104 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 1988, n° 25258 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 1988, n° 25258 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1988/03-15-25258)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la cessation des fonctions d'un officier ministériel et le sort réservé à son étude. Par l'Ordonnance Souveraine (également désignée dans le texte de la décision sous l'appellation d'Ordonnance Princière) n° 4422 du 14 mars 1970, deux mesures distinctes mais indissociablement liées ont été édictées par l'autorité souveraine : d'une part, la démission de Maître R. S. de ses fonctions de notaire a été formellement acceptée ; d'autre part, son office notarial a fait l'objet d'une mesure de suppression pure et simple. Cette suppression d'étude n'a toutefois pas été immédiatement accompagnée du versement d'une compensation financière au profit de l'ancien titulaire de la charge. Plus de quatorze années après l'intervention de l'Ordonnance Souveraine du 14 mars 1970, le différend opposant l'ancien officier ministériel et son épouse à l'Administration monégasque s'est cristallisé autour des conséquences patrimoniales et morales de cette double mesure. Saisi d'une réclamation préalable des époux R. S. visant à obtenir la réparation de l'entier préjudice qu'ils estimaient avoir subi du fait de ce qu'ils qualifiaient de démission forcée et de suppression d'étude sans indemnité, le Ministre d'État a pris, le 4 juin 1984, une décision expresse répondant à leurs prétentions. Aux termes de cette décision du 4 juin 1984, l'autorité administrative a adopté une position bipartite. En premier lieu, le Ministre d'État a dénié l'existence de toute faute imputable à la puissance publique dans le processus ayant conduit à l'édiction de l'Ordonnance de 1970. Par voie de conséquence, il a refusé aux époux R. S. tout droit à l'indemnisation intégrale qu'ils sollicitaient sur le terrain de la responsabilité administrative. En second lieu, le Ministre d'État a néanmoins reconnu que les intéressés pouvaient prétendre au paiement de l'indemnité traditionnelle consécutive à la suppression même de l'office notarial. Il leur a ainsi annoncé qu'au vu de leur requête, il allait être procédé à la fixation, jusque-là différée, de cette indemnité spécifique. Toutefois, le Ministre d'État a d'ores et déjà assorti cette annonce d'une directive méthodologique restrictive quant aux modalités d'évaluation : il a spécifié que la date à retenir pour fixer le montant de l'indemnité et apprécier la valeur de l'office supprimé ne pouvait être que celle de la suppression effective de l'étude, soit l'année 1970, excluant ainsi toute réévaluation contemporaine de la charge. C'est dans ce contexte d'opposition frontale tant sur la régularité des actes de 1970 que sur le périmètre et la date d'évaluation des droits indemnitaires liquidés ou à liquider en 1984 que le contentieux s'est noué devant les juridictions monégasques. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties S'estimant lésés par l'attitude de l'Administration et le refus opposé par le Ministre d'État, les époux R. S. ont engagé une action indemnitaire devant la juridiction judiciaire de droit commun, compétente en matière de plein contentieux de la responsabilité publique. Ils ont ainsi saisi le Tribunal civil de Monaco (également dénommé Tribunal de Première Instance dans les motifs de la décision) d'une demande tendant à la condamnation de l'État monégasque au paiement d'une indemnité globale de 53 000 000 de francs, arrêtée à la fin de l'année 1983. Selon la décomposition présentée par les demandeurs, cette somme considérable visait à couvrir trois chefs de préjudices distincts : 15 000 000 de francs au titre de la valeur vénale de la charge notariale qu'ils estimaient avoir été « confisquée » ; 37 000 000 de francs au titre de la perte des revenus professionnels qu'aurait procurés le fonctionnement normal de la charge jusqu'à la fin de l'année 1983 ; et enfin 1 000 000 de francs en réparation du préjudice moral subi. Estimant que la solution du litige indemnitaire dépendait de l'appréciation préalable de la légalité des actes administratifs en cause, la juridiction civile a décidé de surseoir à statuer sur la demande au fond. Par un jugement (dont la date est mentionnée au visa comme étant le 5 juin 1987, et dans les motifs comme étant le 21 mai 1987), le Tribunal de Première Instance a invité les parties à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution du 19 décembre 1962. Ce renvoi préjudiciel portait simultanément sur l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970 et sur la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984. En exécution de ce jugement de renvoi, les époux R. S. ont déposé une requête devant le Tribunal Suprême le 21 juillet 1987, complétée par un mémoire en réplique le 29 octobre 1987. L'articulation de leurs conclusions présentait la particularité de dépasser la stricte question préjudicielle formulée par le juge civil : - **À titre principal**, les requérants demandaient au Tribunal Suprême, conformément au jugement de renvoi, de déclarer illégales l'Ordonnance Princière n° 4422 du 14 mars 1970 ainsi que la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984. - **À titre subsidiaire**, ils joignaient à leur recours en appréciation de validité des conclusions directes à fin d'annulation de la décision ministérielle du 4 juin 1984, ainsi que des conclusions indemnitaires tendant à ce que le Tribunal Suprême condamne lui-même l'État monégasque à leur verser la somme de 53 000 000 de francs, assortie des intérêts de droit à compter du 8 février 1984 et de la capitalisation des intérêts aux dates du 6 mai 1985 et du dépôt de la requête. Au soutien de leurs conclusions principales en déclaration d'illégalité, les époux R. S. développaient une double argumentation substantielle : 1. **S'agissant de l'Ordonnance Princière du 14 mars 1970**, ils invoquaient en premier lieu l'irrégularité et le détournement de pouvoir entachant la suppression de l'office notarial, soutenant que cette mesure avait été prise sans aucun motif d'intérêt général ni d'utilité publique. En second lieu, ils affirmaient que la démission de Maître R. S. n'avait pas été librement consentie, mais était intervenue sous la contrainte de l'Administration, ce qui conférait à l'acte d'acceptation le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée, intervenue de manière illégale et de nature à engager la responsabilité de la puissance publique. 2. **S'agissant de la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984**, les requérants fondaient son illégalité, d'une part, sur la méconnaissance par l'Administration de son obligation légale de liquider l'indemnité de suppression d'office dès l'adoption de la mesure de suppression, le retard de quatorze ans apporté à cette liquidation étant selon eux constitutif d'une faute génératrice de responsabilité. D'autre part, ils critiquaient le refus du Ministre d'État de procéder à une réévaluation de cette indemnité à la date du paiement. Selon eux, l'indemnité de suppression d'étude relevait du régime juridique de l'expropriation, de sorte que le refus de réévaluation méconnaissait le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques. Face aux fins de non-recevoir opposées par l'État, les requérants répliquaient que le jugement de renvoi du Tribunal civil était revêtu de l'autorité de la chose jugée et faisait obligation au Tribunal Suprême de se prononcer sur la validité de l'acte de 1984. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête du 22 septembre 1987 à laquelle s'est formellement associé le directeur des services judiciaires, puis par un mémoire en duplique du 2 décembre 1987, a opposé une résistance systématique tant sur le terrain de la recevabilité et de la compétence que sur celui du fond : - **Sur la compétence et la recevabilité**, le Ministre d'État soulevait tout d'abord l'irrecevabilité radicale des conclusions subsidiaires en annulation et en indemnisation. Il faisait valoir que de telles demandes étaient par nature exclues dans le cadre d'un recours en appréciation de validité sur renvoi du juge judiciaire, qu'elles étaient au demeurant tardives — les précédents recours des intéressés n'ayant pu conserver les délais de recours contentieux — et que le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, était incompétent pour connaître d'un recours dirigé contre une décision à caractère purement pécuniaire. Qui plus est, dans sa duplique, le Ministre d'État contestait l'obligation pour la Haute Juridiction de statuer sur une question préjudicielle portant sur la décision de 1984, estimant que cet acte échappait à sa compétence d'attribution. - **Sur le bien-fondé de l'appréciation de validité**, l'Administration soutenait que l'Ordonnance Souveraine du 14 mars 1970 était parfaitement légale : la suppression d'un office relève du pouvoir discrétionnaire de S.A.S. le Prince, et de simples affirmations des requérants ne sauraient établir une erreur matérielle dans l'appréciation de l'intérêt public ni, *a fortiori*, un détournement de pouvoir. Quant à la prétendue contrainte, le Ministre d'État répliquait qu'il résultait des pièces du dossier que Maître R. S. n'avait présenté sa démission qu'en vue d'éviter des poursuites disciplinaires qu'il savait inéluctables, rejetant ainsi toute négation de faute de la part de l'officier ministériel. Enfin, concernant la décision du 4 juin 1984, le Ministre d'État maintenait qu'en l'absence de toute faute de l'Administration, les requérants ne pouvaient prétendre à la réparation des divers chefs de préjudice allégués, leur seul droit se limitant au prix de l'office supprimé tel que déterminé à la date de sa suppression. Par une ordonnance du 16 décembre 1987, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de l'affaire devant l'assemblée plénière, formation la plus solennelle de la juridiction, témoignant de l'importance théorique et pratique des questions soulevées. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême sur renvoi de la juridiction civile posait un triple problème juridique, mêlant des questions fondamentales de droit processuel administratif et de contrôle au fond de la légalité des actes de la puissance publique : 1. **Quant à l'étendue de la saisine du juge du renvoi préjudiciel** : Le Tribunal Suprême, saisi en vertu de l'article 90 B de la Constitution d'un recours en appréciation de validité sur renvoi de la juridiction judiciaire, peut-il être valablement saisi par les parties, fût-ce à titre subsidiaire, de conclusions excédant la stricte question de validité, telles que des demandes d'annulation de l'acte administratif ou des conclusions indemnitaires ? 2. **Quant à la notion d'acte susceptible d'appréciation de validité** : Toute prise de position de l'Administration visée par le jugement de renvoi du juge judiciaire relève-t-elle de la compétence d'appréciation de validité du Tribunal Suprême au titre de l'article 90 B 3° de la Constitution ? Plus précisément, une lettre du Ministre d'État qui, d'une part, rejette une réclamation indemnitaire préalable et, d'autre part, annonce la liquidation future d'une indemnité de suppression d'office en indiquant par avance la méthode d'évaluation retenue, constitue-t-elle une « véritable décision faisant grief » susceptible de faire l'objet d'une appréciation de validité, ou relève-t-elle exclusivement de l'office du juge du plein contentieux ? 3. **Quant à la légalité interne des mesures affectant un office ministériel** : À quelles conditions probatoires et selon quelle intensité de contrôle le juge constitutionnel et administratif apprécie-t-il la régularité d'une Ordonnance Souveraine acceptant la démission d'un notaire — arguée de sanction déguisée obtenue sous la contrainte — et prononçant concomitamment la suppression de son étude pour motif d'intérêt public ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces différentes interrogations et rejeter l'intégralité des prétentions des époux R. S., le Tribunal Suprême structure son raisonnement en trois temps distincts, suivant l'ordre logique des conclusions présentées devant lui. #### 1. Le contrôle de la validité de l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970 Le Tribunal Suprême accepte sans réserve d'exercer son office d'appréciation de validité à l'égard de l'Ordonnance Souveraine de 1970, acte administratif individuel et réglementaire modifiant l'ordonnancement juridique par l'acceptation d'une démission et la suppression d'un office. La Haute Juridiction scinde son examen selon les deux objets de l'Ordonnance : - **Sur l'acceptation de la démission de Maître R. S.** : Les requérants soutenaient que cette démission avait été extorquée sous la contrainte administrative, la transformant en une sanction disciplinaire déguisée et illégale. Le Tribunal Suprême écarte ce moyen par une appréciation souveraine des éléments factuels soumis au débat contradictoire, jugeant de manière lapidaire que ce grief « manque en fait au regard des pièces du dossier ». Bien que la décision ne détaille pas le contenu exact de ces pièces dans ses motifs, cette conclusion fait directement écho à l'argumentation du Ministre d'État rappelée dans les visas, selon laquelle l'officier ministériel n'avait pris l'initiative de démissionner qu'afin d'éluder des poursuites disciplinaires qu'il savait inéluctables. L'absence de vice du consentement ou de manœuvre administrative illégale prive donc l'acte d'acceptation de tout caractère de sanction déguisée. - **Sur la suppression de l'office notarial** : Alors que le Ministre d'État invoquait le « pouvoir discrétionnaire de S.A.S. le Prince » et soutenait que seule une « erreur matérielle » ou un détournement de pouvoir pouvait être recherché, le Tribunal Suprême définit avec précision la grille de son contrôle juridictionnel. Il juge que « les affirmations des requérants sont insuffisantes pour établir qu'elle est entachée d'une erreur de droit, d'une erreur manifeste d'appréciation de l'intérêt public ou d'un détournement de pouvoir ». Par ce considérant de principe, le Tribunal Suprême consacre l'existence d'un contrôle restreint (ou contrôle minimum) sur la décision souveraine de supprimer un office ministériel : si l'opportunité de la mesure relève d'une large marge d'appréciation de l'autorité investie du pouvoir de nomination et d'organisation du service public notarial, le juge vérifie néanmoins l'absence d'erreur de droit, de détournement de pouvoir et d'« erreur manifeste d'appréciation de l'intérêt public ». Toutefois, en application des règles classiques de dévolution de la charge de la preuve en contentieux administratif, il appartient au demandeur d'apporter des commencements de preuve sérieux au soutien de ses allégations. En l'espèce, les simples affirmations des époux R. S. sont jugées probatoirement insuffisantes pour renverser la présomption de légalité attachée à l'Ordonnance Souveraine, laquelle est déclarée conforme à la loi et à la Constitution. #### 2. Le refus d'apprécier la validité de la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984 Le cœur de l'apport jurisprudentiel de l'arrêt du 15 mars 1988 réside dans le traitement réservé à la seconde branche de la question préjudicielle posée par le Tribunal de Première Instance, relative à la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984. Malgré l'existence d'un jugement de renvoi invitant expressément les parties à faire apprécier la validité de cet acte, le Tribunal Suprême refuse de procéder à un tel examen au fond en opposant l'incompétence matérielle de la juridiction administrative d'exception au regard de la nature juridique de l'acte en cause. Posant une règle d'interprétation stricte du texte constitutionnel, le Tribunal Suprême affirme « qu'en attribuant compétence au Tribunal Suprême pour apprécier la validité des "décisions des diverses autorités administratives", l'article 90 B 3° de la Constitution ne considère que les véritables décisions faisant grief aux requérants ». Analysant ensuite de manière chirurgicale le contenu de la lettre du Ministre d'État du 4 juin 1984, la Haute Juridiction démontre qu'aucune des deux composantes de cet acte ne répond à la qualification de « véritable décision faisant grief » au sens de l'article 90 B : - **Sur le premier volet de l'acte (le refus d'indemnisation)** : Le Ministre d'État a refusé aux époux R. S. l'indemnisation de 53 millions de francs qu'ils réclamaient sur le fondement de la responsabilité pour faute et de la rupture d'égalité devant les charges publiques. Le Tribunal Suprême relève « qu'il s'agit de la décision à caractère purement pécuniaire provoquée par le recours préalable à l'instance indemnitaire qui relève du plein contentieux ». En droit processuel, lorsque qu'un administré forme une demande indemnitaire auprès de l'Administration pour lier le contentieux avant de saisir le juge judiciaire (juge de droit commun de la responsabilité administrative à Monaco), le rejet de cette demande n'est pas un acte administratif autonome modifiant l'ordonnancement juridique que le juge de l'excès de pouvoir ou de l'appréciation de validité aurait à contrôler. C'est une simple prise de position pécuniaire dont le bien-fondé se confond entièrement avec l'existence et l'étendue de la créance indemnitaire elle-même, question qui relève de la plénitude de compétence du juge judiciaire saisi au principal. - **Sur le second volet de l'acte (l'annonce de la fixation de l'indemnité de suppression d'office)** : Le Ministre d'État a annoncé aux requérants qu'il allait être procédé à la fixation, jusque-là différée, de l'indemnité traditionnelle de suppression d'office, tout en spécifiant que la valeur retenue serait celle de l'étude à la date de sa suppression en 1970. Le Tribunal Suprême juge que « les indications relatives à la fixation seulement annoncée de l'indemnité de suppression d'office ne présentent pas le caractère de décisions administratives au sens de l'article 90 B de la Constitution ». En effet, tant que l'indemnité n'est pas effectivement liquidée et arrêtée par un acte exécutoire, la simple annonce d'une liquidation future assortie d'une déclaration d'intention quant à la méthode d'évaluation constitue une mesure préparatoire ou une simple indication dépourvue d'effet juridique immédiat. Elle ne fait donc pas grief par elle-même. Par cette double qualification, le Tribunal Suprême rejette les conclusions relatives à l'appréciation de validité de l'acte du 4 juin 1984, tranchant implicitement mais nécessairement le débat soulevé par les requérants quant à l'autorité de la chose jugée du jugement de renvoi : le juge du renvoi préjudiciel demeure juge de sa propre compétence constitutionnelle d'attribution et
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 février 1988, n° 25413 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 février 1988, n° 25413 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1988/02-12-25413)) ## Faits et procédure J. S. exploitait depuis le 1er décembre 1982 un fonds de commerce d'achat-vente et courtage de véhicules de tourisme d'occasion, sous l'enseigne « M.-A. ». Le local, situé en rez-de-chaussée sur l'avenue Saint-Charles, était agencé pour que les véhicules y soient exposés et accèdent au magasin par deux portes-fenêtres ouvrables depuis l'avenue. À l'occasion des travaux de construction des halles et du marché de Monte-Carlo, l'Administration a mis en place un pont routier métallique provisoire sur une partie de cette avenue. Son tablier était surélevé par rapport à la chaussée, de sorte que la voie de liaison était établie au moyen d'une rampe goudronnée située devant le magasin. Pour maintenir l'accès des véhicules, l'Administration a fait compléter cette rampe par un appendice en ciment desservant l'une des portes-fenêtres. Estimant que l'exploitation de son fonds avait été affectée par la pose de cet ouvrage, J. S. a obtenu en référé la désignation d'un expert, M. Roger Orecchia, chargé d'apprécier les préjudices éventuels. Il a ensuite assigné l'État de Monaco en réparation, chiffrée à 1 018 540 F, en se fondant en partie sur le rapport de l'expert, qui retenait l'existence de pertes financières d'exploitation en lien avec la présence du pont. L'État a conclu au rejet. Il soutenait, à titre principal, que le demandeur n'avait pas indiqué la base légale de sa demande. Subsidiairement, il faisait valoir que les préjudices allégués étaient artificiels : le demandeur avait vidé son local avant même l'installation de la rampe, alors que le maintien d'une activité, plus difficile mais possible, demeurait envisageable compte tenu de l'enseigne et du local d'accueil de la clientèle. ## Question de droit La décision soulève deux questions. **La première** porte sur l'office du juge : le tribunal peut-il écarter le moyen tiré de l'absence de fondement juridique précis d'une demande indemnitaire et examiner le litige au regard de règles qui n'ont pas été invoquées par les parties ? Le tribunal répond par l'affirmative, dans les limites de l'objet et de la cause fixés par les conclusions. **La seconde** tient aux conditions d'indemnisation : une modification des conditions d'accès à un fonds de commerce, résultant d'un ouvrage public temporaire, ouvre-t-elle droit à réparation, et si oui, quels préjudices sont concernés ? Le tribunal retient que les troubles excédant ceux que les riverains des voies publiques doivent sup
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 24 octobre 1974, n° 26806 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 24 octobre 1974, n° 26806 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1974/10-24-26806)) ## Faits et procédure Le 11 juin 1970, vers 15 heures 30, le préposé d'une entreprise, M. D., circulait au volant d'un camion de cette entreprise sur l'avenue Hector Otto, à Monaco. La voie était encombrée par des véhicules stationnés irrégulièrement côté aval de la chaussée. Le conducteur a dû serrer sur sa droite pour laisser passer une file de véhicules remontant l'avenue. Au cours de cette manœuvre, l'avant droit du toit du camion a heurté le support d'un balcon situé au premier étage d'un immeuble. Ce balcon avait déjà été endommagé quelques mois plus tôt par la cabine d'un autre camion (non précisé dans la décision : la date exacte de ce premier incident et l'identité de son auteur). L'entrepreneur a assigné l'Administrateur des Domaines et le Trésorier Général des Finances de la Principauté. Il leur reprochait un défaut de signalisation de l'obstacle, qualifié de balcon construit à une hauteur non conforme à l'actuel règlement de voirie, et il demandait la réparation du dommage à hauteur de 1 875,02 francs, outre les intérêts de retard. Dans ses conclusions du 6 juin 1974, il fondait son action « exclusivement » sur l'obligation de l'Administration de faire prendre « les dispositions réglementaires qui s'imposaient ». Selon lui, cette obligation impliquait soit l'interdiction de l'avenue aux véhicules d'un certain gabarit, soit la mise en place d'une signalisation appropriée. Les défendeurs ont conclu au rejet. Ils invoquaient, d'une part, une faute d'imprudence du conducteur, qui aurait dû se montrer particulièrement vigilant lors d'une manœuvre de croisement dans une voie étroite. D'autre part, ils soutenaient que la présence du balcon ne relevait pas d'une réglementation particulière de la circulation et que la relation de cause à effet entre l'accident et une faute de l'Administration n'était pas rapportée. Ils faisaient enfin valoir que le balcon était conforme à la réglementation en vigueur lors de sa construction. ## Question de droit La question posée au tribunal était de savoir si l'Administration, gestionnaire de la voie publique, pouvait voir sa responsabilité engagée pour le dommage causé à un véhicule par un balcon en surplomb de la chaussée, à raison de trois griefs distincts : 1. l'absence de signalisation de l'obstacle ; 2. l'absence d'interdiction de circulation de l'avenue aux véhicules d'un certain gabarit ; 3. la tolérance d'un ouvrage non conforme à la réglementation actuelle, mais conforme à la réglementation en vigueur au moment de sa construction. Le sommaire de la décision résume ces trois points en une formule : « défaut de signalisation de l'obstacle (sans lien de cause à effet) ou interdiction de l'usage de la voie, balcon construit en conformité avec le règlement de voirie, faute du conducteur ». ## Solution et dispositif Le tribunal écarte chacun des griefs. Son raisonnement repose sur trois motifs successifs. **Sur la signalisation.** Le tribunal relève d'abord que la
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 20 juin 1974, n° 25719 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 20 juin 1974, n° 25719 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1974/06-20-25719)) ## Faits et procédure La demanderesse, Dame B. veuve M., est propriétaire d'un immeuble où elle exploite au rez-de-chaussée un salon de coiffure pour dames et de soins de beauté, et où elle occupe au premier étage un appartement à usage personnel. Des travaux d'aménagement du boulevard sur voie ferrée et du carrefour formé par cette artère et l'avenue de Grande-Bretagne ont affecté cet immeuble. Selon la demanderesse, deux séries de préjudices en résultent. D'une part, les accès existants au salon n'auraient pas été pris en compte pendant les travaux, entraînant une perte de clientèle importante. D'autre part, à l'achèvement des travaux, le salon se trouve en contrebas de la chaussée, dont le niveau atteint la mi-hauteur du magasin, et l'appartement, surélevé à proximité du niveau de la chaussée, est accessible sans difficulté par le balcon. L'immeuble est en outre écrasé par le mur de soutènement de l'avenue de Grande-Bretagne et de la station-service du Trocadéro. Dame B. chiffre son préjudice à 472 500 F, dont 250 000 F pour le fonds de commerce, 187 500 F pour l'appartement et 35 000 F pour le manque à gagner. Elle fonde son action sur deux moyens : un abus de droit commis par l'Administration au cours des pourparlers destinés à l'indemniser, et la responsabilité quasi-délictuelle de l'Administration à raison des travaux. À titre subsidiaire, elle sollicite la désignation d'un expert. Les défendeurs contestent toute faute, qu'il s'agisse du plan d'urbanisme ou de l'exécution des travaux, et nient l'existence d'un abus de droit, les pourparlers n'ayant comporté aucune reconnaissance de faute ni d'obligation de réparer. Ils admettent le principe d'une responsabilité sans faute attachée au travail public, mais contestent la réalité et l'ampleur du préjudice, soulignant que les travaux ont procuré des avantages à la demanderesse, que le fonds n'est pas devenu inexploitable et que l'appartement n'est pas inhabitable. Ils s'opposent à l'expertise. ## Question de droit Le Tribunal devait se prononcer sur deux questions distinctes. La première portait sur le point de savoir si le comportement de l'Administration au cours des négociations amiables pouvait constituer un abus de droit engageant sa responsabilité, et plus largement selon quels critères une faute de la puissance publique doit être appréciée. Le Tribunal a retenu que l'article 1229 du Code civil est applicable à l'Administration, mais que sa mise en œuvre n'obéit pas nécessairement aux critères applicables à un simple particulier, en raison de la mission de sauvegarde des intérêts généraux qui incombe à la puissance publique. La seconde question concernait la responsabilité sans faute résultant d'un travail public, dont le principe était admis par les défendeurs, et la possibilité d'établir le préjudice allégué par voie d'expertise alors que sa réalité était contestée. ## Solution et dispositif Le chapeau de la décision formule deux principes : > « L'article 1229 du Code civil est applicable à l'Administration. Toutefois une faute de l'Administration ne doit pas être nécessairement appréciée et déterminée en fonction des critères applicables à un simple particulier et cela en raison de la mission de sauvegarde des intérêts généraux qui est impartie à la puissance publique. » > « Le préjudice pouvant résulter d'une responsabilité sans faute de la puissance publique dont le principe est admis mais la réalité contestée par l'Administration peut être établi par voie d'expertise. » Sur le premier moyen, le Tribunal rappelle que « le concept juridique de l'abus de droit est fondé sur la notion de faute » et que la demanderesse doit établir, sur le fondement de l'article 1229, la preuve d'un fait causant un préjudice et engageant la responsabilité de l'Administration par la faute de laquelle ce fait est survenu. Il écarte ensuite toute faute : l'Administration n'a pas commis de faute « en renonçant à poursuivre une expropriation qu'elle avait envisagée à un moment donné, non plus qu'en poursuivant des pourparlers relatifs à une éventuelle acquisition de l'immeuble, sans en fin de compte leur donner de suite ». Le Tribunal relève à cet égard « l'obligation de principe qui lui est faite de ménager les deniers publics ». Le premier moyen est rejeté. Sur le second moyen, le Tribunal constate que l'immeuble se trouve « dans une situation différente de celle qui était la sienne avant lesdits travaux », et estime nécessaire, pour déter
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 décembre 2014, n° 12801 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 décembre 2014, n° 12801 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/12-18-12801)) ## Faits et procédure Mme r. CO., agente d'entretien employée par l'École A, se voit diagnostiquer le 15 février 2013 une maladie professionnelle relevant du tableau n° 57. L'État de Monaco, en qualité d'assureur-loi, refuse la prise en charge au vu de l'avis défavorable de son médecin conseil. Par ordonnance du 11 avril 2013, le Juge chargé des accidents du travail désigne le Docteur BORGIA en qualité d'expert. Son rapport du 19 avril 2013 retient une action lente et répétée, relevant des critères de la maladie professionnelle n° 57A, et conclut à une épaule enraidie consécutive à une tendinite simple, la consolidation n'étant pas fixable à la date du rapport. Le Service des prestations médicales de l'État (SPME) refuse la conciliation par courrier du 12 juin 2013, en invoquant le contenu d'une enquête interne relative aux conditions matérielles de travail. Par ordonnance du 17 juin 2013, le juge renvoie l'affaire devant le Tribunal. La décision mentionne également une « ordonnance de non-conciliation du 12 juin 2013 », date qui ne coïncide pas avec celle de l'ordonnance de renvoi ; le texte ne permet pas de trancher cette divergence (non précisé dans la décision). Par exploit du 22 avril 2014, la demanderesse assigne l'État et le SPME afin de voir reconnaître le caractère professionnel de la maladie et obtenir 2 000 euros de dommages et intérêts pour résistance abusive, montant porté à 2 500 euros en cours d'instance. L'État conclut à titre principal à la nullité des ordonnances rendues à compter du 11 avril 2013 et de la procédure subséquente. À titre subsidiaire, il soutient que la pathologie n'est pas professionnelle, les tâches de l'agente n'impliquant pas de mouvements répétés de l'épaule. Il demande, à titre plus subsidiaire, les mesures d'instruction prévues par les articles 309 et suivants du Code de procédure civile, ainsi que la désignation d'un nouvel expert. Il invoque enfin une enquête administrative menée à la suite de la carence du juge, et une modification du tableau par arrêté ministériel du 10 juin 2013. ## Question de droit Le Tribunal est saisi de quatre questions connexes. 1. **Obligation d'instruction.** Lorsque l'assureur-loi refuse le principe de la prise en charge, le juge chargé des accidents du travail est-il tenu de procéder à l'enquête prévue par la loi n° 636 du 11 janvier 1958, ou dispose-t-il d'une simple faculté ? 2. **Sanction.** L'omission de cette enquête entraîne-t-elle la nullité de la procédure ? 3. **Articulation des régimes.** Les dispositions générales du Code de procédure civile relatives aux mesures d'instruction (articles 309 et suivants) peuvent-elles se substituer au régime spécial de la loi n° 636 ? 4. **Valeur des éléments de preuve.** Une enquête administrative conduite unilatéralement par l'assureur peut-elle tenir lieu d'enquête judiciaire, et le rapport d'expertise peut-il être homologué lorsque les conditions de travail qu'il retient sont contestées ? ## Solution et dispositif **Sur l'obligation d'instruction.** Le Tribunal combine les articles 19 à 21 de la loi n° 636. Il relève que ces textes prévoient diverses mesures d'investigation dont la mise en œuvre relève de l'appréciation du juge, mais que le verbe « procède », au présent de l'indicatif à valeur impérative, impose en revanche l'enquête et les recherches nécessaires à la détermination « des causes, la nature et les circ
# Cour d'Appel de Monaco, 08 avril 1997, n° 26539 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 08 avril 1997, n° 26539 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1997/04-08-26539)) ## Faits et procédure Y. M., commissaire divisionnaire de police, a été détaché auprès du ministère français des Affaires étrangères « pour servir à la Principauté de Monaco, afin d'exercer les fonctions de directeur de la Sûreté Publique » à compter du 1er juillet 1987, par arrêté ministériel français du 5 septembre 1988. Il a été nommé directeur de la Sûreté publique par l'ordonnance souveraine n° 8296 du 14 juillet 1987, avec effet au 13 juillet 1987, avant la régularisation de sa situation française. Par ordonnance souveraine du 12 février 1990, cette nomination a été abrogée à compter du 15 février 1990 et un nouveau directeur a été désigné. Un arrêté du ministère français de l'Intérieur du 14 février 1990 a mis fin au détachement de l'intéressé à compter de la même date. Par acte du 21 février 1991, Y. M. a assigné l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance en paiement de 1 500 000 francs de dommages-intérêts, en réparation d'une révocation qu'il estimait illégale et fautive. Par jugement du 17 novembre 1994, le Tribunal a retenu que la responsabilité de l'État à raison de la cessation des fonctions échappait à tout contrôle juridictionnel, comme découlant d'un acte de gouvernement, et a rejeté la demande. L'appelant a relevé appel. En appel, Y. M. invoquait sept moyens : une contradiction de motifs du premier juge ; l'absence de caractère d'acte de gouvernement de l'ordonnance du 12 février 1990 ; une faute tirée de la méconnaissance de l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme ; une faute tenant à l'absence de protection contre une campagne de presse ; une demande subsidiaire de renvoi au Tribunal suprême ; une responsabilité sans faute ; enfin l'évaluation de son préjudice. ## Question de droit La Cour d'appel devait trancher plusieurs questions. La première porte sur l'office du juge quant à sa propre compétence : le Tribunal de première instance était-il tenu de renvoyer préjudiciellement la question de la validité de l'ordonnance souveraine devant le Tribunal suprême, ou pouvait-il d'abord qualifier l'acte litigieux ? La deuxième, qui constitue le cœur de l'arrêt, est celle de savoir si la décision de mettre fin aux fonctions d'un fonctionnaire détaché, matérialisée par une ordonnance souveraine et prise en application d'une convention bilatérale entre Monaco et la France, constitue un acte de gouvernement échappant au contrôle juridictionnel. La troisième concerne la responsabilité de l'État, pour faute et sans faute, à raison de cette cessation de fonctions et de ses suites. ## Solution et dispositif **Sur la compétence et la qualification.** La Cour rappelle qu'« il appartient à tout juge d'apprécier sa compétence ». Elle en déduit que le Tribunal de première instance devait qualifier l'ordonnance du 12 février 1990 afin de déterminer s'il y avait lieu à renvoi préjudiciel. Il ne pouvait donc lui être reproché de ne pas avoir procédé « ab initio » à ce renvoi, qui « n'était pas sollicité par les parties ». **Sur la qualification d'acte de gouvernement.** La Cour retient plusieurs éléments : - le Gouvernement princier et le Gouvernement de la République française ont, « d'un commun accord et en application de la convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 », décidé de mettre fin aux fonctions de l'intéressé et à son détachement ; - les actes pris dans chaque État sont concomitants, l'arrêté français et l'ordonnance souveraine prenant effet « l'un et l'autre le 15 février 1990 » ; - la décision a été prise « après concertation » en application de l'article 4 de la convention du 28 juillet 1930 relative aux emplois publics ; - l'ordonnance « s'inscrit directement dans le cadre des relations de la Principauté de Monaco avec un État étranger ayant concou
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 29 novembre 2001, n° 26977 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 29 novembre 2001, n° 26977 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2001/11-29-26977)) ## Faits et procédure Le 20 mai 1997, dans le Collège Charles III, établissement d'enseignement public, un accident collectif s'est produit dans l'escalator reliant le premier et le second niveau. Quelques élèves, parvenus au sommet de l'appareil, ont formé un « bouchon ». Une bousculade a entraîné la chute des collégiens qui se trouvaient encore sur la marche en mouvement. Seize élèves ont été blessés et hospitalisés. La mineure L. G. a subi une fracture ouverte de l'extrémité inférieure du péroné droit, des plaies multiples aux jambes et aux pieds, et une perte de substance unguéale des premier et deuxième orteils du pied droit. Par exploit du 13 octobre 1999, ses parents, les époux G., ont assigné l'État de Monaco. Ils demandaient qu'il soit jugé entièrement responsable de l'accident, qu'il prenne en charge les frais d'hospitalisation et les dépenses à venir, qu'il leur verse 100 000 francs de dommages-intérêts pour préjudice moral, et que le jugement soit assorti de l'exécution provisoire. À titre subsidiaire, ils sollicitaient une expertise. Les demandeurs fondaient leur action sur la faute de service : défaut de surveillance et manque de vigilance des personnels d'encadrement, eu égard au fonctionnement de l'escalator et au comportement connu de certains élèves. L'État de Monaco concluait au débouté. Il soutenait que la responsabilité de la puissance publique ne pouvait être retenue qu'en cas de faute flagrante ou inexcusable. Il invoquait l'article 1231, alinéa 6, du Code civil, selon lequel les instituteurs peuvent écarter la présomption de faute en prouvant qu'ils n'ont pu empêcher le fait dommageable. Il faisait valoir la présence de deux surveillants à l'étage concerné, une intervention rapide des personnels lors des premiers secours, et la force majeure, l'accident étant selon lui soudain et imprévisible. La compagnie AXA est intervenue volontairement en qualité d'assureur de l'immeuble appartenant à l'État. Elle soutenait l'absence de faute de l'État, et donc de son propre engagement. ## Question de droit La décision soulève trois questions principales. 1. **La compétence** : un litige relatif à la responsabilité d'un établissement public d'enseignement géré par l'État relève-t-il du tribunal de première instance statuant en matière administrative et des règles du droit administratif ? Les demandeurs soutenaient que le tribunal devait appliquer des règles exclusives du droit privé. 2. **Le fondement** : le défaut de surveillance des élèves dans l'usage d'un escalator constitue-t-il une faute de service engageant la responsabilité de l'État, et ce défaut peut-il être écarté par l'argument tiré de la faute grave ou de la force majeure ? 3. **La réparation** : les conséquences dommageables de l'accident peuvent-elles être indemnisées immédiatement, ou appellent-elles une mesure d'instruction préalable ? ## Solution et dispositif Le tribunal retient la compétence de la juridiction administrative de première instance. Il énonce que « le présent litige, relatif à la responsabilité de la puissance publique, relève de la compétence du Tribunal de première instance statuant en matière administrative selon les règles du droit administratif ». Sur le fond, le raisonnement procède en trois temps. **a) L'exigence de surveillance.** Le tribunal relève que l'escalator, installé depuis 1974, est unique dans le département des Alpes-Maritimes selon l'inspection d'académie. Il constate que son usage était présenté par les médias, reprenant la thèse du ministère français de l'Éducation, comme « à l'encontre des principes de base de sécurité ». Il retient que son fonctionnement « présente à tout le moins
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 21 mai 1987, n° 25338 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 21 mai 1987, n° 25338 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1987/05-21-25338)) ## Faits et procédure R. S., titulaire d'un office notarial, a vu son étude supprimée par l'ordonnance souveraine n° 4422 du 14 mars 1970. Cette ordonnance acceptait également la démission que l'intéressé avait présentée le jour même. Le 8 février 1984, les époux S. ont adressé au ministre d'État une requête conjointe tendant à l'octroi d'une indemnité de 53 000 000 F. Ils soutenaient que la démission, qu'ils qualifient de forcée, et la suppression de l'office leur avaient causé un préjudice. Le ministre d'État a partiellement fait droit à cette requête par une décision notifiée le 4 juin 1984. Les époux S. ont alors saisi le Tribunal de première instance de trois chefs de demande : la condamnation de l'État à réparer le préjudice, avec intérêts de droit à compter du 8 février 1984 puis anatocisme ; l'annulation de la décision ministérielle du 4 juin 1984 en ce qu'elle retient, pour fixer le montant de l'indemnité, la date de la suppression de l'étude ; enfin, une expertise aux fins d'évaluation. L'État a confirmé le droit des époux à être indemnisés de la privation du droit de présentation. Il a demandé que l'indemnisation soit fixée selon les modalités de la décision du 4 juin 1984, par référence à la date du 14 mars 1970. Il a en outre soulevé l'incompétence du tribunal pour connaître de l'annulation de cette décision et des dommages-intérêts, au regard de l'article 90.B de la Constitution. À titre subsidiaire, il a conclu au mal-fondé de la demande. Un arrêt du Tribunal suprême du 6 mars 1985, rendu entre les mêmes parties, s'était déjà déclaré incompétent pour connaître d'un recours en indemnité fondé sur l'ordonnance du 14 mars 1970. Le Tribunal suprême avait estimé que l'octroi de l'indemnité relevait de la compétence prévue par l'article 90.B, même en l'absence de recours en annulation formé dans les délais légaux. ## Question de droit La question posée était de savoir si le juge judiciaire de droit commun administratif peut connaître d'une demande d'indemnisation fondée sur l'illégalité alléguée d'actes administratifs, alors que le Tribunal suprême dispose, en vertu de l'article 90.B de la Constitution, d'une compétence exclusive pour statuer sur les annulations pour excès de pouvoir et sur les indemnités qui en résultent. Subsidiairement, il s'agissait de déterminer quelles conséquences en tirer sur la procédure, notamment sur le sort de la demande d'annulation de la décision ministérielle et sur le déroulement de l'instance indemnitaire. ## Solution et dispositif Le tribunal retient une solution en trois temps. **1. Une compétence de principe pour l'indemnisation.** Le tribunal relève que l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 fait du Tribunal de première instance le juge de droit commun en matière administrative, pour tous les litiges que la Constitution ou la loi n'attribuent pas expressément à une autre juridiction. Il juge que l'article 90.B, qui réserve au Tribunal suprême le contentieux indemnitaire consécutif à ses propres annulations, ne déroge pas à cette compétence de droit commun. Il en déduit que le tribunal peut accorder une indemnisation à raison de fautes tirées de l'illégalité d'actes administratifs ou réglementaires, « notamment après expiration des délais d'un éventuel recours pour excès de pouvoir dirigé contre ces actes ». **2. Une limite tenant à l'appréciation de validité.** Le tribunal précise que cette compétence ne l'autorise pas à se substituer au Tribunal suprême pour apprécier la validité des actes en cause, ni à les annuler. Il relève que la demande d'indemnité procède de la même cause que celle déjà jugée par le Tribunal suprême, et que son octroi suppose une appréciation préalable de la légalité de l'ordonnance du 14 mars 1970. Il conclut que la demande impose une appréciation de validité, qui relève du Tribunal suprême. **3. Une conséquence procédurale.** Le tribunal se déclare incompétent pour prononcer l'annulation de la décision ministérielle du 4 juin 1984. Il sursoit à statuer sur le surplus, dans l'attente de la décision du Tribunal suprême saisi d
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 31 octobre 1985, n° 25140 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 31 octobre 1985, n° 25140 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1985/10-31-25140)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal de première instance de Monaco trouve son origine dans une opération immobilière entreprise à la fin des années 1950 sur le territoire de la Principauté, laquelle s'est heurtée aux évolutions successives des projets d'aménagement urbain et routier de l'administration monégasque pendant près d'un quart de siècle. Initialement, E. T. veuve R. et son fils E. R., copropriétaires de parties d'un immeuble dénommé « Villa E. » situé à Monte-Carlo, ont sollicité et obtenu de l'administration l'autorisation de surélever cet édifice. Suivant un arrêté d'autorisation n° 4818 pris par le Ministre d'État de la Principauté en date du 4 septembre 1959, les consorts R. ont été autorisés à faire surélever la Villa E. de trois étages (correspondant aux quatrième, cinquième et sixième étages), à la charge expresse de commencer les travaux dans un délai d'un an et de se conformer à certaines conditions particulières. Peu après l'obtention de cette autorisation administrative, les consorts R. ont cédé leurs droits. Par un acte authentique reçu le 28 décembre 1959 en l'étude de Maître Rey, notaire, ils ont vendu à une société civile particulière dénommée « Société Immobilière E. » (ou « Société E. »), dont le gérant, H. M., détient la quasi-totalité du capital social, l'aire libre située au-dessus du troisième étage ainsi que le droit de surélévation de l'immeuble précité, outre la quote-part afférente aux constructions à édifier dans les parties communes de l'entier immeuble. Cette transaction a été conclue moyennant le prix de 2 000 000 de francs de l'époque. Les stipulations de cet acte notarié (notamment aux dixième et onzième rôles) mettaient en évidence l'objectif poursuivi par la société acquéreuse : celle-ci envisageait d'édifier des appartements en copropriété au sein des étages de la surélévation autorisée et de procéder aux travaux d'aménagement nécessaires dans la partie existante du bâtiment. L'acte imposait par ailleurs une contrainte temporelle stricte à la Société E., l'ensemble des travaux devant être mené à son terme au plus tard dans les vingt-quatre mois suivant leur début d'exécution, sous peine pour la société de devoir verser aux vendeurs une « indemnité de 5 000 francs par jour de retard ». Respectant le délai d'un an fixé par l'arrêté ministériel du 4 septembre 1959, la Société E. a fait entreprendre, dans le courant du mois d'août 1960, les travaux nécessaires à la surélévation sous le contrôle des architectes C. Ces opérations matérielles comprenaient notamment la dépose de la toiture de la Villa E. ainsi que la construction d'un escalier provisoire destiné à permettre l'installation d'un ascenseur dans la cage d'escaliers d'origine, laquelle avait été démolie à cette fin. C'est à ce stade d'avancement du chantier qu'est intervenue l'administration. Par une lettre en date du 10 octobre 1960, l'Ingénieur en Chef de la Direction des Travaux publics de la Principauté de Monaco a « confirmé » au gérant de la Société E. que le gouvernement princier était « décidé à déclarer d'utilité publique le projet d'urbanisme du vallon de la Rousse... impliquant la suppression de l'immeuble R. » (la Villa E.). Dans ce courrier, ce haut fonctionnaire appelait l'attention du gérant sur les conséquences préjudiciables, pour les intérêts en cause, qui résulteraient de la poursuite de la surélévation de l'immeuble voué à la démolition. En réponse à cet avertissement, H. M., agissant en qualité de gérant de la Société E., a fait part à l'Ingénieur en Chef des atteintes graves ainsi portées aux intérêts de sa société. Tout en insistant sur l'exigence d'une décision administrative formelle compte tenu de l'existence de travaux en cours d'exécution, il s'est déclaré prêt à négocier amiablement avec l'État la réparation de son préjudice avant même qu'intervienne la déclaration officielle d'utilité publique, précisant que les architectes C. seraient dans ce cas désignés par lui comme « experts ». Par une lettre du 29 octobre 1960, l'Ingénieur en Chef des Travaux publics a informé le gérant que « le problème posé par la surélévation de cet immeuble (pouvait faire) l'objet d'une expertise en vue de la recherche d'une solution amiable dont serait saisi, dans des moindres délais, le gouvernement princier qui décidera des suites qu'il conviendra de lui donner ». Prenant acte de cette orientation et de l'invitation de l'administration, la Société E. a alors suspendu les travaux de surélévation entrepris. Conformément aux échanges intervenus, des experts ont été amiablement mandatés par chacune des parties (les experts S.-C.). Sous la date du 19 décembre 1960, ces derniers ont établi un rapport commun fixant à la somme de 294 000 francs le montant total de l'indemnité devant être versée à la Société E. du fait de l'abandon des travaux de surélévation projetés. En contrepartie de cette somme, le rapport prévoyait que la Société E. devait rétablir dans l'immeuble les conditions d'accès et d'habitabilité préexistantes. La société immobilière s'est acquittée de cette obligation en faisant procéder à la remise en état des lieux dans leur état antérieur. Toutefois, malgré ses demandes pressantes auprès de l'administration, elle n'est pas parvenue à obtenir le règlement financier du litige sur la base de ce rapport. L'État a en effet orienté son action vers la procédure légale d'expropriation. Dans un premier temps, l'utilité publique des travaux de liaison routière au Pont de la Rousse (partie amont) a été constatée et déclarée par le législateur monégasque au travers de la loi n° 766 du 8 juillet 1964. Dans un second temps, après le respect de la procédure applicable en la matière, l'ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 a définitivement déclaré d'utilité publique les travaux prévus au projet dressé par le service des travaux publics le 10 novembre 1961 concernant ladite liaison routière. Cette ordonnance souveraine énumérait limitativement les propriétés qu'il y avait lieu d'acquérir — au nombre desquelles figurait expressément la Villa E., ayant comme copropriétaire la Société E. — et annonçait que la prise de possession des immeubles concernés, nécessaires à l'exécution du projet, aurait lieu après l'accomplissement des formalités prescrites par la loi n° 502 modifiée du 6 avril 1949 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique. Cependant, les formalités d'expropriation et d'indemnisation prévues par la loi n° 502 n'ont jamais été mises en œuvre concernant la Villa E. La situation juridique et matérielle de l'immeuble est demeurée totalement figée pendant près de vingt ans, nonobstant les réclamations insistantes et répétées du gérant M. Face à cette inertie, la Société E. a adressé à l'administration d'ultimes lettres les 26 janvier et 16 mai 1983, par lesquelles elle souhaitait être enfin fixée sur les intentions du gouvernement princier quant au renouvellement éventuel de l'autorisation de surélever — devenue entre-temps caduque — ou quant à la poursuite effective de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique. En réponse à ces courriers, l'administration n'a pas fait droit aux demandes réitérées d'indemnisation et s'est bornée à faire connaître à la société qu'il lui appartenait de faire établir son droit à réparation. Finalement, par l'ordonnance souveraine n° 8031 du 18 juin 1984, les dispositions de l'ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 ont été abrogées en ce qu'elles étaient notamment relatives à la propriété Villa E., scellant ainsi l'abandon définitif du projet d'expropriation de cet immeuble, vingt-quatre ans après l'interruption des travaux de surélévation. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Confrontée à ce refus d'indemnisation et à l'abrogation de la mesure d'expropriation, la Société E. a, par exploit d'huissier, saisi le Tribunal de première instance de Monaco, statuant en matière administrative. Son action tendait, d'une part, à faire déclarer l'État de Monaco responsable du préjudice qu'elle subissait à la suite de l'abandon du projet d'expropriation pour cause d'utilité publique de la Villa E. et du retrait de l'autorisation de la surélever de trois étages et, d'autre part, à obtenir, à titre de réparation, la condamnation de l'État au paiement d'une somme initialement fixée à 1 533 735 francs, puis portée en définitive dans ses conclusions à 1 665 314 francs, outre les intérêts de retard jusqu'à parfait paiement. Au soutien de ses prétentions relatives à l'engagement de la responsabilité de la puissance publique, la société demanderesse développait une argumentation circonscrite avec soin. Elle précisait expressément ne pas contester l'opportunité pour l'administration de ne pas avoir donné suite à ses projets d'expropriation la concernant, ni celle de ne plus l'autoriser à surélever l'immeuble, admettant qu'il n'appartient pas au tribunal d'apprécier l'opportunité de telles décisions administratives. Selon la Société E., la faute de l'administration résidait dans son refus de réparer le préjudice occasionné par cette double décision d'abandon de l'expropriation et de retrait de l'autorisation antérieurement délivrée. Elle concédait que l'administration pouvait légitimement, en 1960, refuser une indemnisation amiable immédiate et préférer attendre l'issue de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique qu'elle avait mise en œuvre ; mais elle lui reprochait d'avoir manqué à ses obligations en ne réparant pas son préjudice après avoir décidé de ne plus poursuivre ladite expropriation, contrairement aux accords pris. Pour étayer sa thèse, la demanderesse invoquait un précédent jurisprudentiel interne, à savoir la jurisprudence du Tribunal de première instance et de la Cour d'appel de Monaco dans « l'affaire M. » (arrêt du 25 juin 1974), laquelle avait sanctionné le comportement fautif de l'administration ayant laissé se perpétuer le préjudice d'un propriétaire immobilier sans prendre aucune mesure adéquate pour y mettre fin et sans fournir d'indication quant à la date à laquelle pourrait être normalisée la situation créée. Sur l'évaluation du quantum du préjudice, la Société E. se fondait essentiellement sur les conclusions du rapport commun des experts S.-C. de décembre 1960, qui avaient arrêté le chiffre de 294 000 francs. Elle soutenait que la simple réévaluation de cette somme par suite de l'érosion monétaire survenue depuis 1960 justifiait le montant de sa demande actualisée. Détaillant les chefs de préjudice analysés par les experts, elle soulignait qu'il convenait de prendre en compte non seulement le coût des travaux de remise en état de la villa et la rémunération des architectes, mais également le manque à gagner consécutif au défaut d'exécution de la surélévation envisagée, tel que retenu par lesdits experts. En défense, l'État de Monaco concluait au rejet intégral des demandes de la Société E. Son argumentation s'articulait autour d'une dénégation principale de toute faute et d'une contestation subsidiaire de l'existence d'un préjudice indemnisable. Sur le terrain de la responsabilité, l'État soutenait n'avoir commis aucune faute. Il exposait qu'en l'état de sa renonciation légitime à poursuivre l'expropriation de la Villa E., une nouvelle autorisation de surélever n'avait pu être accordée dès lors que le projet ne respectait plus les dispositions de l'ordonnance souveraine n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, notamment au regard des règles relatives au gabarit de l'immeuble, aux limites bâtissables, à l'occupation au sol et aux surfaces de garages. Par ailleurs, l'État contredisait formellement les allégations de la demanderesse quant à l'existence d'un accord de principe sur l'indemnisation en 1960 : il prétendait qu'aucun accord ne pouvait être déduit du rapport d'expertise du 19 décembre 1960, motif pris de ce que les experts n'avaient pas reçu pour mission d'arbitrer le litige et que l'administration s'était expressément réservé le droit de donner à leurs conclusions les suites qu'elle jugerait opportunes. À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où sa responsabilité devrait néanmoins être retenue par application de la théorie de la responsabilité sans faute de la puissance publique, l'État affirmait que la Société E. ne justifiait d'aucun préjudice indemnisable. Critiquant les chefs de préjudice invoqués, le défendeur relevait que celui tenant au bénéfice prévisible de l'opération de surélévation n'était pas certain mais revêtait un caractère purement éventuel, la position adoptée par les experts sur ce point ne pouvant lier l'État. En tout état de cause, sur le montant maximal de la réparation, l'État soutenait que l'indemnisation allouée ne saurait être supérieure à celle qui aurait été versée si la procédure d'expropriation avait été menée à son terme. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal de première instance de Monaco soulevait une double problématique fondamentale de droit administratif monégasque, touchant tant aux conditions d'engagement de la responsabilité de la puissance publique du fait de sa carence prolongée en matière d'urbanisme et d'expropriation, qu'aux modalités d'évaluation du préjudice en résultant. En premier lieu, sur le principe de la responsabilité : selon quels critères la responsabilité pour faute de l'État de Monaco doit-elle être appréciée par la juridiction judiciaire statuant en matière administrative, et le fait pour l'administration d'inciter un propriétaire à interrompre des travaux de surélévation régulièrement autorisés en vue d'une expropriation imminente, de s'abstenir d'indemniser amiablement l'intéressé en optant pour la voie de l'expropriation, de laisser ensuite la procédure d'expropriation totalement paralysée pendant près de vingt ans avant d'y renoncer définitivement, tout en opposant la caducité de l'autorisation initiale et de nouvelles règles d'urbanisme prohibant désormais la construction et en refusant toute réparation pour les graves restrictions apportées à la libre disposition des droits du propriétaire pendant vingt-quatre ans, constitue-t-il une faute de service ouvrant droit à réparation ? En second lieu, sur l'étendue de la réparation : lorsque la faute de l'administration a définitivement privé un propriétaire de la mise en œuvre d'un droit de surélévation régulièrement acquis et commencé d'être exécuté, le préjudice matériel indemnisable se limite-t-il aux seules dépenses exposées en pure perte (acquisition des droits, travaux engagés et remise en état), ou s'étend-il à la perte de la potentialité de construire, et selon quelles modalités ce chef de préjudice, distinct d'un simple manque à gagner hypothétique, doit-il être évalué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et accueillir partiellement les demandes de la Société E., le Tribunal de première instance déploie un raisonnement méthodique structuré en trois étapes : la vérification préalable de sa compétence juridictionnelle et la définition du standard de la faute administrative (1), la qualification rigoureuse du comportement de l'État au regard des circonstances chronologiques de l'espèce (2), et enfin la détermination de la consistance et du quantum du préjudice matériel indemnisable (3). #### 1. L'affirmation de la compétence juridictionnelle et l'autonomie du régime de la responsabilité administrative Le tribunal ouvre sa motivation par le constat de sa propre compétence pour connaître du litige, laquelle n'était au demeurant nullement contestée par les parties. Il fonde celle-ci sur les dispositions de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 sur l'organisation judiciaire, texte qui attribue au Tribunal de première instance la connaissance des actions en responsabilité dirigées contre l'État et les personnes publiques (« Statuant en matière administrative »). Aussitôt cette compétence établie, le juge prend soin de poser le principe fondamental régissant le fond du droit applicable : l'autonomie du droit de la responsabilité publique par rapport au droit civil. Dans un attendu de principe d'une grande netteté, le tribunal énonce que « quant aux règles de droit applicables à la matière administrative régissant le cas d'espèce, que le régime de responsabilité de l'État ne saurait être apprécié comme s'il s'agissait d'un simple particulier, mais exige la prise en considération de critères différents de ceux appliqués aux personnes de droit privé ». Précisant la notion même de faute administrative, la juridiction ajoute « que la faute de l'administration vis-à-vis de particuliers dont les intérêts auraient été lésés requiert notamment la constatation de faits que n'auraient pas commandés les nécessités du service public ou les circonstances particulières de l'espèce ». Ce faisant, le tribunal écarte l'application pure et simple du droit commun de la responsabilité délictuelle pour exiger une appréciation *in concreto* de l'action administrative, mettant en balance la lésion des intérêts privés avec les impératifs de l'intérêt général (« les nécessités du service public ») et le contexte factuel (« les circonstances particulières de l'espèce »). #### 2. La caractérisation de la faute de l'État par l'analyse de l'inertie administrative et de ses effets Appliquant cette grille d'analyse aux faits de la cause, le tribunal relève d'abord l'habileté procédurale de la société demanderesse, qui « s'abstient expressément d'apprécier les décisions de l'Administration relatives à l'abandon du projet d'expropriation ou au refus d'autoriser la surélévation de l'immeuble, dont elle s'interdit de contester l'opportunité admettant ainsi qu'il n'appartient pas au Tribunal de se prononcer sur ce point ». Le juge judiciaire statuant en matière administrative valide implicitement cette réserve : il ne s'érige pas en juge de l'opportunité des choix d'urbanisme ou d'infrastructure routière de l'État, mais concentre son contrôle sur les conséquences dommageables du comportement global de l'administration et sur son refus de réparer le préjudice induit par ses décisions successives. Le tribunal procède alors à une reconstitution chronologique minutieuse pour démontrer l'enchaînement fautif imputable aux services de l'État : - En octobre 1960, c'est à l'initiative de la Direction des Travaux publics que la situation litigieuse a pris naissance, lorsque celle-ci a « suggéré » à la Société E. de cesser des travaux de surélévation pourtant régulièrement autorisés et entrepris, au motif de l'imminence de la déclaration d'utilité publique du projet du Vallon de la Rousse impliquant la suppression de la Villa E. Le tribunal souligne la bonne foi de la société privée qui, « bien que n'étant nullement contrainte de suspendre ses travaux », a accepté de les interrompre et de négocier. - Par la suite, après s'être déclarée disposée à rechercher « une solution amiable » — que le tribunal interprète souverainement comme devant être « nécessairement entendue comme une indemnisation du préjudice ainsi porté aux intérêts de la S.C.I. E. » — et malgré l'évaluation chiffée à laquelle son propre expert était parvenu conjointement avec celui de la société, l'administration a délaissé la voie transactionnelle. Elle a « préféré opter pour une indemnisation qui serait résultée de la mise en œuvre de la procédure d'expropriation ». - Ce choix procédural s'est concrétisé par le vote de la loi n° 766 du 8 juillet 1964, puis par la promulgation de l'ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 déclarant définitivement les travaux d'utilité publique et prévoyant la prise de possession
# Cour de Révision de Monaco, 13 octobre 1978, n° 25485 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 13 octobre 1978, n° 25485 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1978/10-13-25485)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'équilibre entre le respect dû aux décisions de justice revêtues de la formule exécutoire et les impératifs inhérents au maintien de l'ordre public constitue l'une des tensions les plus classiques du droit de la responsabilité de la puissance publique. C'est précisément au cœur de cette dialectique que s'inscrit l'arrêt rendu par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 13 octobre 1978, opposant l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, à une propriétaire bailleresse, la dame Veuve R. Les faits ayant donné naissance à ce contentieux indemnitaire trouvent leur origine dans les rapports locatifs liant la dame R. à son locataire, le sieur V. À la suite de difficultés dont la nature exacte n'est pas détaillée par l'arrêt rapporté (non précisé dans la décision), la propriétaire a sollicité et obtenu en justice la rupture du lien contractuel et l'éviction de l'occupant. Ainsi, par une décision de justice rendue le 11 décembre 1969, l'expulsion du sieur V. a été formellement prononcée. Toutefois, la situation matérielle de l'occupation du bien immobilier s'est complexifiée en raison de l'abandon des lieux par le locataire en titre, le sieur V., laissant dans le logement son conjoint, la dame V. Afin de parvenir à la libération effective de son bien immobilier et de ramener à exécution le titre judiciaire du 11 décembre 1969, la dame R. a mandaté un huissier pour procéder aux opérations d'expulsion. Face à la résistance ou au maintien dans les lieux de l'occupante, le recours à la contrainte s'est avéré nécessaire, impliquant la réquisition du concours de la force publique. Le texte de l'arrêt révèle que dès le 20 mars 1970, le Procureur Général ne s'opposait pas à ce que le Commissaire de Police fasse droit aux réquisitions de l'huissier instrumentaire. Pourtant, en dépit de cette absence d'opposition du parquet en mars 1970, l'exécution forcée n'a pas eu lieu. L'administration monégasque s'est abstenue de prêter main-forte à l'exécution de la décision de justice pendant plusieurs années, sur une période s'étendant de 1970 à 1976. La propriétaire ne s'est cependant pas résignée à cette inertie administrative et n'a nullement renoncé au bénéfice de son titre exécutoire. L'arrêt mentionne en effet qu'à la suite d'une nouvelle demande insistante formulée en avril 1976 auprès de la Direction de la Sûreté Publique, l'administration a répondu qu'un ultime délai était accordé à l'occupante jusqu'au 30 avril 1977. Ce délai administratif supplémentaire n'a du reste pas été respecté, la libération effective des lieux n'étant finalement intervenue qu'au mois de septembre 1977, soit près de huit années après le prononcé de la décision judiciaire d'expulsion. Durant toute cette période d'occupation prolongée par le refus administratif de prêter le concours de la force publique, la dame R. a subi un préjudice financier caractérisé par le non-paiement des loyers et des charges afférents au bien immobilisé. C'est dans ces circonstances que la bailleresse s'est retournée contre l'État de Monaco afin d'obtenir la réparation intégrale du préjudice résultant de l'inexécution prolongée de la décision de justice. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à la carence de l'autorité administrative à faire exécuter le titre judiciaire du 11 décembre 1969, la dame R. a engagé une action en responsabilité contre la puissance publique devant les juridictions monégasques. Une première décision a été rendue en première instance par le tribunal de première instance le 5 mai 1977 (dont la teneur exacte du dispositif n'est pas précisée dans la décision commentée). Saisie du litige en second ressort, la Cour d'appel de Monaco a statué par un arrêt en date du 21 mars 1978. Les juges d'appel ont fait droit aux demandes indemnitaires de la propriétaire. Pour accueillir cette demande formée contre l'État à la suite du refus de l'administration d'accorder le concours de la force publique, la Cour d'appel a retenu la responsabilité de l'État sur le fondement du risque, c'est-à-dire une responsabilité sans faute. Elle a considéré que le Ministre d'État était tenu de réparer le préjudice directement causé à la dame R. par ce refus d'assistance. En conséquence, la juridiction du second degré a condamné le Ministre d'État à verser à la dame R. des dommages-intérêts, prenant la forme d'une indemnité d'occupation fixée à la somme de 40 498,32 francs, correspondant aux loyers et charges impayés. Pour écarter les arguments de défense de l'administration relatifs à la situation de l'épouse du locataire, la Cour d'appel avait par ailleurs affirmé que la dame V., conjoint de l'expulsé, n'aurait pu prétendre à un droit personnel au maintien dans les lieux. Mécontent de cette condamnation pécuniaire prononcée à son encontre, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, a formé un pourvoi devant la Cour de révision. À l'appui de son recours tendant à l'annulation de l'arrêt du 21 mars 1978, le demandeur au pourvoi a articulé deux moyens de cassation distincts, le second étant lui-même subdivisé en deux branches. Par son premier moyen, le Ministre d'État reprochait à la Cour d'appel de l'avoir condamné à indemniser la propriétaire pour le refus de concours de la force publique entre 1970 et 1976 en se fondant sur l'affirmation selon laquelle l'épouse du locataire expulsé ne pouvait prétendre à aucun droit personnel au maintien dans les lieux. Selon l'auteur du pourvoi, la juridiction d'appel avait commis un défaut de base légale en s'abstenant de rechercher si la dame V. ne bénéficiait pas effectivement d'un tel droit personnel au maintien dans les lieux en application des dispositions de l'article 10-1 de la loi n° 669, mettant ainsi la Cour de révision dans l'impossibilité d'exercer son contrôle de légalité. L'administration tentait ainsi de justifier son refus d'exécution par l'existence d'un droit légal d'occupation au profit du conjoint demeuré dans les lieux après le départ du titulaire du bail. Par la première branche de son second moyen, le Ministre d'État critiquait le principe même de l'engagement de la responsabilité de l'État sur le fondement du risque ainsi que l'allocation d'une indemnité d'occupation. Il faisait grief aux juges du fond d'avoir omis de préciser, d'une part, les conditions exactes dans lesquelles l'appui de la force publique avait été requis et refusé, et d'autre part, la nature des diligences accomplies par la propriétaire entre 1970 et 1976. Selon le pourvoi, cette insuffisance de motivation privait la Cour de révision de la possibilité de contrôler si l'indemnité mise à la charge de la puissance publique était justifiée tant dans son principe que dans son montant (son quantum). L'État laissait notamment entendre que la propriétaire avait pu surseoir d'elle-même aux poursuites en expulsion durant cette longue période. Enfin, par la seconde branche du second moyen, l'État attaquait plus spécifiquement la détermination du quantum de la condamnation et le point de départ de la période de responsabilité. Le pourvoi soutenait que la Cour d'appel ne pouvait condamner le Ministre d'État au paiement de la somme de 40 498,32 francs au titre des loyers et charges impayés découlant de l'inexécution de la décision du 11 décembre 1969, sans même constater dans son arrêt la date précise à laquelle la réquisition de la force publique avait été formée, privant derechef sa décision de base légale au regard de l'article 199 du Code de procédure civile. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le pourvoi soumis à l'examen de la Cour de révision soulevait une triple interrogation juridique d'une importance capitale pour le droit administratif et processuel monégasque, touchant à la fois à la recevabilité des moyens de défense de l'administration, au fondement de la responsabilité de la puissance publique du fait de l'inexécution des décisions de justice, et aux conditions temporelles de l'évaluation du préjudice réparable. En premier lieu, sur le terrain de l'action en justice et des prérogatives de l'administration, la question se posait de savoir si le Ministre d'État, poursuivi en responsabilité pour refus de prêter le concours de la force publique à l'exécution d'une décision d'expulsion, avait qualité pour invoquer, à titre de moyen de défense destiné à légitimer son abstention, le droit éventuel au maintien dans les lieux dont aurait pu bénéficier le conjoint du locataire expulsé en vertu de la législation spéciale sur les baux (l'article 10-1 de la loi n° 669), alors même qu'aucune décision de justice n'avait reconnu l'existence d'un tel droit au profit de cette occupante. En deuxième lieu, sur le terrain du fond du droit de la responsabilité administrative, il convenait de déterminer si le refus prolongé de l'autorité administrative d'accorder le concours de la force publique pour assurer l'exécution d'une décision judiciaire définitive d'expulsion est de nature à engager la responsabilité sans faute de l'État, fondée sur le risque, obligeant ainsi le Ministre d'État à réparer l'intégralité du préjudice résultant directement de cette abstention pour le justiciable bénéficiaire du titre exécutoire. En troisième et dernier lieu, quant à la mise en œuvre de cette responsabilité et au calcul de l'indemnisation, le problème juridique consistait à identifier avec exactitude le fait générateur et le point de départ temporel de l'obligation de réparation incombant à l'État : l'indemnisation des loyers et charges impayés peut-elle être calculée globalement en référence à la décision d'expulsion, ou les juges du fond sont-ils légalement tenus de constater expressément la date précise à laquelle le concours de la force publique a été formellement requis, augmentée du délai normal d'instruction et d'action laissé à l'administration ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces différentes problématiques, la Cour de révision procède à une analyse rigoureuse et méthodique, dissociant avec une grande clarté la validation du principe de la responsabilité étatique — qu'elle confirme en ayant recours, pour le premier moyen, à la technique de la substitution de motifs, et pour la première branche du second moyen, au contrôle des constatations souveraines des juges du fond — de la question de la liquidation du préjudice, sur laquelle elle prononce une cassation partielle pour défaut de base légale. #### 1. La neutralisation du moyen tiré du droit au maintien dans les lieux par une substitution de motifs Examinant le premier moyen du pourvoi, la Haute juridiction monégasque commence par admettre implicitement la pertinence de la critique formulée par l'État à l'encontre de la motivation de la Cour d'appel. En effet, les juges du second degré s'étaient aventurés sur le terrain du fond du droit locatif en affirmant péremptoirement que l'épouse du locataire expulsé ne pouvait prétendre à un droit personnel au maintien dans les lieux, sans procéder aux recherches factuelles et juridiques qu'impliquait l'article 10-1 de la loi n° 669. La Cour de révision reconnaît que ce motif était « justement critiqué par le pourvoi ». Toutefois, cette erreur de motivation des juges d'appel ne conduit pas à la cassation de ce chef. Faisant usage de son pouvoir prétorien de substitution d'un motif de pur droit à un motif erroné, la Cour de révision déplace la question du terrain substantiel vers le terrain processuel de la qualité à agir et à défendre. Elle énonce avec fermeté que « dame V. pouvait seule agir en justice afin de faire reconnaître son droit personnel au maintien dans les lieux après abandon de ceux-ci par son conjoint ». Il s'agit là d'un droit strictement personnel, attaché à la personne de l'occupant, dont la reconnaissance implique nécessairement une démarche juridictionnelle émanant de son titulaire potentiel. Dès lors, la Cour en déduit logiquement « que le Ministre d'État était sans qualité à faire état de ce droit éventuel, en l'absence de décision de justice reconnaissant ce droit à l'intéressée ». L'administration, dont le rôle est de prêter main-forte à l'exécution des décisions de justice, ne saurait s'ériger en juge de la situation locative des tiers ni exciper des droits hypothétiques d'autrui pour se soustraire à son obligation légale d'assistance ou pour échapper à sa responsabilité. Ce motif de pur droit, qui s'appuie sur les éléments de fait constants fournis par la décision attaquée (à savoir l'absence de toute décision judiciaire consacrant le droit de l'épouse), suffit à justifier légalement l'arrêt d'appel de ce chef. #### 2. La consécration de la responsabilité sans faute de l'État pour refus du concours de la force publique Abordant ensuite la première branche du second moyen, qui contestait à la fois le fondement de la responsabilité retenue et la caractérisation des diligences de la propriétaire, la Cour de révision valide pleinement le raisonnement de la Cour d'appel. Sur le plan factuel tout d'abord, la Cour de révision relève que l'arrêt attaqué n'encourt pas le grief d'imprécision allégué par le pourvoi. Les juges d'appel ont en effet souverainement constaté une série d'éléments chronologiques déterminants : - Dès le 20 mars 1970, le Procureur Général ne s'opposait pas à ce que le Commissaire de Police défère aux réquisitions de l'huissier, ce qui démontrait l'existence de démarches d'exécution dès cette époque ; - Contrairement aux affirmations du Ministre d'État qui prétendait que la bailleresse était restée inactive ou avait renoncé à poursuivre l'exécution, la dame R. n'avait nullement sursis aux poursuites en expulsion ; - Cette persévérance de la créancière était attestée par une « nouvelle demande insistante d'avril 1976 » adressée à la Direction de la Sûreté Publique ; - En réponse à cette relance d'avril 1976, l'administration avait elle-même pris la décision d'accorder à l'occupante un « ultime délai, non respecté, jusqu'au 30 avril 1977 », la libération effective n'étant intervenue qu'en septembre 1977. Sur le plan juridique ensuite, la Cour de révision approuve solennellement la qualification et le régime de responsabilité appliqués par les juges du fond. Elle juge que la Cour d'appel « a pu déduire de ces faits, souverainement constatés, la responsabilité sans faute de l'État et, à bon droit, considérer sur ce fondement, que le Ministre d'État était tenu de réparer le préjudice directement causé à dame R. ». En validant la référence à la « responsabilité sans faute de l'État » (que le moyen désignait sous l'appellation de responsabilité « sur le fondement du risque »), la Cour suprême monégasque consacre le principe selon lequel le justiciable muni d'un titre exécutoire a droit au concours de la force publique. Si l'administration estime devoir différer ou refuser ce concours, même en l'absence de toute faute de service prouvée, la rupture d'égalité ou le risque social ainsi imposé au créancier ouvre droit à une réparation intégrale du préjudice direct qui en découle. #### 3. La censure partielle sur le point de départ de la période de responsabilité Si le principe de l'obligation de réparer est ainsi fermement acquis, le raisonnement de la Cour de révision s'infléchit lorsqu'il s'agit d'examiner la seconde branche du second moyen, relative à la détermination temporelle du préjudice indemnisable. Visant expressément l'article 199 du Code de procédure civile — texte qui impose aux juges de motiver leurs décisions et dont la violation sanctionne le défaut de base légale —, la Cour formule un attendu de principe d'une grande précision : « Attendu que la responsabilité de l'État ne peut être engagée qu'à partir de la date à laquelle était requis le concours de la Force Publique, compte tenu du délai dont l'Administration doit normalement disposer pour exercer son action ». Par cette règle, la Cour de révision rappelle que le fait générateur de la responsabilité de la puissance publique n'est pas le prononcé de la décision judiciaire d'expulsion (en l'espèce, le 11 décembre 1969), ni même la simple défaillance du locataire dans le paiement de ses loyers. Tant que le bénéficiaire du jugement n'a pas formellement sollicité l'intervention de l'autorité publique par une réquisition régulière, l'État ne saurait être tenu pour responsable de l'inexécution du titre. De surcroît, à compter de cette réquisition, l'engagement de la responsabilité n'est pas instantané : il faut retrancher le délai raisonnable (« le délai dont l'Administration doit normalement disposer ») nécessaire aux autorités de police et administratives pour instruire la demande, évaluer la situation et organiser matériellement l'opération d'expulsion. Or, en l'espèce, la Cour d'appel s'était bornée à condamner le Ministre d'État au paiement d'une somme globale de 40 498,32 francs au titre des loyers et charges impayés à la suite de l'inexécution de la décision du 11 décembre 1969, « sans constater la date de la réquisition ». Si l'arrêt d'appel mentionnait bien qu'au 20 mars 1970 le Procureur Général ne s'opposait pas aux réquisitions de l'huissier, il n'avait pas formellement fixé la date exacte de la réquisition initiale ni déterminé le terme du délai normal d'action de l'administration à partir duquel le silence ou le refus devenait générateur de responsabilité. En omettant cette constatation essentielle à la légalité du calcul de l'indemnité, la Cour d'appel n'a pas mis la Cour de révision en mesure d'exercer son contrôle sur l'adéquation entre le montant alloué et la période exacte de responsabilité de l'État. La cassation est dès lors encourue, mais uniquement dans la stricte limite de cette seconde branche du second moyen. ### C. Le dispositif Conformément à son analyse qui valide le principe de la responsabilité mais censure l'indétermination du point de départ du calcul de l'indemnité, la Cour de révision prononce une cassation partielle en ces termes : > « PAR CES MOTIFS, > Casse dans la limite du moyen ainsi retenu l'arrêt rendu par la Cour d'Appel le 21 mars 1978, pour être statué à nouveau conformément à la loi ; > Renvoie la cause et les parties pour les débats sur le fond à la session ordinaire de 1979 ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 13 octobre 1978 par la Cour de révision de Monaco s'impose comme une décision de principe fondamentale dans l'édifice du droit de la responsabilité de la puissance publique en Principauté. Tant par ses apports substantiels que par ses précisions méthodologiques, il structure durablement le régime juridique applicable au refus de concours de la force publique pour l'exécution des décisions de justice. #### 1. L'affirmation d'un régime de responsabilité objective de la puissance publique L'apport majeur de la décision réside dans la consécration explicite de la « responsabilité sans faute de l'État » (ou responsabilité fondée sur le risque, selon la terminologie employée par le moyen et non démentie par la Cour) en matière d'inexécution des décisions judiciaires. Dans un État de droit, l'autorité de la chose jugée et la force exécutoire qui s'attache aux décisions rendues par les juridictions de l'ordre judiciaire ne sauraient rester purement théoriques. Le monopole de la contrainte légitime appartenant à l'État, le justiciable qui s'est vu reconnaître un droit par un tribunal — tel que le propriétaire obtenant l'expulsion d'un occupant sans droit ni titre — ne peut se faire justice à lui-même ; il est légalement contraint de s'en remettre au
# Cour d'Appel de Monaco, 21 mars 1978, n° 25484 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 21 mars 1978, n° 25484 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1978/03-21-25484)) ## Faits et procédure Par jugement du 11 décembre 1969, le sieur V. fut déclaré déchu de son droit au maintien dans les lieux portant sur un appartement, et son expulsion, ainsi que celle de tous occupants de son chef, fut ordonnée « par toutes voies et moyens de droit, au besoin avec l'aide de la force publique ». Ce jugement étant devenu définitif, le Procureur Général, à l'issue d'une tentative de conciliation, déclara le 20 mars 1970 ne pas s'opposer à ce que le Commissaire de Police défère aux réquisitions de l'huissier chargé de l'expulsion. Le concours de la force publique fut néanmoins refusé à la propriétaire, la dame R., à plusieurs reprises, notamment le 7 juillet 1976. À cette date, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur indiqua avoir accordé un ultime délai, fixé au 30 avril 1977, compte tenu du « cas social » que représentait la locataire expulsée. La dame R. saisit le Tribunal, qui, par jugement du 5 mai 1977, condamna le Ministre d'État à lui payer 26 833,22 F et 8 357,60 F, correspondant aux loyers et charges demeurés impayés depuis la date du refus. Le Ministre d'État interjeta appel. La dame R. forma appel incident pour obtenir, au titre de neuf mois supplémentaires d'occupation, la somme de 5 107,50 F. Les lieux n'ayant été libérés qu'à la fin de septembre 1977, date du relogement par l'Administration, la cour d'appel était saisie de la question de la responsabilité de l'Administration et de l'étendue de l'indemnisation. ## Question de droit La question posée était double. Il s'agissait en premier lieu de savoir si l'Administration, qui refuse de prêter le concours de la force publique à l'exécution d'une décision de justice définitive et revêtue de la formule exécutoire, en raison de considérations d'ordre public et de sécurité, engage sa responsabilité à l'égard du créancier, alors même que ce refus ne serait pas constitutif d'une irrégularité ou d'un abus de pouvoir. Il s'agissait en second lieu de déterminer le fondement juridique de cette responsabilité et d'en apprécier l'étendue. Le Ministre d'État soutenait pour sa part qu'il disposait « du droit et même du devoir » d'apprécier les conséquences d'une mesure d'exécution au regard de l'ordre et de la sécurité publics, sans que le refus crée une charge pour la personne lésée. Il contestait en outre que le tribunal ait pu retenir alternativement une responsabilité pour faute et une responsabilité pour risque, et invoquait l'article 10 de l'Ordonnance-Loi n° 669 en faveur des occupants. ## Solution et dispositif La Cour rejette l'
# Cour d'Appel de Monaco, 08 novembre 1977, n° 25871 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 08 novembre 1977, n° 25871 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1977/11-08-25871)) ## Faits et procédure Le sieur R. G. a été engagé en octobre 1971 comme professeur au Collège d'enseignement secondaire technique (C.E.S.T.) de Monaco-Ville. Selon la décision, son engagement initial, notifié par lettre du Directeur de la Fonction Publique du 31 août 1971, portait sur un poste de professeur de philosophie « à temps partiel » pour une année scolaire. Il a été renouvelé le 8 août 1972 pour trois ans, le 20 mars 1975 pour un an, puis le 7 mai 1976 pour un an. Les qualifications mentionnées dans ces actes ont varié : « Professeur de Philosophie », « Professeur de Philosophie et de Lettres Modernes », « Professeur de Lettres », « Enseignant de Lettres ». Le 7 octobre 1975, le directeur du Collège de l'Annonciade a proposé à G. un service de 6 heures de philosophie, 8 heures de français et 3 heures 30 d'histoire-géographie, permettant d'atteindre un « temps complet » pour l'année 1975-1976. G. a accepté l'horaire de philosophie et de français, mais a refusé l'enseignement d'histoire-géographie, au motif qu'il ne s'estimait pas qualifié pour ces matières. Par exploit du 15 mars 1976, G. a assigné le Ministre d'État, le Directeur de la Fonction Publique et le Directeur de l'Éducation nationale. Il invoquait une rupture abusive de son contrat de travail, à la suite du refus d'un poste de professeur de philosophie au Lycée Albert 1er en 1975. Le Tribunal suprême avait déjà rejeté le recours formé contre ce refus. G. soutenait néanmoins subir un préjudice tenant à la réduction de son temps d'enseignement à 14/18e et à la baisse corrélative de son traitement. Il réclamait 13 587 F de perte de traitement, 500 F de perte de points de retraite et 10 000 F de dommages-intérêts. Par jugement du 31 mars 1977, le Tribunal de première instance a mis hors de cause le Directeur de la Fonction Publique et le Directeur de l'Éducation nationale. Il a estimé que G. demeurait tenu par son engagement d'un an comme professeur de lettres, et que cet engagement ne lui conférait pas le droit d'enseigner la seule philosophie. Il a considéré que le refus d'enseigner l'histoire-géographie empêchait G. d'atteindre un service à temps complet, et que la responsabilité d'une éventuelle rupture lui incombait. Il l'a donc débouté. G. a interjeté appel. Il soutenait que son engagement pour 1975-1976 était à temps complet et exclusivement consacré à la philosophie et aux lettres modernes, et que l'administration, en lui imposant l'histoire-géographie, avait rompu unilatéralement son contrat. Le Ministre d'État, seul intimé, soutenait au contraire que l'engagement n'avait jamais cessé d'être à temps partiel et que l'administration répartissait discrétionnairement les affectations selon les besoins du service. ## Question de droit La Cour devait résoudre deux questions liées. La première portait sur la nature de l'engagement : un agent non titularisé, engagé à temps partiel pour enseigner une discipline déterminée, les renouvellements successifs et les périodes de service à temps plein ont-ils modifié ce caractère initial ? La seconde portait sur la responsabilité de l'administration : celle-ci peut-elle être tenue responsable d'une rupture du lien d'emploi lorsqu'elle affecte l'agent à des matières extérieures à sa spécialité afin de compléter son service, et l'agent qui refuse ces matières est-il fautif ? ## Solution et dispositif La Cour règle la première question en retenant que « les renouvellements successifs [...] n'ont pas modifié le caractère d'engagement à temps partiel du premier contrat », malgré la variation des intitulés. Elle relève que la lettre du 20 mars 1975 n'indique pas un engagement à temps complet et que l'occasionnel service de 18 heures hebdomadaires ne modifie pas la nature de l'engagement initial. Elle estime ensuite que les aménagements d'horaires relèvent de l'initiative et de la responsabilité du chef d'établissement, « qui en était seul juge ». Sur cette base, elle écarte deux griefs : l'administration n'était pas tenue d'offrir un emploi à temps complet dans les disciplines souhaitées par l'agent, et celui-ci ne pouvait être contraint d'enseigner des matières hors de sa spécialité, même si elles relèvent des études de lettres. La Cour juge toutefois que le premier juge a « à tort » rejeté sur G. la responsabilité de la rupture, et réforme la décision « du moins dans sa motivation ». Elle conclut enfin que l'administration, « ayant respecté ses engagements initiaux », ne peut se voir imputer aucune faute. Le dispositif est ainsi rédigé : > « En la forme reçoit G. R. en son appel ; > Au fond dit cet appel mal fondé ; > Confirme le jugement du 31 mai 1977 en ce qu'il a
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 05 mai 1977, n° 25483 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 05 mai 1977, n° 25483 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1977/05-05-25483)) ## Faits et procédure Par jugement du 11 décembre 1969, le Tribunal de Première Instance de Monaco a déclaré le locataire, M. V., déchu du droit au maintien dans les lieux et a ordonné son expulsion, ainsi que celle de tous occupants de son chef, « par toutes voies de droit au besoin avec l'aide de la force publique ». La grosse du jugement a été délivrée à la propriétaire, Mme R., le 9 janvier 1970, puis signifiée le 16 janvier 1970 avec sommation de quitter les lieux. Une tentative d'expulsion du 26 janvier 1970 s'est révélée vaine. Le 20 mars 1970, à l'issue d'une tentative de conciliation, le Procureur général a déclaré ne pas s'opposer à ce que le Commissaire de police donne suite aux réquisitions de l'huissier. Si M. V. a quitté les lieux, son épouse s'y est maintenue. La demanderesse soutient qu'elle n'a jamais obtenu le concours de la force publique, qui lui a été constamment refusé, en dernier lieu par une lettre du Conseiller pour l'Intérieur du 7 juillet 1976 accordant un ultime délai au 30 avril 1977, en considération de la situation sociale de l'occupante. Par ailleurs, l'occupante n'aurait acquitté aucun loyer ni indemnité depuis le jugement (dates et montants ci-dessous tels qu'exposés par les parties). Mme R. assigne le Ministre d'État en paiement de deux sommes : 26 833,62 F au titre de l'indemnité d'occupation pour la période du 1er janvier 1970 au 31 décembre 1976, et 9 357,60 F au titre des charges locatives pour la même période. Elle sollicite en outre la condamnation du défendeur à verser l'indemnité et les charges correspondant à la période future
# Cour d'Appel de Monaco, 25 octobre 1971, n° 25017 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 25 octobre 1971, n° 25017 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1971/10-25-25017)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de la Cour d'appel de Monaco trouve son origine matérielle dans une série de désordres géologiques et structurels affectant plusieurs propriétés bâties au sein de la Principauté, mettant en lumière la complexité des interactions entre les opérations d'urbanisme public et la stabilité des fonds privés environnants. En l'espèce, des fissures sont apparues au cours de l'année 1959 dans les murs de plusieurs villas sises à Monte-Carlo, ainsi que dans divers ouvrages de maçonnerie voisins, notamment des murs de soutènement identifiés par les lettres B, C et G. Ces désordres menaçaient la stabilité même des édifices privés situés en contrebas ou à proximité immédiate du domaine public. Une analyse rétrospective des lieux a révélé que le secteur avait fait l'objet, plusieurs décennies auparavant, d'une opération de voirie d'envergure. En effet, en 1925, l'Administration monégasque avait procédé à l'aménagement de l'avenue et de la Place de l'Annonciade. Ces travaux publics avaient entraîné une importante modification de la configuration des terrains avoisinant les immeubles ultérieurement endommagés. Toutefois, lors de la réalisation de cet aménagement urbain sur la colline de l'Annonciade, aucune mesure spécifique de recherche ou de captage des eaux souterraines n'avait été entreprise par le maître d'ouvrage public, alors même que des eaux de source circulaient dans le tréfonds. Face à l'apparition des fissures en 1959 et à l'aggravation des menaces d'effondrement ou de glissement, l'Administration des Domaines a pris l'initiative, en 1962, de saisir la juridiction compétente afin de faire désigner un expert judiciaire. L'expert commis, le sieur Rubaudo, s'est vu confier la mission technique de déterminer la nature exacte des troubles, d'en rechercher les causes profondes et de proposer les mesures conservatoires et définitives propres à y mettre fin. En raison de l'urgence caractérisée par le risque imminent pesant sur la sécurité des biens et des personnes, l'Administration des Domaines ne s'est pas bornée à attendre l'issue du processus judiciaire au fond. Elle a fait procéder d'office, à ses frais avancés, aux premiers travaux de consolidation et de drainage que l'expert Rubaudo avait estimés indispensables pour écarter le péril. Le coût total de ces travaux d'urgence pris en charge par la puissance publique s'est élevé à la somme de 283 864 francs. L'expert a déposé deux rapports successifs, respectivement les 11 mai 1962 et 18 juin 1963, mettant en évidence une pluralité de facteurs à l'origine de la dislocation des ouvrages : la nature intrinsèquement instable du sol, des défauts affectant la construction même des ouvrages privés, et enfin l'action mécanique et chimique d'infiltrations d'eaux de source provenant du domaine public. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite du dépôt des rapports d'expertise, l'Administrateur des Domaines de S.A.S. le Prince de Monaco a engagé une action devant le Tribunal de Première Instance de Monaco aux fins d'obtenir le remboursement, par les différents propriétaires et copropriétaires des immeubles consolidés, de la somme de 283 864 francs avancée au titre des travaux d'urgence, chacun pour sa part respective. En défense, certains propriétaires ont contesté leur responsabilité tandis que d'autres, à l'instar des hoirs Pi., ont formé une demande reconventionnelle tendant à la condamnation de l'Administration à prendre en charge la remise en état de leur propre bien endommagé et à leur verser des dommages-intérêts. Par un jugement rendu le 11 mai 1967, le Tribunal de Première Instance de Monaco a procédé à un partage de responsabilité. Entérinant les conclusions techniques de l'expert Rubaudo par l'homologation de ses rapports des 11 mai 1962 et 18 juin 1963, les premiers juges ont estimé que la responsabilité des dommages incombait pour deux tiers à l'Administration des Domaines et pour un tiers aux propriétaires privés. En conséquence, le tribunal a : - mis hors de cause la dame V. N. épouse Po. ; - condamné les hoirs Pi. (dame V. V. veuve Pi., dame A. Pi. épouse M. et dame T. Pi. veuve C.) à payer à l'Administrateur des Domaines la somme de 69 455 francs avec intérêts de droit à compter du jugement ; - condamné solidairement les copropriétaires d'une autre villa (dame V. G. veuve W., dame T. R. épouse D., sieur L. L., dame H. B. épouse P., dame Hortense B. épouse G. et dame Gr.) à payer à l'Administrateur des Domaines la somme de 25 160 francs, en précisant que cette condamnation se répartirait entre eux au prorata de leurs millièmes de copropriété ; - condamné l'Administrateur des Domaines, sur la demande reconventionnelle des hoirs Pi., à faire exécuter à concurrence des deux tiers de leur coût les travaux de reprise en sous-œuvre des fondations de leur villa tels que préconisés par l'expert, et à leur payer la somme de 5 000 francs à titre de dommages-intérêts. Ce jugement a fait l'objet de cinq appels principaux interjetés par l'Administrateur des Domaines, la dame Thérèse R. épouse D., le sieur L. L., la dame Gr., et la dame Hélène B. épouse P. L'instance d'appel a été marquée par d'importantes vicissitudes procédurales liées à la défaillance et au décès de certaines parties intimées. Les dames W. et G. n'ayant pas comparu, la Cour d'appel a dû rendre trois arrêts successifs de défaut et de réassignation les 3 février 1969, 29 juin 1970 et 15 mars 1971, suivis d'exploits d'huissier délivrés par Maître Marquet les 6 février 1969, 19 février 1971 et 17 mai 1971. Le décès de la dame W., survenu le 12 juin 1967, a imposé la réassignation de son fils et héritier, le sieur W., venant en représentation de sa mère. Malgré ces diligences, la dame G. et le sieur W. n'ont pas comparu, conduisant la Cour à statuer par un seul arrêt réputé contradictoire à l'égard de toutes les parties. Par ailleurs, le décès en cours d'instance de la dame V. veuve Pi., le 22 mai 1968, a donné lieu à l'intervention de R., désigné comme administrateur de la succession par jugement du 16 mai 1969, lequel a conclu aux côtés des héritières (dame Pi. épouse M. et dame Pi. veuve C., remariée Pie.). Au fond, les prétentions des parties appelantes s'articulaient autour d'une contestation radicale du partage de responsabilité opéré en première instance : 1. **L'Administrateur des Domaines** sollicitait l'infirmation partielle du jugement en ce qu'il avait retenu une part de responsabilité à la charge de l'État monégasque. Il soutenait que le tribunal avait admis « *a priori* » l'existence d'une faute de l'Administration remontant à 1925 lors de la création de la Place de l'Annonciade. Selon lui, le bouleversement allégué du régime des eaux souterraines et le défaut de captage des sources ne résultaient nullement du rapport d'expertise. Il affirmait au contraire que les dommages découlaient exclusivement du fait des propriétaires privés, qui avaient édifié leurs immeubles sur un sol instable sans prendre les précautions techniques requises lors de la construction. Il réclamait, dès lors, le remboursement intégral des dépenses exposées par l'Administration et la décharge totale des condamnations prononcées au profit des hoirs Pi. 2. **Le groupe de copropriétaires composé de la dame R. épouse D., du sieur L. L. et de la dame Gr.** contestait toute responsabilité au titre des défauts de construction du mur de soutènement (mur G). Ils soutenaient que l'attribution de la propriété de ce mur à la copropriété ne reposait que sur une simple hypothèse de l'expert Rubaudo. Tout en concédant que leurs auteurs avaient effectivement construit cet ouvrage, ils excipaient des règles de l'accession immobilière régies par l'article 445 du Code civil monégasque : le mur ayant été, selon eux, érigé sur une portion du domaine public, il s'y était incorporé, rendant l'Administration seule propriétaire et, partant, seule responsable de ses vices. Ils demandaient en conséquence la décharge des condamnations mises à leur charge. 3. **La dame B. épouse P.**, également copropriétaire, concluait pareillement à sa décharge totale. Elle réfutait le grief tiré d'une violation des règles de l'art lors de la construction des ouvrages privés, arguant que ceux-ci avaient été édifiés conformément aux techniques de leur époque et en tenant compte de la configuration initiale des lieux. Selon elle, l'entière responsabilité du sinistre incombait aux travaux publics exécutés en 1925 sans prise en compte de la nature du terrain ni de la présence d'eaux souterraines. 4. **Les intimés comparants** adoptaient une posture défensive : la dame V. N. épouse Po. (mise hors de cause en première instance) et la dame Pi. épouse M. concluaient à la confirmation pure et simple du jugement entrepris, tandis que l'administrateur successoral R. ès qualités et la dame Pi. épouse Pie. déclaraient s'en rapporter à justice. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une question complexe de causalité multiple en matière de dommages de travaux publics et de responsabilité immobilière : **dans quelle mesure la puissance publique engage-t-elle sa responsabilité à l'égard des propriétaires de fonds voisins lorsque des dommages structurels affectant des immeubles privés résultent de l'action conjuguée d'une instabilité géologique profonde du sol, de vices de construction affectant la solidité desdits immeubles, et d'infiltrations d'eaux souterraines dont l'écoulement naturel a été modifié sans précaution de drainage lors de l'aménagement ancien d'une voie publique ?** De cette question principale découlaient plusieurs interrogations juridiques subsidiaires mais déterminantes pour la résolution du litige : - L'ignorance de l'instabilité géologique profonde d'un terrain, indécelable par les moyens techniques de l'époque de la construction, constitue-t-elle un fait fautif ou causal imputable aux constructeurs privés ou publics ? - La délivrance d'une autorisation administrative de construire exonère-t-elle le propriétaire privé de sa responsabilité au titre des vices de conception et d'exécution de ses ouvrages ? - Sur qui pèse la charge de la preuve de l'implantation d'un ouvrage privé sur le domaine public lorsqu'est invoqué le mécanisme de l'accession prévu par l'article 445 du Code civil ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour confirmer le jugement entrepris dans toutes ses dispositions substantielles, la Cour d'appel de Monaco déploie un raisonnement méthodique, calqué sur la structure tripartite des causes identifiées par l'expert judiciaire Rubaudo : la nature du terrain, les constructions défectueuses et les infiltrations d'eaux de source. En examinant successivement chacun de ces facteurs, la juridiction d'appel procède à une opération de qualification juridique visant à déterminer lesquels de ces éléments causaux sur le plan physique peuvent être retenus comme générateurs de responsabilité sur le plan du droit. #### 1. L'neutralisation juridique de la première cause : l'instabilité profonde du terrain La Cour constate d'abord la réalité matérielle du premier facteur : les ouvrages endommagés ont effectivement été bâtis sur un sol de nature instable, prédisposé par sa constitution même à des phénomènes de glissement en profondeur. Toutefois, le juge d'appel refuse de faire produire un effet juridique à cette cause matérielle dans le calcul du partage des responsabilités. Le motif retenu relève de l'appréciation de la prévisibilité technique à l'époque des faits. La Cour relève que cette nature géologique profonde n'a pu être mise en évidence lors de l'expertise des années 1960 que grâce à « *un procédé moderne de sondage qui n'était pas utilisé à l'époque où les ouvrages litigieux ont été construits* ». Soulignant le moindre développement des connaissances relatives à la mécanique des sols lors de l'édification des bâtiments, la Cour juge qu'il ne saurait être reproché aux propriétaires privés de ne pas s'être inquiétés de l'état du tréfonds. Par un argument d'équité et de symétrie probatoire remarquable, la Cour ajoute que l'Administration elle-même n'établit nullement s'être préoccupée de cette nature profonde lorsqu'elle a réalisé ses propres ouvrages publics. En conséquence, ce facteur géologique, assimilable à un risque de développement ou à une donnée inconnaissable à l'époque pour l'ensemble des acteurs, est écarté comme « *non opportun* » dans la recherche des responsabilités. #### 2. La retenue partielle de la deuxième cause : les vices de construction des ouvrages privés et le rejet des moyens d'exonération Abordant le deuxième facteur causal, la Cour valide les constatations techniques de l'expert selon lesquelles les constructions privées (villas et murs de soutènement) n'avaient pas été érigées conformément aux règles de l'art, faute de disposer d'assises suffisamment robustes. L'arrêt pointe spécifiquement la défaillance du mur G, dont la dislocation initiale a entraîné par ricochet celle des autres ouvrages, en raison d'une insuffisance technique tant dans son épaisseur que dans ses fondations. Pour écarter l'argumentation de la dame B. épouse P., qui invoquait l'ancienneté des constructions pour justifier leur conception, la Cour opère une distinction fondamentale entre le tréfonds (inconnaissable à l'époque) et la couche superficielle du sol (parfaitement connaissable). Elle juge que même à cette époque ancienne, « *les techniques d'assise des murs maîtres étaient éprouvées* ». Or, les fouilles superficielles pratiquées lors de la construction avaient nécessairement révélé une couche composée de remblais et d'éboulis particulièrement instable, ce qui imposait aux constructeurs une vigilance accrue et la réalisation d'une semelle en maçonnerie large et stable. La Cour balaie ensuite deux moyens de droit soulevés par les propriétaires pour échapper à cette responsabilité : - **Sur l'effet des autorisations administratives de construire** : la Cour énonce un principe classique mais fermement rappelé selon lequel la délivrance de telles autorisations « *n'attribuent à l'Administration aucun pouvoir de contrôle sur l'exécution des travaux et ne dispensent pas leurs bénéficiaires de se conformer aux règles de l'Art* ». La police de l'urbanisme ne garantit donc pas la solidité technique de l'ouvrage privé et n'opère aucun transfert de responsabilité vers la puissance publique. - **Sur la propriété du mur G et l'exception d'accession au domaine public (article 445 du Code civil)** : face aux copropriétaires (dame D., sieur L. L. et dame Gr.) qui prétendaient que le mur G appartenait à l'État par voie d'accession pour avoir été construit sur le domaine public, la Cour fait une application rigoureuse des règles gouvernant la charge de la preuve (*actori incumbit probatio*, ou plus exactement ici *reus in excipiendo fit actor*). Elle constate que ces parties « *ne prouvent ni n'offrent de prouver* » l'empiétement allégué sur le domaine public. À l'inverse, tirant les conséquences d'un aveu judiciaire contenu dans leurs propres écritures — par lequel ils reconnaissaient que le mur avait été édifié par leurs auteurs dans leur intérêt exclusif, à savoir « *pour les protéger des terres dominantes* » —, la Cour présume, à défaut de titre ou d'indices contraires, que le mur est bien leur propriété privée. #### 3. La retenue prépondérante de la troisième cause : la faute de l'Administration dans l'aménagement de la voirie L'apport majeur de l'arrêt réside dans l'examen de la troisième cause des désordres, qui conduit à la condamnation principale de l'Administration. Contrairement aux affirmations de l'Administrateur des Domaines qui dénonçait une faute retenue « *a priori* », la Cour démontre l'existence d'un lien de causalité scientifique et certain entre le domaine public et le sinistre, avant de qualifier juridiquement le comportement de l'Administration. Sur le plan de l'imputabilité matérielle, la Cour s'appuie sur les résultats différentiels des sondages effectués par l'expert : alors que le sondage S 3, pratiqué à la limite amont du domaine public (Place de l'Annonciade), s'est révélé totalement sec, le sondage S 2, creusé à la limite aval et à proximité immédiate du mur G, a mis au jour une veine d'eau active, dont le jaillissement a été constaté au pied et en amont dudit mur. La Cour en déduit que les eaux souterraines provoquant le glissement du terrain « *proviennent indiscutablement du sol situé sous la Place de l'Annonciade, donc du domaine public* ». Sur le plan de la culpabilité et du fait générateur, la Cour caractérise la faute commise par la puissance publique lors des travaux de voirie de 1925. En aménageant l'avenue de l'Annonciade, l'Administration a profondément modifié la topographie des terrains sans prendre la précaution élémentaire de rechercher et de drainer les eaux de source souterraines. Or, cet aménagement a contrarié l'écoulement naturel de ces eaux — lequel n'avait jusqu'alors généré aucun désordre —, les forçant à s'infiltrer dans les couches instables du sol, provoquant leur dilution, leur glissement, et finalement la fissuration des bâtiments en aval. La Cour administre une preuve *a posteriori* de la faute d'abstention de l'Administration en relevant qu'il a suffi à l'expert judiciaire de procéder au drainage de ces eaux pour enrayer immédiatement le phénomène de glissement : il est ainsi démontré que le service des Domaines aurait pu, dès 1925, éviter ces infiltrations continues dont le « *caractère anormal et important* » engage sa responsabilité. #### 4. La pondération causale et la liquidation des préjudices Ayant établi la coexistence d'une faute de l'Administration (défaut de drainage ayant provoqué des infiltrations anormales) et d'un fait des propriétaires victimes (défaut de solidité initiale des ouvrages privés, notamment du mur G qui a cédé le premier sous la poussée des eaux et des terres), la Cour approuve la clé de répartition fixée par les premiers juges. Au regard de l'importance causale prépondérante de l'action dynamique des eaux provenant du domaine public, la responsabilité est partagée à raison de deux tiers à la charge de l'Administration et d'un tiers à la charge des propriétaires privés. Ce même ratio (deux tiers / un tiers) est logiquement appliqué tant à la demande principale de l'Administration en remboursement des frais avancés au titre des travaux d'urgence qu'à la demande reconventionnelle des hoirs Pi. relative aux travaux de reprise en sous-œuvre de leur villa. ### C. Le dispositif La Cour d'appel de Monaco clôt son arrêt par le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS ET CEUX NON CONTRAIRES DES PREMIERS JUGES ; > En la forme, reçoit Monsieur l'Administrateur des Domaines, dame Rossi épouse D., sieur L. L., dame Gr. et dame B., épouse P. en leur appel ; > Au fond, dit ces appels mal fondés, les en déboute ; > Confirme le jugement entrepris sauf en ce qui concerne dame W., dit que les condamnations prononcées contre elle seront supportées par le sieur W. ; > Rejetant comme inutiles ou mal fondées toutes autres conclusions plus amples ou contraires des parties ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par la Cour d'appel de Monaco le 25 octobre 1971 constitue une décision de principe majeure au sein du corpus jurisprudentiel monégasque en matière de responsabilité de la puissance publique du fait des
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 avril 1950, n° 27451 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 avril 1950, n° 27451 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1950/04-26-27451)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, et plus précisément après la Libération, les infrastructures maritimes de la Principauté de Monaco portaient encore les stigmates du conflit armé. C'est dans ce contexte particulier de retour progressif à la navigation civile que s'inscrit le sinistre maritime ayant donné lieu à la décision commentée. Le 2 juillet 1945, la goélette dénommée « Intermondia » se trouvait dans les eaux du port de Monaco. Pour effectuer sa traversée préalable, le navire avait obtenu une autorisation délivrée par le service de l'Inscription maritime d'Antibes, lui permettant de relier le port français d'Antibes à celui de Monaco. À cette date, une violente explosion survint dans l'enceinte portuaire monégasque, provoquant la destruction et la perte totale de la goélette « Intermondia ». Les circonstances exactes de ce sinistre faisaient apparaître la possibilité que l'accident fût imputable à l'explosion d'une mine sous-marine. Cet engin explosif serait demeuré immergé dans les eaux du port de Monaco à la suite d'opérations de déminage potentiellement défectueuses. Or, la gestion de la sécurité portuaire et le déminage des eaux monégasques s'inscrivaient dans un cadre administratif et diplomatique singulier, impliquant une coopération étroite avec la puissance publique française. En effet, d'une part, en vertu d'une Ordonnance du 11 mai 1940 — prise par le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime usant de ses droits de souveraineté en application de l'alinéa 2 de l'article 1er du Traité du 17 juillet 1918 —, il avait été créé un service de police et de navigation. Ce service spécifique avait pour mission d'assurer, en accord avec les autorités françaises, le contrôle de la circulation tant sur le rivage que dans le port de Monaco, tout en fonctionnant sous l'autorité supérieure du Prince. D'autre part, postérieurement à la Libération, le Gouvernement monégasque avait expressément fait appel aux autorités françaises afin que ces dernières procèdent aux opérations techniques de déminage du port de Monaco. Estimant que la perte du bâtiment engageait la responsabilité de la puissance publique monégasque en sa qualité de gestionnaire et de gardienne du domaine public portuaire, les victimes du dommage — à savoir la dame S. (dont la qualité exacte par rapport au navire n'est pas précisée dans la décision) ainsi qu'un consortium de onze compagnies d'assurances (l'Unité, La Paternelle, La Compagnie Nouvelle d'Assurances Maritime du Havre et Seine-Inférieure réunies, Les Assurances Commerciales, La Protectrice, La Minerve, La Compagnie d'Assurances Réunies et de Réassurances, Le Nord, La Fortune, Le Phénix-Accidents et Languedoc) — entendirent obtenir réparation du préjudice financier résultant de la destruction de l'« Intermondia ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Afin d'obtenir l'indemnisation du préjudice causé par la perte de la goélette, la dame S. et les onze compagnies d'assurances précitées ont assigné Monsieur l'Administrateur des Domaines de Son Altesse Sérénissime le Prince Souverain devant la juridiction civile de droit commun, le Tribunal de Première Instance de Monaco. Leur action tendait à l'allocation de dommages-intérêts sur le fondement de la responsabilité encourue par l'État monégasque à l'occasion de ce sinistre portuaire. Dès ce stade initial de la procédure, la question de la compétence de l'ordre judiciaire monégasque pour connaître d'une telle action en responsabilité dirigée contre la puissance publique a été soulevée. Par un jugement rendu le 31 mars 1949, le Tribunal de Première Instance de Monaco a rejeté l'exception d'incompétence (dont la teneur exacte en première instance n'est pas précisée dans la décision) et s'est formellement déclaré compétent pour statuer au fond sur la demande en dommages-intérêts formulée par la dame S. et les assureurs. Une instance d'appel ayant été engagée à l'encontre de ce jugement du 31 mars 1949, le Gouvernement monégasque a décidé d'élever le conflit de compétence en mettant en œuvre la procédure spécifique prévue par l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 sur le règlement des conflits de compétence entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. À cette fin, Son Excellence le Ministre d'État a adressé une requête au Procureur Général. Ce dernier a présenté un réquisitoire devant la Cour d'appel de Monaco, tendant au renvoi de l'instance d'appel devant le Tribunal Suprême afin qu'il soit statué sur la question de compétence. Par un arrêt en date du 17 décembre 1949, la Cour d'appel de Monaco a fait droit à ce réquisitoire, dessaisissant ainsi temporairement la juridiction d'appel de droit commun au profit de la haute juridiction monégasque, juge des conflits. Devant le Tribunal Suprême, l'instruction s'est poursuivie par le dépôt de mémoires respectifs pour la dame S., pour les différentes compagnies d'assurances et pour l'Administration des Domaines de S.A.S. le Prince de Monaco, auxquels se sont ajoutées les conclusions écrites du Procureur Général en date du 3 avril 1950. L'argumentation développée au soutien du déclinatoire de compétence par le Gouvernement monégasque, représenté par le Procureur Général et l'Administration des Domaines, ne reposait pas uniquement sur une répartition textuelle interne des compétences, mais s'appuyait sur la nature même des actes et des situations en cause. Le Gouvernement soutenait en effet que l'instance engagée mettait en cause des questions qui, par leur nature intrinsèque, devaient échapper à tout recours contentieux devant les tribunaux de la Principauté. Plus précisément, la défense gouvernementale s'articulait autour de l'idée que le litige touchait à la portée d'actes internationaux et à des faits de conduite de la guerre (tels que la présence de mines sous-marines, l'application du Traité franco-monégasque du 17 juillet 1918 par l'Ordonnance du 11 mai 1940, l'intervention des forces françaises pour le déminage après la Libération, et l'autorisation de naviguer délivrée par l'Inscription maritime d'Antibes). Selon la thèse gouvernementale, cette imbrication d'accords diplomatiques, de mesures de souveraineté liées à l'état de guerre et d'interventions d'autorités étrangères soustrayait le litige à la compétence des juridictions monégasques, l'État ayant en quelque sorte vu sa garde et sa responsabilité effacées ou absorbées par ces circonstances exceptionnelles et internationales. En réplique, la dame S. et les compagnies d'assurances (dont le détail des mémoires n'est pas reproduit dans la décision, mais qui se déduit de l'objet de l'instance retenu par le Tribunal) soutenaient que leur action demeurait une action classique en responsabilité civile et administrative contre l'État monégasque pris en sa qualité de gardien du domaine public portuaire, relevant à ce titre de la compétence de principe du Tribunal de Première Instance. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême sur renvoi de la Cour d'appel, en application de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932, posait une double question fondamentale touchant à l'architecture juridictionnelle de la Principauté et aux limites de l'immunité juridictionnelle des actes de puissance publique. En premier lieu, sur le terrain de la répartition interne des compétences, il s'agissait de déterminer quelle est l'étendue de la compétence de la juridiction civile de droit commun (le Tribunal de Première Instance) lorsque l'action tend à engager la responsabilité pécuniaire de l'État monégasque, en l'absence d'un ordre de juridictions administratives générales en Principauté, et en l'absence de texte législatif attribuant spécifiquement ce contentieux à l'autorité administrative. En second lieu, et de manière plus décisive au regard de l'argumentation gouvernementale, le problème juridique consistait à savoir si une action en responsabilité dirigée contre l'État monégasque, pris en sa qualité de gardien d'une dépendance du domaine public (le port de Monaco) à la suite de l'explosion d'une mine sous-marine après un déminage potentiellement défectueux, échappe par sa nature à tout contrôle juridictionnel (au titre de la théorie des actes de gouvernement, des actes internationaux ou des faits de conduite de la guerre) dès lors que la police de la navigation portuaire, l'autorisation préalable d'accès du navire et les opérations de déminage ont impliqué l'application d'un traité bilatéral et le concours actif des autorités françaises. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le déclinatoire de compétence et confirmer la plénitude de juridiction des tribunaux judiciaires monégasques dans cette affaire, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux en deux temps : il pose d'abord le principe directeur de l'organisation du contentieux administratif à Monaco (l'unité de juridiction au profit du juge de droit commun), avant d'écarter méthodiquement l'exception tirée de l'injusticiabilité par nature du litige (le refus d'assimiler la garde du domaine public à un acte international ou de guerre). #### 1. L'affirmation de la compétence de principe de la juridiction de droit commun en matière administrative Le Tribunal Suprême commence par qualifier l'objet exact de la demande initiale : l'instance engagée par la dame S. et les assureurs contre l'Administration des Domaines « tend à établir la responsabilité que l'État Monégasque a pu encourir à l'occasion de la perte de la goélette "Intermondia" ». Il s'agit donc bien d'un contentieux de pleine juridiction tendant à la mise en jeu de la responsabilité de la puissance publique. Pour déterminer le juge compétent à cet égard, la haute juridiction procède à une lecture combinée de l'organisation judiciaire monégasque et de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 sur le règlement des conflits de compétence entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. Le Tribunal pose un attendu de principe d'une grande clarté : > « Considérant que la juridiction de droit commun représentée par le Tribunal de Première Instance de Monaco est, en l'absence des tribunaux administratifs, compétente pour connaître de toutes les questions contentieuses ; » L'absence d'un ordre de juridictions administratives distinct de l'ordre judiciaire (contrairement au modèle français de dualité de juridictions) confère au Tribunal de Première Instance une compétence universelle de droit commun pour l'ensemble du « contentieux », qu'il soit de nature privée ou administrative (à l'exception notable du contentieux de l'annulation réservé au Tribunal Suprême lui-même, bien que la décision ne le mentionne pas ici, se concentrant sur l'opposition entre autorité judiciaire et autorité administrative). Le Tribunal précise immédiatement la seule limite légale à cette compétence générale de la juridiction ordinaire en citant les termes mêmes de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 : il n'est fait exception à cette compétence que pour les questions « attribuées par la loi à l'autorité administrative ». Ce système — qui évoque la vieille théorie de l'administrateur-juge, mais strictement cantonnée à des attributions législatives expresses — impose donc de vérifier s'il existe un texte spécial soustrayant le litige au juge judiciaire. Procédant à cette vérification, le Tribunal Suprême constate sobrement « qu'aucune loi monégasque n'a réservé à l'autorité administrative la connaissance des affaires de la nature de celle qui a fait l'objet du déclinatoire de compétence ». En conséquence, sur le strict plan de la répartition légale des compétences internes, le déclinatoire est dépourvu de base textuelle. #### 2. La neutralisation de l'exception d'injusticiabilité tirée des actes internationaux et des faits de guerre Le cœur de la motivation réside toutefois dans la réponse apportée à l'argument subsidiaire mais central du Gouvernement monégasque, selon lequel « l'instance mettrait en cause des questions qui par leur nature, échapperaient à tout recours contentieux ». Le Gouvernement tentait ici d'opposer une fin de non-recevoir radicale fondée sur l'incompétence absolue des juridictions pour connaître des actes de souveraineté internationale et des opérations militaires ou de guerre. Pour réfuter cette thèse, le Tribunal Suprême opère une stricte délimitation de la matière litigieuse, en la ramenant à une question purement interne de gestion domaniale et de responsabilité administrative : > « Considérant, que le litige donne à juger uniquement la question de savoir dans quelles conditions et dans quelles limites la responsabilité de l'État Monégasque peut être retenue en sa qualité de gardien du port de Monaco, partie du domaine public monégasque, dans le cas notamment où il serait établi que l'accident est dû à une mine sous-marine, restée dans le port à la suite d'un déminage défectueux ; » En qualifiant l'État monégasque de « gardien du port de Monaco, partie du domaine public monégasque », le juge des conflits détache l'événement de son contexte géopolitique et militaire pour l'ancrer dans le droit administratif des biens et de la responsabilité publique. L'explosion de la mine n'est plus envisagée sous l'angle d'un fait de guerre échappant au juge, mais sous celui d'un éventuel défaut d'entretien ou de sécurité d'un ouvrage public (« à la suite d'un déminage défectueux ») placé sous la garde de l'Administration. Encore fallait-il démontrer que cette qualité de gardien du domaine public et les obligations qui en découlent n'avaient pas été transférées à un État tiers ou absorbées par l'exécution de traités internationaux. Le Tribunal Suprême examine alors successivement les trois éléments d'extranéité et de souveraineté invoqués par le Gouvernement, pour juger qu'aucun d'eux n'a emporté abandon ou transfert de la garde du port : * **Sur l'application du Traité du 17 juillet 1918 et l'Ordonnance du 11 mai 1940 :** Le Gouvernement invoquait l'Ordonnance du 11 mai 1940 créant un service de police et de navigation pour contrôler la circulation sur le rivage et dans le port en accord avec les autorités françaises, prise en application de l'article 1er, alinéa 2, du Traité du 17 juillet 1918. Le Tribunal relève, en retournant les termes mêmes du texte contre l'argumentation gouvernementale, que par cette Ordonnance, le gouvernement de S.A.S. use précisément de « ses droits de souveraineté » et que ledit service fonctionne « sous l'autorité supérieure du Prince ». Loin de marquer une abdication de compétence au profit de la France ou de transformer la police portuaire en acte diplomatique insusceptible de recours, ce texte confirme le maintien de la souveraineté et de l'autorité administrative monégasque sur le port. * **Sur le recours aux autorités françaises pour le déminage :** Le fait que le Gouvernement monégasque ait fait appel aux autorités françaises pour procéder matériellement aux opérations de déminage du port après la Libération est analysé comme une simple modalité d'exécution technique d'une mission de service public incombant à Monaco. Pour le Tribunal, par cette sollicitation, le Gouvernement « n'a abandonné ses droits et ses obligations concernant l'administration et l'entretien du port de Monaco, qui restait sous sa garde ». L'État monégasque demeure juridiquement le gardien de son domaine public et le garant de sa sécurité vis-à-vis des usagers, nonobstant la nationalité des opérateurs techniques ayant procédé au déminage. * **Sur l'autorisation délivrée par l'Inscription maritime d'Antibes :** Enfin, la circonstance que l'« Intermondia » ait reçu une autorisation de l'administration maritime française d'Antibes pour rallier Monaco est jugée inopérante sur le terrain de la compétence et de la garde. Le Tribunal énonce que la responsabilité éventuelle de Monaco « n'était en rien dégagée » par cet acte administratif étranger, lequel se bornait à autoriser le départ et la navigation du navire sans se substituer aux obligations de sécurité du gestionnaire du port de destination. De cette triple analyse, le Tribunal Suprême tire une conclusion logique implacable : « le présent litige ne soulève aucune question qui, mettant en cause la portée d'actes internationaux ou la conduite de la guerre serait de nature à échapper à la compétence des tribunaux de la Principauté ». Le déclinatoire de compétence est, par conséquent, déclaré mal fondé. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision, caractérisé par sa concision propre au contentieux des conflits de compétence, s'énonce exactement comme suit : > « Par ces motifs : > Déclare mal fondé le déclinatoire de compétence soulevé par le Procureur général au nom du Gouvernement. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que rendue au milieu du XXe siècle et ancrée dans les circonstances historiques très particulières de l'immédiat après-guerre, la décision du Tribunal Suprême du 26 avril 1950 revêt une importance cardinale dans l'histoire du droit public monégasque. Elle constitue un véritable arrêt de principe à double titre : d'une part, elle cristallise la structure du contentieux administratif au sein d'un système d'unité de juridiction ; d'autre part, elle encadre strictement la théorie des actes de gouvernement et des faits de guerre pour préserver le droit au juge en matière de responsabilité de la puissance publique. #### 1. La consécration de l'unité de juridiction et le rejet de la théorie du « ministre-juge » en droit monégasque Sur le plan de l'organisation juridictionnelle interne, la décision commentée offre une illustration éclatante de la spécificité du modèle monégasque par rapport au modèle français, pourtant traditionnellement proche. En France, l'interprétation des lois des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III a conduit à soustraire le contentieux de la responsabilité de l'État aux tribunaux judiciaires (comme l'a consacré le célèbre arrêt *Blanco* du Tribunal des conflits français en 1873) pour le confier à un ordre de juridictions administratives distinct. À Monaco, le Tribunal Suprême rappelle avec force qu'« en l'absence des tribunaux administratifs », la juridiction de droit commun — le Tribunal de Première Instance — bénéficie d'une plénitude de juridiction pour connaître de « toutes les questions contentieuses ». Cette affirmation de principe place le juge civil ordinaire au cœur du contrôle de l'action administrative, en tant que juge de droit commun du contentieux administratif de pleine juridiction (et notamment du contentieux de la responsabilité extracontractuelle de l'État). L'apport majeur de l'arrêt de 1950 réside dans son interprétation stricte de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 sur le règlement des conflits de compétence entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. En soulignant qu'il n'est fait exception à la compétence judiciaire que pour les questions « attribuées par la loi à l'autorité administrative », le Tribunal Suprême condamne toute résurgence d'une compétence générale de l'Administration pour se juger elle-même (théorie de l'administrateur-juge ou du ministre-juge). L'autorité administrative active ne détient qu'une compétence d'attribution exceptionnelle, qui requiert un texte législatif exprès. À défaut d'une telle loi spéciale — absence que le Tribunal constate en matière de responsabilité pour dommage causé sur le domaine public —, le principe de la compétence judiciaire reprend son empire absolu. Le conflit élevé par le Procureur Général ne visait d'ailleurs pas tant à revendiquer la connaissance du fond du litige au profit d'un organe administratif institué par la loi, qu'à paralyser l'action judiciaire au nom d'une immunité juridictionnelle absolue. #### 2. La délimitation restrictive de l'injusticiabilité : actes internationaux, faits de guerre et garde du domaine public Le second grand apport théorique de l'arrêt du 26 avril 1950 réside dans la manière dont le Tribunal Suprême accueille — en creux — mais surtout cantonne la catégorie des actes échappant « par leur nature » à tout recours contentieux. En examinant au fond le moyen du Gouvernement, le Tribunal Suprême admet implicitement le principe selon lequel une question « mettant en cause la portée d'act
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 avril 1950, n° 27450 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 avril 1950, n° 27450 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1950/04-26-27450)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le 2 juillet 1945, la goélette dénommée « Intermondia » a été détruite par une explosion dans le port de Monaco, provoquant la perte corps et biens du navire. Cet événement tragique a entraîné le décès d'un passager ou membre d'équipage (la fonction exacte de la victime à bord est non précisée dans la décision), époux de la dame F. et père de leurs enfants mineurs. Le navire avait préalablement rallié les eaux monégasques en provenance de la France voisine, après que le Service de l'Inscription maritime d'Antibes eut délivré une autorisation administrative permettant à « l'Intermondia » de se rendre d'Antibes à Monaco. Ce sinistre maritime est survenu dans le contexte historique immédiat de l'après-Seconde Guerre mondiale. En effet, à la suite de la Libération, le Gouvernement monégasque avait fait appel aux autorités françaises afin que celles-ci procèdent aux opérations de déminage du port de Monaco. En outre, sur le plan de la réglementation administrative et de la sécurité portuaire, le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime avait antérieurement pris une Ordonnance, en date du 11 mai 1940, prise par application de l'alinéa 2 de l'article 1er du Traité du 17 juillet 1918. Par ce texte, le Gouvernement monégasque, usant expressément de « ses droits de Souveraineté », avait créé un service de police et de navigation. Ce service spécialisé était destiné à assurer, en accord avec les autorités françaises, le contrôle de la circulation sur le rivage ainsi que dans le port de Monaco, tout en fonctionnant « sous l'autorité supérieure du Prince ». L'hypothèse factuelle au cœur du litige indemnitaire subséquent résidait dans la circonstance que l'explosion fatale du 2 juillet 1945 ait pu être provoquée par une mine sous-marine demeurée immergée dans les eaux du port de Monaco, à la suite d'un déminage qui se serait avéré défectueux. Le port de Monaco constituant une dépendance du domaine public monégasque, la question de la garde, de l'entretien et de l'administration sécurisée de cet espace maritime par l'État monégasque s'est immédiatement posée aux ayants droit de la victime. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que la responsabilité de la puissance publique monégasque était engagée du fait de ce sinistre mortel, la dame F., devenue Veuve F., agissant tant en son nom personnel qu'au nom et pour le compte de ses enfants mineurs, a introduit une action en justice. Elle a assigné Monsieur l'Administrateur des Domaines de Son Altesse Sérénissime le Prince Souverain devant la juridiction civile de droit commun, à savoir le Tribunal de Première Instance de Monaco. Cette demande en dommages-intérêts tendait à obtenir la réparation intégrale du préjudice patrimonial et extrapatrimonial qu'elle et ses enfants avaient subi du fait de la mort de leur époux et père lors de la perte de la goélette « Intermondia ». En défense, la compétence même de l'autorité judiciaire pour connaître d'une telle action en responsabilité dirigée contre l'État a été contestée. Néanmoins, par un jugement rendu le 31 mars 1949, le Tribunal de Première Instance de Monaco a rejeté ces objections préliminaires et s'est formellement déclaré compétent pour statuer au fond sur la demande en dommages-intérêts formulée par la Veuve F. à l'encontre de l'Administrateur des Domaines. Une instance d'appel a alors été engagée contre ce jugement du 31 mars 1949 devant la Cour d'appel de Monaco (l'identité exacte de la partie appelante est non précisée dans la décision, bien qu'il s'infère de la procédure qu'elle émane de la partie publique). C'est à ce stade de la procédure d'appel que le mécanisme institutionnel du conflit de compétence a été déclenché par le pouvoir exécutif, sur le fondement de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 sur le règlement des conflits de compétence entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. À la requête de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, Monsieur le Procureur Général a présenté un réquisitoire soulevant un déclinatoire de compétence et tendant au renvoi de l'instance d'appel devant le Tribunal Suprême. Par un arrêt rendu le 17 décembre 1949, la Cour d'appel de Monaco a fait droit à ce réquisitoire, dessaisissant ainsi temporairement l'ordre judiciaire au profit du juge des conflits. Devant le Tribunal Suprême, les parties ont déposé leurs mémoires respectifs : d'une part, pour la dame F., Veuve F., et ses enfants ; d'autre part, pour l'Administration des Domaines de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco. Des conclusions écrites ont également été produites, et Monsieur Guillon a été entendu en son rapport ou ses observations (la qualité exacte de Monsieur Guillon est non précisée dans la décision). Au soutien de son déclinatoire de compétence, le Gouvernement monégasque développait une argumentation articulée autour de l'incompétence radicale des juridictions judiciaires monégasques. Il soutenait que l'instance engagée par les consorts F. mettait en cause des questions qui, par leur nature même, échapperaient à tout recours contentieux. Selon la thèse gouvernementale, le litige ne pouvait être tranché par le Tribunal de Première Instance dès lors qu'il soulevait des questions mettant en cause la portée d'actes internationaux (notamment l'application du Traité du 17 juillet 1918 et la coopération franco-monégasque instituée par l'Ordonnance du 11 mai 1940) ainsi que des opérations rattachables à la conduite de la guerre (les opérations de déminage effectuées après la Libération par les autorités françaises et l'autorisation de navigation délivrée par le Service de l'Inscription maritime d'Antibes). En somme, l'exécutif invoquait une immunité juridictionnelle tirée de la théorie des actes de gouvernement et des faits de guerre. À l'inverse, la Veuve F. et ses enfants soutenaient que leur action tendait uniquement à établir la responsabilité civile ou administrative de l'État monégasque dans la gestion de son domaine public portuaire, question purement contentieuse relevant de la compétence de principe du Tribunal de Première Instance, conformément au jugement entrepris du 31 mars 1949. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en tant que juridiction des conflits sur le fondement de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932, était saisi d'une question fondamentale touchant à l'architecture juridictionnelle de la Principauté et aux limites de l'immunité contentieuse de la puissance publique. Le problème de droit se décomposait en deux interrogations successives et complémentaires : En premier lieu, quelle est la juridiction compétente en droit monégasque pour connaître d'une action en responsabilité extracontractuelle dirigée contre l'État à raison des dommages causés aux particuliers par un défaut d'entretien ou de sécurité d'une dépendance du domaine public ? Plus précisément, en l'absence d'un ordre de juridictions administratives distinct, l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 permet-elle de soustraire un tel contentieux indemnitaire à la juridiction civile de droit commun en l'absence d'une disposition législative expresse attribuant cette compétence à l'autorité administrative ? En second lieu, et à supposer la compétence de principe du juge de droit commun établie, l'action en responsabilité dirigée contre l'État monégasque, pris en sa qualité de gardien du port de Monaco, à la suite de l'explosion d'une mine sous-marine après la Libération, soulève-t-elle des questions touchant à la portée d'actes internationaux ou à la conduite de la guerre (actes de gouvernement) de nature à faire échapper le litige à tout recours contentieux devant les tribunaux de la Principauté, du seul fait de l'intervention des autorités françaises dans le contrôle de la navigation (en vertu de l'Ordonnance du 11 mai 1940 et du Traité du 17 juillet 1918), dans l'autorisation d'appareillage du navire depuis Antibes, et dans les opérations matérielles de déminage du port ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le déclinatoire de compétence et confirmer la plénitude de juridiction des tribunaux judiciaires monégasques, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur logique, structuré en deux temps majeurs : l'affirmation du principe de l'unité de juridiction au profit du juge de droit commun en matière administrative (1), suivie de la réfutation minutieuse de la qualification d'acte de gouvernement ou de fait de guerre par le recentrage du litige sur la garde du domaine public (2). #### 1. L'affirmation de la compétence de principe de la juridiction de droit commun en l'absence de tribunaux administratifs Le Tribunal Suprême commence par qualifier l'objet exact de la demande : l'instance engagée par la Veuve F. et ses enfants tend à établir la responsabilité que l'État monégasque a pu encourir à l'occasion de l'explosion ayant causé la perte de la goélette « Intermondia » et la mort de leur époux et père. Il s'agit donc d'un contentieux de la responsabilité de la puissance publique. Pour déterminer le juge compétent, la Haute Juridiction énonce un principe fondamental de l'organisation judiciaire monégasque : « la juridiction de droit commun représentée par le Tribunal de Première Instance, de Monaco est, en l'absence de tribunaux administratifs, compétente pour connaître de toutes les questions contentieuses ». Le Tribunal Suprême interprète ensuite strictement les termes de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 sur le règlement des conflits de compétence. Il relève qu'il n'est fait exception à cette compétence générale du Tribunal de Première Instance que pour les seules questions « attribuées par la loi à l'autorité administrative ». Procédant par voie de constatation négative, le juge des conflits observe « qu'aucune loi monégasque n'a réservé à l'autorité administrative la connaissance des affaires de la nature de celle qui a fait l'objet du déclinatoire de compétence ». Dès lors, le mécanisme du conflit positif prévu par le texte de 1932, qui vise en principe à protéger les attributions légales de l'administration active contre les empiétements du pouvoir judiciaire, ne saurait trouver à s'appliquer sur le terrain d'une attribution légale de compétence qui fait ici totalement défaut. #### 2. La neutralisation de la théorie de l'acte de gouvernement par l'autonomie de la garde du domaine public monégasque Face à l'absence de texte législatif attribuant le contentieux à l'autorité administrative, le Gouvernement monégasque avait déplacé le débat sur le terrain de l'incompétence absolue de tout juge, en soutenant que l'instance mettait en cause des questions qui, « par leur nature échapperaient à tout recours contentieux ». Le Tribunal Suprême examine ce moyen avec soin et le démonte pièce par pièce en procédant à une stricte délimitation de l'objet du litige. Premièrement, le Tribunal Suprême redéfinit le cadre juridique de l'instance au fond : « le litige donne à juger uniquement la question de savoir dans quelles conditions et dans quelles limites la responsabilité de l'État Monégasque peut être retenue en sa qualité de gardien du port de Monaco, partie du domaine public monégasque dans le cas notamment où il serait établi que l'accident est dû à une mine sous-marine restée dans le port à la suite d'un déminage défectueux ». En ramenant le problème à la notion de garde du domaine public et à un éventuel défaut d'entretien ou de sécurité (un déminage défectueux), le Tribunal Suprême détache l'affaire de la haute politique internationale pour l'ancrer dans le contentieux administratif ordinaire de la responsabilité domaniale. Deuxièmement, la Haute Juridiction écarte l'argument tiré d'une prétendue aliénation ou délégation de souveraineté ou de responsabilité au profit de la France, en analysant les trois éléments d'extranéité invoqués par le Gouvernement : * S'agissant de **l'Ordonnance du 11 mai 1940** et du **Traité du 17 juillet 1918** : le Tribunal relève que c'est en usant de « ses droits de Souveraineté », par application de l'alinéa 2 de l'article 1er dudit Traité, que le Gouvernement princier a créé un service de police et de navigation destiné à assurer, certes en accord avec les autorités françaises, le contrôle de la circulation sur le rivage et dans le port. Surtout, le Tribunal souligne que ce service fonctionnait « sous l'autorité supérieure du Prince ». L'acte loin de marquer un abandon de souveraineté, en est au contraire la manifestation expresse. * S'agissant des **opérations de déminage après la Libération** : le fait pour le Gouvernement monégasque d'avoir fait appel au concours technique et militaire des autorités françaises pour procéder au déminage du port n'a entraîné aucun transfert de la garde juridique du domaine public. Le Tribunal affirme avec force que ni par l'Ordonnance de 1940, ni par cet appel aux autorités françaises, « le Gouvernement Monégasque n'a abandonné ses droits et ses obligations concernant l'administration et l'entretien du port de Monaco qui restait sous sa garde ». * S'agissant de **l'autorisation d'appareillage délivrée à Antibes** : le Tribunal juge que la responsabilité éventuelle de l'État monégasque « n'était en rien dégagée par l'autorisation que le Service de l'Inscription maritime d'Antibes a délivrée pour permettre à "l'Intermondia" de se rendre d'Antibes à Monaco ». Cet acte administratif français est juridiquement sans incidence sur l'obligation de sécurité pesant sur l'État monégasque à l'intérieur de ses propres eaux portuaires. Troisièmement, tirant la conclusion logique de ces prémisses, le Tribunal Suprême déduit « que, par suite, le présent litige ne soulève aucune question qui, mettant en cause la portée d'actes internationaux ou la conduite de la guerre, serait de nature à échapper à la compétence des tribunaux de la Principauté ». Le déclinatoire de compétence est donc dépourvu de tout fondement juridique. ### C. Le dispositif En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante : > « Par ces motifs : > Déclare mal fondé le déclinatoire de compétence soulevé par le Procureur général au nom du Gouvernement. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Dame F., Veuve F. c/ Ministre d'État* rendu le 26 avril 1950 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une décision majeure, véritable pierre angulaire du droit public monégasque de l'après-guerre. Sa portée doctrinale et jurisprudentielle s'apprécie à un triple niveau : la consécration du système moniste de juridiction en matière de contentieux administratif (1), l'encadrement restrictif de la théorie des actes de gouvernement et des faits de guerre (2), et la réaffirmation de la souveraineté monégasque dans le cadre des relations conventionnelles avec la France (3). #### 1. L'architecture juridictionnelle monégasque : l'unité de juridiction et la portée de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 La première contribution fondamentale de cet arrêt réside dans la clarification lumineuse qu'il opère quant à la répartition des compétences juridictionnelles au sein de la Principauté. Contrairement au modèle français voisin, caractérisé par un dualisme juridictionnel strict issu des lois révolutionnaires et consacré par l'existence d'un ordre administratif coiffé par le Conseil d'État, l'organisation judiciaire de Monaco repose historiquement sur le principe de l'unité de juridiction pour le contentieux ordinaire, tempéré par l'existence du Tribunal Suprême pour le contentieux constitutionnel et de l'excès de pouvoir (organisation dont les détails étrangers au texte sont non précisés dans la décision). En l'espèce, le Tribunal Suprême n'était pas saisi d'un recours en annulation pour excès de pouvoir, ni d'un recours en appréciation de constitutionnalité, mais bien d'un conflit de compétence élevé sur le fondement de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932. L'existence même d'une législation sur les « conflits de compétence entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire » dans un État dépourvu de tribunaux administratifs de droit commun pouvait sembler paradoxale. En France, le Tribunal des conflits arbitre entre deux ordres de juridictions (l'ordre judiciaire et l'ordre administratif). À Monaco, comme le rappelle avec une précision chirurgicale l'arrêt commenté, il y a « absence de tribunaux administratifs ». Dès lors, que signifie le conflit de compétence prévu par l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 ? Le Tribunal Suprême en livre la clé d'interprétation authentique : le conflit ne vise pas à transférer un litige d'un juge judiciaire vers un juge administratif inexistant, mais à protéger les compétences décisionnelles que la loi aurait expressément réservées à « l'autorité administrative » active (c'est-à-dire au Gouvernement, au Ministre d'État ou à des commissions administratives spéciales instituées par la loi) contre l'immixtion du juge judiciaire. En posant le principe selon lequel « la juridiction de droit commun représentée par le Tribunal de Première Instance, de Monaco est, en l'absence de tribunaux administratifs, compétente pour connaître de toutes les questions contentieuses », le Tribunal Suprême érige le juge civil ordinaire en juge naturel du contentieux de la pleine juridiction administrative, et singulièrement du contentieux de la responsabilité de la puissance publique. L'exception prévue par l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 (« les questions attribuées par la loi à l'autorité administrative ») est d'interprétation stricte : pas de texte, pas d'exception. Or, aucune loi monégasque n'ayant attribué à l'administration active le pouvoir de se juger elle-même en matière de dommages causés par le domaine public, la compétence du Tribunal de Première Instance demeure entière. Cette solution garantit l'effectivité de l'État de droit dans la Principauté : si le déclinatoire de compétence avait été accueilli en l'absence de juridiction administrative, cela aurait abouti à un déni de justice pur et simple, laissant les victimes d'agissements de l'administration sans aucun juge devant lequel porter leurs réclamations indemnitaires. #### 2. La délimitation stricte de l'acte de gouvernement et du fait de guerre Conscient de la faiblesse de son argumentation au regard de la lettre de l'Ordonnance-Loi de 1932 (puisqu'aucune loi n'attribuait ce contentieux à l'administration), le Gouvernement monégasque avait tenté d'utiliser la procédure de conflit pour faire consacrer une immunité juridictionnelle absolue, en invoquant des questions qui « par leur nature échapperaient à tout recours contentieux ». On reconnaît là, sous la plume du rédacteur de l'arrêt, la définition classique de l'acte de gouvernement et de la théorie des faits de guerre. En droit public comparé, et notamment dans la jurisprudence administrative française de l'époque qui influence naturellement la doctrine du Tribunal Suprême, les actes de gouvernement (qui incluent les actes mettant en cause les rapports internationaux de l'État et la conduite des relations diplomatiques ou militaires) bénéficient d'une immunité juridictionnelle totale : ils ne sont susceptibles d'aucun recours, ni en annulation, ni en responsabilité, devant quelque juridiction que ce soit. De même, les dommages résultant directement d'opérations militaires ou de faits de guerre échappent par nature au régime de droit commun de la responsabilité de la puissance publique, sauf législation spéciale sur les dommages de guerre. Tout l'intérêt de l'arrêt du 26 avril 1950 réside dans le refus du Tribunal Suprême de se laisser aveugler par l'environnement international et militaire du dossier, en opérant une distinction rigoureuse entre l'acte diplomatique ou militaire d'une part, et la gestion administrative du domaine public d'autre part. C'est l'application de la technique juridique de la détachabilité ou, plus exactement ici, de la qualification exacte du fait générateur de responsabilité. Pour le Gouvernement, l'explosion d'une mine sous-marine en juillet
# Cour de Révision de Monaco, 07 mai 1990, n° 26727 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 07 mai 1990, n° 26727 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1990/05-07-26727)) --- ## Faits L'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco a introduit, par exploit du 11 février 1966, une action en responsabilité civile contre l'État de Monaco, réclamant la condamnation de ce dernier au paiement de la somme symbolique d'un franc à titre de dommages-intérêts pour préjudice moral. Le grief fondant cette action tenait à ce que l'État avait fait exécuter plusieurs opérations de construction, de surélévation et de transformation d'édifices publics ou d'intérêt public sans avoir eu recours au concours d'un architecte autorisé à exercer en Principauté, en violation alléguée des dispositions de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942, laquelle rend obligatoire l'intervention d'un architecte pour l'établissement des plans et devis ainsi que pour le contrôle de l'exécution des travaux pour lesquels la législation impose une demande préalable d'autorisation de bâtir. Les opérations immobilières incriminées, précisées par l'Ordre dans ses conclusions du 15 février 1971, étaient au nombre de sept : la surélévation et la transformation de l'ancienne Poste de Monaco-Ville, la surélévation du Lycée de Monaco, la transformation de l'immeuble « Foyer d'Accueil Dame Fatima », le théâtre en plein air du Fort Antoine, la poursuite des travaux de construction de l'immeuble « Bel Air », la transformation de l'École des Frères de Monaco-Ville, et la construction de l'aile Sud du Columbarium du Cimetière de Monaco. Pour chacune de ces opérations, le Ministre d'État avait délivré des autorisations de construire — fait constant et non contesté — mais sans que les plans réglementaires et pièces annexées aient été signés par un architecte inscrit à l'Ordre, ni que l'exécution des travaux ait été placée sous le contrôle d'un tel professionnel. L'État de Monaco, en défense, faisait valoir que la législation monégasque ne comportait aucune disposition expressément analogue à l'article 421-1 du Code français de l'urbanisme imposant aux services publics l'obligation d'obtenir un permis de construire préalable, que la délivrance de tels permis n'avait procédé que d'une pratique administrative abandonnée depuis, et que les textes régissant la profession d'architecte — en particulier l'ordonnance-loi n° 341 de 1942 — étant destinés à régir des personnes de droit privé, ne sauraient être étendus à des personnes en situation de droit public, conformément à un précédent du Tribunal Suprême (décision H. du 17 mai 1972). Il soutenait en outre que la détermination du caractère fautif ou non de son comportement impliquait nécessairement une appréciation préalable de la validité des autorisations de construire délivrées, laquelle ressortit à la compétence exclusive du Tribunal Suprême en vertu de l'article 90 B-3° de la Constitution. --- ## Procédure Le litige a connu une trajectoire procédurale exceptionnellement longue, s'étalant sur plus de deux décennies. **En première instance**, par jugement du 18 décembre 1980, le Tribunal de première instance avait sursis à statuer en enjoignant à l'Ordre des Architectes de conclure sur la question préjudicielle soulevée. À la reprise de la procédure, par jugement du **16 octobre 1986**, le Tribunal de première instance a rejeté la demande de sursis à statuer formée par l'État — au motif que l'action en responsabilité pour faute n'impliquait nullement une appréciation préalable de la validité de décisions administratives, les opérations incriminées ayant toutes fait l'objet d'un permis de construire effectivement délivré — et a simultanément débouté l'Ordre des Architectes au fond, en retenant que l'ordonnance souveraine n° 3387 du 25 septembre 1965 opérait une discrimination déterminante entre les travaux exécutés pour le compte de l'État ou de la Commune et ceux exécutés par des particuliers, seuls ces derniers étant soumis à autorisation préalable. **En appel**, par arrêt du **8 novembre 1988**, la Cour d'appel de Monaco a confirmé le rejet de la demande de sursis à statuer, mais a infirmé le jugement au fond, faisant droit à l'appel principal de l'Ordre des Architectes. Elle a considéré que l'ordonnance souveraine n° 3387 ne consacrait nullement une telle discrimination et que les textes généraux sur l'urbanisme, la construction et la voirie soumettaient également l'État à l'obligation d'autorisation préalable et au recours obligatoire à un architecte. Elle a en conséquence condamné l'État de Monaco à verser à l'Ordre des Architectes la somme d'un franc à titre de dommages-intérêts pour préjudice moral. **Sur premier pourvoi**, la Cour de révision, par arrêt rendu à l'**audience du 4 octobre 1989**, a cassé en toutes ses dispositions l'arrêt de la Cour d'appel. Elle a jugé que la détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État impliquait nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire délivrées sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes, constituant une question préjudicielle ressortissant à la compétence exclusive du Tribunal Suprême en application de l'article 90 B-3° de la Constitution. La cause a été renvoyée à la prochaine session de la Cour de révision. **Sur renvoi**, la Cour de révision a statué par l'arrêt du **7 mai 1990** ici commenté, les parties n'ayant pas déposé de conclusions additionnelles, de sorte que la Cour a statué en l'état de leurs conclusions d'appel. --- ## Question de droit La décision soulève deux questions de droit étroitement imbriquées, dont l'une est d'ordre procédural et l'autre substantiel. **Sur le plan procédural**, la question centrale est celle du partage de compétence entre la juridiction de droit commun en matière administrative — le Tribunal de première instance — et le Tribunal Suprême, au regard de l'article 90 B-3° de la Constitution de la Principauté. Plus précisément : lorsqu'une juridiction de droit commun est saisie d'une action en responsabilité pour faute dirigée contre l'État à raison de la délivrance d'autorisations de construire sans respect de la procédure imposant le concours d'un architecte, est-elle tenue de surseoir à statuer pour renvoyer au Tribunal Suprême la question préjudicielle de la validité de ces autorisations administratives ? La détermination du caractère fautif du comportement de l'État implique-t-elle nécessairement et préalablement un contrôle de légalité des actes administratifs en cause, ressortissant à la compétence exclusive du Tribunal Suprême ? **Sur le plan substantiel**, la question était de savoir si l'État de Monaco était assujetti, comme toute personne privée, à l'obligation d'obtenir une autorisation préalable de construire en vertu de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, et corrélativement à l'obligation de recourir au concours d'un architecte inscrit à l'Ordre en application de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942. Cette question, qui avait opposé les différentes juridictions saisies, constitue précisément la substance du renvoi préjudiciel ordonné par la Cour de révision, le fond ne pouvant être tranché qu'après que le Tribunal Suprême se soit prononcé sur la validité des autorisations délivrées. --- ## Solution Par son arrêt sur renvoi du 7 mai 1990, la Cour de révision, statuant en l'état des conclusions d'appel, a infirmé le jugement du Tribunal de première instance et ordonné le renvoi préjudiciel devant le Tribunal Suprême dans les termes suivants : > « Déclare recevables les appels principal et incident ; infirme le jugement entrepris ; et statuant à nouveau, dit qu'il incombe à la partie la plus diligente de saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de la validité des autorisations de construire que l'État s'est délivrées sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes de Monaco pour les sept opérations de construction immobilière énumérées en tête de la présente décision ; dit que faute qu'il en soit justifié au Greffe Général dans le délai de deux mois du jour de la présente décision, l'affaire sera rayée du rôle ; réserve les dépens. » La Cour prend soin de rappeler, dans ses motifs, que sa décision de cassation du 4 octobre 1989 avait déjà tranché la question de principe : �� la détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État implique nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire délivrées pour chacune des opérations immobilières susvisées sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes et constitue une question préjudicielle ressortant à la compétence du Tribunal Suprême conformément aux dispositions de l'article 90 B 3 de la Constitution de la Principauté ». Conformément à ce constat, la Cour ordonne le sursis à statuer implicite résultant du renvoi préjudiciel, avec un délai de deux mois imparti aux parties pour justifier de la saisine du Tribunal Suprême, à peine de radiation du rôle. --- ## Portée ### I. La confirmation du monopole préjudiciel du Tribunal Suprême en matière d'appréciation de validité des actes administratifs L'apport fondamental de cet ensemble décisionnel — et plus particulièrement de l'arrêt de cassation du 4 octobre 1989 dont l'arrêt sur renvoi du 7 mai 1990 tire toutes les conséquences — réside dans l'affirmation solennelle du caractère exclusif et incontournable de la compétence du Tribunal Suprême pour apprécier la validité des décisions administratives, même lorsque cette appréciation ne constitue qu'une question incidente à un litige en responsabilité porté devant la juridiction de droit commun. L'article 90 B-3° de la Constitution de la Principauté de Monaco attribue au Tribunal Suprême une compétence souveraine pour statuer « sur les recours en interprétation et les recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives et des ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois ». La question posée par l'affaire était de savoir si cette attribution de compétence pouvait être contournée lorsque la validité d'un acte administratif ne constitue pas l'objet principal d'un recours mais une question incidente, préalable à la résolution d'un litige de responsabilité. La Cour d'appel, dans son arrêt infirmé du 8 novembre 1988, avait adopté une lecture restrictive, estimant que l'action en responsabilité pour faute n'impliquait « nullement une appréciation préalable de validité de décisions administratives de nature à constituer une question préjudicielle ». Ce raisonnement, qui s'inscrivait dans la continuité du jugement de première instance, procédait d'une dissociation entre la faute civile — appréciable directement par le juge de droit commun — et la légalité administrative — réservée au Tribunal Suprême. Il présentait l'avantage de la simplicité et de l'efficacité procédurale, permettant au juge ordinaire de statuer sans attendre le renvoi préjudiciel. La Cour de révision l'a rejeté avec netteté. En affirmant que la détermination du caractère fautif « implique nécessairement » l'appréciation de la validité des autorisations délivrées, elle consacre une conception unitaire du contrôle de légalité des actes administratifs à Monaco : le juge ordinaire ne saurait, même indirectement et à titre incident, porter un jugement sur la conformité au droit d'une décision administrative. Ce faisant, elle se démarque d'une conception qui permettrait au juge du fond de trancher lui-même, à titre préjudiciel, les questions de légalité administrative. Cette solution s'apparente, dans sa logique, à l'exception d'illégalité telle qu'elle peut se poser devant les juridictions ordinaires dans d'autres ordres juridiques, mais avec une différence de taille : à Monaco, la question préjudicielle de validité doit impérativement être renvoyée devant le Tribunal Suprême, juridiction constitutionnellement désignée, sans que le juge ordinaire puisse se l'approprier même à titre incident. ### II. La définition du lien de nécessité entre la faute et la légalité de l'acte administratif La solution mérite d'être examinée dans sa logique interne. Pourquoi la détermination du caractère fautif du comportement de l'État implique-t-elle « nécessairement » l'appréciation de la validité des autorisations de construire ? Le raisonnement sous-jacent est le suivant : l'Ordre des Architectes fonde sa demande sur la violation de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942, qui impose le recours obligatoire à un architecte pour les travaux soumis à autorisation préalable. Or, pour déterminer si l'État a commis une faute en ne faisant pas appel à un architecte, il faut d'abord établir que les travaux en question étaient effectivement soumis à l'obligation d'autorisation préalable et que les autorisations délivrées l'ont été de manière régulière — ou au contraire irrégulière, notamment en l'absence de signature d'un architecte. Cette détermination ne peut se faire sans apprécier la validité des autorisations de construire elles-mêmes : si ces autorisations sont valides telles que délivrées — c'est-à-dire si l'administration était en droit de les délivrer sans faire intervenir d'architecte — la faute disparaît ; si elles sont invalides, la faute est constituée. Autrement dit, la faute et l'illégalité administrative sont ici indissociables : l'une ne peut être caractérisée sans que l'autre soit tranchée. Cette indivisibilité justifie le renvoi préjudiciel obligatoire devant le Tribunal Suprême. ### III. Les modalités pratiques du renvoi préjudiciel : charge et délai L'arrêt du 7 mai 1990 apporte également une précision procédurale importante en matière de renvoi préjudiciel : il revient à « la partie la plus diligente » de saisir le Tribunal Suprême. La Cour ne désigne pas spécifiquement l'une ou l'autre des parties, laissant l'initiative à celle qui a le plus d'intérêt à voir l'affaire prospérer rapidement. Ce mécanisme, neutre en apparence, peut toutefois s'avérer complexe dans les litiges où aucune des parties n'a intérêt à saisir la juridiction constitutionnelle — comme c'était peut-être le cas ici, chaque partie pouvant redouter le résultat du renvoi. La Cour assortit ce renvoi d'un délai de deux mois, à l'expiration duquel, faute de justification au Greffe Général de la saisine du Tribunal Suprême, l'affaire sera rayée du rôle. Cette sanction de la radiation, qui met fin provisoirement à l'instance sans épuiser le droit d'action, reflète une préoccupation de bonne administration de la justice : la Cour entend ne pas laisser le litige en suspens indéfiniment, tout en ne pouvant statuer au fond tant que la question préjudicielle n'est pas résolue. La mention finale de la décision, indiquant qu'« à défaut de saisine du Tribunal Suprême, l'affaire se trouve rayée du rôle », confirme que ce délai a effectivement eu des conséquences pratiques sur le sort du litige. ### IV. La question de fond en suspens : l'assujettissement de l'État à l'obligation d'autorisation préalable et au recours obligatoire à l'architecte L'arrêt de renvoi ne tranche évidemment pas la question substantielle, mais il est utile d'en mesurer la portée au regard des argumentations développées tout au long de la procédure. La Cour d'appel, dans son arrêt du 8 novembre 1988 — certes cassé mais dont les motifs sur le fond ne sont pas formellement infirmés par la cassation, laquelle ne portait que sur la question de la compétence —, avait retenu une analyse rigoureuse de l'ordonnance souveraine n° 3387 du 25 septembre 1965, concluant que ce texte ne consacrait aucune discrimination entre les travaux publics et les travaux privés quant à l'obligation d'autorisation préalable, et que les textes généraux sur l'urbanisme et la voirie soumet l'État à la même obligation que tout autre constructeur. Cette analyse, si elle avait été validée par le Tribunal Suprême, aurait conduit à condamner l'État pour avoir fait délivrer des permis de construire sans le concours obligatoire d'un architecte. L'État, pour sa part, soutenait que l'absence dans la législation monégasque d'une disposition expresse — analogue à celle qui figure dans le Code français de l'urbanisme — soumettant les personnes publiques à l'obligation d'obtenir un permis de construire, combinée à la structure constitutionnelle concentrant l'ensemble du pouvoir gouvernemental entre les mains du Ministre d'État, justifiait une exemption de fait, les services techniques de l'État se substituant à l'architecte pour les constructions d'intérêt public. La question demeurait donc entière à l'issue de l'arrêt du 7 mai 1990, son sort étant suspendu à la saisine du Tribunal Suprême, qui n'est pas intervenue dans le délai imparti, conduisant à la radiation de l'affaire. ### V. Valeur jurisprudentielle de l'ensemble décisionnel L'intérêt de cet ensemble décisionnel — comprenant le jugement de première instance du 16 octobre 1986, l'arrêt d'appel du 8 novembre 1988, l'arrêt de cassation du 4 octobre 1989 et l'arrêt sur renvoi du 7 mai 1990 — est multiple pour la jurisprudence monégasque. En premier lieu, il fixe avec clarté le mécanisme du renvoi préjudiciel à Monaco : dès lors que la résolution d'un litige ordinaire implique nécessairement une appréciation de la validité d'un acte administratif, la juridiction de droit commun est dessaisie de cette question, tenue de surseoir à statuer et d'inviter les parties à saisir le Tribunal Suprême. Aucune déclinaison de compétence n'est possible : le lien de nécessité entre la question de légalité et la question principale suffit à déclencher le mécanisme préjudiciel. En deuxième lieu, il illustre la rigueur avec laquelle la Cour de révision veille au respect des attributions constitutionnelles des différentes juridictions, n'hésitant pas à casser un arrêt d'appel pour violation de l'article 90 B-3° de la Constitution, alors même que les juges du fond avaient statué au fond dans un sens qui pouvait paraître fondé en droit — notamment au regard de l'analyse minutieuse conduite par la Cour d'appel sur les textes d'urbanisme. En troisième lieu, la décision met en lumière les tensions inhérentes à la coexistence, dans l'ordre juridique monégasque, d'une juridiction ordinaire compétente en matière administrative au titre de la compétence résiduelle et d'une juridiction constitutionnelle disposant d'un monopole pour le contrôle de légalité des actes administratifs. Cette dualité impose une délimitation rigoureuse des compétences, que la Cour de révision assume ici en censurant toute tentative — même bien intentionnée — du juge ordinaire de trancher lui-même des questions relevant du Tribunal Suprême. Enfin, la décision de la composition de la Cour de révision (MM. Bel, premier président rapporteur ; Pucheus, vice-président ; Charliac et Vellieux, conseillers ; Carrasco, procureur général ; Vecchierini, greffier en chef) confirme l'importance institutionnelle accordée à cette affaire dans le contexte de la jurisprudence constitutionnelle monégasque.
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 mai 2015, n° 13283 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 mai 2015, n° 13283 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2015/05-28-13283)) ## Faits et procédure La société A, de droit français, exerce une activité de vérification et de conseil en matière d'hygiène et de sécurité alimentaire. Son gérant, M. m. CA., et la société déposent le 10 juin 2011 une demande de création, en Principauté, d'une SARL dénommée A EXPERTISE MONACO. Le 12 septembre 2011, le Ministre d'État rejette cette demande pour défaut de garanties de moralité professionnelle. Le recours gracieux formé le 28 septembre 2011 est rejeté le 26 janvier 2012. Par arrêts des 3 décembre 2012 et 29 mai 2013, le Tribunal Suprême annule les deux décisions ministérielles. Dans le premier, il relève notamment que la société n'avait pas exercé son activité de façon illicite sur le territoire monégasque. Dans le second, il retient que l'existence, la consistance et la nature des agissements reprochés à M. CA. n'étaient pas établies à la date de la décision attaquée. Aucune indemnité n'avait été sollicitée devant cette juridiction. Par assignation du 21 novembre 2013, M. CA. et la société A recherchent la responsabilité de l'État de Monaco. Ils réclament, notamment, 179 662 € au titre du préjudice matériel de la société, 50 000 € pour chacun des demandeurs au titre du préjudice moral, la publication des décisions du Tribunal Suprême ainsi que des dommages et intérêts pour résistance abusive. Ils imputent aux agents de la Direction de l'Action Sanitaire et Sociale (DASS) des actes de dénigrement auprès des clients de la société, qui auraient conduit ces derniers à résilier leurs contrats. L'État de Monaco soulève la nullité de l'assignation, puis, par conclusions du 9 juillet 2014, l'incompétence du Tribunal de première instance au profit du Tribunal Suprême. Par jugement du 12 février 2015, le Tribunal rejette l'exception de nullité et ordonne la réouverture des débats pour que le Procureur Général conclue sur l'exception d'incompétence. Celui-ci conclut, le 24 mars 2015, à la recevabilité et au rejet de l'exception. L'affaire est plaidée le 9 avril 2015, sur l'exception seule. ## Question de droit La question posée était de savoir si une action en responsabilité dirigée contre l'État, fondée sur des agissements fautifs de ses préposés, relève de la compétence exclusive du Tribunal Suprême en application de l'article 90 B de la Constitution, lorsque ces agissements sont postérieurs ou extérieurs aux décisions administratives annulées pour excès de pouvoir. Plus précisément, il s'agissait de déterminer si le lien existant entre la décision annulée et le litige indemnit
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 juin 2016, n° 15057 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 juin 2016, n° 15057 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2016/06-23-15057)) ## Faits et procédure Le 24 septembre 2013, g. ZA. a été placé en garde à vue dans les locaux de la Sûreté publique, de 9 heures 55 à 12 heures 10. La mesure faisait suite à une plainte déposée le 28 mai 2013 par un avocat-défenseur, pour le compte de M. HA. Ce dernier reprochait à g. ZA., maître d'œuvre-décorateur, un abus de confiance dans l'exécution d'un contrat de mission signé le 31 mai 2010. Il soutenait que les devis dressés par des sociétés (V et W) appartenant à g. ZA. avaient été surfacturés et servaient d'assiette à sa rémunération. Le Procureur général a transmis la plainte à la Direction de la Sûreté publique le 14 juin 2013, en demandant une enquête pour tentative d'escroquerie et l'audition de g. ZA. sous le régime de la garde à vue. Une réquisition adressée à la Direction de l'Expansion économique a révélé que g. ZA. avait apporté trois fonds de commerce à trois sociétés constituées le 3 mai 2011, dont V et W. La plainte a été classée sans suite le 11 octobre 2013, au motif que l'infraction était insuffisamment caractérisée. Par assignation du 20 juillet 2015, g. ZA. a recherché la responsabilité de l'État de Monaco et réclamé 50 000 euros de dommages et intérêts. Il invoquait cinq griefs, tirés des articles 60-1, 60-1 bis et 60-6 du Code de procédure pénale et de l'article 5 de la Convention européenne des droits de l'homme, ainsi qu'une atteinte à sa réputation. L'État a conclu au débouté et a formé une demande reconventionnelle de 5 000 euros pour procédure abusive. Le Procureur général a conclu au débouté de l'ensemble des demandes. Le tribunal relève que la mesure est antérieure à la loi n° 1.421 du 26 novembre 2015, qui institue un régime de responsabilité de la puissance publique pour fonctionnement défectueux de la justice. Il constate que l'État admet le principe
# Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2005, n° 27068 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2005, n° 27068 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/06-13-27068)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de Monaco s’inscrit dans le cadre des relations individuelles et collectives de travail au sein du secteur bancaire de la Principauté, plus précisément au niveau de la succursale monégasque de la banque A.-A. Bank NV. Mademoiselle B. avait été recrutée à l'origine par la succursale de Monaco de l’établissement de crédit A.-A. Bank NV en qualité d’intérimaire réceptionniste. Par la suite, l'intéressée a été affectée au service de la comptabilité, avant d’être formellement intégrée au personnel permanent de l’entreprise. Cette intégration s'est opérée au moyen d'un premier contrat de travail à durée déterminée couvrant la période du 12 février au 14 juillet 2001, immédiatement relayé, à compter de cette dernière date, par un contrat de travail à durée indéterminée. Dans le cadre de ses attributions contractuelles au sein du service comptable, Mlle B. avait pour mission matérielle de réceptionner les notes de frais établies par l’ensemble du personnel de l'établissement bancaire, d’en vérifier la régularité ainsi que les pièces justificatives y afférentes, puis de les soumettre à la signature hiérarchique compétente, à savoir soit celle du directeur administratif, M. M., soit celle du directeur des ressources humaines (désigné sous les initiales DRH). Parallèlement à ces fonctions professionnelles, l'intéressée exerçait un mandat de représentation salariale en qualité de déléguée du personnel. La genèse du différend trouve sa source dans le déroulement d'opérations courantes de gestion en février 2004. À plusieurs reprises au cours de ce mois, la salariée a déposé sur le bureau du directeur administratif un ensemble de documents. Postérieurement à ces dépôts, il a été signalé au sein de l'entreprise la disparition ou l'absence de certaines notes de frais qui auraient dû être transmises à la signature du DRH. Constatant qu'elle avait, par mégarde, inséré les pièces en question dans la chemise réservée au directeur administratif au lieu de les acheminer au DRH, Mlle B. a procédé au retrait desdits documents mal orientés. Lors de son retour à son bureau, M. M. lui ayant fait observer l’absence des notes de frais litigieuses, la salariée lui a immédiatement remis les pièces qu'elle était en train de reclasser. À la suite d’un échange de notes portant sur le paiement de frais, le directeur administratif a convoqué Mlle B. afin de solliciter sa démission en contrepartie du versement d’une indemnité financière. Après un délai de réflexion, M. M. a remis à la salariée, le 26 février 2004, une lettre portant révocation. Lors d'un entretien préalable, une alternative lui a été formellement soumise par l'employeur : soit la présentation de sa démission assortie du versement d'une somme de 20 000 euros, soit le prononcé d’un blâme accompagné de son exclusion définitive du service. Le 14 mars 2004, Mlle B. s’est vu notifier par lettre recommandée avec demande d'avis de réception l'imputation d'une faute grave. L'employeur lui reprochait de s’être introduite sans droit dans le bureau du directeur administratif et d’avoir fouillé dans des documents personnels contenant des renseignements confidentiels. En conséquence de ces griefs, une mise à pied à titre conservatoire et provisoire a été prononcée à son encontre, dans l’attente de la réunion des instances disciplinaires compétentes en vue de son licenciement. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par lettre du 9 mars 2004, Mlle B. a été formellement informée de la date fixée pour la réunion du conseil de discipline ainsi que de la faculté qui lui était ouverte de s’y faire assister ou représenter. À cette convocation étaient joints divers documents matérialisant, sans explication circonstanciée complémentaire, les griefs articulés par la direction de la banque. Lors de sa comparution, assistée de son conseil, la salariée a déclaré ignorer les faits précis qui lui étaient reprochés. À l'issue des délibérations, le conseil de discipline a dressé un procès-verbal le 30 mars 2004, notifié le 23 avril 2004, lequel constatait un partage parfait des voix : deux avis favorables au licenciement et deux avis contraires. Conformément aux stipulations applicables de la convention collective monégasque du travail du personnel des banques (CCT), une nouvelle phase procédurale s’est ouverte devant la commission paritaire, saisie pour avis à la demande de l’employeur en date du 4 mai 2004. Mlle B. a comparu devant cette commission assistée de son conseil, sans avoir pu obtenir préalablement la communication intégrale du dossier constitué contre elle. À l'instar du conseil de discipline, la commission paritaire a émis un avis partagé quant à la mesure de licenciement envisagée et a préconisé la recherche d'un règlement amiable du litige. Aucune diligence en ce sens n’a toutefois abouti. Mlle B. étant investie d'un mandat de déléguée du personnel, la procédure de rupture du contrat de travail s'est ensuite déportée sur le terrain administratif prévu par le statut protecteur légal. L'employeur a ainsi saisi la Commission de licenciement instituée par l’article 16 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947 modifiée, portant modification du statut des délégués du personnel. Devant cette commission administrative, les parties ont été une nouvelle fois invitées à rechercher une issue transactionnelle, avant de constater, lors de la séance du 28 mai 2004, l’échec définitif de toute conciliation amiable. Le jour même, le 28 mai 2004, par lettre administrative, l’Inspecteur du travail, assurant la présidence de ladite instance, a notifié à l'employeur que la Commission de licenciement avait accordé son assentiment au licenciement de la salariée protégée. Tirant les conséquences de cette décision administrative, la succursale de la banque A.-A. a notifié à Mlle B., par lettre recommandée avec accusé de réception du 3 juin 2004, son licenciement pour faute grave avec énonciation des griefs retenus. Par requête enregistrée le 28 juillet 2004 au Greffe Général de la Principauté de Monaco, Mlle B. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative en vertu de l'article 90 de la Constitution, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision de la Commission de licenciement du 28 mai 2004, assorti de conclusions indemnitaires tendant à l'allocation d'une somme de 50 000 euros en réparation de ses préjudices matériel et moral, ainsi que d'une demande de communication de pièces au directeur de la banque. Au soutien de son recours, la requérante développait cinq séries de moyens : 1. *L'irrégularité de la composition de la Commission de licenciement* : deux de ses membres (MM. B. et C.) avaient préalablement siégé au sein de la commission paritaire — l'un d'eux l'ayant même présidée — et s'étaient déjà prononcés en faveur du licenciement, ce qui compromettait l'impartialité de l'organe. 2. *L'irrecevabilité et la prématurité de la saisine de la Commission* : l'article 27 de la convention collective exigeant l'établissement d'un procès-verbal remis à l'employé en cas de partage des voix devant la commission paritaire, le défaut d'accomplissement régulier et conjoint de cette formalité rendait la demande d'assentiment prématurée. 3. *La méconnaissance des droits de la défense* : l’avocat de Mlle B. s’était vu refuser la communication du dossier transmis par l’employeur au président de la commission, privant ainsi l'intéressée de la connaissance exacte et préalable des griefs fondant sa comparution. 4. *L'erreur manifeste de droit tenant à la nature de la mesure* : la convention collective bancaire distinguant rigoureusement le « licenciement » de la « révocation », seule cette dernière qualification disciplinaire correspondait à la mesure initiée par l'employeur, de sorte que l'autorisation portant sur un prétendu « licenciement » était erronée. 5. *L'inexactitude matérielle des faits et l'erreur d'appréciation* : la commission administrative ne pouvait se borner à vérifier l'absence de lien entre la mesure et l'exercice du mandat syndical, mais devait contrôler la réalité des circonstances invoquées, lesquelles étaient montées de toutes pièces et constituaient un abus manifeste. Dans sa contre-requête enregistrée le 28 septembre 2004, le Ministre d’État a conclu au rejet intégral de la requête. Sur la légalité externe, il a soutenu d'une part que la présence au sein de la commission administrative de membres ayant précédemment siégé au sein de l'organisme paritaire conventionnel ne vicie pas la composition de l'instance, celle-ci n'ayant aucun caractère juridictionnel et n'ayant pour office que de vérifier le rattachement de la mesure au mandat électif. D'autre part, la procédure conventionnelle avait été respectée par la notification d'un procès-verbal. En outre, la communication du dossier détenu par l’Inspecteur du travail n'était prescrite par aucun texte légal ou réglementaire spécifique régissant la Commission de licenciement, d'autant que la salariée avait eu connaissance des faits reprochés dès la phase disciplinaire interne. Sur la légalité interne, le Ministre d’État a souligné que l'article 16 de la loi n° 459 emploie le terme générique de licenciement sans opérer de distinction et que l'autorité administrative n'a pas à juger du bien-fondé de la faute, compétence réservée au juge judiciaire du travail, ce qui justifiait également le rejet des prétentions indemnitaires. Par ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 29 décembre 2004, la banque A.-A. a été appelée en la cause par la voie de l’intervention forcée. Dans son mémoire en intervention enregistré le 10 février 2005, l'employeur a conclu aux mêmes fins de rejet en confirmant la ligne d'argumentation de l'État : régularité de la composition de l'organe administratif, absence d'obligation textuelle de communiquer le dossier, synonymie pratique de la révocation et du licenciement pour faute grave, et cantonnement du rôle de la Commission à un simple avis d'assentiment protecteur du statut sans immixtion dans l'appréciation du bien-fondé réservée au Tribunal du travail. Mlle B. a répliqué par un mémoire enregistré le 10 mars 2005, réaffirmant la violation des principes généraux du droit imposant la communication des pièces nonobstant le silence des textes écrits, tandis que le Ministre d’État prenait acte des écritures de l'employeur par mémoire déposé le 9 mars 2005. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soulevait une question nodale relative aux garanties procédurales fondamentales dont bénéficie un salarié protégé lorsqu'une autorité administrative est appelée à statuer sur son sort disciplinaire : *L'autorité administrative investie du pouvoir d'autoriser ou de donner son assentiment au licenciement d'un représentant du personnel — en l'espèce la Commission de licenciement instituée par l'article 16 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947 — est-elle tenue, en vertu des principes généraux du droit et du respect des droits de la défense, de communiquer l'intégralité du dossier d'instruction à l'administré ou à son conseil préalablement à sa comparution et à sa prise de décision, alors même qu'aucune disposition textuelle légale ou réglementaire n'impose expressément une telle formalité ?* À cette question de légalité administrative s'articulait une problématique de responsabilité extracontractuelle de la puissance publique : l'illégalité fautive résultant de l'édiction d'une décision administrative d'assentiment au licenciement en violation des droits de la défense engage-t-elle la responsabilité pécuniaire de l'État monégasque, et dans quelle mesure le préjudice moral qui en découle directement peut-il faire l'objet d'une indemnisation autonome, indépendamment des suites judiciaires ou conventionnelles de la relation d'emploi ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Saisi de moyens d'une grande diversité touchant tant à l'impartialité de l'organe, à la régularité formelle de sa saisine qu'à l'erreur d'appréciation sur les motifs de la rupture, le Tribunal Suprême fait le choix délibéré d'une stricte économie de moyens en tranchant le litige au visa des seules exigences des droits de la défense. La formule d'entrée adoptée est péremptoire : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Sur les conclusions à fin d'annulation, le raisonnement du Tribunal Suprême s’articule en un syllogisme d'une remarquable concision : - *Majeure prétorienne implicite* : Le respect des droits de la défense constitue un principe général du droit qui s'impose à toute autorité administrative appelée à prendre une décision individuelle défavorable ou à statuer sur une mesure disciplinaire, emportant l'obligation corrélative de porter à la connaissance de l'administré concerné ou de son conseil les pièces et éléments fondant la procédure. - *Mineure factuelle tirée de l'instruction* : « le conseil de la requérante s'est vu refuser par l'inspecteur du Travail, président de la commission de licenciement, la communication du dossier soumis à ladite Commission ». - *Conclusion juridique* : « par suite, la décision attaquée a été rendue en violation des droits de la défense ». Ce faisant, la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque neutralise catégoriquement l'objection formulée tant par le Ministre d’État que par l'employeur intervenant, qui arguait de l'absence d'obligation textuelle au sein de la loi n° 459 ou de l'ordonnance souveraine n° 2528. Le Tribunal Suprême proclame implicitement la valeur supra-décrétale, voire quasi-constitutionnelle, des droits de la défense : le silence du législateur ou du pouvoir réglementaire ne saurait dispenser l'Administration de communiquer à la personne mise en cause les pièces sur la base desquelles son sort professionnel va être arbitré. L'accès effectif aux pièces du dossier constitue la condition *sine qua non* d'une défense utile, sans que l'employeur ou l'État ne puisse opposer la connaissance prétendue que le salarié aurait eue des faits lors des phases antérieures internes à l'entreprise. Sur le terrain de la responsabilité et des conclusions indemnitaires, le Tribunal Suprême retient la responsabilité pour faute de l’État monégasque du fait de l'illégalité de la décision de son autorité administrative. Toutefois, la juridiction opère une distinction minutieuse entre les chefs de préjudice allégués : - Constatant que l'état de l'instruction ne permet pas encore de déterminer l'issue juridique et financière finale des rapports contractuels liant Mlle B. à la banque A.-A. (contentieux du préjudice matériel et de l'indemnisation de la rupture relevant le cas échéant des juridictions de droit commun du travail), le Tribunal écarte en l'état la réparation du dommage matériel. - En revanche, il affirme sans équivoque que l'édiction d'une décision administrative illégale dans de telles conditions attentatoires aux droits élémentaires de la défense a généré un préjudice moral certain et direct pour la requérante. Évaluant souverainement ce dommage, le Tribunal alloue à Mlle B. la somme de 2 000 euros à titre d'indemnité réparatrice mise à la charge exclusive de l’État. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision consacre l'annulation totale de la décision administrative ainsi que la condamnation pécuniaire de l'État : > « Décide : > > La décision de licenciement en date du 28 mai 2004 donnant son assentiment au licenciement de Mlle B. est annulée ; > > L'État est condamné à verser à Mlle B., la somme de 2 000 euros, > > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ; » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne #### 1. L'affirmation des droits de la défense comme principe général du droit à Monaco La décision *Mlle B. c/ Ministre d’État* du 13 juin 2005 constitue un arrêt de principe majeur pour le droit administratif monégasque, particulièrement dans le champ du droit de la fonction publique et de la régulation des relations de travail impliquant des salariés investis de fonctions représentatives. En consacrant le fait que le refus opposé par l'Inspecteur du travail de communiquer à un avocat le dossier transmis à la Commission de licenciement vicie substantiellement la décision administrative subséquente, le Tribunal Suprême consacre avec force la prééminence des principes généraux du droit (PGD) sur la lettre des textes spéciaux. La loi n° 459 du 19 juillet 1947 et l'ordonnance n° 2528 du 3 juin 1961 organisaient la protection des délégués du personnel en subordonnant leur rupture contractuelle à l'assentiment de l'
# Cour d'Appel de Monaco, 28 avril 1951, n° 26804 > **Décision commentée :** Cour d'Appel de Monaco, 28 avril 1951, n° 26804 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1951/04-28-26804)) ## Faits et procédure Au mois de juillet 1945, la goélette *Intermondia*, ancrée dans le port de Monaco, est détruite par une explosion. Après la Libération, la marine française avait détecté dans le port des mines abandonnées par les occupants. La décision précise que le navire a explosé « pour une cause » qualifiée de « mystérieuse » par les premiers juges. Les circonstances exactes de l'explosion ne sont pas établies, et la date précise de l'événement est retenue dans le texte comme le 2 juillet 1945. La propriétaire de la goélette, avec la participation des compagnies d'assurances, a recherché la responsabilité de l'État monégasque en tant que gardien du port. Le Tribunal de première instance de Monaco, par jugement du 16 novembre 1950, a rejeté les demandes en paiement des dommages. Les appelants, à savoir Mme G. S., épouse séparée de biens de M. Q., et les compagnies d'assurances « l'Unité » et dix autres, ont interjeté appel. La Cour a ordonné la jonction de ces instances connexes. Les expertises constituent l'élément central du dossier. Les experts Rimattei et Neu, ingénieurs de l'artillerie navale française commis par le juge d'instruction, n'excluent pas formellement l'hypothèse d'une explosion partie de l'*Intermondia* qui aurait, par influence, fait détonner une autre mine réputée inerte. Les experts des compagnies d'assurances concluent en revanche que les dommages ont « pour cause initiale une explosion partie de l'intérieur » du navire. *Observations sur le texte fourni :* plusieurs divergences de dates et de graphie apparaissent entre les versions du texte. Le rapport des experts Rimattei et Neu est daté du 15 janvier 1945 dans le sommaire et du 15 janvier 1946 dans les motifs. L'arrêt du Tribunal suprême est daté du 25 avril 1950 dans le sommaire et du 26 avril 1950 dans les motifs. Le nom du navire est orthographié « Intermondia » ou « Intermodia ». Ces divergences n'affectent pas le raisonnement, mais la date exacte de l'arrêt du Tribunal suprême et celle du rapport d'expertise restent à vérifier sur la source officielle. ## Question de droit La Cour devait déterminer si la présomption de responsabilité pesant sur l'État, en qualité de gardien juridique du port, était détruite par un cas fortuit ou une force majeure, et si une faute d'un agent ou préposé de l'Administration était établie. Ce double questionnement reprend la structure du raisonnement : la responsabilité de plein droit du gardien, d'une part, la faute de service, d'autre part. En amont, la Cour retient que les articles 1229 et 1231 du Code civil monégasque, correspondant aux articles 1382
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 15 février 2007, n° 27290 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 15 février 2007, n° 27290 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2007/02-15-27290)) ## Faits et procédure Une cliente, K. N., a ouvert auprès de la société Crédit Foncier de Monaco, société agréée, un compte codé le 27 septembre 2000, puis un compte nominatif le 27 novembre 2000. Elle a accordé une procuration générale sur ses comptes à son époux, P. M., lui-même titulaire d'un compte de titres auprès de la même société. Elle a déposé 300 000 euros, complétés par un versement de 100 000 euros, puis a emprunté 350 000 euros, puis 180 000 euros, en vue d'acquérir des valeurs mobilières. Elle n'a conféré aucun mandat de gestion à la banque. Par acte du 7 juin 2005, K. N. a assigné la banque en responsabilité pour la gestion irrégulière de son portefeuille. Elle réclamait 335 451 euros en réparation de son préjudice financier, avec intérêts au taux de 4 % l'an à compter du 27 septembre 2000, ainsi que 100 000 euros au titre du préjudice moral. Le montant investi est présenté dans l'exposé des faits comme une somme de 355 451 euros. Elle soutenait que la banque avait transmis des ordres sans pouvoir justifier qu'ils émanaient du client, qu'elle avait manqué à ses obligations d'information et de conseil, et qu'elle avait consenti des crédits constitutifs d'un « soutien abusif ». La banque contestait avoir donné l'origine des opérations. Elle soutenait que les instructions avaient été passées par téléphone par le mandataire de la cliente, conformément au contrat. Elle évaluait la perte à 267 917,99 euros et formait une demande reconventionnelle de 10 000 euros pour mauvaise foi et atteinte à son image. Un rapport d'expert-comptable, établi à la demande de la demanderesse, était contesté dans sa valeur probante. ## Question de droit Le Tribunal devait trancher plusieurs questions : 1. Une société agréée qui reçoit mandat de transmettre des ordres doit-elle justifier que chaque ordre a été donné par le mandant (article 9, alinéa 2, de la loi n° 1.194 du 9 juillet 1997), et, à défaut d'écrit, comment cette preuve peut-elle être rapportée ? 2. Une clause contractuelle fixant un délai de contestation à l'issue duquel l'accord du client est présumé est-elle valable ? 3. La constitution d'un mandataire extérieur décharge-t-elle la banque de ses obligations d'information et de conseil ? 4. Les crédits consentis au client constituent-ils un soutien abusif ou un manquement à l'obligation d'information ? ## Solution et dispositif **Sur la production de pièces.** Le Tribunal refuse d'écarter le rapport de l'expert-comptable. Il relève qu'aucune disposition légale n'interdit à une partie de se prévaloir d'un avis technique établi à sa demande, que ce rapport a été communiqué et a pu être discuté contradictoirement, et que sa valeur probante relève du
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 26 septembre 2017, n° 16477 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 26 septembre 2017, n° 16477 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2017/09-26-16477)) ## Faits et procédure M. a. KO., de nationalité malienne et domicilié au Québec (Canada), est titulaire de plusieurs comptes ouverts auprès de la banque A. L'un de ces comptes, numéroté 2006 787 31 04, a fait l'objet d'une mesure de séquestre ordonnée par un juge d'instruction du Tribunal de Première Instance de Monaco. Par exploit du 10 novembre 2016, M. KO. a assigné l'État de Monaco. Il demandait la mainlevée du blocage de ses fonds, la reconnaissance de la responsabilité civile de l'État sur le fondement de l'article 1229 du Code civil, et la condamnation de l'État au paiement de 10.000 euros de dommages et intérêts. Le demandeur exposait avoir découvert la mesure en août 2015. Le juge d'instruction, par ordonnance du 12 février 2016, avait refusé la mainlevée au motif que M. KO., non inculpé, avait fait l'objet d'une communication par le SICCFIN d'éléments faisant apparaître des doutes sur la licéité des fonds. Il invoquait une atteinte à son droit de propriété, garanti par l'article 24 de la Constitution et applicable aux étrangers en vertu de l'article 32. Il soutenait en outre que le recours de l'article 105 du Code de procédure pénale ne constituait pas un recours effectif au sens de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, faute d'accès au dossier, et qu'il appartenait donc au Tribunal de Première Instance, dans sa composition civile, de constater la violation et d'ordonner la mainlevée. Il invoquait enfin un précédent jugé le 4 février 2010. Sur la compétence, il estimait que la commission d'indemnisation instituée par l'article 4 bis du Code civil, dans sa rédaction issue de la loi n° 1.421 du 1er décembre 2015, n'avait vocation à connaître que du fonctionnement défectueux de la justice, alors qu'il ne critiquait ni les décisions du juge d'instruction ni le fonctionnement de la justice, mais la carence alléguée des dispositions législatives. L'État de Monaco concluait à l'incompétence du tribunal sur les deux chefs de demande. Il invoquait la compétence exclusive de la chambre du conseil de la cour d'appel au titre de l'article 105 du Code de procédure pénale, et soutenait que le précédent de 2010 relevait de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la lutte contre le blanchiment. Il formait à titre reconventionnel une demande de 5.000 euros pour procédure abusive. Le ministère public concluait également à l'incompétence. En cours de délibéré, M. KO. a produit une ordonnance de mainlevée du séquestre datée du 5 septembre 2017 et a renoncé à la demande correspondante. L'État a répliqué que cette note était sans intérêt, l'affaire ayant été plaidée sur les seules exceptions. *Relevons une divergence matérielle dans le texte : les visas mentionnent des conclusions du ministère public datées du 10 février 2017, tandis que le corps du jugement fait état de conclusions du Procureur général en date du 14 février 2017.* ## Question de droit La décision
Responsabilité de la puissance publique Travaux publics : État, maître de l'ouvrage - Troubles de voisinage - Lien de causalité entre tirs de mines et de dommage (chute d'un lustre) Troubles de voisinage Percement d'un tunnel (tirs de mines) - Dommages consécutifs (chute d'un lustre)