalité). Bien que l'opposition à déclaration ne soit pas expressément mentionnée à l'article 15, elle s'y rattacherait par son objet, procédant d'un seul et même pouvoir dévolu au Prince d'accorder ou de refuser la nationalité. Or, l'État rappelait que ces prérogatives ont fait l'objet d'une réserve expresse lors de la ratification de la CEDH par Monaco, et que l'article 7 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs dispose expressément que « ne sont pas considérées comme des décisions administratives les décisions découlant de l'exercice des droits visés à l'article 15 de la Constitution ». L'acte échapperait donc par nature à la compétence du juge administratif. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État soutenait que si le Tribunal Suprême se reconnaissait compétent, son contrôle devrait être limité à une « erreur manifeste d'appréciation extrêmement réduite », compte tenu de l'absence de tout droit à la nationalité pour un étranger et du silence de la loi n° 1.155 sur les motifs d'opposition, conférant au Prince un pouvoir entièrement discrétionnaire. Il démontrait l'inopérance du moyen tiré de la violation de l'article 8 de la loi n° 1.155 (perte de la nationalité), l'acte ayant été pris sur le seul fondement de l'article 19 (opposition à acquisition) dans le strict respect des règles procédurales des articles 15 à 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 10.822 du 22 février 1993. La transcription initiale n'ayant qu'un caractère conditionnel et provisoire pendant six mois, l'opposition (dont l'effet légal est que l'intéressé est réputé n'avoir jamais acquis la nationalité) constitue un refus d'acquisition et non un retrait ou une sanction. Dès lors, les griefs tirés des articles 6 (double peine), 8 (vie privée) et 10 (liberté d'expression, le blog n'ayant jamais été interdit) de la CEDH étaient écartés comme mal fondés, le Prince n'ayant au demeurant commis aucune erreur d'appréciation au vu de la gravité des antécédents judiciaires et du comportement de M. S. G. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême posait une question juridique à double détente, touchant à l'architecture même du contrôle juridictionnel des actes du Prince Souverain en matière de nationalité : **En premier lieu**, une Ordonnance Souveraine faisant opposition à l'acquisition de la nationalité monégasque par déclaration après mariage, prise sur le fondement de l'article 19 de la loi n° 1.155 du 18 décembre 1992 modifiée, constitue-t-elle un acte de gouvernement ou l'exercice d'une prérogative régalienne constitutionnelle (article 15 de la Constitution) échappant par nature à la compétence contentieuse du Tribunal Suprême, ou s'analyse-t-elle en un acte administratif individuel justiciable d'un recours pour excès de pouvoir ? **En second lieu**, dans l'hypothèse où la juridiction retient sa compétence, quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge sur la légalité d'une telle Ordonnance Souveraine d'opposition, dès lors que la loi se borne à fixer des règles de délai, de forme et de procédure sans énoncer aucune condition légale de fond à l'exercice de ce pouvoir par le Chef de l'État ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Par une motivation d'une extrême concision mais d'une densité conceptuelle remarquable — précédée de la formule « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête » —, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement les exceptions d
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1969, n° 27486 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1969, n° 27486 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1969/02-20-27486)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 20 février 1969 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une opération immobilière d'envergure menée aux abords immédiats d'un site naturel et historique emblématique de la Principauté : le ravin de Sainte-Dévote. Trois sociétés civiles immobilières, dénommées « Le Panorama », « Les Fauvettes » et « Rocazur », avaient entrepris l'édification d'un immeuble de grande hauteur, identifié sous le nom « Le Panorama », sur des parcelles situées en bordure de ce ravin, à proximité de la Place Sainte-Dévote et de la rue Grimaldi. Initialement autorisée par l'administration monégasque, la construction de cet ensemble immobilier avait déjà été menée à bien lorsque sa légalité fut contestée avec succès devant la haute juridiction administrative et constitutionnelle. Par une première décision rendue le 19 avril 1967, le Tribunal Suprême avait en effet prononcé l'annulation de la première autorisation de construire délivrée aux sociétés promotrices. Dans cet arrêt initial, la juridiction avait considéré que le projet méconnaissait les dispositions protectrices de l'article 5, paragraphe 1er, de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'article 8 a de l'Ordonnance Souveraine n° 2.120 du 16 novembre 1959 relatives à la protection du caractère du ravin de Sainte-Dévote. Le Tribunal avait alors jugé que l'immeuble, bien que situé juridiquement dans le « secteur des opérations urbanisées » (et plus précisément dans la zone à gabarit élevé) et non à l'intérieur même du périmètre classé du ravin, utilisait les flancs de ce dernier de telle manière que leurs pentes s'en trouvaient sensiblement modifiées. Tant par la modification de la structure du talus utilisé pour l'implantation que par sa hauteur (vingt et un étages initialement prévus) et l'importance apparente de sa surface d'occupation au sol (atteignant 93 % de la parcelle), la construction portait une atteinte illégale au caractère du site. En outre, la première décision avait censuré la violation de diverses règles d'urbanisme relatives au recul des parties souterraines, aux taux de coefficient d'occupation du sol et à la superficie des surfaces plantées. Placée devant l'obligation d'exécuter la chose jugée tout en faisant face à la réalité matérielle d'un édifice d'ores et déjà bâti, l'administration monégasque, de concert avec les sociétés constructrices, a engagé un processus de régularisation et de remaniement architectural. Le 25 janvier 1968, les sociétés civiles immobilières ont déposé une nouvelle demande d'accord préalable incluant des demandes de dérogations aux règles d'urbanisme. Pour évaluer les modifications nécessaires à la préservation du site, l'administration a consulté deux experts, Messieurs G. G. et J. Ceux-ci ont préconisé d'abaisser la hauteur de l'immeuble en fixant la cote de la terrasse de couverture à 60,55 mètres — ce qui correspondait à une diminution de hauteur de 12,05 mètres, ramenant l'édifice de vingt et un à seize étages (soit un abaissement de quatre étages selon les termes retenus par le Tribunal dans ses motifs) — et de modeler le côté nord-est du soubassement par la création d'un espace vert et rocheux destiné à dissimuler le mur de soutènement longeant l'escalier public et formant voûte d'accès aux garages. La procédure administrative d'instruction du nouveau projet s'est déroulée au cours de l'été 1968. Le Comité Supérieur d'Urbanisme s'est réuni les 12 et 21 juin 1968. Son président de droit, M. Cannac, Président du Conseil d'État, étant décédé la veille de la première séance, la présidence fut assurée par M. Crovetto, Vice-Président du Conseil d'État. Le Comité a émis un avis favorable aux dérogations sollicitées (portant notamment sur le recul, le coefficient d'occupation du sol maintenu à 93 % et la dispense des espaces plantés généraux). Par une lettre du 4 juillet 1968, le Ministre d'État a d'abord rejeté en l'état la demande d'accord préalable, tout en précisant que cet accord deviendrait effectif si le dossier était modifié conformément aux directives prescrites pour la sauvegarde du ravin. Le 12 juillet 1968, les constructeurs ont déposé une demande formelle d'autorisation de construire se conformant à ces exigences. Le Comité consultatif pour la construction a émis un avis favorable le 31 juillet 1968. C'est dans ces conditions que, par un arrêté en date du 20 août 1968, le Ministre d'État a autorisé les Sociétés Civiles Immobilières « Le Panorama », « Les Fauvettes » et « Rocazur » à construire l'immeuble remanié et à faire aménager dans le sous-sol de la Place Sainte-Dévote des garages, des locaux commerciaux et des passages publics pour piétons (faisant suite à une convention de concession d'occupation du sous-sol du domaine public conclue dès le 10 juin 1966 et complétée par une convention du 20 août 1968). L'arrêté imposait par ailleurs aux pétitionnaires d'exécuter à leurs frais, risques et périls exclusifs les travaux d'aménagement du sous-sol de la place ainsi que l'élargissement de la rue Grimaldi, de reconstituer le flanc du ravin par un espace vert et rocheux, et d'aménager sur le soubassement un jardin doté d'une épaisseur de terre végétale d'au moins 1,50 mètre. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'arrêté ministériel du 20 août 1968 a immédiatement fait l'objet d'une double contestation contentieuse devant le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962. D'une part, par des requêtes enregistrées le 18 octobre 1968, un premier groupe de requérants — composé de la dame E. M., des dames M. et E. A., de P. L. A., de la dame C. (épouse A.), du sieur C. G., du sieur C. et du sieur P. L. — a saisi le Tribunal Suprême. En cours d'instance, par des conclusions déposées le 5 février 1969, la dame France B., veuve B., agissant en qualité de gérante de la Société Civile Immobilière « Les Myrthes », a déclaré reprendre l'instance initialement introduite par la dame C., épouse A., à la suite du transfert des intérêts, de l'immeuble et des parts des sociétés civiles immobilières « Saphir Cottage » et « Belfrance » au profit de la SCI « Les Myrthes ». Ces requérants concluaient au versement de l'intégralité des pièces du dossier au Greffe, à l'annulation de l'arrêté du 20 août 1968, au prononcé du sursis à exécution dudit arrêté, à la condamnation de l'État aux dépens, ainsi qu'à ce qu'il leur soit donné acte de leurs réserves expresses de tous droits et actions, notamment devant les juridictions de l'ordre judiciaire. D'autre part, par une requête distincte en date du 17 octobre 1968, le sieur A. B. a également demandé l'annulation du même arrêté du 20 août 1968 et la condamnation de l'État aux dépens. Les moyens développés par l'ensemble des requérants, dans leurs requêtes initiales ainsi que dans leurs mémoires en réplique respectifs des 20 décembre 1968 et 3 janvier 1969, s'articulaient autour de griefs de légalité externe et de légalité interne d'une grande densité technique : 1. **La violation de l'autorité de la chose jugée et le détournement de pouvoir** : Les requérants soutenaient que l'arrêté reposait sur une « fausse demande de permis de construire » portant sur un édifice déjà bâti. Selon eux, la situation illicite créée par la construction initiale ne pouvait être régularisée par un simple écrêtage de quatre ou cinq étages (diminution de 12,05 mètres), dès lors que l'implantation même de l'immeuble sur le flanc du ravin et sa surface au sol (maintenue à 93 % au lieu des 30 % réglementaires) demeuraient inchangées et que la reconstitution du talus s'avérait matériellement impossible. L'arrêté n'aurait eu d'autre but que d'éviter la démolition de l'ouvrage et de faire échec à l'arrêt du 19 avril 1967, caractérisant ainsi une violation de l'article 5, paragraphe 1er, de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et un détournement de pouvoir. 2. **L'illégalité des dérogations au regard de la protection du site et du champ d'application de la loi dans le temps** : Il était soutenu que l'article 12 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 (et l'article 12 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966) interdisait toute dérogation dans le secteur inviolable du ravin de Sainte-Dévote. Les requérants invoquaient également le préambule de l'Ordonnance-Loi de 1959 et les travaux préparatoires de la loi du 27 décembre 1961 pour affirmer que les immeubles à grand gabarit ne pouvaient être érigés qu'à la périphérie de l'amphithéâtre monégasque. Le sieur B. ajoutait que l'article 8 de la loi du 27 décembre 1961 réservait l'application du régime des dérogations aux seuls « immeubles en construction », excluant ainsi un immeuble d'ores et déjà achevé, et que l'article 13, paragraphe 4, a et b, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 s'opposait à toute dérogation aux règles de recul par rapport aux limites des propriétés privées voisines. 3. **Les vices de procédure et de forme affectant l'accord préalable et les consultations obligatoires** : Les requérants arguaient d'irrégularités d'affichage, de l'absence de référence dans l'arrêté à une demande formelle de dérogation, de la composition irrégulière du Comité Supérieur d'Urbanisme le 12 juin 1968 en raison du décès de son président la veille, de l'antériorité illégale de l'avis de ce Comité (12 et 21 juin 1968) par rapport à la demande de permis (12 juillet 1968) et du fait qu'il ne se serait pas prononcé sur le projet rectifié. Le sieur B. soutenait en outre que l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 avait été violé faute d'accord préalable valide, la lettre du 4 juillet 1968 constituant un rejet et la législation ignorant la figure de l'accord préalable conditionnel. Il reprochait également à l'arrêté d'avoir méconnu l'avis du Comité consultatif pour la construction du 31 juillet 1968 en dispensant les constructeurs d'espaces plantés (en violation de l'article 56 de l'Ordonnance de 1966) alors que ce comité approuvait la création d'un espace vert et rocheux sans même avoir été saisi des plans de ce talus. 4. **L'incompatibilité entre l'obligation permanente de stationnement et la précarité constitutionnelle du domaine public** : Le premier groupe de requérants soutenait que l'arrêté violait l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 et l'article 33 de la Constitution du 17 décembre 1962. L'obligation d'aménager des garages ayant un caractère permanent, elle ne pouvait être légalement exécutée par la construction de garages privés ou d'une rampe d'accès sous le domaine public de la Place Sainte-Dévote, dont l'occupation est par nature précaire et révocable. 5. **L'illégalité des conditions mises à la charge des constructeurs** : Il était soutenu que le Ministre d'État avait excédé ses pouvoirs en subordonnant le permis à l'aménagement de la Place Sainte-Dévote et d'une rampe d'accès, alors que seules les participations financières aux dépenses d'équipements publics limitativement prévues par l'article 3 bis de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 étaient légales. Dès lors, les dérogations accordées en contrepartie de ces conditions illicites étaient elles-mêmes entachées d'illicéité par voie de conséquence. 6. **La violation du principe constitutionnel d'égalité devant la loi** : Tant le premier groupe de requérants que le sieur B. invoquaient la violation de l'article 17 de la Constitution, estimant que l'octroi de dérogations d'une telle ampleur conférait aux promoteurs des avantages exorbitants et un traitement discriminatoire favorable au détriment des propriétaires voisins et des autres citoyens de la Principauté. En défense, par des observations sur le sursis du 30 octobre 1968, des contre-requêtes du 18 décembre 1968 et des mémoires en duplique des 6 et 17 janvier 1969, le Ministre d'État a conclu au rejet des conclusions à fin de sursis (faute de préjudice irréparable causé par une démolition partielle de cinq étages et faute de moyens sérieux) et au rejet au fond des requêtes. L'administration faisait valoir qu'il lui appartenait de tirer les conséquences de l'arrêt de 1967 non pas en ordonnant la démolition totale de l'ouvrage, mais en reprenant l'acte annulé expurgé de ses vices. Elle soutenait que l'immeuble étant implanté dans le secteur des opérations urbanisées, les dérogations aux règles d'urbanisme (recul, occupation du sol, surfaces plantées) étaient légalement possibles sur avis conforme du Comité Supérieur d'Urbanisme, lequel avait été régulièrement présidé par le Vice-Président du Conseil d'État conformément à l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine du 29 mai 1964. Quant au respect du site, les prescriptions des experts avaient été intégralement suivies par l'abaissement de l'édifice et le modelage paysager du soubassement. Enfin, le Ministre d'État défendait la régularité de l'accord préalable conditionnel du 4 juillet 1968, la conformité à l'article 33 de la Constitution de la concession du sous-sol du domaine public (en précisant que seule la rampe d'accès, assimilable à un ouvrage public, s'y trouvait), la légalité des charges imposées au titre de l'intérêt général visé à l'article 3 de l'Ordonnance-Loi de 1959, et l'inopérance du principe d'égalité en matière d'autorisations individuelles d'urbanisme. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême confrontait la haute juridiction à une série de questions juridiques fondamentales touchant à l'articulation entre le droit du contentieux administratif, le droit constitutionnel et le droit de l'urbanisme monégasque : En premier lieu, **quelle est la portée exacte de l'autorité de la chose jugée s'attachant à une décision du Tribunal Suprême annulant un permis de construire pour atteinte à un site protégé et violation des règles d'urbanisme, lorsque l'immeuble est déjà édifié ?** Plus précisément, l'administration peut-elle, sans commettre de détournement de pouvoir ni méconnaître la chose jugée, délivrer un nouveau permis de régularisation autorisant le maintien de la construction moyennant un abaissement partiel de sa hauteur, un aménagement paysager de son soubassement et l'octroi de dérogations régularisant a posteriori sa surface au sol et ses prospects ? En deuxième lieu, **dans quelles conditions de fond et de procédure l'administration peut-elle accorder des dérogations aux règles d'urbanisme et imposer des charges d'intérêt général aux constructeurs ?** Ce questionnement global impliquait de trancher plusieurs sous-questions : * Le régime de dérogation de l'article 12 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 est-il applicable à un immeuble déjà bâti, situé en bordure immédiate du ravin protégé de Sainte-Dévote mais inclus dans le secteur des opérations urbanisées, et permet-il de déroger aux règles de recul par rapport aux propriétés voisines ainsi qu'aux obligations d'espaces plantés ? * La procédure d'instruction est-elle régulière lorsque l'accord préalable est délivré sous forme conditionnelle, que l'avis conforme du Comité Supérieur d'Urbanisme (présidé par le Vice-Président du Conseil d'État suite au décès de son président) intervient au stade de l'accord préalable avant le dépôt de la demande finale de permis, et que l'arrêté ne vise pas expressément la demande de dérogation ? * L'administration peut-elle, sur le fondement de l'intérêt général (article 3 de l'Ordonnance-Loi de 1959), imposer au pétitionnaire l'exécution directe de travaux de voirie et d'aménagement du sous-sol public en dehors du mécanisme de participation financière prévu à l'article 3 bis, et autoriser l'exécution de l'obligation permanente de création de garages sur le domaine public nonobstant la précarité constitutionnelle de son occupation (article 33 de la Constitution) ? * Enfin, l'octroi de telles dérogations individuelles méconnaît-il le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Après avoir prononcé la jonction des requêtes en raison de leur connexité et pris acte de la substitution de la SCI « Les Myrthes » (représentée par la dame veuve B.) à la dame C., épouse A., le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique et exhaustif des moyens, qu'il divise en trois catégories : les moyens communs à toutes les requêtes, les moyens propres au premier groupe de requérants, et les moyens propres à la requête du sieur B. #### 1. Sur le respect de l'autorité de la chose jugée et la protection du ravin de Sainte-Dévote Le cœur du raisonnement du Tribunal Suprême réside dans l'interprétation qu'il donne de sa propre décision d'annulation du 19 avril 1967. La juridiction rappelle que si l'article 5, paragraphe 1er, de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et l'article 8 a de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 s'opposent à ce que des immeubles — même érigés dans le secteur des opérations urbanisées — utilisent les flancs du ravin de Sainte-Dévote au point d'en modifier sensiblement les pentes et de porter atteinte au caractère du site par leur hauteur et leur surface au sol, cette censure n'impliquait pas une interdiction absolue de construire ou une obligation de démolition intégrale. Le Tribunal précise avec subtilité la *ratio decidendi* de son arrêt de 1967 : les conditions d'implantation de l'immeuble avaient été censurées « uniquement par rapport à leur incidence sur le caractère du site ». En particulier, la surface au sol de l'édifice (93 %) n'avait été jugée préjudiciable au ravin « que parce qu'elle contribuait, par son importance apparente, à modifier la structure du talus ». Dès lors, pour exécuter loyalement la chose jugée, il appartenait à l'administration de vérifier que le projet modifié corrigeait cette incidence visuelle et structurelle. Constatant que le nouvel arrêté impose un abaissement de l'immeuble de quatre étages, le modelage du soubassement côté ravin par la création d'un espace vert et
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2457 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2457 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/05-17-2457)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'accès et l'exercice des activités économiques réglementées sur le territoire monégasque, et plus singulièrement de la profession de chauffeur de taxi. À l'origine de l'affaire, Monsieur A. G. exerçait en Principauté de Monaco la profession d'artisan chauffeur de taxi sous le numéro de licence ou d'homologation 37. Cette activité était exercée en vertu d'une autorisation administrative régulière, délivrée par le Ministre d'État par application des dispositions de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Le 21 février 2006, Monsieur A. G. a été victime d'un accident qui a entraîné son placement en situation d'arrêt de travail. Afin d'assurer la continuité de l'exploitation de la licence durant cette période d'incapacité temporaire, son fils, Monsieur J. G., a sollicité et obtenu de l'Administration l'autorisation de remplacer son père pendant la durée de cet arrêt de travail, soit durant une période s'étendant du 9 mars 2006 au 30 novembre 2007. Toutefois, ainsi qu'il ressort des éléments exposés par le Ministre d'État dans le cadre de l'instruction contentieuse, cette période de remplacement n'a pas été exempte de difficultés. Durant l'exercice temporaire de cette activité entre mars 2006 et novembre 2007, Monsieur J. G. a été tenu pour responsable de plusieurs incidents survenus tant avec des clients qu'avec des représentants des services de police. Ces faits ont conduit le Directeur de la Sûreté Publique à lui adresser un avertissement solennel le 24 juillet 2007. À l'issue de la période d'arrêt de travail complet, le 30 novembre 2007, Monsieur A. G. n'a été en mesure de reprendre son activité professionnelle qu'à mi-temps. Face à cette incapacité partielle de son père, Monsieur J. G. a entrepris des démarches en vue de lui succéder définitivement. Par une lettre datée du 26 novembre 2007, il a officiellement sollicité auprès des autorités monégasques l'autorisation d'exercer la profession de chauffeur de taxi sous le numéro d'homologation 37, au lieu et place de son père. Par une décision notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception en date du 22 janvier 2008, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande d'autorisation, décision motivée par les « renseignements recueillis à son encontre ». Un recours gracieux a alors été formé à l'encontre de ce refus initial par une lettre du 31 janvier 2008. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision expresse de rejet de la part du Ministre d'État le 19 mars 2008, confirmée au père du requérant, Monsieur A. G., à cette même date. Aucun recours contentieux n'ayant été introduit devant le Tribunal Suprême dans le délai légal à l'encontre des décisions des 22 janvier et 19 mars 2008, ce refus initial est devenu définitif. Ultérieurement, plusieurs démarches ont été entreprises pour tenter de fléchir la position de l'Administration. D'une part, selon les affirmations du requérant, l'Association des Taxis, syndicat représentant la profession en Principauté, est intervenue officiellement auprès des autorités administratives afin qu'elles reviennent sur cette décision de refus, en mettant en avant les qualités humaines et professionnelles de l'intéressé. Dans ce cadre, une réunion s'est tenue le 14 juillet 2008 en présence de Monsieur G. T., Conseiller de Gouvernement. D'autre part, le 1er décembre 2008, Monsieur A. G. a sollicité une nouvelle fois que son fils soit autorisé à le remplacer à titre temporaire, demande qui s'est heurtée à une nouvelle décision de refus intervenue le 11 décembre 2008. En outre, le requérant s'est prévalu de ce que l'Inspection des Taxis aurait dressé, le 19 février 2009, un procès-verbal attestant de sa bonne conduite dans son emploi de transport de personnes. C'est dans ce contexte que, par un courrier du 22 janvier 2009 (présenté au mois de février 2009 selon la requête initiale), Monsieur J. G. a saisi l'Administration d'une nouvelle demande tendant aux mêmes fins que celle du 26 novembre 2007, à savoir l'autorisation d'exercer la profession de chauffeur de taxi sous le numéro d'homologation 37 en lieu et place de son père. Par une lettre en date du 6 février 2009, adressée au nom et pour le compte du Ministre d'État, la Direction de l'Expansion Économique a accusé réception des pièces complémentaires fournies par le demandeur et a déclaré, de ce fait, sa demande recevable en précisant qu'elle allait faire l'objet d'une instruction. Cependant, au terme de cet examen, par une lettre recommandée avec accusé de réception datée du 27 avril 2009, le Directeur de l'Expansion Économique a rejeté la demande d'autorisation. Le motif avancé dans ce courrier résidait dans la circonstance « qu'après examen par les services compétents, cette nouvelle demande d'autorisation n'apporte aucun élément nouveau par rapport à votre première demande du 26 novembre 2007 », l'auteur de l'acte concluant à l'adresse du demandeur : « Par conséquent, je vous invite à vous reporter à la décision prise par S.E. M. le Ministre d'État le 22 janvier 2008 ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette ultime fin de non-recevoir administrative, Monsieur J. G., représenté par Maître Frank Michel, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête, enregistrée au Greffe Général le 29 juin 2009, tendait à l'annulation de la décision prise par le Directeur de l'Expansion Économique le 27 avril 2009 lui refusant l'autorisation d'exercer la profession de chauffeur de taxi sous le numéro d'homologation 37 en remplacement de son père. À l'appui de son recours en annulation, le requérant soulevait un moyen unique de légalité externe, tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte attaqué, tout en anticipant et en combattant dans sa requête, puis dans son mémoire en réplique enregistré le 7 octobre 2009, la fin de non-recevoir liée au caractère confirmatif de l'acte. Sur le terrain de la recevabilité de son recours, Monsieur J. G. soutenait que la lettre du 27 avril 2009 constituait une décision nouvelle susceptible de recours, et non un acte purement confirmatif de la décision du 22 janvier 2008 devenue définitive. Rappelant la jurisprudence du Tribunal Suprême selon laquelle un administré conserve toujours la faculté de présenter une demande identique lorsqu'il dispose d'éléments supplémentaires non pris en compte lors de la demande initiale et que le contexte a évolué, il arguait de l'existence de modifications dans les circonstances de fait postérieurement au refus initial. Il invoquait à ce titre deux éléments nouveaux : d'une part, l'intervention solennelle de l'Association des Taxis auprès des autorités lors de la réunion du 14 juillet 2008 pour attester de sa conduite exemplaire ; d'autre part, le procès-verbal dressé le 19 février 2009 par l'Inspection des Taxis, organe administratif officiel de contrôle de la profession, confirmant sa bonne conduite et son comportement irréprochable. Selon lui, même si les demandes de 2007 et de 2009 avaient un objet et une cause identiques, elles intervenaient dans un contexte factuel différent. Le requérant ajoutait que la preuve du caractère nouveau de la situation était rapportée par le comportement de l'Administration elle-même, laquelle avait expressément déclaré sa demande recevable par la lettre du 6 février 2009 en indiquant qu'elle serait instruite conformément à l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Il estimait dès lors paradoxal et contradictoire pour l'Administration de soutenir devant le juge que la demande était irrecevable après avoir écrit le contraire au stade administratif. Sur le fond du droit (plus exactement sur la légalité externe de l'acte), Monsieur J. G. invoquait la violation de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée. Il faisait valoir qu'en vertu de ce texte législatif — que l'Administration avait elle-même visé dans sa lettre du 6 février 2009 —, les personnes physiques souhaitant exercer une activité réglementée à Monaco doivent obtenir une autorisation administrative que seul le Ministre d'État est compétent pour accorder ou refuser dans le délai de trois mois à compter de la notification de la recevabilité de la demande. Dès lors que la décision du 27 avril 2009 avait été prise et signée non par le Ministre d'État personnellement, mais par le Directeur de l'Expansion Économique, elle émanait d'une autorité administrative incompétente et encourait l'annulation pour excès de pouvoir. Dans sa réplique, le requérant précisait qu'à supposer même que le texte applicable fût l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008 invoqué en défense, ce dernier renvoyait également à la compétence exclusive du Ministre d'État. Enfin, il soutenait qu'en toute hypothèse, quand bien même la décision attaquée serait regardée comme confirmative de celle du 22 janvier 2008, elle n'en devait pas moins émaner d'une autorité compétente. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée le 4 septembre 2009, suivie d'une duplique enregistrée le 16 novembre 2009, concluant au rejet de la requête. À titre principal, l'autorité administrative opposait une fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité de la requête, en tant qu'elle était dirigée contre une décision purement confirmative d'une décision antérieure devenue définitive. Le Ministre d'État exposait que la décision du 22 janvier 2008 et la lettre du 27 avril 2009 avaient rigoureusement le même objet et la même cause, et qu'aucune modification des circonstances de droit ou de fait n'était intervenue dans l'intervalle. C'était précisément le sens des termes employés par le Directeur de l'Expansion Économique invitant l'intéressé à se reporter à la décision ministérielle du 22 janvier 2008 faute d'élément nouveau. L'Administration soulignait que le requérant alléguait vainement de prétendus faits nouveaux, en insistant particulièrement, tant en contre-requête qu'en duplique, sur la circonstance rédhibitoire que l'attestation ou procès-verbal de « bonne conduite » prétendument délivré par l'Inspection des Taxis le 19 février 2009 n'était pas produit et n'avait jamais été versé aux débats, outre qu'il ne saurait en aucun cas constituer un élément nouveau. S'agissant de la lettre du 6 février 2009 déclarant la demande « recevable », le Ministre d'État expliquait que cette mention administrative signifiait uniquement qu'après réception des pièces complémentaires manquantes, le dossier était devenu formellement complet et pouvait être instruit, la recevabilité administrative du dossier n'impliquant nullement la recevabilité de la requête contentieuse en annulation. Il invoquait à l'appui de sa démonstration la jurisprudence du Conseil d'État français selon laquelle la circonstance qu'une décision ait été prise « sur instruction nouvelle » n'est pas de nature à lui retirer son caractère purement confirmatif. À titre purement subsidiaire, en réponse à l'unique moyen d'annulation, le Ministre d'État rectifiait tout d'abord le fondement textuel applicable au litige. Il faisait valoir que les dispositions régissant la matière à la date de l'acte attaqué étaient celles de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008 modifiée, relative à la réglementation des taxis, des véhicules de remise et des véhicules de service en ville, lequel subordonne l'exploitation des taxis à une autorisation délivrée par le Ministre d'État en vertu de l'article 3 du même texte. Sur le grief d'incompétence, la défense soutenait que le Directeur de l'Expansion Économique n'avait pris aucune décision nouvelle et s'était borné à renvoyer le demandeur à se reporter à la décision prise par le Ministre d'État le 22 janvier 2008. La lettre du 27 avril 2009 étant dépourvue de portée décisoire autonome et n'ayant qu'une nature confirmative, aucun vice d'incompétence ne pouvait être utilement dénoncé à son encontre. Sur le plan de l'instruction juridictionnelle, par une ordonnance du 10 août 2009, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur José Savoye, membre titulaire, en qualité de rapporteur. Par une seconde ordonnance du 23 mars 2010, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 3 mai 2010, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les conseils des parties ainsi que le Procureur Général en ses conclusions. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration du litige soumettait au Tribunal Suprême une question classique mais fondamentale de procédure administrative contentieuse, touchant à l'articulation entre la recevabilité du recours pour excès de pouvoir et l'examen des moyens de légalité externe d'ordre public tels que l'incompétence. Le problème juridique central pouvait être formulé de la manière suivante : le courrier par lequel le directeur d'un service administratif (le Directeur de l'Expansion Économique) rejette une nouvelle demande d'autorisation d'exercer une activité économique réglementée (chauffeur de taxi) en invitant le demandeur à se reporter à une décision de refus antérieure et devenue définitive prise par l'autorité investie du pouvoir de décision (le Ministre d'État), au motif qu'aucun élément nouveau n'est intervenu, constitue-t-il une décision nouvelle susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir — notamment aux fins de faire sanctionner l'incompétence de son signataire au regard de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 —, dès lors que l'Administration avait préalablement déclaré ce nouveau dossier de demande administrativement recevable et que le requérant allègue, sans toutefois les établir devant le juge, des faits nouveaux relatifs à son comportement professionnel ? En d'autres termes, il s'agissait de déterminer les conditions exactes dans lesquelles un acte administratif de refus est qualifié de décision purement confirmative faisant obstacle à la réouverture du délai de recours contentieux, et de préciser si la charge de la preuve de la modification des circonstances de fait pèse sur l'administré au point de neutraliser, en cas de défaillance probatoire, tant l'effet de l'instruction administrative préalable que l'examen du moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte confirmatif. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en assemblée plénière au titre de sa compétence en matière de contentieux administratif (visant l'article 90 B de la Constitution ainsi que l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée), le Tribunal Suprême choisit de trancher le litige exclusivement sur le terrain de la recevabilité de la requête. Ce faisant, il accueille la fin de non-recevoir opposée à titre principal par le Ministre d'État, ce qui le dispense d'examiner au fond le moyen unique d'annulation tiré de l'incompétence du Directeur de l'Expansion Économique. Le raisonnement développé par la Haute Juridiction monégasque s'articule en cinq considérants d'une grande rigueur syllogistique. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême fixe le cadre légal applicable à la demande administrative initiale en rappelant la teneur de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée concernant l'exercice de certaines activités. Il relève que cette disposition législative subordonne l'exercice de telles activités à l'obtention d'une autorisation délivrée par le Ministre d'État dans un délai de trois mois à compter de la notification de la recevabilité de la demande. On notera au passage que, bien qu'ayant visé à la fois la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 et l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008 dans les visas de sa décision, le Tribunal fonde le premier considérant de sa motivation sur le seul article 5 de la loi de 1991, texte sous l'empire duquel la décision initiale de 2008 avait été prise et auquel l'Administration s'était référée lors du dépôt de la seconde demande en février 2009. Dans un deuxième temps, le juge procède au constat de l'existence d'une décision administrative antérieure et de son statut procédural. Il relève que, par sa décision du 22 janvier 2008, le Ministre d'État a opposé un refus à la demande présentée par Monsieur J. G. par lettre du 26 novembre 2007 visant à être autorisé à exercer la profession de chauffeur de taxi sous le numéro d'homologation 37 en remplacement de son père, Monsieur A. G. Le Tribunal constate souverainement que « cette décision est devenue définitive », faute d'avoir été contestée par la voie du recours contentieux dans les délais requis après le rejet du recours gracieux du 19 mars 2008. Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême énonce la règle de principe gouvernant le régime contentieux des décisions confirmatives en droit administratif monégasque. Dans un considérant de principe particulièrement net, il pose « qu'une décision qui se borne à réaffirmer une décision antérieure devenue définitive, en l'absence de modification des circonstances de fait ou de droit ayant une incidence sur l'appréciation des droits du requérant, est purement confirmative et ne peut ouvrir un nouveau délai de recours contentieux ». La juridiction définit ainsi avec précision le critère de l'acte confirmatif : il faut, d'une part, une identité d'objet se traduisant par la simple réaffirmation d'un acte antérieur définitif et, d'autre part, une stabilité du contexte juridique et factuel, étant précisé que seul un changement de circonstances « ayant une incidence sur l'appréciation des droits du requérant » est susceptible de briser le caractère confirmatif de la nouvelle prise de position de l'Administration. Dans un quatrième temps, le juge applique cette grille d'analyse aux circonstances de l'espèce, en plaçant la question de la charge et de l'administration de la preuve au cœur de sa qualification. Il relève que, pour saisir le Directeur de l'Expansion Économique le 22 janvier 2009 d'une nouvelle demande « tendant aux mêmes fins » que la précédente, Monsieur J. G. « a allégué de faits nouveaux qu'il n'a pas établis ». Ce constat fait directement écho aux écritures du Ministre d'État qui soulignaient que le procès-verbal prétendument favorable dressé par l'Inspection des Taxis le 19 février 2009 n'avait jamais été produit ni versé aux débats par le requérant. Le Tribunal poursuit en constatant que c'est précisément en se fondant sur cette absence d'élément nouveau que le Directeur de l'Expansion Économique, par la lettre attaquée du 27 avril 2009, s'est limité à inviter Monsieur J
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19776 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19776 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/04-06-19776)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative de l'emploi des salariés étrangers et du contrôle de moralité opéré par les autorités monégasques préalablement et postérieurement à la délivrance des autorisations de travail. Monsieur A. P., travailleur étranger qui exerçait une activité professionnelle sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l'année 2000, occupait la fonction de valet de chambre au sein des établissements hôteliers de la Société des Bains de Mer (SBM). Il exerçait cet emploi sous le couvert d'un permis de travail qui lui avait été régulièrement délivré par la Direction du Travail le 22 mai 2017. Par la suite, Monsieur A. P. a présenté auprès des services compétents une nouvelle demande de permis de travail, aux fins d'être autorisé à assurer la fonction d'extra hôtelier au sein de cette même société. Conformément à la législation monégasque relative à la préservation de la sécurité nationale et aux conditions d'embauchage, l'instruction de cette demande a donné lieu à la consultation des résultats d'une enquête administrative diligentée par la Direction de la Sûreté Publique. Cette enquête administrative a mis en évidence que l'intéressé avait fait l'objet, en 2011, d'une condamnation pénale prononcée par les juridictions italiennes à une peine de vingt-deux mois d'emprisonnement pour infraction à la législation sur les stupéfiants, suivie d'une mesure procédurale intervenue en 2013. Il est apparu, ainsi que l'a ultérieurement expliqué le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur dans un courrier daté du 12 avril 2018, que l'octroi initial du permis de travail du 22 mai 2017 résultait d'une erreur matérielle de l'administration, l'enquête administrative concernant le salarié n'ayant, par erreur, pas été communiquée à l'époque au service compétent de la Direction du Travail. Tirant les conséquences des révélations de cette enquête quant au passé pénal du demandeur, le Directeur du Travail a notifié à Monsieur A. P., le 23 janvier 2018, une première décision administrative. Au motif que l'intéressé ne présentait « pas les garanties appropriées à l'exercice de l'emploi sollicité », l'autorité administrative a, d'une part, rejeté sa nouvelle demande d'autorisation pour le poste d'extra hôtelier et, d'autre part, procédé à l'« annulation » du permis de travail antérieurement délivré le 22 mai 2017 pour ses fonctions de valet de chambre. Contestant cette mesure qui le privait de son emploi, Monsieur A. P. a saisi une première fois le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision du 23 janvier 2018. Toutefois, en cours d'instance, le Directeur du Travail a, le 29 mai 2019, procédé au retrait de cette décision en raison de son insuffisance de motivation. Prenant acte de cette disparition rétroactive de l'acte attaqué de l'ordonnancement juridique, le Tribunal Suprême a rendu, le 19 juin 2019, une décision constatant qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête initiale. Néanmoins, dans cet intervalle procédural et avant même le prononcé du non-lieu à statuer, le Directeur du Travail a édicté, le 11 juin 2019, une nouvelle décision prononçant derechef l'« annulation » du permis de travail accordé à Monsieur A. P. le 22 mai 2017, toujours fondée sur l'absence des garanties appropriées révélée par sa condamnation pénale en Italie. C'est cette seconde décision administrative qui constitue l'objet du litige tranché par l'arrêt commenté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 12 août 2019 sous le numéro TS 2019-16, Monsieur A. P. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre la décision du Directeur du Travail du 11 juin 2019, assorti de conclusions indemnitaires sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution. Il sollicitait à ce titre la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme globale de 55 248 euros, décomposée en une réparation au titre de la perte de salaires évaluée à 2 336 euros par mois à compter du 23 janvier 2018 et une somme de 15 000 euros au titre de son préjudice moral, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de ses écritures (requête et mémoire en réplique enregistré le 14 novembre 2019), le requérant articulait quatre moyens principaux d'annulation : En premier lieu, il invoquait la violation du principe de sécurité juridique. Se prévalant d'une décision du Tribunal Suprême du 29 novembre 2018 ayant appliqué ce principe aux situations contractuelles, il soutenait que la sécurité juridique devait irriguer l'ensemble des relations avec un État de droit et s'étendre aux actes administratifs unilatéraux créateurs de droits, catégorie à laquelle appartiendrait son permis de travail du 22 mai 2017. S'inspirant de la construction prétorienne et législative française garantissant l'intangibilité des actes créateurs de droits (lesquels ne peuvent être retirés ou abrogés que s'ils sont illégaux et dans un délai de quatre mois), le requérant faisait valoir que son permis était légal et définitif. Il ajoutait qu'en l'absence de délai textuel à Monaco, le retrait ou l'abrogation devait être enfermé dans un délai raisonnable, largement expiré en l'espèce puisque la mesure intervenait vingt-quatre mois après la délivrance du titre, sans aucun changement dans les circonstances de fait ou de droit puisque sa condamnation de 2011 préexistait à l'octroi du permis. En deuxième lieu, Monsieur A. P. excipait de la méconnaissance de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH). Il soutenait que la mesure constituait une ingérence dans sa vie privée et familiale qui n'était ni « prévue par la loi » — l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016 laissant selon lui l'enquête et ses conséquences à l'entière discrétion de l'administration sans critères objectifs —, ni « nécessaire dans une société démocratique ». Il soulignait travailler à Monaco depuis dix-huit ans sans incident ni trouble à l'ordre public et à la pleine satisfaction de ses employeurs, et exposait que la perte de son emploi et de ses ressources l'avait contraint à retourner vivre chez sa mère et à annuler son mariage, caractérisant ainsi une atteinte disproportionnée. En troisième lieu, le requérant alléguait une atteinte disproportionnée à son droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution monégasque. Mobilisant de nouveau la jurisprudence du 29 novembre 2018, il arguait que la décision méconnaissait son « espérance légitime » de poursuivre son activité salariée au sein de la SBM et d'en percevoir la rémunération correspondante. En quatrième lieu, il reprochait à la décision d'être entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Il mettait en avant l'ancienneté de l'enquête administrative et de l'infraction commise en Italie en 2011, l'absence de toute autre condamnation, le fait que la mesure de 2013 n'était qu'un aménagement procédural le dispensant de peine, ainsi que sa parfaite intégration professionnelle depuis 2011 excluant toute menace pour l'ordre public. En défense, par une contre-requête enregistrée le 14 octobre 2019 et une duplique du 16 décembre 2019, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. Sur le terrain de la sécurité juridique, le Ministre d'État soutenait à titre principal que la décision du 29 novembre 2018 cantonnait strictement ce principe aux relations contractuelles et n'envisageait pas son application aux actes unilatéraux. Il précisait par ailleurs que l'acte du 11 juin 2019 opérait non pas un retrait rétroactif, mais une simple abrogation pour l'avenir d'une autorisation de police. Se référant à la jurisprudence française sur les autorisations de police, il faisait valoir que le permis de travail accordé à un étranger n'est pas un acte créateur de droits mais une simple « décision à effets de droits », abrogeable à tout moment pour illégalité ou simple opportunité. À titre subsidiaire, quand bien même l'acte serait créateur de droits, le Ministre d'État relevait qu'il n'existe à Monaco aucun texte instituant un délai de quatre mois comparable au droit français ; dès lors, l'administration monégasque pouvait abroger à tout moment par un acte contraire un permis qui était illégal *ab initio* — ayant été délivré à la suite d'une erreur matérielle alors que le bénéficiaire ne remplissait pas les conditions de moralité requises par l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016. Sur le moyen tiré de l'article 8 de la CESDH, l'État répliquait que l'ingérence était prévue par la loi n° 1.430 et son arrêté d'application, et qu'elle était nécessaire à la sûreté publique, à la défense de l'ordre ainsi qu'à la protection des droits et libertés d'autrui, les fonctions de valet de chambre permettant d'avoir accès à des informations d'ordre privé et personnel sur les clients de l'hôtel, ce qui exige des garanties de moralité irréprochables. Les conséquences personnelles invoquées par le requérant étaient jugées non établies et, en tout état de cause, non disproportionnées. Sur le droit de propriété, le Ministre d'État opposait l'inapplicabilité de la notion d'espérance légitime hors du champ contractuel, un salarié étranger ne pouvant se prévaloir d'un droit acquis au maintien d'un permis de travail dont il ne remplit pas les conditions légales. Sur l'erreur manifeste d'appréciation, la défense soulignait que la décision ne se fondait pas sur l'existence d'une menace actuelle pour l'ordre public, mais sur le défaut de « garanties appropriées » au sens de la loi de 2016. Or, le trafic de stupéfiants revêt à Monaco une gravité particulière, radicalement incompatible avec les emplois du secteur hôtelier qui impliquent un contact avec la clientèle et participent à l'image de marque de la Principauté. L'erreur commise par l'administration en mai 2017 lors de la délivrance initiale du permis affectait cet octroi, mais ne viciait nullement son abrogation ultérieure. Enfin, le rejet de la demande d'annulation devait entraîner par voie de conséquence celui des conclusions indemnitaires, le préjudice moral n'étant au surplus justifié ni dans son principe ni dans son quantum. Il convient de relever un élément procédural d'importance lors de l'audience publique du 22 mars 2021 : Madame le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée. Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, n'a toutefois pas suivi les réquisitions du ministère public. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La juridiction suprême monégasque était confrontée à une question juridique centrale articulant le droit administratif général et le droit des libertés fondamentales : Le principe constitutionnel de sécurité juridique, ainsi que les droits fondamentaux au respect de la vie privée et familiale et au respect des biens, font-ils obstacle à ce que l'autorité administrative abroge, plus de deux ans après sa délivrance par erreur, un permis de travail octroyé à un salarié étranger, au motif que ce dernier ne présente pas les « garanties appropriées » requises par la loi en raison d'une condamnation pénale pour infraction à la législation sur les stupéfiants antérieure à l'octroi dudit permis ? Cette interrogation principale commandait la résolution de plusieurs sous-questions déterminantes : 1. Quelle est la nature exacte de la mesure d'« annulation » prononcée par le Directeur du Travail (retrait rétroactif ou abrogation pour l'avenir) ? 2. Le principe de sécurité juridique, antérieurement consacré en matière contractuelle, est-il applicable aux actes administratifs unilatéraux en droit monégasque ? 3. Dans l'affirmative, ce principe interdit-il à l'administration de mettre fin pour l'avenir à une autorisation administrative de travail délivrée postérieurement à une condamnation pénale ? 4. L'appréciation portée par l'administration sur l'incompatibilité entre une condamnation ancienne pour stupéfiants et les fonctions de valet de chambre dans l'hôtellerie monégasque est-elle entachée d'une erreur manifeste ou disproportionnée au regard des droits fondamentaux du travailleur ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur A. P., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en plusieurs étapes logiques, alliant qualification juridique précise, contrôle de l'appréciation administrative et affirmation de principe quant à la portée de la sécurité juridique. En premier lieu, le juge procède au rappel du cadre normatif régissant l'accès des étrangers à l'emploi privé en Principauté (considérants 2 et 3). Il combine les dispositions de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 (qui subordonne tout emploi privé d'un étranger à la détention d'un permis de travail spécifique à la profession, délivré après avis du Directeur de la Sûreté Publique et du Directeur de l'Office de la médecine du travail) avec celles de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale et son arrêté ministériel d'application n° 2016-622 du 17 octobre 2016. Il en résulte que la délivrance et le renouvellement des permis de travail figurent au nombre des décisions devant obligatoirement être précédées d'une enquête de la Sûreté Publique visant à vérifier que l'intéressé présente des « garanties appropriées » et que ses agissements ne sont pas incompatibles avec l'acte sollicité. Le Tribunal constate factuellement que l'enquête a révélé une condamnation en Italie à vingt-deux mois d'emprisonnement pour infraction à la législation sur les stupéfiants (considérant 4). En deuxième lieu, le Tribunal opère une requalification de l'acte attaqué (considérant 5). Relevons la rigueur terminologique du juge : bien que la décision du Directeur du Travail évoque « de manière impropre l'annulation du permis de travail », le Tribunal juge qu'il ressort des écritures du Ministre d'État que l'autorité administrative a, en réalité, entendu « abroger » la décision d'octroi du 22 mai 2017, c'est-à-dire n'y mettre fin que pour l'avenir et non de manière rétroactive. En troisième lieu, le juge exerce son contrôle sur le bien-fondé de la mesure au regard du grief d'erreur manifeste d'appréciation (considérant 6). Mettant en balance, d'un côté, « les caractéristiques de l'emploi de valet dans les hôtels de la Principauté » et, de l'autre, « la nature des faits pour lesquels M. P. a été condamné pénalement par la justice italienne en 2011 », le Tribunal estime que le Directeur du Travail a pu considérer, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, qu'à la date de la décision attaquée, le requérant ne présentait pas les garanties appropriées pour occuper un tel emploi. En quatrième lieu, le Tribunal Suprême livre l'apport théorique majeur de sa décision aux considérants 7 et 8, consacrés au principe de sécurité juridique. Dans un considérant de principe (considérant 7), la Haute Juridiction affirme solennellement que « le principe de sécurité juridique est inhérent à l'affirmation constitutionnelle de la Principauté de Monaco en tant qu'État de droit » et que son respect par toutes les autorités publiques « participe à la garantie des droits fondamentaux consacrés par le titre III de la Constitution ». Rappelant sa décision du 29 novembre 2018 selon laquelle « ce principe protège la confiance légitimement placée dans la non-mutabilité de certains actes juridiques », le Tribunal inflige un démenti formel à la thèse restrictive de l'administration : « contrairement à ce qu'affirme le Ministre d'État dans ses écritures, en citant pourtant la décision susmentionnée, ce principe s'applique aux actes administratifs unilatéraux ». Toutefois, après avoir consacré l'applicabilité du principe aux actes unilatéraux, le Tribunal en écarte la violation en l'espèce (considérant 8). Il juge que « la circonstance, pour regrettable qu'elle soit, que l'Administration ait délivré à M. P. un permis de travail postérieurement à sa condamnation pénale est sans incidence sur la décision légale d'abroger cette autorisation administrative ». Autrement dit, l'erreur initiale de l'administration ne crée aucun droit au maintien d'une autorisation de travail dont les conditions légales de fond (les garanties appropriées) font défaut. En cinquième lieu, le Tribunal écarte par voie de conséquence directe les moyens tirés de la violation des droits fondamentaux (considérant 9). C'est « de ce qui a été dit au considérant 6 » (c'est-à-dire l'adéquation de la mesure au regard des caractéristiques de l'emploi de valet et de la nature des faits pénaux) qu'il résulte que les moyens tirés de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée et familiale et, « en tout état de cause », du droit de propriété, doivent être rejetés. Enfin, sur le volet indemnitaire (considérant 11), faisant une stricte application du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, le Tribunal rappelle que le rejet des conclusions à fin d'annulation entraîne, par voie de conséquence, le rejet des conclusions à fin d'indemnisation. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de Monsieur A. P. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur P. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en assemblée plénière le 6 avril 2021 constitue un jalon essentiel dans la construction du droit administratif monégasque, tant par la consécration formelle qu'elle opère quant au champ d'application du principe de sécurité juridique que par la délimitation stricte des effets de ce principe face aux exigences de la police administrative et de la sécurité nationale. #### 1. L'extension solennelle du principe de sécurité juridique aux actes administratifs unilatéraux L'apport premier et le plus remarquable de l'arrêt réside incontestablement dans son septième considérant. Jusqu'à cette décision, le Tribunal Suprême avait certes érigé la sécurité juridique au rang de principe à valeur constitutionnelle, mais dans un contexte contentieux spécifique : celui des contrats administratifs ou des situations contractuelles en cours. En effet, tant le requérant que le Ministre d'État se référaient abondamment, dans leurs écritures respectives, à la décision du Tribunal Suprême du 29 novembre 2018. Dans ce précédent, la Haute Juridiction avait jugé que le principe de sécurité juridique « protège la confiance légitimement placée dans la non-mutabilité de certains actes juridiques » et « implique qu'il ne soit pas porté une atteinte excessive aux situations contractuelles en cours ». Tirant argument de cette formulation, la défense de l'État tentait de confiner la portée de la jurisprudence de 2018 au seul domaine contractuel, soutenant que l'application du principe aux actes administr
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8283 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8283 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/11-29-8283)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la durée et oppose un professionnel du droit aux autorités exécutives monégasques quant à l'accès au marché local des prestations juridiques. Le requérant, Monsieur d. AN. (également désigné sous l'initiale M. A. dans le corps de la décision), est né le 29 juillet 1970 à Monaco, possède la nationalité italienne et déclare demeurer sur le territoire de la Principauté. Exerçant la profession d'avocat près la Cour d'appel de Paris, installé professionnellement à titre individuel depuis l'année 2005 et chargé d'enseignement à compter de cette même année au sein du Mastère en immobilier de l'École de Commerce Euro Med de Marseille, l'intéressé tente depuis une décennie d'obtenir l'autorisation administrative requise pour exercer, à titre indépendant sur le territoire monégasque, une activité de conseil juridique. Cette démarche s'est traduite par une succession de sollicitations administratives infructueuses. Une première demande d'autorisation, présentée au mois d'avril 2000 et portant sur l'exercice d'une activité de conseil et d'assistance (ou d'assurance selon les termes de la contre-requête) dans les domaines du droit immobilier et du droit bancaire général, s'est heurtée à une décision ministérielle de refus en date du 19 juillet 2000 (ou du 13 juillet 2000 selon l'exposé du Ministre d'État), motivée par la sur-représentation de cette activité à Monaco. Le recours contentieux initié contre ce premier refus a pris fin par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 12 février 2002 donnant acte au requérant de son désistement. Parallèlement, le 28 août 2002, l'intéressé a introduit un recours gracieux, qui fut rejeté, à l'encontre d'une décision ministérielle ayant autorisé la modification des statuts d'une société en nom collectif (la SNC GROOM et HILL) afin de lui permettre d'étendre son activité de conseil juridique. Persévérant dans son projet d'implantation professionnelle, M. A. a déposé, le 8 juillet 2004, une deuxième demande d'autorisation visant l'exercice de l'activité de conseil « sans maniement de fonds ». Cette sollicitation a derechef fait l'objet d'un refus par décision ministérielle du 13 avril 2005. Saisi d'un recours en annulation contre cet acte, le Tribunal Suprême a, par un jugement rendu le 14 juin 2006, rejeté la requête de l'intéressé. C'est dans ce contexte que M. A. a présenté, par lettre du 6 mai 2009, une troisième demande d'autorisation administrative, circonscrite à des domaines d'intervention spécifiquement énumérés, à savoir la « préparation de la documentation contractuelle relative à la vente de yachts et suivi des formalités y afférentes ; consultations en droit français ou monégasque en droit des affaires, droit de l'immobilier et de la construction ; conseils juridiques aux entreprises en matière de fusions, acquisitions ou restructurations et rédaction de contrats y afférents ». Par une décision en date du 1er juillet 2009, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a opposé un nouveau refus à l'intéressé. La lettre ministérielle notifiait ce rejet dans les termes suivants : « en réponse et après instruction par les services compétents, j'ai le regret de vous faire connaître que votre demande n'a pas été accueillie favorablement, l'activité envisagée, qui relève de la profession de conseil juridique, étant considérée comme suffisamment représentée ». Sollicitant le réexamen de sa situation, M. A. a formé un recours gracieux le 26 août 2009 à l'encontre de cette décision initiale. Par une lettre du 12 novembre 2009, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, cristallisant ainsi le différend administratif et ouvrant la voie à une nouvelle saisine de la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe le 11 janvier 2010, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 22 avril 2010, M. A. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 1er juillet 2009 lui refusant l'autorisation d'exercer les activités précitées, ensemble la décision du 12 novembre 2009 rejetant son recours gracieux. L'instruction de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 15 mars 2010, suivie d'une duplique enregistrée le 28 mai 2010. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur José Savoye, membre titulaire, en qualité de rapporteur par ordonnance du 26 janvier 2010. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du 2 juillet 2010, et une ordonnance présidentielle du 4 novembre 2010 rapportant celle du 21 septembre 2010 en tant qu'elle avait fixé la composition de la formation de jugement, l'affaire a été appelée à l'audience du 18 novembre 2010, le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en assemblée plénière. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articule une argumentation dense, structurée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, assortie de conclusions subsidiaires à fin d'instruction. Sur le terrain de la légalité externe, M. A. invoque la violation de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Anticipant une éventuelle objection tirée de l'article 6 de ladite loi — qui soustrait à l'obligation de motivation le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté —, il fait valoir qu'un refus d'autorisation d'exercice d'une activité professionnelle ne s'assimile nullement à un refus d'établissement et échappe dès lors à cette dérogation. S'appuyant sur la jurisprudence administrative, notamment française, relative à la liberté du commerce et de l'industrie et aux hypothèses de « contrôle normal », le requérant soutient que les décisions attaquées sont dépourvues des éléments de droit (faute de toute référence à un fondement légal ou réglementaire) et des éléments de fait permettant au destinataire, à leur seule lecture, d'appréhender les motifs du refus. Dans sa réplique, il ajoute que l'administration s'invente une base légale, la loi ne faisant aucune allusion permettant de justifier un refus au motif qu'une profession serait « suffisamment représentée », rendant l'acte non motivé en droit tant au regard du droit interne que de la Convention européenne des droits de l'Homme. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant déploie plusieurs branches d'argumentation : 1. **Le défaut de base légale et l'excès de pouvoir au regard de la loi interne et de la Constitution** : Il observe que si l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 subordonne l'exercice par des personnes physiques étrangères des activités visées à son article 1er à une autorisation administrative, il n'édicte aucune condition précise pour l'instruction des demandes, ni aucune faculté d'appréciation de l'opportunité ou condition liée à la demande du marché. Rappelant que l'article 25 de la Constitution assure la priorité aux Monégasques pour l'accès aux emplois publics et privés « dans les conditions prévues par la loi ou les conventions internationales », et que l'article 32 garantit à l'étranger la jouissance de tous les droits publics et privés non formellement réservés aux nationaux, il souligne que la loi de 1991 ne réserve pas prioritairement la profession de conseil juridique aux nationaux. En opposant une condition non prévue, fût-ce implicitement, par la loi, l'autorité administrative aurait outrepassé ses pouvoirs. Il conteste dans sa réplique la revendication par l'administration d'un pouvoir discrétionnaire en matière de régulation économique, matière relevant en droit français d'un contrôle normal. 2. **L'atteinte aux engagements internationaux et à la liberté du travail** : Tout en citant la réserve formulée par Monaco lors de la ratification de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH) relative aux articles 6 § 1, 8 et 14 combinés à l'article 25 alinéa 2 de la Constitution et aux lois n° 1.144 du 26 juillet 1991 et n° 629 du 17 juillet 1957, le requérant relève que le refus ne lui a pas été opposé à raison de son extranéité, mais de la représentation suffisante de la profession. Il soutient que la CEDH peut être interprétée à la lumière d'autres instruments internationaux à valeur supra-législative (reconnue par la déclaration du 30 juin 2005 jointe à l'instrument de ratification), tels que la Déclaration universelle des droits de l'Homme, le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, la Charte sociale européenne, ainsi que le préambule et l'annexe au Traité constitutif de l'Organisation internationale du travail. Affirmant que le Tribunal Suprême peut écarter la loi au profit du traité et contrôle la conventionalité des décisions administratives, il invite la juridiction à censurer l'acte en tant qu'il porte atteinte à la liberté du travail. 3. **La violation du droit au respect de la vie privée et familiale** : Invoquant l'article 22 de la Constitution, M. A. soutient que le refus porte une atteinte anormale à sa vie privée et familiale eu égard à sa naissance et à ses attaches familiales à Monaco. Une décision entraînant l'éloignement du centre affectif, familial et relationnel ne saurait être discrétionnaire et sa légalité serait subordonnée à la démonstration de critères objectifs, proportionnés, vérifiables et non discriminatoires. 4. **L'absence de critères objectifs et l'erreur d'appréciation** : En l'absence d'ordre professionnel, seuls les diplômes attestant de la compétence professionnelle constitueraient des critères objectivement justifiables, qualités de compétence, de probité et de motivation non contestées chez le requérant. À supposer le marché saturé, une installation ne serait pas inopportune au regard du libre jeu de la concurrence. Le requérant souligne que le nombre de conseils juridiques est passé de 14 à 20 en dix ans et qu'un refus fondé sur d'autres critères que l'aptitude protège des intérêts catégoriels et non l'intérêt général. Il met en exergue l'expansion du secteur immobilier monégasque nécessitant des juristes spécialisés, ses propres compétences (mission de conseil pour un candidat du précédent marché d'extension en mer, enseignement universitaire), le développement depuis 2005 de sa clientèle dans le secteur nautique auprès de chantiers navals italiens de navires de plaisance de luxe établis à Monaco, sa maîtrise du droit des affaires et des fusions-acquisitions en langues française, anglaise et italienne, ainsi que sa notoriété auprès de la communauté italienne. Enfin, il entend démontrer l'erreur d'appréciation du Ministre d'État en produisant le rapport établi en 2008 par la Commission Européenne pour l'efficacité de la Justice (CEPEJ), révélant une pénurie de conseillers juridiques à Monaco, qui compterait moins de la moitié de juristes indépendants par rapport au Luxembourg. À titre subsidiaire, sur le fondement de l'article 32 de l'ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 et de l'article 2 de l'ordonnance n° 11.986 du 2 juillet 1996, M. A. sollicite une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à préciser les motifs de sa décision, à produire les documents sur lesquels il s'est fondé, à communiquer l'intégralité de son dossier personnel ainsi que la liste exhaustive des autorisations d'exercer l'activité de conseil juridique et assimilés délivrées depuis le 17 avril 2000, afin de vérifier l'absence de discrimination ou de rupture d'égalité, dont l'inscription en 2009 au Registre du Commerce et de l'Industrie d'un nouveau conseiller juridique constituerait l'indice probant. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête et des demandes de mesures d'instruction. Après avoir exposé que le requérant, qui peut plaider devant les juridictions monégasques en sa qualité d'avocat français, ne cesse depuis plus de dix ans de « harceler les services de l'administration monégasque », l'autorité ministérielle réfute point par point les moyens adverses : 1. **Sur la légalité externe** : Tout en reconnaissant l'analogie de l'article 2 alinéa 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 avec la loi française, le Ministre d'État fait valoir qu'au regard de la jurisprudence du Conseil d'État français, les annulations pour défaut de motivation en droit sont rarissimes, particulièrement lorsque l'acte répond à une demande d'autorisation dont l'administré a lui-même choisi et connaît parfaitement le fondement juridique. M. A. ayant sollicité une autorisation sur le fondement de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée — lequel ne pose aucune condition particulière d'octroi ou de refus —, il n'était pas nécessaire de viser ce texte. Quant aux motifs de fait, la mention selon laquelle l'activité est « considérée comme suffisamment représentée » explique suffisamment le refus, ce que démontre le fait même que le requérant critique cette motivation sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation. 2. **Sur la légalité interne et l'étendue du pouvoir de l'administration** : Le défendeur soutient que le pouvoir discrétionnaire découle précisément de l'absence de toute condition légale fixée par l'article 5 de la loi du 26 juillet 1991 pour la délivrance de l'autorisation aux étrangers. Il invoque l'autorité de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 14 juin 2006 dans un litige impliquant déjà M. A., laquelle a expressément jugé que l'administration dispose sur ce fondement d'une compétence discrétionnaire et non liée, l'autorisant à subordonner l'autorisation à des considérations de régulation du secteur professionnel dans l'intérêt général. 3. **Sur le contrôle de conventionalité** : Le Ministre d'État oppose l'irrecevabilité de l'exception d'inconventionalité de la loi n° 1.144, le Tribunal Suprême n'étant pas juge de la conventionalité des lois, ni comme juge constitutionnel (article 90 A 2° de la Constitution), ni comme juge administratif (article 90 B). Dans sa duplique, il précise que si le contrôle de la conformité d'une décision administrative à un traité relève bien du contrôle de légalité du Tribunal Suprême, le requérant n'établit nullement en quoi la décision ou la loi violerait les conventions invoquées, lesquelles ne privent pas les États du droit de réglementer l'accès aux professions sur leur territoire. 4. **Sur le respect de la vie privée et familiale** : S'appuyant derechef sur la décision « Sieur A. » du 14 juin 2006 ayant déclaré ce grief inopérant, l'administration ajoute en duplique que l'article 5 de la loi de 1991 n'entraîne aucune ingérence dans ce droit et que, quand bien même il y en aurait une, elle serait « prévue par la loi » au sens de l'article 8 alinéa 2 de la CEDH. 5. **Sur l'appréciation des faits** : Revendiquant un contrôle juridictionnel « minimum » restreint à l'exactitude des motifs et à l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État conteste toute erreur. Il expose que la Principauté compte 3 notaires, 28 avocats-défenseurs et avocats, 24 experts-comptables et 20 conseils juridiques autorisés (lesquels peuvent salarier d'autres juristes), auxquels s'ajoutent de nombreuses activités de conseils économiques et fiscaux, de courtage maritime, de gestion immobilière, ainsi que les juristes d'entreprises, de banques, de sociétés de gestion de portefeuille, d'établissements financiers et d'organismes professionnels. Il précise que les très rares autorisations délivrées à des tiers correspondent soit à des transformations de la forme juridique d'activités déjà autorisées, soit à des renouvellements d'autorisations préexistantes, rappelant au surplus que le Tribunal Suprême a déjà jugé que la circonstance que d'autres étrangers aient bénéficié d'une autorisation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En dépit de l'ampleur des débats relatifs à la légalité interne — qui soulevaient des questions touchant à l'office du juge en matière de conventionalité, à l'articulation des dispositions constitutionnelles et conventionnelles relatives à la liberté du travail et à la vie privée, ainsi qu'à l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur la régulation ministérielle des professions juridiques —, le Tribunal Suprême a circonscrit son examen au premier moyen de légalité externe soulevé par le requérant. La question de droit tranchée par l'assemblée plénière peut dès lors être formulée avec précision en ces termes : **une décision par laquelle le Ministre d'État refuse à un ressortissant étranger l'autorisation d'exercer une activité professionnelle de conseil juridique sur le territoire monégasque satisfait-elle à l'obligation légale de motivation prescrite à peine de nullité par les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lorsqu'elle ne mentionne aucun texte juridique et se borne à énoncer que l'activité envisagée est « considérée comme suffisamment représentée » ?** Plus spécifiquement, le juge administratif suprême devait déterminer, d'une part, si l'administration peut être dispensée de l'énoncé des considérations de droit au motif que la décision répond à une demande présentée par l'administré sur le fondement d'un texte qu'il est réputé connaître et qui ne fixe pas de conditions de fond à l'octroi de l'autorisation ; et, d'autre part, quel est le degré de précision exigé dans l'énoncé des considérations de fait lorsque l'autorité administrative invoque un motif d'ordre économique ou démographique tiré de la saturation du secteur professionnel concerné. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question et accueillir la requête, le Tribunal Suprême met en œuvre le principe de l'économie des moyens, annoncé par la formule liminaire classique : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Ce choix méthodologique permet à la haute juridiction de prononcer l'annulation des actes déférés sur le seul fondement du vice de forme tiré du défaut et de l'insuffisance de motivation, sans préjuger du bien-fondé des moyens de légalité interne ni statuer sur les conclusions subsidiaires aux fins d'instruction. Le raisonnement juridictionnel s'articule en un syllogisme rigoureux et concis, déployé en deux considérants. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême énonce la majeure de son raisonnement en rappelant le cadre normatif issu de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il cite expressément les dispositions combinées des articles 1er et 2 de ce texte : - D'une part, l'article 1er détermine le champ d'application matériel de l'obligation et sa sanction procédurale : « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui (…) 3° refusent une autorisation ou un agrément… ». Ce faisant, le juge confirme implicitement mais nécessairement que le refus d'autorisation d'exercer une activité professionnelle entre pleinement dans les prévisions du 3° de l'article 1er, écartant par là
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 2009, n° 27358 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 2009, n° 27358 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/06-15-27358)) Le contentieux de l’urbanisme dans un État au territoire aussi contraint et densément bâti que la Principauté de Monaco cristallise avec une acuité particulière les tensions entre le droit de construire, la valorisation foncière et la préservation des droits acquis par les propriétaires riverains. Lorsque la raréfaction de l’espace disponible au sol conduit les opérateurs immobiliers à rechercher une optimisation verticale des volumes constructibles, le juge administratif se trouve placé au cœur d'une confrontation mêlant des problématiques d'ordre public urbanistique et des rapports de voisinage régis par le droit civil. C’est précisément à ce carrefour du droit public et du droit privé que se situe la décision rendue le 15 juin 2009 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative. Saisi d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une autorisation de démolir et de construire délivrée dans le quartier ordonnancé des Moulins, le juge suprême monégasque livre une décision d’une grande richesse doctrinale et pratique. Elle réaffirme avec force le principe de l’indépendance des législations – en excluant toute compétence de l’autorité administrative et du juge de l’excès de pouvoir pour connaître des servitudes conventionnelles de droit privé –, tout en exerçant un contrôle particulièrement rigoureux sur le respect des gabarits et des indices de construction, aboutissant à une annulation partielle de l’acte attaqué afin de sanctionner le détournement des règles de hauteur par l'aménagement de volumes habitables sous toiture. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire trouve son origine dans un projet de rénovation et de densification immobilière situé au cœur de la Principauté, au numéro 12 du Boulevard des Moulins (anciennement dénommé route de Menton). Cet emplacement relève, sur le plan de la réglementation urbanistique, de l’îlot numéro 3 de la zone 1 du quartier ordonnancé des Moulins, lequel est régi par les dispositions spécifiques de l’Ordonnance Souveraine n° 36 du 12 mai 2005 portant délimitation, plans de coordination, et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie de ce quartier, telle que modifiée ultérieurement par l’Ordonnance Souveraine n° 1.172 du 15 juin 2007. Le 23 janvier 2006, la société civile immobilière (SCI) Osmose, société civile monégasque inscrite au Répertoire du Commerce et de l'Industrie sous le numéro 03 SC 10741, a déposé auprès des services compétents une demande d'autorisation visant à démolir un immeuble existant, dénommé « La Lestra », sis au 12 Boulevard des Moulins, et à reconstruire sur cette même parcelle un nouvel immeuble à usage mixte d'habitation et de commerce. Après avoir recueilli les avis requis du Comité consultatif pour la construction et du Conseil communal (lequel s'était par ailleurs prononcé lors d'une session du 16 mai 2007 sur le projet de modification du règlement d'urbanisme de la zone), le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a fait droit à cette demande. Par l'arrêté ministériel n° 2007-616 en date du 5 décembre 2007, l'autorisation de démolir et de construire a été formellement délivrée au profit de la SCI Osmose. Le projet architectural ainsi autorisé prévoyait l'édification d'une nouvelle façade constituée d'un rez-de-chaussée et de cinq étages. Selon les caractéristiques techniques exposées dans le cadre du litige, cette construction devait atteindre, à partir d'une cote au sol de 54,51 NGM (Nivellement Général de Monaco) ou 54,52 NGM selon les écritures, la cote altimétrique de + 67,50 NGM dans une partie de sa façade, et s'élever jusqu'à la cote de + 76,50 NGM au niveau de l'égout du toit, le projet étant en outre couronné par une toiture de type Mansart intégrant des ouvrages en combles destinés à recevoir des volumes habités ainsi que des équipements techniques. Cependant, l'ensemble immobilier « La Lestra » est implanté précisément en face, de l'autre côté de la voie publique, de l'immeuble dénommé « Le Régina », constitué en communauté immobilière régie par la loi n° 1.329 du 8 janvier 2007 et représenté par son syndic en exercice, Monsieur M. G. Or, les copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » se prévalaient de titres de propriété anciens instituant, selon eux, une servitude conventionnelle de ne pas bâtir au-delà d'une certaine hauteur (*servitude non altius tollendi*). Cette clause, figurant dans les titres antérieurs au profit du fonds dominant (« Le Régina ») et grevant les terrains situés en vis-à-vis de l'autre côté de l'ancienne route de Menton (dont le 12, ainsi que les 8 et 10 Boulevard des Moulins) en qualité de fonds servants, était rédigée dans les termes suivants : « À imposer aux acquéreurs des lots de terrains se trouvant de l'autre côté de la route de Menton, en façade de cette route, et sur la longueur faisant vis-à-vis aux terrains acquis par Madame Le G. et Monsieur Le G., l'obligation de ne pouvoir élever des constructions qui dépasseraient une hauteur de 8,50 mètres à partir du niveau actuel de la route de Monaco jusqu'à la corniche desdites constructions ». En application de cette stipulation contractuelle, le syndicat des copropriétaires estimait que la hauteur maximale de la façade de « La Lestra » ne pouvait légalement excéder la cote altimétrique de + 63,02 NGM (soit la cote au sol de 54,52 NGM augmentée de 8,50 mètres). Le projet autorisé par le Ministre d'État aboutissait, selon leurs calculs, à un dépassement de l'ordre de 13 mètres – représentant l'équivalent de plus de quatre étages – par rapport aux limites imposées par la servitude. En amont même de la délivrance de l'arrêté, dès le mois de mars 2006, le syndic de la copropriété « Le Régina » avait pris l'attache du service de l'urbanisme de la Principauté pour s'enquérir du sort réservé à cette servitude. Par un courrier en date du 21 avril 2006, l'administration lui avait indiqué que les servitudes *non altius tollendi*, même lorsqu'elles s'appliquent à des terrains privés, étaient prises en considération dans l'examen des demandes de permis de construire, tout en rappelant que ces derniers étaient toujours accordés sous réserve des droits des tiers et aux risques et périls des bénéficiaires. Estimant que la construction autorisée le 5 décembre 2007 méconnaissait tant ces assurances que la réglementation d'urbanisme, et qu'elle priverait certains appartements de la vue sur mer tout en réduisant l'ensoleillement général – entraînant par là même une dévalorisation patrimoniale substantielle –, la copropriété a décidé de contester l'autorisation administrative. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à la saisine juridictionnelle, Monsieur Michel G., agissant ès qualités de syndic dûment habilité par l'assemblée générale des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina », a formé un recours administratif préalable. Par courrier recommandé avec accusé de réception en date du 14 avril 2008, il a saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux tendant à l'annulation et/ou au retrait de l'arrêté ministériel n° 2007-616 du 5 décembre 2007. Par une décision explicite contenue dans un courrier en date du 20 mai 2008, le Ministre d'État a purement et simplement rejeté ce recours gracieux. Le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » a alors déposé une requête devant le Tribunal Suprême de Monaco, enregistrée au Greffe Général le 21 juillet 2008, suivie d'un mémoire en réplique enregistré le 28 octobre 2008. Le requérant sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel du 5 décembre 2007 valant autorisation de démolir et de construire, ensemble la décision explicite de rejet de son recours gracieux du 20 mai 2008. Au soutien de ses prétentions, le syndicat développait une argumentation abondante, articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, le syndicat requérant invoquait en premier lieu la violation de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 relative à l'urbanisme, la construction et la voirie. Il soutenait que le dossier de demande de permis était incomplet faute de comporter un acte notarié complet attestant de la propriété du signataire des plans ; selon le requérant, un acte complet aurait nécessairement mentionné l'existence de la servitude *non altius tollendi*, dont la connaissance aurait conduit les services instructeurs à refuser le permis. En second lieu, il arguait de l'insuffisance et de l'incomplétude de nombreuses pièces graphiques et techniques jointes au dossier (plan de situation, plan de masse, plans détaillés, coupes longitudinales et transversales, élévations, plans de la terrasse de couverture, notice explicative), reprochant notamment l'absence de cotation de certains plans (emprise au sol, distances entre façades, saillies des balcons et oriels au regard des articles 27 et suivants de l'Ordonnance de 1966), la difficulté à identifier la cote de l'égout servant de référence pour la hauteur, ainsi que le caractère trop sommaire du « volet paysager » au regard des alinéas 8 à 17 de l'article 3 précité. En troisième lieu, sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 36 du 12 mai 2005 et de l'article 2.2 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.172 du 15 juin 2007, il reprochait au dossier de ne pas préciser dès le dépôt de la demande l'affectation exacte du local commercial implanté au rez-de-chaussée sur le Boulevard des Moulins (laquelle doit participer à l'animation du quartier) et de ne pas permettre de vérifier le respect du plafond de 40 % de la surface des planchers autorisé pour les locaux à usage de bureaux, de services et de commerces (relevant par ailleurs l'existence d'un magasin d'environ 50 m² sur le plan PC 07 au 3e étage sans affectation précisée). Sur le terrain de la légalité interne, le syndicat soulevait quatre griefs principaux. Premièrement, il soutenait que l'existence de la servitude réelle de droit privé rendait impossible la réalisation effective des travaux, ce qui devait entraîner l'annulation de l'arrêté par analogie avec la jurisprudence administrative française (citant un arrêt de la Cour administrative d'appel de Nantes, 2e chambre, du 30 décembre 1998, n° 96 NT 00663), et réfutait l'idée que cette clause fût une simple obligation personnelle nulle. Deuxièmement, il invoquait la violation des règles relatives à la profondeur des constructions (limitée à 8 mètres) et à la préservation des perspectives visuelles des bâtiments, telles qu'issues du projet modificatif approuvé par le Conseil communal le 16 mai 2007 et des articles 12 et suivants de l'Ordonnance du 9 septembre 1966. Troisièmement et quatrièmement, il dénonçait la violation des articles 3.2, 6.1, 6.2, 6.3 et 7.2 de l'Ordonnance Souveraine n° 36 modifiée par l'Ordonnance n° 1.172 du 15 juin 2007 : il soutenait que le projet excédait tant l'indice de construction maximum que la hauteur maximale autorisée (fixée à la cote 76,00 mètres NGM avec une tolérance de 50 cm par rapport à l'égout et obligation d'un recul de 2 mètres au 5e étage), en raison de la réalisation d'ouvrages en combles abritant des volumes habités et des équipements techniques qui, dépassant largement la tolérance, constituaient des volumes construits et utiles ne pouvant être assimilés à une simple toiture. En défense, par une contre-requête déposée le 25 septembre 2008 et une duplique enregistrée le 3 décembre 2008, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant vouée à l'échec. Concernant la légalité externe, l'administration faisait valoir que le dossier comportait bien l'acte de vente complet établi par Maître Henry Rey, notaire, et transcrit au Bureau des Hypothèques de Monaco le 16 juin 2003. Elle soutenait que l'ensemble des plans requis (notamment les plans PC 10 indice B, PC 14 indice B coupes CC et AA, et PC 08 indice B) ainsi que le volet paysager figuraient au dossier et étaient suffisamment précis pour permettre à l'autorité administrative de statuer en toute connaissance de cause. Quant à l'affectation des locaux commerciaux, dont le plafond de 40 % était respecté, le Ministre d'État précisait que l'Ordonnance n° 36 modifiée n'exigeait que la mention des surfaces affectées au commerce pour vérifier ce ratio, sans imposer de déterminer d'emblée l'identité exacte des commerces ; dès lors, l'article 3 de l'arrêté attaqué avait pu légalement prescrire qu'avant le commencement des travaux, le bénéficiaire devrait faire agréer un dossier technique spécifique garantissant l'affectation de la surface commerciale à une activité participant à l'animation du quartier. Concernant la légalité interne, le Ministre d'État opposait l'inopérance et le manque en fait du moyen tiré de la servitude de droit privé. S'appuyant sur les articles 7 et 9 § III de l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966 ainsi que sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (arrêt du 1er juillet 1981, *Dame N. D., Demoiselle E. F., Sieur J.L. B.*), il rappelait que le permis est délivré « sous réserve des droits des tiers » et au seul regard des lois et règlements d'urbanisme. Surabondamment, il relevait que par un arrêt du 25 mai 1959, la Cour d'appel de Monaco avait jugé que la clause *non altius tollendi* invoquée n'avait pas généré une servitude réelle mais une simple obligation personnelle souscrite au profit des vendeurs, entachée de nullité pour vice de perpétuité. Sur le respect des perspectives visuelles et de l'emprise en limite séparative, l'administration démontrait que le projet respectait les articles 4-2-1 alinéa 2 et 6.5 de l'Ordonnance n° 36 modifiée, la construction en aval n'occupant que 7 mètres linéaires (soit 14 % de la limite séparative, en deçà du plafond de 30 % et de 8 mètres) et ne dépassant pas la cote du trottoir du Boulevard des Moulins, ménageant ainsi des percées visuelles. Enfin, sur la hauteur et l'indice de construction (articles 6.1, 7.2 et 12.2.1), le Ministre d'État soutenait que la réglementation fixait la cote maximale à + 76,50 mètres NGM (tolérance de 50 cm comprise) à l'égout du toit, mais n'imposait aucune valeur maximale pour le point haut (le faîtage) de la toiture. Selon l'administration, le choix d'une toiture de type Mansart, dont la cassure entre les deux pans (assimilée à l'égout du toit) se situait précisément à la cote + 76,50 NGM, était parfaitement régulier, quand bien même cette toiture permettrait l'intégration de volumes habitables ou d'équipements techniques. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » posait à la haute juridiction monégasque trois questions de droit distinctes, touchant respectivement à l'instruction formelle des demandes d'urbanisme, à la délimitation de la compétence matérielle de l'administration face au droit privé, et à l'interprétation substantielle des règles de gabarit. En premier lieu, sur le plan procédural et formel, dans quelle mesure d'éventuelles imprécisions affectant les documents graphiques d'un dossier de demande d'autorisation de construire vicient-elles l'acte délivré, et l'autorité administrative peut-elle légalement différer le contrôle de la nature exacte de l'activité commerciale exigée par un règlement d'urbanisme au moyen d'une prescription imposant un agrément ultérieur avant le démarrage des travaux ? En deuxième lieu, sur le terrain de la compétence et des normes de référence du contrôle de légalité, l'autorité administrative chargée de délivrer une autorisation de construire sous réserve des droits des tiers – et, à sa suite, le juge de l'excès de pouvoir – peuvent-ils ou doivent-ils tenir compte de l'existence d'une servitude conventionnelle de droit privé (*non altius tollendi*) grevant le terrain d'assiette du projet pour refuser ou annuler ladite autorisation ? En troisième lieu, sur le fond du droit de l'urbanisme réglementaire, lorsque le règlement particulier d'un quartier ordonnancé fixe un indice de construction maximal ainsi qu'une cote altimétrique maximale pour le niveau supérieur des bâtiments (calculée à l'égout du toit) sans toutefois déterminer de hauteur maximale pour le faîtage de la toiture, l'administration peut-elle légalement autoriser, au-delà de cette cote plafond et sous le couvert d'une toiture de type Mansart, la création de volumes qui sont tout à la fois construits et habitables ou utiles ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême procède avec une rigueur méthodique classique, examinant successivement les moyens de légalité externe puis ceux de légalité interne, écartant la majorité des griefs du syndicat requérant avant de retenir une illégalité substantielle mais circonscrite quant au dépassement de la hauteur constructible. #### 1. Le rejet des moyens de légalité externe : une approche réaliste de l'instruction et la validation du mécanisme de l'agrément différé Examinant la régularité formelle du dossier au regard de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, le Tribunal Suprême constate souverainement que l'ensemble des pièces exigées par ce texte – notamment l'acte notarié attestant de la propriété du signataire des plans ainsi que les différents plans requis – était effectivement joint à la demande. S'agissant des critiques pointilleuses formulées par le requérant à l'encontre du plan de situation, de l'omission de certaines cotes et du caractère sommaire du volet paysager, le juge applique le critère fonctionnel classique du contentieux administratif : ces documents « n'étaient entachés d'insuffisances ou imprécisions de nature à vicier l'appréciation de l'administration lors de l'instruction de la demande ». Autrement dit, une éventuelle imperfection formelle n'entraîne l'annulation que si elle a été susceptible de fausser le jugement des services instructeurs ou de les induire en erreur sur la conformité du projet, ce qui n'était pas le cas en l'espèce. Plus novatrice est la réponse apportée au grief tiré de la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 36 du 12 mai 2005 modifiée concernant l'affectation des locaux commerciaux. Ce texte impose que l'affectation des locaux commerciaux ou d'activité soit précisée dans le dossier et qu'elle participe à l'animation du quartier. Or, au stade de la demande de permis de construire d'un immeuble neuf, le promoteur ne connaît généralement pas encore l'identité exacte des futurs preneurs à bail commercial ni la nature précise de leur fonds de commerce. Le Tribunal Supr
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19868 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19868 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/06-11-19868)) L’articulation entre la police administrative des étrangers et la protection des droits fondamentaux, au premier rang desquels figure le droit au respect de la vie privée et familiale, constitue l’un des points de tension les plus classiques du contentieux administratif contemporain. Lorsque la mesure d’éloignement ou d’interdiction du territoire frappe un parent étranger dont l’enfant réside dans l’État d’accueil, le juge de l’excès de pouvoir est invariablement conduit à opérer une délicate pesée des intérêts en présence : d’un côté, la sauvegarde de l’ordre public, finalité consubstantielle à l’action policière de l’État ; de l’autre, la préservation de l’unité familiale et la sauvegarde de l’intérêt supérieur de l’enfant. La décision rendue en Assemblée plénière le 11 juin 2021 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco offre une illustration remarquable de cette dialectique, dans une configuration factuelle et procédurale où l’action de l’autorité administrative s’entrelace étroitement avec les décisions antérieures et concomitantes de l’autorité judiciaire statuant en matière familiale et pénale. Par cet arrêt, la haute juridiction monégasque précise les contours de son contrôle sur les mesures de refoulement prises en application de l’Ordonnance souveraine relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Au-delà du rappel orthodoxe de la finalité préventive de la police administrative et du contrôle restreint exercé sur l’appréciation de la menace à l’ordre public, l’apport majeur de la décision réside dans la réception explicite de la notion d’intérêt supérieur de l’enfant comme composante intrinsèque du droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 22 de la Constitution monégasque et l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH). Plus encore, le Tribunal Suprême livre une méthodologie rigoureuse quant à l’appréciation temporelle de la légalité de l’acte administratif au regard des décisions du juge tutélaire, tout en énonçant une réserve d’avenir mettant à la charge de l’Administration une obligation de suivi dynamique de la situation familiale. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l’origine du litige porté devant le Tribunal Suprême se trouve une situation familiale internationale marquée par une conflictualité parentale aiguë et croissante. Monsieur F. P., ressortissant de nationalité italienne, s’était installé en 2015 en Californie (États-Unis) avec sa compagne, Madame A. R., de nationalité monégasque. De cette union est né, le 11 mars 2016, un enfant prénommé A. P. R., possédant la triple nationalité monégasque, italienne et américaine. Un an après la naissance de l’enfant, le couple s’est séparé. Le règlement initial des modalités d’exercice de l’autorité parentale a été opéré par une juridiction américaine : par décision du 25 juillet 2017, la Cour supérieure de l’État de Californie (Comté de Los Angeles) a fixé la garde de l’enfant chez sa mère, à Monaco, tout en octroyant au père un droit de visite et d’hébergement. Afin de demeurer à proximité de son fils, Monsieur F. P. est alors revenu s’installer en Europe, tout d’abord en Italie, à Cuneo, où il a exercé une activité professionnelle au sein de l’entreprise de son père, période durant laquelle l’enfant séjournait régulièrement dans sa famille paternelle. Saisi par la mère, le juge tutélaire de Monaco a, par une ordonnance du 7 décembre 2017, confirmé la fixation de la résidence habituelle de l’enfant au domicile maternel avec un droit de visite et d’hébergement au profit du père, en autorisant en outre ce dernier à communiquer avec son fils par appel vidéo lorsqu’il n’était pas auprès de lui. Toutefois, la dégradation rapide des relations entre les parents a conduit à une judiciarisation intense de la situation. Le 30 mars 2018, le Procureur Général a saisi le juge tutélaire à la suite de diverses plaintes déposées par la mère contre le père. Bien que ces plaintes initiales aient fait l’objet d’un classement sans suite au motif que « les faits n'étant pas constitués », le juge tutélaire a néanmoins ordonné une mesure d’assistance éducative par ordonnance du 11 avril 2018, au vu du conflit évident opposant les parents. Durant les débats, la mère ayant fait valoir que l’éloignement géographique du domicile paternel en Italie faisait obstacle à l’exercice des droits du père, Monsieur F. P. a entrepris de se rapprocher de la Principauté. En mai 2018, il a été embauché en qualité de chauffeur de grande remise par une société monégasque et a fixé son domicile à Roquebrune-Cap-Martin, commune française limitrophe de Monaco. Ce rapprochement géographique n’a cependant pas apaisé les tensions, bien au contraire. Le dossier fait état d’une escalade d’incidents graves impliquant le requérant. Entre août 2017 et mars 2019, Monsieur F. P. a fait l’objet de vingt-trois mains courantes. En raison de comportements inadaptés, et notamment de propos insultants et agressifs proférés à l’encontre de la mère qu’il harcelait par courriel, ainsi que de « l'impossibilité pour les parties de communiquer sereinement », le juge tutélaire a, par une ordonnance du 25 juin 2018 (confirmée par la Cour d’appel le 8 août 2018), supprimé le droit de correspondance par appel vidéo du père. Par la suite, une succession d’incidents survenus notamment à la crèche de l’enfant (non-respect des horaires, menaces envers le personnel, menaces d’abandon de l’enfant lui-même, insultes ayant nécessité l’intervention de la force publique) a abouti à des faits de non-représentation d’enfant. Ces événements ont donné lieu à une double réponse, civile et pénale : - Sur le plan pénal, Monsieur F. P. a été condamné le 10 octobre 2018 par le Tribunal correctionnel de Monaco à une peine d’un mois d’emprisonnement avec sursis pour non-représentation d’enfant. - Sur le plan civil, le juge tutélaire a d’abord supprimé son droit de visite par décision du 9 octobre 2018, puis, par ordonnance du 11 octobre 2018, a confié à la mère l’exercice exclusif de l’autorité parentale et a suspendu les droits d’hébergement du père, en relevant un risque de « déplacement ou [de] non-retour illicite de l'enfant si le père conservait le droit de l'héberger et de lui faire quitter le territoire monégasque » et en soulignant que le père « méconnait les décisions de justice prises dans l'intérêt de son enfant et compromet gravement la santé, le bien-être et le développement de son fils de 2 ans et demi en l'exposant continuellement à des tensions et altercations qu'il provoque lui-même par ces comportements outranciers tant envers la mère qu'envers les tiers ». Des droits de visite médiatisés ont alors été instaurés à raison d’un samedi sur deux au sein de l’Espace de rencontre de la Direction de l’Action et de l’Aide sociales (DAAS). Très rapidement, face au comportement du père jugé inadapté à leur égard, les professionnels de cet espace ont sollicité la présence de fonctionnaires de police lors des visites. Le point culminant de cette escalade s’est produit le 1er juin 2019 : durant l’exercice de son droit de visite, Monsieur F. P. a tenté, en violation du règlement intérieur de la structure, de contacter par appel vidéo les grands-parents paternels de l’enfant, privés de contact avec lui depuis neuf mois. Une violente altercation a éclaté entre le requérant et les professionnels encadrants, provoquant l’intervention des fonctionnaires de police en faction. Au cours de cet incident, Monsieur F. P. a menacé de mort un membre du personnel de la DAAS et a insulté les forces de l’ordre. Des plaintes ont été déposées par les policiers et le personnel encadrant, suivies d’une plainte du Ministre d’État lui-même auprès du Procureur Général le 2 septembre 2019. Cet incident du 1er juin 2019 a déclenché une série de mesures administratives et judiciaires successives : 1. Par ordonnance du 5 juillet 2019, le juge tutélaire a provisoirement suspendu les droits de visite de Monsieur F. P. jusqu’au 8 octobre 2019. 2. Trois jours plus tard, par une décision du 8 juillet 2019, le Ministre d’État a prononcé le refoulement de Monsieur F. P. du territoire de la Principauté de Monaco. 3. Par courrier du 30 juillet 2019, le Directeur du Travail a notifié à l’intéressé qu’en raison de cette mesure de refoulement, son permis de travail préalablement accordé était « annulé » (et a ultérieurement rejeté une demande de mainlevée visant à permettre une activité hors de Monaco, au motif qu’un individu refoulé ne peut être titulaire d’un permis de travail monégasque). 4. Le 4 septembre 2019, Monsieur F. P. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d’État contre la décision de refoulement. 5. Par une ordonnance du 14 octobre 2019, le juge tutélaire a suspendu « jusqu'à nouvel ordre » les droits de visite et d’hébergement du père, en relevant à la fois ses débordements, son incapacité à se remettre en question ou à suivre des soins, le fait que la mesure administrative d’interdiction du territoire faisait obstacle au rétablissement de visites médiatisées, et a par ailleurs supprimé, à la demande du père privé de ressources, sa contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant (afin de lui éviter des poursuites pour abandon de famille sur le fondement de l’article 296 du Code pénal monégasque). 6. Le 22 octobre 2019, le Tribunal correctionnel de Monaco a condamné Monsieur F. P. à une peine de 1 000 euros d’amende pour les faits d’outrage à agents de la force publique et de menace de mort à l’encontre d’un agent de la DAAS commis le 1er juin 2019. 7. Enfin, par une décision du 13 janvier 2020, le Ministre d’État, se référant notamment à cette condamnation pénale et estimant que l’intéressé ne présentait « pour l'heure aucune garantie suffisante de réhabilitation sociale », a rejeté son recours gracieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 9 mars 2020 sous le numéro TS 2020-09, Monsieur F. P. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours tendant, d’une part, à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale de refoulement du 8 juillet 2019 ainsi que de la décision du 13 janvier 2020 portant rejet de son recours gracieux, et, d’autre part, à la condamnation de l’État de Monaco à lui verser la somme de 30 000 euros à titre de dommages et intérêts, outre les entiers dépens. (Il convient de noter que l’instruction de l’affaire s’est déroulée dans le contexte de la crise sanitaire, comme en témoigne le visa de l’Ordonnance souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure). À l’appui de ses conclusions aux fins d’annulation et d’indemnisation, le requérant développait trois moyens principaux : En premier lieu, il soutenait que la mesure de refoulement était infondée et entachée d’illégalité dans sa motivation même. Reprochant au Ministre d’État de s’être borné à affirmer, sans autre explication, qu’il ne présentait « pour l'heure aucune garantie suffisante de réhabilitation sociale », Monsieur F. P. faisait valoir ses efforts constants d’intégration sociale et professionnelle à Monaco dans l’intérêt de son fils, efforts anéantis par la perte de son emploi consécutive au refoulement. Il arguait en outre bénéficier d’un suivi psychologique régulier pour gérer le conflit parental et la frustration liée à la privation de son enfant. Surtout, s’appuyant sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (en citant l’arrêt *CEDH, 26 février 2002, K. c. Allemagne, req. n° 46544/99*), il reprochait aux autorités monégasques leur passivité et leur manquement à l’obligation d’envisager des mesures additionnelles ou alternatives moins radicales afin de préserver sa position psychosociale. En deuxième lieu, le requérant invoquait la violation du droit au respect de sa vie privée et familiale, garanti tant par l’article 22 de la Constitution monégasque que par l’article 8 de la CEDH (en se référant à l’arrêt *CEDH, 21 juin 1988, B. c. Pays-Bas, req. n° 10730/84*). Tout en ne contestant pas avoir adopté un comportement inadapté lors des visites médiatisées, il contestait constituer une véritable menace pour l’ordre public, circonscrivant les faits à un contexte purement familial, sans antécédent de délinquance ni violence ou carence envers l’enfant. À titre subsidiaire, à supposer la menace caractérisée, il soutenait que la mesure était manifestement disproportionnée. Opérant une lecture *a contrario* d’une décision du Tribunal Suprême du 16 juin 2014 (qui avait validé la neutralisation de la carte de résident d’un étranger condamné en France pour agression sexuelle sur mineur de 15 ans par ascendant, qualification criminelle à Monaco, tout en vérifiant que l’interdiction de résider n’empêchait pas l’exercice des droits parentaux), le requérant soutenait qu’un refoulement ne pouvait être légalement prononcé que si l’infraction revêtait un degré de gravité et un caractère « sensible » équivalents, et à la condition de ne pas porter une atteinte irrémédiable aux droits du père. Or, selon lui, ses infractions n’étaient pas « sensibles » et le refoulement, prononcé « jusqu'à nouvel ordre », empêchait tout contact avec son fils, le juge tutélaire ayant lui-même constaté dans son ordonnance du 14 octobre 2019 que cette décision administrative constituait un obstacle au rétablissement des visites. Il ajoutait que la mesure le privait même de ses devoirs parentaux en entraînant le retrait de son permis de travail et, par voie de conséquence, la suppression judiciaire de sa contribution financière à l’éducation de son fils. En troisième lieu, Monsieur F. P. arguait d’une atteinte grave, disproportionnée et irrémédiable à l’intérêt supérieur de l’enfant. Soulignant le très jeune âge de son fils (quatre ans), les conclusions unanimes des médecins et psychologues sur la nécessité de la présence paternelle pour son développement, ainsi que l’absence de toute remise en cause de ses capacités éducatives intrinsèques, il estimait que la rupture totale et à durée indéterminée des liens père-fils induite par le refoulement méconnaissait frontalement cet intérêt supérieur. En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 24 juin 2020, le Ministre d’État concluait au rejet de l’ensemble des prétentions du requérant : Sur le premier moyen, le Ministre d’État opposait le caractère inopérant et infondé de l’argumentation relative à la « position psychosociale » du requérant. Il rappelait que la légalité d’une mesure de police administrative s’apprécie objectivement au regard de la menace que le maintien de l’étranger fait peser sur l’ordre et la tranquillité publique ou privée, et non subjectivement au regard des difficultés psychologiques de l’intéressé. Énumérant la multiplicité des mains courantes, les débordements constatés par le juge tutélaire et les deux condamnations pénales prononcées en 2018 et 2019, l’autorité administrative soutenait qu’aucune mesure moins radicale n’était envisageable face à un individu décrit par le juge tutélaire comme doté d’une « personnalité de type paranoïaque », incapable de se remettre en question et n’ayant entrepris aucune démarche de soins. Sur le deuxième moyen, le Ministre d’État faisait valoir que le comportement exceptionnellement agressif de Monsieur F. P., bien qu’inscrit dans un cadre initialement familial, menaçait directement la sécurité de l’enfant, de la mère et des agents publics, caractérisant ainsi une menace avérée pour l’ordre public. Il réfutait toute disproportion de la mesure et écartait l’interprétation erronée de la jurisprudence du 16 juin 2014. Surtout, l’Administration démontrait que la rupture des liens avec l’enfant n’était pas imputable au refoulement du 8 juillet 2019, mais au propre comportement du requérant, qui avait conduit le juge tutélaire, dès le 5 juillet 2019 (soit antérieurement au refoulement), à suspendre ses droits de visite, suspension prorogée le 14 octobre 2019 en raison de son incapacité à se soigner et à se remettre en question. Quant à la perte du permis de travail (acte d’ailleurs non attaqué au contentieux), elle ne l’empêchait nullement de travailler hors de Monaco, en France ou en Italie, pour subvenir aux besoins de son enfant. Sur le troisième moyen, le Ministre d’État soutenait à titre principal que le grief tiré de la méconnaissance de l’intérêt supérieur de l’enfant était inopérant à l’encontre d’une mesure de police administrative dont la légalité s’apprécie exclusivement au regard des risques de troubles à l’ordre public. À titre subsidiaire, il faisait valoir que seul le comportement du père avait porté atteinte à l’intérêt de l’enfant, nul ne pouvant se prévaloir de ses propres turpitudes. Enfin, sur le volet indemnitaire, l’Administration rappelait qu’en vertu de l’article 90-B-1° de la Constitution, le rejet du recours en annulation entraîne nécessairement le rejet des conclusions indemnitaires, le préjudice n’étant au demeurant établi ni dans son principe ni dans son quantum. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était ainsi saisi d’une double problématique juridique fondamentale touchant au contrôle de légalité des mesures de police des étrangers : D’une part, sur le terrain de la légalité interne et de la qualification juridique des faits, quel est le degré de gravité des faits requis pour justifier légalement une mesure administrative de refoulement du territoire monégasque, et des infractions commises dans le cadre ou en marge d’un conflit familial peuvent-elles caractériser une menace suffisante pour l’ordre public ? D’autre part, sur le terrain de la conventionnalité et de la constitutionnalité de la mesure (articles 22 de la Constitution et 8 de la CEDH), le grief tiré de l’atteinte à l’intérêt supérieur de l’enfant est-il opérant à l’encontre d’une décision de refoulement visant un parent étranger, et, dans l’affirmative, comment s’apprécie la proportionnalité de l’ingérence administrative lorsque les droits de visite et d’hébergement du parent refoulé ont fait l’objet, antérieurement et postérieurement à la mesure de police, de décisions judiciaires de suspension prononcées par le juge tutélaire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur F. P., l’Assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux temps sur les conclusions à fin d’annulation, avant d’en tirer les conséquences mécaniques sur les conclusions indemnitaires. #### 1. L’appréciation de la menace à l’ordre public et le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation Dans un premier temps, le Tribunal Suprême examine la légalité de la mesure de refoulement au regard de sa finalité de police administrative. Le juge pose un considérant de principe d’une grande nettet
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2352 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2352 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/11-30-2352)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière, traditionnellement sensible et d'une haute technicité en droit monégasque, de la réglementation des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, couramment désignés comme relevant du « secteur protégé ». L'enjeu économique et patrimonial attaché à la qualification juridique de ces biens immobiliers explique l'âpreté des discussions factuelles et juridiques qui ont opposé les parties, bien que l'issue du litige ait finalement été scellée sur le terrain exclusif de la procédure administrative contentieuse. Au cœur du litige se trouve un appartement situé au deuxième étage d'un immeuble dénommé « Villa », sis dans le quartier de la Condamine à Monaco, correspondant au lot numéro 4 de la copropriété. Il ressort des écritures concordantes des parties sur ce point que cet immeuble, édifié au dix-neuvième siècle par C. V. et donc antérieurement à la date charnière du 1er septembre 1947 fixée par la législation spéciale sur le logement, est demeuré la propriété de la famille V. depuis sa construction. À la suite du décès d'Étienne V. (ou P. V. selon les termes de la contre-requête de l'État), survenu le 22 novembre 1923, le bien s'est trouvé placé sous le régime de l'indivision successorale. L'historique de l'occupation de ce logement sur plus de sept décennies constituait le nœud gordien du débat au fond. Il est constant que l'appartement avait fait l'objet d'une brève mise en location avant la Seconde Guerre mondiale, plus précisément à compter du 1er octobre 1937 et jusqu'en 1939, au profit de ressortissants britanniques, dont une certaine Mademoiselle V. Par la suite, à compter du mois d'août 1944, Monsieur L. V. (également désigné sous le prénom de Louis V. dans les écritures de l'Administration), petit-fils de feu Étienne V., s'est installé dans l'appartement alors vide de tout occupant, accompagné de son épouse et de leur fils. Monsieur L. V. a occupé ce logement de manière continue et ininterrompue d'août 1944 jusqu'à son décès, survenu le 7 avril 2008. Toutefois, le titre juridique en vertu duquel cette occupation s'est exercée a évolué au fil du temps, donnant lieu à des interprétations divergentes entre les hoirs V. et l'Administration monégasque. De 1944 jusqu'au 12 mai 1973, date du décès de son père, L. V. occupait les lieux en tant que fils de l'un des copropriétaires indivis, occupation qualifiée par les requérants de « mise à disposition dans le cadre d'une indivision » résultant d'accords familiaux. À compter du décès de son père le 12 mai 1973, L. V. est devenu lui-même copropriétaire indivis par dévolution successorale, poursuivant son occupation jusqu'en avril 2008. Un élément factuel supplémentaire venait complexifier ce tableau : l'existence d'un bail dont L. V. avait été titulaire, enregistré auprès de la Direction des Services Fiscaux de la Principauté en date du 25 mai 2001 avec effet rétroactif au 1er janvier 2001. À la suite du décès de L. V. en avril 2008, les co-indivisaires, composant l'hoirie V., ont pris la décision de mettre en vente cet appartement. C'est à l'occasion des démarches préalables à cette aliénation que la situation administrative du bien a cristallisé le contentieux. Par un courrier en date du 30 juin 2008, adressé à Maître Henry Rey, notaire à Monaco, la Direction de l'Habitat a notifié sa décision de classer l'appartement litigieux dans le secteur « protégé » relevant des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002. Contestant le bien-fondé de cet assujettissement qui grevait lourdement la liberté de disposition et la valeur vénale du bien, Monsieur B. V. (ou Bernard V.), agissant en qualité de « représentant des hoirs V. » (ou représentant de l'indivision V.), a adressé un courrier le 25 juillet 2008 au Directeur de l'Habitat. Par cette missive, il sollicitait de l'Administration qu'elle « reconsidère » ce classement, en développant divers arguments de fait et de droit qui s'opposeraient selon lui à l'application de la loi n° 1.235 modifiée. Par une lettre en date du 21 août 2008, la Direction de l'Habitat a opposé un refus exprès à cette demande, confirmant ainsi sa décision initiale du 30 juin 2008 et explicitant sa position quant à la soumission constante du bien à la législation sur les locaux construits avant le 1er septembre 1947. Ne se satisfaisant pas de cette réponse, Monsieur B. V., agissant toujours ès qualités de représentant des héritiers indivisaires, a alors saisi Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, par lettre du 16 septembre 2008, d'un recours qualifié par les requérants de « recours gracieux » dirigé contre le classement opéré le 30 juin 2008. Le Ministre d'État a gardé le silence sur cette demande, faisant naître, à l'expiration du délai légal de quatre mois, une décision implicite de rejet. Parallèlement au déroulement de cette séquence administrative et à l'introduction de l'instance contentieuse, le bien immobilier a finalement été vendu : Monsieur B. S. en a fait l'acquisition auprès des hoirs V. par un acte notarié reçu par Maître Henry Rey le 9 février 2009. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Prenant acte du silence gardé par le Ministre d'État sur leur recours du 16 septembre 2008, les hoirs V. ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation. Leur requête, enregistrée au Greffe Général le 16 janvier 2009 (bien que la contre-requête de l'État mentionne incidemment la date du 19 janvier 2009, le Tribunal Suprême retient officiellement dans ses visas et motifs la date du 16 janvier 2009), tendait à l'annulation du rejet tacite opposé par le Ministre d'État au recours formé le 16 septembre 2008 à l'encontre de la décision de la Direction de l'Habitat du 30 juin 2008, confirmée le 21 août 2008, classant l'appartement dans le secteur protégé. Consécutivement à l'acquisition du bien immobilier le 9 février 2009, le nouvel acquéreur, Monsieur B. S., a déposé une requête en intervention volontaire, enregistrée au Greffe Général le 20 avril 2009. Déclarant intervenir aux droits de l'hoirie V. par l'effet du transfert de propriété, il s'est associé pleinement aux conclusions à fin d'annulation déposées par les vendeurs. L'argumentation développée par les requérants principaux et soutenue par l'intervenant volontaire s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, tout en tentant de parer, dans les écritures de l'intervenant, à la fin de non-recevoir soulevée par l'État. Sur le terrain de la recevabilité, face à l'exception de tardiveté opposée par le Ministre d'État dans sa contre-requête du 20 mars 2009, l'intervenant volontaire, s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (citant les décisions *TS 8 mars 2005, Sieur de C.* et *TS 13 juin 2005, Sieur C.*), soutenait qu'il convenait d'opérer une distinction fondamentale entre le rejet d'un recours gracieux dirigé contre une décision et le rejet d'une simple demande de révision ou d'abrogation de cette même décision. Selon cette thèse, la lettre adressée par Monsieur B. V. le 25 juillet 2008 à la Direction de l'Habitat ne constituait nullement un recours gracieux, mais une simple demande visant à « reconsidérer » le classement, c'est-à-dire une demande de révision. Dès lors, seule la décision de rejet de cette demande de révision, matérialisée par la lettre du 21 août 2008, s'avérait attaquable et avait valablement pu faire l'objet du recours administratif formé le 16 septembre 2008 auprès du Ministre d'État. Le silence gardé pendant quatre mois ayant fait naître un rejet implicite, la requête contentieuse déposée le 16 janvier 2009 aurait donc été introduite dans les délais légaux. Sur le terrain de la légalité externe, l'hoirie V. et Monsieur B. S. invoquaient la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ils soutenaient, d'une part, que la décision initiale du 30 juin 2008 ne comportait strictement aucune motivation et, d'autre part, que le courrier confirmatif du 21 août 2008 était entaché d'une motivation imprécise, insuffisante et affectée d'une contrariété de motifs manifeste — en ce qu'il invoquait simultanément une location ancienne de 1937 et un bail de 2001 postérieur à la loi n° 1.235 —, ce qui équivalait selon eux à une absence totale de motivation. Sur le terrain de la légalité interne, les requérants et l'intervenant soutenaient que la décision de classement méconnaissait frontalement le champ d'application matériel de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002. Rappelant la genèse historique de la législation protectrice des locataires depuis la loi n° 497 du 25 mars 1949 et l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959, ils faisaient valoir que l'article 1er de la loi n° 1.235 exclut expressément de ses dispositions les locaux « dont l'ancien occupant, antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, était propriétaire par dévolution successorale ». Ils affirmaient que l'appartement, occupé personnellement et sans interruption de 1944 à 2008 par L. V. (d'abord par mise à disposition familiale, puis comme propriétaire indivis par succession dès 1973), n'avait jamais été loué à des tiers depuis 1944. Selon eux, le bail de 1937-1939 ne pouvait être invoqué sans violer le principe de non-rétroactivité des lois, et le bail enregistré en mai 2001 avec effet au 1er janvier 2001 ne modifiait en rien la qualité de propriétaire par dévolution successorale de L. V. au moment de l'entrée en vigueur de la loi. L'intervenant volontaire contestait en outre vigoureusement l'analyse de l'État selon laquelle L. V. aurait exercé un « droit de rétention » entre 1944 et 1973, rappelant la définition civiliste stricte de cette sûreté qui suppose un rapport d'obligation entre un créancier détenteur et un débiteur. Enfin, Monsieur B. S. élevait le débat sur le terrain de la conventionnalité, arguant qu'interpréter la notion d'« ancien occupant » comme exigeant que le propriétaire ait quitté les lieux avant l'entrée en vigueur de la loi créerait une discrimination prohibée par l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), et que ce classement infondé portait une atteinte flagrante au droit au respect des biens garanti par l'article 1er du Premier Protocole additionnel à ladite Convention, textes rendus exécutoires à Monaco par Ordonnances Souveraines du 15 février 2006. En défense, par sa contre-requête du 20 mars 2009 et son mémoire en défense à intervention volontaire du 28 mai 2009, le Ministre d'État concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête principale et, par voie de conséquence, de l'intervention volontaire. S'appuyant sur l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et sur la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (*TS 12 février 1962, V.* ; *TS 30 juin 1976, R.*), le Ministre d'État soutenait qu'un recours gracieux ou hiérarchique ne proroge qu'une seule fois le délai du recours contentieux. Or, selon l'Administration, la lettre de Monsieur B. V. du 25 juillet 2008 demandant le retrait de la décision du 30 juin 2008 qu'il jugeait illégale constituait indiscutablement un premier recours gracieux, et non une demande d'abrogation fondée sur un changement de circonstances. Ce recours ayant été expressément rejeté le 21 août 2008, le délai de recours contentieux de deux mois avait recommencé à courir pour expirer le 22 octobre 2008. Le second recours adressé au Ministre d'État le 16 septembre 2008 n'avait pu proroger une seconde fois ce délai, rendant la requête de janvier 2009 tardive. De plus, l'État opposait à l'intervenant volontaire une irrecevabilité spécifique tirée des articles 17 et 21 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 : les hoirs V. ayant laissé expirer le délai d'un mois pour répliquer à la contre-requête et ne s'étant pas expliqués sur la fin de non-recevoir, l'intervenant ne pouvait se substituer à eux pour présenter des arguments nouveaux en réplique sans se voir reconnaître plus de droits que les requérants principaux. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens. Sur la légalité externe, il soutenait que la décision du 30 juin 2008, se bornant à constater une situation juridique, n'entrait dans aucune des huit catégories limitativement énumérées par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 imposant une motivation à peine de nullité. Sur la légalité interne, l'État livrait une exégèse stricte de l'article 1er de la loi n° 1.235 tel que modifié par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002, décomposant l'exception légale en trois conditions cumulatives : une occupation en qualité de propriétaire pendant au moins deux ans avant la loi, l'absence d'entrée dans les lieux par exercice d'un droit de reprise ou de rétention, et enfin le départ des lieux avant l'entrée en vigueur de la loi (découlant des termes « ancien occupant » et « du jour où son occupation a pris fin »). Or, selon l'Administration, deux conditions faisaient défaut : d'une part, L. V. ayant occupé le bien sans être propriétaire de 1944 à 1973, son maintien postérieur relevait d'un droit de rétention ; d'autre part et surtout, étant demeuré dans les lieux jusqu'à son décès en avril 2008, il n'était pas un « ancien occupant » au jour de l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2002. Enfin, l'État écartait les griefs conventionnels (articles 14 CEDH et 1er du Protocole n° 1), justifiant la différence de traitement par l'objectif d'intérêt général visant à sauvegarder les droits des locataires en déjouant les pratiques frauduleuses de propriétaires qui occuperaient brièvement leurs locaux dans le seul dessein de les soustraire au secteur protégé. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si l'affaire présentait en toile de fond d'importantes questions relatives à l'obligation de motivation des décisions de classement prises par la Direction de l'Habitat au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ainsi qu'à l'interprétation téléologique et littérale des cas d'exclusion du secteur locatif protégé prévus par l'article 1er de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, le Tribunal Suprême n'a pas eu à les trancher. Conformément à l'orthodoxie du contentieux administratif, l'examen préalable de la recevabilité de la requête commandait l'issue du litige. Le problème juridique central soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, se résumait dès lors à une question de procédure contentieuse d'une grande rigueur : **quelle est la nature juridique exacte d'un courrier par lequel les destinataires d'une décision administrative individuelle sollicitent de son auteur qu'il la « reconsidère » pour des motifs de fait et de droit, et l'exercice ultérieur d'un recours hiérarchique, formé après le rejet exprès de cette première demande, est-il susceptible de proroger ou de rouvrir le délai du recours contentieux au sens de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 ?** En filigrane, la Haute Juridiction devait également déterminer le sort procédural d'une requête en intervention volontaire formée par l'acquéreur subséquent du bien litigieux lorsque la requête principale des vendeurs est frappée d'une irrecevabilité pour tardiveté. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa clarté et son implacable logique déductive, s'inscrivant dans la pure tradition de la rédaction des arrêts des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone. En six considérants ramassés sous l'unique intitulé « Sur la recevabilité », la juridiction accueille pleinement la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État et clôt le débat sans aborder le fond du droit. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême pose la majeure de son syllogisme juridique en rappelant la règle textuelle et son corollaire jurisprudentiel. Visant l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, il rappelle le principe fondamental selon lequel « un recours gracieux ou hiérarchique formé devant l'autorité administrative n'a pour effet de proroger le délai du recours contentieux qu'à la condition d'avoir été lui-même formé dans ce délai ». Immédiatement après, dans son deuxième considérant, le Tribunal énonce la règle prohibitive du cumul des prorogations : « il résulte des mêmes dispositions qu'un recours hiérarchique formé postérieurement au rejet exprès d'un recours gracieux ne peut réouvrir le délai du recours contentieux ». Ce faisant, le juge suprême consacre l'adage procédural selon lequel la conservation du délai de recours contentieux par la voie d'un recours administratif préalable ne peut jouer qu'une seule fois. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique des faits de l'espèce, étape décisive qui anéantit la stratégie défensive de l'intervenant volontaire. Ce dernier tentait d'échapper à la forclusion en qualifiant le courrier du 25 juillet 2008 de simple « demande de révision ou d'abrogation » afin de réserver la qualification de premier recours administratif au courrier adressé au Ministre d'État le 16 septembre
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100026 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100026 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/11-30-jp-100026)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'exercice d'une activité économique sur le territoire de la Principauté de Monaco par une personne physique de nationalité étrangère obéit à un régime de police économique strict, gouverné par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Ce régime subordonne l'établissement professionnel non seulement à la délivrance préalable d'une autorisation administrative, mais également au maintien continu, tout au long de la vie sociale de l'entreprise, des conditions légales et réglementaires qui en ont justifié l'octroi. La décision rendue le 30 novembre 2023 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, offre une illustration particulièrement topique de la rigueur avec laquelle l'autorité administrative contrôle le respect de ces obligations et de la manière dont le juge de l'excès de pouvoir apprécie les tentatives de régularisation postérieures à une mesure de révocation. À l'origine de ce litige se trouve la situation administrative, comptable et fiscale de Monsieur J. S., ressortissant de nationalité britannique. Par une décision administrative en date du 20 juin 2007, ce dernier avait obtenu l'autorisation d'exercer en Principauté en qualité d'associé commandité et de gérant au sein d'une société en commandite simple (SCS) dénommée S. ET CIE, anciennement connue sous la dénomination J. C. N. ET CIE. L'objet social autorisé couvrait un spectre précis de prestations intellectuelles et techniques dans le secteur immobilier et de la construction, à savoir « l'ordonnancement, le pilotage et la coordination de travaux, les études techniques, la synthèse technique et l'économie de la construction dans le domaine du bâtiment et des travaux publics ; ceci à l'exclusion de toute activité de conception ou de direction de travaux dévolue à la profession d'architecte ». Pendant plusieurs années, l'activité s'est poursuivie sous l'égide de cette autorisation. Toutefois, les services de l'Administration monégasque ont été amenés à constater d'importantes défaillances dans le respect des obligations déclaratives incombant au dirigeant et à sa société. En particulier, l'Administration a relevé que Monsieur J. S. ne s'était pas conformé aux prescriptions de l'article 70-1 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires. Ce texte impose en effet à tout redevable de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) l'obligation de remettre mensuellement à la recette des taxes, dans les délais réglementaires fixés par les articles A-139, A-140 et A-144 à A-147 de l'annexe audit code, une déclaration conforme au modèle administratif indiquant tant le montant total des opérations réalisées que le détail des opérations taxables. Face à cette carence déclarative, l'Administration a déclenché la procédure contradictoire prévue par la législation économique monégasque en invitant Monsieur J. S. à comparaître devant la Commission instituée par l'article 10 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Lors de sa séance tenue le 26 janvier 2022, ladite Commission a procédé à un examen exhaustif de la situation fiscale, comptable et pénale de l'intéressé, mettant en lumière un triptyque de manquements caractérisés. En premier lieu, l'examen de la situation fiscale a révélé que Monsieur J. S. était demeuré plus de six mois sans exercer d'activité et ce, sans motif légitime, aucun chiffre d'affaires n'ayant été réalisé par la société depuis le mois de septembre 2018. En deuxième lieu, sur le terrain du respect des prescriptions légales et réglementaires, la Commission a acté non seulement l'absence totale de dépôt des déclarations de chiffre d'affaires depuis le mois de janvier 2019 en violation de l'article 70-1 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires, mais également le défaut de dépôt des comptes annuels afférents aux exercices clos les 31 décembre 2019 et 31 décembre 2020. En troisième et dernier lieu, sur le terrain de l'honorabilité du dirigeant, la Commission a relevé que par un jugement du 6 avril 2021, le Tribunal de simple police avait condamné pénalement Monsieur J. S. à deux amendes de 1 000 euros chacune, assorties du sursis, sanctionnant la non-remise des comptes de l'exercice clos le 31 décembre 2018. Aux yeux de la Commission, cette condamnation pénale démontrait que le titulaire de l'autorisation ne présentait plus toutes les garanties de moralité requises par la loi. S'appuyant sur ces constatations convergentes, le Ministre d'État a, par une décision du 4 mai 2022, notifié à Monsieur J. S. que l'autorisation administrative d'exercer dont il bénéficiait depuis 2007 était formellement « révoquée ». Plutôt que de contester frontalement la légalité de cette sanction administrative par la voie d'un recours gracieux en retrait ou d'un recours contentieux en annulation, Monsieur J. S., reconnaissant la réalité de ses retards déclaratifs, a opté pour une stratégie de régularisation a posteriori. Par une lettre adressée au Ministre d'État le 4 juillet 2022, il a sollicité non pas le retrait rétroactif, mais l'abrogation pour l'avenir de la décision de révocation du 4 mai 2022, en faisant valoir des démarches entreprises auprès de son expert-comptable pour apurer sa situation. Cependant, estimant que les conditions légales demeuraient méconnues et que la régularisation alléguée faisait défaut, le Ministre d'État a, par une décision en date du 7 septembre 2022, rejeté cette demande d'abrogation. C'est ce refus d'abroger qui a cristallisé le contentieux porté devant la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 7 novembre 2022 sous le numéro TS 2023-02, Monsieur J. S. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 7 septembre 2022 rejetant sa demande d'abrogation de la décision de révocation du 4 mai 2022. À ces conclusions d'annulation, le requérant a joint des conclusions indemnitaires et accessoires tendant à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme symbolique de 1 euro à titre de dommages et intérêts en réparation des préjudices économique et moral subis, ainsi que la somme de 5 000 euros au titre des frais de justice sur le fondement de l'article 238-1 du Code de procédure civile, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 janvier 2023, une réplique du requérant déposée le 3 février 2023, et enfin une duplique de l'Administration enregistrée le 6 mars 2023, avant la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 15 mars 2023. Au soutien de ses prétentions, Monsieur J. S. articulait son argumentation autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, complétés par une démonstration d'ordre indemnitaire. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant invoquait la violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Son raisonnement reposait sur une distinction conceptuelle fondamentale du droit administratif : celle qui sépare le retrait (disparition rétroactive de l'acte) de l'abrogation (disparition de l'acte uniquement pour l'avenir). Monsieur J. S. soutenait qu'étant pleinement conscient du caractère tardif de ses déclarations passées, il s'était gardé de solliciter le retrait de la révocation du 4 mai 2022, pour n'en demander que l'abrogation. Or, selon lui, le Ministre d'État avait instruit sa requête du 4 juillet 2022 comme un recours gracieux classique tendant au retrait. Pour preuve de cette confusion, le requérant soulignait dans sa réplique que la décision attaquée du 7 septembre 2022 énonçait expressément que « la décision querellée ne saurait être rapportée », le verbe « rapporter » désignant techniquement le retrait. En se méprenant ainsi sur la nature même de la demande dont il était saisi, le Ministre d'État aurait omis de répondre à la demande d'abrogation et, par voie de conséquence, entaché sa décision d'un défaut de motivation au regard des exigences de la loi de 2006. Sur le terrain de la légalité interne, Monsieur J. S. développait un moyen tiré de l'erreur de droit, subdivisé en plusieurs branches visant à déconstruire chacun des trois griefs ayant fondé la révocation initiale et à démontrer l'existence d'un changement de circonstances de fait imposant l'abrogation. Premièrement, concernant l'absence de chiffre d'affaires depuis septembre 2018 et la cessation d'activité pendant plus de six mois, le requérant affirmait que sa société avait effectivement travaillé sans interruption. Il soutenait que si certaines déclarations de TVA adressées à la Direction des Services Fiscaux par son expert-comptable portaient initialement la mention « néant », elles avaient fait l'objet d'une régularisation ultérieure par ce professionnel, pratique qu'il qualifiait de courante et d'admise. Il produisait à cet égard, au stade de la réplique, les déclarations de TVA couvrant la période d'octobre 2018 à décembre 2019 pour attester de la réalité d'un chiffre d'affaires. Deuxièmement, s'agissant du défaut de dépôt des comptes des exercices clos en 2019 et 2020, Monsieur J. S. imputait l'entière responsabilité de ce retard à la carence de son expert-comptable, le Cabinet BELAIEFF, qu'il affirmait avoir relancé à maintes reprises jusqu'à l'envoi du bilan 2019 le 4 juillet 2022. Il soutenait que les comptes litigieux avaient depuis lors été déposés auprès de la Direction de l'Expansion Économique postérieurement à la décision du 4 mai 2022, rendant sa situation comptable et administrative désormais pleinement conforme à la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Il reprochait en outre à l'Administration de ne pas lui avoir accordé un sursis alors que la régularisation était en cours. Troisièmement, quant à la perte des garanties de moralité déduite de sa condamnation par le Tribunal de simple police pour non-remise des comptes 2018, le requérant faisait valoir que cette condamnation pénale était indépendante de sa volonté, car exclusivement imputable au manque de réactivité de son comptable. Il arguait surtout qu'une telle contravention, sanctionnant un simple retard administratif et dépourvue de gravité, ne portait nullement atteinte aux intérêts ou à l'intégrité des tiers et ne pouvait juridiquement caractériser une perte des garanties de moralité qu'il présentait sans faille depuis 2007. En synthèse de sa critique interne, le requérant invoquait la jurisprudence du Tribunal Suprême selon laquelle une décision individuelle défavorable peut être abrogée lorsque la situation factuelle a changé et que l'administré a mis fin à la violation de la loi. Plus audacieusement, il invitait la juridiction à consacrer en droit administratif monégasque un « droit à l'erreur » ainsi qu'un « pardon administratif » au profit de l'administré de bonne foi ayant régularisé ses errements passés pour l'avenir. Enfin, au soutien de sa demande indemnitaire, Monsieur J. S. exposait subir un préjudice financier considérable du fait de l'incapacité juridique de poursuivre son activité depuis le 4 mai 2022, paralysant l'exécution des contrats en cours et empêchant la signature de deux nouveaux contrats, outre un préjudice moral résultant de l'inscription de la mention du retrait de son autorisation sur l'extrait du Répertoire du Commerce et de l'Industrie (RCI) de la société. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en opposant une réfutation méthodique. Sur la légalité externe, l'Administration soutenait que le moyen tiré du défaut de motivation manquait en fait. Le Ministre d'État démontrait ne s'être nullement mépris sur l'objet de la démarche du 4 juillet 2022, la décision du 7 septembre 2022 précisant explicitement avoir été prise « au terme d'un examen approfondi de [la] requête en abrogation de la décision du 4 mai 2022 prononçant le retrait de l'autorisation d'exercice susvisée » et se fondant sur « l'absence de régularisation de la situation administrative ». En outre, l'acte énonçait avec précision les trois manquements à la loi de 1991 (reconnus par l'intéressé, dont les carences déclaratives remontaient en réalité à 2009 selon l'Administration), satisfaisant ainsi pleinement aux exigences de motivation. Sur la légalité interne, le Ministre d'État défendait la parfaite orthodoxie juridique de son refus au regard des 3°, 5° et 7° de l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Il soulignait que Monsieur J. S. avait reconnu la matérialité des faits tant devant la Commission le 26 janvier 2022 que dans sa lettre du 4 juillet 2022. Surtout, l'Administration opposait un argument chronologique décisif : dans sa demande du 4 juillet 2022, le requérant se bornait à indiquer que « certaines régularisations sont sur le point d'intervenir ». Dès lors, à la date du 7 septembre 2022 à laquelle le Ministre d'État a statué, la situation administrative n'était aucunement régularisée. Or, en vertu du principe cardinal selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, toute régularisation intervenue postérieurement au 7 septembre 2022 était radicalement inopérante. Par ailleurs, la condamnation pénale définitive pour non-remise des comptes 2018 suffisait à caractériser durablement la perte des garanties de moralité exigées d'un dirigeant de société monégasque. Sur le volet indemnitaire, le Ministre d'État concluait au rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions d'annulation et, à titre subsidiaire, pour défaut total de preuve de la réalité du préjudice, de son quantum et du lien de causalité. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question centrale de droit administratif général appliquée au droit public économique monégasque : dans quelles conditions l'autorité administrative est-elle tenue de faire droit à une demande d'abrogation d'une décision révoquant une autorisation d'exercer une activité économique sur le fondement de l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 ? Plus précisément, cette problématique centrale se décomposait en trois sous-questions juridiques distinctes que la haute juridiction devait successivement trancher : 1. **Sur le terrain de la motivation et de la qualification de la demande :** Une décision administrative qui rejette expressément une « requête en abrogation » d'une révocation d'autorisation d'exercer, tout en employant dans ses motifs la formule selon laquelle la décision initiale « ne saurait être rapportée » et en rappelant les griefs initiaux non régularisés, méconnaît-elle l'obligation légale de motivation prescrite par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ou est-elle entachée d'une erreur de droit quant à la portée de la demande de l'administré ? 2. **Sur le terrain de l'appréciation des conditions de fond de l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 :** D'une part, la production partielle de déclarations de TVA (limitée à une période restreinte) suffit-elle à renverser le constat d'une inactivité sans motif légitime supérieure à six mois (article 9, 3°) ? D'autre part, le Ministre d'État peut-il légalement qualifier de perte des « garanties de moralité » (article 9, 5°) le prononcé, par le Tribunal de simple police, de deux amendes contraventionnelles avec sursis sanctionnant le défaut de dépôt des comptes sociaux d'un exercice clos, nonobstant l'absence d'atteinte directe aux tiers et la faute alléguée d'un mandataire comptable ? 3. **Sur le terrain de l'obligation d'abroger en raison d'un changement de circonstances :** Une régularisation comptable et déclarative simplement partielle, ou dont l'accomplissement effectif auprès des services administratifs (en l'occurrence la Direction de l'Expansion Économique) n'est attesté qu'à une date postérieure à la décision de refus du Ministre d'État, est-elle susceptible de constituer un changement de circonstances de fait ou de droit rendant la révocation initiale illégale pour l'avenir et contraignant l'Administration à l'abroger ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de Monsieur J. S., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur méthodologique, structuré de manière classique autour de l'examen successif de la légalité externe, de la légalité interne et des conséquences indemnitaires. #### 1. La validation de la légalité externe au regard de la loi du 29 juin 2006 Le Tribunal Suprême aborde en premier lieu le grief de forme tiré de l'insuffisance de motivation (considérants 2 et 3). Il commence par rappeler le cadre normatif applicable en citant les dispositions combinées des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes de l'article 1er, doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui, notamment, « 1° - restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police » ou « 3° - refusent une autorisation ou un agrément ». L'article 2, alinéa premier, fixe quant à lui le standard formel et substantiel de cette exigence : la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps même de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Procédant à la confrontation de la décision du 7 septembre 2022 à ce standard légal, le juge administratif relève, d'une part, que l'acte attaqué vise expressément les dispositions juridiques sur lesquelles il repose, à savoir l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Il constate, d'autre part, que la décision énonce précisément les éléments factuels reprochés au requérant : l'absence d'exercice d'activité de la société sans motif légitime durant plus de six mois, le défaut de dépôt des comptes des exercices clos en 2019 et 2020, ainsi que l'altération de sa moralité professionnelle. Le Tribunal en déduit logiquement que la décision comporte, par écrit et dans son corps même, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui la fondent, écartant ainsi le moyen tiré de la violation de la loi du 29 juin 2006. #### 2. L'absence de méprise sur la nature de la demande (retrait vs abrogation) Basculant sur le contrôle de la légalité interne, le Tribunal Suprême traite liminairement l'argument que le requérant avait présenté à la fois sous l'angle du défaut de motivation et sous celui de
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 juillet 2012, n° 9268 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 juillet 2012, n° 9268 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/07-04-9268)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision avant-dire droit rendue le 4 juillet 2012 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du contentieux de la police des étrangers et, plus particulièrement, des mesures administratives de refoulement du territoire monégasque motivées par des considérations de sécurité publique et de lutte contre le blanchiment de capitaux. M. m. NE. (ou NE.), né le 18 décembre 1963 à Saint-Pétersbourg (Russie), a quitté la Russie avec sa mère à l'âge de douze ans pour s'établir aux États-Unis. Titulaire d'un double diplôme d'ingénieur en électricité et d'un master d'économie délivré par l'Université de Pennsylvanie, il a débuté sa carrière professionnelle à New York en qualité de courtier dans le secteur des matières premières pétrolières. Successivement naturalisé américain puis suisse, il a exercé cette activité durant quatorze années avant de fonder, en 2005, sa propre entreprise spécialisée dans les domaines de l'immobilier et des nouvelles technologies de l'information. Au moment du litige, l'intéressé, domicilié en Suisse à Obergeri, dispose d'un bureau secondaire à Kiev (Ukraine) et de son bureau principal à Moscou (Russie), ville dans laquelle il réside avec sa seconde épouse et leurs deux enfants. Antérieurement à cette union, M. m. NE. avait été marié à Mme O. KI., de nationalité russe. Leur divorce a été prononcé par un jugement du Tribunal matrimonial de Moscou en date du 6 septembre 2001. Postérieurement à cette dissolution matrimoniale, Mme O. KI. a pris la décision de s'installer sur le territoire de la Principauté de Monaco et d'y scolariser les deux enfants communs issus de son union avec le requérant, prénommés M. et A. Selon les éléments exposés par l'administration monégasque, les renseignements recueillis à l'époque par les services de police ont révélé que les conditions d'installation de Mme O. KI. à Monaco apparaissaient suspectes. Une information judiciaire contre X, référencée sous le numéro B 08/06, a alors été ouverte en Principauté des chefs d'association de malfaiteurs et de blanchiment de capitaux. D'après le Ministre d'État, cette procédure pénale portait notamment sur des transferts de fonds occultes réalisés au profit de Mme O. KI., avec le concours de son père, M. Oleg KI., présenté comme un homme d'affaires en relation avec le crime organisé en Russie, ainsi qu'avec le concours de son ex-époux, M. m. NE., tous deux étant signalés par les services de police et par Interpol pour leurs accointances avec les milieux de la mafia russe. Dans ce contexte, le Ministre d'État a édicté le 21 novembre 2006 une décision ministérielle (n° 60-90) prononçant le refoulement de M. m. NE. du territoire monégasque, simultanément à une mesure identique visant son ex-épouse, Mme O. KI. Tandis que cette dernière a déféré la mesure la concernant à la censure du Tribunal Suprême — qui a rejeté sa requête par une décision du 27 juin 2007 au cours de laquelle le Procureur général avait confirmé par conclusions écrites l'ouverture de l'information judiciaire contre X —, M. m. NE., alors en déplacement à l'étranger, n'a pas eu immédiatement connaissance de la décision prise à son encontre. Ce n'est que le 10 février 2007 (bien que le chapeau de la requête mentionne par erreur matérielle le 10 février 2006), à l'occasion d'une visite à Monaco destinée à voir ses enfants issus de son premier mariage, que M. m. NE. a été interpellé par les agents de la Direction de la Sûreté Publique alors qu'il se promenait Avenue Princesse Grace en compagnie de sa fille alors âgée de onze ans. La décision de refoulement du 21 novembre 2006 lui a été notifiée à cet instant. Selon le requérant, cette décision était uniquement motivée par « les mauvais renseignements » recueillis sur son compte, le procès-verbal de notification ne comportant quant à lui aucune explication ni motivation, et les agents ayant refusé que l'enfant soit raccompagnée par sa nurse, l'obligeant à assister à l'intégralité de la procédure. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties N'ayant pu attaquer la décision initiale du 21 novembre 2006 dans le délai de recours contentieux, dès lors que sa notification le 10 février 2007 intervenait selon lui après l'expiration dudit délai (situation que l'État qualifie pour sa part d'acquiescement ayant laissé la mesure devenir définitive), M. m. NE. a emprunté la voie de la demande d'abrogation. Par un premier courrier du 5 décembre 2007, il a saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux tendant à l'abrogation de la mesure de refoulement. Le Ministre d'État a rejeté cette demande par une décision du 15 janvier 2008 (mentionnée à un endroit de la contre-requête comme datée du 5 juillet 2008), motivée « eu égard aux mauvais renseignements recueillis… ». Saisi par une requête enregistrée le 13 mars 2008, le Tribunal Suprême a, par une décision du 16 février 2009, rejeté le recours en annulation dirigé contre ce refus. La haute juridiction a alors estimé que l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs autorisait l'administration à ne pas motiver ses décisions individuelles lorsque la divulgation des motifs serait de nature à porter atteinte à la recherche, par les services compétents, de faits susceptibles d'être poursuivis au titre du blanchiment de capitaux, tout en jugeant qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que les faits invoqués par le Ministre d'État fussent matériellement inexacts. Plus de deux ans après cet arrêt, par lettre du 10 mai 2011 (parfois citée comme datée du 11 mai 2011 dans les écritures en défense), M. m. NE. a présenté une nouvelle demande d'abrogation de la décision de refoulement du 21 novembre 2006, en soutenant que les motifs opposés étaient infondés et que le temps écoulé ne permettait plus de maintenir la mesure. Par lettre du 13 septembre 2011, le Ministre d'État a opposé un nouveau refus, au visa exprès de l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Par une requête enregistrée au Greffe général le 11 novembre 2011, suivie d'une réplique enregistrée le 15 février 2012, M. m. NE. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de cette décision de refus d'abrogation du 13 septembre 2011, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'un euro symbolique à titre de dommages et intérêts sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution, en réparation du préjudice moral et de l'humiliation résultant tant de l'illégalité de la décision que de la brutalité des conditions de son interpellation en présence de sa fille mineure. Au soutien de ses prétentions, le requérant formule, à titre liminaire, une demande de mesure d'instruction visant à enjoindre à l'État de produire l'intégralité des motifs de droit et de fait fondant le refoulement et son maintien, arguant que l'article 5 de la loi du 29 juin 2006, s'il dispense de mentionner les motifs dans l'acte, ne saurait soustraire ce dernier au contrôle du juge. En réplique, il soulève en outre une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la contre-requête de l'État, déposée le 16 janvier 2012, soit selon lui au-delà du délai de deux mois fixé par l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 à compter de l'enregistrement de la requête le 11 novembre 2011. Sur le fond, au titre de la légalité externe, M. m. NE. invoque un vice de forme tiré du défaut de motivation. Il soutient que la motivation — entendue selon la jurisprudence *SCI La Résidence du Jardin Exotique* du 9 novembre 1996 comme l'ensemble des considérations de droit et de fait et non une simple motivation par référence — s'imposait en vertu de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), applicable dès lors qu'il ne se trouvait pas illégalement sur le territoire monégasque au moment des décisions de 2006 et 2011, ainsi qu'en vertu du droit au procès équitable garanti par l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). Il conteste l'application de la dispense prévue par l'article 5 de la loi n° 1.312 et l'existence de raisons impérieuses de sécurité nationale, en soulignant l'absence totale de condamnation pénale sur ses casiers judiciaires suisse et russe et le fait qu'il n'est ni inculpé ni partie civile à Monaco ou à l'étranger. Au titre de la légalité interne, le requérant invoque une erreur manifeste d'appréciation reposant sur l'inexactitude matérielle des faits. Il fait valoir que l'instruction contre X (n° B 08/06) n'a pas abouti, que la présomption d'innocence doit prévaloir, qu'il n'entretient plus aucun lien avec son ex-beau-père M. Oleg KI. depuis son divorce prononcé plus de dix ans auparavant, et qu'il produit de nombreuses attestations de moralité (émanant de proches et de ses conseils français et britannique). Il dénonce enfin le caractère contradictoire de la position de l'État qui lui reproche de ne pas apporter d'éléments nouveaux tout en lui dissimulant les motifs exacts qui lui sont reprochés. En défense, par une contre-requête enregistrée le 16 janvier 2012 et une duplique enregistrée le 16 mars 2012, le Ministre d'État conclut au rejet de l'ensemble des demandes. Sur la recevabilité de sa contre-requête, il expose que le délai de deux mois de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 est un délai franc décompté de quantième à quantième (citant les décisions *GR W.* du 31 janvier 1975 et *N.* du 16 février 2009) qui n'a commencé à courir qu'à la réception de la requête par ses services le mardi 15 novembre 2011, rendant le dépôt du 16 janvier 2012 recevable. Il estime la demande de mesure d'instruction dépourvue d'objet, les écritures en défense exposant suffisamment les motifs et le Tribunal ayant déjà rejeté une telle demande le 16 février 2009. Sur la légalité externe, l'État soutient que l'article 13 du PIDCP est inopérant car il ne bénéficie qu'aux étrangers en situation régulière (citant *TS, 17 juin 2008, MF L.*), qualité que perd l'étranger refoulé, indépendamment de sa présence physique sur le territoire. Il ajoute que la dispense de motivation de l'article 5 de la loi n° 1.312 s'étend au refus d'abrogation d'un refoulement prononcé pour blanchiment de capitaux ou sécurité de l'État (citant *TS, 16 février 2009, N.* et *TS, 29 novembre 2010, T.*). Sur la légalité interne, s'appuyant sur la jurisprudence *T.* du 29 novembre 2010, le Ministre d'État fait valoir que le refus d'abrogation est fondé en l'absence d'éléments de fait nouveaux démontrant une modification du comportement de l'intéressé, le seul écoulement du temps et l'absence de condamnation pénale étant insuffisants pour effacer les éléments liés aux transferts occultes de fonds et aux liens avec la mafia russe. Le rejet du recours en annulation doit enfin entraîner, par voie de conséquence, celui de la demande indemnitaire. Un élément décisif survient toutefois lors de l'audience publique du 26 juin 2012 : le représentant de l'État y mentionne l'intervention d'une ordonnance de non-lieu clôturant l'information judiciaire contre X qui avait été invoquée tant dans la contre-requête que dans la duplique du Ministre d'État, sans toutefois que cette pièce ait été versée aux débats. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En l'état de l'instruction et des révélations intervenues lors de l'audience de plaidoiries, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, n'était pas appelé à trancher immédiatement le fond du litige relatif à la légalité externe et interne du refus d'abrogation ni la demande indemnitaire subséquente. Deux questions préalables d'ordre procédural et probatoire se posaient à la haute juridiction : 1. **Sur la recevabilité des écritures en défense :** Comment doit se calculer le délai de deux mois imparti au défendeur par l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 pour déposer sa contre-requête, tant en ce qui concerne son point de départ (date d'enregistrement de la requête au greffe ou date de sa remise effective au défendeur) qu'en ce qui concerne sa nature (délai franc ou non franc) ? 2. **Sur l'office du juge et les mesures d'instruction :** Lorsque l'autorité administrative, tout en se prévalant d'une dispense légale de motivation formelle au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux, fonde ses écritures contentieuses sur l'existence d'une information judiciaire pour justifier le maintien d'une mesure de refoulement, mais révèle à l'audience que cette information s'est soldée par une ordonnance de non-lieu sans produire ladite ordonnance, le juge administratif doit-il faire usage de ses pouvoirs d'instruction pour exiger la communication de cette pièce afin d'être mis à même d'exercer son contrôle de légalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême s'articule en deux temps distincts, répondant successivement à l'exception d'irrecevabilité soulevée par le requérant puis à la nécessité d'ordonner une mesure d'instruction avant-dire droit. En premier lieu, s'agissant de la recevabilité de la contre-requête du Ministre d'État, le Tribunal Suprême procède à une lecture combinée des textes régissant sa procédure spéciale et du droit commun de la procédure civile monégasque. Il rappelle tout d'abord la lettre de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel la contre-requête doit être déposée « dans les deux mois qui suivent la remise de la requête au défenseur ». Le Tribunal écarte ainsi implicitement mais nécessairement la thèse du requérant qui prétendait faire courir ce délai dès le jour de l'enregistrement de la requête introductive au Greffe général. Ensuite, faisant application des articles 970 et 971 du Code de procédure civile, la juridiction précise la nature et les modalités de computation de ce délai : il s'agit d'un délai franc, ce qui implique qu'il ne comprend ni le jour où il commence à courir (*dies a quo*), ni le jour où il expire (*dies ad quem*), et qu'il se décompte de quantième à quantième. Appliquant ces règles aux faits de l'espèce, le Tribunal constate que si la requête introductive a été enregistrée le vendredi 11 novembre 2011, il n'est pas établi par les pièces du dossier qu'elle soit parvenue au Ministre d'État avant le mardi 15 novembre 2011. Dès lors, en tenant compte de la franchise du délai calculé de quantième à quantième à partir de cette remise, la contre-requête enregistrée le 16 janvier 2012 a été déposée dans le délai légal et échappe à toute irrecevabilité. En second lieu, s'agissant de la demande de prononcé d'une mesure d'instruction, le Tribunal Suprême relève un fait procédural déterminant survenu lors de l'audience du 26 juin 2012 : le représentant de l'État a fait état oralement de l'intervention d'une ordonnance de non-lieu clôturant l'information judiciaire ouverte contre X, alors même que cette procédure pénale avait été expressément invoquée par le Ministre d'État tant dans sa contre-requête que dans sa duplique pour justifier le bien-fondé de la mesure de police administrative. Le Tribunal Suprême en tire immédiatement une conséquence rigoureuse quant à l'exercice de sa juridiction : « Considérant qu'en ne produisant pas cette pièce, le Ministre d'État n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle ». Pour remédier à cette carence probatoire qui entrave l'office du juge de l'excès de pouvoir, le Tribunal mobilise l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée et décide de prescrire une mesure d'instruction, en invitant le Ministre d'État à produire copie de ladite ordonnance de non-lieu dans un délai d'un mois, tout en réservant l'examen du fond et les dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de l'arrêt avant-dire droit rendu le 4 juillet 2012 est ainsi rédigé : > « DÉCIDE > Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision copie de l'ordonnance de non-lieu susvisée. > Les dépens sont réservés ; > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 4 juillet 2012 par le Tribunal Suprême de Monaco, bien qu'intervenant avant-dire droit, revêt une importance majeure dans l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au contrôle juridictionnel des mesures de police des étrangers et à l'articulation entre le secret administratif (notamment en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux) et les exigences du contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Tout d'abord, sur le terrain strictement procédural de la computation des délais, l'arrêt s'inscrit dans une parfaite continuité jurisprudentielle. En jugeant que le délai de deux mois prévu à l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 est un délai franc se décomptant de quantième à quantième en application des articles 970 et 971 du Code de procédure civile, le Tribunal Suprême réaffirme une solution classique que le Ministre d'État n'avait d'ailleurs pas manqué de rappeler dans sa duplique en citant les précédents du 31 janvier 1975 (*GR W.*) et du 16 février 2009 (*N.*, rendu entre les mêmes parties). L'apport précis de la présente décision réside dans le rappel de la règle relative à la charge de la preuve du point de départ du délai : le texte visant « la remise de la requête au défenseur » et non son enregistrement au greffe, le doute ou l'absence de preuve d'une réception antérieure au mardi 15 novembre 2011 (pour une requête déposée le vendredi 11 novembre) profite au défendeur quant à la recevabilité de son mémoire. C'est toutefois sur le terrain du droit de la preuve et des pouvoirs d'instruction du juge administratif que la décision du 4 juillet 2012 marque une inflexion remarquable
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15510 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15510 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/11-25-15510)) Le contentieux de la passation des contrats administratifs met régulièrement en tension l'exigence de célérité de l'action publique et le droit au recours effectif des opérateurs économiques évincés. Lorsque la procédure de sélection s'échelonne en plusieurs phases successives, la détermination précise du moment où se cristallise la décision administrative faisant grief devient un enjeu contentieux de premier ordre. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 25 novembre 2016 (TS 2015-18), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à la théorie de l'acte susceptible de recours pour excès de pouvoir, en qualifiant la désignation d'un attributaire provisoire de mesure purement préparatoire, insusceptible de faire l'objet d'un recours direct en annulation. Au-delà de la rigueur classique de cette solution procédurale, l'intérêt de la décision réside dans la richesse des débats au fond qu'elle a suscités — bien que non tranchés en raison de l'irrecevabilité — ainsi que dans l'illustration topique du piège contentieux que représente l'articulation entre un acte préparatoire et la décision définitive subséquente. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre de l'exploitation de la liaison régulière héliportée reliant l'héliport de Monaco-Fontvieille à l'aéroport de Nice-Côte d'Azur, infrastructure stratégique pour la desserte de la Principauté. La société anonyme monégasque (S.A.M.) HELI AIR MONACO entretenait des relations contractuelles historiques avec l'État de Monaco depuis l'année 1976. Plus particulièrement, aux termes d'une convention conclue le 20 juin 1996, l'État lui avait confié la mission d'assurer des services de transport aérien réguliers sur cette ligne, assortie d'une habilitation à effectuer des vols à la demande ainsi que du travail aérien. La société exposait s'être toujours adaptée à l'évolution du marché et à ses nécessités, sans qu'aucun reproche ne lui ait jamais été adressé au cours de l'exécution de cette convention. Toutefois, par une décision en date du 3 décembre 2014, le Ministre d'État a informé la S.A.M. HELI AIR MONACO de la résiliation de la convention du 20 juin 1996 pour des motifs d'intérêt général, cette résiliation devant prendre effet le 31 décembre 2015. Malgré les protestations régulières de l'opérateur historique contre cette mesure, l'administration monégasque a engagé le processus de renouvellement de l'exploitation du service. À cette fin, par un avis publié le 13 mars 2015, le Département de l'équipement, de l'environnement et de l'urbanisme a lancé une procédure de consultation visant à désigner un opérateur de transport aérien pour l'exploitation de la liaison régulière héliportée entre Monaco et Nice. Cette procédure était encadrée par un Règlement particulier de la consultation (RPC) et ses annexes, lequel instituait notamment une Commission technique d'analyse chargée d'évaluer les offres au regard des critères fixés à l'annexe IV dudit règlement. L'article 8 du RPC organisait une procédure en deux temps : la désignation d'un « attributaire provisoire » avec lequel l'État engagerait des discussions en vue de la mise au point du contrat sur la base d'un projet de convention, suivie, une fois cette mise au point effectuée, de la désignation définitive de l'entreprise chargée d'exploiter les services agréés, conformément à l'Accord franco-monégasque relatif aux relations aériennes. La S.A.M. HELI AIR MONACO a déposé son dossier de candidature le 12 mai 2015. La Commission technique d'analyse a procédé à l'ouverture des plis le 15 mai 2015, a convoqué les candidats le 18 mai et les a auditionnés le 1er juin 2015. À l'issue de cette phase d'analyse, par une lettre notifiée le 13 juillet 2015, le Ministre d'État a informé la S.A.M. HELI AIR MONACO de sa décision de désigner une société concurrente, la S.A.M. MONACAIR, en qualité d'attributaire provisoire de la liaison héliportée, par application de l'article 8 du Règlement particulier de la consultation. Par un courrier en date du 27 juillet 2015, la société évincée a sollicité auprès du Ministre d'État la communication des motifs de cette décision de désignation provisoire. Cette demande est toutefois demeurée sans réponse. Parallèlement, le processus contractuel a suivi son cours : les discussions de mise au point ayant abouti, la S.A.M. MONACAIR a été désignée comme attributaire définitif et la convention correspondante a été signée dès le 5 août 2015. Le Ministre d'État a formellement porté cette attribution définitive et la signature du contrat à la connaissance de la S.A.M. HELI AIR MONACO par une lettre du 15 octobre 2015. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties S'estimant illégalement évincée, la S.A.M. HELI AIR MONACO a saisi le Tribunal Suprême, par une requête enregistrée au Greffe général le 9 septembre 2015, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la seule décision du Ministre d'État notifiée le 13 juillet 2015 désignant la S.A.M. MONACAIR comme attributaire provisoire. Aucun recours n'a en revanche été introduit à l'encontre de la décision d'attribution définitive du 5 août 2015, pourtant notifiée par le courrier du 15 octobre 2015 que la requérante avait elle-même versé aux débats. L'instruction de l'affaire a donné lieu à des échanges particulièrement denses et à un rebondissement procédural notable. Après le dépôt de la contre-requête de l'État le 10 novembre 2015, de la réplique de la société requérante le 11 décembre 2015 et de la duplique du Ministre d'État le 15 janvier 2016, la procédure avait été initialement clôturée par procès-verbal le 25 janvier 2016. Cependant, sur demande de la S.A.M. HELI AIR MONACO en date du 14 juillet 2016, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 20 juillet 2016, rouvert l'instruction et autorisé le dépôt d'un mémoire en triplique, enregistré le 22 août 2016, auquel le Ministre d'État a répondu par des observations enregistrées le 22 septembre 2016. Dans ses écritures successives (requête, réplique et triplique), la S.A.M. HELI AIR MONACO a développé une argumentation foisonnante, tant sur la légalité externe que sur la légalité interne de la décision du 13 juillet 2015 : 1. **Sur le plan formel et procédural**, elle soutenait initialement que la décision n'avait pas été précédée de l'avis de la Commission technique d'analyse. Après la production de ce rapport par l'État en défense, elle a fait valoir que le maintien au secret de ce document entachait la décision d'illégalité, et que son absence de date ainsi que la durée vraisemblablement très brève de l'analyse (trois heures) démontraient l'incohérence des travaux de la commission. Elle invoquait également la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, estimant en outre que l'obligation de motivation était « naturelle » pour garantir la loyauté d'attribution d'un marché. Dans sa triplique, qualifiant le contrat de marché public soumis à l'Ordonnance Souveraine n° 2.097 du 23 octobre 1959, elle arguait de l'irrégularité de la procédure faute de consultation de la Commission consultative des marchés sur sa réclamation (article 8 alinéa 4 de l'Ordonnance) et soulevait l'incompétence du Ministre d'État, une délibération expresse du Conseil de Gouvernement étant requise en cas d'avis défavorable de ladite commission (article 9). 2. **Sur le terrain des principes généraux et de l'impartialité**, la requérante dénonçait dans sa triplique une double violation du principe d'impartialité objective. D'une part, elle relevait que les membres de la Commission technique étaient placés sous l'autorité du Prince, alors que des membres de la Famille Princière dirigeaient ou participaient au capital de la S.A.M. MONACAIR (dont elle exposait par ailleurs que le capital était majoritairement détenu par une société française, elle-même détenue par une société des Îles Vierges Britanniques, et mentionnait un accord du 5 mars 2015 entre la Principauté et la Société Aéroports de la Côte d'Azur). D'autre part, elle critiquait, au visa de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), le cumul de fonctions de certaines personnes ayant siégé à la fois au sein de la Commission technique et de la Commission consultative des marchés. Elle soutenait en outre que l'absence de hiérarchisation et de pondération des critères d'évaluation des offres méconnaissait le principe d'égalité garanti par l'article 17 de la Constitution ainsi que les exigences issues de la ratification de la CEDH par la Principauté. 3. **Sur le fond et l'appréciation des offres**, la société requérante invoquait une erreur manifeste d'appréciation, affirmant la supériorité technique de son offre et le caractère superficiel des appréciations de la commission (notamment sur le bruit ou la climatisation). Elle qualifiait la consultation d'irréaliste au regard des délais d'acquisition d'hélicoptères neufs et des incertitudes grevant l'offre concurrente (capital, appareils, sous-traitants non constitués pour les bagages et navettes, volet social). Enfin, elle soulevait plusieurs erreurs de droit : la méconnaissance des critères de l'Ordonnance Souveraine n° 16.065 du 21 novembre 2003 rendant exécutoire l'Accord aérien franco-monégasque (et notamment son article 5-4 a sur la nationalité des détenteurs du contrôle effectif de l'entreprise) ; la violation de l'annexe IV du RPC qui commandait, à offres équivalentes, de privilégier la société à capitaux et administrateurs majoritairement monégasques ; l'omission des règles du Code monétaire et financier français imposant une autorisation du ministre français de l'économie pour les investissements étrangers à Monaco ; et la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 3.021 du 26 novembre 2011 rendant applicable la réglementation bancaire française, au motif que le crédit-bail des appareils de MONACAIR aurait été conclu auprès d'une société dépourvue d'agrément de société de financement. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. Sur le fond, il opposait que le contrat litigieux n'était pas un marché public régi par l'Ordonnance n° 2.097, mais une « convention de service », rendant inopérants l'ensemble des moyens tirés de la réglementation des marchés publics (intervention de la Commission consultative des marchés, compétence du Conseil de Gouvernement) ou des directives européennes sur les marchés publics, Monaco n'étant au demeurant pas membre de l'Union européenne. Il faisait valoir que le rapport de la Commission technique était un document préparatoire interne non communicable, que la lettre du 13 juillet 2015 n'était qu'une information non soumise à la loi n° 1.312 sur la motivation, qu'aucune règle monégasque n'imposait la pondération des critères, que l'article 6 de la CEDH ne visait pas le cumul de fonctions purement consultatives, et que la Commission technique n'avait pas compétence pour contrôler l'application du droit monétaire français ou la condition de nationalité de l'Accord de 2002 (pour laquelle les autorités françaises avaient d'ailleurs obtenu des garanties en juin 2016). Il soulignait enfin la contradiction de la requérante quant à la détention du capital de MONACAIR et la supériorité avérée de l'offre de cette dernière. Surtout, dans ses observations sur la triplique du 22 septembre 2016, le Ministre d'État a soulevé, outre l'irrecevabilité des moyens nouveaux présentés en triplique au regard de l'article 19 (alinéa 2) de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, des conclusions principales à fin de non-lieu à statuer, doublées d'une interrogation sur la recevabilité initiale de la requête. Il exposait que la décision d'attribution provisoire avait été remplacée par l'attribution définitive et la signature de la convention le 5 août 2015, non attaquées par la requérante bien qu'elle en ait été informée le 15 octobre 2015. C'est dans ce contexte que, par lettres du 10 octobre 2016, le Président du Tribunal Suprême a mis en œuvre l'article 23 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée pour informer les parties que la juridiction envisageait de relever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité de la requête, en raison du caractère purement préparatoire de la décision attaquée. En réponse, le 21 octobre 2016, la S.A.M. HELI AIR MONACO a contesté cette qualification en soutenant que la décision produisait des effets juridiques majeurs en écartant définitivement les autres candidats des discussions finales, que l'existence d'un recours gracieux obligeant à saisir la Commission des marchés excluait le caractère préparatoire, et que l'exécution complète de la décision ne pouvait justifier un non-lieu à statuer. Le Ministre d'État a, pour sa part, pleinement adhéré au moyen relevé d'office sur le fondement de l'article 8 du RPC. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question centrale à laquelle le Tribunal Suprême devait répondre, préalablement à tout examen au fond des multiples griefs formulés contre la procédure de passation, était celle de la nature juridique et de la justiciabilité de l'acte attaqué : **la décision par laquelle le Ministre d'État désigne un opérateur économique en qualité d'« attributaire provisoire » d'une convention d'exploitation de service aérien, dans le cadre d'un règlement de consultation prévoyant une phase ultérieure de mise au point du contrat et réservant à l'Administration la faculté de renoncer à tout moment à la procédure sans indemnité jusqu'à la signature définitive, constitue-t-elle un acte administratif faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, ou s'analyse-t-elle en une mesure purement préparatoire insusceptible de recours direct ?** Corrélativement se posait la question de l'articulation des voies de droit : en cas d'irrecevabilité du recours dirigé contre l'acte préparatoire, comment le candidat évincé peut-il contester les irrégularités ayant potentiellement affecté cette phase initiale de sélection, alors même que la décision d'attribution définitive est intervenue en cours d'instance sans faire l'objet d'un recours dans le délai contentieux ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question et rejeter la requête comme irrecevable, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme rigoureux en trois temps, articulé autour de l'analyse des dispositions régissant la consultation, du rappel de la règle jurisprudentielle gouvernant les mesures préparatoires, et de son application aux circonstances de l'espèce. En premier lieu, la Haute Juridiction procède à une analyse exégétique des stipulations du Règlement particulier de la consultation (RPC) afin de déterminer la portée exacte de la désignation de l'attributaire provisoire. Le Tribunal cite in extenso l'article 8 et l'alinéa 2 de l'article 11 du RPC. Il en ressort que la désignation de l'attributaire provisoire n'a pour seul objet que d'ouvrir une phase de « discussions en vue de la mise au point du contrat, sur la base du projet de convention figurant en annexe I et des observations de la commission technique d'analyse », afin de procéder aux adaptations nécessaires sans remettre en cause les termes de la consultation. Ce n'est qu'« une fois cette mise au point effectuée » que l'État désigne l'entreprise chargée d'exploiter les services agréés. Surtout, le juge relève les clauses de réserve explicites stipulées au profit de la puissance publique : l'article 8 précise que « jusqu'à la signature du contrat, l'État de Monaco demeurera libre de renoncer, à tout moment, à cette désignation ou à la poursuite de la procédure », tandis que l'article 11 alinéa 2 confirme que si l'État décide, « à quelque étape que ce soit de la procédure et quelle qu'en soit la raison, de ne pas donner suite à la consultation », il est « délié de tout engagement » envers les concurrents ou l'entreprise retenue, qui ne peuvent prétendre à aucune indemnité. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême énonce le considérant de principe fixant le critère de l'irrecevabilité des recours dirigés contre les actes préparatoires, tout en ménageant la garantie du droit au juge par le mécanisme de l'exception d'illégalité : « Considérant qu'est irrecevable le recours formé contre une mesure purement préparatoire d'une décision administrative dont, au moment où est prise la mesure préparatoire, il n'est possible ni de savoir si elle sera prise ni, le cas échéant, quelles en seront les conditions ; qu'en revanche, les irrégularités dont a pu être affectée la mesure préparatoire peuvent être invoquées à l'appui d'un recours formé contre la décision elle-même ». La définition retenue par le juge constitutionnel et administratif monégasque repose ainsi sur une double incertitude affectant l'issue du processus décisionnel au jour de l'édiction de la mesure : incertitude quant à l'existence même de la décision finale (« savoir si elle sera prise ») et incertitude quant à son contenu (« quelles en seront les conditions »). Dès lors que l'acte intermédiaire ne lie pas l'autorité administrative et ne fixe pas définitivement la situation juridique des parties, il ne fait pas grief par lui-même. En troisième lieu, appliquant cette grille d'analyse aux faits de la cause, le Tribunal constate que la désignation de la S.A.M. MONACAIR comme attributaire provisoire, notifiée le 13 juillet 2015, ne constituait, au regard de l'article 8 du RPC, qu'une mesure purement préparatoire de la décision d'attribution définitive intervenue le 5 août 2015. Le juge écarte ainsi implicitement mais nécessairement l'argumentation de la société requérante selon laquelle son éviction des discussions finales suffisait à conférer à l'acte du 13 juillet 2015 un caractère décisoire faisant grief. Enfin, le Tribunal Suprême tire les conséquences procédurales de la chronologie des actes. Relevant que la S.A.M. HELI AIR MONACO avait été dûment informée de la décision d'attribution définitive du 5 août 2015 par la lettre du Ministre d'État du 15 octobre 2015 (pièce produite par la requérante elle-même), le juge souligne qu'il lui était loisible de former un recours pour excès de pouvoir contre cette décision définitive dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant la réception dudit courrier. À l'occasion d'un tel recours contre l'acte définitif, la société aurait pu utilement invoquer, par voie de conséquence, toutes les irrégularités qui, selon elle, avaient entaché la phase d'attribution provisoire. Faute d'avoir attaqué l'acte définitif, et s'étant bornée à maintenir ses conclusions contre la seule mesure préparatoire, sa requête est frappée d'une irrecevabilité radicale qui dispense le Tribunal d'examiner tant les conclusions de non-lieu à statuer du Ministre d'État que l'ensemble des moyens de légalité externe et interne soulevés au fond. ### C. Le dispositif Par
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19461 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19461 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/12-02-19461)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l’appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière classique mais toujours sensible de la police des étrangers et, plus particulièrement, du régime juridique encadrant le maintien et la levée des mesures d’éloignement du territoire national. Monsieur P. V., ressortissant de nationalité italienne et résidant en Suisse, a fait l’objet de deux condamnations pénales prononcées par les juridictions italiennes au cours des années 2012 et 2013. En premier lieu, par un jugement en date du 13 novembre 2012, le Tribunal de Turin l’a condamné à une peine d’emprisonnement d’un an et demi assortie du sursis ainsi qu’à une peine d’amende de 6 000 euros du chef d’usure. En second lieu, le 12 avril 2013, le Tribunal de Biella a prononcé à son encontre une condamnation pénale pour des faits d’abus de confiance. Considérant qu’au regard des faits ainsi établis par l’autorité judiciaire étrangère, la présence de l’intéressé sur le sol monégasque était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité tant publiques que privées, le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a pris à son encontre, le 11 novembre 2013, une décision administrative de refoulement du territoire monégasque. Cette décision initiale, prise sur le fondement de l’article 22 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, n’a fait l’objet d’aucun recours contentieux de la part de Monsieur P. V. dans les délais légaux. Près de deux ans et demi après l’édiction de cette mesure de police, l’intéressé a entrepris une première démarche administrative visant à en obtenir l’aménagement. Par un courrier daté du 14 mars 2016, il a sollicité auprès du Ministre d’État la suspension provisoire de la mesure de refoulement pour une durée d’un an. Par une décision en date du 14 juin 2016, l’autorité administrative a opposé un refus à cette demande. Le Ministre d’État a alors motivé ce rejet en relevant que la nature même des faits ayant justifié la mesure initiale, indépendamment de la date de leur commission, révélait un comportement préjudiciable à la sécurité publique et que la présence du demandeur à Monaco apparaissait, pour l’heure, de nature à représenter un risque de trouble à l’ordre public. Tout comme la mesure initiale de 2013, cette décision de rejet du 14 juin 2016 n’a pas été contestée par la voie juridictionnelle. Trois années supplémentaires s’étant écoulées, Monsieur P. V. a de nouveau saisi l’administration monégasque. Par une correspondance du 7 mai 2019, il a formellement demandé au Ministre d’État l’abrogation pure et simple de la mesure de refoulement prononcée le 11 novembre 2013 ou, à titre subsidiaire, sa suspension pour une période probatoire de trois ans. Au soutien de cette nouvelle requête gracieuse, le demandeur faisait valoir plusieurs éléments factuels visant à démontrer l'amendement de son comportement et l'absence de menace actuelle pour l'ordre public. Il précisait notamment que ses extraits de casiers judiciaires délivrés par les autorités italiennes, suisses et monégasques portaient la mention « néant » et ne faisaient état d'aucune condamnation, ajoutant qu’il n’avait plus fait l’objet de la moindre observation défavorable depuis l’intervention de la mesure d’éloignement de 2013. Il mettait également en exergue la stabilité de sa situation professionnelle actuelle et faisait état d’un motif d’ordre personnel et familial, à savoir son souhait de pouvoir venir rendre visite librement et en toute sérénité à sa compagne, laquelle réside en Principauté de Monaco. En complément de ce courrier, il a adressé au Ministre d’État, le 14 mai 2019, la copie de son permis provisoire de séjour en Suisse. Par une décision rendue le 2 août 2019, le Ministre d’État a de nouveau rejeté la demande d'abrogation ou de suspension formulée par Monsieur P. V., en se fondant sur les dispositions de l’article 22 de l’Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 et en indiquant que l’examen du dossier auquel il avait été procédé ne permettait pas, pour l’heure, de réserver une suite favorable à la requête. C’est précisément ce second refus qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine du juge constitutionnel et administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage de la voie du recours pour excès de pouvoir, conformément aux dispositions du 2° du B de l’article 90 de la Constitution et de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, Monsieur P. V. a déposé une requête au Greffe Général de la Principauté le 30 août 2019, enregistrée sous le numéro TS 2019-21. L’instruction de l’affaire a donné lieu à un échange nourri d’écritures : une contre-requête du Ministre d’État enregistrée le 31 octobre 2019, une réplique du requérant déposée le 29 novembre 2019, et enfin une duplique de l’administration enregistrée le 24 décembre 2019, avant la clôture de l’instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 6 janvier 2020. Aux termes de ses écritures, le requérant sollicitait, à titre principal, l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d’État du 2 août 2019 rejetant sa demande d'abrogation ou de suspension triennale du refoulement, ainsi que la condamnation de l’État de Monaco aux entiers dépens. À titre incident, dans son mémoire en réplique, il demandait au Tribunal Suprême de prescrire une mesure d’instruction invitant l’autorité administrative à produire l’ensemble des éléments de droit et de fait fondant sa décision, afin de permettre au juge d’exercer son contrôle sur l'exactitude et la légalité des motifs. Sur le fond du droit, l’argumentation de Monsieur P. V. s’articulait autour de deux moyens principaux, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne de l’acte attaqué. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation, tant à l’encontre de la décision de refus d’abrogation du 2 août 2019 qu’à l’encontre de la mesure initiale de refoulement du 11 novembre 2013. Invoquant dans sa réplique les dispositions des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, il soutenait que la jurisprudence exigeait désormais une motivation formelle énonçant les considérations de droit et de fait des décisions de refoulement ou de refus de levée de telles mesures, et que l'administration devait faire connaître ces motifs au juge. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, le requérant contestait le bien-fondé de la mesure de refoulement et de son maintien dans le temps. Il soutenait que sa présence sur le territoire monégasque ne constituait manifestement plus un trouble à l’ordre public et que l’écoulement du temps depuis 2013 privait le maintien de cette mesure de toute justification valable. Pour répondre aux objections de l'État concernant la charge de la preuve de son amendement, il faisait valoir, outre la production de ses casiers judiciaires vierges (suisse, italien et monégasque), un élément qu'il qualifiait de nouveau et postérieur au dernier refus : la circonstance, confirmée selon lui par son conseil italien, qu'il était sur le point de solliciter sa réhabilitation judiciaire auprès des juridictions italiennes. En défense, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en opposant une argumentation structurée en quatre points. Premièrement, sur la recevabilité formelle des moyens, l'administration soutenait que les griefs formulés dans la requête initiale étaient rédigés en des termes si elliptiques qu'ils ne constituaient pas des moyens d'annulation opérants permettant de saisir utilement le juge de l'excès de pouvoir. Deuxièmement, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir partielle tirée du caractère définitif de la décision initiale de refoulement du 11 novembre 2013. Faute d'avoir été attaquée dans le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême, cette décision était devenue définitive, rendant irrecevables les griefs dirigés contre elle par voie d'exception ou d'amalgame à l'occasion du recours contre le refus d'abrogation de 2019. Troisièmement, s'agissant de la légalité externe, l'État défendait la régularité de la motivation de l'acte du 2 août 2019 en opérant une distinction fondamentale, issue de la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, entre la décision initiale de refoulement et la décision refusant d'abroger une telle mesure. Dans cette seconde hypothèse, la charge de la preuve reposant sur le demandeur à l'abrogation — qui doit établir par des justificatifs convaincants l'existence d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus démontrant son amendement —, l'administration, lorsqu'elle estime qu'aucun élément nouveau de nature à modifier son appréciation antérieure n'est produit, n'est pas tenue d'expliquer pourquoi les arguments avancés ne sont pas convaincants. Selon le Ministre d'État, il suffit que la décision vise le texte applicable (l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964) et constate que le nouvel examen du dossier ne permet pas de modifier la position du Gouvernement Princier, formule validée par le Tribunal Suprême dans une décision du 24 novembre 2017 (*M. L. c/ État de Monaco*) et satisfaisant pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Dès lors, le contrôle du juge portant sur les justificatifs produits par le demandeur, la mesure d'instruction sollicitée par Monsieur P. V. s'avérait inutile et devait être rejetée. Quatrièmement, sur le fond et l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État soutenait que la demande du 7 mai 2019 ne comportait aucun élément probant établissant la disparition de la menace pour l'ordre public. L'absence de nouvelles condamnations depuis 2013 et l'allégation d'une stabilité professionnelle étaient jugées insuffisantes en l'absence de toute précision concrète sur les activités, les sources de revenus et les fréquentations de l'intéressé. Quant au souhait de rejoindre sa compagne à Monaco, l'administration le jugeait inopérant, les intéressés ayant toute latitude pour se retrouver hors du territoire de la Principauté. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait l'argument tiré de la future demande de réhabilitation pénale en Italie : d'une part, cette démarche n'était ni effective ni même encore formellement engagée ; d'autre part, et en tout état de cause, en vertu du principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, une éventuelle réhabilitation postérieure au 2 août 2019 serait totalement sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire posait une question juridique centrale à triple détente, classique en droit du contentieux administratif mais revêtant une acuité particulière au regard de l'évolution des exigences de motivation des actes de police en Principauté : À quelles conditions de recevabilité, de motivation formelle au sens de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et de justification au fond au regard de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, est soumise la légalité de la décision par laquelle le Ministre d'État rejette une demande tendant à l'abrogation ou à la suspension d'une mesure de refoulement antérieure devenue définitive ? Plus précisément, le juge de l'excès de pouvoir devait déterminer : 1. Si le requérant pouvait utilement contester la légalité (notamment le défaut de motivation et le bien-fondé) de la mesure initiale de refoulement à l'occasion d'un recours dirigé contre le refus de l'abroger ; 2. Quel degré de précision la loi du 29 juin 2006 impose-t-elle à l'administration lorsqu'elle motive un refus d'abrogation de refoulement, et si une formule constatant l'absence d'éléments permettant de réserver une suite favorable suffit à caractériser l'énoncé des considérations de fait ; 3. Comment s'opère la dévolution de la charge de la preuve de la disparition de la menace à l'ordre public et quelle est l'étendue temporelle et matérielle du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge sur les éléments dits « nouveaux » invoqués par l'étranger refoulé. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême rejette l'intégralité des prétentions de Monsieur P. V. par une motivation concise, rigoureuse et méthodiquement ordonnée en sept considérants. Le raisonnement de la Haute Juridiction suit une progression logique implacable, balayant successivement la question procédurale de l'instruction, le périmètre du litige lié au caractère définitif des actes antérieurs, la légalité externe et, enfin, la légalité interne. En premier lieu, après avoir rappelé aux considérants 1° et 2° le cadre normatif applicable — à savoir les termes de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 conférant au Ministre d'État le pouvoir d'enjoindre à tout étranger de quitter le territoire ou de lui interdire d'y pénétrer — ainsi que la chronologie des décisions administratives intervenues en 2013, 2016 et 2019, le Tribunal statue au considérant 3° sur la demande de mesure d'instruction. Il l'écarte sobrement en estimant « qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée ». Ce refus découle directement de la conception que se fait le Tribunal de l'office du juge en matière de refus d'abrogation : le dossier étant suffisamment éclairé par les pièces soumises par le demandeur lui-même au soutien de sa demande d'abrogation et par les exposés des parties, il n'est nul besoin d'ordonner à l'administration la production d'éléments supplémentaires. En deuxième lieu, au considérant 4°, la juridiction circonscrit strictement l'objet du litige en accueillant la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État concernant la contestation de l'acte initial du 11 novembre 2013. Le Tribunal pose que « la décision de refoulement étant définitive faute d'avoir été contestée dans le délai de recours, les moyens tirés de l'illégalité de cette décision ne peuvent qu'être écartés ». Par cette affirmation, le juge rappelle l'intangibilité des actes administratifs individuels devenus définitifs : l'expiration du délai de recours contentieux purge l'acte initial de ses éventuels vices (qu'il s'agisse d'un défaut de motivation ou d'une erreur d'appréciation originelle) et interdit au justiciable d'exciper de son illégalité au soutien d'un recours dirigé contre un refus ultérieur d'abrogation. En troisième lieu, au considérant 5°, le Tribunal Suprême examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le juge procède à une analyse concrète des termes de la décision du 2 août 2019. Il relève, d'une part, que l'acte « vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté » (considération de droit) et, d'autre part, qu'il précise que l'examen de la demande « auquel il a été procédé ne permet pas, pour l'heure, de réserver une suite favorable à votre demande » (considération de fait). Le Tribunal en déduit que la décision comporte bien l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et ne méconnaît donc pas les exigences légales. Ce faisant, le juge valide pleinement la thèse gouvernementale : face à une demande d'abrogation, le fait générateur du refus réside dans l'insuffisance des éléments apportés par le demandeur pour modifier l'état de droit et de fait préexistant ; le simple constat par l'administration que l'examen du dossier ne permet pas de revenir sur la mesure constitue, en soi, l'énoncé suffisant de la considération de fait fondant le maintien de la police administrative. En quatrième et dernier lieu, au considérant 6°, la Haute Juridiction aborde le contrôle de la légalité interne sous l'angle de l'erreur manifeste d'appréciation. Le raisonnement du juge se décompose ici en trois temps : * Tout d'abord, le Tribunal fixe la règle d'attribution de la charge de la preuve : « il appartenait à M. V. de démontrer que la décision de refoulement dont il a fait l'objet le 11 novembre 2013 à la suite de plusieurs condamnations pénales devait être reconsidérée ». C'est donc une obligation probatoire positive qui pèse sur l'administré. * Ensuite, le juge définit le standard de preuve requis et la borne temporelle de référence : le demandeur doit apporter « des éléments nouveaux significatifs, postérieurs à la décision du 14 mars 2016 [Note : la décision mentionne ici le 14 mars 2016, date de la demande, en lieu et place du 14 juin 2016, date de la décision de rejet mentionnée au considérant 2°] refusant la suspension de la mesure de refoulement et susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé la mesure de refoulement ». En l'espèce, au vu des pièces du dossier (casiers judiciaires vierges, permis de séjour suisse, allégation de stabilité et lien affectif), le Tribunal juge souverainement que de tels éléments nouveaux significatifs font défaut. * Enfin, le Tribunal écarte l'argument tiré de la demande de réhabilitation pénale devant les juridictions italiennes en appliquant le principe cardinal de l'appréciation de la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction : le requérant « ne peut utilement se prévaloir de la circonstance, postérieure à la décision attaquée, qu'il aurait formé devant les juridictions italiennes une demande de réhabilitation pénale ». Concluant que le Ministre d'État n'a pas entaché son refus d'une erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême rejette la requête au considérant 7°. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de Monsieur P. V. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de Monsieur V. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 2 décembre 2020 par l