64 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 27 novembre 1997, n° 26566 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 27 novembre 1997, n° 26566 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1997/11-27-26566)) ## Faits et procédure Deux architectes monégasques, J. et J. N., ont été pressentis par l'État en 1981 pour la réalisation d'un bâtiment administratif dans la zone D du nouveau quartier de Fontvieille. Estimant la mission excessive au regard de leur rémunération, ils ont formulé des observations techniques, puis accepté le projet de contrat par une lettre du 13 janvier 1982. Cette acceptation était expressément assortie de réserves : les architectes indiquaient y avoir consenti par nécessité de travail pour leur cabinet, et y affirmaient que la condition déterminante de leur acceptation était la confirmation, pour 1982, de la confiée des opérations de la Condamine (îlot n° 1) et du groupe scolaire de Fontvieille. Par lettre du 27 mai 1982, l'ingénieur en chef des Travaux publics a fait connaître l'avis favorable de la Commission consultative des marchés de l'État, transmis le projet de contrat et indiqué que « le Gouvernement a confirmé votre désignation en tant qu'Architectes » pour les deux opérations précitées. Le contrat relatif à la zone D a été signé le 8 juillet 1982. Les difficultés sont apparues en 1984. Par lettre du 3 décembre 1984, le directeur des Travaux publics a indiqué que les liens avec l'État se bornaient à la mission de la zone D et que le Gouvernement n'était pas en mesure d'envisager d'autres contrats. Un avenant portant honoraires supplémentaires à 217 000 francs a été soumis aux architectes en décembre 1985, mais il comportait une clause par laquelle l'architecte renonçait à toute réclamation pour la période antérieure ; les architectes n'ont pu obtenir la suppression de cette clause et n'ont pas signé. Un différend relatif à un acompte a par ailleurs été soumis à un expert amiable, Pierre Vignon, qui a obtenu un accord des parties sur une somme nette de 300 000 francs. Ce règlement n'a pas été exécuté, l'Administration subordonnant son paiement à un règlement global des différends. Par exploit du 9 février 1995, les architectes ont assigné l'État, sollicitant notamment la reconnaissance de la violation des engagements des 27 mai et 8 juillet 1982, le paiement des sommes de 300 000 et 217 000 francs, et 5 000 000 de francs de dommages-intérêts, ainsi que 150 000 francs pour résistance abusive. Au cours de l'instance, J. N. est décédé (23 juin 1996) et ses héritiers ont repris l'instance. En cours de délibéré, l'État a justifié du paiement des sommes de 217 000 et 300 000 francs. ## Question de droit La décision soulève plusieurs questions, dont trois structurent le raisonnement du Tribunal : 1. L'échange de lettres relatif à une désignation ultérieure peut-il caractériser une convention d'architecte, fondant une responsabilité contractuel
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Responsabilité de la puissance publique Ordonnance souveraine mettant fin aux fonctions de commissaire de police détaché en vertu de la Convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 - Qualification par le juge du fond (oui) - Renvoi préjudiciel devant le Tribunal suprême (non) Ordonnance souveraine mettant fin aux fonctions de commissaire de police détaché en vertu de la Convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 - Acte de gouvernement : intervenu dans le cadre de la Convention du 28 juillet 1930 - Irrecevabilité de l'action en responsabilité contre l'État Par cette d??cision rendue par **Cour d'Appel de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Cour d'appel, 8 avril 1997, G. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Responsabilité de la puissance publique Ordonnance souveraine mettant fin aux fonctions de commissaire de police détaché en vertu de la Convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 - Qualification par le juge du fond (oui) - Renvoi préjudiciel devant le Tribunal suprême (non) Ordonnance souveraine mettant fin aux fonctions de commissaire de police détaché en vertu de la Convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 - Acte de gouvernement : intervenu dans le cadre de la Convention du 28 juillet 1930 - Irrecevabilité de l'action en responsab??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Cour d'Appel de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Cour d'Appel de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Cour d'Appel de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? temps que l'ordonnance contestée ; Considérant que la décision par laquelle il était mis fin aux fonctions de J.-F. G. à Monaco apparaît, au vu des pièces versées aux débats, avoir été prise d'un commun accord par les autorités françaises et monégasques après concertation et en application de l'article 4 de la Convention franco-monégasque relative aux emplois publics du 28 juillet 1930 ; Que l'ordonnance souveraine du 12 février 1990, abrogeant celle du 23 septembre 1987 et du 30 mars 1989, s'inscrit directement dans le cadre des relations de la Principauté de Monaco avec??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? e procédure civile ; PAR CES MOTIFS, Le Tribunal, Statuant contradictoirement, Dit que l'éventuelle responsabilité de l'État, à raison de la cessation des fonctions de J.-F. G., échappe à tout contrôle juridictionnel, comme découlant d'un acte de gouvernement ; Rejette la demande d'indemnité formulée par J.-F. G. ; MM. Landwerlin, prés. ; Serdet, prem. subst. proc. gén. ; Mes Blot, G., Sanita, av. déf. Cet arrêt confirme le jugement rendu le 17 novembre 1994 par le Tribunal de première instance et publié ci-après. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Cour d'Appel de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Cour d'appel, 8 avril 1997, G. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Trouble de voisinage Travaux de construction d'un ouvrage générateur d'un trouble au détriment d'un voisin - Nuisances excessives subies par un restaurateur : bruit d'explosifs, de concasseur, poussière - Préjudice anormal causé au restaurateur : diminution du chiffre d'affaires, perte de clientèle, privation de l'utilisation d'une terrasse - Imprévisibilité du dommage Responsabilité de la puissance publique Travaux de construction d'un ouvrage générateur d'un trouble anormal et dommageable au détriment d'un voisin - Action contre l'État, maître de l'ouvrage sur le fondement d'un trouble de voisinage Par cette d??cision rendue par **Tribunal de Première Instance de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal de première instance, 11 janvier 2001, F. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Trouble de voisinage Travaux de construction d'un ouvrage générateur d'un trouble au détriment d'un voisin - Nuisances excessives subies par un restaurateur : bruit d'explosifs, de concasseur, poussière - Préjudice anormal causé au restaurateur : diminution du chiffre d'affaires, perte de clientèle, privation de l'utilisation d'une terrasse - Imprévisibilité du dommage Responsabilité de la puissance publique Travaux de construction d'un ouvrage générateur d'un trouble anormal et dommageable au détriment d'un voisin - Action contre l'État, maîtr??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal de Première Instance de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal de Première Instance de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal de Première Instance de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? illet 1996, • qu'il est au chômage et perçoit le RMI, • que ses parents se sont endettés pour venir à son aide, leur préjudice s'élevant à une somme de 3 000 000 francs, • que ses parents souffrent de problèmes de santé, • que son préjudice s'élève aux sommes de 2 989 097 francs au titre de la perte de chiffre d'affaires sur six ans, de 1 150 000 francs au titre d'une moins-value réalisée sur la vente du fonds de commerce, de 3 157 000 francs au titre d'un prêt qu'il a été contraint de contracter, de 675 000 francs au titre des prêts consentis par ses parents et de 5 000 00??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? nt, Condamne l'État de Monaco à payer à B. F. la somme de 2 000 000 francs à titre de dommages-intérêts, montant des causes sus-énoncées ; Ordonne l'exécution provisoire du présent jugement à hauteur de un million de francs ; Condamne l'État de Monaco aux dépens, y compris ceux réservés par l'ordonnance de référé du 3 janvier 1996, au nom de l'administration qui en poursuivra le recouvrement comme en matière d'enregistrement ; M. Narmino prés. ; Mlle Le Lay prem. subst. proc, gén. ; Mes Gardetto et Escaut av. déf. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal de Première Instance de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal de première instance, 11 janvier 2001, F. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 décembre 1996, n° 26517 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 décembre 1996, n° 26517 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1996/12-12-26517)) ## Faits et procédure La société américaine Domino's Pizza exploite aux États-Unis une activité de vente de produits alimentaires à domicile, notamment de pizzas. Elle utilise depuis 1975 une marque figurative et nominative « Domino's Pizza », composée de deux dominos verticaux et de la mention « nobody delivers better », déposée auprès de l'administration américaine de la propriété industrielle. Ayant appris qu'un commerçant exploitait à Monaco la marque et le nom commercial en cause, la société Domino's Pizza obtint, le 30 août 1991, une ordonnance autorisant une saisie-contrefaçon dans les locaux de J.-L. H., exploitant sous l'enseigne « French Domino's ». Le procès-verbal fit apparaître des dépliants portant un domino rouge vertical et la mention « French Domino's », « Domino's Pizza » ou « Domino's China ». La société américaine saisit alors le tribunal de première instance sur le fondement de l'article 29 de la loi n° 1058 du 10 juin 1983. Par jugement du 14 janvier 1993, le tribunal rejeta l'action en contrefaçon et la demande d'annulation de la marque déposée sous le n° 9013472. Par arrêt du 31 mai 1994, la cour d'appel confirma le rejet de l'action en contrefaçon, mais condamna J.-L. H. et la société H. et Cie à 50 000 francs de dommages-intérêts et ordonna l'annulation de l'inscription n° 9013472 relative à la marque « Domino's Pizza ». J.-L. H. procéda ensuite à la radiation volontaire des inscriptions « Domino's China » et « French Domino's ». J.-L. H. avait toutefois déposé, le 3 octobre 1990, un dessin et une marque qualifiés par la demanderesse de source de confusion. Par exploit du 28 mars 1995, Domino's Pizza assigna J.-L. H. et la société H. et Cie en concurrence déloyale, réclamant 2 000 000 de francs de dommages-intérêts et la modification de la marque « Mikado's Pizza ». Les défendeurs soulevèrent l'irrecevabilité de la demande à l'égard de J.-L. H., personne physique, et formèrent une demande reconventionnelle en dommages-intérêts. ## Question de droit Le tribunal devait déterminer si l'exploitation, par les défendeurs, d'une enseigne et d'une marque « Mikado's » présentant des analogies alléguées avec la marque « Domino's Pizza » constituait un acte de concurrence déloyale ouvrant droit à réparation. Plusieurs questions subsidiaires étaient posées : 1. La personne physique qui a cédé son fonds de commerce à une société peut-elle être recherchée personnellement pour des actes de concurrence déloyale ? 2. Le risque de confusion, au sens de la Convention de Paris du 20 mars 1883, est-il caractéris
# Cour de Révision de Monaco, 02 octobre 1996, n° 27072 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 02 octobre 1996, n° 27072 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1996/10-02-27072)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 2 octobre 1996 s'inscrit dans la matière hautement régalienne mais néanmoins rigoureusement encadrée du droit de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Ce domaine du droit administratif et civil des biens constitue le point de friction par excellence entre, d'une part, les prérogatives de puissance publique nécessaires à l'aménagement du territoire et au développement de l'urbanisme, et, d'autre part, la garantie fondamentale du droit de propriété privée. En raison de l'exiguïté du territoire monégasque et de sa topographie singulièrement escarpée, les opérations d'urbanisme et de voirie y revêtent une complexité technique et une importance stratégique de premier plan, rendant chaque parcelle foncière particulièrement précieuse et chaque éviction forcée susceptible de générer un contentieux d'une grande âpreté. Les faits à l'origine de ce litige remontent à une procédure d'expropriation initiée au cours des années soixante-dix par l'État de Monaco. Les consorts R. (également désignés dans l'intitulé de la décision sous l'appellation d'« Hoirs R. », terme juridique traditionnel désignant les héritiers ou ayants droit d'une succession) étaient propriétaires d'un bien immobilier situé sur le territoire de la Principauté (dont la nature exacte et la superficie ne sont pas précisées dans la décision). Ce bien a fait l'objet d'une mesure d'expropriation prononcée par un jugement en date du 21 décembre 1976 (la juridiction ayant rendu ce jugement n'est pas précisée dans la décision). Cette dépossession forcée ne procédait pas d'une simple volonté administrative dépourvue de cadre légal, mais reposait sur une déclaration d'utilité publique résultant d'une loi. L'exposé de cette loi déclarant l'utilité publique précisait les contours d'un vaste projet d'urbanisme. L'objectif poursuivi par l'autorité publique à travers ce programme d'aménagement était d'améliorer la liaison routière dite du « pont de la Rousse ». De manière plus spécifique et localisée, ce projet global d'infrastructure routière comportait le réaménagement du premier lacet de l'avenue de l'Annonciade. En raison de l'ampleur et de la technicité des travaux envisagés dans cette zone urbanisée au relief prononcé, l'exposé de la loi déclarant l'utilité publique prévoyait expressément que l'ensemble de ce projet d'urbanisme devait s'effectuer par tranches successives. Au fil des années suivant le jugement d'expropriation du 21 décembre 1976, l'État de Monaco a entrepris divers travaux d'aménagement dans le secteur concerné. Sur l'assiette foncière ou à proximité immédiate de l'immeuble ayant appartenu aux consorts R., les opérations réalisées ont notamment consisté en la création d'un jardin ainsi qu'en la réalisation d'un terrassement confortatif. Par ailleurs, à l'époque où le litige a été noué devant les juridictions monégasques — soit près de deux décennies après le prononcé de l'expropriation —, la totalité du programme d'urbanisme initialement prévu par la loi déclarative d'utilité publique demeurait inachevée. C'est précisément l'observation de l'état des lieux et de la nature des ouvrages effectivement réalisés qui a conduit les anciens propriétaires évincés à contester le respect, par l'État expropriant, de ses obligations légales post-expropriation. Considérant que la création d'un espace vert et d'ouvrages de soutènement différait de la destination routière initialement annoncée, et constatant que le projet global n'avait pas été mené à son terme intégral, les consorts R. ont estimé que leur ancien immeuble n'avait pas reçu l'affectation pour laquelle ils avaient été privés de leur propriété. Toutefois, la configuration des lieux après la réalisation de ces travaux de terrassement et de voirie rendant matériellement ou juridiquement impossible la restitution en nature du bien — c'est-à-dire sa rétrocession —, les consorts R. se sont tournés vers les juridictions monégasques afin d'obtenir une réparation pécuniaire sous la forme d'une indemnité compensatrice. Il convient de noter que ce contentieux n'était pas isolé, le texte de la décision mentionnant qu'à la même date, la Cour de révision a été amenée à rendre un arrêt similaire dans une affaire opposant les hoirs S. à l'État de Monaco, ce qui témoigne d'une opération d'expropriation collective ayant frappé plusieurs propriétaires riverains du même secteur géographique. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant leurs droits lésés par la tournure prise par les opérations d'aménagement postérieurement au jugement d'expropriation du 21 décembre 1976, les consorts R. ont engagé une action en justice dirigée contre l'État de Monaco (les détails relatifs à la saisine de la juridiction de première instance, à la date du jugement initial et à son dispositif ne sont pas précisés dans la décision). L'objet fondamental de leur demande résidait dans l'octroi d'une indemnité compensatrice, réclamée à défaut pour les expropriés de pouvoir obtenir la rétrocession physique de leur immeuble. L'affaire a été portée devant la Cour d'appel de Monaco, qui a statué par un arrêt rendu le 14 novembre 1995. Aux termes de cette décision, la juridiction du second degré a débouté les consorts R. de leurs prétentions indemnitaires, refusant de faire droit à leur demande d'indemnité compensatrice. Pour fonder sa décision de rejet, la Cour d'appel s'est livrée à une analyse concrète des documents législatifs préparatoires et de la réalité matérielle des travaux accomplis sur le terrain. Les juges d'appel ont ainsi relevé trois éléments déterminants : premièrement, que l'ensemble du projet d'urbanisme, tel qu'il était précisé dans l'exposé de la loi déclarant l'utilité publique, devait s'effectuer par tranches dans le but d'améliorer la liaison routière du « pont de la Rousse » et incluait le réaménagement du premier lacet de l'avenue de l'Annonciade ; deuxièmement, que la création d'un jardin ainsi que la réalisation d'un terrassement confortatif ne constituaient que l'accessoire du réaménagement de cette voie de circulation ; et troisièmement, que l'inachèvement de la totalité du programme d'urbanisme était dépourvu d'incidence sur la régularité des opérations effectuées. Estimant dès lors que les travaux réalisés n'étaient pas étrangers au projet d'aménagement ayant fait l'objet de la déclaration d'utilité publique, la Cour d'appel a validé la régularité de l'action de l'État de Monaco. Insatisfaits de cette issue, les consorts R. ont formé un pourvoi en révision à l'encontre de l'arrêt du 14 novembre 1995 devant la Cour de révision de Monaco. Dans le cadre de cette instance suprême, les demandeurs au pourvoi étaient représentés par Maître Blot, avocat-défenseur, et Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, tandis que la défense des intérêts de l'État de Monaco était assurée par Maître Escaut, avocat-défenseur. À l'appui de leur pourvoi, les consorts R. ont développé un moyen unique de cassation, articulé autour d'un grief de défaut de base légale et d'insuffisance de motivation quant à la vérification du respect de l'affectation d'utilité publique.L'argumentation des demandeurs au pourvoi reposait sur une lecture stricte des obligations pesant sur l'autorité expropriante. Selon la thèse soutenue par le moyen, la Cour d'appel aurait elle-même constaté que l'immeuble ayant appartenu aux consorts R. n'avait pas reçu la destination exacte prévue par la déclaration d'utilité publique. Partant de cette prémisse, les demandeurs reprochaient aux juges du fond de leur avoir néanmoins refusé l'indemnité compensatrice réclamée à raison de l'impossibilité d'obtenir la rétrocession du bien. Plus précisément, le moyen faisait grief à la Cour d'appel de s'être bornée à relever, par une formule jugée trop lâche et imprécise par les requérants, que les travaux effectués « n'étaient pas étrangers » au projet d'aménagement objet de la déclaration d'utilité publique. Les consorts R. soutenaient qu'en statuant de la sorte, la juridiction d'appel avait omis de procéder à deux recherches pourtant indispensables à la légalité de sa décision : d'une part, rechercher si ces travaux (le jardin et le terrassement) constituaient véritablement un « commencement d'exécution » du projet déclaré d'utilité publique ; d'autre part, à défaut d'un tel commencement d'exécution du projet initial, rechercher si ces aménagements spécifiques avaient fait l'objet d'une nouvelle déclaration d'utilité publique permettant de purger le changement d'affectation. En somme, pour les demandeurs, la simple non-extranéité des travaux par rapport à l'esprit général du projet ne suffisait pas à caractériser le respect de la destination légale de l'immeuble exproprié. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à la Cour de révision mettait en jeu les conditions d'ouverture du droit à rétrocession — et, par voie de conséquence, du droit à une indemnité compensatrice lorsque la restitution en nature s'avère impossible — au profit du propriétaire évincé par une mesure d'expropriation pour cause d'utilité publique. La question de droit centrale à laquelle devait répondre la haute juridiction monégasque peut être formulée de la manière suivante : l'exproprié est-il fondé à réclamer une indemnité compensatrice pour défaut de rétrocession au motif que son bien n'aurait pas reçu la destination prévue par la déclaration d'utilité publique, lorsque l'immeuble a servi à la création d'un jardin et d'un terrassement confortatif dans le cadre d'un vaste projet d'urbanisme et de réaménagement routier prévu pour être réalisé par tranches, et dont la totalité du programme demeure inachevée ? Sous cette interrogation principale se profilaient plusieurs sous-questions d'une grande importance théorique et pratique pour le droit de l'expropriation : 1. Comment le juge du fond doit-il apprécier la conformité des travaux réalisés à la déclaration d'utilité publique ? Doit-il s'en tenir au dispositif strict de l'acte déclaratif ou peut-il éclairer la portée de ce dernier à la lumière de l'exposé des motifs de la loi déclarant l'utilité publique ? 2. Quelle est l'incidence juridique de la théorie de l'accessoire en matière de travaux publics ? Des aménagements paysagers (un jardin) et techniques (un terrassement confortatif) qui ne constituent pas, en eux-mêmes, la bande de roulement d'une voie routière dénaturent-ils l'objet de l'expropriation, ou s'intègrent-ils régulièrement au projet en tant qu'accessoires indispensables ou utiles du réaménagement de la voie de circulation ? 3. Enfin, lorsque l'opération d'urbanisme a été conçue dès l'origine pour être exécutée par tranches successives, l'inachèvement de l'intégralité du programme affecte-t-il rétroactivement la régularité des opérations déjà réalisées sur les parcelles expropriées, ouvrant ainsi droit à indemnisation au profit des anciens propriétaires ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le moyen unique présenté par les consorts R. et confirmer la légalité de l'arrêt rendu par la Cour d'appel le 14 novembre 1995, la Cour de révision déploie un raisonnement synthétique mais particulièrement dense. Loin de censurer les juges du fond pour un prétendu manque de base légale, la haute juridiction valide pleinement leur méthode d'analyse en mettant en exergue les trois piliers factuels et juridiques sur lesquels reposait la motivation de l'arrêt attaqué. En premier lieu, la Cour de révision approuve la Cour d'appel d'avoir déterminé la consistance exacte et les modalités d'exécution du projet en se référant à « l'exposé de la loi déclarant l'utilité publique ». Ce faisant, la juridiction suprême consacre une approche finaliste et globale de l'acte déclaratif d'utilité publique. Les juges ne sont pas enfermés dans une lecture littérale ou parcellaire ; ils doivent appréhender « l'ensemble du projet d'urbanisme ». Or, l'examen de l'exposé de la loi révélait deux éléments décisifs : d'une part, le projet avait pour finalité globale d'améliorer la liaison routière du « pont de la Rousse » en comportant spécifiquement le réaménagement du premier lacet de l'avenue de l'Annonciade ; d'autre part, ce vaste programme « devait s'effectuer par tranches ». En relevant cet échelonnement temporel prévu dès l'origine par le législateur, la Cour de révision neutralise l'argument implicite tiré de la lenteur ou du caractère partiel des réalisations constatées après le jugement d'expropriation de 1976. En deuxième lieu, la Cour de révision valide le recours, par les juges d'appel, à la qualification juridique d'« accessoire » pour justifier la nature des ouvrages implantés. Les demandeurs au pourvoi tentaient de dissocier les travaux réalisés (un jardin et un terrassement) de l'objectif routier de la déclaration d'utilité publique, reprochant à la Cour d'appel de n'avoir pas recherché s'ils constituaient un commencement d'exécution ou s'ils avaient fait l'objet d'une nouvelle déclaration d'utilité publique. La Cour de révision balaye cette critique en rappelant que la Cour d'appel a souverainement constaté et justement qualifié que « la création d'un jardin et d'un terrassement confortatif n'était que l'accessoire du réaménagement de cette voie de circulation ». Ce motif est capital : dès lors qu'un ouvrage est l'accessoire du projet principal déclaré d'utilité publique, il emprunte la nature et la régularité juridique de ce principal. Un réaménagement routier en zone urbaine escarpée (un « lacet » d'avenue) implique nécessairement des travaux de génie civil pour soutenir les terres (le terrassement confortatif) et des aménagements d'intégration urbaine ou paysagère sur les délaissés ou les talus (la création d'un jardin). Puisque ces réalisations sont l'accessoire direct du réaménagement de la voie de circulation, elles constituent, par nature même, l'exécution du projet initial. La recherche d'une nouvelle déclaration d'utilité publique ou d'un hypothétique commencement d'exécution d'un autre ouvrage devenait dès lors totalement inopérante. En troisième et dernier lieu, la Cour de révision entérine la règle de droit posée par les juges du second degré selon laquelle « l'inachèvement de la totalité du programme était sans incidence sur la régularité des opérations ». Ce dernier maillon du raisonnement vient sceller le sort du pourvoi. Dès lors que le projet était prévu pour être réalisé par tranches et que la tranche ou la partie concernant l'immeuble des consorts R. (le réaménagement du premier lacet de l'avenue de l'Annonciade et ses accessoires de terrassement et de jardin) avait bien été exécutée conformément à la destination prévue, la circonstance que d'autres tranches du programme global d'amélioration de la liaison du pont de la Rousse ne soient pas encore achevées ne saurait vicier rétroactivement les opérations régulièrement accomplies. L'immeuble exproprié ayant reçu une affectation conforme à l'utilité publique déclarée, le droit à rétrocession n'a jamais pris naissance, privant ainsi de tout fondement la demande d'indemnité compensatrice. Constatant que la Cour d'appel a légalement justifié sa décision par ces trois constatations souveraines et déductions juridiques exactes, la Cour de révision conclut logiquement que « le moyen ne peut donc être accueilli ». ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation qui écarte l'intégralité des griefs formulés au sein du moyen unique, la Cour de révision prononce le rejet du pourvoi et applique les sanctions pécuniaires et procédurales attachées à l'échec du recours en révision. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « PAR CES MOTIFS, > > Rejette le pourvoi ; > > Condamne les demandeurs à l'amende et aux dépens. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 2 octobre 1996 par la Cour de révision de Monaco dans l'affaire *Hoirs R. c/ État de Monaco* (ainsi que son arrêt jumeau du même jour dans l'affaire *Hoirs S. c/ État de Monaco*) constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence monégasque relative au droit de l'expropriation et au contrôle juridictionnel de l'affectation des biens expropriés. Bien que le texte de la décision soit d'une grande concision, caractéristique du style rédaktionnel des cours suprêmes de tradition francophone à cette époque, les principes qu'il consacre témoignent d'une maturité remarquable du droit administratif et civil des biens en Principauté, tout en s'inscrivant dans une harmonie conceptuelle avec les grands principes du droit comparé et européen de la propriété. En premier lieu, cet arrêt illustre la nature et les limites du mécanisme de la rétrocession (et de son substitut pécuniaire, l'indemnité compensatrice). La rétrocession est une garantie fondamentale offerte au propriétaire évincé : puisque l'expropriation est une dérogation grave au caractère inviolable du droit de propriété, elle n'est légitime que dans la mesure où elle est strictement nécessaire à la réalisation d'un but d'utilité publique. Si l'autorité expropriante renonce à son projet ou affecte le bien à un usage totalement étranger à celui qui a justifié la dépossession, la cause juridique du transfert de propriété disparaît, ouvrant théoriquement le droit pour l'ancien propriétaire de revendiquer son bien, ou, si le bien a été transformé au point de ne plus pouvoir être restitué, d'obtenir une indemnité compensatrice réparant la perte de ce droit à rétrocession. Toutefois, la Cour de révision démontre par cet arrêt que ce mécanisme protecteur ne doit pas être détourné pour devenir un instrument de paralysie de l'action administrative ou une source d'enrichissement injustifié pour les expropriés. En validant la démarche de la Cour d'appel, la haute juridiction refuse d'enfermer l'État expropriant dans un carcan formaliste excessif. L'utilité publique d'un projet d'urbanisme ne s'apprécie pas parcelle par parcelle de manière isolée, mais à l'échelle d'une opération d'ensemble (« l'ensemble du projet d'urbanisme »). Cette conception globale permet de prendre en compte la réalité des opérations d'aménagement contemporaines, qui ne se limitent plus à la construction d'un ouvrage unique et monolithique, mais intègrent de multiples composantes urbaines. En deuxième lieu, l'apport doctrinal majeur de cette décision réside dans la consécration éclatante de la théorie de l'accessoire dans le contentieux de la conformité à la déclaration d'utilité publique. Les demandeurs au pourvoi tentaient d'opposer la lettre stricte de l'objectif routier (« améliorer la liaison routière ») à la réalité physique des aménagements réalisés sur leur ancien bien (« la création d'un jardin et d'un terrassement confortatif »). En jugeant que ces aménagements n'étaient que « l'accessoire du réaménagement de cette voie de circulation », la Cour de révision pose une règle de bon sens juridique et technique. En effet, dans un environnement urbain dense et au relief accidenté comme celui de Monaco (ce que révèle la mention même du « premier lacet de l'avenue de l'Annonciade » et du « pont de la Rousse »), la modification du tracé ou du gabarit d'une voie routière exige impérativement des travaux de consolidation des sols adjacents. Le « terrassement confortatif » est la condition *sine qua non* de la stabilité de la chaussée et de la sécurité des constructions environnantes ; il fait corps avec l'ouvrage routier. De même, la création d'un « jardin » sur les espaces résiduels ou sur les terrasses ainsi créées participe de l'intégration paysagère et esthétique de l'infrastructure dans le tissu urbain. Exiger de l'État qu'il prenne une déclaration d'utilité publique distincte pour chaque mur de soutènement ou chaque massif végétal bordant une route nouvelle relèverait d'une absurdité procédurale. Par l'application de l'adage *accessorium sequitur principale*,
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 15 février 1996, n° 26416 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 15 février 1996, n° 26416 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1996/02-15-26416)) ## Faits et procédure Un enfant âgé de deux ans et demi a été accueilli à la halte-garderie municipale de Monte-Carlo, établissement relevant, quant à sa gestion et à son organisation, du service des œuvres sociales de la Mairie de Monaco. Le 4 juin 1993, en glissant sur un ballon mis à sa disposition, il a subi une fracture fémorale. Sa mère, A. N., a assigné la commune de Monaco et la compagnie Union des assurances de Paris (UAP) en réparation d'un préjudice qu'elle chiffrait initialement à 35 000 francs. Au soutien de sa demande, la requérante invoquait l'article 1002 du Code civil et soutenait que la halte-garderie était tenue d'une obligation de résultat à l'égard de la sécurité de l'enfant, celui-ci maîtrisant à peine la station debout et n'ayant aucune notion de la mobilité des objets ronds. Elle estimait qu'une chute sur un ballon n'avait rien d'imprévisible et écartait toute cause d'exonération. Le préjudice matériel était détaillé (salaire d'une aide ménagère, cotisations, frais d'annulation d'un voyage à trois personnes), soit 17 500 francs, auxquels s'ajoutait l'indemnisation du préjudice moral et affectif lié à un séjour hospitalier de treize jours, à un plâtre d'un mois et à un confinement estival. La commune de Monaco, qui a rectifié par conclusions du 23 juin 1995 la désignation erronée de l'État de Monaco, et la compagnie UAP ont conclu au débouté. Elles invoquaient le respect de l'arrêté ministériel n° 92-168 du 6 mars 1992 portant réglementation des crèches, qui fixe à un agent l'effectif requis pour huit enfants marchant. Elles faisaient valoir que onze enfants du groupe des grands étaient gardés par trois personnes et que six personnes assuraient la surveillance des quinze enfants présents. Elles soutenaient que la chute revêtait un caractère d'imprévisibilité et d'insurmontabilité, de tels jeux étant habituels dans une crèche. À titre subsidiaire, elles contestaient le lien direct entre l'accident et le préjudice allégué, celui-ci pouvant résulter de l'état de grossesse avancé de la requérante durant l'été 1993. ## Question de droit La décision soulève deux questions connexes. La première est d'ordre juridictionnel et tient au régime applicable. Le Tribunal devait déterminer si la responsabilité d'un établissement de garde municipal relève des règles du droit privé de la responsabilité civile, comme le plaidait la requérante, ou du droit administratif, et quelle est la nature de la faute susceptible d'engager la commune. La seconde porte sur le fond. Le Tribunal devait apprécier si le respect des normes d'encadrement réglementaires suffit à écarter toute faute de service, et si la surveillance exercée à l'égard d'un très jeune enfant, dont la chute sur un ballon était prévisible, a été défaillante. ## Solution et dispositif Le Tribunal affirme d'abord sa compétence. Il retient que « le présent litige, relatif à la responsabilité de cet établissement, relève de la compétence du Tribunal de première instance appliquant les règles du droit administratif ». Il écarte en conséquence la recherche d'obligations de moyens ou de résultat issues des principes de droit privé, jugeant que les conditions particulières de fonctionnement de la halte-garderie « privent de tout intérêt » cette recherche. La commune « ne saurait ... être tenue pour responsable que des conséquences dommageables d'une éventuelle faute de service commise dans le fonctionnement de la crèche ». Le Tribunal relève ensuite que le respect de l'arrêté du 6 mars 1992 ne suffit pas à exclure la faute. Il retient que « la prestation que les usagers de ce service social étaient en droit d'attendre devait s'apparenter à l'exercice d'une garde et d'un contrôle efficaces, destinés à éviter tout accident ». Il fonde cette exigence sur l'âge des enfants, « encore immatures quant à leur développement psychomoteur », et sur leur curiosité, qui les « incitent à tenter de nombreuses et parfois dangereuses expériences ». Il en déduit que « la faute simple suffit à engager la responsabilité de la puissance publique ». S'agissant de l'espèce, le Tribunal constate que le personnel « n'a pas permis de prévenir l'utilisation objectivement dangereuse du ballon par l'enfant ». Compte tenu de « la surveillance dès lors déficiente » et « eu égard au degré de pr
# Cour d'Appel de Monaco, 14 novembre 1995, n° 26402 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 14 novembre 1995, n° 26402 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1995/11-14-26402)) ## Faits et procédure Les hoirs S. avaient été expropriés par jugement du 21 décembre 1976, moyennant une indemnité d'expropriation fixée à 731 866 francs. L'expropriation avait été prononcée en application de la loi n° 766 du 8 juillet 1964, qui déclarait d'utilité publique les travaux relatifs à la liaison routière du pont de La Rousse, et de l'Ordonnance Souveraine n° 3314 du 12 avril 1965, qui avait définitivement déclaré ces travaux d'utilité publique et précisé les propriétés à acquérir. Après démolition de l'immeuble exproprié, l'Administration y a fait réaliser divers aménagements et terrassements. Par un premier exploit du 20 décembre 1989, les hoirs S. ont assigné l'État de Monaco devant le Tribunal de Première Instance afin d'obtenir la rétrocession des biens expropriés, ainsi que la désignation d'un expert chargé d'évaluer le bien. Par jugement du 20 juin 1991, devenu définitif, le tribunal a déclaré cette demande irrecevable en l'état, au visa de l'article 27, alinéa 2, de la loi n° 502 du 6 avril 1949 sur l'expropriation, le droit de demander la remise des biens ne naissant qu'à l'expiration d'un délai de quinze ans après le jugement d'expropriation ou de cession. Par un second exploit du 12 février 1992, les demandeurs ont à nouveau assigné l'État. Cet acte reproduisait les termes de l'assignation de 1989 et comportait un dispositif renvoyant à « leur demande originelle ainsi compléter au plan de sa recevabilité ». Par jugement du 16 juin 1994, le Tribunal de Première Instance a déclaré recevable la demande de remise, constaté l'impossibilité de cette remise, dit que l'obligation de rétrocession de l'État se résolvait en dommages-intérêts, renvoyé les parties à conclure sur ce point, débouté l'État de ses prétentions et mis les dépens à sa charge. L'État de Monaco a interjeté appel. Il soutenait, en premier lieu, la nullité de l'assignation au regard de l'article 156 du Code de procédure civile, en raison de la reproduction de l'acte antérieur, de l'erreur de nom (« R. » pour « S. ») et de la prétendue atteinte à la loyauté des débats. En second lieu, il faisait valoir que les terrains avaient reçu une destination d'utilité publique faisant obstacle à la rétrocession, les travaux réalisés, bien que différents de ceux initialement prévus, étant conformes à la loi du 8 juillet 1964. Les hoirs S. répliquaient que l'État avait renoncé devant les premiers juges à se prévaloir d'une irrégularité de l'assignation, et que les terrains n'avaient pas été affectés aux travaux déclarés d'utilité publique. ## Question de droit La décision soulève deux questions distinctes. La première est de nature procédurale : une assignation qui reproduit les termes d'un acte délivré dans une instance antérieure, comporte une erreur sur le nom d'un demandeur et renvoie, dans son dispositif, à « leur demande originelle », satisfait-elle à l'exigence de l'article 156 du Code de procédure civile selon laquelle l'assignation doit contenir, à peine de nullité, l'objet de la demande avec l'exposé sommaire des moyens ? La seconde, de fond, est la suivante : le droit de l'exproprié à la rétrocession, encadré par l'article 27, alinéas 2 et 3, de la loi n° 502 du 6 avril 1949, est-il écarté lorsque le projet d'utilité publique n'a été réalisé qu'en partie dans le délai de quinze ans, dès lors que les terrains ont reçu une affectation d'utilité publique au cours de ce délai ? ## Solution et dispositif **Sur la recevabilité.** La Cour écarte l'exception de nullité. Elle relève que l'assignation du 12 février 1992 contient « un exposé complet et précis des moyens et des prétentions » des demandeurs. La reproduction de l'assignation de 1989 ne constitue pas une simple référence à une procédure antérieure. Le renvoi figurant au
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27067 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27067 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/03-08-27067)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le 22 mai 1995, le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a pris un arrêté d’expulsion à l’encontre de M. P.A. de C., ressortissant étranger présenté comme un industriel du nord de l’Italie. Cette mesure de police des étrangers trouvait formellement son fondement dans des éléments défavorables imputés à l’intéressé : selon l’Administration, M. de C. aurait été impliqué dans des enquêtes relatives au grand banditisme et à la criminalité organisée (la mafia italienne) et aurait constitué un personnage opaque du secteur des jeux de hasard, agissant en qualité de dirigeant d’établissement, d’apporteur d’affaires pour la Société des Bains de Mer ou d’agent prêteur maniant d'importantes sommes d’argent d’origine suspecte. L’Administration faisait en outre état d’un signalement défavorable émanant d’Interpol, de procédures pénales antérieures pour complicité de faux en écriture, ainsi que de refus administratifs ou retraits de licences d’exploitation de casinos sur le territoire français limitrophe (notamment à Beaulieu et Menton). Pour sa part, M. de C. contestait vigoureusement l’exactitude de ces allégations. S'il reconnaissait avoir perçu une rémunération contractuelle de 3,5 % du chiffre d'affaires généré par la clientèle fortunée qu'il introduisait auprès des casinos monégasques, il soutenait que ses revenus étaient entièrement réinjectés dans les jeux, qu’il n’avait jamais exercé la fonction d’agent prêteur et que les poursuites pénales engagées autrefois contre lui s’étaient soldées par une ordonnance de non-lieu. Il arguait également d'une confusion patronymique ayant vicié les fiches initiales d'Interpol, situation corrigée ultérieurement par une attestation émanant de la Questure centrale de Rome. Après l’échec d’une première démarche gracieuse formée le 4 avril 1997 et rejetée le 20 avril 1997 (décision dont il est établi qu'il en a eu connaissance au plus tard le 14 juin 2000), puis d’un deuxième recours gracieux rejeté le 1er août 2000, l'intéressé a saisi le Ministre d'État, par lettre du 16 mars 2004, d'une demande tendant formellement à la « révision » de l’arrêté d'expulsion du 22 mai 1995. À l'appui de cette sollicitation, M. de C. produisait des pièces récentes, notamment une attestation délivrée le 10 mars 2004 par le procureur de la République près le tribunal de San Remo établissant qu’il disposait d’un casier judiciaire vierge et ne faisait l'objet d'aucune poursuite pénale, ainsi qu'une pièce de la Questure centrale de Rome affirmant la rectification des données d’Interpol. Par une décision expresse en date du 18 juin 2004, le Ministre d'État a rejeté cette demande de révision. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par requête enregistrée au greffe général le 28 juillet 2004, M. P.A. de C. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision ministérielle de rejet du 18 juin 2004. Le requérant soutenait en substance : - que sa moralité était exempte de reproche et qu'il n'avait commis aucune infraction sur le sol monégasque ; - que les poursuites pénales pour faux s'étaient achevées par un non-lieu et que les fiches d'Interpol avaient fait l'objet d'une rectification officielle consécutive à une méprise sur son patronyme ; - que si les décisions relatives au séjour des étrangers sont dispensées d'une obligation générale de motivation formelle en vertu de la jurisprudence monégasque (*Battifoglio*), il incombe néanmoins au Tribunal Suprême d'exercer un contrôle sur la matérialité et la légalité des motifs avancés en cours d'instance par l'Administration ; - qu'en l'absence de tout motif légalement admissible, la décision de refus du 18 juin 2004 devait être annulée, tout comme l'arrêté d'expulsion initial du 22 mai 1995 dont l'illégalité pouvait être invoquée par voie d'exception. En réplique, dans sa contre-requête enregistrée le 28 septembre 2004, le Ministre d'État a soulevé : 1. *À titre principal, l'irrecevabilité du recours* : le Ministre a fait valoir que le recours tendait en réalité à contester l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995 plus de neuf ans après l'expiration des délais contentieux ; que cet arrêté, acte individuel créateur de situation juridique défavorable mais devenu définitif, ne pouvait plus faire l'objet d'une contestation directe ni être attaqué par le truchement d'une exception d'illégalité à l'occasion d'une demande de retrait tardive. 2. *À titre subsidiaire, le mal-fondé de la requête* : l'autorité administrative a soutenu que la décision de refus était justifiée au fond par la circonstance que l'intéressé n'avait apporté aucun élément démontrant une modification de son comportement de nature à faire cesser le caractère indésirable de sa présence à Monaco ; que M. de C. demeurait un individu interlope du monde des jeux, maniant des capitaux opaques liés à des activités de blanchiment justifiant son éloignement continu pour la préservation de l'ordre public. Les écritures ont été complétées par un mémoire en réplique du requérant (28 octobre 2004), relevant que l'Administration n'apportait aucun élément tangible contemporain (se bornant à verser aux débats deux articles de presse de 1993 et 1994 ne le mentionnant pas), et par un mémoire en duplique du Ministre d'État (25 novembre 2004), réitérant que l'intéressé n'établissait aucun fait nouveau postérieur à 1995 susceptible d'obliger l'autorité publique à rapporter la décision initiale. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une double interrogation, articulant le droit du contentieux administratif des actes individuels devenus définitifs et le régime matériel des mesures de police administrative générale applicables aux étrangers : 1. **Sur le plan procédural et contentieux** : Une demande formée par un administré sollicitant la « révision » d'un arrêté d'expulsion devenu définitif depuis plusieurs années doit-elle être qualifiée de demande de retrait rétroactif ou de demande d'abrogation pour l'avenir ? Quels sont les effets de la réitération de recours gracieux sur les délais du recours pour excès de pouvoir, et dans quelle mesure le refus opposé par l'Administration présente-t-il un caractère confirmatif rendant les conclusions irrecevables ? 2. **Sur le plan de la légalité matérielle** : L'Administration peut-elle légalement refuser d'abroger un arrêté d'expulsion ancien (pris neuf années auparavant) en présumant la persistance d'une menace pour l'ordre public, ou est-elle tenue d'établir l'actualité de cette menace au jour où elle statue, dès lors que l'intéressé justifie par des pièces officielles d'un casier judiciaire vierge et de l'absence de poursuites pénales ? Le juge administratif peut-il sanctionner une telle appréciation au titre de l'erreur manifeste ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême procède à une analyse rigoureuse et scindée de la décision attaquée du 18 juin 2004, en requalifiant la demande de « révision » présentée par l'administré en une double prétention : d'une part, une demande de *retrait rétroactif* de l'acte initial ; d'autre part, une demande d'*abrogation pour l'avenir* de cet arrêté d'expulsion. #### 1. L'irrecevabilité des conclusions dirigées contre le refus de retrait (caractère confirmatif) S'agissant du volet relatif au retrait rétroactif de l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995, le Tribunal Suprême constate que l'intéressé en avait eu officiellement connaissance au plus tard le 4 avril 1997, date de l'exercice de son premier recours gracieux. Ce recours ayant été rejeté le 20 avril 1997, M. de C. en a eu connaissance au plus tard le 14 juin 2000 lorsqu'il a formulé un deuxième recours gracieux. Or, le Tribunal rappelle une règle fondamentale de procédure contentieuse administrative : un second recours gracieux ne saurait proroger ni conserver le délai de recours contentieux. Ce délai étant définitivement expiré le 15 juin 2000, la décision administrative de rejet prise le 1er août 2000 revêtait un caractère purement confirmatif. Dès lors, ni le troisième recours gracieux formé le 16 mars 2004, ni la décision consécutive du 18 juin 2004 rejetant cette demande ne pouvaient rouvrir les délais contentieux expirés depuis quatre ans. En conséquence, en tant qu'elle refusait de retirer rétroactivement un acte individuel devenu définitif, la décision du 18 juin 2004 constituait un acte purement confirmatif insusceptible de recours, justifiant le rejet des conclusions correspondantes pour irrecevabilité. #### 2. La recevabilité et le bien-fondé des conclusions dirigées contre le refus d'abrogation À l'inverse, s'agissant du refus d'abroger l'arrêté pour l'avenir, le Tribunal Suprême dégage un principe prétorien clair : > *« un arrêté d'expulsion, même devenu définitif, peut être abrogé à tout moment, s'il apparaît que la présence sur le territoire monégasque de l'étranger qui en a fait l'objet ne constitue plus une menace pour l'ordre public »*. Il en déduit que la décision du 18 juin 2004, en ce qu'elle refuse de mettre fin pour l'avenir aux effets de l'éloignement, statue sur une situation nouvelle et ne saurait être regardée comme purement confirmative de l'arrêté de 1995. Les conclusions à fin d'annulation sont donc pleinement recevables. Abordant le fond du litige, la haute juridiction administrative examine les motifs invoqués par le Ministre d'État au cours de l'instance pour justifier son refus. L'autorité administrative se bornait à faire valoir que M. de C. n'établissait pas avoir modifié son comportement depuis 1995 et réitérait des griefs historiques tirés de sa proximité supposée avec le grand banditisme des casinos et du blanchiment de capitaux. Le Tribunal Suprême renverse la perspective probatoire imposée par l'Administration : - Il constate, au vu des pièces produites par le requérant, notamment les attestations officielles délivrées par le procureur de la République près le tribunal de San Remo en date du 10 mars 2004, que M. de C. justifie d'un casier judiciaire totalement vierge et ne fait l'objet d'aucune poursuite judiciaire. - Il relève que le Ministre d'État est défaillant dans l'administration de la preuve, ne versant aucun élément contemporain démontrant des agissements répréhensibles récents ou la persistance d'activités délictueuses depuis 1995. - Il souligne l'existence de polices administratives spéciales étanches : si les autorités monégasques redoutent l'immixtion de l'intéressé dans les cercles de jeu, il leur appartient de faire usage des prérogatives d'exclusion des maisons de jeux prévues par la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard, sans que cette crainte sectorielle ne puisse suffire à interdire purement et simplement l'accès au territoire national après neuf années d'éloignement. Par ces motifs, le Tribunal Suprême juge qu'en estimant que la présence de M. de C. représentait encore une menace pour l'ordre public plus de neuf ans après son expulsion, le Ministre d'État a entaché sa décision d'une **erreur manifeste d'appréciation**. Le refus d'abroger l'arrêté d'expulsion est par conséquent annulé pour excès de pouvoir. ### C. Le dispositif La décision se conclut par le dispositif suivant : > « Décide : > > La décision du Ministre d’État, en date du 18 juin 2004 est annulée en tant qu’elle refuse d’abroger l’arrêté en date du 22 mai 1995. > > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > > Les dépens sont partagés par moitié. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d’État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur P. A. de C.* constitue une décision majeure rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, fixant le régime monégasque de la mutabilité des actes de police administrative individuelle et l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur l'éloignement des étrangers. #### 1. La consécration de la distinction entre retrait et abrogation des actes individuels défavorables Le Tribunal Suprême applique avec une parfaite rigueur conceptuelle la summa divisio entre le retrait (qui anéantit rétroactivement l'acte dès son origine) et l'abrogation (qui met fin à ses effets pour l'avenir). En matière de recours administratif, la décision consacre la règle selon laquelle un requérant ne peut indéfiniment faire revivre le délai de recours contentieux contre un acte individuel défavorable par l'exercice de recours gracieux réitérés : le second recours gracieux ne conserve pas le délai, et le refus de retrait ultérieur est un acte confirmatif inattaquable. En revanche, s'agissant de l'abrogation, la solution monégasque rejoint les principes directeurs du droit administratif continental (analogue à la jurisprudence française issue de l'arrêt du Conseil d'État, Assemblée, 30 novembre 1990, *Association Les Verts*, n° 103883, ou encore *Mme Renard*, 1980) : une mesure de police administrative n'a de légitimité que tant que subsiste la menace qui l'a justifiée. Dès lors, l'administré dispose à tout moment du droit de demander l'abrogation d'une mesure de police devenue obsolète, et le refus de l'Administration d'y procéder constitue un acte nouveau susceptible d'un recours pour excès de pouvoir autonome. #### 2. Le prolongement de la jurisprudence *Battifoglio* : la transparence des motifs devant le juge En droit monégasque, les décisions prises par l'autorité administrative en matière de police des étrangers ne sont pas soumises à une obligation générale de motivation formelle en vertu de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964. Toutefois, par sa décision de principe *Battifoglio*, le Tribunal Suprême avait jugé que l'absence de motivation formelle de l'acte n'affranchissait pas l'autorité publique de posséder des motifs légaux, exacts et matériellement vérifiables, que le juge peut contraindre le Ministre d'État à révéler en cours d'instance. L'arrêt *Sieur P. A. de C.* fait franchir un palier décisif à cette exigence. Le Ministre d'État avait certes explicité ses motifs dans ses mémoires en défense (allégation de liens avec la mafia, manipulations de fonds suspects) ; mais le Tribunal Suprême refuse de se contenter de simples affirmations administratives unilatérales ou d'articles de presse généraux. Il exige une matérialité objective des faits fondant la menace. En l'absence d'éléments contemporains apportés par l'État et face aux attestations judiciaires produites par le requérant, le juge sanctionne l'appréciation ministérielle sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation. #### 3. Résonance avec les standards de la Convention européenne des droits de l'homme Bien que statuant au visa de la Constitution monégasque (notamment son article 90 B 1°) et des textes internes, le raisonnement du Tribunal Suprême anticipe les exigences de proportionnalité et d'actualité de la menace d'ordre public promues par les juridictions internationales. Une mesure d'éloignement ne saurait dégénérer en un bannissement perpétuel et irrévocable fondé sur des soupçons non réactualisés. L'exigence posée par la juridiction monégasque selon laquelle l'Administration doit caractériser une « menace actuelle » fait écho à l'interdiction de l'arbitraire et au respect de la légalité substantive qui innerve l'État de droit. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Pour les avocats, conseils et praticiens du droit public monégasque, la décision du 8 mars 2005 livre plusieurs enseignements opérationnels majeurs quant à la conduite du précontentieux et du contentieux des mesures d'éloignement : * **La formulation précise des demandes administratives précontentieuses** : L'utilisation du terme imprécis de « révision » expose le requérant à une requalification juridictionnelle. Les praticiens doivent scrupuleusement distinguer : - La contestation initiale de l'arrêté (soumise aux délais stricts de recours pour excès de pouvoir de deux mois, prorogeables une seule fois par un unique recours gracieux) ; - La demande d'**abrogation** pour l'avenir, qui peut être formulée à tout moment sans condition de délai dès lors que les circonstances de fait ou de droit ont évolué. Il convient d'exclure formellement la qualification de retrait dès lors que les délais de recours direct sont expirés, afin d'éviter la fin de
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 17 février 1994, n° 26270 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 17 février 1994, n° 26270 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1994/02-17-26270)) ## Faits et procédure Le 15 octobre 1990, S. J. a chuté dans un escalator situé sous l'avenue de la Madone, à Monaco. Elle soutient que la rampe, restée immobile, l'a déséquilibrée alors que ses pieds reposaient sur des marches en mouvement. Elle en déduit une erreur de conception : la main courante aurait dû être mobile et progresser au même rythme que les marches. Elle a assigné l'État et la Commune de Monaco en responsabilité solidaire. Elle a également assigné la Caisse de Compensation des Services Sociaux, mise hors de cause après qu'elle eut renoncé à ses demandes contre elle. Elle demandait l'institution d'une expertise sur son préjudice corporel et, à titre préalable, une enquête sur les circonstances de la chute. L'État a soulevé, à titre principal, l'incompétence du tribunal, l'assignation ayant saisi une juridiction civile et non administrative. À titre subsidiaire, il a contesté la matérialité de l'accident, faute de témoignages admissibles, et a relevé l'existence de plusieurs escalators sur les lieux. À titre plus subsidiaire, il a soutenu que la responsabilité de l'administration ne pouvait être engagée qu'en cas de défaut d'entretien normal, et que la défectuosité alléguée n'était pas prouvée. La Commune a contesté l'application de la loi n° 124 du 15 janvier 1930 relative à la délimitation du domaine public, dont l'article 2 ne viserait son pouvoir réglementaire qu'en matière de police urbaine, d'hygiène et d'occupations temporaires. Elle a formé une demande reconventionnelle de 10 000 francs de dommages-intérêts pour procédure abusive et vexatoire. Les pièces produites par la demanderesse comprennent un certificat médical du 17 janvier 1991 faisant état d'un traumatisme vertébral, d'une fissure du bassin et d'une incapacité temporaire totale de trois mois, l'incapacité permanente étant renvoyée à expertise. Deux bulletins du Centre Hospitalier Princesse Grace attestent d'hospitalisations du 18 au 24 octobre 1990 et du 11 au 17 novembre 1990. Le dommage corporel est donc établi dans son principe. Les attestations relatives aux circonstances de la chute sont en revanche divergentes : l'une, émanant du mari de la demanderesse, retient la date du 15 octobre, l'autre, de J. F., date la chute du 19 octobre 1990. ## Question de droit La décision soulève trois questions. La première porte sur la compétence de la juridiction judiciaire pour connaître d'une action en réparation dirigée contre des personnes publiques à raison d'un ouvrage public. La deuxième concerne la charge de la preuve dans le régime de responsabilité applicable à l'usager d'un ouvrage public : il s'agit de déterminer ce que la victime doit établir et ce que l'administration doit prouver pour s'exonérer. La troisième, plus substantielle, consiste à savoir si la preuve d'une défectuosité de conception ou d'un défaut d'entretien est rapportée, et si la responsabilité de la commune peut être engagée au titre de ses pouvoirs de police aux abords de l'ouvrage. ## Solution et dispositif Sur la compétence, le
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 février 1994, n° 26220 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 février 1994, n° 26220 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1994/02-02-26220)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux de l’urbanisme, par nature situé au carrefour de la police administrative de l’occupation des sols et de la protection de la propriété immobilière, cristallise fréquemment des tensions de voisinage où s'entremêlent des considérations de droit civil et des prescriptions de droit public. L'arrêt rendu le 2 février 1994 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en Assemblée Plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit pleinement dans cette configuration classique mais non moins épineuse. À l’origine du litige se trouve une autorisation de construire délivrée par une lettre ministérielle en date du 20 mai 1992 au profit de Monsieur G. C. Ce dernier envisageait la réalisation de travaux sur un immeuble situé dans un secteur régi par les dispositions spécifiques de l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 portant règlement d'urbanisme, de construction et de voirie de la zone Nord du quartier de la Condamine. La teneur exacte des travaux projetés et autorisés faisait d'ailleurs l'objet d'une divergence d'appréciation radicale entre les parties : tandis que l'Administration et le pétitionnaire les qualifiaient de simples réaménagements intérieurs ou de réhabilitation de l'existant, comprenant toutefois la création d'un sous-sol mais maintenant le faîtage au niveau existant sans modification de la hauteur de la toiture, le voisin contestataire y voyait une véritable opération de construction nouvelle précédée d'une démolition. La dimension conflictuelle de cette opération immobilière s'est révélée quelques mois après la délivrance de l'acte administratif. En effet, le 7 octobre 1992, Monsieur G. C., bénéficiaire de l'autorisation ministérielle, a informé son voisin, Monsieur A. V., de son intention d'obturer deux ouvertures de l'appartement dont ce dernier est propriétaire dans l'immeuble contigu. Selon les écritures de Monsieur A. V., ces deux ouvertures, qu'il qualifie de fenêtres, constituent l'accès à la lumière, à l'air et à la vue d'un séjour (« living ») et d'une chambre, et donnent sur le terrain voisin sans toutefois que celui-ci soit mitoyen. Le projet autorisé avait donc pour effet direct, selon le propriétaire voisin, de supprimer cette lumière et cette vue. À l'inverse, le bénéficiaire de l'autorisation soutenait que l'appartement de son voisin ne comportait que de simples « jours de souffrance » et non de véritables fenêtres au sens du droit civil. Alerté par la démarche de son voisin, Monsieur A. V. a saisi le Ministre d'État d'une réclamation administrative le 26 octobre 1992. En réponse à cette démarche, l'Administration, par un courrier en date du 10 novembre 1992, a confirmé au réclamant que le dossier initialement déposé par Monsieur G. C. ne faisait pas état de jours existants dans le mur mitoyen. Ce même courrier informait par ailleurs Monsieur A. V. que le pétitionnaire avait été invité par les services administratifs à modifier son projet. Malgré cette invitation administrative, l'autorisation initiale du 20 mai 1992 demeurait dans l'ordonnancement juridique et les travaux avaient débuté, comme en attestaient des photographies prises pendant leur réalisation, conduisant Monsieur A. V. à porter le différend devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 8 février 1993, Monsieur A. V. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation de l'autorisation de construire délivrée par la lettre ministérielle du 20 mai 1992 à Monsieur G. C. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures, complété par l'intervention volontaire du bénéficiaire de l'acte attaqué. Au soutien de sa requête initiale et de son mémoire en réplique déposé le 8 avril 1993, Monsieur A. V. articulait deux séries de moyens relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne de la décision administrative. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant soutenait que l'autorisation était entachée d'un vice de forme et de procédure pour avoir été accordée par simple lettre ministérielle. Il invoquait la violation de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, qui exigeait selon lui l'obtention d'un accord préalable, ainsi que la méconnaissance de l'article 1er de cette même ordonnance, lequel imposait la forme solennelle d'un arrêté ministériel. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant arguait d'une violation frontale des règles d'urbanisme issues de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 et de l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 propre à la zone Nord du quartier de la Condamine. Plus précisément, il soutenait que la réglementation imposait aux constructions existantes l'application des articles 101, 103 et 104 de l'ordonnance du 9 septembre 1966 relatifs aux constructions en saillie sur l'alignement, dispositions qui interdisent notamment les reprises en sous-œuvre et les exhaussements. Il invoquait également la violation de l'article 3 alinéa 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975, affirmant qu'aucune construction nouvelle isolée n'était possible et que le projet autorisé, loin d'être un simple aménagement intérieur comme le démontraient les photographies du chantier montrant une démolition suivie d'une reconstruction, méconnaissait les uniques possibilités de construire prévues par ce texte. Enfin, répondant aux objections de l'Administration relatives à l'indépendance des législations, le requérant faisait valoir que si les autorisations sont délivrées sous réserve des droits des tiers, cette clause de style ne dispense nullement l'Administration de l'obligation de s'assurer que la construction projetée ne portera pas atteinte aux tiers, dont les droits sont garantis non seulement par le droit civil mais également préservés par le droit de l'urbanisme. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête déposée le 15 mars 1993 et une duplique enregistrée le 7 mai 1993, concluait au rejet du recours. L'autorité administrative opposait tout d'abord l'inopérance des griefs tirés de l'atteinte aux vues et à la lumière. Rappelant que les autorisations de construire sont toujours délivrées sous réserve des droits des tiers, le Ministre d'État soutenait que l'objet de ces actes de police administrative est totalement étranger au contrôle de l'application des obligations et servitudes de droit privé, telles que les servitudes de vues ou de cour, lesquelles ne sauraient être examinées par le juge administratif. Concernant la régularité formelle et procédurale de l'acte, l'Administration faisait valoir que l'accord préalable n'était pas requis en l'espèce pour un double motif : d'une part, la demande du pétitionnaire présentait d'emblée l'ensemble des éléments permettant d'octroyer directement l'autorisation définitive ; d'autre part, le projet ne portait que sur des aménagements intérieurs. Elle ajoutait dans sa duplique que si l'avis du Comité consultatif pour la construction avait bien été sollicité en l'espèce, cette consultation revêtait un caractère purement facultatif. Quant à l'instrumentum de la décision, le Ministre d'État estimait que, l'autorisation ayant été accordée par lui-même, il importait peu qu'elle ait pris la forme d'une lettre ministérielle plutôt que celle d'un arrêté ministériel, précisant au surplus que si l'autorisation avait pu être donnée par le chef du service de l'urbanisme, rien n'interdisait à son supérieur hiérarchique de la délivrer lui-même. Sur le fond du droit de l'urbanisme, l'Administration maintenait que les dispositions invoquées par le requérant (notamment les articles 101 et 103 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647) étaient inapplicables dès lors que les travaux projetés consistaient en de simples réaménagements intérieurs et une réhabilitation de l'existant. Elle précisait techniquement que la création d'un sous-sol ne constituait pas une reprise en sous-œuvre prohibée et que le faîtage demeurait au niveau de l'existant sans modification de la hauteur de la toiture. Enfin, sur le plan de la méthode probatoire, le Ministre d'État rappelait que la légalité d'une autorisation de construire s'apprécie exclusivement au regard des pièces contenues dans le dossier de demande, ce qui excluait toute prise en considération des photographies prises postérieurement, durant l'exécution matérielle des travaux. La procédure s'est enrichie le 23 novembre 1993 du dépôt d'un mémoire en intervention par Monsieur G. C., bénéficiaire de l'autorisation attaquée, tendant également au rejet de la requête. À titre principal, l'intervenant soulevait une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt légitime à agir de Monsieur A. V. Il soutenait à cet égard que l'appartement du requérant ne comportait que des « jours de souffrance » et non de véritables fenêtres, et que l'autorisation, ayant trait au seul réaménagement de l'existant, ne lui causait aucun préjudice matériel ou financier. À titre subsidiaire, sur le fond, Monsieur G. C. rejoignait l'argumentation ministérielle en affirmant le caractère facultatif de l'accord préalable pour des travaux d'aménagement de l'existant, l'absence de nécessité d'un arrêté ministériel, la compétence de l'auteur de l'acte et le respect des règles administratives pour des travaux contenus dans les limites de l'existant. Dans un ultime mémoire en réponse à l'intervention, déposé le 10 décembre 1993, Monsieur A. V. a maintenu l'intégralité de ses conclusions, sollicitant en outre la condamnation de l'intervenant aux dépens, tout en réaffirmant l'existence de son intérêt personnel et direct à agir ainsi que l'illégalité formelle et matérielle de l'autorisation litigieuse. Par une ordonnance du 27 décembre 1993, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant la juridiction siégeant en formation plénière. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une série d'interrogations juridiques hiérarchisées, imposant à la Haute Juridiction de statuer préalablement sur la recevabilité des acteurs au procès avant de pouvoir envisager l'examen de la légalité de l'acte administratif contesté. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, le Tribunal devait trancher deux questions distinctes mais complémentaires. D'une part, à quelles conditions le bénéficiaire d'une autorisation administrative individuelle d'urbanisme est-il recevable à intervenir volontairement dans l'instance en annulation dirigée contre cet acte ? D'autre part, et de manière plus substantielle au regard de la contestation soulevée par l'intervenant, l'intérêt pour agir d'un propriétaire voisin à l'encontre d'une autorisation de construire est-il subordonné à la qualification juridique précise, en droit civil, des ouvertures de son bien immobilier (fenêtres constituant des servitudes de vue ou simples jours de souffrance), ou résulte-t-il de la seule incidence matérielle et physique des travaux autorisés sur les conditions de jouissance de son immeuble ? En second lieu, sur le fond du recours pour excès de pouvoir, la juridiction était confrontée à une question méthodologique et probatoire déterminante : le juge administratif peut-il statuer sur la légalité tant externe (nécessité d'un accord préalable, forme de l'acte) qu'interne (qualification exacte de la nature des travaux au regard des interdictions de reprise en sous-œuvre, d'exhaussement ou de construction nouvelle) d'une autorisation de construire en l'absence, dans les pièces du dossier contentieux, du dossier de demande initialement soumis par le pétitionnaire à l'Administration, et alors que les documents graphiques annexés au règlement d'urbanisme applicable (notamment le plan de masse) ne sont produits que sous la forme de copies illisibles ou incomplètes ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en trois temps, marqués par une grande rigueur analytique et une économie de moyens caractéristique du style rédactionnel de la juridiction monégasque. Tout d'abord, le Tribunal examine la régularité de la présence de Monsieur G. C. à l'instance. Par un considérant d'une extrême concision, la juridiction relève que « M. C. a intérêt au maintien de la décision attaquée » et en déduit immédiatement « que son intervention est donc recevable ». Ce faisant, le juge applique le critère classique de l'intervention volontaire conservatoire (ou accessoire en défense) dans le contentieux de l'excès de pouvoir : le titulaire d'un acte administratif individuel créateur de droits justifie, par la nature même de sa situation juridique de bénéficiaire, d'un intérêt direct et certain à ce que cet acte ne soit pas annulé par le juge. Ensuite, le Tribunal Suprême se penche sur la fin de non-recevoir opposée par l'intervenant à la requête principale. L'argumentation de Monsieur G. C. tentait d'attirer le juge administratif sur le terrain du droit civil des biens en niant tout intérêt légitime au requérant au motif que ses ouvertures n'étaient que des jours de souffrance susceptibles d'être obturés à tout moment par le voisin, et non des fenêtres protégées par une servitude. Le Tribunal Suprême écarte cette approche civiliste par une motivation particulièrement nette : il constate premièrement un fait matériel objectif de proximité géographique, à savoir que « les travaux dont la réalisation a été autorisée par la décision attaquée portent sur un immeuble contigu à celui dans lequel M. V. est propriétaire d'un appartement ». Il relève deuxièmement l'effet potentiel des travaux sur ce bien : « que leur exécution est de nature à gêner les ouvertures de cet appartement, quelle que soit leur qualification ». De ces deux prémisses factuelles, le juge tire la conséquence juridique « que, par suite, M. V. a intérêt à demander l'annulation de la décision attaquée ; que sa requête est donc recevable ». L'incise « quelle que soit leur qualification » constitue la clé de voûte de ce considérant : elle affirme l'autonomie de la notion d'intérêt à agir en contentieux administratif de l'urbanisme par rapport aux qualifications du droit privé. La simple « gêne » matérielle apportée aux ouvertures d'un immeuble contigu suffit à conférer qualité et intérêt pour agir au propriétaire voisin. Enfin, abordant l'examen de l'affaire « Au fond », le Tribunal Suprême constate qu'il ne dispose pas des éléments matériels indispensables pour exercer son office de juge de la légalité. Le raisonnement de la juridiction met en évidence le lien indissociable entre les moyens soulevés par les parties et les pièces documentaires manquantes ou défectueuses. Le Tribunal pose en principe que « l'appréciation de la légalité tant externe qu'interne de la décision attaquée est subordonnée à l'examen » de deux catégories de documents. D'une part, est requis le « dossier présenté par M. C. à l'Administration pour obtenir l'autorisation qu'il sollicitait ». On comprend aisément la logique du juge : toute la controverse entre le requérant et le Ministre d'État reposait sur la nature exacte des travaux (simple réaménagement intérieur dispensé d'accord préalable et échappant aux règles des articles 101 et 103 de l'Ordonnance n° 3647, ou véritable opération de construction avec reprise en sous-œuvre et exhaussement). Or, comme l'avait d'ailleurs rappelé le Ministre d'État lui-même dans sa duplique pour écarter les photographies du chantier, la légalité d'une autorisation s'apprécie au regard de la demande telle qu'elle a été soumise à l'Administration. Constatant que ce dossier « ne figure pas dans les pièces de la procédure », le Tribunal estime « qu'il y a lieu d'en ordonner la production ». D'autre part, le contrôle de légalité nécessite l'examen « des documents annexés à l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 susvisée dans un état permettant d'en déterminer exactement le sens et la portée, spécialement en ce qui concerne le plan de masse ». Ici, la difficulté n'était pas l'absence totale de production, mais l'inexploitabilité matérielle des pièces fournies. Le Tribunal relève en effet que ces documents « figurent dans les pièces de la procédure sous forme de copies ne permettent pas d'en déterminer exactement le sens et la portée, spécialement en ce qui concerne le plan de masse ». Pour pouvoir confronter le projet autorisé aux prescriptions graphiques et réglementaires très précises de la zone Nord du quartier de la Condamine, le juge a impérativement besoin d'un document lisible et complet. Il décide donc d'en ordonner également la production sous une forme adéquate. En conséquence de cette mesure d'instruction avant dire droit au fond, le sort des dépens est logiquement réservé jusqu'à l'issue définitive de l'instance. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême formalise sa décision avant dire droit au fond et tranchant définitivement les questions de recevabilité dans le dispositif suivant : > « Décide : > - L'intervention de M. C. est recevable. > - La requête de M. V. est recevable. > - Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai de un mois à compter de la notification de la présente décision d'une part, le dossier présenté par M. C. en vue d'obtenir l'autorisation d'exécuter des travaux dans son immeuble, et d'autre part, les documents annexés à l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 dans un état permettant d'en déterminer exactement le sens et la portée, spécialement en ce qui concerne le plan de masse. > - Les dépens sont réservés. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 2 février 1994 par le Tribunal Suprême de Monaco, bien qu'elle revête un caractère mixte — tranchant définitivement la recevabilité tout en prononçant un avant-dire-droit sur le fond —, présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel majeur à un double titre : elle consacre une conception réaliste et autonome de l'intérêt à agir des tiers en matière d'urbanisme, et elle illustre avec éclat le rôle inquisitoire du juge administratif dans la conduite de l'instruction et la détermination de la norme applicable. #### 1. L'autonomie fonctionnelle de l'intérêt pour agir en droit de l'urbanisme face aux qualifications du droit civil L'apport le plus immédiat de l'arrêt réside dans la manière dont le Tribunal Suprême résout la tension dialectique entre le principe de la délivrance des autorisations d'urbanisme « sous réserve des droits des tiers » et l'appréciation de l'intérêt donnant qualité pour agir au voisin. Dans le débat contentieux, le Ministre d'État et l'intervenant tentaient, chacun selon une perspective propre mais convergente, d'utiliser la frontière entre le droit public et le droit privé pour paralyser l'action du requérant. L'Administration invoquait la réserve des droits des tiers pour soutenir que les critiques tenant à la méconnaissance de servitudes de droit privé (vues ou cour) étaient étrangères au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. L'intervenant allait plus loin en amont, sur le terrain de la recevabilité : en affirmant que les ouvertures du requérant n'étaient que de simples « jours de souffrance » (c'est-à-dire des ouvertures ne donnant pas de vue sur le fonds voisin et que le propriétaire contigu peut toujours obstruer en construisant en limite séparative selon les règles
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 20 janvier 1994, n° 26300 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 20 janvier 1994, n° 26300 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1994/01-20-26300)) ## Faits et procédure Une mineure de neuf ans, placée à la colonie de vacances d'Aurignac (Haute-Garonne, 31) organisée par l'Office d'Assistance Sociale de Monaco (OASM), a été blessée le 6 juillet 1990 à 8 h 05 lors d'une chute de cheval. Selon les éléments de l'espèce, elle est parvenue sur le dos de l'animal, dépourvu de tout harnachement et non sellé, alors qu'elle se trouvait sous la surveillance directe d'un animateur. L'animal s'est emballé et la jeune cavalière est tombée. Une expertise médicale, confiée au Docteur Pastorello, a été ordonnée en référé le 20 janvier 1992 au contradictoire de l'OASM et de son assureur, la compagnie UAP. Le rapport a été déposé le 27 juillet 1992. La mère, agissant en son nom personnel et en qualité de représentante légale de sa fille, a assigné « le Directeur de l'OASM » et l'assureur sur le fondement de l'article 1231 du Code civil. Elle sollicitait la somme de 5 319,32 francs au titre de son préjudice matériel et, pour l'enfant, 45 000 francs se décomposant en incapacité temporaire totale (2 000 F), incapacité permanente partielle (18 000 F), pretium doloris (10 000 F) et préjudice d'agrément (15 000 F). Elle réservait en outre ses droits en cas d'aggravation. Les défenderesses concluaient au rejet. Elles soutenaient que la directrice de l'Office ne pouvait être personnellement responsable, que le cheval était placé sous la garde de son propriétaire, le Centre Culturel et de Vacances H. L., que la victime s'était hissée seule sur l'animal, et que la responsabilité de l'OASM ne pouvait relever que du régime contractuel de l'article 1002 du Code civil. À titre subsidiaire, elles contestaient les montants réclamés, offrant respectivement 2 320,32 F, 1 000 F, 10 500 F et 5 000 F pour les postes matériel,
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 juillet 1990, n° 25614 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 juillet 1990, n° 25614 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1990/07-12-25614)) ## Faits et procédure La société civile Ambre, promotrice de l'immeuble dénommé « Le Régina », se plaignait de la réalisation, à proximité immédiate de son immeuble, d'un complexe de halles et marché par l'État. Ce chantier comprenait la démolition du marché couvert existant, des terrassements profonds et la construction d'un nouvel immeuble de halles. Saisi en référé, le magistrat a, par ordonnance du 20 janvier 1988, désigné un expert, Roger Orecchia, aux fins d'apprécier les conditions de commercialisation des locaux et l'incidence des travaux sur celle-ci. L'expert a déposé son rapport le 8 juin 1989. Il relève qu'à partir de septembre 1986, les lots commerciaux de l'avenue Saint-Charles n'ont pu être normalement commercialisés, que deux magasins ont subi un préjudice certain, leur commercialisation ayant été impossible d'octobre 1986 à octobre 1988, et que l'exploitation des parkings a été gênée par des difficultés de circulation et d'accès. Le préjudice total retenu par l'expert s'élève à 1 050 495 F. La demanderesse a assigné l'État sur le fondement de la responsabilité pour troubles anormaux de voisinage. Elle réclamait 1 949 158 F au total, soit 1 558 000 F au titre de l'impossibilité de commercialisation, 295 158 F au titre de la gêne apportée aux parkings et 96 000 F au titre de charges de copropriété. À titre subsidiaire, elle sollicitait l'homologation du rapport d'expertise, le préjudice étant alors ramené à 1 180 053 F. Elle demandait en outre les intérêts au taux légal à compter de l'assignation et l'exécution provisoire. L'État contestait l'existence d'un préjudice anormal. Il soutenait que certaines gênes sont inhérentes à l'exécution de travaux publics, que le seuil d'anormalité n'était pas atteint et que la modernisation du quartier compensait la gêne temporaire. Il contestait également la pertinence d'une précédente décision du Tribunal invoquée par la demanderesse, en raison de différences factuelles. ## Question de droit Le litige posait deux questions. La première était de savoir à quelles conditions la responsabilité sans faute de l'Administration peut être engagée à raison de dommages causés par un chantier de travaux publics aux immeubles voisins. Le Tribunal rappelle qu'il faut établir « un préjudice indemnisable », c'est-à-dire un trouble de voisinage imputable au chantier et atteignant un degré de gravité tel qu'il constitue un préjudice anormal. La seconde question portait sur les causes de réduction de l'indemnisation. Le considérant de principe énonce que cette indemnisation « peut être réduite, voire supprimée, si les dommages étaient prévisibles ou si une fois les travaux achevés, le bâtiment construit a apporté une réelle plus-value à l'immeuble voisin ». Il convenait donc de déterminer si ces deux motifs de réduction étaient réunis en l'espèce, et, plus généralement, si le préjudice invoqué présentait les caractères requis pour être indemnisé. ## Solution et dispositif Le Tribunal retient la responsabilité de l'État. Il relève qu'il est « constant que les palissades de bois délimitant l'emprise du chantier litigieux, par leur disposition immédiatement en regard des locaux commerciaux », ainsi que les activités du chantier, ont empêché toute exploitation normale de ces locaux pendant environ deux années. Il en déduit qu'« une grave atteinte à la libre disposition de ces biens a été portée à la demanderesse », le trouble ayant « manifestement excédé, par son amp
# Cour d'Appel de Monaco, 03 mai 1988, n° 25441 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 03 mai 1988, n° 25441 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1988/05-03-25441)) ## Faits et procédure Un locataire, P., exploitait un fonds de commerce de vente de scooters et de cyclomoteurs, avec concession exclusive de la marque « Vespa » et atelier de réparation. Les locaux étaient frappés d'une mesure d'expropriation au profit de l'État de Monaco. Le locataire était menacé d'expulsion et pouvait prétendre à une indemnité d'éviction. Saisi sur le fondement de l'article 18 de la loi n° 490 du 24 novembre 1948, modifiée, le vice-président du Tribunal de première instance a rendu, le 18 décembre 1987, une ordonnance non signifiée. Il a : - arbitré à 750 000 F la somme provisionnelle que l'État devait consigner entre les mains du greffier en chef ; - affecté cette somme au paiement de l'indemnité d'éviction à fixer définitivement par la Commission arbitrale ; - sursis à l'expulsion tant que la somme n'aurait pas été consignée ; - ordonné l'exécution provisoire, « vu l'urgence », et mis les dépens à la charge du demandeur. Le locataire a interjeté appel. Il a également formé, par exploit séparé du 12 janvier 1988, des défenses à exécution provisoire, que la Cour a déclarées sans objet, l'ordonnance n'ayant pas été exécutée avant son arrêt. Dans ses écritures, l'appelant concluait à l'annulation de l'ordonnance et au sursis à son expulsion. Il acceptait le principe d'une indemnité provisionnelle destinée à pourvoir à son relogement et au transfert de son fonds, mais sollicitait une mesure d'investigation, aux frais avancés de l'État, pour apprécier le montant de cette indemnité. Il invoquait à cet effet l'existence d'un bail « mixte », portant à la fois sur un logement et sur les locaux professionnels. De son côté, l'État de Monaco demandait l'irrecevabilité, ou à défaut le rejet, de l'appel. Il maintenait son offre de verser 750 000 F contre remise des clés, sous des réserves réciproques quant à l'instance en fixation de l'indemnité définitive. ## Question de droit La question posée était la suivante : le juge saisi en application de l'article 18 de la loi n° 490 peut-il arbitrer le montant de la consignation provisionnelle sans recourir préalablement à une mesure d'expertise permettant d'apprécier le préjudice réellement subi par le locataire évincé ? Subsidiairement, la Cour devait apprécier l'incidence de la qualification de bail mixte sur le cadre de la procédure de l'article 18. ## Solution et dispositif La Cour écarte d'abord l'argument tiré du bail mixte. Elle relève que l'appelant, tout en invoquant cette qualification, n'en tire « pas d'autre conséquence que sa prétention à obtenir réparation du préjudice global devant résulter de son éviction, qui reste à fixer par la Commission arbitrale ». La qualification ne modifie donc pas l'objet de la procédure provisionnelle. Sur le fond, la Cour retient que le premier juge, bien qu'il ne disposât pas des éléments permettant d'évaluer le préjudice, a « implicitement mais nécessairement, admis » que l'offre de l'État présentait « un caractère sérieux et satisfactoire » dans le cadre de l'article 18. Elle approuve cette appréciation, qui « ne préjuge en rien de la détermination de l'indemnité d'éviction définitive ». Elle en déduit qu'il n'y avait pas lieu de recourir à une mesure d'investigation préalable, celle-ci « conduirait nécessairement à un tel préjugé », et que les termes de l'article 18 « apparaissent au demeurant exclure » une telle mesure, notamment en ce qu'ils prescrivent au président du tribunal « d'arbitrer » le montant de la somme à consigner. L'urgence est justifiée par « l'expiration du titre locatif » de l'appelant, désormais « sans droit à se maintenir dans les lieux ». Le dispositif est le suivant : > « Joint les instances ; > Concède aux parties les donner-acte respectivement sollicités et visés aux motifs ; > Confirme, dans toutes ses dispositions l'ordonnance du 18 décembre 1987 ; » L'appelant, qui succombe, est condamné aux dépens. La décision est rendue par la Cour d'appel de la Principauté, sous la présidence de M. Huertas, premier président, le ministère public étant représenté par M. Serdet, substitut. ## Portée et enseignement pratique La décision dégage un principe clair : la consignation provisionnelle prévue par l'article 18 de la loi n° 490 est une garantie de paiement. Elle ne tranche pas l'indemnité d'éviction définitive, qui relève de la Commission arbitrale. Le juge des référés n'a donc pas à établir par expertise le préjudice réel du locataire avant de fixer le montant consigné. **Le rôle du texte.** La Cour fonde sa solution sur la lettre de l'article 18, qui impose au président du tribunal d'« arbitrer » la somme. Ce verbe, retenu par l'arrêt comme indice de l'intention du législateur, paraît excl
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 20 juin 1974, n° 25719 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 20 juin 1974, n° 25719 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1974/06-20-25719)) ## Faits et procédure La demanderesse, Dame B. veuve M., est propriétaire d'un immeuble où elle exploite au rez-de-chaussée un salon de coiffure pour dames et de soins de beauté, et où elle occupe au premier étage un appartement à usage personnel. Des travaux d'aménagement du boulevard sur voie ferrée et du carrefour formé par cette artère et l'avenue de Grande-Bretagne ont affecté cet immeuble. Selon la demanderesse, deux séries de préjudices en résultent. D'une part, les accès existants au salon n'auraient pas été pris en compte pendant les travaux, entraînant une perte de clientèle importante. D'autre part, à l'achèvement des travaux, le salon se trouve en contrebas de la chaussée, dont le niveau atteint la mi-hauteur du magasin, et l'appartement, surélevé à proximité du niveau de la chaussée, est accessible sans difficulté par le balcon. L'immeuble est en outre écrasé par le mur de soutènement de l'avenue de Grande-Bretagne et de la station-service du Trocadéro. Dame B. chiffre son préjudice à 472 500 F, dont 250 000 F pour le fonds de commerce, 187 500 F pour l'appartement et 35 000 F pour le manque à gagner. Elle fonde son action sur deux moyens : un abus de droit commis par l'Administration au cours des pourparlers destinés à l'indemniser, et la responsabilité quasi-délictuelle de l'Administration à raison des travaux. À titre subsidiaire, elle sollicite la désignation d'un expert. Les défendeurs contestent toute faute, qu'il s'agisse du plan d'urbanisme ou de l'exécution des travaux, et nient l'existence d'un abus de droit, les pourparlers n'ayant comporté aucune reconnaissance de faute ni d'obligation de réparer. Ils admettent le principe d'une responsabilité sans faute attachée au travail public, mais contestent la réalité et l'ampleur du préjudice, soulignant que les travaux ont procuré des avantages à la demanderesse, que le fonds n'est pas devenu inexploitable et que l'appartement n'est pas inhabitable. Ils s'opposent à l'expertise. ## Question de droit Le Tribunal devait se prononcer sur deux questions distinctes. La première portait sur le point de savoir si le comportement de l'Administration au cours des négociations amiables pouvait constituer un abus de droit engageant sa responsabilité, et plus largement selon quels critères une faute de la puissance publique doit être appréciée. Le Tribunal a retenu que l'article 1229 du Code civil est applicable à l'Administration, mais que sa mise en œuvre n'obéit pas nécessairement aux critères applicables à un simple particulier, en raison de la mission de sauvegarde des intérêts généraux qui incombe à la puissance publique. La seconde question concernait la responsabilité sans faute résultant d'un travail public, dont le principe était admis par les défendeurs, et la possibilité d'établir le préjudice allégué par voie d'expertise alors que sa réalité était contestée. ## Solution et dispositif Le chapeau de la décision formule deux principes : > « L'article 1229 du Code civil est applicable à l'Administration. Toutefois une faute de l'Administration ne doit pas être nécessairement appréciée et déterminée en fonction des critères applicables à un simple particulier et cela en raison de la mission de sauvegarde des intérêts généraux qui est impartie à la puissance publique. » > « Le préjudice pouvant résulter d'une responsabilité sans faute de la puissance publique dont le principe est admis mais la réalité contestée par l'Administration peut être établi par voie d'expertise. » Sur le premier moyen, le Tribunal rappelle que « le concept juridique de l'abus de droit est fondé sur la notion de faute » et que la demanderesse doit établir, sur le fondement de l'article 1229, la preuve d'un fait causant un préjudice et engageant la responsabilité de l'Administration par la faute de laquelle ce fait est survenu. Il écarte ensuite toute faute : l'Administration n'a pas commis de faute « en renonçant à poursuivre une expropriation qu'elle avait envisagée à un moment donné, non plus qu'en poursuivant des pourparlers relatifs à une éventuelle acquisition de l'immeuble, sans en fin de compte leur donner de suite ». Le Tribunal relève à cet égard « l'obligation de principe qui lui est faite de ménager les deniers publics ». Le premier moyen est rejeté. Sur le second moyen, le Tribunal constate que l'immeuble se trouve « dans une situation différente de celle qui était la sienne avant lesdits travaux », et estime nécessaire, pour déter
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 février 1974, n° 25689 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 février 1974, n° 25689 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1974/02-28-25689)) ## Faits et procédure Un brigadier de police motocycliste de la Sûreté publique de Monaco, M., a été victime d'un accident du travail le 6 août 1956. Un expert désigné en application de la loi n° 445 du 16 mai 1946 a fixé son incapacité permanente partielle (I.P.P.) à 45 %. Le 5 octobre 1952, l'Administration des Domaines, agissant au nom de la Principauté, avait conclu avec la compagnie l'Urbaine un contrat d'assurance destiné à garantir aux membres de la Sûreté publique victimes d'un accident du travail une rente égale à celle que fixerait la législation monégasque sur les accidents du travail. Le 11 février 1959, M. a signé avec cette compagnie une convention prévoyant le service d'une rente annuelle de 151 388 anciens francs, calculée sur un taux d'I.P.P. de 45 %. La convention précisait que « ladite rente, dans les termes de la loi n° 445 du 16 mai 1946, était révisable en aggravation ou en diminution pendant un délai de 3 ans à dater de la signature de la présente convention ». En janvier 1972, l'état de santé de M. s'est aggravé, conduisant à une amputation de la cuisse droite. Saisi d'une demande d'aggravation, le juge des accidents du travail a désigné un expert, qui a fixé le taux d'I.P.P. à 80 % et conclu à la nécessité d'une tierce personne. La compagnie a refusé la conciliation en invoquant la prescription triennale acquise. Une ordonnance de non-conciliation a été rendue le 24 octobre 1973. M. a alors assigné l'Administrateur des Domaines et la compagnie devant le Tribunal de première instance. Il demandait l'homologation du rapport d'expertise, la fixation de l'I.P.P. à 80 %, le paiement d'une rente calculée sur ce taux et sur un salaire de base de 8 372 F, ainsi qu'un complément de 40 % au titre de l'assistance par une tierce personne. Pour écarter la prescription, M. invoquait quatre moyens : l'abrogation de la loi n° 445 par la loi n° 636 du 11 janvier 1958, qui avait supprimé toute prescription en matière d'aggravation ; la nature procédurale de cette suppression, applicable aux litiges en cours ; la nullité de la convention du 11 février 1959 pour inobservation de l'article 20 de la loi n° 445 ; enfin une renonciation implicite de la compagnie à la prescription, résultant de sa participation à l'expertise. Les défendeurs opposaient la prescription triennale, en contestant tout effet rétroactif à la loi n° 636, et soutenaient que l'obligation née de la convention avait une source contractuelle, de sorte qu'elle relevait du droit privé et échappait aux formalités de l'article 20. ## Question de droit La question centrale était de savoir si la législation sur les accidents du travail était applicable à un fonctionnaire de l'ordre administratif victime d'un accident en service, et si ce fonctionnaire pouvait, par convention avec un assureur, en accepter les règles, notamment le délai de révision de la rente. Une question subsidiaire tenait à la validité de la clause de révision insérée dans la convention de 1959. Le juge devait déterminer si cette clause pouvait fixer une prescription triennale ou si elle devait être écartée au regard du statut de la fonction publique. ## Solution et dispositif Le Tribunal pose en principe que « la législation sur les accidents du travail, conçue pour protéger des salariés ressortissant à un régime juridique de droit privé, est inapplicable à des fonctionnaires dépendant de l'ordre administratif ». Il s'appuie pour cela sur l'article 47 de l'Ordonnance Souveraine n° 293 du 16 octobre 1950, qui renvoie à la législation sur les accidents du travail seulement pour le calcul de la rente. La détermination du taux d'incapacité relève, quant à elle, du médecin
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 16816 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 16816 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-16816)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives de police affectant le droit au séjour sur le territoire monégasque. La situation personnelle du requérant présente une particularité temporelle et géographique notable au regard du droit du séjour. Monsieur l. SA. est un ressortissant de nationalité mauricienne. Toutefois, les mentions de la décision indiquent qu'il est né le 28 octobre 1983 à Monaco et qu'il demeurait et était domicilié sur le territoire de la Principauté (X1 à Monaco, 98000) au moment du déclenchement de la procédure administrative. À la fin de l'année 2008, l'intéressé, alors âgé de vingt-cinq ans, disposait d'une autorisation de résider au sein de la Principauté, bien que la nature exacte de son titre de séjour ou la date de sa délivrance initiale ne soient pas précisées dans la décision. Le 30 décembre 2008, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adopté une décision administrative individuelle, matérialisée sous la forme d'une note référencée sous le numéro 2008-23204. Aux termes de cet acte, l'autorité administrative a prononcé le retrait de l'autorisation de séjourner de l'intéressé, en décidant qu'il n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco. Cette décision du 30 décembre 2008 n'a pas fait l'objet d'une exécution ou d'une communication immédiate à la date de sa signature. Elle a été formellement notifiée à Monsieur l. SA. près de trois mois plus tard, le 20 mars 2009. La notification informait expressément le ressortissant mauricien « qu'il n'est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour ». La teneur exacte des griefs ou des faits reprochés à Monsieur l. SA. par l'administration pour justifier cette mesure d'éviction du territoire n'est pas précisée dans la décision commentée, cette dernière se référant uniquement, de manière générique, aux « faits invoqués au soutien de la décision attaquée » sans en dévoiler la substance matérielle. Entendant contester cette mesure privative de son droit au séjour dans son pays de naissance et de domicile, Monsieur l. SA. a préalablement exercé un recours administratif. Il a ainsi saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux (la date d'introduction de ce recours gracieux n'est pas précisée dans la décision). Ce recours administratif préalable a toutefois fait l'objet d'une décision expresse de rejet de la part du Ministre d'État, matérialisée par une lettre recommandée avec demande d'avis de réception en date du 15 juin 2009. C'est à la suite de ce refus de l'autorité supérieure de rapporter ou d'annuler l'acte du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur que le différend s'est noué sur le terrain juridictionnel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de la mesure de retrait de son autorisation de résider, Monsieur l. SA. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours contentieux. Sa requête a été enregistrée au Greffe Général le 31 juillet 2009, sous le numéro de rôle TS 2009-17. Représenté et défendu par Maître Frank Michel, Avocat-Défenseur près la Cour d'appel de Monaco, le requérant a formé un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation, d'une part, de la décision initiale prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur le 30 décembre 2008 et notifiée le 20 mars 2009, et, d'autre part, de la décision du Ministre d'État du 15 juin 2009 rejetant son recours gracieux. Si le détail de l'argumentation juridique déployée dans la requête introductive d'instance n'est pas intégralement reproduit dans l'arrêt (l'existence d'« autres moyens de la requête » étant simplement mentionnée par le juge), les visas de la décision permettent d'identifier les textes invoqués ou applicables au litige : l'article 90 B de la Constitution relatif à la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative, l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, ainsi que la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. La contestation portait par ailleurs de manière centrale sur le bien-fondé matériel de la mesure et la réalité des faits allégués par l'administration. En défense, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-Défenseur près la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, concluait au rejet de la requête (le détail des moyens de défense de l'État n'est pas précisé dans la décision, au-delà des éléments relatifs à la production des pièces). L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême a connu plusieurs étapes procédurales significatives qui témoignent du rôle actif de la juridiction dans la conduite de l'instance et la recherche des éléments de preuve : 1. Dans un premier temps, une ordonnance du Président du Tribunal Suprême avait été prise le 10 août 2009 (son objet exact n'est pas précisé dans la décision, mais il s'agissait vraisemblablement d'une désignation initiale de rapporteur). Cette ordonnance a été rapportée par une nouvelle ordonnance présidentielle du 26 janvier 2010, laquelle a désigné Monsieur José Savoye, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Il convient de noter une particularité dans le texte même de la décision : alors que les visas et les mentions de l'audience indiquent que Monsieur José Savoye a été désigné rapporteur et a été entendu en son rapport, la formule finale de composition de la juridiction mentionne « Monsieur Didier Linotte, rapporteur ». 2. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême a estimé que le dossier qui lui était soumis ne lui permettait pas de statuer en l'état, faute de disposer de l'instrumentum même de l'acte administratif initial ou des éléments l'entourant. Faisant usage de ses pouvoirs d'instruction, la haute juridiction a rendu une décision avant dire droit le 4 octobre 2010. Par cette décision préparatoire, le Tribunal Suprême a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2008-23204 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait décidé que Monsieur l. SA. n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco. Le Tribunal vise d'ailleurs expressément dans son arrêt final « l'exposé des motifs de la décision avant dire droit précitée en date du 4 octobre 2010 ». 3. Déférant à cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général du Tribunal Suprême le 28 octobre 2010, soit dans le délai d'un mois qui lui avait été imparti, par lequel il produisait la décision n° 2008-23204 du 30 décembre 2008. 4. L'instruction étant arrivée à son terme, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 21 février 2011, renvoyé la cause à l'audience du 4 avril 2011. Lors de l'audience du 4 avril 2011, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a entendu le rapport de Monsieur José Savoye, les plaidoiries de Maître Frank Michel pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Ministère public. La décision a été lue en audience publique le 15 avril 2011. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'examen du Tribunal Suprême s'articulait autour des conditions de légalité interne d'une mesure de police des étrangers et, plus particulièrement, du régime de la charge et de l'administration de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Le problème juridique central consistait à déterminer si l'autorité administrative monégasque (en l'espèce, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, confirmé sur recours gracieux par le Ministre d'État) peut légalement prononcer le retrait de l'autorisation de résider d'un ressortissant étranger sur le fondement de faits dont elle se prévaut, lorsque, à l'occasion de la contestation juridictionnelle de cette mesure et malgré une mesure d'instruction ordonnée par le juge, l'administration ne rapporte pas la preuve de l'existence matérielle desdits faits. En d'autres termes, dans quelle mesure le défaut de preuve par l'administration de la matérialité des faits invoqués au soutien d'une décision de retrait de titre de séjour affecte-t-il la légalité de cet acte administratif individuel dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir fondé sur l'article 90 B de la Constitution ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême dans sa décision du 15 avril 2011 se caractérise par une extrême concision formelle, typique de la tradition rédactionnelle des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone, mais qui recèle une densité juridique majeure quant à l'office du juge administratif monégasque. En premier lieu, le juge opère une sélection stricte parmi les moyens soulevés par le requérant, en faisant application du principe de l'économie des moyens. Cette démarche méthodologique est explicitée par la formule liminaire précédant l'unique considérant de la décision : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Les visas de l'arrêt laissent entrevoir que le débat contentieux aurait pu porter sur des questions de légalité externe, notamment au regard de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, expressément visée par le Tribunal. Néanmoins, le juge de l'excès de pouvoir choisit de délaisser les éventuels vices de forme ou de procédure, ainsi que les autres moyens de légalité interne, pour fonder exclusivement son annulation sur le terrain le plus radical du contrôle de la légalité interne : le contrôle de l'exactitude matérielle des faits à travers le prisme de la preuve. En deuxième lieu, la motivation du Tribunal Suprême s'articule de manière indissociable avec la procédure d'instruction menée en amont, et singulièrement avec la décision avant dire droit du 4 octobre 2010. Le juge ne se contente pas de lire la décision attaquée à la lumière des seules affirmations des parties ; il intègre dans son raisonnement les résultats de la mesure d'instruction qu'il a lui-même ordonnée. En visant non seulement la décision avant dire droit du 4 octobre 2010, mais également et spécifiquement « l'exposé des motifs de la décision avant dire droit précitée », ainsi que le mémoire du Ministre d'État du 28 octobre 2010 produisant la note n° 2008-23204 du 30 décembre 2008, le Tribunal Suprême établit un lien logique direct entre l'exigence probatoire formulée en cours d'instance et le constat d'échec probatoire dressé dans l'arrêt définitif. Il ressort de cet enchaînement procédural que, si le Ministre d'État a bien satisfait formellement à l'invitation du Tribunal en produisant le document administratif réclamé (la note n° 2008-23204 du 30 décembre 2008), cette production documentaire n'a pas suffi à établir la réalité matérielle des motifs de fait sur lesquels reposait l'acte. L'administration a produit l'acte et ses motifs allégués, mais elle n'a pas fourni les éléments probatoires corroborant la véracité de ces motifs. En troisième lieu, le Tribunal Suprême énonce son constat souverain dans un considérant unique, rédigé en des termes dépourvus de toute ambiguïté : « Considérant que la preuve des faits invoqués au soutien de la décision attaquée aux termes de laquelle Monsieur l. SA., de nationalité mauricienne, "n'était plus autorisé à résider à Monaco" n'est pas rapportée. » Par ce motif lapidaire, la haute juridiction consacre plusieurs principes directeurs du contentieux administratif monégasque : 1. Tout acte administratif individuel défavorable, tel qu'un retrait d'autorisation de séjour régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, doit reposer sur des motifs de fait matériellement exacts. 2. Lorsque l'existence de ces faits est contestée par l'administré, la charge de la preuve de leur réalité incombe à l'autorité administrative qui s'en prévaut pour fonder sa décision. L'administration ne bénéficie pas d'une présomption irréfragable de véracité de ses simples allégations. 3. Le défaut de preuve des faits allégués équivaut, sur le plan du contrôle de légalité, à l'inexistence matérielle de ces faits. Privée de base factuelle établie, la décision administrative est entachée d'une illégalité interne (erreur de fait) qui entraîne nécessairement son annulation par le juge de l'excès de pouvoir. Enfin, par voie de conséquence logique, l'annulation ne frappe pas uniquement l'acte initial du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 30 décembre 2008, mais s'étend, par indivisibilité ou par voie de conséquence, à la décision du Ministre d'État du 15 juin 2009 ayant rejeté le recours gracieux formé par l'intéressé. L'État de Monaco, partie perdante à l'instance, supporte l'intégralité des dépens. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'annulation des actes déférés en ces termes : > « DECIDE : > Article 1er : La décision attaquée du 30 décembre 2008, ensemble le rejet en date du 15 juin 2009 de son recours gracieux auprès de M. le Ministre d'Etat, sont annulés. > Article 2 : L'Etat de Monaco est condamné aux dépens. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S. E. Monsieur le Ministre d'Etat. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 15 avril 2011 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière, constitue un jalon fondamental dans l'évolution du droit administratif monégasque, tant sous l'angle du droit substantiel des étrangers que sous celui du droit processuel du contentieux de l'excès de pouvoir. Le fait que la juridiction ait statué dans sa formation la plus solennelle (l'assemblée plénière) souligne l'importance accordée à la solution dégagée, ainsi que l'indique d'ailleurs le sommaire officiel de la décision qui érige en règle générale le principe selon lequel le défaut de preuve des faits allégués par l'autorité administrative prive de légalité la décision de retrait de l'autorisation de résider. Pour mesurer pleinement la portée de cet arrêt, il convient de l'analyser à l'aune du cadre normatif interne visé par la décision et de la dynamique du contrôle juridictionnel exercé sur les mesures de police administrative. #### 1. L'articulation entre le pouvoir d'appréciation de l'administration en matière de police des étrangers et le contrôle juridictionnel Le régime juridique de la présence des étrangers à Monaco est gouverné par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, texte expressément visé par le Tribunal Suprême. Traditionnellement, en droit public monégasque comme dans les systèmes juridiques comparés, la police des étrangers relève des prérogatives régaliennes de l'État, impliquant un large pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative pour accorder, renouveler ou retirer le droit de résider sur le territoire national, dans un but de préservation de l'ordre public et de la sécurité publique. Cependant, l'étendue de ce pouvoir d'appréciation — fût-il qualifié de discrétionnaire quant à l'opportunité de la mesure — ne saurait soustraire l'action administrative au respect du principe de légalité, dont le Tribunal Suprême assure la garantie en vertu de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962. En effet, le contrôle minimum exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les actes administratifs, même lorsque l'administration dispose de la plus large liberté d'action, comprend invariablement le contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Avant même de savoir si des faits sont de nature à justifier juridiquement une mesure de police (contrôle de la qualification juridique des faits) ou si la mesure est adaptée (contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation), encore faut-il que les faits sur lesquels l'autorité administrative s'est fondée aient réellement existé. Par la décision du 15 avril 2011, le Tribunal Suprême rappelle avec force que la frontière de la légalité commence par la vérité matérielle. L'administration ne peut légalement retirer une autorisation de résider à un étranger — a fortiori lorsque celui-ci, comme le relève l'arrêt dans ses qualités, est né à Monaco et y réside — en se retranchant derrière des motifs factuels dont elle est incapable de démontrer la réalité devant le juge. #### 2. La synergie entre l'obligation de motivation (loi n° 1312 du 29 juin 2006) et le contrôle de la preuve L'un des aspects les plus instructifs de la décision réside dans les visas retenus par la haute juridiction, au premier rang desquels figure la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Bien que le Tribunal Suprême n'ait pas annulé la décision du 30 décembre 2008 pour défaut ou insuffisance de motivation — ayant écarté les autres moyens par l'effet de l'économie des moyens —, la présence de ce texte dans les visas éclaire la genèse de la solution. Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 1312 du 29 juin 2006, l'absence d'obligation générale de motiver les décisions administratives de police des étrangers rendait le contrôle du juge sur les motifs de fait particulièrement ardu, l'administration pouvant se borner à invoquer des considérations générales ou à ne révéler ses motifs que de manière très succincte en cours d'instance. La loi de 2006 a profondément modifié cet équilibre en imposant l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement des décisions individuelles défavorables, telles que les retraits d'autorisation de séjour. Or, l'obligation de motivation formelle trouverait vite ses limites si l'administration pouvait se contenter d'énoncer dans l'acte (ou dans une note interne telle que la note n° 2008-23204) des faits purement allégués, sans jamais avoir à en justifier l'exactitude. La décision *Sieur l. SA.* du 15 avril 2011 constitue le prolongement contentieux indispensable de la loi du 29 juin 2006 : de l'obligation d'énoncer les motifs de fait découle, en cas de contestation juridictionnelle, l'obligation de prouver lesdits motifs. La séquence procédurale révélée par les visas est à cet égard exemplaire. Lors de la notification du 20 mars 2009, Monsieur l. SA. avait seulement été informé « qu'il n'est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour ». Face à cette notification laconique, le Tribunal Suprême a dû rendre sa décision avant dire droit du 4 octobre 2010 pour contraindre le Ministre d'État à produire
# Cour d'Appel de Monaco, 08 avril 1997, n° 26539 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 08 avril 1997, n° 26539 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1997/04-08-26539)) ## Faits et procédure Y. M., commissaire divisionnaire de police, a été détaché auprès du ministère français des Affaires étrangères « pour servir à la Principauté de Monaco, afin d'exercer les fonctions de directeur de la Sûreté Publique » à compter du 1er juillet 1987, par arrêté ministériel français du 5 septembre 1988. Il a été nommé directeur de la Sûreté publique par l'ordonnance souveraine n° 8296 du 14 juillet 1987, avec effet au 13 juillet 1987, avant la régularisation de sa situation française. Par ordonnance souveraine du 12 février 1990, cette nomination a été abrogée à compter du 15 février 1990 et un nouveau directeur a été désigné. Un arrêté du ministère français de l'Intérieur du 14 février 1990 a mis fin au détachement de l'intéressé à compter de la même date. Par acte du 21 février 1991, Y. M. a assigné l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance en paiement de 1 500 000 francs de dommages-intérêts, en réparation d'une révocation qu'il estimait illégale et fautive. Par jugement du 17 novembre 1994, le Tribunal a retenu que la responsabilité de l'État à raison de la cessation des fonctions échappait à tout contrôle juridictionnel, comme découlant d'un acte de gouvernement, et a rejeté la demande. L'appelant a relevé appel. En appel, Y. M. invoquait sept moyens : une contradiction de motifs du premier juge ; l'absence de caractère d'acte de gouvernement de l'ordonnance du 12 février 1990 ; une faute tirée de la méconnaissance de l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme ; une faute tenant à l'absence de protection contre une campagne de presse ; une demande subsidiaire de renvoi au Tribunal suprême ; une responsabilité sans faute ; enfin l'évaluation de son préjudice. ## Question de droit La Cour d'appel devait trancher plusieurs questions. La première porte sur l'office du juge quant à sa propre compétence : le Tribunal de première instance était-il tenu de renvoyer préjudiciellement la question de la validité de l'ordonnance souveraine devant le Tribunal suprême, ou pouvait-il d'abord qualifier l'acte litigieux ? La deuxième, qui constitue le cœur de l'arrêt, est celle de savoir si la décision de mettre fin aux fonctions d'un fonctionnaire détaché, matérialisée par une ordonnance souveraine et prise en application d'une convention bilatérale entre Monaco et la France, constitue un acte de gouvernement échappant au contrôle juridictionnel. La troisième concerne la responsabilité de l'État, pour faute et sans faute, à raison de cette cessation de fonctions et de ses suites. ## Solution et dispositif **Sur la compétence et la qualification.** La Cour rappelle qu'« il appartient à tout juge d'apprécier sa compétence ». Elle en déduit que le Tribunal de première instance devait qualifier l'ordonnance du 12 février 1990 afin de déterminer s'il y avait lieu à renvoi préjudiciel. Il ne pouvait donc lui être reproché de ne pas avoir procédé « ab initio » à ce renvoi, qui « n'était pas sollicité par les parties ». **Sur la qualification d'acte de gouvernement.** La Cour retient plusieurs éléments : - le Gouvernement princier et le Gouvernement de la République française ont, « d'un commun accord et en application de la convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 », décidé de mettre fin aux fonctions de l'intéressé et à son détachement ; - les actes pris dans chaque État sont concomitants, l'arrêté français et l'ordonnance souveraine prenant effet « l'un et l'autre le 15 février 1990 » ; - la décision a été prise « après concertation » en application de l'article 4 de la convention du 28 juillet 1930 relative aux emplois publics ; - l'ordonnance « s'inscrit directement dans le cadre des relations de la Principauté de Monaco avec un État étranger ayant concou
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 22 mars 1973, n° 25633 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 22 mars 1973, n° 25633 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1973/03-22-25633)) ## Faits et procédure Le 27 avril 1945, la Compagnie La Concorde et M. O., entrepreneur, concluent une police d'assurance contre les accidents du travail. Son article 7 impose à l'assuré, à la fin de chaque année d'assurance et dans les huit jours suivants, l'envoi du relevé des salaires de l'année écoulée, afin de permettre le calcul de compléments de prime au titre de la part de risque excédant la contraction initiale. Son article 14 soumet les actions en paiement de primes à la prescription biennale, par renvoi aux articles 25 à 27 de la loi française du 13 juillet 1930. Un avenant du 1er septembre 1966 institue, à compter du 1er janvier 1967, une prime de base irréductible de 4 000 F, majorée des compléments résultant des relevés de salaires, désormais attendus avant le 8 janvier de chaque année. L'assuré acquitte régulièrement la prime fixe, mais transmet ses déclarations de salaires avec retard et cesse de régler les compléments à partir de l'année 1967. Malgré plusieurs réclamations et mises en demeure, la situation perdure. Par exploit du 18 avril 1972, l'assureur assigne O. en paiement de 73 154,38 F, correspondant aux primes de régularisation des exercices allant du 1er janvier 1967 au 1er décembre 1970, avec intérêts de droit et 5 000 F de dommages-intérêts pour résistance abusive. Le défendeur oppose la prescription biennale, en soutenant que les primes sont payables d'avance le 27 avril de chaque année. La Compagnie répond que la faute contractuelle de l'assuré l'a placée dans l'impossibilité d'agir, que le point de départ de la prescription se situe au terme d'un délai de vérification de deux ans, et que des
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 21 février 2002, n° 26938 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 21 février 2002, n° 26938 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2002/02-21-26938)) ## Faits et procédure Par actes authentiques des 21 janvier et 9 juillet 1986, H. J. K. veuve R. acquiert des époux F. un fonds de commerce de bar-restaurant exploité sous l'enseigne « V. », moyennant 2 500 000 francs. Le solde du prix est financé par un prêt bancaire de 1 700 000 francs, garanti par le cautionnement solidaire de son fils, M. P. L'acquéreuse est immatriculée au Répertoire du commerce et de l'industrie comme propriétaire exploitante. Le fonds est ensuite exploité sous l'enseigne « Restaurant L. T. ». Un litige oppose la mère et le fils, ce dernier soutenant être le véritable propriétaire du fonds. Une mesure d'expertise est ordonnée en référé en 1996. L'expert conclut, dans son rapport du 12 avril 2000, qu'il n'a pas été possible de retenir la réalité des apports allégués par M. P., malgré des éléments tendant à une propriété partagée du fonds. M. P. assigne alors sa mère en liquidation du fonds, en attribution de sa pleine propriété après désintéressement de l'intéressée et en dommages-intérêts. À titre subsidiaire, il demande la reconnaissance d'une association en participation. Dans ses conclusions « récapitulatives » du 21 février 2001, il sollicite la constatation d'une association en participation regroupant « ainsi que d'autres associés », sa dissolution sur le fondement des articles 1709 et 1710 du Code civil, la désignation d'un liquidateur et des dommages-intérêts. Le même jour, six personnes interviennent volontairement à l'instance aux côtés de M. P. La défenderesse oppose l'irrecevabilité ou le mal-fondé des demandes et forme des demandes reconventionnelles. Le Tribunal est saisi de questions de propriété, de preuve, de qualification, de compétence internationale, de droit applicable, de dissolution et de dommages-intérêts. La présente décision est un jugement avant dire droit, qui statue sur plusieurs de ces points et renvoie la suite de l'instance. ## Question de droit La décision soulève plusieurs questions, dont trois présentent un intérêt particulier. **Première question** : une personne qui se prétend membre d'une association en participation peut-elle combattre les mentions
# Cour d'Appel de Monaco, 12 juillet 1988, n° 25467 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 12 juillet 1988, n° 25467 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1988/07-12-25467)) ## Faits et procédure La Société E.M.T. (S.A.M. Entreprise monégasque de travaux), entreprise de travaux publics immatriculée au Répertoire du commerce et de l'industrie de Monaco le 18 octobre 1973, a assigné M. S. P. devant le Tribunal de première instance. Ce dernier exerçait une activité commerciale sous l'enseigne « Entreprise monégasque de travaux acrobatiques (en abrégé E.M.T.A.) », activité pour laquelle il s'était fait inscrire au même répertoire le 11 juin 1985. La société demandeuse soutenait que cet usage constituait une contrefaçon de sa dénomination sociale, antérieure, et caractérisait une concurrence déloyale à son égard. Elle sollicitait une interdiction d'usage sous astreinte de 5 000 F par infraction constatée, la publication du jugement dans deux quotidiens locaux et 200 000 F de dommages-intérêts. Le défendeur a formé une demande reconventionnelle de 10 000 F de dommages-intérêts pour abus d'action. Par jugement du 7 mai 1987, le Tribunal de première instance a débouté la société de ses demandes, rejeté la demande reconventionnelle et condamné la société aux dépens. La société a interjeté appel, reprochant aux premiers juges une appréciation inexacte des faits et soutenant que l'enseigne litigieuse constituait une usurpation de son sigle. La Cour d'appel a relevé qu'aucune pièce ou moyen nouveau n'était invoqué en appel, puis a statué sur le fond. ## Question de droit La décision soulève deux questions connexes : 1. **La dénomination sociale d'une entreprise, dépourvue de caractère original, peut-elle fonder un droit exclusif opposable aux tiers et ouvrir une action en contrefaçon ?** 2. **L'utilisation par un tiers d'une dénomination voisine, dans une activité distincte, peut-elle constituer un acte de concurrence déloyale ?** Le tribunal de première instance, dont la Cour adopte les motifs, rappelait qu'une priorité d'usage peut créer au profit d'une personne morale un droit d'appropriation opposable aux tiers, en raison du risque de confusion dans l'esprit du public. Cette appropriation suppose toutefois que la dénomination présente un caractère original et ne se compose pas uniquement de termes se trouvant, par leur généralité, dans le domaine public. ## Solution et dispositif La Cour d'appel confirme le jugement entrepris. Elle retient, en substance, trois motifs. **Sur la contrefaçon.** L'expression « entreprise monégasque de travaux » a été jugée dépourvue de caractères distinctifs. Le tribunal l'avait qualifiée de désignation générique et nécessaire, pouvant s'appliquer à toute activité relative au bâtiment à Monaco. Faute d'originalité, la société « ne pouvait se prévaloir d'un droit juridiquement protégé à en interdire l'usage à des tiers ». **Sur la concurrence déloyale.** L'adjonction du mot « acrobatique », qui individualise l'activité du défendeur, exclut selon les premiers juges un risque de confusion. Les clientèles étaient en outre distinctes : la société exerçait de lourds travaux de construction de bâtiments et de production générale de béton, tandis que le défendeur réalisait des travaux ponctuels de réfection ou de contrôle, sur ouvrages d'art ou en sites naturels, avec un matériel sans commune mesure. La Cour retient que l'utilisation litigieuse « ne pouvait être constitutive d'une concurrence déloyale alors surtout que les deux entreprises ne faisaient pas appel à la même clientèle ». **Sur la demande reconventionnelle.** Les premiers juges avaient estimé que l'action de la demanderesse procédait d'une appréciation erronée mais non fautive de l'étendue de ses droits. La Cour reprend cette analyse : le recours « n'apparaissant pas procéder d'une intention fautive », la demande de dommages-intérêts du défendeur est rejetée. Le dispositif est reproduit ainsi : > « Confirme le jugement en date du 7 mai 1987 ; > Déboute S. P. de sa demande de dommages-intérêts ; » Le texte fourni ne précise pas expressément la répartition des dépens d'appel, bien que les motifs rappellent que « toute partie qui succombe doit être condamnée aux dépens » (non précisé dans la décision pour la condamnation en appel). ## Portée et enseignement pratique La décision présente un intérêt sur deux plans. **Le critère d'originalité comme condition de l'appropriation.** L'arrêt confirme que la
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 février 2000, n° 26720 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 février 2000, n° 26720 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2000/02-29-26720)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'appréciation du Tribunal Suprême de Monaco trouve son origine dans le contrôle technique et administratif auquel sont assujettis les véhicules automobiles circulant en Principauté. Le 6 août 1997, lors de la visite technique obligatoire d'un véhicule automobile appartenant à Monsieur R. G., les agents chargés de l'inspection constatent que les vitres latérales avant de l'automobile comportent un montage regardé comme non réglementaire, matérialisé par l'apposition de films plastiques teintés dits antisolaires. En conséquence de cette anomalie technique constatée au procès-verbal de visite, la mise en circulation du véhicule est refusée. Souhaitant continuer à faire usage de son véhicule, Monsieur R. G. sollicite, le 1er septembre 1997, la délivrance d'une autorisation provisoire de circuler. Par une décision du 4 septembre 1997, le chef du service du contrôle technique et de la circulation lui oppose un refus formel. À l'appui de cette décision négative, l'autorité administrative énonce que, par application de l'article 64 de l'ordonnance n° 1691 du 17 décembre 1957, « tout collage de film plastique est interdit sur les vitres latérales avant et sur le pare-brise d'un véhicule ». Monsieur R. G. conteste cette position dès le 16 septembre 1997. Néanmoins, l'autorité administrative persiste dans son appréciation : par courriers en date des 10 novembre et 18 décembre 1997, adressés à l'entreprise Curti — société commerciale ayant procédé à la pose desdits films plastiques —, le chef du service de la circulation confirme la doctrine administrative du Gouvernement princier proscrivant l'apposition de films plastiques sur les surfaces vitrées avant des véhicules. La situation s'aggrave sur le plan administratif le 27 février 1998, date à laquelle le service du contrôle technique et de la circulation procède au retrait pur et simple du certificat d'immatriculation du véhicule litigieux. Face à cette mesure d'éviction du véhicule des voies publiques, Monsieur R. G. engage une série de démarches gracieuses : il saisit successivement le Conseiller de Gouvernement pour les travaux publics et les affaires sociales, puis le Ministre d'État, et enfin Son Altesse Sérénissime le Prince Souverain. L'ensemble de ces recours gracieux fait l'objet de décisions de rejet. En particulier, le recours gracieux adressé au Ministre d'État le 16 avril 1998 est explicitement rejeté par une décision ministérielle du 8 mai 1998. Par la suite, le 16 décembre 1998, Monsieur R. G. forme un nouveau recours gracieux. Parallèlement, sa mère, Madame L., agissant en qualité de mandataire de son fils en vertu d'une procuration générale consentie le 19 août 1992, intervient auprès du chef du service de la circulation par plusieurs démarches successives formulées les 18 mars, 16 juin et 30 juin 1999. Elle y fait notamment valoir que le véhicule avait été soumis le 26 mai 1999 à un contrôle technique favorable sur le territoire français. En réponse à ces diligences, le chef du service des titres de circulation adresse à Madame L., le 16 juin 1999 (mentionné également comme le 16 septembre 1999 dans un des considérants de la décision), une correspondance l'informant qu'il se propose de reconsidérer la situation. Toutefois, à l'issue de cet ultime examen, le chef de service notifie le 13 juillet 1999 le maintien de l'interdiction d'apposer des films plastiques sur les vitres latérales avant et le pare-brise, tout en réitérant le refus de réimmatriculer le véhicule de Monsieur R. G. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties C'est dans ce contexte que Monsieur R. G. saisit le Tribunal Suprême d'une requête contentieuse enregistrée au greffe général le 6 septembre 1999. Cette requête tend à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative du 13 juillet 1999, ainsi qu'à la réparation pécuniaire des préjudices subis. L'argumentation du requérant s'articule autour d'une double hiérarchisation de ses conclusions et de ses moyens : 1. **À titre principal**, Monsieur R. G. fonde son recours en annulation sur l'article 90 A 2° de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, invoquant une atteinte directe aux libertés et droits fondamentaux garantis par le titre III de la Constitution, et plus particulièrement à l'article 9 constitutionnel, lequel consacre la garantie de la liberté et de la sûreté individuelles. - Au soutien de cette branche constitutionnelle, le requérant expose que l'usage de films antisolaires ne fait l'objet d'aucune prohibition expresse au sein de l'ordonnancement juridique monégasque. - Il allègue l'existence d'une rupture d'égalité et d'une discrimination injustifiée entre propriétaires de véhicules neufs et propriétaires de véhicules anciens : seuls ces derniers étant assujettis aux visites périodiques de contrôle technique, ils seraient les seuls empêchés en pratique d'apposer et de conserver des films antisolaires. - Il argue de ce que son véhicule a subi avec succès un contrôle technique en France le 26 mai 1999 et cite la jurisprudence de plusieurs juridictions françaises ayant considéré que l'usage de tels films n'était pas prohibé par les textes applicables. 2. **À titre subsidiaire**, le requérant sollicite l'annulation de la décision litigieuse sur le terrain du recours pour excès de pouvoir régi par l'article 90 B 1° de la Constitution. - Il soutient que l'administration a commis une erreur de droit en fondant son refus sur l'article 64 de l'ordonnance n° 1691 du 17 décembre 1957. Selon le requérant, ni cette disposition, ni les articles 3 bis et 65 de ladite ordonnance, n'interdisent le collage de films transparents sur les vitres latérales avant. - Il invoque une atteinte au principe d'impartialité ou d'égalité de traitement, affirmant que le véhicule de son épouse, pourvu d'un équipement rigoureusement identique, a obtenu une autorisation de circuler le 6 mars 1996, et qu'un tiers, Monsieur C., aurait également bénéficié d'une autorisation semblable émanant du service des titres de circulation. 3. **Sur le volet indemnitaire**, le requérant sollicite la condamnation de l'État à lui verser une somme de 200 000 francs en réparation du préjudice matériel et de jouissance résultant de l'immobilisation de son automobile, préjudice calculé à partir de la valeur locative d'un véhicule de remplacement équivalent. En défense, par une contre-requête enregistrée le 8 novembre 1999, le Ministre d'État soulève à titre principal l'irrecevabilité absolue de la requête : - L'administration soutient que la décision attaquée du 13 juillet 1999 présente un caractère purement confirmatif. Elle ne ferait que confirmer, d'une part, la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux initial du 1er septembre 1997 relatif à l'interdiction des films, et, d'autre part, la décision expresse du 8 mai 1998 ayant rejeté le recours gracieux formé contre le retrait du certificat d'immatriculation. - Le Ministre d'État soutient que les recours gracieux ultérieurs formés par le requérant auprès du Prince Souverain, ou par l'intermédiaire de sa mère Madame L., n'ont pu emporter prorogation ni réouverture du délai de recours contentieux de deux mois fixé par l'article 13 de l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, nonobstant la circonstance que l'intervention de Madame L. ait donné lieu à un réexamen ou à une instruction nouvelle. - À titre subsidiaire, le Ministre d'État conclut au défaut de fondement de la requête. Il argue de ce qu'une décision administrative unilatérale susceptible d'un recours pour excès de pouvoir sous l'article 90 B de la Constitution ne peut relever du contentieux constitutionnel de l'article 90 A. Sur le fond, il défend la légalité de la décision en affirmant que l'appréciation portée par le service administratif compétent sur la réduction de visibilité provoquée par les films solaires relève d'une évaluation technique soumise à un contrôle juridictionnel restreint, exempte en l'espèce de toute erreur manifeste d'appréciation. Par une réplique enregistrée le 5 décembre 1999, Monsieur R. G. maintient l'ensemble de ses prétentions. Il réplique que la décision du 13 juillet 1999 n'est pas purement confirmative dans la mesure où le chef de service avait officiellement annoncé son intention de réexaminer la situation. Il soutient la recevabilité de son cumul de voies de droit constitutionnelle et administrative, et réitère les griefs tirés de la rupture d'égalité au regard du précédent constitué par la situation de Monsieur C. et des mandats accordés à sa mère. Par duplique du 7 janvier 2000, le Ministre d'État confirme sa position, soulignant notamment que les pièces versées aux débats établissent que Monsieur C. s'était vu opposer un refus administratif identique à celui infligé à Monsieur R. G. L'affaire a été examinée par le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière à l'audience du 29 février 2000, après audition du rapport de Monsieur Michel Bernard, des observations orales de Maître Mullot pour le requérant, de Maître Molinie pour l'État de Monaco, et des conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême appelait la résolution de trois questions de droit distinctes, touchant à la compétence juridictionnelle, à la recevabilité temporelle de l'action administrative et aux limites du pouvoir indemnitaire
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 21 mai 1987, n° 25338 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 21 mai 1987, n° 25338 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1987/05-21-25338)) ## Faits et procédure R. S., titulaire d'un office notarial, a vu son étude supprimée par l'ordonnance souveraine n° 4422 du 14 mars 1970. Cette ordonnance acceptait également la démission que l'intéressé avait présentée le jour même. Le 8 février 1984, les époux S. ont adressé au ministre d'État une requête conjointe tendant à l'octroi d'une indemnité de 53 000 000 F. Ils soutenaient que la démission, qu'ils qualifient de forcée, et la suppression de l'office leur avaient causé un préjudice. Le ministre d'État a partiellement fait droit à cette requête par une décision notifiée le 4 juin 1984. Les époux S. ont alors saisi le Tribunal de première instance de trois chefs de demande : la condamnation de l'État à réparer le préjudice, avec intérêts de droit à compter du 8 février 1984 puis anatocisme ; l'annulation de la décision ministérielle du 4 juin 1984 en ce qu'elle retient, pour fixer le montant de l'indemnité, la date de la suppression de l'étude ; enfin, une expertise aux fins d'évaluation. L'État a confirmé le droit des époux à être indemnisés de la privation du droit de présentation. Il a demandé que l'indemnisation soit fixée selon les modalités de la décision du 4 juin 1984, par référence à la date du 14 mars 1970. Il a en outre soulevé l'incompétence du tribunal pour connaître de l'annulation de cette décision et des dommages-intérêts, au regard de l'article 90.B de la Constitution. À titre subsidiaire, il a conclu au mal-fondé de la demande. Un arrêt du Tribunal suprême du 6 mars 1985, rendu entre les mêmes parties, s'était déjà déclaré incompétent pour connaître d'un recours en indemnité fondé sur l'ordonnance du 14 mars 1970. Le Tribunal suprême avait estimé que l'octroi de l'indemnité relevait de la compétence prévue par l'article 90.B, même en l'absence de recours en annulation formé dans les délais légaux. ## Question de droit La question posée était de savoir si le juge judiciaire de droit commun administratif peut connaître d'une demande d'indemnisation fondée sur l'illégalité alléguée d'actes administratifs, alors que le Tribunal suprême dispose, en vertu de l'article 90.B de la Constitution, d'une compétence exclusive pour statuer sur les annulations pour excès de pouvoir et sur les indemnités qui en résultent. Subsidiairement, il s'agissait de déterminer quelles conséquences en tirer sur la procédure, notamment sur le sort de la demande d'annulation de la décision ministérielle et sur le déroulement de l'instance indemnitaire. ## Solution et dispositif Le tribunal retient une solution en trois temps. **1. Une compétence de principe pour l'indemnisation.** Le tribunal relève que l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 fait du Tribunal de première instance le juge de droit commun en matière administrative, pour tous les litiges que la Constitution ou la loi n'attribuent pas expressément à une autre juridiction. Il juge que l'article 90.B, qui réserve au Tribunal suprême le contentieux indemnitaire consécutif à ses propres annulations, ne déroge pas à cette compétence de droit commun. Il en déduit que le tribunal peut accorder une indemnisation à raison de fautes tirées de l'illégalité d'actes administratifs ou réglementaires, « notamment après expiration des délais d'un éventuel recours pour excès de pouvoir dirigé contre ces actes ». **2. Une limite tenant à l'appréciation de validité.** Le tribunal précise que cette compétence ne l'autorise pas à se substituer au Tribunal suprême pour apprécier la validité des actes en cause, ni à les annuler. Il relève que la demande d'indemnité procède de la même cause que celle déjà jugée par le Tribunal suprême, et que son octroi suppose une appréciation préalable de la légalité de l'ordonnance du 14 mars 1970. Il conclut que la demande impose une appréciation de validité, qui relève du Tribunal suprême. **3. Une conséquence procédurale.** Le tribunal se déclare incompétent pour prononcer l'annulation de la décision ministérielle du 4 juin 1984. Il sursoit à statuer sur le surplus, dans l'attente de la décision du Tribunal suprême saisi d
# Cour d'Appel de Monaco, 14 janvier 1986, n° 25181 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 14 janvier 1986, n° 25181 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1986/01-14-25181)) ## Faits et procédure Par acte sous seing privé du 14 avril 1969, R. M. promet de vendre à J.-J. P. un immeuble à usage d'habitation, sous la condition suspensive de la renonciation des locataires à leur droit de préemption. Une convention annexée, soumise à la même condition suspensive, prévoit que R. M. « cède » à J.-J. P. l'autorisation accordée par la Société nationale des chemins de fer français (S.N.C.F.) à la S.A.M. M. d'occuper un emplacement dépendant du domaine public ferroviaire, destiné à un parking privé, moyennant une redevance annuelle. La cession est assortie de la mise à disposition de R. M. par J.-J. P. de trois emplacements de stationnement, sur la parcelle concédée ou « en tout autre endroit à déterminer » dans la propriété, le loyer convenu étant égal à l'indemnité d'occupation réclamée par la S.N.C.F. La vente est conclue le 30 août 1969. La S.N.C.F. agrée alors l'Entreprise générale de peinture P. comme nouvel occupant de l'emplacement, et J.-J. P. met à disposition les trois emplacements. En 1983, J.-J. P. notifie à R. M. qu'il n'entend pas renouveler, au 1er décembre 1983, l'autorisation d'occuper ces emplacements, en invoquant une utilisation abusive par les dirigeants de la société M. Il saisit le Tribunal de première instance le 12 janvier 1984. Par jugement du 14 mai 1985, ce tribunal fait droit à sa demande : il juge que R. M. n'est plus fondé à utiliser les emplacements depuis le 1er décembre 1983, ordonne l'expulsion et rejette la demande reconventionnelle en dommages-intérêts formée par la société M. R. M., agissant en son nom propre et en qualité de président de la société M., interjette appel. Il soulève en cause d'appel, à titre principal, l'incompétence du tribunal de première instance, au motif que le litige relèverait de la juridiction administrative. À titre subsidiaire, il soutient que le contrat est synallagmatique et qu'il ne peut être résilié unilatéralement, et réclame 250 000 francs de dommages-intérêts. J.-J. P. forme un appel incident et conclut à la confirmation, à l'exécution provisoire et à 250 000 francs pour procédure abusive. ## Question de droit La Cour devait trancher deux questions. **La première** portait sur la compétence matérielle. Le tribunal de première instance est-il compétent pour connaître d'une action relative à l'occupation temporaire du domaine public, lorsqu'elle oppose deux particuliers, et une exception d'incompétence soulevée pour la première fois en appel est-elle recevable ? **La seconde** portait sur le fond. Lorsque la convention par laquelle une partie consent l'occupation d'une dépendance du domaine public est indissociablement liée à une promesse de vente et à une obligation de mise à disposition d'emplacements, cette dernière obligation relève-t-elle du louage de choses, et une partie peut-elle y mettre fin unilatéralement ? ## Solution et dispositif Sur la compétence, la Cour retient que l'exception est recevable. Elle rappelle que l'incompétence en raison de la matière peut être opposée en tout état de cause et doit être relevée d'office, en application de l'article 263 du Code de procédure civile, lui-même rendu applicable à l'appel par l'article 24 de l'Ordonnance du 21 mai 1909. Sur le fond de la compétence, elle se réfère à l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965, qui confère au tribunal de première instance
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 février 1994, n° 26219 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 février 1994, n° 26219 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1994/02-01-26219)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux constitutionnel tranché par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 1er février 1994 s'inscrit dans la matière hautement sensible et récurrente de la réglementation des baux d'habitation du secteur protégé monégasque. À l'origine du litige se trouve l'adoption et la promulgation de la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation. Ce texte législatif intervenait afin de réformer le régime juridique applicable à certains biens immobiliers affectés à l'usage d'habitation, un secteur qui avait déjà fait l'objet d'interventions législatives successives, notamment par l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, puis par la loi n° 1118 du 18 juillet 1988. Selon les écritures du Ministre d'État rapportées dans la décision, l'intervention du législateur en décembre 1992 était motivée par une hausse importante des loyers qui avait été provoquée par l'application même de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988. La loi n° 1159 du 29 décembre 1992 introduisait plusieurs modifications substantielles au dispositif de 1988, articulées autour de quatre axes principaux tels qu'ils ressortent du texte de l'arrêt : En premier lieu, l'article 3 de la loi nouvelle venait modifier l'article 5 de la loi du 18 juillet 1988 en réduisant la liste des attributaires prioritaires des logements réglementés qui figurait initialement dans ce texte. En deuxième lieu, l'article 4 de la loi déférée, modifiant l'article 8 de la loi du 18 juillet 1988, instaurait un mécanisme d'encadrement et de plafonnement de l'évolution des loyers sur deux périodes sexennales successives. Plus précisément, le législateur décidait que le prix de location, pendant une première période de six ans, ne pourrait être supérieur de plus de 50 % à celui qui aurait été pratiqué en application de l'article 14 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Pour la seconde période de six ans, le plafond du prix de location était fixé de telle sorte qu'il ne puisse excéder de plus de 155 % le loyer qui aurait résulté de l'application de ce même article 14 de l'ordonnance-loi de 1959. En troisième lieu, l'article 7 de la loi n° 1159 abrogeait et remplaçait l'article 16 de la loi du 18 juillet 1988 par un nouveau dispositif répressif et comminatoire. Aux termes de ces nouvelles dispositions, le propriétaire qui n'aurait pas effectué la déclaration prescrite par les articles 2 ou 8 de la loi s'exposait à l'amende prévue au chiffre 3° de l'article 29 du Code pénal. En outre, à défaut de régularisation de cette déclaration dans les huit jours suivant le prononcé de la condamnation, le contrevenant encourait l'amende prévue au chiffre 1° de l'article 26 du même code, assortie d'une injonction judiciaire d'accomplir la formalité dans les huit jours de la décision sous peine d'une astreinte civile définitive prononcée au profit du Trésor. En quatrième et dernier lieu, l'article 9 de la loi du 29 décembre 1992 organisait les dispositions transitoires et déterminait le champ d'application dans le temps de la réforme. Cet article posait en principe, dans son premier alinéa, que les locaux ayant fait l'objet d'une location en vertu de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 préalablement à la promulgation de la loi nouvelle étaient soumis aux dispositions de cette dernière. Toutefois, son deuxième alinéa introduisait un tempérament majeur en précisant que la location de ces mêmes locaux, lorsqu'ils devenaient vacants ou lorsque le bail était reconduit, échappait aux dispositions du premier alinéa du chiffre II de l'article 8 de la loi de 1988 modifiée, tout en maintenant qu'en toute hypothèse, l'augmentation du loyer en cours de bail ne pouvait résulter que de l'application d'une clause d'indexation usuelle insérée au contrat. Enfin, le troisième alinéa de l'article 9 prévoyait que, nonobstant les dispositions de l'article 5 modifié, les locataires entrés dans les lieux avant la promulgation de la nouvelle loi pouvaient bénéficier, avec l'accord de leurs propriétaires, de la reconduction de leurs baux. Estimant que cet ensemble normatif portait une atteinte inconstitutionnelle aux droits et intérêts patrimoniaux de ses membres, l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco a pris l'initiative de contester la validité de la loi nouvellement promulguée devant la juridiction constitutionnelle monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Agissant sur le fondement de l'article 90-A-2° de la Constitution, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière constitutionnelle pour statuer sur les recours en annulation pour atteinte aux droits et libertés consacrés par le titre III du texte fondamental, l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco a saisi la haute juridiction par une requête déposée le 26 février 1993. Ce recours tendait à l'annulation pure et simple de la loi n° 1159 du 29 décembre 1992. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures contradictoires. À la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État déposée le 30 avril 1993, suivie d'une réplique de l'association requérante en date du 28 mai 1993, et enfin d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 5 juillet 1993. Par une ordonnance du 27 décembre 1993, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant l'Assemblée plénière siégeant et délibérant en matière constitutionnelle. Lors de l'audience, après le rapport du Vice-Président Roland Drago, les plaidoiries ont été assurées par Maître Balat, avocat à la Cour d'appel de Paris, assisté de Maître Blot, avocat-défenseur, pour l'association requérante, et par Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, assisté de Maître Sanita, avocat-défenseur, pour l'État, avant que le Procureur Général ne présente ses conclusions. Au soutien de sa demande d'annulation, l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco développait trois moyens principaux, complétés en cours d'instance par une invitation méthodologique adressée au juge constitutionnel : 1. **La violation du droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution :** L'association soutenait que la loi n° 1159 instituait des mesures restrictives nouvelles par rapport à la loi du 18 juillet 1988, alors même que les « difficultés exceptionnelles » qui, selon une précédente décision du Tribunal Suprême en date du 20 juin 1989, justifiaient seules de telles restrictions au droit de propriété, ne s'étaient ni modifiées ni aggravées. Selon la requérante, la loi revenait abusivement sur la mesure de libération des loyers en instituant des plafonds (ce qu'elle qualifiait dans sa réplique de retour au blocage des loyers pendant deux périodes de six ans au-delà des seuils fixés) et en restreignant la liste des locataires protégés susceptible de louer les biens. Dans sa réplique, contestant l'exactitude des données gouvernementales sur la baisse des loyers, l'association soulignait par ailleurs que le Tribunal Suprême, compétent pour interpréter les lois attaquées, avait la faculté d'adopter à leur égard le procédé des réserves d'interprétation. 2. **La violation du principe de non-rétroactivité de la loi pénale consacré par l'article 20, alinéa 4, de la Constitution :** L'association faisait valoir que les dispositions pénales de la loi nouvelle revêtaient un caractère rétroactif inconstitutionnel en ce qu'elles avaient vocation à s'appliquer aux locaux d'habitation d'ores et déjà loués sur la base de la loi du 18 juillet 1988 antérieurement à sa modification. 3. **Le droit à indemnisation au titre de la responsabilité de l'État :** La requérante soutenait que la loi, en portant une atteinte tant directe qu'indirecte au droit de propriété, devait entraîner une indemnisation par l'État au profit des propriétaires justifiant d'un préjudice spécial. Dans sa réplique, elle précisait quantitativement que cette spécialité du préjudice était caractérisée dès lors que la mesure ne concernerait que la moitié environ des propriétaires appartenant au secteur réglementé. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation de l'association aux dépens, en opposant une réfutation systématique à chacun des griefs : 1. **Sur le respect de l'article 24 de la Constitution :** Le Ministre d'État arguait qu'au regard de la jurisprudence du Tribunal Suprême, la loi nouvelle n'emportait aucune privation du droit de propriété. Les aménagements apportés trouvaient leur justification constitutionnelle, d'une part, dans les caractères géographiques particuliers du territoire de l'État monégasque et, d'autre part, dans la nécessité de corriger la hausse importante des loyers engendrée par la loi de 1988, afin de concilier les intérêts des propriétaires et des locataires. Il contestait tout retour à un blocage général des loyers en affirmant que le régime de limitation des taux ne concernait que les locaux vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi. Il ajoutait que le droit de reprise des propriétaires s'exercerait selon la procédure de la loi de 1988 dans un cadre plus libéral que le précédent, et que la loi n'instituait nullement une reconduction automatique du bail, mais une simple possibilité assortie d'une procédure de négociation du renouvellement. 2. **Sur le respect de l'article 20, alinéa 4, de la Constitution :** L'autorité gouvernementale soutenait que le grief de rétroactivité pénale reposait sur une inexactitude juridique, l'association requérante opérant une confusion conceptuelle entre la rétroactivité d'une norme et l'application immédiate de la loi nouvelle. 3. **Sur la responsabilité du fait des lois :** Le Ministre d'État faisait valoir qu'aucun droit à réparation ne pouvait être reconnu en l'absence d'un préjudice présentant les caractères de certitude et de spécialité. En duplique, l'État précisait que le préjudice invoqué concernerait en réalité 25 % des propriétaires, et soutenait qu'admettre la spécialité pour une proportion aussi vaste viderait de toute substance le concept même de rupture de l'égalité devant les charges publiques qui fonde cette condition de la responsabilité. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle, devait résoudre une triple interrogation juridique : En premier lieu, une loi modifiant le régime des baux d'habitation du secteur réglementé par la réduction de la liste des locataires prioritaires et par l'instauration de plafonds d'évolution des loyers sur deux périodes de six ans porte-t-elle une atteinte inconstitutionnelle au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution, ou ces restrictions demeurent-elles dans les limites admissibles de la conciliation entre ce droit fondamental et d'autres exigences de valeur constitutionnelle propres à la Principauté ? En deuxième lieu, l'abrogation et le remplacement d'une disposition législative sanctionnant pénalement le défaut de déclaration administrative par les propriétaires bailleurs méconnaissent-ils le principe constitutionnel de non-rétroactivité des lois pénales posé à l'article 20, alinéa 4, de la Constitution lorsque la loi nouvelle s'applique dès son entrée en vigueur ? En troisième lieu, et dans l'hypothèse où la loi serait déclarée conforme à la Constitution, dans quelles conditions l'application de ces nouvelles dispositions législatives restrictives est-elle susceptible d'engager la responsabilité sans faute de l'État monégasque au profit des propriétaires affectés ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le recours et déclarer la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 intégralement conforme à la Constitution, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en trois temps, répondant point par point aux moyens soulevés, tout en utilisant avec une remarquable habileté la technique de l'interprétation neutralisante (ou réserve d'interprétation implicite) que lui suggérait la requérante. #### 1. L'examen de la conformité à l'article 24 de la Constitution : conciliation des normes constitutionnelles et neutralisation du champ d'application de la loi Le juge constitutionnel débute son examen par le rappel littéral des termes de l'article 24 de la Constitution : « la Propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi ». Toutefois, refusant toute lecture absolutiste de cette prérogative, le Tribunal pose immédiatement le principe herméneutique selon lequel le libre exercice du droit de propriété « doit être concilié avec les autres règles et principes de valeur constitutionnelle applicables dans l'État Monégasque ». Au rang de ces normes constitutionnelles concurrentes justifiant des limitations à l'exercice du droit de propriété, la haute juridiction identifie deux éléments fondamentaux : d'une part, les « exigences résultant des caractères géographiques particuliers du territoire de l'État » et, d'autre part, le « principe accordant une priorité aux citoyens monégasques, consacré notamment par l'article 32 de la Constitution ». Une fois ce cadre théorique posé, le Tribunal Suprême procède à l'analyse combinée des dispositions litigieuses de la loi n° 1159. Il relève que l'article 3 réduit la liste des attributaires prioritaires et que l'article 4 plafonne la hausse des loyers à 50 % puis à 155 % par rapport aux loyers de référence de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 sur deux périodes successives de six ans. Si le juge s'était arrêté à ce seul constat, la sévérité du dispositif aurait pu soulever de sérieuses difficultés au regard de la liberté contractuelle et du droit de propriété des bailleurs ayant déjà conclu des baux sous l'empire de la loi plus libérale de 1988. C'est ici qu'intervient le cœur du raisonnement du Tribunal Suprême, fondé sur une lecture téléologique et combinée de l'article 9 de la loi attaquée, éclairée par les travaux préparatoires. Analysant minutieusement les trois alinéas de l'article 9, le Tribunal déduit « de ce texte ainsi que des travaux préparatoires que les articles 3 et 4 de la loi ne concernent pas les locaux ayant fait l'objet d'une location avant sa promulgation, même lorsque ces locaux deviennent vacants ou lorsque le bail est reconduit ». Il ajoute que les locataires entrés dans les lieux avant la promulgation de la loi de 1992 peuvent bénéficier, avec l'accord de leurs propriétaires, de la reconduction de leurs baux « dans les conditions antérieures à cette promulgation ». Par un considérant décisif qui s'apparente pleinement à une réserve d'interprétation directive, le Tribunal Suprême verrouille la portée du texte : « Considérant qu'il ne peut être fait application des dispositions des articles 3 et 4 de la loi que dans le cadre tracé par l'article 9 ». Ayant ainsi drastiquement circonscrit le champ d'application matériel et temporel des restrictions nouvelles — en sanctuarisant la situation des locaux déjà loués sous l'empire de la loi de 1988, y compris en cas de vacance ultérieure ou de reconduction —, le juge constitutionnel peut conclure que, « dans ces conditions », les articles 3 et 4 ne portent pas à l'exercice du droit de propriété une atteinte excédant celles qui sont constitutionnellement admissibles au regard des exigences géographiques et de la priorité nationale. #### 2. Le rejet du grief tiré de la rétroactivité pénale (article 7 de la loi) S'agissant du moyen tiré de la violation de l'article 20, alinéa 4, de la Constitution, le Tribunal Suprême reproduit intégralement le texte de l'article 7 de la loi n° 1159 (qui remplace l'article 16 de la loi de 1988 et punit d'amendes pénales et d'astreinte civile le défaut de déclaration prescrite par les articles 2 ou 8). La motivation de la haute juridiction est ici d'une grande concision. Adoptant l'analyse défendue par le Ministre d'État, le Tribunal juge que ce texte « se contente d'affirmer le caractère d'application immédiate de la loi ». Dès lors que la sanction pénale ne vise pas à réprimer des faits d'omission antérieurs à la promulgation de la loi, mais s'applique uniquement aux manquements déclaratifs commis postérieurement à son entrée en vigueur, la disposition est dépourvue de toute portée rétroactive. Le Tribunal en déduit logiquement que le moyen tiré de son effet rétroactif « manque en fait ». #### 3. La consécration de la possibilité d'engager la responsabilité de l'État législateur Enfin, sur le terrain de la réparation des préjudices invoqués par l'association requérante, le Tribunal Suprême ne rejette pas le principe même d'une indemnisation, mais dissocie la question de la validité constitutionnelle de la loi de celle du contentieux indemnitaire individuel. Sans trancher à ce stade le débat statistique opposant les parties sur la proportion de propriétaires affectés (50 % selon l'association, 25 % selon l'État), le juge constitutionnel consacre solennellement l'existence en droit monégasque de la responsabilité de la puissance publique du fait des lois. Il énonce qu'« il est loisible aux propriétaires des locaux auxquels la loi s'appliquera dans les conditions précédemment définies, au cas où cette application leur occasionnerait un préjudice anormal et spécial, d'en demander, s'ils s'y croient fondés, réparation sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité de tous devant les charges publiques ». L'absence de disposition indemnitaire expresse dans la loi n° 1159 n'entache donc pas celle-ci d'inconstitutionnalité, puisque le droit commun de la responsabilité administrative à base constitutionnelle demeure ouvert aux propriétaires qui subiraient effectivement un tel préjudice. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 est déclarée conforme à la Constitution ; > L'Association requérante supportera les dépens ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 1er février 1994 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême constitue un jalon majeur du droit public monégasque, tant sur le plan du droit constitutionnel substantiel que sur celui des méthodes du contrôle de constitutionnalité et du droit de la responsabilité publique. Son analyse révèle une construction prétorienne d'une grande maturité, qui puise son inspiration dans la continuité de la jurisprudence locale tout en présentant une parenté méthodologique manifeste avec les standards du droit public français, incarnés ici par la présence du Vice-Président Roland Drago en qualité de rapporteur. #### 1. L'enracinement de la doctrine de la conciliation constitutionnelle et la spécificité monégasque Sur le fond du droit de propriété, la décision du 1er février 1994 s'inscrit dans le sillage direct de la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, et tout particulièrement de sa décision du 20 juin 1989 explicitement mentionnée dans les visas résumant l'argumentation de l'association requér