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# Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27427 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27427 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/03-05-27427)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente affaire met en lumière l’articulation délicate entre la police des étrangers, les répercussions administratives d’une procédure pénale et le régime juridique de la motivation des actes administratifs individuels en Principauté de Monaco. À l'origine du litige se trouve la situation de Monsieur S. K., résident installé sur le territoire monégasque depuis l’année 2012. Au cours de cette même année, l’intéressé a constitué une société à responsabilité limitée (SARL) dénommée « Monaco Watch Company », régulièrement déclarée au répertoire du commerce et de l'industrie et dont le siège social est établi en Principauté. L’exercice de l'activité de cette structure commerciale a été autorisé par les autorités compétentes à compter du mois de décembre 2012. L'objet social de cette entité recouvre l'importation, l'exportation, l'achat, la vente, la réparation, la restauration ainsi que l'expertise, tant auprès des particuliers que des professionnels, de tous articles d'horlogerie, d'orfèvrerie et de joaillerie, neufs ou d'occasion, composés de métaux précieux, de pierres précieuses et semi-précieuses, ainsi que de tous les accessoires s'y rapportant. Dans le cadre de ses activités, Monsieur S. K. a fait l’acquisition, au mois de décembre 2014, de deux montres qui s'avéraient provenir d'un vol. À la suite d'une plainte déposée par la victime de cette soustraction frauduleuse, une procédure pénale a été ouverte à l'encontre du gérant. Monsieur S. K. a été placé en garde à vue, puis inculpé des chefs de recel de vol et de blanchiment de capitaux. L'instruction de cette affaire a conduit à son placement en détention provisoire à la maison d'arrêt de Monaco pour une durée de cinq mois. À l'issue de l'information judiciaire, l'intéressé a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de Monaco afin d'y être jugé pour des faits de recel de montres volées. Parallèlement à ce volet pénal, la situation professionnelle du requérant a fait l'objet d'un examen par les autorités administratives économiques. Convoqué devant la commission instituée par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques — organe chargé d'auditionner les personnes à l'encontre desquelles le Ministre d'État envisage de prononcer la suspension de l'activité ou le retrait de l'autorisation d'exercice —, Monsieur S. K. a été entendu le 18 avril 2017. Quelques jours plus tard, par un jugement contradictoire rendu le 25 avril 2017 (bien que la décision administrative litigieuse mentionne par erreur la date du 25 février 2017), le Tribunal correctionnel de Monaco a partiellement relaxé le prévenu. La juridiction répressive a en effet considéré que la preuve du recel n'était pas rapportée pour la majorité des montres visées par la prévention, retenant ainsi une relaxe au bénéfice du doute pour ces objets. En revanche, le tribunal a déclaré Monsieur S. K. coupable du délit de recel concernant une seule montre et l'a condamné, de ce chef, à une peine de deux mois d'emprisonnement avec sursis. Le jugement faisait également état d'un défaut de renseignement dans le livre de police de la marchandise, fait constitutif d'une infraction de nature contraventionnelle. Par la suite, la condamnation correctionnelle prononcée à l'encontre de Monsieur S. K. a été effacée par l'effet d'une amnistie. Tirant notamment conséquence de cette amnistie et de l'audition préalable de l'intéressé, l'administration a décidé, le 17 août 2017, de maintenir à Monsieur S. K. son autorisation administrative d'exercer sa profession en Principauté. Toutefois, la situation administrative relative au droit au séjour de l'intéressé a connu une évolution radicalement différente. Sa carte de séjour temporaire arrivant à expiration le 7 août 2017, Monsieur S. K. en a sollicité le renouvellement auprès de la Direction de la Sûreté publique au cours de ce même mois d'août 2017. Par une première décision en date du 27 octobre 2017, notifiée au demandeur le 11 décembre 2017, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à cette demande de renouvellement. Le motif alors avancé par l'autorité de police était que l'intéressé ne présentait pas les garanties appropriées et que ses agissements demeuraient incompatibles avec les conditions exigées pour la détention d'un titre de séjour. Dès le 11 décembre 2017, jour de la notification, Monsieur S. K. a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de cette décision de refus. Le silence gardé par l'autorité supérieure pendant un délai de quatre mois a fait naître, le 11 avril 2018, une décision implicite de rejet. Le requérant a alors saisi une première fois le Tribunal Suprême, le 11 juin 2018, d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale du 27 octobre 2017 ainsi que de la décision implicite du 11 avril 2018, en invoquant notamment un moyen tiré de l'insuffisance de motivation. Par une ordonnance du 22 juin 2018, le Président du Tribunal Suprême a invité le Ministre d'État à produire les instructions du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur ainsi que tout motif de droit et de fait permettant d'apprécier la légalité de l'acte attaqué. Estimant que le grief tiré du défaut de motivation était justifié, le Directeur de la Sûreté publique a, par une décision du 19 septembre 2018, procédé au retrait de sa décision initiale du 27 octobre 2017 (ce qui a conduit le Tribunal Suprême, par une décision ultérieure du 19 juin 2019, à constater qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur cette première requête). Néanmoins, le même jour, soit le 19 septembre 2018, le Directeur de la Sûreté publique a édicté une nouvelle décision — notifiée à l'intéressé le 6 février 2019 — rejetant derechef la demande de renouvellement du titre de séjour de Monsieur S. K. Pour substituer un nouveau motif à sa décision initiale, l'autorité administrative s'est cette fois fondée sur la circonstance que l'intéressé « a été condamné de manière contradictoire par le Tribunal correctionnel de Monaco à deux mois d'emprisonnement avec sursis pour recel le 25 février 2017 » (date erronée dans l'acte, le jugement datant du 25 avril 2017). C'est cette seconde décision de refus de renouvellement qui constitue l'objet exclusif du litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 28 mars 2019 sous le numéro TS 2019-09, Monsieur S. K. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur de la Sûreté publique en date du 19 septembre 2018 lui refusant le renouvellement de sa carte de séjour, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Une réplique a été déposée par ses soins le 25 juin 2019. Au soutien de ses prétentions, le requérant articule son argumentation autour de deux moyens principaux d'annulation : l'erreur de droit et l'erreur manifeste d'appréciation. En premier lieu, sur le terrain de l'erreur de droit, Monsieur S. K. soutient que le Directeur de la Sûreté publique a méconnu le champ d'application de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, combiné aux dispositions de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale et de son arrêté ministériel d'application n° 2016-622 du 17 octobre 2016. Selon le requérant, l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine de 1964 subordonne la délivrance et le renouvellement d'une carte de séjour à la seule présentation d'un permis de travail ou de justificatifs de moyens suffisants d'existence. Dès lors que son autorisation d'exercice professionnel avait été maintenue en août 2017, il estimait disposer d'un droit au renouvellement de son titre, reprochant à l'administration d'avoir opéré une confusion entre la procédure de renouvellement (régie par les trois premiers alinéas de l'article 6) et la procédure de retrait en cours de validité (prévue par le quatrième alinéa). De surcroît, le requérant fait valoir que l'administration a illégalement diligenté une enquête administrative approfondie sur le fondement du premier alinéa de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016, visant à vérifier que la personne présente des « garanties appropriées » et que ses agissements ne sont pas incompatibles avec l'acte sollicité. Or, l'article 1er de l'arrêté ministériel du 17 octobre 2016 fixe une liste qu'il qualifie de limitative des actes donnant lieu à une telle enquête, liste dans laquelle ne figurent pas les demandes de renouvellement de carte de séjour. S'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi devant le Conseil National, qui rappellent que les atteintes aux droits et libertés dans un État de droit doivent être strictement prévues par la loi, Monsieur S. K. affirme que seule l'enquête simplifiée prévue au second alinéa de l'article 3 de la loi de 2016 — limitée à la vérification de la situation personnelle, familiale et financière du demandeur — pouvait légalement être mise en œuvre. En se fondant sur les résultats d'une enquête approfondie inapplicable au cas d'espèce, l'administration aurait commis une double erreur de droit. En second lieu, sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation, le requérant fait grief à l'administration de s'être fondée sur sa condamnation pénale du 25 avril 2017. Il souligne que cette condamnation ne portait que sur le recel d'une unique montre, qu'il a été relaxé pour le surplus, et surtout que ladite condamnation a été effacée par une loi d'amnistie. Il met également en avant la contradiction manifeste entre la décision du Ministre d'État de maintenir son autorisation d'exercice commercial après avis de la commission compétente et le refus concomitant de lui renouveler son titre de séjour. Enfin, il conteste la matérialité des autres griefs avancés par l'administration dans ses écritures, faisant valoir que la simple irrégularité dans la tenue du livre de police ne constitue qu'une contravention insusceptible de justifier une mesure aussi disproportionnée qu'un refus de séjour, et que les allégations de fonctionnement frauduleux de sa société relèvent de la pure affirmation non étayée. En défense, par une contre-requête enregistrée le 29 mai 2019 et une duplique déposée le 26 juillet 2019, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. Pour réfuter le moyen tiré de l'erreur de droit, le Ministre d'État soutient que le fait de remplir les conditions objectives énumérées à l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine de 1964 ne confère aucun droit automatique à l'obtention ou au renouvellement d'un titre de séjour. Rappelant qu'aux termes mêmes de cet article, la carte peut être retirée si les autorités compétentes le jugent nécessaire, le défendeur affirme que l'administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation en matière de police des étrangers. Ce pouvoir peut s'exercer à tout moment — lors de la délivrance initiale, en cours de validité par voie de retrait, ou à l'occasion d'un renouvellement — afin de prévenir toute menace pour l'ordre ou la tranquillité publique ou privée à Monaco. Concernant le régime des enquêtes administratives, le Ministre d'État concède que le premier alinéa de l'article 1er de l'arrêté ministériel du 17 octobre 2016 ne mentionne pas les cartes de séjour. Il soutient toutefois que cette liste n'est nullement limitative et qu'aucun principe de droit ou de fait n'interdit à la Direction de la Sûreté publique de procéder à une enquête approfondie lorsqu'elle l'estime nécessaire, notamment lorsque le demandeur a fait l'objet de poursuites pénales. Il qualifie d'inconvenant le reproche formulé par le requérant à l'encontre d'une procédure ayant permis de mettre en lumière ses agissements délictueux. Pour écarter le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État affirme que la décision attaquée reposerait sur un double motif : d'une part, la condamnation pénale à deux mois d'emprisonnement avec sursis et, d'autre part, le fait que l'intéressé ne présente pas les garanties appropriées. Il souligne que la relaxe partielle prononcée par le Tribunal correctionnel ne l'a été qu'au bénéfice du doute et que le jugement répressif a révélé de multiples anomalies professionnelles, dont le défaut de renseignement du livre de police pour de nombreuses montres, attestant d'un fonctionnement frauduleux de la société. Prenant en compte l'ensemble du comportement de l'intéressé, le refus de séjour ne présenterait aucun caractère disproportionné. Quant au maintien de l'autorisation d'exercer sa profession, le Ministre d'État précise qu'il est intervenu en raison de l'amnistie, mais surtout que l'audition devant la commission (le 18 avril 2017) était antérieure au jugement de condamnation (du 25 avril 2017) et que ladite commission ignorait alors l'existence des poursuites pénales, lesquelles n'ont été portées à la connaissance de l'administration qu'ultérieurement grâce à l'enquête de la Sûreté publique. En tout état de cause, cette autorisation d'exercice, prise au regard de considérations étrangères à l'ordre public, ne saurait lier l'autorité de police des étrangers. Après la clôture de l'instruction prononcée le 6 août 2019, l'affaire a été appelée à l'audience du 20 février 2020, au cours de laquelle le rapporteur, les avocats des parties et le Procureur Général ont été entendus, avant que le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, ne rende sa décision le 5 mars 2020. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire invitait la haute juridiction monégasque à trancher plusieurs questions juridiques emboîtées, touchant tant à l'étendue des prérogatives de la puissance publique en matière de police des étrangers qu'aux exigences formelles et substantielles gouvernant la légalité des décisions administratives de refus de séjour. La question principale, qui constitue le cœur de l'arrêt de principe rendu le 5 mars 2020, peut être formulée ainsi : l'autorité administrative compétente peut-elle légalement fonder une décision de refus de renouvellement d'une carte de séjour sur la seule existence d'une condamnation pénale prononcée à l'encontre du demandeur — a fortiori lorsque cette condamnation a été effacée par une amnistie — sans viser ni établir par elle-même la matérialité des faits précis révélant un risque de trouble à l'ordre public ? À cette problématique centrale s'adjoignaient deux questions subsidiaires mais déterminantes pour la délimitation de l'office du juge de l'excès de pouvoir : D'une part, quel est le degré de liberté d'appréciation de l'administration lors de l'examen d'une demande de renouvellement d'un titre de séjour au regard des conditions posées par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, et dans quelle mesure l'irrégularité éventuelle d'une enquête administrative préalable affecte-t-elle la légalité de la décision finale ? D'autre part, l'administration est-elle recevable à invoquer pour la première fois devant le juge administratif, au stade de ses mémoires en défense, des faits nouveaux ou distincts (tels que des anomalies professionnelles relevées dans un jugement correctionnel) qui ne figuraient pas dans la motivation de l'acte attaqué à la date de son édiction, afin d'en sauver la légalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se déploie avec une rigueur méthodique remarquable en six considérants, opérant un tri précis entre les prérogatives reconnues à l'administration et les limites infranchissables qu'impose le respect de la légalité dans un État de droit. Dans un premier temps (considérants 2 et 3), le Tribunal Suprême donne raison, sur le plan des principes généraux, à la thèse défendue par le Ministre d'État quant à l'étendue temporelle et matérielle du pouvoir de police des étrangers. Citant intégralement les quatre alinéas de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, la haute juridiction écarte l'interprétation restrictive du requérant qui prétendait cantonner le pouvoir discrétionnaire de l'administration à la seule hypothèse du retrait du titre en cours de validité. Le Tribunal pose en principe que « le pouvoir d'appréciation ainsi reconnu à l'autorité administrative peut s'exercer à tout moment, que ce soit à l'occasion de la première demande d'une carte de séjour, en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement ». L'étranger qui remplit les conditions objectives (permis de travail ou ressources suffisantes) ne dispose donc d'aucun droit acquis au renouvellement automatique de son titre. Le juge définit ensuite la finalité et le standard de preuve de ce pouvoir : « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». L'autonomie de la police administrative est ainsi clairement affirmée : elle a une visée préventive et repose sur l'appréciation de « faits » révélant un risque pour l'ordre public. Dans un deuxième temps (début du considérant 4), le Tribunal Suprême neutralise avec habileté le débat complexe relatif à la légalité de l'enquête administrative diligentée sur le fondement de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et de l'arrêté du 17 octobre 2016. Plutôt que de trancher la question de savoir si la liste de l'arrêté ministériel était limitative ou non, le juge procède par l'examen concret des pièces du dossier et des motifs de l'acte. Il constate que la décision du 19 septembre 2018 « n'est justifiée par aucun fait qui aurait été révélé par l'enquête administrative ». Dès lors que la décision attaquée ne repose pas sur les résultats de cette enquête mais sur le seul prononcé d'un jugement correctionnel, le moyen tiré de l'irrégularité de ladite enquête devient inopérant : sa régularité « ne saurait, dès lors, être utilement contestée au soutien des conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée ». Dans un troisième temps (suite du considérant 4), le Tribunal Suprême porte l'estocade en examinant le motif unique effectivement contenu dans l'acte attaqué. La décision du Directeur de la Sûreté publique était expressément fondée sur « le fait que M. K. S. a été condamné de manière contradictoire par le Tribunal de Monaco à deux mois d'emprisonnement avec sursis pour recel de vol le 25 avril 20
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27424 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27424 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/03-05-27424)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 5 mars 2020, s'inscrit dans le cadre spécifique du droit de la fonction publique hospitalière monégasque et, plus précisément, du régime juridique applicable aux mesures de suspension conservatoire frappant les praticiens hospitaliers faisant l'objet de poursuites pénales. Le requérant, Monsieur S. F., a intégré le Centre hospitalier Princesse Grace (ci-après « CHPG ») en 2008, après avoir préalablement exercé son activité médicale en France, dans les villes de Nice et de Menton. La nature exacte de sa spécialité médicale au sein de l'établissement hospitalier est occultée dans le texte de la décision publiée (non précisé dans la décision). Selon ses propres écritures rapportées dans les visas de la décision, il exerçait cette fonction depuis dix ans à la date des faits, se présentant comme un médecin confirmé n'ayant jamais été, tant à titre privé que professionnel, directement ou indirectement concerné par la moindre infraction. Le litige prend sa source au cours de l'année 2018, à la suite de l'ouverture d'investigations pénales mettant en cause l'activité professionnelle du praticien. Il ressort des exposés factuels respectifs des parties que la chronologie des événements s'est déroulée en plusieurs phases successives, mêlant procédure pénale et procédure administrative. Du côté de l'administration, le Ministre d'État expose dans sa contre-requête que le CHPG a été rendu destinataire, suivant une commission rogatoire datée du 17 mai 2018, de trois réquisitions judiciaires afin que soient menées des investigations intéressant l'activité de Monsieur S. F. Eu égard à la teneur de ces réquisitions, l'établissement hospitalier a pris la décision de se constituer partie civile, dans le but notamment d'avoir accès au dossier de l'instruction pénale ouverte devant un cabinet d'instruction de la Principauté. De son côté, Monsieur S. F. indique avoir appris par certaines de ses patientes qu'il ferait l'objet d'une enquête pour une infraction dont la qualification pénale exacte est occultée dans la décision (non précisé dans la décision). Souhaitant être entendu au plus vite par les services d'enquête, le praticien a formulé le 22 août 2018 une demande en ce sens auprès du Directeur de la Sûreté publique. Le même jour, il a informé son chef de service ainsi que le Directeur du CHPG de cette démarche. Ces éléments d'ordre pénal ont immédiatement déclenché la mise en œuvre des mécanismes statutaires prévus par l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au Centre hospitalier Princesse Grace. Le 30 août 2018, le Conseil d'administration du CHPG s'est réuni. Dès le lendemain, soit le 31 août 2018, le Conseiller de Gouvernement - Ministre des Affaires sociales et de la Santé, agissant au nom du Ministre d'État, a adressé un courrier à Monsieur S. F. pour l'informer de la tenue de cette réunion la veille et lui notifier l'intention de l'autorité administrative de donner suite à la proposition du Conseil d'administration. Cette instance avait en effet préconisé une mesure de suspension à titre conservatoire à l'encontre du médecin, « compte tenu des faits le concernant susceptibles de constituer une infraction de droit commun ». En réponse à ce courrier préalable, le conseil de Monsieur S. F. a adressé, le 4 septembre 2018, une lettre au Conseiller de Gouvernement - Ministre des Affaires sociales et de la Santé, dénonçant par avance l'illégalité d'une telle décision ainsi que les conséquences irréversibles qu'entraînerait une suspension des fonctions du requérant. Nonobstant ces observations, le Ministre d'État a, par une première décision en date du 6 septembre 2018 prise sur proposition du Président du Conseil d'administration du CHPG, prononcé la suspension conservatoire de Monsieur S. F. de ses fonctions au sein de l'établissement hospitalier. Cette mesure, assortie du maintien de son traitement, des prestations et des avantages sociaux, était fondée sur une plainte déposée à l'encontre du praticien pour des faits commis lors de consultations (la nature précise des faits étant occultée dans la décision) et intervenait dans l'attente de sa comparution devant le Conseil de discipline. Cinq jours plus tard, le 11 septembre 2018, en application des dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 précitée, le Ministre d'État a formellement notifié à Monsieur S. F. la saisine du Conseil de discipline du CHPG, à l'effet de répondre des faits qui lui étaient reprochés. Parallèlement à la contestation juridictionnelle de cette suspension initiale (qui a donné lieu à une ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 23 novembre 2018 rejetant la demande de sursis à exécution sur le fondement de l'article 40 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, puis à une décision au fond TS 2018-19 du 19 juin 2019 rejetant la requête en annulation), la procédure disciplinaire a suivi son cours. Monsieur S. F. a été convoqué devant le Conseil de discipline du CHPG le 10 décembre 2018. À l'issue de la comparution du praticien le 10 décembre 2018, le Conseil de discipline a adopté, à l'unanimité, une délibération décidant de surseoir à statuer sur la situation de Monsieur S. F., en faisant application du second alinéa de l'article 82 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998. Il ressort des écritures concordantes des parties que le Conseil de discipline a motivé ce sursis à statuer par plusieurs constats : premièrement, une instruction pénale était pendante devant un cabinet d'instruction de la Principauté ; deuxièmement, la matérialité des faits reprochés au requérant n'était pas, pour l'heure, définitivement établie ; troisièmement, en vertu du principe de la présomption d'innocence, il n'y avait pas lieu de proposer ou qu'il était impossible de prononcer, à ce stade, une sanction disciplinaire à son encontre ; quatrièmement, le Conseil a néanmoins relevé que les faits reprochés étaient extrêmement graves et mentionnés comme ayant été commis au sein du CHPG dans le cadre des fonctions du praticien. Tirant les conséquences procédurales de cette délibération du Conseil de discipline, le Ministre d'État a, par une décision en date du 21 décembre 2018, décidé de proroger la suspension conservatoire de Monsieur S. F. de ses fonctions au CHPG, en application des dispositions de l'article 78 de l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1998. C'est précisément cette décision de prorogation du 21 décembre 2018 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué dans la présente instance. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 15 février 2019 sous le numéro de rôle TS 2019-06, Monsieur S. F. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours contentieux dirigé contre la décision ministérielle du 21 décembre 2018. Sur le plan procédural, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 18 février 2019, désigné Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant, en qualité de rapporteur. Après le dépôt de la contre-requête de l'État le 16 avril 2019, l'instruction a été clôturée par un procès-verbal de Madame le Greffier en Chef en date du 27 mai 2019. Par une ordonnance du 16 janvier 2020, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 20 février 2020, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des parties (Maître Sarah Chadli substituant Maître Philippe Soussi pour le requérant, et Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État) ainsi que Madame le Procureur Général en ses conclusions, la parole ayant été donnée en dernier aux parties avant que la décision ne soit rendue le 5 mars 2020. Dans le cadre de sa requête introductive d'instance, Monsieur S. F. formule quatre chefs de conclusions distincts devant la haute juridiction administrative monégasque : 1. L'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 21 décembre 2018 par laquelle le Ministre d'État a prorogé la suspension conservatoire de ses fonctions au CHPG ; 2. Le prononcé d'une injonction afin que le Tribunal Suprême ordonne son rétablissement dans ses fonctions ; 3. La condamnation de l'État de Monaco à lui verser des dommages et intérêts en réparation du préjudice matériel et moral qu'il estime avoir subi ; 4. La condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développe une argumentation structurée autour de deux moyens principaux de légalité interne : l'erreur manifeste d'appréciation d'une part, et la violation de plusieurs principes généraux du droit d'autre part. En premier lieu, Monsieur S. F. soutient que la décision de prorogation est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des articles 78 et 82 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998. Tout en rappelant l'économie générale de ces textes (compétence du Ministre d'État sur proposition du Conseil d'administration, délai de quatre mois pour régler la situation du praticien, faculté de prorogation en cas de sursis à statuer du Conseil de discipline dans l'attente d'une décision pénale définitive), le requérant livre une interprétation stricte des conditions de fond de la mesure. Il estime que le texte applicable subordonne la suspension conservatoire à l'existence d'une faute grave, laquelle doit être strictement définie soit par un manquement aux obligations professionnelles, soit par l'existence d'une infraction de droit commun. Or, souligne-t-il, cette mesure de suspension qui dure depuis plus de cinq mois est liée à une instruction pénale en cours. Selon le requérant, si l'administration décide d'une suspension, elle ne peut le faire qu'à raison de faits présentant un caractère de vraisemblance suffisant et constituant une présomption sérieuse. Il invoque également l'obligation légale incombant à l'autorité administrative de protéger les praticiens hospitaliers contre les attaques de toute nature subies dans l'exercice de leurs fonctions. Surtout, Monsieur S. F. s'appuie sur la motivation même de la décision de sursis à statuer du Conseil de discipline du 10 décembre 2018 : ce dernier ayant expressément précisé que la matérialité des faits n'était pas définitivement établie et qu'en vertu de la présomption d'innocence, aucune sanction disciplinaire ne pouvait être prononcée, le Ministre d'État aurait omis de tirer les conséquences légales du constat selon lequel aucune infraction pénale matériellement constituée ne pouvait lui être reprochée. Dès lors, l'administration aurait dû, selon lui, abandonner toute poursuite et toute « sanction conservatoire » à son encontre. En second lieu, le requérant excipe de la méconnaissance de plusieurs principes généraux du droit. D'une part, il affirme que le principe de la présomption d'innocence a été violé, reprochant à l'administration d'avoir pris une décision prématurée à son encontre alors même qu'elle aurait dû lui accorder la protection fonctionnelle et le soutien légal prévus à l'article 25 de l'Ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998. D'autre part, il invoque la violation du principe de proportionnalité, soutenant que la décision de suspension prorogée est manifestement disproportionnée au regard des éléments du dossier. Il fait valoir que cette mesure entraîne des conséquences dramatiques tant sur sa vie personnelle que professionnelle et lui fait subir une perte très sensible de revenus. Enfin, au soutien de sa demande indemnitaire, il affirme que le préjudice subi est difficilement réparable, tant sur le plan matériel que moral. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet intégral de la requête et à la condamnation de Monsieur S. F. aux entiers dépens. Après avoir liminairement observé que le requérant soulève contre la décision de prorogation du 21 décembre 2018 les mêmes moyens que ceux déjà présentés contre la décision initiale de suspension du 6 septembre 2018, l'autorité gouvernementale réfute point par point l'argumentation adverse en quatre temps. Premièrement, sur la légalité au regard des textes statutaires, le Ministre d'État soutient que la décision attaquée fait une exacte application de l'article 78 de l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1998, qui permet de proroger la suspension d'un praticien faisant l'objet de poursuites pénales jusqu'à ce qu'il soit définitivement statué sur celles-ci. Il démontre que la délibération du Conseil de discipline du 10 décembre 2018 est parfaitement conforme à l'article 82 de la même Ordonnance : si le Conseil a constaté qu'il n'y avait pas lieu de proposer de sanction à ce stade en vertu de la présomption d'innocence et que la matérialité des faits n'était pas définitivement établie en raison de l'instruction pendante, il a néanmoins retenu que les faits reprochés étaient extrêmement graves et mentionnés comme commis au CHPG dans le cadre des fonctions de l'agent. C'est sur cette base légale que le Ministre d'État a prorogé la mesure. Deuxièmement, en réponse au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État oppose un double argument d'inopérance et de bien-fondé. D'une part, l'invocation d'une « absence sérieuse de culpabilité » est jugée inopérante à l'encontre d'une décision de prorogation qui est directement fondée sur la décision du Conseil de discipline de surseoir à statuer sur la situation d'un agent poursuivi pénalement. D'autre part, sur le fond, le seul fait que le requérant fasse l'objet de poursuites pénales pour des faits graves intervenus dans les locaux du CHPG suffit à rendre la faute reprochée suffisamment vraisemblable pour justifier la prorogation. Le Ministre d'État va jusqu'à soutenir qu'eu égard au sursis à statuer prononcé par le Conseil de discipline et compte tenu de la gravité des faits, il « ne pouvait [...] que proroger la mesure de suspension », excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation. Troisièmement, concernant la violation alléguée des principes généraux du droit, la défense gouvernementale s'appuie sur la nature juridique intrinsèque de la mesure. La suspension de fonctions étant une mesure conservatoire dépourvue de caractère disciplinaire, elle ne peut, par son objet même, porter atteinte à la présomption d'innocence. De même, dès lors qu'elle ne se prononce pas sur la culpabilité de l'agent, elle ne saurait par hypothèse être « disproportionnée au regard des éléments du dossier ». Ce raisonnement, valable pour la suspension initiale, s'applique identiquement et pour les mêmes raisons à la décision de prorogation. Quatrièmement, sur les conclusions accessoires aux fins d'injonction et d'indemnisation, le Ministre d'État en sollicite le rejet. Il précise, sur le volet indemnitaire, que le préjudice allégué par le requérant n'est justifié dans son dossier qu'à raison des frais irrépétibles exposés pour l'instance ; or, aucun texte en vigueur à Monaco ne permet au Tribunal Suprême de faire supporter les frais non compris dans les dépens par une partie au litige. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire invitait la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque à trancher une question de droit précise touchant à l'articulation entre l'instance disciplinaire, le procès pénal et les prérogatives de gestion conservatoire du service public hospitalier. Le problème juridique central pouvait se formuler de la manière suivante : le Ministre d'État peut-il légalement, sur le fondement des articles 78 et 82 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au Centre hospitalier Princesse Grace, proroger la mesure de suspension conservatoire d'un praticien hospitalier faisant l'objet d'une instruction pénale, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation ni méconnaître le principe de la présomption d'innocence, lorsque le Conseil de discipline a préalablement décidé de surseoir à statuer dans l'attente d'une décision pénale définitive en relevant que la matérialité des faits reprochés n'était pas encore définitivement établie ? En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si le constat dressé par l'organe consultatif disciplinaire quant à l'absence d'établissement définitif de la matérialité des faits au stade de l'instruction pénale faisait obstacle au maintien de l'écartement provisoire du praticien pour des motifs tirés de la préservation du bon fonctionnement du service hospitalier, et si une telle prorogation revêtait le caractère d'une sanction déguisée attentatoire à la présomption d'innocence. Accessoirement, se posait la question du sort des conclusions indemnitaires et à fin d'injonction en cas de confirmation de la légalité de l'acte administratif attaqué. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur S. F., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique rigoureux, synthétique et particulièrement structuré, qui s'articule en huit considérants successifs. La haute juridiction examine d'abord les conclusions à fin d'annulation (considérants 1 à 7) avant de statuer par voie de conséquence sur les conclusions aux fins d'indemnisation et d'injonction (considérant 8). Dans un premier temps, après avoir rappelé l'objet du litige au premier considérant, le Tribunal Suprême procède, au deuxième considérant, au visa textuel intégral des dispositions applicables, à savoir les articles 78 et 82 (second alinéa) de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998. Ce rappel des textes permet au juge de mettre en évidence le mécanisme légal à double détente prévu par le statut des praticiens hospitaliers : - D'une part, l'article 78 pose le principe selon lequel, en cas de faute grave (manquement professionnel ou infraction de droit commun), le praticien peut être immédiatement suspendu par le Ministre d'État sur proposition du Conseil d'administration avant sa comparution disciplinaire. Si la situation du praticien doit normalement être réglée dans un délai préfix de quatre mois à compter de la prise d'effet de la suspension, le troisième alinéa de l'article 78 prévoit expressément une dérogation : « Toutefois, ce délai peut être prorogé dans l'hypothèse où le conseil de discipline a sursis à statuer, conformément aux dispositions de l'article 82 ». - D'autre part, le second alinéa de l'article 82 définit la condition de ce sursis : « En cas de poursuite devant une juridiction pénale, le conseil peut décider qu'il y a lieu de surseoir à statuer jusqu'à ce qu'intervienne une décision de justice devenue définitive ». Sur le fondement de cette architecture textuelle, le Tribunal Suprême valide, au troisième considérant, la régularité de l'enchaînement procédural et la légalité formelle et matérielle du recours à la prorogation. Le juge procède en deux étapes logiques : il contrôle d'abord par voie d'exception la légalité de la délibération préparatoire du Conseil de discipline, en jugeant que ce dernier « a pu décider, conformément aux dispositions de l'article 82 [...], de surseoir à statuer jusqu'à ce qu'une décision soit rend
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18315 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18315 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/06-19-18315)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, trouve son origine dans la situation professionnelle et judiciaire d'un praticien hospitalier exerçant au sein du Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG). Monsieur S. F., qui a effectué ses études de médecine à l'Université Paris-Descartes puis accompli une spécialisation à l'Université de Nice, a exercé son activité médicale à Nice et à Menton avant d'intégrer le CHPG en 2008. Selon ses écritures, il exerçait ainsi ses fonctions au sein de cet établissement depuis dix années en qualité de médecin confirmé et n'avait jamais été, tant à titre privé que professionnel, directement ou indirectement concerné par la moindre infraction. La chronologie des événements ayant conduit à l'adoption de l'acte administratif contesté débute sur le terrain judiciaire au printemps 2018. Ainsi qu'il ressort de l'exposé des faits présenté par le Ministre d'État dans sa contre-requête, le CHPG a été rendu destinataire, suivant une commission rogatoire datée du 17 mai 2018, de trois réquisitions judiciaires visant à ce que soient menées des investigations intéressant l'activité du docteur S. F. En considération de la teneur de ces réquisitions, le CHPG a pris la décision de se constituer partie civile, afin notamment de pouvoir avoir accès au dossier d'instruction. De son côté, Monsieur S. F. indique avoir appris, par l'intermédiaire de certaines de ses patientes, qu'il ferait l'objet d'une enquête pour infraction (la nature exacte de cette infraction n'est pas précisée dans la décision). Souhaitant être entendu au plus vite sur ces éléments, le praticien a formulé une demande en ce sens le 22 août 2018 auprès du Directeur de la Sûreté publique. Le même jour, il a également informé de cette démarche son chef de service ainsi que le directeur du CHPG. La procédure administrative proprement dite s'est enclenchée à la fin du mois d'août 2018. Le 30 août 2018, le Conseil d'administration du CHPG s'est réuni. Dès le lendemain, le 31 août 2018, le Conseiller de Gouvernement Ministre des Affaires sociales et de la Santé, agissant au nom du Ministre d'État, a adressé un courrier à Monsieur S. F. pour l'informer de la tenue de cette réunion la veille et de l'intention de l'autorité administrative de donner suite à la proposition dudit Conseil. Aux termes de cette réunion, une mesure de suspension à l'encontre du praticien avait en effet été préconisée, à titre conservatoire, « compte tenu des faits le concernant susceptibles de constituer une infraction de droit commun », et ce en application des dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au CHPG. Par une lettre en date du 4 septembre 2018, le conseil de Monsieur S. F. s'est adressé au Conseiller de Gouvernement Ministre des Affaires sociales et de la Santé afin de dénoncer non seulement l'illégalité d'une telle décision, mais également les conséquences irréversibles qu'entraînerait une suspension des fonctions de son client. Ces observations n'ont toutefois pas infléchi la position de l'administration. Le 6 septembre 2018, le Ministre d'État a notifié à Monsieur S. F. la décision prononçant la suspension de ses fonctions au sein du CHPG. Cette décision, prise sur proposition du président du Conseil d'administration de l'établissement, était fondée sur l'existence d'une plainte déposée à l'encontre du praticien pour des faits justifiant une enquête judiciaire. Elle précisait que la suspension était prononcée dans l'attente de la comparution de l'intéressé devant le conseil de discipline, mais assortie du maintien de son traitement, ainsi que des prestations et avantages sociaux. Enfin, par un acte subséquent du 11 septembre 2018, pris en application de l'Ordonnance souveraine n° 13.839 (mentionnée par erreur matérielle dans les visas de la requête comme portant le numéro 13.939) du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au CHPG, le Ministre d'État a notifié à Monsieur S. F. la saisine du Conseil de discipline du CHPG, à l'effet de répondre des faits qui lui étaient reprochés. C'est à ce stade précis du déroulement des procédures administrative et disciplinaire que le praticien a décidé de saisir la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 19 septembre 2018, déposée par Maître Joëlle Pastor-Bensa, Avocat-défenseur près la Cour d'appel, Monsieur S. F. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation dirigé contre la décision du Ministre d'État du 6 septembre 2018 portant signification de la suspension de ses fonctions au sein du CHPG. Parallèlement à ce recours au fond, et à la même date du 19 septembre 2018, le requérant a déposé une requête distincte tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de l'acte attaqué. Toutefois, par une ordonnance rendue le 23 novembre 2018, le Président du Tribunal Suprême, statuant conformément aux dispositions de l'article 40 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, a rejeté cette demande de sursis à exécution. L'instruction de l'affaire au fond s'est poursuivie par un échange nourri d'écritures. Après la désignation, par ordonnance du 19 septembre 2018, de Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant, en qualité de rapporteur, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 21 novembre 2018. Le requérant y a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 21 décembre 2018, suivi d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 21 janvier 2019. La procédure a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef en date du 31 janvier 2019, et l'affaire a été renvoyée, par ordonnance présidentielle du 26 avril 2019, à l'audience du Tribunal Suprême du 6 juin 2019, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, Maître Céline Schiavolilni (Avocat au Barreau de Nice) pour le requérant, Maître Jacques Molinié (Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France) pour le Ministre d'État, ainsi que le Procureur Général en ses conclusions. Les prétentions et moyens développés par Monsieur S. F. au fil de sa requête et de sa réplique s'articulaient autour de conclusions à fin d'annulation, d'injonction et d'indemnisation. Il demandait au Tribunal Suprême d'annuler la décision de suspension du 6 septembre 2018, d'enjoindre au Ministre d'État de le rétablir dans ses fonctions au CHPG, de condamner l'État de Monaco à lui verser des dommages et intérêts en réparation du préjudice subi, et de condamner l'État aux entiers dépens. Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant articulait deux séries de moyens de légalité interne : En premier lieu, il soutenait que la décision attaquée était entachée d'une grave erreur manifeste d'appréciation au regard des articles 78 et 82 de l'Ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998. Rappelant que si le texte permet au Ministre d'État, sur proposition du Conseil d'administration, de suspendre un praticien (dont la situation doit être réglée dans un délai de quatre mois, prorogeable en cas de sursis à statuer du conseil de discipline dans l'attente d'une décision pénale définitive selon l'article 82), le requérant faisait valoir que cette mesure conservatoire est subordonnée à l'existence d'une faute grave, strictement définie soit par un manquement aux obligations professionnelles, soit par une infraction de droit commun. Selon lui, la jurisprudence exige que les faits présentent un caractère de vraisemblance suffisant et constituent une présomption sérieuse, la gravité devant s'apprécier au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. Or, Monsieur S. F. soulignait qu'il exerçait depuis dix ans sans aucun antécédent, qu'il n'avait pas encore été auditionné par la police malgré sa demande du 22 août 2018, qu'aucune infraction pénale matériellement constituée ne pouvait lui être reprochée, et que l'administration ne disposait d'aucun élément permettant d'affirmer avec une quasi-certitude sa responsabilité. Il arguait que de simples plaintes ne sauraient suffire à caractériser une faute grave vraisemblable. En décidant néanmoins de le suspendre, le Ministre d'État aurait pris parti en faveur des plaignantes et méconnu son obligation légale de protéger les praticiens hospitaliers contre les attaques de toute nature subies dans l'exercice de leurs fonctions. En second lieu, le requérant invoquait la violation de plusieurs principes généraux du droit : - D'une part, la violation du principe de la présomption d'innocence : la mesure aurait été prise de façon prématurée, sans qu'il ait été entendu par les services de police, sans qu'il ait pu prendre connaissance des faits retenus contre lui et rapporter la preuve contraire. Dans sa réplique, il ajoutait que dans le cadre de l'information judiciaire, le juge d'instruction, attentif au respect de la présomption d'innocence, ne lui avait pas infligé d'interdiction d'exercer ses fonctions, contrairement à l'autorité administrative. - D'autre part, la violation du principe de proportionnalité : la mesure serait manifestement disproportionnée au regard des éléments du dossier et entraînerait des conséquences dramatiques sur sa vie personnelle et professionnelle. Il faisait état d'une perte très sensible de revenus, évaluée dans sa réplique à près de cinquante pour cent de sa rémunération. Il expliquait à cet égard qu'en cas de suspension illégale, l'indemnisation du préjudice matériel exclut les indemnités liées à l'exercice effectif des fonctions (notamment les gardes et astreintes) en raison de la règle de l'absence de service fait. Il invoquait également la perte inévitable et irrémédiable de sa clientèle libérale, ainsi qu'un préjudice moral lié à l'atteinte portée à son honneur et à sa réputation. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Ses arguments responsifs étaient les suivants : - Sur l'erreur manifeste d'appréciation : le Ministre d'État soutenait que l'article 78 de l'Ordonnance du 29 décembre 1998 reprend les dispositions classiques du droit de la fonction publique, faisant de la suspension non une sanction, mais une mesure provisoire et préventive. Intervenant par hypothèse avant que la faute ne soit certaine et sans se prononcer sur son existence, elle exige seulement que la faute soit grave et suffisamment vraisemblable. Or, en l'espèce, cette vraisemblance résultait de l'existence de plaintes précises, de la mise en œuvre de l'action publique et de la délivrance, sur commission rogatoire, de trois réquisitions judiciaires. Si l'administration n'était pas tenue de suspendre l'agent, les conditions légales étaient réunies et la mesure a été prise tant dans l'intérêt des patients que du service hospitalier. Par ailleurs, le Ministre d'État écartait comme inopérant le moyen tiré de l'obligation de protection fonctionnelle (prévue à l'article 25 de l'Ordonnance souveraine, citée dans la contre-requête sous le n° 13.389), laquelle n'a ni pour objet ni pour effet d'empêcher l'exercice du pouvoir de suspension face à un comportement vraisemblablement fautif. - Sur les principes généraux du droit : le Ministre d'État opposait l'inopérance du moyen tiré de la présomption d'innocence, ce principe ne s'appliquant pas aux mesures de suspension en raison de leur caractère purement conservatoire et non disciplinaire. Quant au principe de proportionnalité, il faisait valoir que dès lors que la mesure ne se prononce pas sur la culpabilité de l'agent, elle ne saurait, par hypothèse, être disproportionnée. - Sur les conclusions accessoires : le défendeur réfutait la demande d'injonction de réintégration et soulignait, s'agissant des conclusions indemnitaires, que le préjudice allégué n'était justifié qu'à raison des frais irrépétibles exposés, qu'aucun texte ne permet au Tribunal Suprême de faire supporter par une partie au litige. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était ainsi conduit à résoudre une question juridique centrale relative au régime contentieux des mesures conservatoires dans la fonction publique hospitalière monégasque : **À quelles conditions de légalité interne est subordonnée la décision par laquelle le Ministre d'État prononce, sur le fondement de l'article 78 de l'Ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, la suspension immédiate d'un praticien hospitalier faisant l'objet de poursuites pénales, et une telle mesure est-elle susceptible de caractériser une erreur manifeste d'appréciation ou de méconnaître le principe de la présomption d'innocence ?** De la réponse apportée à cette question principale dépendait directement le sort des questions subsidiaires relatives au prononcé d'une injonction de réintégration et à l'engagement de la responsabilité indemnitaire de l'État du fait d'une éventuelle illégalité fautive. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur S. F., l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande concision, structuré en quatre étapes successives qui balayent l'ensemble des moyens soulevés. En premier lieu, la Haute Juridiction fixe le cadre normatif en reproduisant intégralement les termes du premier alinéa de l'article 78 de l'Ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au Centre hospitalier Princesse Grace. Ce texte dispose qu'« *en cas de faute grave, qu'il s'agisse d'un manquement aux obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, le praticien hospitalier intéressé peut, avant la comparution devant le conseil de discipline, être immédiatement suspendu par décision du Ministre d'État, prise sur proposition du conseil d'administration réuni expressément* ». En deuxième lieu, le Tribunal procède à la qualification juridique de la mesure prévue par ce texte en dégageant sa finalité téléologique. Il pose le principe selon lequel une mesure de suspension prise en application de ces dispositions constitue « *une mesure provisoire et conservatoire ayant pour but d'éviter un risque de trouble dans le fonctionnement du service auquel est affectée la personne ayant fait l'objet de cette mesure* ». De cette nature purement préventive et fonctionnelle, le juge déduit une conséquence juridique fondamentale : la mesure de suspension « *n'a, dès lors, pas le caractère d'une sanction* ». En troisième lieu, fort de cette qualification, le Tribunal examine les moyens de légalité interne invoqués par le requérant : - S'agissant du contrôle de l'appréciation des faits par l'autorité administrative, le juge opère un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, mais orienté vers la finalité de la mesure telle qu'il vient de la définir. Au lieu de s'engager sur le terrain probatoire de la certitude de la faute pénale où voulait l'entraîner le requérant, le Tribunal constate souverainement « *que les faits sur lesquels est fondée la décision attaquée sont de nature à troubler le bon fonctionnement du service hospitalier* ». Ce seul constat suffit à légitimer l'intervention conservatoire du Ministre d'État et conduit mécaniquement au rejet du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. - S'agissant de la violation des principes généraux du droit, le Tribunal répond explicitement au moyen tiré de la présomption d'innocence. Il juge « *qu'eu égard à la nature de la mesure prise et aux motifs qui la fonde, Monsieur F. n'est pas fondé à invoquer une méconnaissance du principe de présomption d'innocence* ». La nature non répressive (conservatoire) et les motifs fonctionnels (préservation du service) neutralisent ainsi l'application ou, à tout le moins, la violation de ce principe. On observera que le Tribunal ne consacre pas de considérant autonome au moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité, lequel se trouve implicitement mais nécessairement absorbé et écarté par la qualification de mesure non disciplinaire et par le rejet de l'erreur manifeste d'appréciation. De même, l'argument relatif à la protection fonctionnelle n'est pas expressément relevé dans les motifs décisoires, étant absorbé par la légalité reconnue de la mesure prise dans l'intérêt du service. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal statue par voie de conséquence sur les conclusions accessoires relatives à la demande d'injonction et à la demande de dommages et intérêts. Appliquant une logique contentieuse implacable, il relève que le rejet des conclusions à fin d'annulation entraîne, par voie de corollaire, le rejet des conclusions indemnitaires (faute d'illégalité susceptible d'engager la responsabilité de la puissance publique) et, « *en tout État de cause* », le rejet des conclusions à fin d'injonction. ### C. Le dispositif Par ces motifs, la juridiction suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de Monsieur S. F. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur F. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 19 juin 2019 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative conformément à l'article 90 B de la Constitution monégasque (et plus particulièrement son 3° visé dans l'arrêt), constitue une illustration particulièrement nette des principes gouvernant le droit de la fonction publique, et spécifiquement le statut des praticiens hospitaliers régi par l'Ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998. L'analyse approfondie des motifs adoptés par la Haute Juridiction, mis en regard avec les argumentations respectives des parties telles qu'elles sont rapportées dans les visas de la décision, permet de mesurer la rigueur conceptuelle avec laquelle le juge monégasque distingue l'action administrative conservatoire de la répression disciplinaire ou pénale. #### 1. L'affirmation de la nature purement conservatoire et téléologique de la suspension Le cœur de la décision réside dans la définition que donne le Tribunal Suprême de la mesure de suspension prévue à l'article 78 de l'Ordonnance n° 13.839. En énonçant qu'une telle mesure est « *provisoire et conservatoire* » et qu'elle n'a « *dès lors, pas le caractère d'une sanction* », la juridiction consacre l'analyse classique du droit administratif, telle qu'elle avait été rappelée en défense par le Ministre d'État. Cette qualification emporte une dissociation radicale entre deux logiques : - La logique disciplinaire ou pénale, qui est rétrospective et répressive : elle vise à punir un comportement fautif avéré après l'établissement de la matérialité des faits et de leur imputabilité. - La logique de la suspension administrative, qui est prospective et préventive : elle vise exclusivement, selon la formule même de l'arrêt, à « *éviter un risque de trouble dans le fonctionnement du service auquel est affectée la personne ayant fait l'objet de cette mesure* ». Cette approche téléologique — entièrement tournée vers la préservation de l'ordre public interne au service hospitalier et, comme le soulignait le Ministre d'État
# Cour de Révision de Monaco, 19 février 2019, n° 27422 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 19 février 2019, n° 27422 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2019/02-19-27422)) L’efficacité internationale des décisions de justice repose sur un équilibre délicat entre la nécessaire circulation des titres exécutoires et le respect scrupuleux des droits de la défense, au premier rang desquels figure la régularité de la signification des actes judiciaires au défendeur résidant à l'étranger. L’arrêt rendu en session civile par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 19 février 2019 s'inscrit au cœur de cette problématique du droit international privé et du droit judiciaire privé. En se prononçant sur une demande d'exequatur de décisions rendues par une juridiction allemande, la Haute juridiction monégasque apporte des précisions déterminantes tant sur l'office du juge face à l'applicabilité des déclarations étatiques annexées aux conventions internationales que sur l'articulation hiérarchique entre le droit conventionnel et les dispositions du Code de procédure civile monégasque. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du contentieux se trouve un différend d'ordre patrimonial ayant opposé une entité commerciale étrangère à une personne physique résidant à Monaco. La société en commandite de droit allemand dénommée KE. KUNST GMBH & CO. KG (ci-après « la société ») a obtenu, devant les juridictions allemandes, la condamnation pécuniaire de monsieur j. NA. Plus précisément, par un jugement rendu le 20 janvier 2011, le *Landgericht* (tribunal régional) de Munich a condamné monsieur j. NA. à payer à ladite société une certaine somme en principal et intérêts, dont le montant exact et la cause contractuelle ou délictuelle sous-jacente ne sont pas précisés dans la décision rapportée. Cette première décision au fond a été complétée, quelques semaines plus tard, par une ordonnance de taxe rendue par cette même juridiction munichoise le 14 mars 2011, laquelle a liquidé et fixé le montant des dépens mis à la charge du débiteur condamné. Ces deux décisions judiciaires allemandes — le jugement au fond et l'ordonnance de taxe — ont fait l'objet d'une transmission à destination du défendeur par la voie postale. Cherchant à obtenir l'exécution forcée de ces titres sur le territoire de la Principauté de Monaco, la société de droit allemand a initié une procédure d'exequatur devant les juridictions monégasques. En cours d'instance (à une date non précisée dans la décision), le défendeur initial, monsieur j. NA., est décédé. Messieurs d. NA. et h. dit h. NA. (les consorts NA.) sont alors venus aux droits du défunt pour assurer la défense à l'action en exequatur. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par un exploit d'assignation délivré le 17 janvier 2012, la société KE. KUNST GMBH & CO. KG a saisi le Tribunal de première instance de Monaco afin de voir déclarer exécutoires sur le territoire monégasque le jugement du *Landgericht* de Munich du 20 janvier 2011 ainsi que l'ordonnance de taxe du 14 mars 2011. En première instance, la démarche de la société créancière a été couronnée de succès. Par un jugement rendu le 13 octobre 2016, soit près de cinq ans après l'acte introductif d'instance, le Tribunal de première instance a fait droit à la demande et a déclaré exécutoires à Monaco les deux décisions allemandes. Les consorts NA., venant aux droits de feu j. NA., ont interjeté appel de cette décision. La Cour d'appel de Monaco, statuant par un arrêt du 13 juin 2017, a intégralement infirmé le jugement entrepris et, statuant à nouveau, a débouté la société allemande de sa demande d'exequatur. Pour motiver ce rejet, les juges du second degré se sont penchés sur la régularité de la signification des décisions allemandes, condition indispensable à leur exécution en Principauté. La cour d'appel a relevé que la Principauté de Monaco et l'Allemagne étaient toutes deux parties à la Convention de La Haye du 15 novembre 1965 relative à la signification et à la notification à l'étranger des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile ou commerciale. Or, si l'article 10 a) de cette convention ménage la faculté d'adresser directement par la voie de la poste les actes judiciaires aux personnes se trouvant à l'étranger, cette faculté n'est ouverte que si l'État de destination déclare ne pas s'y opposer. La cour d'appel a retenu que, par une déclaration annexée à ladite Convention, la Principauté de Monaco avait précisément déclaré s'opposer à l'usage de cette voie postale directe sur son territoire. Dès lors, la société requérante ne pouvait utilement soutenir que le jugement du 20 janvier 2011 et l'ordonnance du 14 mars 2011 avaient été valablement signifiés par voie postale. Par ailleurs, la cour d'appel a écarté l'application des dispositions de droit interne monégasque — et notamment l'article 475-2 du Code de procédure civile — en vertu du principe de primauté des conventions internationales sur les lois internes. Mécontente de cet arrêt infirmatif qui paralysait le recouvrement de sa créance sur le sol monégasque, la société KE. KUNST GMBH & CO. KG a formé un pourvoi en révision. À l'appui de son recours, elle a développé un moyen unique de cassation, articulé en deux branches distinctes, visant à démontrer tant un défaut de base légale qu'une violation directe de la loi par la cour d'appel. Dans la première branche de son moyen, la demanderesse au pourvoi contestait l'opposabilité en droit interne de la déclaration d'opposition formulée par Monaco en annexe de la Convention de La Haye. S'appuyant sur les exigences du dualisme juridique ou, à tout le moins, sur le formalisme de réception des normes internationales en droit monégasque, elle soutenait que les conventions internationales doivent, pour être applicables en droit interne, avoir été publiées au *Journal de Monaco* ou avoir été rendues exécutoires par l'effet d'une loi ou d'une ordonnance opposable en vertu de l'article 69 de la Constitution. Selon le pourvoi, en opposant à la société allemande la déclaration annexe de Monaco relative à l'article 10 a) de la Convention de 1965 sans rechercher si cette déclaration spécifique avait elle-même été rendue exécutoire et opposable à Monaco, la cour d'appel aurait privé sa décision de base légale au regard de l'article 1er du Code civil. Dans la seconde branche du moyen, la société déplaçait le débat sur le terrain de l'application de la loi dans le temps et des conditions internes de l'exequatur. Elle faisait valoir que les articles 472 à 477 du Code de procédure civile — qui régissaient traditionnellement la procédure d'exequatur avant la réforme opérée par le Code de droit international privé — n'avaient été abrogés que par la loi n° 1.448 du 28 juin 2017, publiée au *Journal de Monaco* du 7 juillet 2017. En conséquence, pour une demande d'exequatur introduite par exploit du 17 janvier 2012 et jugée en appel le 13 juin 2017 (soit antérieurement à la promulgation et à la publication de la loi abrogative), ces textes demeuraient pleinement en vigueur. Le pourvoi reprochait ainsi à la cour d'appel d'avoir refusé d'appliquer l'article 475-2 du Code de procédure civile, violant de ce fait ce texte ensemble l'article 2 du Code civil relatif à la non-rétroactivité des lois. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le pourvoi soumettait à la Cour de révision une double interrogation juridique, mêlant technique de cassation, droit constitutionnel des traités et droit international privé : En premier lieu, le juge du fond qui fait application d'une déclaration d'opposition annexée par la Principauté de Monaco à une convention internationale régulièrement signée et ratifiée (en l'occurrence la Convention de La Haye du 15 novembre 1965) est-il tenu de rechercher d'office si cette déclaration annexe a fait l'objet des mesures de publicité et d'exécution requises par l'article 69 de la Constitution et l'article 1er du Code civil, alors même qu'aucune des parties n'a contesté l'opposabilité de cette déclaration dans ses écritures d'appel ? En second lieu, le refus des juges du fond d'appliquer une disposition du Code de procédure civile interne (l'article 475-2) à une instance en exequatur introduite avant l'abrogation législative de ce texte constitue-t-il une violation de l'article 2 du Code civil (application anticipée d'une loi abrogative), ou trouve-t-il une justification légale autonome dans le principe de primauté des conventions internationales sur la loi interne ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le pourvoi dans son intégralité, la Cour de révision déploie une motivation ciselée qui répond point par point aux deux griefs formulés, en combinant une règle stricte de procédure civile gouvernant l'office du juge et un principe fondamental de hiérarchie des normes. Sur la première branche du moyen, la Haute juridiction oppose une fin de non-recevoir partielle tirée du comportement procédural de la demanderesse devant les juges du fond, qui confine à la sanction du moyen nouveau mélangé de fait et de droit. La Cour relève en effet que, dans ses conclusions déposées devant la cour d'appel, la société KE. KUNST GMBH & CO. KG n'avait nullement soutenu que la déclaration annexée par Monaco à la Convention de La Haye du 15 novembre 1965 — convention dont il est rappelé qu'elle a été dûment signée et ratifiée tant par l'Allemagne que par la Principauté de Monaco — n'avait pas été rendue exécutoire et opposable dans l'ordre interne monégasque. Dès lors que ce point n'avait pas été mis dans le débat par les parties, la Cour de révision juge que la cour d'appel, ayant constaté l'existence de cette déclaration d'opposition à la faculté prévue par l'article 10 a) de la Convention (signification par voie postale directe), « n'était pas tenue de procéder d'office à une recherche qui ne lui était pas demandée ». Le grief de manque de base légale au regard de l'article 1er du Code civil est ainsi neutralisé : l'office du juge du fond ne s'étend pas à la vérification spontanée des conditions formelles d'introduction en droit interne d'une réserve ou déclaration annexée à un traité ratifié, en l'absence de toute contestation soulevée par les plaideurs. Cette première branche est par conséquent jugée irrecevable. Sur la seconde branche du moyen, la Cour de révision procède à une analyse de la motivation de l'arrêt d'appel pour démontrer que le grief repose sur une lecture erronée — ou à tout le moins inexacte — du fondement juridique retenu par les juges du second degré. La société allemande postulait que la cour d'appel avait écarté l'article 475-2 du Code de procédure civile par anticipation de son abrogation par la loi n° 1.448 du 28 juin 2017, ce qui aurait effectivement constitué une violation flagrante de l'article 2 du Code civil puisque l'arrêt d'appel datait du 13 juin 2017. Or, la Cour de révision rétablit la véritable architecture du raisonnement de la cour d'appel : cette dernière n'a aucunement fondé sa décision sur l'abrogation (alors future) de l'article 475-2 du Code de procédure civile. Elle s'est placée sur le terrain du conflit de normes dans l'espace et dans la hiérarchie juridique, et non sur celui du conflit de lois dans le temps. La Cour de révision approuve la juridiction d'appel d'avoir « exactement énoncé que les conventions internationales priment sur les lois internes ». C'est par une déduction logique directe de ce principe de primauté que la cour d'appel a écarté l'article 475-2 du Code de procédure civile : ce texte interne ne pouvait recevoir application dès lors qu'il se heurtait aux stipulations combinées de l'article 10 a) de la Convention de La Haye du 15 novembre 1965 et de la déclaration d'opposition annexée par la Principauté de Monaco. Le moyen, en sa seconde branche, est donc déclaré non fondé. ### C. Le dispositif La Cour de révision conclut son examen par la formule synthétique propre aux rejets mêlant recevabilité et bien-fondé : « D'où il suit que, pour partie irrecevable, le moyen n'est pas fondé pour le surplus ». Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « PAR CES MOTIFS, > > Rejette le pourvoi ; > > Condamne la société KE. KUNST GMBH &CO. KG aux dépens dont distraction au profit de Maître Thomas GIACCARDI, avocat-défenseur sous sa due affirmation. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 19 février 2019 par la Cour de révision revêt une importance théorique et dogmatique considérable à plusieurs égards, en ce qu'il cristallise les règles régissant le droit international privé monégasque à la charnière d'une réforme législative majeure. #### 1. L'articulation entre l'office du juge et la réception des traités en droit monégasque Le premier enseignement de l'arrêt concerne le statut procédural des conventions internationales et de leurs instruments annexes devant le juge monégasque. En invoquant l'article 69 de la Constitution et l'article 1er du Code civil, l'auteur du pourvoi tentait d'exploiter les exigences relatives à l'introduction des normes internationales dans l'ordre juridique interne de la Principauté. En droit monégasque, l'opposabilité d'un traité aux particuliers suppose traditionnellement l'intervention d'une ordonnance souveraine rendant la convention exécutoire et sa publication au *Journal de Monaco*. La subtilité du pourvoi consistait à dissocier le corps même de la Convention de La Haye du 15 novembre 1965 — dont la ratification par l'Allemagne et Monaco n'était pas contestée — de la déclaration unilatérale annexée par la Principauté en vertu de l'article 10 a) pour s'opposer à la notification postale directe. La demanderesse soutenait qu'il incombait au juge du fond de vérifier positivement que cette déclaration annexe avait, en tant que telle, satisfait aux conditions de publication et de force exécutoire interne. La réponse de la Cour de révision est empreinte d'un grand pragmatisme judiciaire. En jugeant que la cour d'appel n'était pas tenue de procéder d'office à une telle recherche qui ne lui était pas demandée, la Haute juridiction instaure une véritable présomption de régularité et d'opposabilité des déclarations étatiques annexées aux traités ratifiés. Dès lors qu'une convention internationale est régulièrement entrée en vigueur entre les deux États concernés, les réserves et déclarations formulées par la Principauté conformément au mécanisme prévu par le traité lui-même font corps avec celui-ci. Le juge du fond peut et doit les appliquer directement sans avoir à justifier, dans les motifs de sa décision, de l'accomplissement des formalités constitutionnelles de réception de chaque déclaration annexe. Ce n'est que si une partie soulève expressément, conclusions à l'appui, le moyen tiré du défaut de publication ou d'ordonnance exécutoire de la déclaration annexe que le juge du fond sera contraint de procéder à cette vérification. En l'absence d'une telle contestation devant la cour d'appel, le moyen soulevé pour la première fois devant la Cour de révision se heurte à l'irrecevabilité des moyens nouveaux, la vérification de l'existence d'une publication spécifique ou d'un acte exécutoire interne impliquant ici une recherche que le juge de cassation refuse d'imposer *a posteriori* aux juges du fond. #### 2. La consécration éclatante de la primauté du droit conventionnel sur la loi interne en matière d'exequatur Le second apport majeur de l'arrêt réside dans l'affirmation solennelle et sans équivoque du principe selon lequel « les conventions internationales priment sur les lois internes ». Bien que le texte de la décision ne vise pas de disposition constitutionnelle spécifique à l'appui de cette règle, la Cour de révision érige cette primauté en axiome fondamental permettant de résoudre les conflits de normes en droit judiciaire privé. Pour comprendre la portée de cette solution, il convient de reconstituer la tension normative qui existait en l'espèce entre l'ancien article 475-2 du Code de procédure civile et la Convention de La Haye de 1965. Avant son abrogation par la loi n° 1.448 du 28 juin 2017 (portant Code de droit international privé), la section du Code de procédure civile consacrée à l'exécution des jugements étrangers (articles 472 à 477) définissait les conditions de régularité internationale des décisions soumises à l'exequatur, ainsi que les pièces devant être produites par le demandeur (article 475). L'article 475-2 faisait partie de ce dispositif probatoire et procédural interne permettant d'apprécier si les parties avaient été régulièrement citées et si le jugement avait été valablement signifié dans le pays d'origine ou au défendeur. La société allemande prétendait sans doute que, au regard des seules exigences de l'article 475-2 du Code de procédure civile monégasque (ou par renvoi de ce texte à la loi de l'État d'origine, en l'occurrence le droit allemand), la signification par voie postale du jugement munichois et de l'ordonnance de taxe devait être tenue pour régulière. Un tel raisonnement revenait à faire prévaloir une disposition du droit commun interne de l'exequatur sur les règles impératives d'un traité international bilatéralement applicable entre l'État d'origine (l'Allemagne) et l'État requis (Monaco). La Cour de révision verrouille fermement cette échappatoire. En vertu de la hiérarchie des normes, les dispositions du Code de procédure civile ne peuvent sauver une signification internationale qui a été accomplie en violation directe des règles posées par une convention internationale liant la Principauté. La Convention de La Haye du 15 novembre 1965 a vocation à régir de manière exclusive et impérative les modes de transmission des actes judiciaires et extrajudiciaires entre les États contractants. Dès lors que Monaco a usé de la faculté reconnue par le traité de s'opposer à l'utilisation de la voie postale directe (article 10 a), toute notification d'un acte judiciaire étranger effectuée par la poste à destination d'un destinataire établi à Monaco est radicalement irrégulière au regard du droit conventionnel. Cette irrégularité conventionnelle rejaillit nécessairement sur l'instance en exequatur : le juge monégasque de l'exequatur, tenu de faire primer le traité sur sa loi interne, doit écarter l'article 475-2 du Code de procédure civile en tant qu'il permettrait de valider une telle signification. #### 3. Le droit transitoire de la réforme du droit international privé monégasque L'arrêt présente enfin un intérêt historique et transitoire notable au regard de la loi n° 1.448 du 28 juin 2017. Le pourvoi tentait habilement de créer une confusion chronologique en soulignant que l'arrêt de la cour d'appel avait été rendu le 13 juin 2017, soit exactement quinze jours avant l'adoption de la loi n° 1.448 abrogeant les articles 472 à 477 du Code de procédure civile, et plus de trois semaines avant sa publication au *Journal de Monaco* le 7 juillet 2017. Si la cour d'appel avait effectivement motivé son refus d'appliquer l'article 475-2 par la disparition de ce texte ou par l'application anticipée du nouveau Code de droit international privé à une demande formée le 17 janvier 2012, la cassation pour violation de l'article 2 du Code civil eût été inévitable. Mais la Cour de révision démontre que le débat temporel était artificiel : l'article 475-2 n'a pas été déclaré *abrogé* dans le temps, il a été déclaré *inapplicable* (ou écarté
# Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16546 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16546 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/11-24-16546)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco met en lumière la tension classique du droit administratif entre la préservation de l'ordre public étatique par la police des étrangers et le droit des administrés à obtenir le réexamen d'une mesure de police administrative ancienne. En l'espèce, Monsieur a. LI., né le 16 avril 1950 à Warschau et de nationalité autrichienne, demeurant en Autriche, a fait l'objet d'une mesure administrative de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco prononcée à son encontre le 20 mai 1998. Ainsi qu'il ressort des écritures de l'État de Monaco en cours d'instance, cette mesure initiale de police administrative avait été prise en considération de la mise en cause de l'intéressé pour des faits d'usage et de détention de stupéfiants ainsi que d'agressions sexuelles. Cette mesure de refoulement initiale n'avait pas fait l'objet d'une contestation juridictionnelle de la part de Monsieur LI. Nonobstant le maintien en vigueur de cet acte de refoulement, l'intéressé a bénéficié, au fil des années et jusqu'en 2014, de plusieurs décisions administratives lui accordant des suspensions provisoires de ladite mesure, notamment pour des motifs professionnels. Toutefois, cette tolérance administrative ponctuelle a pris fin à compter de l'année 2014. Monsieur LI. a en effet sollicité de nouvelles suspensions provisoires par demandes des 12 mai 2014 et 5 mai 2015. Ces requêtes gracieuses ont fait l'objet de décisions explicites de rejet émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur en dates respectives des 21 mai 2014 et 25 juin 2015. Selon les éléments exposés par le Ministre d'État devant la juridiction suprême, ce changement de posture de l'administration monégasque reposait sur deux circonstances factuelles précises : d'une part, la condamnation pénale prononcée à l'encontre de Monsieur LI. pour agressions sexuelles à une peine d'un an d'emprisonnement avec sursis, en mai 2001, par la Cour d'appel de Paris ; d'autre part, l'existence d'une fiche de recherche émise le 28 octobre 2013 établissant que le requérant était redevable envers le Trésor Public français d'une somme s'élevant à 30 405 694,08 euros. À l'instar de la mesure initiale de 1998, les deux décisions de refus de suspension des 21 mai 2014 et 25 juin 2015 n'ont pas été déférées à la censure du juge de l'excès de pouvoir par l'intéressé. Cependant, le 7 septembre 2016, Monsieur LI. a saisi une nouvelle fois l'autorité administrative monégasque d'une demande visant à lever l'interdiction d'accès au territoire princier. Cette démarche était motivée à la fois par des fins de loisirs et par des impératifs d'ordre professionnel, le requérant exposant la nécessité, pour le compte de sa société dénommée « Fashion TV », de pouvoir rencontrer des professionnels des secteurs de la mode et de la communication à l'occasion de manifestations organisées au sein de la Principauté. Par une décision en date du 2 décembre 2016, le Ministre d'État a rejeté cette demande du 7 septembre 2016. Pour fonder ce nouveau refus, l'autorité administrative a visé l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté et a indiqué que l'examen de la demande « n'a pas permis la découverte d'éléments pouvant infléchir la position du Gouvernement Princier » telle qu'elle avait été communiquée lors du précédent refus opposé le 25 juin 2015. C'est cette décision ministérielle du 2 décembre 2016 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué devant le Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 1er février 2017 sous le numéro de rôle TS 2017-06, Monsieur a. LI. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 2 décembre 2016, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 2 février 2017, désigné Madame Magali Ingall-Montagnier en qualité de rapporteur. Dans ses écritures initiales (requête) et complémentaires (réplique enregistrée le 28 avril 2017), le requérant articulait ses prétentions autour d'une demande avant dire droit et de deux moyens d'annulation classiques du contentieux administratif, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne. En premier lieu, sur le terrain probatoire et procédural, Monsieur LI. sollicitait du Tribunal Suprême qu'il ordonne une mesure d'instruction dans l'hypothèse où l'État de Monaco s'abstiendrait de produire les pièces justificatives fondant la décision de refus attaquée. En deuxième lieu, au titre de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'acte administratif au regard des prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision du 2 décembre 2016 procédait par une motivation par référence illégale, en ce qu'elle renvoyait à la précédente décision de refus du 25 juin 2015, laquelle se bornait elle-même à indiquer, sans énoncer aucune considération de droit ou de fait, que l'examen du dossier n'avait pas permis de réserver une suite favorable à sa requête. Dans sa réplique, il ajoutait que la motivation était défaillante faute d'apporter une réponse précise à sa demande, laquelle contestait précisément les refus opposés depuis 2014 alors même qu'aucun élément nouveau défavorable n'était survenu postérieurement aux suspensions provisoires qui lui avaient été régulièrement octroyées jusqu'en 2014. En troisième lieu, au titre de la légalité interne, Monsieur LI. arguait que la décision querellée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon son argumentation, aucune raison objective ne justifiait le maintien de cette éviction du territoire, dès lors que les multiples suspensions provisoires de la mesure de refoulement accordées jusqu'en 2014 démontraient par elles-mêmes que sa présence ne constituait plus une menace pour l'ordre public monégasque. En réplique, prenant connaissance des motifs avancés par l'État en défense, il faisait valoir que le Ministre d'État se prévalait de faits antérieurs aux suspensions précédemment accordées (la mise en cause de 1998 et la condamnation pénale de 2001). Quant au seul élément postérieur invoqué par l'administration — à savoir la fiche de recherche émise par le Trésor Public français en 2013 —, le requérant soutenait qu'un tel litige fiscal à l'étranger n'était nullement de nature à établir qu'il représentait une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique de la Principauté de Monaco. En défense, par une contre-requête enregistrée le 3 avril 2017 et une duplique déposée le 29 mai 2017, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, concluait au rejet pur et simple de la requête. Pour étayer sa position et répondre à la demande de production de pièces, l'administration a versé aux débats un rapport de la Sûreté publique daté du 16 mars 2017. Sur le fond, le Ministre d'État rappelait à titre liminaire le caractère définitif tant de la mesure de refoulement de 1998 que des refus de suspension de 2014 et 2015, faute d'avoir été contestés en temps utile, tout en exposant la gravité des motifs sous-jacents (stupéfiants, condamnation pénale à Paris en 2001 pour agressions sexuelles, dette fiscale française de plus de trente millions d'euros). Sur la légalité externe, l'État soutenait qu'en l'absence d'éléments nouveaux de nature à modifier l'appréciation portée en 2014 et 2015, la décision attaquée, en constatant cette absence de changement, était suffisamment motivée. Sur la légalité interne, le Ministre d'État faisait valoir le renversement de la charge de la preuve applicable en la matière : il appartenait au requérant d'établir que sa présence ne constituait plus une menace pour l'ordre public. En outre, l'administration réfutait toute erreur manifeste d'appréciation en soulignant que la fiche de recherche du Trésor Public français demeurait toujours active lors de l'instruction de la demande de 2016 et qu'aucun impératif valable ne rendait indispensable la venue du demandeur à Monaco. L'instruction a été clôturée par procès-verbal le 6 juin 2017. Par ordonnance du 20 septembre 2017, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'audience au 17 novembre 2017. L'affaire a été examinée en Assemblée plénière et la décision a été lue publiquement le 24 novembre 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire confrontait le juge administratif monégasque à une triple problématique juridique touchant à l'office du juge, au formalisme des actes administratifs et au régime substantiel des mesures de police des étrangers. Tout d'abord, se posait une question préalable de qualification juridique de la demande administrative : comment le juge de l'excès de pouvoir doit-il qualifier une requête adressée à l'administration qui, bien que présentée formellement comme une demande de « suspension provisoire » d'un refoulement, vise en réalité par ses motifs à permettre des séjours récurrents à des fins tant professionnelles que de loisirs ? Ensuite, sur le plan formel, la question de droit consistait à déterminer si une décision administrative rejetant une demande de levée d'une mesure de refoulement satisfait aux exigences de motivation posées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 lorsqu'elle se borne à viser le texte réglementaire applicable (l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964) et à indiquer que l'examen du dossier n'a pas permis de découvrir des éléments nouveaux susceptibles d'infléchir la position gouvernementale arrêtée lors d'un précédent refus. Enfin, sur le fond du droit, la problématique centrale résidait dans la détermination de l'objet et de la charge de la preuve lors d'une demande d'abrogation d'une mesure de police administrative ayant déjà fait l'objet de refus de réexamen devenus définitifs. Plus précisément, le juge devait décider si l'administré peut utilement invoquer, pour caractériser une erreur manifeste d'appréciation de l'administration, l'existence de mesures de tolérance (suspensions provisoires) accordées antérieurement à de précédents refus définitifs, ou s'il lui incombe exclusivement de démontrer la survenance d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus opposé par l'autorité de police. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, se caractérise par sa concision, sa rigueur méthodologique et une maîtrise classique des techniques du contentieux de l'excès de pouvoir. Le juge procède en quatre étapes distinctes. #### 1. L'opération préalable de requalification de la demande administrative Dès le premier considérant de sa motivation au fond, le Tribunal Suprême opère une requalification souveraine de l'objet de la demande formulée par Monsieur LI. le 7 septembre 2016. Alors que la requête introductive d'instance et l'intitulé même du recours présentaient l'acte du 2 décembre 2016 comme un « refus de suspension provisoire de la décision de refoulement », le Tribunal énonce que Monsieur LI. demande l'annulation de la décision par laquelle le Ministre d'État a rejeté sa demande « qui tendait, eu égard à ses motifs, non pas à la suspension mais à l'abrogation de la mesure de refoulement prise à son encontre le 20 mai 1998 ». Cette requalification n'est pas neutre. En analysant les motifs de la demande du 7 septembre 2016 — qui sollicitait l'accès au territoire à des fins générales de loisirs et d'activités professionnelles pour la société Fashion TV —, le juge restitue à la démarche de l'administré sa véritable nature juridique : il ne s'agissait plus de solliciter un sauf-conduit ponctuel et dérogatoire pour une date déterminée (suspension provisoire), mais bien d'obtenir la disparition juridique pour l'avenir de la mesure d'interdiction du territoire (abrogation). Le contentieux est ainsi immédiatement replacé dans le cadre théorique des demandes d'abrogation des actes administratifs individuels non créateurs de droits. #### 2. Le rejet de la demande de mesure d'instruction Sur l'incident procédural soulevé par le requérant qui réclamait une mesure d'instruction à défaut de production des pièces justificatives par l'État, la réponse du Tribunal est lapidaire. Constatant qu'« en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée », la juridiction tire les conséquences de la production, par le Ministre d'État en annexe de sa contre-requête du 3 avril 2017, du rapport de la Sûreté publique du 16 mars 2017 ainsi que des explications détaillées sur les antécédents judiciaires et fiscaux du requérant. Le juge s'estimant suffisamment éclairé par les productions contradictoires des parties, la mesure d'instruction devenait sans objet. #### 3. La validation de la motivation d'un refus confirmatif sur le terrain de la légalité externe Examinant ensuite la légalité externe de l'acte au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le Tribunal Suprême écarte le grief d'insuffisance de motivation. Pour ce faire, le juge décompose la structure formelle de la décision du 2 décembre 2016 en deux éléments : - L'énoncé des considérations de droit : la décision attaquée vise expressément l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. - L'énoncé des considérations de fait : la décision précise que l'examen de la demande « n'a pas permis la découverte d'éléments pouvant infléchir la position du Gouvernement Princier » communiquée lors du refus opposé le 25 juin 2015 à une précédente demande. Le Tribunal Suprême juge qu'une telle formulation satisfait pleinement aux prescriptions légales. En matière de refus d'abrogation succédant à de précédents refus déjà opposés à l'administré, le fait générateur du nouveau rejet réside précisément dans la permanence des circonstances de fait et l'absence d'élément nouveau. Dès lors, constater factuellement l'absence de découverte d'éléments nouveaux depuis une date de référence précise (le 25 juin 2015) constitue en soi l'énoncé de la considération de fait fondant la décision, sans méconnaître la loi du 29 juin 2006. #### 4. La cristallisation du litige autour de la preuve d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus définitif C'est sur le terrain de la légalité interne que l'arrêt livre son apport doctrinal majeur. Le Tribunal Suprême pose une règle rigoureuse gouvernant tant la charge de la preuve que la temporalité des faits invocables par le requérant dans le cadre d'un contrôle restreint à l'erreur manifeste d'appréciation. Le syllogisme judiciaire se déploie en deux temps : Premièrement, le juge fixe la règle de droit applicable à la situation procédurale du requérant : dès lors que le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait déjà rejeté, par deux décisions des 21 mai 2014 et 25 juin 2015, deux demandes antérieures de Monsieur LI., « il appartenait à ce dernier de démontrer l'apparition d'éléments nouveaux, postérieurs au dernier refus du 25 juin 2015 et susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé le refoulement et de nature à conduire le Ministre d'État à reconsidérer cette mesure ». Deuxièmement, le juge applique cette grille d'analyse aux moyens soulevés par Monsieur LI. Il relève que « le seul élément nouveau invoqué par le demandeur est l'existence de suspensions provisoires du refoulement antérieures aux refus des 21 mai 2014 et 25 juin 2015 ». L'oxymore apparent utilisé par le Tribunal (« le seul élément nouveau [...] est l'existence de suspensions [...] antérieures ») souligne l'inanité de l'argumentation du requérant. Ce dernier tentait de remettre en cause le revirement administratif opéré en 2014 en opposant la bienveillance administrative dont il avait joui avant 2014. Or, les décisions de refus de 2014 et 2015 n'ayant pas été contestées, elles ont en quelque sorte purgé ou cristallisé le débat sur la période antérieure. Le Tribunal n'a donc même pas besoin d'entrer dans le débat substantiel sur la pertinence de la fiche de recherche fiscale française de 2013 ou sur l'ancienneté de la condamnation pénale de 2001 : il lui suffit de constater une carence probatoire totale du requérant sur la période pertinente, à savoir celle courant du 25 juin 2015 au 2 décembre 2016. Faute pour Monsieur LI. d'avoir apporté des éléments nouveaux postérieurs aux deux refus de 2014 et 2015, le Ministre d'État a pu légalement, et sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, rejeter la demande du 7 septembre 2016. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation écartant l'ensemble des moyens tant de forme que de fond, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours et condamne le requérant aux dépens selon le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de M. a. LI. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. a. LI. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 24 novembre 2017 en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon important dans la structuration du contentieux administratif monégasque, au carrefour du droit de la police des étrangers, de la théorie de l'acte administratif (abrogation et décisions confirmatives) et du droit de la motivation formelle. Son analyse révèle une convergence méthodologique profonde avec les principes directeurs du droit public européen d'inspiration romano-germanique, tout en consacrant les spécificités institutionnelles et législatives de la Principauté. #### 1. Le pouvoir de requalification du juge de l'excès de pouvoir et le régime de l'abrogation des mesures de police Le premier enseignement de l'arrêt réside dans la liberté avec laquelle le juge administratif monégasque procède à la requalification de la demande administrative initiale. Monsieur LI. avait habilement — ou maladroitement — intitulé ses démarches successives comme des demandes de « suspension provisoire » de la mesure de refoulement du 20 mai 1998. En droit administratif général, la suspension est une mesure conservatoire ou temporaire qui paralyse les effets d'un acte pendant une durée déterminée sans en affecter l'existence juridique, tandis que l'abrogation met définitivement fin aux effets de l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16206 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16206 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/06-30-16206)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en Assemblée Plénière en matière de contentieux administratif, trouve son origine dans des soupçons de délinquance financière internationale visant un ressortissant étranger et dans l'articulation délicate entre les procédures pénales transnationales et les mesures de police administrative nationale. Monsieur e. VA., de nationalité italienne, né le 2 février 1966 à Isola del Liri et demeurant à Castelliri en Italie, détenait des avoirs et des comptes bancaires au sein de la Principauté de Monaco. Dès l'année 2010, ces éléments financiers ont attiré l'attention des autorités monégasques à la suite d'une déclaration de suspicion. Dans le prolongement de ce signalement, les avoirs et comptes de l'intéressé ouverts dans les livres d'établissements monégasques ont fait l'objet d'une mesure de placement sous séquestre, mesure dont Monsieur e. VA. a toutefois obtenu par la suite une mainlevée partielle. Le volet judiciaire monégasque s'est structuré autour d'une instruction pénale ayant conduit, le 28 mars 2012, à l'inculpation de Monsieur e. VA. du chef de « blanchiment du produit d'une infraction ». Cette qualification pénale, par nature secondaire ou de conséquence, reposait sur des faits antérieurs ayant donné lieu à diverses procédures en Italie. Plus précisément, le contexte factuel italien comprenait un jugement dit de *patteggiamento* (procédure italienne d'application de la peine sur requête des parties), ainsi que plusieurs décisions rendues par les juridictions fiscales et civiles ou pénales romaines, à savoir une décision de la Commission fiscale de la province de Rome en date du 13 juillet 2011 et deux décisions du Tribunal de Rome datées respectivement des 5 juillet 2012 et 18 avril 2013. À l'issue de l'instruction menée à Monaco, Monsieur e. VA. a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de la Principauté. Par un jugement rendu le 23 février 2016, cette juridiction l'a déclaré coupable des faits qui lui étaient reprochés et l'a condamné à une peine d'un an d'emprisonnement. Selon les éléments versés aux débats par l'administration monégasque, cette condamnation correctionnelle a été prononcée « eu égard à la gravité des faits, à l'importance des sommes en cause et au mode opératoire utilisé qui relève de la délinquance financière internationale astucieuse ». Dès le 4 mars 2016, Monsieur e. VA. a interjeté appel de ce jugement afin de contester sa culpabilité devant la Cour d'appel de Monaco. C'est dans cet intervalle procédural, alors que le jugement correctionnel de première instance était frappé d'appel et n'avait donc pas acquis un caractère définitif, que l'autorité administrative monégasque est intervenue au titre de ses prérogatives de police des étrangers. Le 6 avril 2016, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté la décision administrative individuelle n° 16/09 prononçant le refoulement de Monsieur e. VA. du territoire monégasque, sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Cette mesure a fait l'objet d'un procès-verbal de notification en date du 9 mai 2016, document administratif qui mentionnait expressément que le refoulement de l'intéressé était prescrit « suite à sa condamnation ». Contestant le bien-fondé de cette mesure d'éloignement, Monsieur e. VA. a formé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. Par une décision en date du 27 septembre 2016, le Ministre d'État a refusé de faire droit à ce recours, maintenant ainsi la mesure de refoulement prononcée le 6 avril 2016. Un événement procédural majeur est toutefois survenu peu après ce rejet gracieux : statuant sur le recours formé le 4 mars 2016 contre le jugement de première instance, la Cour d'appel de Monaco, siégeant en matière correctionnelle, a rendu un arrêt le 21 novembre 2016 par lequel elle a infirmé le jugement entrepris du 23 février 2016 et prononcé la relaxe pure et simple de Monsieur e. VA. des fins de la poursuite. Pour motiver cette relaxe, la juridiction d'appel a notamment retenu que les décisions italiennes produites au dossier « ne suffisent pas à établir la culpabilité d'e. VA. du chef des délits préalables au blanchiment, ni à déterminer les éléments constitutifs de ceux-ci ». C'est dans cette configuration factuelle et chronologique très particulière que le litige administratif a été porté devant le juge constitutionnel et administratif suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 18 novembre 2016 sous le numéro de rôle TS 2017-01, soit trois jours exactement avant le prononcé de l'arrêt de relaxe de la Cour d'appel, Monsieur e. VA., représenté par Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ce recours tendait à l'annulation conjointe de la décision initiale du Ministre d'État n° 16/09 du 6 avril 2016 prononçant son refoulement du territoire monégasque et de la décision du 27 septembre 2016 portant rejet de son recours gracieux. Au soutien de sa requête initiale, le requérant articulait deux moyens principaux de légalité interne : l'erreur de fait et l'erreur manifeste d'appréciation. En premier lieu, Monsieur e. VA. soutenait que la mesure administrative de refoulement reposait directement et exclusivement sur sa condamnation pénale de première instance, ainsi qu'en attestait la formulation même du procès-verbal de notification du 9 mai 2016 (« suite à sa condamnation »). Or, il faisait valoir que cette condamnation ne pouvait caractériser un trouble à l'ordre public justifiant une mesure de police aussi rigoureuse, dès lors qu'elle visait à sanctionner des faits anciens, connus des autorités monégasques dès l'année 2010 à la suite d'une déclaration de suspicion. En second lieu, sur le terrain de la matérialité des faits et de leur qualification juridique, le requérant développait une argumentation technique tirée de la structure même du délit de blanchiment. Rappelant que le blanchiment est une infraction de conséquence qui exige impérativement la démonstration préalable d'une infraction d'origine ayant généré les fonds ou valeurs litigieux, il arguait que le jugement du Tribunal correctionnel du 23 février 2016, frappé d'appel le 4 mars 2016 et donc dépourvu de caractère définitif, ne pouvait suffire à établir la réalité de faits de blanchiment. Selon lui, la juridiction pénale monégasque de première instance s'était appuyée à tort sur un jugement italien de *patteggiamento*, lequel, selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne invoquée par le requérant, n'implique aucune reconnaissance de culpabilité de la part de la personne concernée. Bien au contraire, Monsieur e. VA. opposait les décisions rendues par la Commission fiscale de la province de Rome le 13 juillet 2011 et par le Tribunal de Rome les 5 juillet 2012 et 18 avril 2013, desquelles il résultait que les opérations financières incriminées étaient parfaitement licites. Il en déduisait qu'en l'absence d'infraction préalable constituée, l'infraction de blanchiment était inexistante en fait comme en droit, privant ainsi la mesure de refoulement de toute base factuelle et légale. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié (et plus particulièrement Maître Jacques Molinié à l'audience), avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 19 janvier 2017, concluant au rejet du recours. L'administration monégasque s'est attachée, dans un premier temps, à opérer une dissociation nette entre la condamnation pénale en tant qu'acte juridictionnel et les faits matériels sous-jacents. Le Ministre d'État faisait valoir que si le Tribunal correctionnel avait prononcé une peine d'un an d'emprisonnement en raison de la gravité des faits, de l'ampleur des sommes et d'un mode opératoire relevant de la délinquance financière internationale astucieuse, c'était uniquement au regard de ces faits matériels que la présence du requérant à Monaco avait été estimée de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée. L'autorité administrative précisait que si elle n'avait pas agi dès 2010, c'est par prudence, ayant préféré attendre que ces faits, bien que portés à sa connaissance antérieurement, soient complètement établis à l'occasion d'une instance pénale contradictoire. Dans un second temps, au stade de cette contre-requête de janvier 2017, le Ministre d'État écartait comme inopérante la discussion relative à la portée du *patteggiamento* en droit italien. Il invoquait à cet égard le principe de l'autorité de la chose jugée au pénal sur l'administratif, soutenant que cette autorité s'imposait aux autorités ainsi qu'aux juridictions administratives, de sorte qu'il était légalement tenu de considérer comme établis les faits de blanchiment retenus par le jugement correctionnel du 23 février 2016, lequel avait d'ailleurs expressément examiné et écarté l'argumentation du prévenu relative aux procédures italiennes. Le débat contentieux a connu une évolution décisive lors du dépôt du mémoire en réplique de Monsieur e. VA., enregistré le 17 février 2017. Tout en maintenant l'intégralité de ses moyens initiaux, le requérant a introduit au débat l'arrêt rendu entre-temps, le 21 novembre 2016, par la Cour d'appel de Monaco. Fort de cette décision infirmative l'ayant relaxé au motif explicite que les décisions italiennes ne suffisaient ni à établir sa culpabilité du chef des délits préalables, ni à en déterminer les éléments constitutifs, le requérant estimait la démonstration de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation définitivement acquise. Dans son mémoire en duplique enregistré le 15 mars 2017, le Ministre d'État a toutefois maintenu ses conclusions de rejet en adaptant sa ligne de défense. Abandonnant nécessairement l'argument tiré de l'autorité de la chose jugée d'un jugement désormais anéanti, l'État a recentré son argumentation sur l'autonomie de la police administrative et la chronologie de l'action administrative. Le Ministre d'État a ainsi soutenu avec force que la mesure de refoulement n'était fondée que sur les faits de blanchiment eux-mêmes, et non à raison de la condamnation pénale de Monsieur e. VA., concluant dès lors qu'il importait peu que la Cour d'appel de Monaco ait ultérieurement réformé le jugement correctionnel et relaxé l'intéressé. L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême s'est déroulée selon les règles fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée. Dès le 21 novembre 2016, le Président du Tribunal Suprême avait désigné Monsieur José Savoye, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. La procédure écrite a été clôturée par procès-verbal le 22 mars 2017. Par ordonnance du 10 mai 2017, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 23 juin 2017, la composition de la formation de jugement ayant fait l'objet d'une ordonnance modificative le 21 juin 2017. À l'audience du 23 juin 2017, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée Plénière, a entendu le rapport de Monsieur José Savoye, les conclusions du Procureur Général, ainsi que les plaidoiries de Maître Thomas Giaccardi pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour l'État de Monaco, avant de rendre sa décision en lecture publique le 30 juin 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soulevait devant le Tribunal Suprême une question de droit administratif général et de droit de la police des étrangers d'une grande acuité théorique et pratique : quelle est l'incidence, sur la légalité d'une mesure administrative de refoulement du territoire prise au vu de faits qualifiés pénalement par un jugement correctionnel de première instance, de l'infirmation dudit jugement et de la relaxe de l'intéressé prononcées par la juridiction pénale d'appel postérieurement à l'édiction de l'acte administratif contesté et au rejet du recours gracieux ? De manière sous-jacente, cette problématique centrale commandait au juge suprême monégasque de résoudre trois sous-questions imbriquées : 1. **Le standard de preuve et la finalité de la police administrative :** Quel est le degré de certitude factuelle requis de l'autorité administrative (le Ministre d'État) lorsqu'elle met en œuvre ses pouvoirs de police des étrangers sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 ? Exige-t-on la preuve d'une culpabilité pénale définitive ou la simple caractérisation d'un risque pour l'ordre public ? 2. **La temporalité du contrôle de légalité dans le recours pour excès de pouvoir :** À quelle date le juge de l'excès de pouvoir doit-il se placer pour apprécier l'existence d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation entachant une décision de refoulement et le rejet du recours gracieux subséquent ? 3. **Le traitement contentieux du changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à l'acte :** Comment s'articulent le principe de l'appréciation de la légalité à la date de l'acte et la survenance ultérieure d'un arrêt pénal de relaxe qui dément l'analyse juridique ayant servi de support aux constatations de première instance ? Quelles sont les voies de droit ouvertes à l'administré dans une telle configuration ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur e. VA., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une rigueur classique, structuré en quatre considérants synthétiques qui s'enchaînent selon une logique déductive implacable, directement inspirée des principes cardinaux du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Dans son **premier considérant**, le Tribunal procède à la qualification juridique des actes attaqués et à l'identification de leur base légale. Il relève que tant la décision initiale de refoulement du 6 avril 2016 que la décision de rejet du recours gracieux du 27 septembre 2016 ont été édictées par le Ministre d'État sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, et ce, « au titre de ses pouvoirs de police ». Cette qualification initiale est fondamentale : en rattachant expressément le refoulement à la catégorie des mesures de police administrative (et non à celle des sanctions administratives ou des peines accessoires), le Tribunal détermine l'ensemble du régime juridique et contentieux applicable à l'acte. Dans son **deuxième considérant**, la Haute Juridiction énonce les règles générales gouvernant la finalité et le contrôle des mesures de police administrative. Le Tribunal rappelle que « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». Deux enseignements majeurs découlent de cette proposition : * D'une part, la police administrative a une vocation exclusivement préventive (« prévenir d'éventuelles atteintes »), ce qui la distingue radicalement de la répression pénale qui vise à punir une infraction commise et définitivement imputée à son auteur. * D'autre part, en raison même de cette finalité préventive, le seuil d'intervention légale de l'administration n'est pas la certitude absolue d'une infraction pénale, mais l'existence de « faits » qui « révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble ». Le Tribunal achève ce deuxième considérant en posant la règle de conflit temporel applicable au contrôle juridictionnel : « la légalité de ces mesures de police s'apprécie à la date de leur édiction ». Ce principe, pierre angulaire du recours pour excès de pouvoir, interdit au juge d'annuler un acte administratif en se fondant sur des éléments de droit ou de fait qui n'existaient pas au moment où l'autorité administrative a pris sa décision. Dans son **troisième considérant**, le Tribunal Suprême procède à la subsomption des faits de l'espèce sous les principes ainsi dégagés, en se plaçant scrupuleusement aux dates des 6 avril 2016 et 27 septembre 2016. La juridiction opère ici une distinction subtile mais décisive entre le jugement correctionnel en tant que titre juridique de condamnation et les faits matériels que ce jugement constatait. Le Tribunal énonce que « les faits de blanchiment du produit d'une infraction, fondant la décision du Ministre d'État et par ailleurs énoncés dans le jugement du Tribunal correctionnel du 23 février 2016 contre M. e. VA., suffisaient, à cette date, à faire considérer la présence de ce dernier en Principauté comme présentant un risque de trouble ». La formulation retenue par le juge mérite une attention particulière : les faits de blanchiment fondaient la décision ministérielle et étaient « par ailleurs énoncés » dans le jugement correctionnel. Le Tribunal Suprême valide ainsi la thèse de l'administration selon laquelle le Ministre d'État ne s'est pas fondé sur la condamnation pénale en tant que telle (malgré la rédaction maladroite du procès-verbal de notification du 9 mai 2016 mentionnant « suite à sa condamnation »), mais sur la matérialité des agissements décrits et retenus par les premiers juges correctionnels le 23 février 2016. À la date du 6 avril 2016 comme à celle du 27 septembre 2016, l'existence de ce jugement correctionnel détaillant des opérations financières litigieuses constituait un élément factuel objectif suffisant pour permettre au Ministre d'État d'estimer que la présence de Monsieur e. VA. à Monaco présentait un risque de trouble à l'ordre public. En conséquence, le Tribunal juge que ces faits « suffisaient à justifier légalement la mesure de refoulement » et en déduit qu'aux dates de leur édiction, les décisions attaquées n'étaient entachées « ni d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation ». Enfin, dans son **quatrième et dernier considérant**, le Tribunal Suprême répond directement au moyen nouveau tiré de l'arrêt de relaxe rendu par la Cour d'appel correctionnelle de Monaco le 21 novembre 2016. Tirant la conséquence logique du principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte posé au deuxième considérant, le Tribunal déclare ce moyen « inopérant ». L'infirmation du jugement du 23 février 2016 étant intervenue postérieurement aux décisions administratives des 6 avril et 27 septembre 2016, elle ne saurait rétroactivement vicier la légalité initiale de ces dernières. Toutefois, soucieux d'assurer la cohérence de l'ordre juridique et de ne pas laisser le justiciable démuni face au maintien pour l'avenir d'une mesure de police permanente dont le support factuel a été fragilisé par le juge pénal d'appel, le Tribunal Suprême indique expressément la voie procédurale adéquate : « il appartient seulement à M. e
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étrangers - Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté - Décision administrative de refoulement du territoire de la Principauté et refus d'abrogation de la mesure de refoulement du territoire monégasque - Recours tardif contre la décision - Irrecevabilité - Loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des décisions administratives - Exigence d'une motivation écrite énonçant les considérations de fait et de droit justificatives - Mention des considérations de fait et de droit - Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Protocole n° 7 - Garanties fondamentales relatives à l'expulsion des étrangers. Inapplicable à une personne non résidente sur le territoire Décision antérieure de rejet du recours contre un refus d'abrogation de la mesure de refoulement - Absence d'éléments nouveaux de nature à justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé la mesure de refoulement Constitution, article 6 - Séparation des fonctions administratives, législatives et judiciaires - Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, article 6§1 - Tribunal indépendant et impartial - Convention européenne - Protocole n°4 - Droit à la liberté de circulation - Droit non méconnu - Requérante non résidente sur le territoire - Décision légale (oui) Recours tardif contre la décision administrative - Irrecevabilité du recours pour excès de pouvoir - Irrecevabilité du recours en indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 30 juin 2017, Mme v. DI CR. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étrangers - Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté - Décision administrative de refoulement du territoire de la Principauté et refus d'abrogation de la mesure de refoulement du territoire monégasque - Recours tardif contre la décision - Irrecevabilité - Loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des décisions administratives - E??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? aires personnelles, avec son fils alors âgé de 6 ans ; qu'elle a dû déménager six fois depuis 2010 et son fils changer cinq fois d'école ; qu'elle a dû engager d'importants frais d'avocats ; que, son état de santé s'étant dégradé du fait de son conflit avec l'État, elle a dû engager d'importantes dépenses de santé ; qu'ainsi, au total, ces préjudices matériels ne peuvent être évalués à moins de 100.000 € ; qu'en outre, Mme DI CR. et son fils ont subi un préjudice moral considérable consistant dans la perte des liens sociaux, amicaux et professionnels, de l'interruption brut??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? ier de l'Ordre de Saint Charles, Président, M. Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, Officier de l'Ordre de Saint Charles, Vice-président, rapporteur, M. Didier RIBES, Membre Titulaire, Mme Magali INGALL-MONTAGNIER, et M. Guillaume DRAGO, Membres suppléants. et prononcé le trente juin deux mille dix-sept en présence de, Monsieur Hervé POINOT, Procureur Général adjoint, par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, Greffier en Chef, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 30 juin 2017, Mme v. DI CR. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15895 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15895 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/02-14-15895)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la chronologie particulièrement longue et conflictuelle d'une transaction immobilière portant sur un bien relevant du secteur de l'habitat ancien, dit « secteur protégé ». L'enchaînement des faits, qui s'étale sur près d'une décennie, illustre la manière dont les vicissitudes d'un contentieux civil privé peuvent interférer avec les prérogatives de puissance publique en matière d'urbanisme et de logement. Par un acte sous seing privé signé les 19 et 24 octobre 2006, Madame a. GR. a promis de vendre à Madame e. PE., ressortissante italienne résidant à Monaco, un bien immobilier consistant en un appartement et une cave dépendant d'un immeuble dénommé « Villa Ed. » (également désigné dans les motifs de la décision sous son nom complet « Villa Edelweiss »), situé aux 50-52 boulevard du Jardin exotique à Monaco. Conformément aux stipulations contractuelles, la réitération de la vente par acte authentique devait intervenir au plus tard le 15 janvier 2007. La perfection de cette cession était toutefois subordonnée à la réalisation de plusieurs conditions suspensives, au premier rang desquelles figuraient, d'une part, la renonciation par l'État de Monaco à l'exercice de son droit de préemption légal et, d'autre part, l'obtention de la mainlevée d'une inscription provisoire d'hypothèque judiciaire grevant le bien, prise antérieurement par des tiers, les époux DR. Le bien immobilier ayant été construit ou achevé avant le 1er septembre 1947, le notaire alors chargé de la vente, Maître Paul-Louis AUREGLIA, s'est conformé aux prescriptions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par les lois n° 1.256 du 12 juillet 2002 et n° 1.291 du 21 décembre 2004. Par une lettre en date du 7 novembre 2006, l'officier ministériel a notifié au Ministre d'État l'acte sous seing privé valant déclaration d'intention d'aliéner. L'administration monégasque a rapidement pris position : par un courrier du 28 novembre 2006, le Ministre d'État a informé le notaire de la décision du Gouvernement Princier de ne pas user du droit de préemption que lui conférait la législation en vigueur. La première condition suspensive étant ainsi levée, la réalisation de la vente s'est néanmoins heurtée à la défaillance de la seconde. La promettante, Madame GR., n'étant pas parvenue à obtenir la mainlevée de l'inscription hypothécaire dans le délai initialement arrêté au 15 janvier 2007, les parties ont convenu de proroger la validité de la promesse de vente jusqu'au 15 juillet 2007. À l'échéance de ce nouveau terme, la venderesse a opposé un refus à toute nouvelle prorogation du délai de réalisation de la condition suspensive relative à l'hypothèque et a notifié à Madame e. PE. sa volonté de ne plus procéder à la vente de son bien immobilier. Ce revirement a ouvert une longue séquence contentieuse devant les juridictions de l'ordre judiciaire monégasque, initiée par l'acquéreuse évincée afin d'obtenir l'exécution forcée de la cession. Par un arrêt définitif rendu le 1er décembre 2009, la Cour d'appel de Monaco a constaté la validité du compromis de vente des 19 et 24 octobre 2006 et a enjoint à Madame GR. de passer l'acte authentique de vente devant notaire. Parallèlement, l'obstacle hypothécaire a été levé par un jugement définitif du Tribunal de première instance en date du 9 décembre 2010, ordonnant la radiation de l'inscription d'hypothèque judiciaire. Persistante dans son refus de vendre, la propriétaire a engagé une action tendant à la résolution de la vente. Déboutée en première instance par un jugement du 29 novembre 2010, elle a vu cette décision confirmée par un arrêt de la Cour d'appel du 8 juillet 2014. Le pourvoi formé par la venderesse contre cet arrêt a finalement été rejeté par la Cour de révision le 26 mars 2015, scellant définitivement le sort civil de la transaction au profit de Madame e. PE. L'issue définitive du litige judiciaire après neuf années de procédure a conduit le nouveau notaire instrumentaire chargé de la passation de l'acte authentique, Maître Henry REY, à accomplir les diligences préalables à la réitération de la vente. Soucieux de vérifier la situation juridique actualisée de l'immeuble, le notaire a interrogé la Direction de l'Habitat afin de s'assurer si le bien en cause entrait toujours dans le champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 instaurant un droit de préemption au profit de l'État et du locataire. Par un courrier daté du 26 août 2015, le Directeur de l'Habitat a fait savoir qu'il estimait que le bien ne relevait pas des dispositions de ladite loi et que, par voie de conséquence, les droits de préemption tant de l'État que du locataire n'avaient pas vocation à s'appliquer lors de la vente de cet appartement (observation étant faite que l'État fera valoir en défense que cette même direction avait pourtant émis un avis diamétralement opposé dans une réponse à une demande de renseignement datée du 8 mai 2006). Nonobstant cette prise de position écrite du Directeur de l'Habitat écartant l'application de la loi n° 1.235, Maître REY a, par précaution ou par formalisme, adressé le 28 décembre 2015 au Ministre d'État une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner portant sur l'appartement et la cave de la « Villa Edelweiss » (étant relevé que dans l'exposé de ses moyens, la requérante mentionne également la date du 8 janvier 2016 concernant cette déclaration). C'est à la suite de cette notification notariale que, par une décision en date du 26 janvier 2016, le Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération, agissant en charge des fonctions de Ministre d'État, a décidé d'exercer le droit de préemption de l'État et de se porter acquéreur du bien litigieux, en motivant cet acte par la seule mention d'un « intérêt urbanistique pour l'État ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Privée du bénéfice d'une acquisition pour laquelle elle avait bataillé devant les juridictions judiciaires pendant près de dix ans, Madame e. PE. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 18 mars 2016 sous le numéro TS 2016-08, complétée par un mémoire en réplique déposé le 24 juin 2016, la requérante a sollicité l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préemption du 26 janvier 2016, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. À l'appui de son recours, la requérante a développé une argumentation articulée autour de quatre moyens distincts, dont le dernier a été soulevé au stade de la réplique. En premier lieu, elle excipait de l'inapplicabilité *ratione materiae* du droit de préemption au bien litigieux. Selon elle, bien que l'immeuble ait été construit ou achevé avant le 1er septembre 1947, il n'entrait pas dans le champ d'application de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. S'appuyant sur la finalité de la loi et sur une décision du Tribunal Suprême du 16 avril 2012 — selon laquelle l'atteinte portée au droit de propriété par ce droit de préemption n'est nécessaire et proportionnée que pour permettre aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté (« personnes protégées ») de se loger à Monaco —, elle soutenait que la préemption ne pouvait viser que les locaux mentionnés à l'article 1er de ladite loi. Or, en vertu du troisième alinéa de cet article 1er, et comme l'avait formellement reconnu le Directeur de l'Habitat dans sa lettre du 26 août 2015 (qualifiée par la requérante de décision administrative faisant grief), l'appartement en cause échappait au dispositif légal. En deuxième lieu, la requérante invoquait une erreur de droit tenant à la méconnaissance de l'épuisement du droit de préemption. Elle faisait valoir que la vente projetée en 2015 n'était que l'exécution forcée du compromis signé les 19 et 24 octobre 2006, à l'occasion duquel le Ministre d'État avait déjà expressément renoncé à préempter par sa décision du 28 novembre 2006. Selon son analyse de l'article 38 in fine de la loi n° 1.235, la simple réitération de cette vente initiale, retardée par le seul contentieux judiciaire, ne constituait pas une « nouvelle aliénation » ouvrant un nouveau droit de préemption. Elle ajoutait en réplique que le délai de péremption de six mois prévu par le dernier alinéa de l'article 38 ne régissait que le droit de préemption subsidiaire du locataire et non celui de l'État, sauf à créer une rupture d'égalité devant la loi entre les propriétaires de biens loués et les propriétaires de biens libres d'occupation. Dès lors, la nouvelle déclaration d'intention d'aliéner, adressée de la seule initiative du notaire sans refléter une volonté nouvelle des parties au contrat de 2006, était inopérante à ressaisir le Ministre d'État d'une compétence dont il s'était définitivement dessaisi en 2006. En troisième lieu, et dans le prolongement du moyen précédent, Madame e. PE. soutenait que la décision attaquée du 26 janvier 2016 s'analysait en un retrait illégal de deux actes administratifs antérieurs créateurs de droits : d'une part, la décision expresse de renonciation à préempter du 28 novembre 2006 prise par le Ministre d'État et, d'autre part, la décision contenue dans le courrier du Directeur de l'Habitat du 26 août 2015 excluant le bien du champ de la loi n° 1.235. En quatrième et dernier lieu, dans son mémoire en réplique du 24 juin 2016, la requérante a soulevé un moyen nouveau tiré de ce que la décision de préemption était illégale faute de justification suffisante, l'autorité administrative s'étant bornée à invoquer, sans autre forme de précision, un « intérêt urbanistique pour l'État ». En défense, par une contre-requête enregistrée le 23 mai 2016 et une duplique déposée le 27 juillet 2016, le Ministre d'État a conclu au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse. Sur le champ d'application de la loi, l'État soutenait que l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 ne restreint nullement l'exercice du droit de préemption étatique aux seuls locaux effectivement réservés aux personnes protégées ; ce droit est détachable du strict logement de ces personnes et peut être mis en œuvre pour tout motif d'intérêt général. Quant à la lettre du Directeur de l'Habitat du 26 août 2015, elle était présentée comme un simple avis dépourvu de caractère décisoire, émis en réponse à une demande de renseignement par une autorité qui n'avait au demeurant aucune compétence pour renoncer au droit de préemption de l'État, et qui contredisait d'ailleurs une première note de renseignement délivrée par le même service le 8 mai 2006. Sur la temporalité de la préemption et la notion de « nouvelle aliénation », le Ministre d'État défendait une lecture globale du dernier alinéa de l'article 38 : tout propriétaire qui, pour quelque motif que ce soit, ne réalise pas la vente dans les six mois suivant la décision de renonciation à préempter (que ce délai coure à compter de la décision de l'État ou de celle du locataire) est réputé, s'il poursuit la cession au-delà de ce terme, procéder à une « nouvelle aliénation » nécessitant une nouvelle purge du droit de préemption. Aucune atteinte au principe d'égalité ne saurait en résulter, les acquéreurs de biens loués et ceux de biens libres se trouvant dans des situations objectivement différentes. En l'espèce, plus de neuf années s'étant écoulées depuis la renonciation de 2006, la transaction devait impérativement faire l'objet d'une nouvelle procédure de purge, excluant par là même toute qualification de retrait illégal de la décision de 2006. Enfin, s'agissant du moyen soulevé en réplique et relatif à la mention de l'« intérêt urbanistique pour l'État », l'État défendeur l'a qualifié de moyen d'insuffisance de motivation (relevant de la légalité externe) et lui a opposé une fin de non-recevoir tirée de ce qu'il reposait sur une cause juridique distincte de celle des moyens soulevés dans la requête introductive d'instance (lesquels ne critiquaient que la légalité interne de l'acte). Subsidiairement au fond, l'administration maintenait que la décision énonçait de manière suffisante les considérations de droit et de fait qui en constituaient le fondement. L'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 24 novembre 2016, et l'affaire a été appelée à l'audience de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 2 février 2017, pour une lecture de la décision le 14 février 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions complexes touchant à l'assiette matérielle du droit de préemption de la loi n° 1.235 et à la péremption des déclarations d'intention d'aliéner en cas de contentieux judiciaire prolongé, le litige posait au Tribunal Suprême une question centrale tenant aux conditions de fond et au contrôle juridictionnel de l'exercice même de cette prérogative exorbitante du droit commun. Plus précisément, la Haute Juridiction était invitée à déterminer si, sous l'empire de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée — dont la rédaction ne mentionne plus expressément de finalités spécifiques assignées à l'action de l'administration —, le Ministre d'État peut légalement exercer le droit de préemption de l'État sur un bien immobilier en se bornant à invoquer abstraitement un « intérêt urbanistique pour l'État », sans rattacher cette acquisition à un motif d'intérêt général concret et à un objet d'opération suffisamment défini, et quelle est la qualification contentieuse exacte (vice de forme ou erreur de droit) du grief tiré d'une telle carence lorsqu'il est soulevé en cours d'instance. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige et accueillir la demande d'annulation, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, fait application du principe de l'économie des moyens. Délaissant l'ensemble des débats relatifs au champ d'application de l'article 1er de la loi n° 1.235, à la portée de la lettre du Directeur de l'Habitat du 26 août 2015, ainsi qu'à l'interprétation du délai de six mois et de la notion de « nouvelle aliénation », le juge administratif suprême concentre l'intégralité de sa motivation sur le dernier moyen soulevé par la requérante dans son mémoire en réplique. Le raisonnement de la juridiction se déploie en trois temps dans un unique considérant de principe d'une grande densité normative. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême cite les dispositions applicables du premier alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée : toute aliénation volontaire à titre onéreux ou apport en société portant sur des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 doit, à peine de nullité, faire l'objet d'une déclaration d'intention d'aliéner au Ministre d'État, laquelle vaut offre irrévocable de vente pendant un mois, délai durant lequel l'autorité ministérielle peut faire connaître sa décision de se porter acquéreur aux conditions fixées. La lecture de ce texte fait immédiatement apparaître une lacune apparente : le législateur a institué une procédure et une compétence, mais n'a énoncé dans cet article aucune condition de fond quant aux motifs susceptibles de justifier la préemption. Dans un deuxième temps, le juge procède à une interprétation téléologique et historique de la norme législative afin d'encadrer le pouvoir discrétionnaire de l'administration. Le Tribunal relève expressément « que, si la loi ne précise plus que l'exercice du droit de préemption par le Ministre d'État est subordonné à des motifs d'ordre urbanistique ou social, il ne peut s'exercer, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général qui, propres à chaque espèce, doivent correspondre à un objet suffisamment défini ». Ce faisant, la Haute Juridiction rappelle que la suppression par le législateur de la référence textuelle aux motifs urbanistiques ou sociaux n'a nullement conféré à l'État un pouvoir discrétionnaire absolu ou arbitraire de se porter acquéreur de biens privés. Toute décision de préemption demeure intrinsèquement subordonnée au respect d'une condition substantielle de légalité interne : la poursuite d'un but d'intérêt général. Surtout, le Tribunal Suprême affine considérablement le standard de son contrôle en posant une double exigence cumulative quant à la consistance de cet intérêt général : les motifs invoqués doivent être « propres à chaque espèce » (ce qui proscrit les justifications stéréotypées, générales ou purement abstraites) et ils doivent « correspondre à un objet suffisamment défini » (ce qui exige que l'administration soit en mesure de justifier d'un projet, d'une affectation ou d'une opération précise en vue de laquelle le bien est préempté). Dans un troisième temps, appliquant cette grille de contrôle aux faits de l'espèce, le Tribunal constate sobrement « qu'ainsi que le soutient Mme e. PE., tel n'est pas le cas en l'espèce » et en déduit « que la décision attaquée est donc entachée d'une erreur de droit ». En qualifiant le vice censuré d'« erreur de droit » — et non d'insuffisance de motivation au sens formel —, le Tribunal Suprême répond implicitement mais nécessairement à la fin de non-recevoir opposée par l'État dans sa duplique. Le grief soulevé par la requérante dans sa réplique à l'encontre de la formule laconique « intérêt urbanistique pour l'État » ne critiquait pas un vice de forme de l'acte (légalité externe), mais bien le défaut de base légale et l'absence de motif d'intérêt général défini (légalité interne). Se rattachant dès lors à la même cause juridique (la légalité interne) que les moyens d'erreur de droit développés dans la requête initiale, ce moyen nouveau présenté en réplique était pleinement recevable et entraîne, à lui seul, l'annulation de la décision administrative. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte attaqué en ces termes : > « DÉCIDE : > La décision du 26 janvier 2016 du Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération en charge des fonctions de Ministre d'État est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15896 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15896 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/02-14-15896)) Le contentieux de la police des activités économiques en Principauté de Monaco cristallise régulièrement la tension dialectique entre, d'une part, la préservation de l'ordre public économique et de la réputation de la place monégasque par le pouvoir exécutif et, d'autre part, le droit des administrés à un contrôle juridictionnel effectif des décisions de refus d'autorisation d'exercer. Lorsque le Ministre d'État oppose un refus motivé par le défaut de garanties de moralité professionnelle, fondé sur des renseignements émanant de services étrangers et non sur des condamnations pénales définitives, la question probatoire devient le cœur même du procès administratif. Qui doit prouver quoi, et jusqu'où le juge de l'excès de pouvoir doit-il pousser son office inquisitorial lorsque l'administration se contente d'affirmations péremptoires tout en prétendant renverser la charge de la preuve sur le requérant ? C'est à cette problématique fondamentale du droit processuel administratif que répond, avec une fermeté remarquable sous l'apparence d'une simple mesure préparatoire, la décision avant-dire droit rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 14 février 2017 dans l'affaire opposant Madame e. d. CO., épouse V. D. HE., à l'État de Monaco (n° TS 2016-10). En refusant de statuer en l'état d'un dossier indigent et en mettant en œuvre les pouvoirs d'instruction qu'il tient de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le juge suprême monégasque rappelle que le contrôle de la légalité interne d'un acte administratif individuel ne saurait s'accommoder du secret administratif non justifié ni d'une inversion abusive du fardeau probatoire. Pour saisir toute la richesse et la portée de cette décision, il convient d'examiner successivement le contexte factuel et procédural ayant conduit à l'impasse probatoire (I), la question de droit posée au Tribunal Suprême ainsi que la solution d'instruction retenue par ce dernier (II), avant de livrer une analyse approfondie de la portée jurisprudentielle et des implications pratiques de cet arrêt pour le contentieux administratif monégasque (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural Le litige soumis à la haute juridiction monégasque s'inscrit dans le cadre classique de la réglementation de l'accès aux professions commerciales et financières sur le territoire de la Principauté, régie par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Il tire sa singularité de la nature indirecte du grief de moralité opposé à la pétitionnaire, lequel vise en réalité la personne de son conjoint et futur associé (A), ce qui a généré un débat procédural cristallisé autour de la preuve de faits négatifs (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Le 6 novembre 2015, Madame e. d. CO., épouse V. D. HE., a saisi l'administration monégasque d'une demande d'autorisation administrative préalable. Cette requête tendait à être autorisée à exercer les fonctions de cogérante associée au sein d'une société à responsabilité limitée (SARL) dénommée « NEXT INVEST MONACO ». L'objet social projeté pour cette structure revêtait un caractère éminemment spéculatif et financier, puisqu'il consistait, selon les termes mêmes de la demande rapportés par la décision, à exercer « pour son propre compte, à titre professionnel, habituel et spéculatif » l'activité d'« achat et la revente d'immeubles, de fonds de commerce, d'actions ou parts de sociétés immobilières, à l'exclusion des activités régies par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 ». Il s'agissait donc d'une activité de marchand de biens, secteur particulièrement surveillé au regard des exigences d'intégrité financière. En vertu de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée, l'exercice de telles activités par des personnes physiques étrangères ou au sein de structures sociétaires est subordonné à l'obtention d'une autorisation délivrée par le Ministre d'État. Parmi les conditions légales gouvernant la délivrance de ce titre figure, aux termes des dispositions combinées des articles 5 et 9 (5°) de ladite loi, l'exigence que les pétitionnaires et les dirigeants ou associés de la personne morale présentent toutes les garanties de moralité professionnelle requises. Lors de l'instruction de la demande déposée par Madame e. d. CO., les services administratifs monégasques ont procédé aux vérifications d'usage, lesquelles se sont étendues à la personne de son époux, Monsieur j. V. D. HE., pressenti pour devenir également cogérant associé de la SARL « NEXT INVEST MONACO ». À l'issue de cette instruction administrative, et par une décision individuelle expresse en date du 4 février 2016, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a opposé un refus à la demande d'autorisation présentée par Madame e. d. CO. Ce rejet n'était nullement fondé sur le comportement personnel ou les antécédents de la requérante elle-même, mais exclusivement sur la situation de son conjoint. Le Ministre d'État a en effet motivé sa décision de refus par la circonstance que l'époux de la pétitionnaire, futur cogérant associé, ne présenterait pas toutes les garanties de moralité professionnelle exigées par la loi. Plus précisément, l'autorité administrative a affirmé qu'il ressortait de l'instruction menée par ses services que Monsieur j. V. D. HE. serait « défavorablement connu des services belges pour fraude à la TVA en 2013, pour des antécédents de blanchiment en 1993 et pour escroquerie en 1997 ». Contestant le bien-fondé de cette appréciation et la matérialité des griefs formulés à l'encontre de son époux, Madame e. d. CO. a, dans un premier temps, tenté la voie du dialogue administratif en formant, le 16 mars 2016, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait ou l'abrogation de la décision du 4 février 2016. Toutefois, le chef du gouvernement monégasque a gardé le silence sur cette réclamation. Conformément aux règles du contentieux administratif monégasque, ce silence conservé par l'administration pendant une durée de quatre mois à compter de la réception du recours gracieux a donné naissance à une décision implicite de rejet, ouvrant ainsi la voie au recours contentieux devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Forte de cette décision implicite de rejet confirmant le refus initial, Madame e. d. CO. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 28 juillet 2016 sous le numéro TS 2016/000010. Son recours, fondé sur les dispositions de l'article 90-B de la Constitution relatif à la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 4 février 2016 lui refusant l'autorisation d'exercer en qualité de cogérante associée au sein de la SARL « NEXT INVEST MONACO », « et ce avec toutes conséquences de droit », ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux dépens de l'instance. L'instruction écrite s'est déroulée selon la procédure ordinaire régie par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Dès le 29 juillet 2016, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine Luc-Thaler, membre titulaire, en qualité de rapporteur. Le Ministre d'État a déposé sa contre-requête au Greffe Général le 29 septembre 2016. La procédure écrite a été clôturée par procès-verbal le 24 novembre 2016, et l'affaire a été renvoyée, par ordonnance présidentielle du 21 décembre 2016, à l'audience publique du 3 février 2017, le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en assemblée plénière. L'examen des écritures respectives des parties met en lumière une opposition frontale quant à la méthode d'appréciation de la moralité professionnelle et, surtout, quant au régime de la preuve devant le juge administratif. Au soutien de sa requête en annulation, Madame e. d. CO. articulait un moyen unique de légalité interne tiré de ce que la décision attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Pour démontrer cette erreur, la requérante s'attachait à déconstruire la matérialité des faits allégués par l'administration à l'encontre de son époux. Elle faisait valoir, preuves officielles à l'appui selon son argumentation, que Monsieur j. V. D. HE. n'avait fait l'objet d'aucune condamnation pénale pour des faits de fraude à la TVA en 2013, ni pour des antécédents de blanchiment en 1993, ni davantage pour escroquerie en 1997. Elle soulignait que l'extrait du casier judiciaire belge de son conjoint était vierge de toute mention criminelle ou correctionnelle de nature économique et financière, ce document ne faisant état que de mesures mineures relevant de la police de la circulation routière, du type « déchéance du droit de conduire ». La requérante ajoutait que la présence de son époux sur le territoire monégasque ne constituait en aucune manière une menace de trouble à l'ordre public. Dès lors, en l'absence de toute condamnation pénale pour les infractions visées dans la motivation de l'acte attaqué, il ne pouvait selon elle être sérieusement considéré que son époux ne présentait pas toutes les garanties de moralité professionnelle exigées par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. En défense, pour conclure au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens, le Ministre d'État développait dans sa contre-requête une ligne argumentative particulièrement offensive sur le terrain de l'autonomie du droit administratif et de la charge de la preuve. En premier lieu, l'administration soutenait que l'argumentation de Madame e. d. CO. tirée de l'absence de condamnation pénale de son époux était totalement « inopérante ». Selon le Ministre d'État, l'autorité administrative ne s'était pas fondée sur l'existence de condamnations judiciaires, mais sur la circonstance matérielle que l'intéressé « avait été mêlé, à diverses reprises, et à des dates précises, à des faits de cette nature ». Le défendeur posait ainsi en principe que, lorsqu'elle est amenée à apprécier les qualités de moralité exigées par les articles 5 et 9 (5°) de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, l'administration dispose du pouvoir de prendre en compte « l'implication du pétitionnaire dans des faits ou des opérations répréhensibles alors même que cette implication n'aurait pas entraîné une condamnation pénale ». En second lieu — et c'est là que l'argumentation gouvernementale atteignait son point le plus audacieux et le plus contestable sur le plan processuel —, le Ministre d'État affirmait que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation demeurait inopérant « sauf pour la requérante, à qui incombe la charge de la preuve, à établir en quoi l'implication de son conjoint dans des faits d'escroquerie en 1997, de blanchiment en 1993 et de fraude à la TVA en 2013 aurait été tellement marginale qu'elle ne serait pas de nature à affecter sa moralité professionnelle ». Ce faisant, l'État de Monaco, sans pour autant verser aux débats la moindre pièce émanant des services belges pour étayer ses dires, tenait l'implication de Monsieur V. D. HE. pour un fait acquis et prétendait imposer à la requérante la charge de prouver le caractère marginal d'une implication dont elle contestait pourtant l'existence même et dont elle ignorait la teneur exacte. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Placé devant ce dialogue de sourds où la requérante produisait un casier judiciaire quasi vierge tandis que l'administration opposait des renseignements de police étrangers non produits tout en exigeant de l'administrée une preuve négative impossible (*probatio diabolica*), le Tribunal Suprême devait trancher une question préalable déterminante pour l'exercice même de sa mission constitutionnelle. ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême ne portait pas encore, à ce stade de la procédure, sur le fond même de la légalité du refus d'autorisation, mais sur les conditions d'exercice du contrôle juridictionnel et la dévolution de la charge de l'allégation et de la preuve dans le contentieux de l'excès de pouvoir. Le problème juridique pouvait se formuler ainsi : lorsque le Ministre d'État fonde une décision de refus d'autorisation d'exercer une activité économique (prise en application des articles 5 et 9, 5°, de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991) sur le défaut de moralité professionnelle du futur cogérant associé, en invoquant des renseignements précis émanant d'autorités étrangères (en l'espèce, être défavorablement connu des services belges pour des faits de blanchiment, d'escroquerie et de fraude à la TVA), mais s'abstient de produire devant le juge les pièces matérielles sur lesquelles repose cette affirmation tandis que le requérant conteste la matérialité desdits faits, le Tribunal Suprême peut-il statuer au fond en faisant peser la charge de la preuve sur le seul requérant, ou doit-il user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre les parties, et singulièrement l'administration, à produire les éléments nécessaires à l'exercice de son contrôle de légalité ? De manière sous-jacente, il s'agissait également de déterminer l'étendue des pièces nécessaires au juge pour apprécier l'opérance et le bien-fondé d'un motif de refus tiré de la moralité d'un tiers (l'époux futur cogérant associé) dans le cadre d'une demande présentée par la requérante pour son propre exercice de cogérante associée au sein d'une SARL. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 14 février 2017 se caractérise par sa grande concision formelle — un unique considérant — mais révèle, à l'analyse, une structure logique d'une rigueur implacable qui désavoue implicitement mais nécessairement la thèse probatoire soutenue par le Ministre d'État. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême rappelle fidèlement les termes et le fondement juridique de la décision administrative querellée. Il relève que la décision du 4 février 2016 justifie le rejet de l'autorisation sollicitée par Madame e. d. CO. par le motif précis que « M. j. V. D. HE., futur cogérant associé, est défavorablement connu des services belges pour fraude à la TVA en 2013, pour des antécédents de blanchiment en 1993 et pour escroquerie en 1997 » et qu'il ne présenterait pas, de ce fait, toutes les garanties de moralité professionnelle exigées par les dispositions combinées des articles 5 et 9 (5°) de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée. En citant ainsi *in extenso* le motif de droit et de fait de l'acte attaqué, le juge délimite le périmètre exact de son contrôle. Notons d'emblée que le Tribunal Suprême ne censure pas immédiatement la décision au motif que l'administration ne pouvait légalement se fonder sur des faits n'ayant pas donné lieu à condamnation pénale. Si le moyen de la requérante tiré de l'absence de mention au casier judiciaire avait été jugé suffisant en droit pour emporter l'annulation, le Tribunal n'aurait eu nul besoin d'ordonner une mesure d'instruction : il aurait annulé l'acte sur-le-champ pour erreur de droit ou erreur de fait. En refusant d'annuler immédiatement, le Tribunal Suprême admet implicitement le postulat de départ du Ministre d'État selon lequel l'appréciation administrative de la moralité professionnelle au sens de la loi de 1991 est indépendante de l'existence d'une condamnation pénale inscrite au casier judiciaire et peut reposer sur l'implication avérée dans des faits répréhensibles. Toutefois — et c'est le second temps décisif du raisonnement —, le Tribunal Suprême refuse catégoriquement de suivre le Ministre d'État sur le terrain de la dispense de preuve de l'administration. Le juge pose le constat rédhibitoire suivant : « les parties ne produisent pas les éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». La formulation est d'une haute portée juridique. En affirmant qu'il ne dispose pas des éléments lui permettant d'exercer son contrôle sur la légalité de l'acte, le Tribunal Suprême rejette la tentative du Ministre d'État de faire peser sur la seule requérante la charge de prouver le caractère marginal de l'implication de son époux. Le juge rappelle ainsi que le contrôle de légalité (qui inclut la vérification de l'exactitude matérielle des faits ayant motivé la décision administrative ainsi que le contrôle de l'appréciation portée sur ces faits) ne peut s'exercer dans le vide. L'administration ne saurait être crue sur parole lorsqu'elle invoque des renseignements de police étrangers précis et datés que l'administré conteste en produisant un casier judiciaire vierge de telles infractions. Dès lors, constatant cette carence probatoire bilatérale — tant sur le fond des renseignements belges que sur le cadre juridique exact de la société « NEXT INVEST MONACO » et le statut des deux époux en son sein —, le Tribunal Suprême en tire la conséquence procédurale qui s'impose : « il y a lieu, dès lors, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême de prescrire des mesures d'instruction ». L'analyse des quatre éléments dont la production est ordonnée éclaire parfaitement les interrogations du juge : 1. En demandant au Ministre d'État la demande initiale du 6 novembre 2015 de Madame CO. (1°), les documents relatifs à l'autorisation de création de la SARL « NEXT INVEST MONACO » (2°), et à la requérante les statuts de ladite SARL, le Tribunal Suprême cherche à vérifier le lien juridique exact entre la demande de l'épouse et la situation de l'époux : la SARL était-elle déjà créée et autorisée ? Monsieur V. D. HE. était-il statutairement désigné comme cogérant associé ? Comment les articles 5 et 9 (5°) de la loi n° 1.144 s'articulaient-ils en l'espèce pour justifier que le refus opposé à Madame CO. soit fondé sur la personne de son mari ? 2. En invitant le Ministre d'État à produire « les éléments et/ou pièces obtenus des autorités belges et sur lesquels il s'est fondé » pour formuler ses griefs (3°), le Tribunal Suprême exige de l'administration qu'elle dévoile ses sources et établisse la matérialité des faits de blanchiment (1993), d'escroquerie (1997) et de fraude à la TVA (2013) allégués. ### C. Le dispositif Au terme de ce raisonnement, le Tribunal Suprême rend un jugement avant-dire droit dont le dispositif, particulièrement précis et encadré dans un délai de rigueur d'un mois, s'énonce exactement comme suit : > « DÉCIDE : > Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision : > 1° La demande du 6 novembre 2015 par laquelle Madame CO. a sollicité l'autorisation d'exercer en qualité de cogérante associée au sein de la SARL dénommée « NEXT INVEST MONACO » ; > 2° Les documents relatifs à l'autor
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15511 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15511 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/11-25-15511)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco tire son origine d'une opération d'acquisition immobilière entreprise au cours de l'année 2005 par Monsieur d. ST., ressortissant britannique exerçant la profession de chef d'entreprise, et son épouse, Madame j. MI. (également désignée dans le cours de la décision sous l'identité de Madame m. ST.), de nationalité allemande. Les époux s'étaient portés acquéreurs d'un bien immobilier correspondant au troisième et dernier étage d'un immeuble situé à Monaco, identifié sous la dénomination X1, pour un prix convenu de 1 250 000 euros. Conformément aux prescriptions législatives régissant les aliénations immobilières pertinentes en Principauté, l'officier ministériel instrumentaire des acquéreurs, Maître Henry REY, notaire à Monaco, a procédé aux formalités préalables requises. Par une lettre recommandée avec avis de réception en date du 21 avril 2005, il a adressé au Ministre d'État la déclaration d'intention d'aliéner prévue par les dispositions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. En réponse à cette notification légale, le Ministre d'État a entendu exercer le droit de préemption reconnu à la puissance publique. Toutefois, la manifestation de cette volonté administrative s'est opérée selon des modalités temporelles et formelles qui allaient cristalliser le contentieux ultérieur. En effet, c'est par une lettre simple datée du 18 mai 2005, mais qui n'est parvenue en l'étude du notaire que le 23 mai 2005, que le Ministre d'État a fait connaître son intention de préempter le bien immobilier litigieux. Estimant cette décision entachée d'irrégularité, l'épouse a, dans un premier temps, formé un recours gracieux auprès de l'autorité administrative. À la suite du rejet de ce recours administratif préalable, elle a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Par une décision enregistrée sous le numéro 2005-22 et rendue le 12 juin 2006, la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque a fait droit à la demande en prononçant l'annulation de la décision ministérielle de préemption du 18 mai 2005. Le motif d'annulation retenu résidait dans la tardiveté de la notification de ladite décision, celle-ci n'étant pas intervenue dans le délai impératif d'un mois prescrit par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Forte de cette annulation contentieuse, l'épouse a entrepris des démarches auprès de l'Administration afin que soient tirées les conséquences tant matérielles que pécuniaires de l'anéantissement rétroactif de l'acte de préemption. Par une lettre recommandée avec avis de réception du 26 juillet 2006, elle a sollicité du Ministre d'État, d'une part, le transfert à son profit de la propriété de l'appartement litigieux que l'État avait préempté et, d'autre part, la réparation des préjudices qu'elle estimait avoir subis en raison de l'illégalité de la mesure de préemption. À cette date, l'évaluation provisoire du préjudice allégué était chiffrée à la somme de 59 924 euros. Un devis relatif à la majoration du prix de certains travaux a par ailleurs été fourni au Ministre d'État le 28 juillet 2006. Par une correspondance datée du 19 septembre 2006 (également mentionnée dans l'argumentaire de l'État comme une lettre du 16 septembre 2006 reçue le 21 septembre), le Ministre d'État a opéré une distinction nette entre les deux volets de la réclamation. S'il s'est déclaré disposé à procéder au transfert de propriété de l'appartement indûment préempté afin d'exécuter la décision d'annulation, il a en revanche opposé un refus catégorique à la demande d'indemnisation. Le processus de rétrocession effective du bien immobilier a néanmoins connu des délais supplémentaires. Les époux acquéreurs ont réitéré et majoré leurs demandes indemnitaires par des courriers successifs en date des 16 octobre et 19 décembre 2006. Le conseil des requérants ayant adressé un courrier relatif à la rétrocession le 19 décembre 2006, ce dernier n'a reçu de réponse de la part de l'Administration que le 29 mars 2007. Ce n'est finalement que par un acte notarié dressé le 29 mai 2007 que les époux ST. ont pu effectivement acquérir le bien immobilier sis à Monaco X1, moyennant le prix initialement convenu de 1 250 000 euros. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La concrétisation tardive de l'acquisition immobilière n'a pas éteint le différend financier opposant les acquéreurs à l'État monégasque. Estimant avoir subi d'importants préjudices matériels et financiers tant du fait de l'acte de préemption illégal que du délai mis par l'Administration pour régulariser la situation postérieurement à la décision du Tribunal Suprême, les époux ST. ont engagé une longue procédure judiciaire qui s'est d'abord heurtée aux règles de répartition des compétences juridictionnelles en Principauté. Dans une première phase procédurale, par un exploit d'assignation en date du 25 novembre 2008 (également mentionné au 26 novembre 2008 dans les écritures en défense), les époux ont fait attraire l'État de Monaco devant le Tribunal de Première Instance de Monaco, juridiction de droit commun. Ils sollicitaient la condamnation de la puissance publique au paiement d'une somme principale de 201 383 euros en réparation de leurs préjudices matériels, majorée d'une somme de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts. L'État de Monaco a soulevé une exception d'incompétence au profit du Tribunal Suprême. Par un jugement rendu le 27 octobre 2011, le Tribunal de Première Instance a fait droit aux conclusions de l'État et s'est déclaré incompétent pour connaître du litige. Saisie par les demandeurs, la Cour d'appel de Monaco a, par un arrêt du 12 février 2013, confirmé ce jugement d'incompétence en toutes ses dispositions. Les époux ST. ont alors formé un pourvoi devant la Cour de Révision. Par un arrêt rendu le 26 mars 2014, la haute juridiction de l'ordre judiciaire a rejeté le pourvoi. Pour motiver sa décision de rejet et valider le déclinatoire de compétence, la Cour de Révision a relevé que l'article 90-B de la Constitution attribue compétence au Tribunal Suprême pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent. Elle en a déduit que cette compétence indemnitaire constitue le corollaire du strict exercice des prérogatives conférées au Tribunal Suprême et que, la demande des époux ST. trouvant son fondement dans l'annulation d'un acte de l'Administration, la Cour d'appel avait fait une exacte application de l'article 90-B-1° de la Constitution et de l'article 21-2 du Code de procédure civile. La Cour de Révision a en outre observé, pour répondre à un grief de défaut de réponse à conclusions, qu'aucune demande indemnitaire n'avait été formée par l'épouse devant le Tribunal Suprême lors du recours initial, alors même qu'elle avait conscience des préjudices subis puisqu'elle en réclamait réparation au Ministre d'État quelques jours plus tard. C'est à l'issue de cet épuisement infructueux des voies de recours devant les juridictions de l'ordre judiciaire que les époux ST. ont saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 15 octobre 2015, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 18 janvier 2016. Aux termes de leurs écritures devant le Tribunal Suprême, les requérants demandent la condamnation de l'État de Monaco à leur verser la somme globale de 251 383 euros. Cette prétention se décompose en deux masses distinctes : 1. Une somme de 201 383 euros au titre des préjudices matériels et financiers imputés aux agissements du Ministre d'État, incluant : - 89 210 euros correspondant au surcoût de l'emprunt bancaire souscrit, résultant de la majoration des taux d'intérêt entre la proposition initiale de prêt (au taux de 3,23 % en avril 2005) et la souscription effective de celui-ci (passé à 3,75 % en août 2006 puis 4,03 % ou 4,06 % en octobre 2006, en corrélation avec la hausse de l'indice Euribor passé de 2,092 % au 1er avril 2005 à 2,83 % en août 2006 et 3,08 % en octobre 2006) ; - 7 500 euros au titre de l'augmentation du coût des travaux de remise en état de l'appartement ; - 873 euros correspondant aux droits d'enregistrement acquittés pour le renouvellement de leur contrat de bail d'habitation ; - 103 800 euros représentant la charge de 25 mois de loyers exposés pour l'appartement qu'ils ont dû continuer d'occuper dans l'attente de la régularisation de leur acquisition immobilière. 2. Une somme de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts légitimes en réparation du préjudice spécifique né de la nécessité d'ester en justice en raison de la résistance abusive opposée par l'État. Au soutien de la compétence du Tribunal Suprême et de la recevabilité de leur action, les époux ST. invoquent l'article 90-B-1° de la Constitution. Ils font valoir que l'article 35 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 (parfois mentionnée par erreur matérielle comme datant de 1983 dans les écritures) sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ne saurait faire obstacle à leur requête. S'il est prévu que le Tribunal statue par une même décision sur l'annulation et l'indemnisation lorsque les demandes sont jointes, aucune disposition n'interdit de solliciter l'indemnisation par voie de requête séparée. Ils soulignent qu'à la date d'introduction du recours en excès de pouvoir, les préjudices (tels que le surcoût de l'emprunt ou la privation de jouissance) n'étaient ni réalisés, ni connus, ni chiffrables, leur évaluation définitive n'étant devenue possible qu'après la rétrocession effective du bien. Ils ajoutent qu'un refus de compétence du Tribunal Suprême, après les décisions d'incompétence des juridictions judiciaires, engendrerait un déni de justice contraire au droit d'accès à un tribunal garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Enfin, en réplique à la fin de non-recevoir soulevée par l'État, ils soutiennent que la demande indemnitaire consécutive à une annulation est une action autonome soumise au seul délai de prescription de droit commun des actions personnelles ou des créances, et non au délai de recours de deux mois. Sur le fond, ils affirment que l'article 90-B-1° de la Constitution n'exclut pas l'indemnisation en cas de vice de forme, que le dépassement d'un délai légal de préemption n'est pas une irrégularité formelle superficielle, et que le préjudice découle avant tout de l'obstination de l'Administration lors du recours gracieux puis de sa lenteur fautive à exécuter la décision d'annulation. En défense, par une contre-requête enregistrée le 17 décembre 2015 et une duplique du 19 février 2016, le Ministre d'État conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête pour tardiveté et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond. Sur la recevabilité, le Ministre d'État s'appuie sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (en citant la décision du 16 février 2015, *Sieur d. FL.*) selon laquelle le requérant qui a obtenu l'annulation d'un acte est recevable à contester devant le Tribunal Suprême le refus de l'Administration de tirer les conséquences indemnitaires de cette annulation. Il en déduit que ce recours contre une décision de refus est régi par le délai de droit commun de deux mois édicté à peine d'irrecevabilité par l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984. Or, le rejet explicite de la demande indemnitaire ayant été notifié le 21 septembre 2006, le délai expirait le 22 novembre 2006. En outre, les conditions de conservation du délai par la saisine d'une juridiction incompétente, fixées par l'article 15 de la même Ordonnance, ne sont nullement réunies : le Tribunal de Première Instance a été saisi plus de deux ans après le refus ministériel, et le Tribunal Suprême a été saisi plus d'un an et demi après l'arrêt définitif de la Cour de Révision du 26 mars 2014. Sur le fond, à titre subsidiaire, l'État soutient que les préjudices nés d'une décision annulée pour un simple vice de forme ou de procédure — telle la tardiveté de la notification de la préemption — ne sont indemnisables que si la décision n'était pas justifiée au fond. Or, selon le Ministre d'État, la préemption reposait sur un double motif d'intérêt général parfaitement légal : un intérêt urbanistique lié à une opération de remembrement et un intérêt social tendant au logement d'un foyer monégasque. À titre infiniment subsidiaire, il conteste la réalité et le lien de causalité des préjudices allégués : la hausse du taux d'emprunt résulterait d'une modification de la durée du prêt ; la demande de 50 000 euros masquerait des frais irrépétibles liés à l'erreur procédurale des requérants ; le surcoût des travaux serait dépourvu de justificatifs ; et les loyers versés seraient équivalents aux mensualités d'emprunt que les acquéreurs auraient dû supporter en l'absence de préemption. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration complexe de cette affaire, marquée par le rejet préalable de la demande par les juridictions de l'ordre judiciaire et par l'imbrication de différents chefs de préjudices étalés dans le temps, soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une triple interrogation juridique d'une importance cardinale pour le contentieux administratif monégasque : 1. **Sur la répartition des compétences juridictionnelles :** Quelle est l'étendue exacte de la compétence indemnitaire attribuée au Tribunal Suprême par l'article 90-B-1° de la Constitution au titre de « l'octroi des indemnités qui en résultent » (c'est-à-dire résultant d'un recours en annulation pour excès de pouvoir) ? Cette compétence d'attribution englobe-t-elle l'ensemble des préjudices consécutifs à l'opération administrative litigieuse, y compris ceux nés du retard allégué de l'Administration à exécuter la décision d'annulation, ou doit-elle être strictement cantonnée aux préjudices découlant directement de l'illégalité de l'acte annulé, laissant le surplus à la compétence du Tribunal de Première Instance, juge administratif de droit commun ? 2. **Sur le régime procédural et les délais de recevabilité :** Lorsque le bénéficiaire d'une décision d'annulation pour excès de pouvoir saisit ultérieurement le Tribunal Suprême d'une action en réparation des préjudices résultant de l'illégalité de l'acte annulé, cette requête autonome est-elle enfermée dans le délai franc de recours contentieux de deux mois prévu par l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 à compter du refus d'indemnisation opposé par l'Administration, ou obéit-elle à un régime de prescription distinct ? 3. **Sur les conditions de fond de la responsabilité administrative :** L'annulation d'une décision administrative (en l'occurrence une décision de préemption) prononcée exclusivement pour un motif de légalité externe tenant à la tardiveté de sa notification (qualifié de vice de forme) suffit-elle, par elle-même, à ouvrir droit à indemnisation au profit de l'administré, ou ce dernier supporte-t-il la charge de démontrer que l'acte annulé n'aurait pu être légalement édicté sur le fond si les règles de forme et de procédure avaient été respectées ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ces questions successives, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux et méthodique, structuré en deux temps majeurs qui opèrent une clarification doctrinale et jurisprudentielle de premier plan. #### 1. La délimitation stricte de la compétence indemnitaire et l'affranchissement du délai de recours de deux mois Dans la première partie de sa motivation, intitulée « Sur la compétence du Tribunal Suprême », la haute juridiction prend appui sur le texte même de l'article 90-B-1° de la Constitution, lequel dispose qu'en matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, « ainsi que l'octroi des indemnités qui en résultent ». De cette disposition constitutionnelle, le Tribunal Suprême dégage d'abord les modalités procédurales d'exercice de l'action indemnitaire consécutive à une annulation. Il juge que le requérant en excès de pouvoir qui a obtenu l'annulation d'une décision administrative dispose d'une option procédurale : il est recevable, soit à contester devant le Tribunal Suprême le refus que lui a opposé l'Administration de tirer les conséquences indemnitaires de l'annulation prononcée, soit à former directement devant ce même Tribunal Suprême un recours indemnitaire tendant à obtenir la réparation des préjudices résultant de l'illégalité de la décision annulée. Aussitôt cette double voie consacrée, le Tribunal Suprême énonce une règle fondamentale relative à la recevabilité temporelle : « ces actions ne sont enserrées dans aucun délai autre que le délai de prescription des créances ». Ce faisant, la juridiction écarte intégralement la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État. Elle confirme expressément dans la seconde partie de sa décision que le délai de deux mois fixé par l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée n'est pas applicable à ce contentieux indemnitaire spécifique. Par conséquent, aucune tardiveté tirée du dépassement de ce délai de deux mois ne pouvait être opposée à la requête enregistrée le 15 octobre 2015. Toutefois, cette ouverture procédurale s'accompagne d'un cantonnement matériel très strict du périmètre de la compétence du Tribunal Suprême. Analysant la nature intrinsèque des prétentions formulées par les époux ST., le juge constitutionnel et administratif observe une dualité dans l'origine des préjudices allégués. D'une part, les requérants réclament la réparation des préjudices résultant directement de l'annulation de la décision de préemption, évalués initialement à concurrence de 59 924 euros. D'autre part, le surplus de leurs demandes procède d'une cause juridique distincte : le délai, dont le caractère fautif est allégué, mis par le Ministre d'État pour exécuter la décision d'annulation du Tribunal Suprême du 12 juin 2006, la rétrocession effective de l'appartement n'étant intervenue que par l'acte notarié du 29 mai 2007. Le
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Compétence constitutionnelle - Recours en déclaration de conformité - Recours relatif à la conformité du Règlement intérieur du Conseil National Constitution, Article 90.A. 1°- Loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National Déclaration de non-conformité (article 1er) Article 6 - Exercice des pouvoirs du Président du Conseil National. Hypothèses d'empêchement. Constatation de l'empêchement. Limitation temporelle de l'exercice provisoire Article 11, alinéa 2 - Composition du conseil de discipline compétent à l'égard du personnel du Conseil National. Exclusion de personnalités extérieures au Conseil National Articles 72 et 77, alinéa 1 - Peines disciplinaires. Incompatibilité avec l'article 20 de la Constitution. Compétence du législateur pour l'établissement et l'application des peines Déclaration de conformité sous réserve d'interprétation (article 2) Article 1 - Organe d'assistance. Création obligatoire Article 7 - Suppléance du Président du Conseil National par le Vice-président. Caractère automatique et impératif Article 11, alinéa 1er - Peine disciplinaire comportant une « privation de traitement ». Quotité compatible avec celle autorisée par la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État Articles 18 à 24 - Terminologie retenue compatible avec l'applicabilité des autres articles aux membres de sexe féminin du Conseil National Article 23, alinéa 1er - Assistant d'un élu. Autorisation d'accès dans l'enceinte du Conseil National. Déclaration préalable auprès du Secrétaire Général, relative exclusivement à l'identité de l'assistant. Auteurs de la déclaration exclusivement l'élu, les élus ou le Président du groupe politique ayant décidé de recourir aux services de l'assistant Article 26 - Composition des commissions. Condition de bon fonctionnement des commissions. Condition d'existence des commissions prévues par l'article 25 du Règlement intérieur (non) Article 40 - Audition du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement. Commissions tenues d'entendre le Ministre d'État et les Conseillers de Gouvernement à leur demande Article 43, alinéa 3 - Application des articles 66 et 67 de la Constitution. Ministre d'État destinataire des mêmes documents que les Conseillers de Gouvernement et dans les mêmes délais Article 44, alinéa 2 - Accès du Ministre d'État aux procès-verbaux d'audition des Conseillers de Gouvernement Article 47 - Sessions extraordinaires. Application de l'article 13 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 relatif aux modalités de date, de convocation, d'ordre du jour et de durée de la session extraordinaire convoquée par le Prince Article 61 - Expression « activité parlementaire ». Sans incidence sur la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté de Monaco Article 85, alinéa 2 - Application des articles 66 et 67 de la Constitution. Ministre d'État destinataire des mêmes documents que les Conseillers de Gouvernement et dans les mêmes délais Déclaration de conformité (article 3) Articles du Règlement intérieur du Conseil National autres que ceux mentionnés aux articles 1 et 2 Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 27 juillet 2015, Conseil National**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Compétence constitutionnelle - Recours en déclaration de conformité - Recours relatif à la conformité du Règlement intérieur du Conseil National Constitution, Article 90.A. 1°- Loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National Déclaration de non-conformité (article 1er) Article 6 - Exercice des pouvoirs du Président du Conseil National. Hypothèses d'empêchement. Constatation de l'empêchement. Limitation temporelle de l'exercice provisoire Article 11, alinéa 2 - Composition du conseil de discipl??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? ication de la loi électorale ainsi que de la loi sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National ; Vu les débats de la séance publique du Conseil National du 17 juin 2015 ; Vu l'Ordonnance du 6 juillet 2015 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Messieurs Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, Vice-président, et José SAVOYE, Membre titulaire, comme rapporteurs ; Ouï Messieurs Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, Vice-président, et José SAVOYE, Membre titulaire, en leurs rapports ; Vu les réquisitions écrites du Procureur Général du 20 juillet 2015 ; APRÈS EN??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? nt que, pour garantir l'exacte application des articles 66 et 67 de la Constitution, il soit entendu que le Ministre d'Etat doit être destinataire des même documents que les Conseillers Nationaux et dans les mêmes délais. Sont déclarés conformes à la Constitution et à la Loi les articles du Règlement intérieur du Conseil National non mentionnées aux articles 1 et 2 de la présente décision. La présente décision, préalablement adressée au Prince et au Président du Conseil National, sera publiée au Journal de Monaco. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 27 juillet 2015, Conseil National**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision administrative de refoulement du territoire - Décision fondée sur des faits matériellement exacts - Décision non entachée d'une erreur manifeste d'appréciation - Protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Protocole additionnel n° 4 à la même convention - Inapplicabilité aux personnes non résidentes régulièrement sur le territoire de l'État Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs - Décision de refoulement non subordonnée à la formulation des observations écrites ou orales de la requérante Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés publiques - Droit au respect de la vie privée et familiale - Ingérence de l'autorité publique dans le cas limitativement énumérés - Décision administrative conforme aux dispositions de la Convention - Atteinte non disproportionnée à la vie privée - Décision légale (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 9 juin 2015, Mme n. S L c/ État de Monaco (1)**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision administrative de refoulement du territoire - Décision fondée sur des faits matériellement exacts - Décision non entachée d'une erreur manifeste d'appréciation - Protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Protocole additionnel n° 4 à la même convention - Inapplicabilité aux personnes non résidentes régulièrement sur le territo??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? iée, et notamment son article 22 ; Vu la décision du 16 février 2015 avant dire droit par laquelle le Tribunal Suprême a invité le Ministre d'État de produire les pièces établissant tous les faits mentionnés dans l'arrêté attaqué du 9 septembre 2013 ; Vu le mémoire de production déposé au Greffe Général le 13 mars 2015 par Maître Christophe SOSSO, au nom du Ministre d'État ; Vu les observations complémentaires déposées au Greffe Général le 17 avril 2015 par Maître Régis BERGONZI, au nom de Madame n. SL. ; Vu le procès-verbal complémentaire de clôture de la procédure en date??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? ne LUC-THALER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, rapporteur, membres titulaires et Monsieur Magali INGALL-MONTAGNIER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, membre suppléant, et prononcé le neuf juin deux mille quinze en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, Voir également la décision avant dire droit du 16 février 2015. NDLR. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 9 juin 2015, Mme n. S L c/ État de Monaco (1)**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Décision administrative prononçant à titre temporaire et provisoire la fermeture d'un établissement balnéaire et de restauration Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Motifs de fait et de droit mentionnés dans la décision. Conformité à la disposition législative Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale - Compétence de l'autorité administrative pour assurer la sauvegarde de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publique - Absences d'erreur manifeste d'appréciation relative à la durée de la fermeture provisoire - Absence de détournement de pouvoir - Décision légale (oui) Commerce et industrie Loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, relative à l'exercice de certaines activités économiques et juridiques - Compétence de l'autorité administrative pour prononcer à titre provisoire la fermeture d'un établissement exploité dans des conditions irrégulières Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 9 juin 2015, M. e. CH-ME c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Décision administrative prononçant à titre temporaire et provisoire la fermeture d'un établissement balnéaire et de restauration Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Motifs de fait et de droit mentionnés dans la décision. Conformité à la disposition législative Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale - Compétence de l'autorité administrative pour assurer la sauvegarde de l??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? que, du fait de ses agissements, M. e. CH-ME. a été à de nombreuses reprises pénalement condamné, notamment à des peines d'emprisonnement définitives ; que, pour échapper à l'incarcération, il a fui la Principauté en 2014, tout en continuant à gérer son établissement par personne interposée alors qu'il n'était plus autorisé à occuper la plage du Larvotto depuis le 31 mars 2013 ; que, par exploit d'huissier du 22 septembre 2014, il a été mis en demeure de remettre les lieux à la disposition de l'Administration des Domaines dans le délai d'un mois ; que, cette mise en demeur??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? de l'ordre de Saint-Charles, vice-président, rapporteur, José SAVOYE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, membre titulaire, Frédéric ROUVILLOIS, Mme Magali INGALL-MONTAGNIER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, rapporteur, membres suppléants. et prononcé le neuf juin deux mille quinze en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 9 juin 2015, M. e. CH-ME c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13232 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13232 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/02-16-13232)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux relatif au renouvellement des titres de séjour. Le requérant, Monsieur m. CM., ressortissant de nationalité tchèque né le 7 juin 1967 à Prague et déclaré sans profession, s'est installé sur le territoire de la Principauté de Monaco à compter de l'année 2007, où il demeurait régulièrement à la faveur d'une carte de résident monégasque. La situation administrative de l'intéressé en Principauté s'est trouvée compromise à la suite de procédures pénales engagées à son encontre à l'étranger. Selon les éléments exposés dans sa requête introductive d'instance, Monsieur m. CM. a fait l'objet de deux jugements rendus les 10 octobre et 29 novembre 2013 par un Tribunal pénal fédéral suisse. Ces décisions juridictionnelles étrangères ont prononcé sa condamnation des chefs de complicité d'escroquerie, de blanchiment d'argent et de faux. Le requérant souligne toutefois la chronologie particulière et la nature procédurale de ces décisions helvétiques : d'une part, ces jugements revêtaient un caractère non définitif, n'avaient pas encore été formellement motivés lors de leur prise en compte par les autorités monégasques, et ne lui ont été adressés que le 10 juin 2014, date à partir de laquelle il a manifesté son intention d'interjeter appel. D'autre part, aucune mesure coercitive internationale, telle que la délivrance d'un mandat d'arrêt, n'avait été émise à son encontre. Nonobstant le caractère non définitif de ces condamnations prononcées en Suisse et l'absence de notification formelle préalable de ces jugements à l'intéressé avant le mois de juin 2014, les autorités administratives de la Principauté ont tiré des conséquences immédiates de cette situation pénale sur le droit au séjour du requérant. Ainsi, dès le 4 février 2014, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adopté une décision, matérialisée sous la forme d'une note interne référencée sous le numéro 2014-1782, portant refus de renouvellement de la carte de résident de Monsieur m. CM. Cette décision administrative individuelle défavorable n'a pas fait l'objet d'une remise matérielle directe à l'administré. Ce n'est que le 18 avril 2014 que les services de la sûreté publique de Monaco ont procédé à une notification purement orale de ce refus de renouvellement. À l'occasion de cette diligence, un procès-verbal de notification a été dressé, faisant état de l'existence de la note n° 2014-1782 du 4 février 2014 et mentionnant les infractions visées par les autorités judiciaires suisses. Parallèlement à la signification orale de ce refus de titre de séjour, les services de police ont enjoint à Monsieur m. CM. de quitter le territoire de la Principauté de Monaco dans un délai impératif de deux mois. C'est dans ce contexte factuel, marqué par la dissociation entre l'instrumentum de l'acte administratif (la note du 4 février 2014 demeurée interne à l'administration) et sa divulgation partielle à l'administré (le procès-verbal de notification orale du 18 avril 2014), que le litige s'est noué devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de son éviction du territoire monégasque, Monsieur m. CM. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 18 juin 2014 sous le numéro de rôle TS 2014-15. Agissant sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière de contentieux administratif, le requérant a formé un recours pour excès de pouvoir doublé de conclusions indemnitaires. À titre principal, Monsieur m. CM. sollicite l'annulation de la décision du 4 février 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, notifiée le 18 avril 2014, lui refusant le renouvellement de sa carte de résident. À titre accessoire et indemnitaire, il demande la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation du préjudice moral et matériel résultant de « l'affront subi » et des frais qu'il a dû engager pour assurer la défense de ses droits, outre la condamnation de l'État aux entiers frais et dépens de l'instance. Toutefois, confronté à l'impossibilité matérielle de produire l'acte attaqué qui ne lui avait jamais été remis, le requérant a formulé, à titre préalable, une demande d'ordre procédural. Il a expressément prié le Tribunal Suprême d'ordonner une mesure d'instruction visant à inviter le Ministre d'État à verser aux débats la décision contestée, à savoir la note du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur n° 2014-1782 du 4 février 2014, dont l'existence juridique était formellement attestée par le procès-verbal de notification du 18 avril 2014. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articule son argumentation autour de moyens classiques de légalité externe et de légalité interne : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, l'argumentation se dédouble : 1. Le requérant critique les modalités de notification de l'acte. Il soutient qu'en l'absence de remise matérielle de l'acte écrit à l'administré, une décision administrative est dépourvue d'effet juridique. Selon lui, cette carence formelle porte une atteinte directe à l'exercice de ses droits de la défense. Il invoque à cet égard les stipulations de l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), soutenant que tout justiciable doit être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et de manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. 2. Il invoque ensuite une violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, et plus spécifiquement de son article 1er. Il fait valoir que la simple référence, au sein du procès-verbal de notification du 18 avril 2014, aux infractions pénales visées dans des décisions judiciaires suisses — lesquelles n'étaient alors pas motivées et étaient frappées d'appel — ne saurait constituer une motivation suffisante au sens des exigences légales. Il précise que l'édiction d'une mesure de police administrative impose à l'autorité compétente de démontrer et d'expliciter, d'une part, les raisons pour lesquelles la présence de l'étranger caractérise un risque actuel pour l'ordre public monégasque et, d'autre part, le caractère adapté, nécessaire et proportionné de la mesure de refus de séjour adoptée. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, Monsieur m. CM. excipe d'une violation directe du principe de la présomption d'innocence, tel que garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la CESDH. Il soutient que l'administration monégasque ne pouvait légalement fonder un refus de renouvellement de carte de résident sur la seule prise en considération de jugements répressifs prononcés en Suisse, dès lors que ces décisions étaient dépourvues de caractère définitif et reposaient sur des faits qui, à ce stade procédural, n'étaient nullement établis de manière irrévocable et faisaient l'objet d'une contestation par la voie de l'appel. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 22 août 2014, concluant au rejet intégral de la requête, tant en ses branches d'annulation qu'en ses prétentions indemnitaires. L'administration n'a cependant pas joint à ses écritures la note litigieuse du 4 février 2014. Sur la légalité externe, l'État de Monaco réfute le grief tiré du défaut ou de l'insuffisance de motivation en soutenant qu'il manque en fait. Selon le Ministre d'État, satisfait pleinement aux exigences légales de motivation une mesure de police administrative qui vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, et qui mentionne tant la condamnation prononcée à l'encontre de l'intéressé que la nature des faits révélés par cette condamnation. L'administration s'appuie sur le procès-verbal de notification du 18 avril 2014 — produit par le requérant lui-même — pour démontrer que ce dernier a été expressément informé des motifs exacts justifiant le non-renouvellement de son titre de séjour. Sur la légalité interne, le Ministre d'État oppose l'inopérance radicale des moyens soulevés par le requérant. Il soutient, d'une part, que le moyen tiré de la violation de la présomption d'innocence (article 6 § 2 de la CESDH) est inopérant lorsqu'il est dirigé à l'encontre d'une mesure de police administrative, laquelle ne constitue pas une sanction pénale et n'a pas pour objet de statuer sur le bien-fondé d'une accusation en matière pénale. D'autre part, il affirme que la circonstance selon laquelle le demandeur a formé un appel doté d'un effet suspensif en Suisse est tout aussi inopérante quant à l'appréciation de la légalité de la mesure de police prise par les autorités monégasques. Enfin, sur le volet indemnitaire, l'État conclut au rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions principales en annulation, tout en soulignant à titre subsidiaire que le requérant n'établit ni la réalité de l'existence du préjudice allégué, ni le quantum de la somme de 15 000 euros réclamée. L'instruction de l'affaire s'est déroulée selon les règles fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Par une ordonnance du 24 juin 2014, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant, en qualité de rapporteur. La procédure écrite a été formellement close par un procès-verbal du 16 décembre 2014, et l'affaire a été renvoyée, par ordonnance présidentielle du 19 décembre 2014, à l'audience publique du 3 février 2015, le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière. La décision a été lue le 16 février 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions de fond touchant à l'articulation entre la motivation des actes de police des étrangers, la prise en compte de condamnations pénales étrangères non définitives et le respect de la Convention européenne des droits de l'homme, le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté à une question préalable et fondamentale d'ordre processuel et probatoire. Le problème juridique central soumis à l'examen de l'Assemblée plénière peut être formulé de la manière suivante : **Le juge de l'excès de pouvoir peut-il exercer son office et contrôler la légalité tant externe qu'interne d'une décision administrative individuelle de refus de séjour lorsque l'administration défenderesse s'abstient de produire aux débats l'acte instrumentaire original portant ladite décision, en se bornant à se référer aux mentions contenues dans un simple procès-verbal de notification orale établi postérieurement par les services d'exécution ?** Autrement dit, il s'agissait de déterminer si le procès-verbal de notification du 18 avril 2014 pouvait valablement se substituer à la note décisionnelle n° 2014-1782 du 4 février 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur pour permettre au Tribunal Suprême de statuer sur la requête en annulation, ou si la rétention de cette pièce par l'État constituait un obstacle dirimant à l'exercice du contrôle juridictionnel, imposant dès lors au juge d'user de ses pouvoirs inquisitoriaux d'instruction. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 16 février 2015 se caractérise par une grande rigueur méthodologique et une économie de moyens propre aux décisions avant dire droit. Refusant d'entrer prématurément dans l'examen de la recevabilité ou du bien-fondé des moyens de légalité externe et interne débattus par les parties, la Haute Juridiction concentre l'intégralité de sa motivation sur les conditions mêmes d'exercice de son office juridictionnel. Le syllogisme judiciaire se déploie en trois temps distincts au sein de deux considérants particulièrement denses : En premier lieu, le Tribunal Suprême circonscrit avec précision l'objet du litige tel qu'il résulte des conclusions du requérant. Il rappelle que Monsieur m. CM. sollicite l'annulation d'un acte juridique précis : « la décision en date du 4 février 2014, notifiée le 18 avril 2014, par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur lui a refusé le renouvellement de sa carte de résident ». Ce faisant, le juge opère d'emblée une distinction conceptuelle fondamentale en droit administratif entre l'acte décisoire lui-même (la décision du 4 février 2014 émanant de l'autorité investie du pouvoir de décision, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur) et l'opération matérielle de sa divulgation à l'administré (la notification effectuée le 18 avril 2014 par les services de la sûreté publique). En deuxième lieu, le juge procède à une analyse des pièces versées au dossier de la procédure pour vérifier la matérialité et la consistance de l'acte attaqué. Il relève que le procès-verbal de notification dressé le 18 avril 2014 — seule pièce dont disposait le requérant et qu'il avait produite — « établit l'existence d'une décision prise par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur par note n° 2014-1782 en date du 4 février 2014 ». Par ce constat, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement toute hypothèse de décision purement verbale : la décision administrative existe bel et bien sous une forme écrite et référencée (la note n° 2014-1782), distincte du procès-verbal de police qui n'en est que le vecteur d'information a posteriori. En troisième lieu, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques de l'abstention procédurale de l'État défendeur. Il constate avec fermeté « qu'en ne produisant pas cette décision, le Ministre d'État n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle ». Cette affirmation constitue la pierre angulaire de la décision. Le juge administratif suprême refuse de se contenter d'un contrôle par ricochet ou par équivalence qui s'exercerait uniquement sur les énonciations d'un procès-verbal de notification. En effet, pour vérifier la compétence de l'auteur de l'acte, la régularité formelle de la décision, l'exactitude et la suffisance de sa motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ainsi que l'adéquation des motifs de droit et de fait au dispositif adopté, le juge doit impérativement avoir sous les yeux l'instrumentum original de la décision contestée. Le refus ou la négligence de l'administration de verser cette pièce essentielle au débat contradictoire paralyse l'office du juge de l'excès de pouvoir. Dès lors, plutôt que de statuer immédiatement au fond (ce qui l'aurait conduit soit à rejeter la requête à l'aveugle sur la foi des seules affirmations de l'administration, soit à annuler d'office l'acte en tirant une présomption immédiate d'illégalité du silence de l'État), le Tribunal Suprême choisit une voie médiane garantissant la manifestation de la vérité juridique. Se fondant explicitement sur les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la juridiction décide « avant dire droit [...] de prescrire une mesure d'instruction ». Cette mesure prend la forme d'une invitation formelle adressée au Ministre d'État d'avoir à produire la note litigieuse dans un délai contraint d'un mois, suspendant ainsi le jugement au fond et réservant le sort des dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 16 février 2015 par le Tribunal Suprême statuant en Assemblée plénière s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision la note n° 2014-1782 en date du 4 février 2014 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a refusé à M. m. CM. le renouvellement de sa carte de résident. > Article 2 : Les dépens sont réservés. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à M m. CM. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 16 février 2015 par le Tribunal Suprême dans l'affaire *Sieur m. CM c/ État de Monaco* revêt une importance singulière dans l'édifice du droit du contentieux administratif monégasque. Bien qu'il s'agisse d'un arrêt avant dire droit ordonnant un sursis à statuer dans l'attente de l'exécution d'une mesure d'instruction, sa portée théorique et dogmatique dépasse largement le cadre d'une simple mesure d'administration judiciaire. Elle touche à l'essence même du contrôle de légalité garantit par l'article 90-B de la Constitution monégasque et à l'équilibre des armes dans le procès administratif. #### 1. L'affirmation du caractère inquisitoire de la procédure et la maîtrise de l'instruction par le juge Le premier enseignement majeur de cette décision réside dans la mobilisation résolue par le Tribunal Suprême des pouvoirs que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. En droit du contentieux administratif, le procès présente structurellement une asymétrie fondamentale entre les parties : l'administré, demandeur à l'instance, se trouve dans une situation d'infériorité probatoire face à l'administration qui détient le monopole de l'élaboration de l'acte et la maîtrise matérielle des dossiers administratifs. Cette asymétrie est portée à son paroxysme dans la présente espèce. En effet, la pratique administrative suivie par les autorités monégasques en matière de police des étrangers consistait ici à dissocier l'acte décisoire (la note du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur) de sa communication à l'intéressé, laquelle s'opérait par le truchement d'une notification purement verbale consignée dans un procès-verbal de la sûreté publique. Une telle pratique place le requérant dans une situation paradoxale au regard des règles classiques de recevabilité du recours pour excès de pouvoir, lesquelles imposent en principe au demandeur de produire la décision attaquée à l'appui de sa requête. En faisant droit à la demande préalable de Monsieur m. CM. tendant à ce qu'une mesure d'instruction soit ordonnée, le Tribunal Suprême démontre que l'impossibilité pour le requérant de produire l'acte attaqué — dès lors que son existence est formellement établie par un document officiel connexe tel que le procès-verbal de notification du 18 avril 2014 — ne saurait se retourner contre le justiciable pour paraly
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12777 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12777 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/11-25-12777)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police administrative du travail et de la délivrance des autorisations d'exercer une activité salariée sur le territoire monégasque, régie par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. En l'espèce, Monsieur o. SA., de nationalité française et résidant sur la commune limitrophe de Beausoleil en France, avait été engagé à compter du 5 mai 2006 en qualité de « vendeur-préparateur » dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Son employeur, initialement la société en commandite simple (SCS) VE. & Cie, était devenu par la suite la société à responsabilité limitée (SARL) AU BAMBIN BUFFARELU, régulièrement immatriculée au Registre du Commerce et de l'Industrie de Monaco sous le numéro 00S03746. Pendant une période de sept années consécutives, la relation de travail s'est déroulée à la pleine satisfaction de l'employeur, lequel avait toujours salué la qualité des prestations fournies par son salarié, ainsi qu'en attestait notamment une lettre de recommandation rédigée le 25 juin 2013. Souhaitant poursuivre cette collaboration professionnelle, l'employeur a sollicité auprès des services compétents de l'administration monégasque, par une demande adressée le 27 mai 2013, le renouvellement du permis de travail pour le compte de Monsieur o. SA. Toutefois, cette démarche administrative s'est heurtée à un refus radical de la part des autorités monégasques. Par un courrier en date du 1er août 2013, la Direction du Travail a informé la société employeur de son refus d'accorder le permis de travail sollicité. Peu après, par une décision en date du 6 août 2013 émanant de cette même Direction du Travail, Monsieur o. SA. s'est vu notifier directement qu'il ne lui était plus possible d'exercer une quelconque activité salariée sur le territoire de la Principauté de Monaco. Le libellé de cette décision administrative se bornait à énoncer de manière lapidaire : « je porte à votre connaissance que vous ne pouvez plus exercer une activité salariée sur le territoire de la principauté. En conséquence, la demande de permis de travail adressée le 27 mai 2013 par votre employeur ne peut recevoir une suite favorable ». Cet acte administratif ne comportait aucune motivation explicite, tant en droit qu'en fait. Il est apparu ultérieurement, au cours de l'instruction contentieuse et par la production d'une note adressée le 8 novembre 2013 par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur au Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé, que l'administration fondait en réalité sa position sur des antécédents reprochés à l'intéressé. Monsieur o. SA. avait en effet reconnu avoir été entendu en qualité de mis en cause au mois d'août 2012 pour des faits de vols de tickets restaurant commis au préjudice d'un ancien employeur, faits pour lesquels aucune poursuite pénale n'avait toutefois été diligentée, ni par l'ancien employeur ni par le Procureur Général. Quoi qu'il en soit, la perte de l'autorisation administrative de travailler a produit des effets immédiats et mécaniques sur le contrat de travail de l'intéressé. L'employeur, se conformant aux prescriptions de la législation monégasque interdisant l'emploi d'un salarié dépourvu de permis de travail, a prononcé le licenciement immédiat de Monsieur o. SA. aux termes d'une notification ainsi motivée : « Conformément à la législation monégasque, nous avons été informés par courrier en date du 1er août 2013, du refus de la Direction du travail de vous accorder un permis de travail. En conséquence, vous n'êtes plus autorisé à exercer un emploi en Principauté ». Privé brusquement de son emploi et de sa rémunération mensuelle nette qui s'élevait à 1.470,15 euros, sans pouvoir exécuter son préavis, le salarié a entrepris de contester la légalité de l'action administrative. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à la saisine de la juridiction constitutionnelle et administrative suprême, Monsieur o. SA. a exercé un recours administratif préalable. Le 28 août 2013, il a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État à l'encontre de la décision de la Direction du Travail datée du 6 août 2013. Madame le Conseiller en charge des recours et de la Médiation a accusé réception de ce recours le 4 septembre 2013. L'autorité administrative supérieure ayant gardé le silence pendant le délai légal de quatre mois, une décision implicite de rejet est née de cette abstention. C'est dans ces circonstances que Monsieur o. SA. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 24 février 2014 sous le numéro TS 2014-06. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 24 avril 2014, une réplique du requérant enregistrée le 23 mai 2014, et enfin une duplique de l'État enregistrée le 26 juin 2014. Aux termes de sa requête et de son mémoire en réplique, Monsieur o. SA. formulait deux ordres de conclusions, fondées sur les dispositions de l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962. D'une part, au titre du contentieux de l'annulation, il demandait au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet rendue par le Ministre d'État sur son recours hiérarchique formé le 28 août 2013 contre la décision de non-renouvellement de son permis de travail du 6 août 2013. D'autre part, au titre du contentieux de l'indemnisation consécutif à l'excès de pouvoir, il sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme globale de 30.000 euros (à parfaire le cas échéant) en réparation de son entier préjudice, tant matériel que moral, lié à la perte de son emploi, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Au soutien de ses conclusions d'annulation, le requérant articulait trois moyens distincts, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. Sur le terrain de la légalité externe, il invoquait la violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision de la Direction du Travail du 6 août 2013, en ce qu'elle refusait une autorisation au sens de ce texte et lui interdisait l'exercice d'une activité salariée, était totalement dépourvue de motif. En réplique aux arguments de l'État, il précisait que si l'article 4 de ladite loi ouvre la faculté au destinataire d'une décision implicite d'en demander les motifs, il ne s'agit nullement d'une obligation conditionnant la recevabilité du moyen dirigé contre l'acte initial du 6 août 2013. 2. Sur le terrain de la légalité interne, il soulevait en premier lieu un moyen tiré de l'erreur de droit au regard de l'article 1er de la loi n° 629 du 17 juillet 1957. Selon lui, dès lors qu'un permis de travail n'est octroyé que pour un poste déterminé auprès d'un employeur précis, le non-renouvellement du permis accordé en 2006 ne pouvait légalement emporter une interdiction générale et absolue d'exercer toute activité salariée en Principauté. L'administration pouvait seulement retirer le permis ou refuser ponctuellement une nouvelle demande, mais non prononcer un bannissement professionnel général. 3. En second lieu sur la légalité interne, il invoquait une erreur manifeste d'appréciation des faits. Il faisait valoir ses sept années de services irréprochables attestées par son employeur, démontrant qu'il remplissait tous les critères pour conserver son emploi. Concernant sa mise en cause en août 2012 pour des vols de tickets restaurant chez un ancien employeur, il soulignait l'absence totale de poursuites pénales diligentées à son encontre tant par cet employeur que par le ministère public. Sur le terrain indemnitaire, Monsieur o. SA. exposait que son licenciement brutal l'avait privé de sa rémunération mensuelle nette de 1.470,15 euros, de son indemnité de préavis s'élevant à 2.940,30 euros, ainsi que de la couverture sociale monégasque. N'ayant pas retrouvé d'emploi et son épouse ne travaillant pas, il affirmait que son foyer se trouvait dans une précarité financière grave, générant également un préjudice moral incontestable. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en opposant une argumentation structurée point par point : 1. Sur le grief de défaut de motivation, l'État soulevait l'inopérance du moyen. Il faisait valoir que le requérant avait sollicité exclusivement l'annulation de la décision implicite rejetant son recours hiérarchique. Or, par nature, une décision implicite ne peut être motivée. Il appartenait dès lors au requérant, en vertu de l'article 4 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, de solliciter la communication des motifs de ce rejet implicite dans le délai du recours contentieux ; faute de l'avoir fait, il ne pouvait se prévaloir d'un défaut de motivation. 2. Sur l'erreur de droit, le Ministre d'État répliquait que la rédaction de l'article 1er de la loi n° 629 ne s'oppose nullement à ce qu'un refus de renouvellement de permis revête une portée générale interdisant toute activité salariée à Monaco, dès lors que ce refus est fondé sur le comportement répréhensible du demandeur, jugé incompatible avec l'exercice de tout emploi sur le territoire national. 3. Sur l'erreur manifeste d'appréciation, l'administration s'appuyait sur la note du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 8 novembre 2013. Elle soutenait que la seule reconnaissance par Monsieur o. SA. de sa mise en cause en août 2012 pour vol de tickets restaurant suffisait à entacher sa probité et à justifier la mesure, nonobstant l'absence de sanction pénale expliquée par la mansuétude de l'ancien employeur qui « n'a pas voulu l'accabler pour lui permettre de retrouver un nouvel emploi en dehors de Monaco ». 4. Enfin, sur les conclusions indemnitaires, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions d'annulation. À titre subsidiaire, il contestait la réalité et le quantum du préjudice : le requérant ne prouvait pas l'impossibilité de retrouver un emploi hors de Monaco, ne produisait aucune pièce nouvelle en réplique, et ne ventilait pas la somme globale de 30.000 euros entre les préjudices matériels et le préjudice moral. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une série de questions juridiques articulées autour du contrôle de légalité des actes administratifs relatifs à la police du travail et de leurs conséquences pécuniaires : En premier lieu, sur le plan procédural et de la recevabilité des moyens, le juge de l'excès de pouvoir, saisi de conclusions formellement dirigées contre la seule décision implicite de rejet d'un recours hiérarchique, doit-il requalifier l'objet de la requête pour y inclure la décision initiale expresse, rendant ainsi opérant le moyen tiré du défaut de motivation de cet acte primitif sans que puisse être opposée l'absence de demande de motifs de la décision implicite prévue à l'article 4 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? En deuxième lieu, sur le fond de la légalité externe, une décision de la Direction du Travail refusant le renouvellement d'un permis de travail et interdisant à un salarié étranger l'exercice de toute activité salariée en Principauté entre-t-elle dans le champ d'application de l'obligation de motivation édictée par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? En troisième lieu, sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, dans quelle mesure l'annulation pour vice de forme (défaut de motivation) d'un refus de renouvellement de permis de travail ouvre-t-elle droit à la réparation intégrale des préjudices financiers et moraux allégués par le salarié licencié par suite directe de cet acte illégal ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps distincts, répondant successivement aux conclusions d'annulation puis aux conclusions indemnitaires, avec une économie de moyens caractéristique de la technique du juge administratif. #### 1. Sur l'identification des décisions attaquées et l'annulation pour défaut de motivation Pour écarter la fin de non-recevoir ou l'exception d'inopérance soulevée habilement par la défense de l'État — qui tentait d'enfermer le débat contentieux dans le cadre exclusif de la décision implicite de rejet du Ministre d'État pour neutraliser le vice de motivation —, le Tribunal Suprême mobilise son pouvoir souverain de qualification juridique des conclusions des parties. La Haute Juridiction pose en principe liminaire « qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification ». Analysant la nature de l'acte visé par le requérant, le Tribunal relève que « la décision attaquée n'est autre qu'une décision de rejet du recours hiérarchique formé contre la décision du 6 août 2013 ». Il en déduit immédiatement, par une interprétation constructive et bienveillante de la requête, que celle-ci « doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision du 6 août 2013 que contre la décision implicite de rejet ». Par ce truchement procédural décisif, la décision expresse initiale de la Direction du Travail du 6 août 2013 est réintégrée dans le périmètre du litige. Le moyen tiré de son défaut de motivation devient dès lors pleinement opérant, sans qu'il soit besoin pour le Tribunal de se prononcer sur l'application de l'article 4 de la loi n° 1.312 relatif aux décisions implicites. Abordant ensuite l'examen de la légalité externe de l'acte du 6 août 2013, le Tribunal Suprême procède par syllogisme juridique : - **Majeure :** Le juge vise les dispositions combinées des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes de l'article 1er, chiffre 2°, doivent obligatoirement être motivées les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Il est remarquable de noter ici que là où le requérant invoquait le refus d'une autorisation, le Tribunal Suprême place d'office la décision litigieuse sous la qualification de mesure de police ou de restriction à l'exercice d'une liberté publique. En outre, selon l'article 2 de la même loi, « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». - **Mineure :** Le Tribunal examine le contenu matériel de la décision du 6 août 2013 prise par la Direction du Travail. Il constate que cet acte se borne à indiquer : « je porte à votre connaissance que vous ne pouvez plus exercer une activité salariée sur le territoire de la principauté. En conséquence, la demande de permis de travail adressée le 27 mai 2013 par votre employeur ne peut recevoir une suite favorable ». Le juge constate souverainement qu'une telle formulation, purement décisoire et dénuée de toute référence normative ou factuelle, « est dépourvue de toute motivation ». - **Conclusion :** La méconnaissance des prescriptions formelles de la loi n° 1.312 étant flagrante, le Tribunal juge que Monsieur o. SA. est fondé en ses conclusions d'annulation. Faisant application du principe de l'économie des moyens, le juge s'abstient d'examiner les moyens de légalité interne (erreur de droit quant à la portée générale de l'interdiction et erreur manifeste d'appréciation quant aux faits de vol de tickets restaurant), le vice de légalité externe suffisant à entraîner l'anéantissement rétroactif des deux décisions attaquées. #### 2. Sur l'évaluation et la réparation des préjudices Ayant prononcé l'annulation pour excès de pouvoir, le Tribunal Suprême examine les conclusions indemnitaires sur le fondement de sa compétence constitutionnelle issue de l'article 90-B-1° de la Constitution, qui l'habilite à « octroyer les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Le juge opère ici une distinction rigoureuse entre les différents chefs de préjudice invoqués, en appliquant strictement les règles gouvernant le lien de causalité (caractère direct) et la charge de la preuve (caractère certain du dommage) : - **Sur le préjudice financier lié à la perte du préavis :** Le Tribunal relève que le requérant a perdu son emploi « du jour au lendemain sans bénéficier de son délai de préavis, représentant une somme de 2.940,30 euros ». Le juge reconnaît expressément que cette perte financière s'est produite « par l'effet direct des décisions attaquées ». Le caractère direct et certain de ce chef de préjudice étant établi, l'indemnisation est intégralement accordée à hauteur du montant réclamé de 2.940,30 euros (correspondant exactement à deux mois de salaire net de 1.470,15 euros). - **Sur le surplus du préjudice financier lié à la perte d'emploi et de revenus :** En revanche, le Tribunal fait preuve d'une grande sévérité probatoire concernant les pertes de salaires postérieures et la précarité alléguée du foyer. Le juge constate que le requérant « se borne à affirmer ensuite que son épouse ne travaille pas et qu'il se trouve "dans l'incapacité de subvenir aux besoins de sa famille" ». Or, le Tribunal relève trois carences probatoires rédhibitoires : l'intéressé « ne démontre pas la réalité de ses recherches d'emploi, notamment en France où il réside », il ne prouve pas davantage « leur caractère infructueux », et il n'établit pas « le défaut de revenus de remplacement » (tels que des allocations de chômage perçues dans son État de résidence). Faute de preuve du caractère direct et certain de ce préjudice, le surplus des demandes matérielles est écarté. - **Sur le préjudice moral :** Reconnaissant implicitement mais nécessairement le trouble dans les conditions d'existence et l'affliction causés par une éviction brutale et illégale après sept années d'activité, le Tribunal estime qu'il sera fait « une juste appréciation de son préjudice moral en le fixant à 3.000 euros ». En additionnant l'indemnité de préavis (2.940,30 euros) et la réparation du préjudice moral (3.000 euros), le Tribunal Suprême condamne l'État de Monaco au paiement d'une somme totale de 5.940,30 euros. ### C. Le dispositif Par ces motifs, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême a arrêté le dispositif suivant : > « DÉCIDE > Article 1er : Les décisions attaquées sont annulées. > Article 2 : L'État de Monaco est condamné à verser à M. SA. la somme de 5.940,30 euros. > Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. SA.
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12384 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12384 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/04-07-12384)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 7 avril 2014 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans un contexte particulier mêlant la carrière d'un haut fonctionnaire, des engagements politiques, ainsi que des procédures pénales et administratives relatives au droit électoral et à la protection des données personnelles. Monsieur J.-S. F., initialement agent au sein du Département des Relations Extérieures, a connu une mobilité institutionnelle notable au sein des organes de l'État monégasque. En novembre 2008, il a été affecté dans les services du Conseil National, l'assemblée législative de la Principauté, avant d'être promu aux fonctions stratégiques de chef de cabinet du Président du Conseil National le 5 mars 2010. Parallèlement à ses fonctions administratives auprès de la présidence de l'assemblée, l'intéressé a développé un engagement politique. Selon ses propres écritures, cet engagement remontait à l'année 2009, tandis que l'administration relève qu'il est devenu président d'une formation politique en avril 2012. Au cours du printemps et de l'été 2012, plusieurs événements concomitants sont venus modifier la trajectoire professionnelle de ce fonctionnaire. D'une part, sur le plan professionnel, M. J.-S. F. a démissionné de la présidence de sa formation politique en juillet 2012 — démission intervenue brusquement selon le Ministre d'État, mais sur l'exigence expresse de ce dernier comme condition préalable à sa réintégration dans l'administration gouvernementale selon le requérant. Il a alors demandé à quitter les services du Conseil National pour réintégrer les cadres de l'administration active de l'État. Cette démarche a abouti à sa nomination en qualité de conseiller technique au Département des Finances et de l'Économie, fonction qu'il a exercée à compter du 1er août 2012 (la contre-requête mentionnant par ailleurs une nomination au 2 août 2012). D'autre part, sur le plan judiciaire et administratif, des investigations ont été initiées concernant des faits qui se seraient déroulés durant le printemps 2012, époque à laquelle M. J.-S. F. exerçait encore ses fonctions de chef de cabinet du Président du Conseil National. Un sondage réalisé auprès d'électeurs monégasques en juin 2012 a suscité des plaintes de la part de ces derniers auprès de la Commission de Contrôle des Informations Nominatives (C.C.I.N.). Le requérant soutient d'ailleurs dans sa réplique que le Ministre d'État était informé de l'existence de ce sondage litigieux et de l'identité de son commanditaire dès le mois de mai 2012, et qu'il avait lui-même saisi la C.C.I.N. le 21 juin 2012. De plus, M. J.-S. F. affirme avoir informé le Conseiller de gouvernement pour les Finances et l'Économie, dès décembre 2012, de l'existence d'investigations judiciaires à Paris, de ses liens avec le commanditaire du sondage et de l'éventualité de son audition, affirmation à laquelle le Conseiller de gouvernement aurait répondu en le rassurant sur le fait que le dossier était vide. Toutefois, à la suite d'un signalement opéré par la C.C.I.N., le Parquet Général a engagé une procédure pénale. Dans ce cadre, M. J.-S. F. a été placé en garde à vue le 12 février 2013 pour une durée de trois heures et trente minutes. Les soupçons pesant sur lui portaient sur sa participation présumée à la mise en place illégale d'un fichier automatisé d'informations nominatives à finalité électorale, faits susceptibles de recevoir la qualification d'infractions à la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 relative à la protection des informations nominatives ainsi qu'à la loi n° 839 du 23 février 1968 sur les élections nationales et communales. Dès le lendemain, le 13 février 2013, le Procureur Général a officiellement informé le Ministre d'État du placement en garde à vue du fonctionnaire et du fait que ces agissements devraient donner lieu à des poursuites pénales à son encontre. Réagissant immédiatement à ce signalement, le Ministre d'État a convoqué M. J.-S. F. le jour même, 13 février 2013, pour un entretien. À l'issue de cette entrevue, le Ministre d'État lui a remis en mains propres une décision datée du 13 février 2013 prononçant la suspension immédiate de ses fonctions de conseiller technique au Département des Finances et de l'Économie, tout en prévoyant le maintien du bénéfice de l'intégralité de son traitement. Postérieurement à cette décision administrative conservatoire, l'instruction pénale a suivi son cours selon une chronologie qui a fortement alimenté les débats devant la haute juridiction. Le 14 mars 2013, soit un mois après sa garde à vue et le jour même du dépôt de son recours devant le Tribunal Suprême, M. J.-S. F. a été officiellement inculpé. Ultérieurement, la Cour d'appel de Monaco, saisie de requêtes en nullité, a annulé la mesure de garde à vue pour une irrégularité de procédure, tout en rejetant l'ensemble des moyens de nullité dirigés contre l'inculpation elle-même. Enfin, rebondissement décisif dans la genèse de l'affaire, la procédure pénale engagée contre le fonctionnaire s'est définitivement clôturée par une ordonnance de non-lieu rendue le 2 août 2013. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la mesure de suspension dont il faisait l'objet, M. J.-S. F. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 14 mars 2013. Outre cette requête au fond tendant à l'annulation de la décision ministérielle du 13 février 2013 et à la condamnation de l'État au versement d'une indemnité de 250.000 euros en réparation des préjudices subis, le requérant a simultanément introduit une demande tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ladite décision. Par une ordonnance rendue le 26 avril 2013, le Président du Tribunal Suprême a rejeté cette demande de sursis à exécution. L'instruction au fond a donné lieu à des échanges particulièrement denses et structurés entre les parties, illustrant l'ampleur de la controverse juridique. Au soutien de sa requête en annulation et en indemnisation, M. J.-S. F. articulait une série de moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne, complétés par une exception d'inconstitutionnalité ou d'illégalité de la loi. Sur le terrain de la légalité externe, il invoquait en premier lieu l'incompétence de l'auteur de l'acte. Selon lui, seule l'autorité hiérarchique sous laquelle le fonctionnaire était placé à l'époque des faits reprochés pouvait prononcer une suspension. Les faits datant du printemps 2012, période où il était chef de cabinet du Président du Conseil National, seul ce dernier détenait le pouvoir de le suspendre, une analyse qu'il confortait dans sa réplique en se référant à l'exposé des motifs d'un projet de loi de 2009 modifiant la loi n° 771 du 25 juillet 1964. Il ajoutait que le Ministre d'État, en se conformant aveuglément à la position du Procureur Général sans examen propre, avait méconnu sa compétence et violé le principe de séparation des fonctions administratives et judiciaires garanti par l'article 6 de la Constitution. En deuxième lieu, il dénonçait un vice de procédure, reprochant à l'administration de n'avoir diligenté aucune vérification ou instruction préalable et de ne pas l'avoir mis en mesure de présenter ses observations. En troisième lieu, il soutenait que la décision souffrait d'une insuffisance de motivation au regard des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant arguait d'une violation de l'article 43 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Ce texte subordonnant la suspension à une présomption de faute grave, M. J.-S. F. faisait valoir qu'une simple garde à vue de trois heures trente, au cours de laquelle aucune pièce le mettant en cause ne lui avait été communiquée et qui n'était suivie, au 13 février 2013, d'aucune poursuite, inculpation ou mise en examen, ne saurait caractériser une telle présomption. Il invoquait également une violation de la présomption d'innocence et soutenait, dans sa réplique, que l'annulation ultérieure de sa garde à vue par la Cour d'appel privait la suspension de toute base légale. Par ailleurs, il reprochait à la décision d'être entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les faits visés étaient totalement étrangers à ses fonctions actuelles au Département des Finances et que son éloignement nuisait au bon fonctionnement de ce service au regard de l'importance des dossiers dont il avait la charge. Enfin, par voie d'exception, M. J.-S. F. soulevait l'illégalité de l'article 43 de la loi n° 975 précitée pour contrariété au principe de sécurité juridique, au motif que ce texte n'enferme la suspension dans aucun délai déterminé lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales. Il justifiait la recevabilité d'un tel moyen par la double nature du Tribunal Suprême, à la fois juge administratif et juge constitutionnel. Sa demande indemnitaire de 250.000 euros visait à réparer les troubles de toute nature, notamment le préjudice moral et l'incertitude matérielle nés de la publicité donnée à cette mesure. En défense, dans sa contre-requête déposée le 13 mai 2013 et sa duplique du 17 juillet 2013, le Ministre d'État concluait au rejet intégral des prétentions du requérant. Sur la compétence, l'État répliquait que la suspension ne peut concerner que les fonctions exercées au moment où elle est prononcée ; M. J.-S. F. relevant des services exécutifs depuis le 1er août 2012, le Ministre d'État était seul compétent. Au surplus, l'article 9 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 ne conférait aucun pouvoir disciplinaire au Président du Conseil National sur son chef de cabinet. Le Ministre d'État affirmait également avoir exercé pleinement sa compétence propre sans s'estimer lié par le signalement du Parquet. Sur la procédure et la motivation, le défendeur rappelait qu'une suspension n'est pas une sanction disciplinaire mais une mesure provisoire à caractère conservatoire prise dans l'intérêt du service et de l'agent. Par conséquent, elle n'exige ni poursuites pénales effectives, ni communication préalable du dossier, ni procédure contradictoire (bien qu'un entretien ait eu lieu le 13 février 2013), et n'entre pas dans le champ de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (tout en étant, de fait, dûment motivée). Sur le fond, le Ministre d'État soutenait que la gravité de la faute présumée s'évinçait de la nature même des infractions envisagées, qui portaient atteinte au respect de la vie privée (loi n° 1.165) et à la libre expression du suffrage des Monégasques (article 53 de la Constitution), une telle implication constituant une faute grave pour un fonctionnaire de rang élevé. Il précisait que l'annulation de la garde à vue reposait sur un pur vice de procédure, l'inculpation ayant été validée par la Cour d'appel. Il écartait l'erreur manifeste d'appréciation en soulignant que des faits mêmes extérieurs aux fonctions actuelles justifient une suspension s'ils portent atteinte à la réputation de l'administration et rompent le lien de confiance indispensable à des fonctions importantes aux Finances. Quant à l'exception d'illégalité de la loi n° 975, l'État la jugeait irrecevable devant le Tribunal Suprême statuant en matière administrative, ajoutant que le principe de sécurité juridique n'avait jamais été reconnu par la juridiction et ne figurait pas au Titre III de la Constitution, et qu'en tout état de cause, le dernier alinéa de l'article 43 était parfaitement clair et ne régissait que les conditions pécuniaires en cas de retenue sur traitement. Enfin, le rejet de l'annulation devait entraîner par voie de conséquence celui de la demande indemnitaire, le préjudice financier étant inexistant du fait du maintien du traitement et le préjudice moral non démontré ou imputable aux seules procédures pénales. La procédure écrite ayant été clôturée par procès-verbal le 24 juillet 2013, la survenance de l'ordonnance de non-lieu le 2 août 2013 a conduit M. J.-S. F. à solliciter, le 21 août 2013, la réouverture de l'instruction. Par ordonnance du 13 septembre 2013, le Président du Tribunal Suprême a fait droit à cette demande en autorisant le dépôt d'une triplique et d'un mémoire en réponse dans le délai d'un mois. Dans sa triplique du 14 octobre 2013, le requérant a maintenu ses conclusions en se prévalant du non-lieu pénal. Dans son mémoire en réponse du 8 novembre 2013, le Ministre d'État a maintenu ses conclusions de rejet, tout en observant que la demande de triplique avait été présentée après l'expiration du délai prévu par l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Alors que l'affaire avait été renvoyée à l'audience du 28 mars 2014 par une ordonnance présidentielle du 24 janvier 2014, M. J.-S. F. a déposé au Greffe Général, le 13 mars 2014, un mémoire aux fins de désistement, demandant au Tribunal Suprême de lui en donner acte. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si l'instruction de l'affaire avait initialement soulevé un ensemble complexe de questions de droit substantiel et processuel — touchant à la détermination de l'autorité compétente pour suspendre un fonctionnaire ayant changé d'affectation entre la commission des faits et le prononcé de la mesure, à la nature juridique de la suspension conservatoire au regard des garanties procédurales et de l'obligation de motivation, au degré de caractérisation de la présomption de faute grave en présence d'une garde à vue ultérieurement annulée, ou encore à la recevabilité d'une exception d'inconstitutionnalité de la loi devant le juge de l'excès de pouvoir au prisme du principe de sécurité juridique —, l'évolution ultime du litige a radicalement déplacé l'office du Tribunal Suprême. Par l'effet du mémoire enregistré le 13 mars 2014, la haute juridiction n'était plus appelée à trancher la légalité de la décision ministérielle du 13 février 2013 ni à statuer sur la responsabilité pécuniaire de l'État. Le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême lors de l'audience du 28 mars 2014 se résumait dès lors à une pure question de procédure contentieuse administrative : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par le requérant en cours d'instance, peu avant l'audience de plaidoirie, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires ? Plus précisément, il s'agissait pour le Tribunal de vérifier si les conditions requises pour donner acte de ce désistement et éteindre l'instance étaient réunies au regard de l'attitude de la partie défenderesse et de la nature des conclusions d'abandon formulées. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question procédurale et clore définitivement le litige, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Didier Linotte et sur le rapport du Vice-président Jean-Michel Lemoyne de Forges, déploie un raisonnement concis, structuré en trois temps logiques conformes à la rigueur du contentieux administratif. En premier lieu, la juridiction constate l'existence matérielle et la régularité formelle de la manifestation de volonté du requérant. Elle relève ainsi que, par une requête spécifique enregistrée au Greffe Général le 13 mars 2014, M. J.-S. F. a expressément déclaré se désister de sa requête initiale du 14 mars 2013 et a sollicité du Tribunal qu'il lui soit donné acte de ce désistement. Cette première étape permet d'établir le caractère certain et non équivoque de la volonté du demandeur de renoncer à son action. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême s'attache à vérifier la position de la partie adverse face à cette initiative procédurale. Bien qu'aucun mémoire écrit postérieur au 13 mars 2014 ne soit visé à cet égard, l'arrêt mentionne que Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a été entendu en ses observations orales pour le Ministre d'État lors de l'audience publique du 28 mars 2014. Le Tribunal relève alors formellement dans ses motifs que « le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Ce constat de l'acceptation — ou plus exactement de la non-opposition — du défendeur assure le parfait accord des parties sur l'extinction anticipée du processus juridictionnel, neutralisant toute difficulté qui aurait pu naître des griefs procéduraux antérieurement formulés par l'État (tels que la contestation de la recevabilité de la triplique au regard de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984). En troisième et dernier lieu, le juge procède à la qualification juridique de l'acte de renonciation. Il constate que « ledit désistement est pur et simple », c'est-à-dire qu'il n'est assorti d'aucune réserve ni condition suspensive ou résolutoire qui en altérerait la portée ou subordonnerait son efficacité à un événement futur ou à une décision préalable du juge. Dès lors que le désistement revêt ce caractère inconditionnel et qu'il ne se heurte à aucune opposition de l'administration défenderesse, le Tribunal Suprême en tire la conséquence mécanique qui s'impose à son office : « qu'il y a lieu, dès lors, d'en donner acte ». Ce faisant, la juridiction s'abstient logiquement d'examiner l'ensemble des moyens de légalité externe, de légalité interne et des conclusions indemnitaires pourtant longuement exposés dans les visas de la décision. ### C. Le dispositif Par suite de cette motivation resserrée sur l'incident d'instance, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : Il est donné acte du désistement de M. J.-S. F. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. J.-S. F. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision rendue le 7 avril 2014 s'achève par un simple donné acte de désistement, privant ainsi la doctrine d'une prise de position explicite du Tribunal Suprême sur les nombreuses questions de fond soulevées par la requête, cet arrêt n'en demeure pas moins d'un grand intérêt juridique. En effet, fidèle à la tradition rédactionnelle des juridictions suprêmes de l'espace francophone, le Tribunal Suprême de Monaco a pris soin d'intégrer dans les visas de sa décision une synthèse extrêmement détaillée et fidèle de l'intégralité des mémoires échangés par les parties (requête, contre
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12390 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12390 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/04-07-12390)) Le contentieux de la fonction publique et des agents de l'État offre régulièrement au juge administratif l'occasion d'éprouver la solidité de l'architecture normative régissant l'organisation des services publics. La détermination de l'âge de cessation d'activité des agents publics cristallise, à cet égard, des tensions récurrentes entre les impératifs de gestion des effectifs administratifs, la prise en compte de la pénibilité de certaines fonctions et les aspirations légitimes des personnels à parfaire leurs droits à pension. Par une décision rendue en Assemblée plénière le 7 avril 2014, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte un éclairage fondamental sur l'articulation entre le pouvoir réglementaire d'organisation des services et les règles relatives à la compétence des autorités administratives en matière de limite d'âge. Cette affaire, opposant le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts à l'État de Monaco, présente un singulier paradoxe contentieux : saisie par une organisation syndicale qui contestait l'existence même d'une limite d'âge fixée à soixante ans ainsi que les conditions jugées trop restrictives d'un maintien en activité au-delà de ce seuil, la Haute Juridiction monégasque valide le principe de la limite d'âge réglementaire tout en annulant, pour incompétence de son auteur, le dispositif dérogatoire qui permettait précisément aux agents de prolonger leur activité professionnelle. En tranchant ce litige sur le terrain strict de la légalité externe et de la répartition des compétences au sein de l'appareil d'État, tout en prenant soin de purger préalablement la question de la légalité interne du cadre réglementaire de référence, le Tribunal Suprême livre une décision d'une grande rigueur dogmatique. Il convient d'en restituer le contexte factuel et procédural (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin mesurer la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend naissance dans le cadre juridique particulier applicable à une catégorie spécifique d'agents publics monégasques : les personnels des Services Urbains de l'État, et plus précisément l'ensemble des agents du service de l'aménagement urbain chargés de l'entretien et de la surveillance des jardins, de la voirie et des réseaux d'assainissement (égouts). Comme le relèvent les écritures rapportées dans la décision, ces agents ne sont pas soumis au statut général de la fonction publique, mais obéissent à un corpus de règles autonomes intitulé « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » (initialement datées du 26 février 2003), lesquelles ont été rendues exécutoires et applicables à ces personnels par l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007 relatif au personnel du service de l'aménagement urbain. Au cœur de cette réglementation spéciale figurent deux articles traitant de la fin de carrière des agents, dont l'interprétation divergente par l'administration et par les représentants du personnel a suscité le différend : * D'une part, l'article 69 de ces « Dispositions » organise le régime des retraites en confiant, pour partie, les cotisations et la liquidation des prestations de retraite de ces personnels à la Caisse autonome des retraites des salariés (CAR), institution régie par la loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés. Or, l'article 1er de cette loi de 1947 fixe l'âge normal d'ouverture du droit à pension à soixante-cinq ans, tout en ménageant une possibilité d'ouverture anticipée dès l'âge de soixante ans. * D'autre part, l'article 70 des mêmes « Dispositions » énonce une règle spécifique fixant à soixante ans l'âge de cessation des fonctions pour ces agents. Face à ces textes, le Gouvernement monégasque considérait que l'article 70 instituait une limite d'âge d'activité obligatoire à soixante ans, tout en admettant, selon ses dires pour répondre à une demande syndicale, que les agents puissent bénéficier d'une dérogation pour prolonger leur activité jusqu'à l'âge maximum de soixante-cinq ans. C'est pour encadrer cette pratique dérogatoire qu'est intervenue la décision administrative initiale cristallisant le contentieux. Le 26 décembre 2012, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique a pris une décision définissant les conditions du maintien en fonction au-delà de soixante ans des membres du personnel des Services Urbains. Aux termes de cet acte, les agents atteignant l'âge de soixante ans pouvaient être maintenus en activité « à titre contractuel », sur la base d'une demande individuelle renouvelable annuellement. Cette demande devait faire l'objet d'un examen individuel par le Gouvernement, conditionné à la reconnaissance de l'aptitude de l'agent et à l'issue d'une procédure administrative requérant l'accord de plusieurs autorités hiérarchiques. Contestant tant le principe d'une retraite obligatoire à soixante ans que la précarité et la complexité du mécanisme de prolongation annuelle sous statut contractuel, le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts a formé, le 6 février 2013, un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait ou l'abrogation de la décision du 26 décembre 2012. Par une décision explicite en date du 17 juin 2013, le Ministre d'État a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi la validité du dispositif mis en place par le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Suite à ce rejet, le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts, représenté par son Secrétaire Général en exercice, a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation enregistrée au Greffe Général le 26 juillet 2013. Agissant sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution — qui confère au Tribunal Suprême une compétence d'attribution en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois —, le syndicat demandait l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 et de la décision confirmative de rejet du recours hiérarchique prise par le Ministre d'État le 17 juin 2013. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : après le dépôt de la requête initiale, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 27 septembre 2013, à laquelle le syndicat a répondu par une réplique le 4 novembre 2013, clôturée par une duplique de l'État enregistrée le 6 décembre 2013. Par ordonnance du 1er août 2013, le Vice-président du Tribunal Suprême, M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, avait été désigné en qualité de rapporteur, avant que l'affaire ne soit renvoyée, par ordonnance du 24 janvier 2014, à l'audience publique du 28 mars 2014, où le Tribunal a siégé et délibéré en Assemblée plénière. Les prétentions et moyens des parties dessinaient deux conceptions radicalement opposées de la nature juridique des textes applicables et des droits des agents : **1. L'argumentation du Syndicat requérant** Le syndicat soutenait que les deux décisions attaquées violaient frontalement la loi n° 455 du 27 juin 1947 ainsi que l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007. Selon son analyse : * L'article 69 des « Dispositions » soumettant les agents au régime de la loi n° 455, l'âge légal de la retraite était fixé à soixante-cinq ans par des dispositions législatives d'ordre public (article 1er de la loi n° 455). L'article 70 des « Dispositions » mentionnant l'âge de soixante ans ne faisait qu'ouvrir une simple faculté de départ anticipé sans minoration, mais n'instaurait nullement une obligation de quitter le service. * Les agents disposaient ainsi d'un véritable « droit de travailler jusqu'à 65 ans », lequel ne pouvait être restreint ni retiré par un acte réglementaire ou par une décision administrative de valeur juridique incertaine. * Le syndicat soulignait le préjudice financier subi par les agents, soutenant qu'un départ contraint à soixante ans les empêchait d'acquérir le nombre d'annuités suffisant pour bénéficier d'une pension à taux plein, affirmant dans sa réplique qu'il était inexact de prétendre que la pension n'était pas minorée à soixante ans. * En réplique, le requérant dénonçait les contradictions de la défense de l'État : selon lui, l'administration ne pouvait simultanément justifier une limite d'âge impérative à soixante ans par la pénibilité des fonctions — pénibilité qui, selon le syndicat, n'était reconnue que pour les égoutiers pouvant partir à cinquante-cinq ans, et non pour les personnels des jardins et de la voirie — tout en autorisant une poursuite d'activité jusqu'à soixante-cinq ans. Il critiquait en outre le caractère arbitraire de l'examen individuel annuel, l'incompréhensible transformation statutaire des agents maintenus en fonction en agents « contractuels », et l'impossibilité pour l'État d'affilier ses agents à la Caisse autonome des retraites tout en s'affranchissant des règles régissant cette caisse. **2. L'argumentation de l'État de Monaco en défense** En réponse, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opérant une distinction conceptuelle classique du droit de la fonction publique : * Il convenait, selon l'administration, de dissocier rigoureusement la notion de « limite d'âge d'activité » dans le service public et celle d'« âge légal d'ouverture des droits à pension ». L'article 70 des « Dispositions » fixait bien à soixante ans la limite d'âge d'activité des personnels des Services Urbains. * La loi n° 455 du 27 juin 1947 n'interdisait nullement au pouvoir réglementaire de fixer une limite d'âge d'activité inférieure à soixante-cinq ans, adaptée aux spécificités et à la pénibilité des fonctions exercées. En duplique, l'État précisait d'ailleurs, sur le fondement de l'article 45 de la loi n° 455, que les agents de l'État et de la Commune sont expressément exclus du champ d'application de cette loi : dès lors, ses dispositions n'étaient pas d'ordre public à leur égard. L'article 69 des « Dispositions » n'opérait qu'un renvoi technique à la loi de 1947 aux seules fins d'attribuer la liquidation et le versement des pensions à la Caisse autonome des retraites, sans priver l'État employeur de son pouvoir réglementaire d'organisation du service et de fixation d'une limite d'âge dérogatoire. * Enfin, le Ministre d'État faisait valoir que cette limite d'âge ne remettait pas en cause le bénéfice d'une pension non minorée dès soixante ans, et que l'instauration d'un mécanisme de dérogation sous réserve d'aptitude physique avait précisément été mise en place dans un esprit de bienveillance, pour répondre aux sollicitations du syndicat requérant. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au regard des prétentions croisées des parties et de la structure de l'ordonnancement juridique monégasque, le Tribunal Suprême était confronté à une double interrogation juridique, l'une touchant à la légalité interne de la norme réglementaire de référence (par voie d'exception ou d'interprétation), l'autre touchant à la légalité externe des actes administratifs attaqués : 1. **En premier lieu**, l'affiliation partielle des personnels des Services Urbains à la Caisse autonome des retraites des salariés (régie par la loi n° 455 du 27 juin 1947 qui prévoit un âge d'ouverture des droits jusqu'à soixante-cinq ans), telle qu'organisée par l'article 69 des « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains », faisait-elle juridiquement obstacle à ce que le Ministre d'État fixe, par la voie réglementaire de l'arrêté ministériel n° 2007-543 (article 70 desdites « Dispositions »), une limite d'âge impérative de cessation d'activité à soixante ans pour ces mêmes agents ? 2. **En second lieu**, dans l'affirmative où cette limite d'âge réglementaire de soixante ans serait légale et impérative, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique détenait-il la compétence juridique nécessaire pour instituer et organiser, par voie de décision générale, un régime de dérogations individuelles permettant le maintien en activité de ces agents au-delà de la limite d'âge réglementaire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa densité normative. Faisant usage de la technique de l'économie de moyens — matérialisée par la formule rituelle *« Sans qu'il soit besoin de statuer sur l'ensemble des moyens de la requête »* —, le juge constitutionnel et administratif monégasque structure son unique considérant de fond en trois mouvements logiques implacables. #### 1. L'interprétation et la validation de la limite d'âge réglementaire de soixante ans Avant de statuer sur le sort des décisions attaquées, le Tribunal Suprême devait impérativement lever l'équivoque entretenue par le syndicat requérant quant à la portée exacte de l'article 70 des « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » et quant à sa conformité à la loi n° 455 du 27 juin 1947. Le Tribunal pose d'emblée que : > *« l'article 70 des "Dispositions" précitées fixe à soixante ans la limite d'âge pour l'exercice des fonctions d'entretien et de surveillance des jardins, de la voirie et des égouts »*. Par cette affirmation liminaire, la Haute Juridiction écarte définitivement la lecture syndicale selon laquelle l'âge de soixante ans n'aurait constitué qu'une simple faculté de départ anticipé à la discrétion de l'agent. L'article 70 édicte bien une véritable « limite d'âge », concept classique du droit public qui emporte rupture de plein droit du lien de service à la survenance de l'âge fatidique. Restait alors à déterminer si le Ministre d'État avait pu légalement édicter une telle limite d'âge par arrêté ministériel (l'arrêté n° 2007-543 du 26 octobre 2007 rendant exécutoires les « Dispositions » du 26 février 2003), nonobstant l'existence de la loi n° 455 du 27 juin 1947. Le Tribunal Suprême répond par l'affirmative en consacrant la thèse de l'indépendance des législations : > *« que la circonstance que, sur le fondement de l'article 69 de ces "Dispositions", les cotisations et les prestations de retraite des personnels en cause soient pour partie confiées à la Caisse autonome des retraites des salariés n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire au Ministre d'État de fixer par arrêté ministériel une telle limite d'âge »*. Ce faisant, le juge valide l'argumentation développée par le Ministre d'État en défense : le renvoi opéré par l'article 69 au mécanisme de la Caisse autonome des retraites des salariés est purement financier et gestionnaire (collecte des cotisations et service des prestations). Il n'a nullement pour effet d'incorporer les agents publics des Services Urbains dans le champ statutaire du droit privé des salariés régi par la loi n° 455 (dont l'article 45, visé par le Tribunal, exclut d'ailleurs les agents de l'État), ni de paralyser le pouvoir réglementaire du Ministre d'État dans la détermination des règles d'organisation du service public, au premier rang desquelles figure la fixation de la limite d'âge des agents. La norme réglementaire fixant la limite d'âge à soixante ans est donc jugée pleinement légale. #### 2. La censure du dispositif dérogatoire pour incompétence de son auteur Une fois la légalité et l'impérativité de la règle de l'article 70 fermement établies, le raisonnement du Tribunal Suprême bascule. Si la limite d'âge de soixante ans est une norme réglementaire valide édictée par arrêté ministériel, elle s'impose à l'administration elle-même en vertu du principe de légalité et de la hiérarchie des normes administratives. Dès lors, toute dérogation à cette règle impérative ne peut procéder que d'une habilitation expresse prévue par un texte de rang au moins équivalent. Or, procédant à l'examen des bases légales de l'acte du 26 décembre 2012, le Tribunal constate un vide juridique absolu : > *« que toutefois ni ces "Dispositions" ni aucun autre texte législatif ou réglementaire applicable au personnel en cause n'autorise le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction publique à prévoir des dérogations à cette limite d'âge ; que la décision du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 prévoyant et organisant de telles dérogations a donc été prise par une autorité incompétente »*. Ce motif est remarquable à double titre. D'une part, il relève un vice d'incompétence matérielle (*ratione materiae*) absolue : un chef de service ou directeur d'administration centrale (le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique) est dépourvu de tout pouvoir réglementaire autonome lui permettant d'aménager, d'assouplir ou de déroger à une règle statutaire fixée par un arrêté du Ministre d'État, en l'absence d'habilitation textuelle expresse. D'autre part, il est frappant de constater que le syndicat requérant ne soulevait pas explicitement, au vu des visas résumant ses écritures, l'incompétence du Directeur des Ressources Humaines pour instituer des dérogations ; le syndicat contestait à l'inverse la restriction de son droit prétendu à travailler jusqu'à soixante-cinq ans et la « valeur juridique incertaine » de l'acte lui retirant ce droit. En se plaçant sur le terrain de l'incompétence de l'auteur de l'acte pour instituer des *dérogations* à une limite d'âge par ailleurs jugée valide, le Tribunal Suprême mobilise le moyen d'ordre public par excellence du contentieux administratif de l'excès de pouvoir : l'incompétence de l'autorité administrative. #### 3. L'annulation par voie de conséquence de la décision ministérielle La conclusion du syllogisme juridictionnel s'impose alors d'elle-même concernant la seconde décision attaquée. Saisi d'un recours hiérarchique contre un acte entaché d'incompétence, le Ministre d'État avait l'obligation légale de l'annuler ou de le retirer. En refusant de le faire, il a entaché sa propre décision d'illégalité : > *« qu'il s'ensuit que c'est à tort que, par sa décision du 17 juin 2013, le Ministre d'État a rejeté le recours hiérarchique du Syndicat requérant. »* Il convient de noter implicitement mais nécessairement que le rejet du recours hiérarchique par le Ministre d'État — bien que ce dernier soit l'auteur de l'arrêté ministériel n° 2007-543 — n'a pas eu pour effet de « régulariser » ou de couvrir le vice d'incompétence affectant la décision initiale du Directeur des Ressources Humaines. En effet, un simple rejet de recours
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 octobre 2013, n° 12395 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 octobre 2013, n° 12395 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/10-25-12395)) ## Faits et procédure M. N. I., engagé en octobre 2007 par contrat en qualité d'agent d'entretien qualifié au Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), a été titularisé en 2010. Après trois semaines de congés, du 30 juin au 19 juillet 2012, il devait reprendre ses fonctions le 23 juillet 2012. Le 22 juillet 2012, il a déclaré avoir été victime d'une intoxication alimentaire et avoir été hospitalisé au Maroc. Il a transmis au CHPG, par télécopie le 25 juillet 2012, un arrêt de travail de huit jours daté du 22 juillet, puis a repris le travail le 30 juillet 2012. Le CHPG a contesté la validité de cet arrêt. À l'issue d'une procédure disciplinaire, le Directeur du CHPG a prononcé, le 12 décembre 2012, la révocation de M. I. sans suspension de ses droits à pension. Cette décision était dépourvue de toute motivation. Le 24 janvier 2013, l'intéressé a formé par l'intermédiaire de son avocat un recours hiérarchique contre elle. Le 7 février 2013, il a reçu signification d'une nouvelle décision de révocation, datée du 5 février 2013, sans suspension de ses droits à pension, « annulant et remplaçant » la précédente et cette fois motivée. Il a formé un second recours hiérarchique. Le Président du conseil d'administration a rejeté le premier recours le 13 février 2013, puis le second le 18 février 2013. Saisi le 15 avril 2013 sous le numéro TS 2013-08, le Tribunal suprême était invité à annuler quatre actes : les décisions du 12 décembre 2012 et du 5 février 2013, ainsi que les décisions de rejet des recours hiérarchiques des 13 et 18 février 2013. Le CHPG a conclu au rejet de la requête par contre-requête enregistrée le 6 juin 2013. L'affaire a été jugée à l'audience du 16 octobre 2013 et la décision lue le 25 octobre 2013. ## Question de droit La décision pose deux questions liées. La première porte sur la faculté, pour l'auteur d'une sanction administrative dépourvue de motivation, de l'annuler et de la remplacer par une décision motivée dans le délai du recours contentieux. La seconde porte sur l'étendue de l'obligation de reprendre la procédure disciplinaire à l'occasion de ce remplacement : l'administration doit-elle diligenter une nouvelle procédure lorsqu'elle substitue une sanction régulière à une sanction irrégulière ? Le requérant soutenait que la décision du 12 décembre 2012 violait l'article 1er de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, et que la décision du 5 février 2013 n'était pas une véritable nouvelle décision mais un moyen de motiver de manière différée la première, procédé qu'il estimait illégal, en l'absence de seconde procédure disciplinaire. ## Solution et dispositif Le Tribunal suprême rejette la requête. Il distingue deux situations. S'agissant de la décision du 12 décembre 2012 et de la décision de rejet du 13 février 2013, le recours est dépourvu d'objet. Le Tribunal relève que la première a été « annulée et remplacée » par celle du 5 février 2013. S'agissant de la décision du 5 février 2013 et de la décision de rejet du 18 février 2013, le Tribunal écarte d'abord les décisions de tribunaux administratifs français invoquées par le requérant, au motif qu'elles ont été rendues sur le fondement de textes différents des textes monégasques. Il constate ensuite que la décision du 5 février 2013 « est parfaitement motivée, ainsi que le reconnaît M. I. lui-même ». Le raisonnement repose sur trois considérants de principe, qui constituent le cœur de la décision : > « Considérant que l'auteur d'une décision illégale, qu'elle soit ou non créatrice de droits, a la faculté, dans le délai du recours contentieux, de l'annuler à raison de cette illégalité et de la remplacer par une autre ; qu'ainsi le directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace n'a pas excédé ses pouvoirs en décidant d'annuler sa décision du 12 décembre 2012 en raison de son illégalité et de la remplacer par celle du 5 février 2013 ; » > « Considérant que l'auteur d'une sanction qui use de cette faculté d'annulation et de remplacement n'est pas tenu de reprendre l'ensemble des actes antérieurs de la procédure
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.312 du 26 juin 2006, relative à la motivation des actes administratifs - Décision administrative exempte de l'obligation de motivation Constitution, article 17, Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, article 6, violations non établies Contrats et marchés administratifs Décision administrative d'attribution d'un marché de travaux publics - Disposition du Vade-mecum afférent aux appels d'offres par lots. Inapplicabilité à un marché « tous corps d'état » Procédure Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, Article 13 : délai de recours - Recours gracieux rejeté en raison du silence gardé par l'autorité compétente - Tardiveté du recours administratif dirigé contre la décision administrative. Irrecevabilité du recours dirigé contre une décision corrélative à celle ayant donné lieu au recours tardif Irrecevabilité du recours pour tardiveté - Régularité d'une décision d'attribution du marché public - Rejet de la demande de mesure d'instruction avant dire droit Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 29 mai 2013, S. A. M. SMETRA c/ Etat de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.312 du 26 juin 2006, relative à la motivation des actes administratifs - Décision administrative exempte de l'obligation de motivation Constitution, article 17, Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, article 6, violations non établies Contrats et marchés administratifs Décision administrative d'attribution d'un marché de travaux publics - Disposition du Vade-mecum a??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? prise doit être inférieur ou égal au plafond attribué à l'entreprise, exigence liée à la volonté de s'assurer du niveau de qualification requis et qu'en l'occurrence le seul corps d'état « gros œuvre » est d'un montant largement supérieur au plafond autorisé pour la SAM SA. ; que les dispositions du Vade-mecum qui a valeur réglementaire ont été méconnues ; qu'au cas de concurrence insuffisante dans les catégories A et B, le DEEU pouvait consulter des entreprises de catégories inférieures C et D mais respectant le plafond de consultation édicté par le Vade-mecum ; Que, par a??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? nt Charles, Président, rapporteur, Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, officier de l'ordre de Saint Charles, Vice-président, Monsieur José SAVOYE, membre titulaire, Madame Magali INGALL-MONTAGNIER et Monsieur Frédéric ROUVILLOIS, membres suppléants, et prononcé le 29 mai 2013 en présence de M. Jean-Pierre DRÉNO, Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 29 mai 2013, S. A. M. SMETRA c/ Etat de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11354 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11354 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/12-03-11354)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse du litige porté devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe de la planification urbaine et des opérations d'aménagement concertées entre la puissance publique et les opérateurs privés sur un territoire caractérisé par une très forte densité foncière. En l'espèce, au cours de l'année 2008, la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) « E. » a été sollicitée par l'État monégasque afin de prendre en charge la réalisation d'un ensemble immobilier d'envergure dénommé « AGAVES II », situé dans le quartier ordonnancé de la Gare. Ce partenariat projeté reposait sur un mécanisme de contrepartie foncière et immobilière : la société devait édifier un ensemble de logements domaniaux destinés à être cédés à l'État, en échange de quoi elle devait bénéficier de droits à construire dans le cadre d'une autre opération immobilière baptisée « TESTIMONIO II ». Pour mener à bien cette opération qualifiée d'intérêt général par la société requérante, cette dernière a procédé à l'acquisition de plusieurs propriétés foncières, et plus précisément de sept villas (parmi lesquelles figurent notamment la Villa Castelleretto et la Villa Andrée Renée), implantées au sein de la zone 6 du quartier de la Gare. Toutefois, la concrétisation matérielle et juridique du projet « AGAVES II » se heurtait aux dispositions urbanistiques alors en vigueur, fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 15.627 (également visée dans les motifs de la décision sous le numéro 15.626) du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé de la Gare. Une modification de cette réglementation sectorielle s'avérant indispensable, l'État a étroitement associé la S.A.M. E. en 2008 et 2009 aux travaux préparatoires de révision du texte réglementaire. Ce processus de concertation informelle a abouti à l'édiction de l'Ordonnance Souveraine n° 2.287 du 27 juillet 2009. Ce nouvel acte réglementaire a instauré une zone 6 dite « des AGAVES » et a créé, en son sein, un îlot n° 2 épousant exactement le périmètre de l'ensemble immobilier souhaité par l'État. Le dispositif réglementaire applicable à cet îlot n° 2 était assorti d'un plan parcellaire spécifique qui identifiait, d'une part, les parcelles relevant du domaine public devant être intégrées dans l'opération immobilière et, d'autre part, les parcelles de propriétés privées vouées à être rattachées au domaine public. L'ordonnance de 2009 précisait que ces transferts de propriété croisés s'opéreraient par la voie de conventions devant être conclues préalablement à la délivrance des autorisations de construire sur les terrains concernés. Cependant, au mois d'août 2010, un revirement de la politique d'aménagement est intervenu : l'État a pris la décision d'abandonner le projet « AGAVES II » et, par voie de conséquence, de ne pas donner suite à l'accord d'échange initialement envisagé avec la S.A.M. E. Tirant les conséquences réglementaires de cet abandon opérationnel, le pouvoir exécutif a élaboré un nouveau texte modifiant derechef le statut urbanistique du secteur. Après avoir recueilli l'avis du Comité consultatif pour la construction lors de ses séances des 25 novembre et 14 décembre 2010, l'Ordonnance Souveraine n° 3.229 a été adoptée le 11 avril 2011, modifiant l'Ordonnance Souveraine du 13 janvier 2003 modifiée. Cette nouvelle réglementation de 2011 a substantiellement altéré l'économie générale du texte de 2009 sans que la S.A.M. E., pourtant demeurée propriétaire des terrains et immeubles acquis en vue de l'opération abandonnée, n'ait été consultée. En particulier, les nouvelles règles régissant l'îlot n° 2 ont substitué à la notion d'opérations « immobilières » celle d'opérations « d'aménagement » concernant l'intégration des parcelles du domaine public, tout en maintenant les prévisions de rattachement de certaines parcelles privées au domaine public ainsi que la création d'équipements publics (liaison piétonne et aire de jeux). Selon l'analyse de la société propriétaire, cette refonte réglementaire a eu pour effet de rendre le terrain d'assiette de la Villa Castelleretto inconstructible du fait de sa séparation physique d'avec les autres parcelles constructibles, et d'amputer ses droits à construire globaux — évalués à près de 42 000 m² sous l'empire du texte de 2009 — d'une surface de 4 254 m², outre 2 000 m² de surfaces situées sous le terrain naturel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à l'abandon du projet et à la modification unilatérale du cadre réglementaire, la S.A.M. E. a déployé une stratégie contentieuse sur deux fronts distincts, illustrant la dualité des juridictions en droit monégasque. D'une part, estimant avoir subi de graves préjudices consécutifs à la rupture des engagements de l'État et à l'acquisition en pure perte de foncier sur la foi de promesses administratives, elle a saisi le Tribunal de Première Instance d'une action en responsabilité tendant à la condamnation pécuniaire de l'État ; cette instance indemnitaire demeurait pendante au jour où le juge constitutionnel et administratif a statué. D'autre part, sur le terrain de la légalité objective, la société a formé, le 3 juin 2011, un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de l'Ordonnance Souveraine n° 3.229 du 11 avril 2011. Ce recours ayant fait l'objet d'une décision explicite de rejet en date du 3 octobre 2011, la S.A.M. E. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 1er décembre 2011. Elle sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir tant de l'Ordonnance Souveraine du 11 avril 2011 que de la décision ministérielle du 3 octobre 2011 refusant de la retirer. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la requérante articulait une série de moyens relevant successivement de la légalité externe et de la légalité interne de l'acte réglementaire attaqué : Sur le terrain de la légalité externe, elle invoquait en premier lieu un vice de procédure tiré de l'irrégularité de la consultation du Comité consultatif pour la construction, pourtant imposée par l'Ordonnance Souveraine n° 1.349 du 30 juin 1956. Après avoir initialement sommé l'administration de prouver la régularité de la réunion de cet organisme, elle a soutenu, dans son mémoire en réplique du 5 mars 2012 au vu des pièces produites par l'État, que des experts irrégulièrement désignés avaient siégé lors des séances. En second lieu, elle arguait d'un second vice de procédure résultant du défaut de consultation préalable de la S.A.M. E. elle-même. Elle faisait valoir qu'ayant été étroitement associée à la négociation et à l'élaboration de l'Ordonnance de 2009 et étant directement intéressée par son remplacement, le principe du parallélisme des formes et des procédures imposait à l'autorité administrative de la consulter avant de défaire le dispositif réglementaire antérieur. Sur le terrain de la légalité interne, la société développait quatre griefs principaux : 1. Une atteinte excessive et inconstitutionnelle à son droit de propriété, garanti par l'article 24 de la Constitution. Elle soulignait la perte sèche et non compensée de ses droits à construire (réduction de 4 254 m² de plancher et 2 000 m² en sous-sol), l'inconstructibilité de fait frappant le foncier de la Villa Castelleretto, l'absence de tout motif d'urbanisme justifiant cette restriction, ainsi que le maintien injustifié de l'obligation de rattacher au domaine public une partie des terrains et des bâtiments des Villas Castelleretto et Andrée Renée, mesure devenue sans objet depuis l'abandon du projet « AGAVES II ». 2. Une erreur manifeste d'appréciation entachant le dispositif réglementaire et ses plans annexés. Selon la requérante, l'ordonnance a été rédigée dans la précipitation en reprenant les plans de 2009, ce qui a conduit à maintenir l'exigence de rattachements domaniaux et la création d'une nouvelle liaison piétonne et d'une aire de jeux sans supprimer les équipements existants qui devaient initialement être déplacés, et sans déterminer ni la consistance ou la localisation exactes de ces ouvrages, ni la personne appelée à en supporter la charge financière. 3. Une violation directe de la loi, et plus précisément de l'article 5 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, en ce que les plans annexés à l'ordonnance imposeraient une obligation positive de démolir les sept villas appartenant à la société, alors qu'une réglementation d'urbanisme ne saurait légalement prescrire une obligation de faire. 4. Enfin, un détournement de pouvoir, l'acte réglementaire n'ayant pas été édicté pour répondre à une préoccupation d'aménagement urbain, mais dans l'unique but de tirer les conséquences de la décision politique et financière de l'État d'abandonner l'opération « AGAVES II ». En défense, par une contre-requête enregistrée le 6 février 2012 et un mémoire en duplique du 5 avril 2012, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête. Sur la forme, il produisait les procès-verbaux des séances du Comité consultatif pour la construction des 25 novembre et 14 décembre 2010 attestant d'un avis favorable voté à l'unanimité, en précisant que les fonctionnaires mentionnés comme ayant « assisté » aux séances n'étaient nullement des experts au sens de l'Ordonnance de 1956 et n'avaient pas pris part aux délibérations. Il opposait par ailleurs l'absence de tout fondement textuel ou jurisprudentiel imposant la consultation d'une personne privée, seules les consultations du Comité précité et du Conseil communal étant légalement requises. Sur le fond, le Ministre d'État soutenait que les modifications purement rédactionnelles de l'Ordonnance n° 3.229 n'avaient pas affecté le droit de propriété de la requérante, laquelle ne détenait aucune autorisation de construire et ne pouvait se prévaloir d'aucun droit acquis au maintien d'une réglementation d'urbanisme, tout en conservant la pleine propriété de ses biens et la faculté d'y mener des opérations d'aménagement. Il écartait l'erreur manifeste d'appréciation en affirmant que les aménagements accessoires conservaient leur utilité propre et ne seraient évidemment pas à la charge de la société. Quant à la prétendue obligation de démolir, il la jugeait inopérante et dépourvue de sérieux, rappelant le principe constant selon lequel un règlement d'urbanisme ne comporte jamais d'obligation de faire. Enfin, il contestait tout détournement de pouvoir, faisant valoir que même à supposer que le texte fût motivé par l'abandon du projet « AGAVES II », une telle circonstance ne suffirait pas à caractériser une illégalité. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait la question fondamentale de l'étendue et des limites du pouvoir réglementaire de l'État en matière de planification urbaine lorsqu'il décide de modifier un règlement d'urbanisme à la suite de l'abandon d'un projet immobilier concerté avec un opérateur privé. De manière analytique, la haute juridiction devait résoudre quatre problèmes juridiques distincts : 1. Sur le plan procédural, la participation informelle d'une personne privée à l'élaboration d'un règlement d'urbanisme initial crée-t-elle, en vertu du principe du parallélisme des formes ou d'un principe général du droit, une obligation pour l'administration de consulter à nouveau cette personne avant de modifier ledit règlement, et la simple présence matérielle de fonctionnaires lors de la réunion d'un organe consultatif obligatoire vicie-t-elle la délibération de ce dernier ? 2. Au regard de la protection constitutionnelle du droit de propriété, la modification d'un règlement particulier d'urbanisme qui réduit la constructibilité théorique de parcelles privées acquises en vue d'un projet abandonné par l'État porte-t-elle une atteinte illégale au droit de propriété du détenteur du foncier, alors même que ce dernier n'est titulaire d'aucune autorisation de construire ? 3. Quelle est la nature juridique exacte des prescriptions contenues dans un règlement d'urbanisme et ses plans annexés : peuvent-elles légalement imposer à un propriétaire privé une obligation positive de faire, telle que la démolition d'immeubles existants, et quel degré d'imprécision technique dans ces plans est susceptible d'entraîner l'annulation du texte pour erreur manifeste d'appréciation ? 4. Enfin, l'édiction d'une réglementation d'urbanisme motivée par l'abandon par la puissance publique d'un projet d'aménagement spécifique est-elle constitutive d'un détournement de pouvoir comme étant étrangère à toute préoccupation d'urbanisme ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la société requérante, le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique et classique distinguant la légalité externe de la légalité interne, tout en posant, dans un considérant liminaire, le cadre factuel non contesté du litige : la juridiction prend acte de ce que la S.A.M. E. a bien été associée en 2008 et 2009 à la préparation de l'Ordonnance du 27 juillet 2009 dans le cadre du projet « AGAVES II », et relève que le Ministre d'État ne conteste nullement que la nouvelle modification opérée par l'Ordonnance attaquée du 11 avril 2011 soit directement liée à l'abandon par l'État dudit projet. **1. L'examen de la légalité externe : une approche stricte et textuelle des procédures consultatives** Concernant la régularité de la consultation du Comité consultatif pour la construction, le Tribunal Suprême exerce un contrôle normal et minutieux des pièces du dossier, à savoir les procès-verbaux des séances des 25 novembre et 14 décembre 2010. Rappelant l'exigence posée par l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 1.349 du 30 juin 1956, le juge opère une distinction juridique essentielle quant au statut des personnes présentes lors des réunions. Il constate que le Comité ne s'est adjoint aucun « expert » au sens technique de l'article 2 de l'Ordonnance de 1956. Surtout, s'agissant des fonctionnaires dont les procès-verbaux mentionnaient qu'ils « assistaient » aux séances, le Tribunal relève qu'il ne ressort aucunement des pièces que ces agents publics aient participé, « fût-ce à titre consultatif, aux délibérations du Comité ». En distinguant ainsi la simple présence physique ou l'assistance administrative de la participation active au délibéré ou à la prise de parole consultative, et après avoir vérifié la conformité de la composition de l'organe ainsi que l'identité entre le projet soumis et le texte adopté, le juge conclut à la parfaite régularité de la consultation. S'agissant du défaut de consultation de la société requérante, le Tribunal Suprême livre un attendu de principe d'une grande netteté. Visant les textes applicables en la matière — l'article 1er-7° de l'Ordonnance n° 1.349 du 30 juin 1956, l'article 5 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 (que l'arrêt mentionne par erreur matérielle de plume comme datant de 1974 dans les motifs, après l'avoir correctement datée de 1959 dans les visas) et la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale —, la haute juridiction rappelle que la procédure d'élaboration ou de modification d'une ordonnance souveraine régissant un quartier ordonnancé n'impose légalement que deux consultations : celle du Comité consultatif pour la construction et celle du Conseil communal. Le juge en déduit qu'en l'absence de texte imposant la consultation de personnes privées avant l'édiction d'une norme d'urbanisme, « aucun principe général du droit n'impose la consultation de personnes privées qui avaient été consultées préalablement à une modification antérieure ». Par cette motivation, le Tribunal Suprême refuse d'étendre la règle du parallélisme des procédures aux consultations facultatives ou aux négociations informelles menées antérieurement avec des administrés : une pratique administrative bienveillante ou concertée lors de l'élaboration d'un acte réglementaire ne saurait se muer en une formalité substantielle contraignante lors de sa modification ou de son abrogation. **2. L'examen de la légalité interne : la réaffirmation de la nature objective de la règle d'urbanisme et la dissociation des contentieux** Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême sur la légalité interne constitue le cœur doctrinal de la décision, articulé autour de quatre axes majeurs. En premier lieu, pour écarter le grief tiré de la violation du droit de propriété, le juge administratif opère une séparation rigoureuse entre le statut de la propriété foncière et les simples expectatives de constructibilité. Il relève d'emblée qu'à la date de l'ordonnance attaquée, la société « n'était titulaire d'aucune autorisation de construire » sur ses parcelles, ce qui exclut l'existence de tout droit acquis à réaliser un volume déterminé de construction. Analysant ensuite les effets juridiques propres de l'acte réglementaire, le Tribunal constate que la société demeure pleinement propriétaire de ses terrains et des constructions qui y sont édifiées. Il observe que si le nouveau texte fait obstacle à la réalisation du projet « AGAVES II » — au demeurant déjà abandonné par l'État —, les modifications réglementaires n'ont « en elles-mêmes » pour effet ni d'opérer une dépossession (privation du droit de propriété), ni de transférer d'office et par la seule force du règlement une partie des parcelles dans le domaine public, ni enfin de frapper les biens d'une stérilisation absolue puisqu'elles n'interdisent pas de réaliser « d'autres opérations d'aménagement dans le respect des lois et règlements applicables ». C'est alors que le Tribunal Suprême introduit une distinction fondamentale entre le contentieux de l'annulation et le contentieux de la responsabilité : il juge que « si ces modifications peuvent être de nature à engager la responsabilité de l'État devant le juge de droit commun, elles ne sont pas en elles-mêmes de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué ». Autrement dit, le préjudice financier résultant de l'achat de terrains sur la foi de promesses non tenues et de la modification subséquente des règles d'urbanisme relève d'une logique indemnitaire devant le Tribunal de Première Instance, mais ne saurait entacher d'illégalité intrinsèque l'exercice par l'État de son pouvoir réglementaire d'aménagement. En deuxième lieu, statuant sur l'erreur manifeste d'appréciation relative aux incohérences des plans annexés (maintien d'équipements, imprécisions sur les rattachements), le Tribunal exerce un contrôle restreint empreint de pragmatisme. Il reconnaît ouvertement que les plans annexés à l'ordonnance « comportent quelques imprécisions et erreurs techniques », validant ainsi partiellement le constat factuel de la requérante quant à une certaine hâte rédactionnelle. Toutefois, il estime que ces malfaçons graphiques ou techniques « ne sont pas d'une nature ou d'une importance suffisante » pour franchir le seuil de l'erreur manifeste d'appréciation. Le juge refuse ainsi de sanctionner par l'annulation des imperfections vénielles qui ne dénaturent pas l'économie générale
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux constitutionnel. Recours en annulation. Dispositions législatives. Impôts et taxes Institution d'un droit proportionnelle de 4,5% sur l'entière valeur réelle vénale des biens immobiliers situés sur le territoire de la Principauté et détenus par une entité juridique telle que définie par la loi en cas de changement de bénéficiaire économique résultant d'une opération affectant une entité juridique. Droits et libertés constitutionnelles Constitution. Titre III. Intelligibilité et accessibilité de la loi consacrées par le Titre III (non). Bénéficiaire économique effectif défini par l'article 1er - 2e. Loi intelligible (oui). Constitution. Article 17. Principe d'égalité devant la loi. Article 2 de la loi déférée. - Soumission des «entités juridiques», telles que définies par la loi, titulaires de droits réels sur un ou plusieurs biens immobiliers situés sur le territoire de la Principauté, ainsi que des sociétés civiles détenues par d'autres sociétés civiles ayant les mêmes caractères ainsi que celles dont les titres sont admis à la négociation sur un marché réglementé et agréées par des autorités monégasques. Article 13 de la loi fédérée. - Obligation d'acquitter un droit proportionnel de 4,5% sur l'entière valeur vénale des biens immobiliers à la charge des entités juridiques soumises à l'obligation de déclaration annuelle en cas de changement de bénéficiaire économique. Faculté pour l'entité juridique de changer de régime applicable aux droits de mutation. Article 13 de la loi fédérée. - Méconnaissance du principe d'égalité (non). - Différence de traitement instituée par la loi en rapport avec son objet et justifiée par sa finalité. Articles 2 et 17 de la loi déférée. - Absence de discrimination entre les sociétés civiles immobilières immatriculées à Monaco détenues par des personnes physiques et les sociétés anonymes monégasques en raison de l'inexistence d'une obligation légale de publicité des cessions d'activités desdites sociétés anonymes. - Absence de disposition légale imposant d'informer l'administration des changements d'actionnariats au sein des sociétés anonymes monégasques ainsi que des cessions de titres ou de participation des actionnaires aux assemblées générales. - Différence de traitement non contraire au principe d'égalité. Constitution. Article 24. - Inviolabilité de propriété. Privation de la propriété pour cause d'utilité publique moyennant une juste indemnité. Article 13 de la loi déférée. - Droit d'enregistrement dû non par le nouveau bénéficiaire économique effectif acquéreur des parts mais par l'entité juridique. Atteinte disproportionnée au droit de propriété (non). - Inexistence du risque de double imposition en cas de mutation à titre gratuit en ligne directe car le droit de 4,5% exigible en cas de changement de bénéficiaire économique effectif à la charge de l'entité juridique alors que les droits de mutation en ligne non directe sont dus par les personnes physiques bénéficiaires desdites mutations. - Constitutionnalité de la loi déférée (oui). Procédure Moyens et conclusions figurant dans les écritures pris en considération au cours de l'instruction. Nécessité de rouvrir l'instruction et renvoyer le jugement (non). Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 4 juillet 2012, les SAM A, B, C, D, E et F c/ G**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux constitutionnel. Recours en annulation. Dispositions législatives. Impôts et taxes Institution d'un droit proportionnelle de 4,5% sur l'entière valeur réelle vénale des biens immobiliers situés sur le territoire de la Principauté et détenus par une entité juridique telle que définie par la loi en cas de changement de bénéficiaire économique résultant d'une opération affectant une entité juridique. Droits et libertés constitutionnelles Constitution. Titre III. Intelligibilité et accessibilité de la loi consacrées par le Ti??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? ainsi les transactions en faveur de sociétés anonymes monégasques sont soumises à un droit d'enregistrement majoré fixé à 7,5 % ; qu'il en est de même des actes portant réduction de capital social ou dissolution des entités juridiques titulaires de droits réels immobiliers à Monaco entraînant l'attribution de ces droits à une ou plusieurs entités juridiques, ou encore les actes d'apport de biens immobiliers ou de droits réels au profit de ces entités. Attendu que les dispositifs critiqués des articles 2 et 17 de la loi attaquée créent donc une inégalité entre les sociétés c??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? s, vice-président, Monsieur José SAVOYE, membre titulaire, rapporteur, et Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, membre titulaire, et Monsieur Frédéric ROUVILLOIS, membre suppléant, et prononcé le quatre juillet deux mille douze en présence de Monsieur Jean-Pierre DRÉNO, Procureur général par Monsieur Hubert CHARLES, commandeur de l'ordre de Saint-Charles, Président assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 4 juillet 2012, les SAM A, B, C, D, E et F c/ G**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8313 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8313 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/12-01-8313)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la réglementation de l'accès aux professions immobilières et du contrôle administratif exercé par les autorités monégasques sur les opérateurs économiques de ce secteur. Monsieur B. était régulièrement établi en Principauté en qualité de professionnel de l'immobilier, mais pour un périmètre d'activité strictement délimité. Il était en effet titulaire d'une autorisation administrative initiale délivrée le 5 janvier 2007, laquelle avait fait l'objet d'un renouvellement le 8 janvier 2010, l'habilitant à exercer exclusivement l'activité de syndic d'immeubles en copropriété. Toutefois, il est apparu aux services de l'État que l'intéressé avait, en pratique, excédé les limites de cette habilitation. Par un acte en date du 14 décembre 2009, la direction de l'expansion économique a adressé à Monsieur B. une mise en demeure lui enjoignant de cesser d'exercer une activité de gestion immobilière et d'administration de biens immobiliers, faute de détenir l'autorisation administrative requise à cet effet. Afin de régulariser sa situation et de développer son portefeuille d'activités, Monsieur B. a déposé, le 15 mars 2010, une demande officielle visant à obtenir l'extension de son autorisation initiale. Cette requête administrative tendait à adjoindre à son activité de syndic d'immeubles en copropriété un large spectre d'opérations : les activités de transactions sur immeubles et fonds de commerce (incluant la vente et l'achat de biens immobiliers ainsi que la commercialisation de programmes immobiliers), la gestion immobilière et l'administration de biens immobiliers (location, gérance de biens immeubles et gestion d'immeubles en copropriété), ainsi que le courtage d'assurance. Par une décision du 4 mai 2010, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande d'extension. Pour justifier cette mesure, l'autorité administrative s'est fondée sur le fait que le demandeur ne présentait pas toutes les garanties de moralité exigées par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 sur les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce. Cette appréciation négative de la moralité professionnelle du requérant reposait sur des éléments d'information tirés d'une procédure pénale conduite en France : Monsieur B. avait fait l'objet d'un jugement du Tribunal correctionnel de Nice le 5 mai 2008, lequel avait été confirmé par un arrêt de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence en date du 10 février 2010. Souhaitant contester ce refus, Monsieur B. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, en se prévalant notamment de son expérience professionnelle antérieure en Principauté. Ce recours gracieux a été rejeté par une décision du 30 septembre 2010. À l'occasion de ce rejet, le Ministre d'État a complété la motivation de son refus initial en opposant au demandeur un second motif, tiré cette fois du défaut d'aptitude professionnelle. L'administration a en effet relevé qu'en l'absence des diplômes exigés par la réglementation monégasque, Monsieur B. devait justifier de cinq années d'expérience professionnelle dans un emploi de cadre au sein d'une agence immobilière, conformément à l'article 1er de l'ordonnance souveraine n° 15.700 du 26 février 2003 fixant les conditions d'application de la loi n° 1.252 précitée. Or, les fonctions d'administrateur délégué qu'il avait exercées au sein de la société anonyme monégasque (SAM) AGEDI, dont l'objet était celui d'agence immobilière, ne s'étaient étendues que de mai 1993 à juillet 1996, soit une durée de trois ans, inférieure au seuil réglementaire de cinq ans. Un élément factuel et procédural majeur est intervenu postérieurement à l'édiction de ces deux décisions administratives : l'arrêt de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence du 10 février 2010, sur lequel l'administration s'était appuyée au titre de l'appréciation des garanties de moralité, a été cassé et annulé en toutes ses dispositions par la Cour de cassation française pour un moyen de forme. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties C'est dans ce contexte que Monsieur B. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe général le 1er décembre 2010. Sa requête tendait à l'annulation conjointe de la décision initiale de refus du Ministre d'État du 4 mai 2010 et de la décision de rejet de son recours gracieux du 30 septembre 2010, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 3 février 2011, une réplique du requérant enregistrée le 3 mars 2011, et une duplique de l'administration enregistrée le 8 avril 2011. L'argumentation de Monsieur B. s'articulait autour d'un moyen principal, relatif à la moralité et au droit européen des droits de l'homme, et d'un moyen subsidiaire, relatif à l'aptitude professionnelle et à l'attitude de l'administration. À titre principal, le requérant soutenait que le refus d'extension méconnaissait frontalement le principe de la présomption d'innocence consacré par l'article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CESDH), texte auquel il attribuait une valeur supra-législative. Selon lui, ce principe conventionnel interdisait à l'administration monégasque de fonder sa décision sur une condamnation pénale française qui n'était pas définitive au moment des faits, et lui imposait d'attendre l'issue définitive du procès pénal. Il soulignait avec force que l'arrêt de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence avait depuis lors été cassé et annulé en toutes ses dispositions par la Cour de cassation française. Il précisait que le vice de forme sanctionné par la haute juridiction française affectait en réalité le fond même de l'affaire, dans la mesure où il contestait les faits reprochés et n'avait pas pu être entendu ni se défendre personnellement devant les juridictions pénales françaises en raison de problèmes de santé, son avocat ayant plaidé en son absence. Dans sa réplique, tout en admettant théoriquement que l'administration puisse se fonder sur des circonstances de fait révélées par un arrêt plutôt que sur la condamnation elle-même, il affirmait qu'en l'espèce, le Ministre d'État s'était exclusivement fondé sur sa condamnation pénale, à l'exclusion de toute circonstance de fait. À titre subsidiaire, pour le cas où le Tribunal Suprême jugerait opposable le motif d'inaptitude professionnelle apparu uniquement dans le rejet du recours gracieux, Monsieur B. invoquait une erreur manifeste d'appréciation. Il faisait valoir qu'il justifiait d'une expérience professionnelle suffisante pour avoir exercé pendant plusieurs années les fonctions d'administrateur délégué de la SAM AGEDI. Il soutenait que cette prise de fonction avait eu lieu à l'incitation même de l'administration monégasque, qui lui avait alors fait confiance pour redresser la situation compromise de cette société, de sorte que l'État ne pouvait désormais lui dénier les aptitudes requises sans se contredire. En réplique, il ajoutait que sa demande d'extension d'activité du 15 mars 2010 avait elle-même été présentée à la demande de la directrice de l'expansion économique, sans qu'il lui ait jamais été précisé qu'il n'en remplissait pas les conditions légales. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble de ces moyens. Sur le terrain de l'article 6-2 de la CESDH, l'administration soutenait que le moyen n'était ni opérant, ni fondé. Il était inopérant, d'une part, parce que le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures administratives dépourvues du caractère d'une sanction, et, d'autre part, parce que la légalité d'un acte administratif s'appréciant à la date de son édiction, l'arrêt de cassation postérieur était sans incidence, l'administration n'ayant aucune obligation d'attendre une décision pénale définitive. Le moyen était également infondé car le Ministre d'État n'avait pas pris en considération la condamnation pénale en tant que telle, mais des éléments d'information résultant des décisions judiciaires, lesquels ne constituaient qu'un élément d'appréciation parmi d'autres pour évaluer les garanties de moralité exigées par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 (garanties dont le requérant ne contestait d'ailleurs pas l'appréciation au fond sous l'angle de l'erreur d'appréciation). Sur le terrain de l'aptitude professionnelle, le Ministre d'État défendait la régularité procédurale de sa démarche, affirmant qu'il était parfaitement fondé, lors du rejet du recours gracieux, à compléter les motifs de sa décision initiale qu'il refusait de rapporter, ne serait-ce que pour répondre aux arguments du requérant qui se prévalait précisément de son expérience professionnelle dans son recours. Sur le fond de ce motif, l'administration écartait toute erreur manifeste d'appréciation : les compétences alléguées par Monsieur B. ne pouvaient légalement compenser l'absence des diplômes requis et l'insuffisance de son expérience professionnelle en qualité de cadre dans une agence immobilière, laquelle n'était que de trois ans (de mai 1993 à juillet 1996 au sein de la SAM AGEDI) au lieu des cinq années impérativement exigées par l'ordonnance souveraine n° 15.700 du 26 février 2003. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une série de questions juridiques articulées autour du contrôle de légalité des décisions de police administrative régulant l'accès aux professions réglementées. Le problème de droit central peut être formulé ainsi : **l'autorité administrative, saisie d'une demande d'extension d'autorisation d'exercer des activités immobilières réglementées, peut-elle légalement opposer un refus fondé, dès la décision initiale, sur un défaut de garanties de moralité déduit d'éléments issus d'une condamnation pénale étrangère non définitive (et ultérieurement cassée), puis, au stade du rejet du recours gracieux, sur un défaut d'aptitude professionnelle résultant d'une durée d'expérience inférieure au seuil réglementaire, nonobstant le principe conventionnel de présomption d'innocence et les incitations alléguées de l'administration ?** Cette interrogation globale exigeait de la haute juridiction monégasque qu'elle tranche quatre sous-questions techniques précises : 1. Le principe de la présomption d'innocence, garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la CESDH, est-il applicable aux mesures de police administrative telles qu'un refus d'autorisation d'exercice professionnel ? 2. Quelle est l'incidence, sur la légalité d'une décision administrative refusant une autorisation pour défaut de moralité, du caractère non définitif de la décision pénale dont sont tirés les éléments d'information utilisés par l'administration, ainsi que de la cassation de cette décision pénale intervenue postérieurement à l'acte administratif attaqué ? 3. L'administration est-elle en droit de compléter la motivation de sa décision initiale de refus à l'occasion du rejet du recours gracieux en ajoutant un motif tiré de l'inaptitude professionnelle réglementaire du demandeur ? 4. L'existence d'incitations administratives antérieures (à exercer des fonctions ou à déposer une demande sans avertissement sur l'absence de réunion des conditions légales) est-elle susceptible d'entacher d'illégalité ou d'erreur manifeste d'appréciation le refus opposé sur le fondement de conditions réglementaires d'expérience professionnelle non satisfaites ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur analytique et sa concision, répondant méthodiquement aux deux branches de l'argumentation du requérant après avoir synthétisé l'économie générale des décisions attaquées. Dans un considérant liminaire, la haute juridiction fixe le cadre factuel et juridique du litige en constatant que le refus du Ministre d'État repose sur un « double motif ». Le premier motif, relatif à la moralité professionnelle exigée par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002, est tiré des « éléments d'information » résultant du jugement correctionnel de Nice du 5 mai 2008 et de l'arrêt confirmatif d'Aix-en-Provence du 10 février 2010. Le second motif, relatif à l'aptitude professionnelle prescrite par l'article 1er de l'ordonnance souveraine n° 15.700 du 26 février 2003, tient au fait qu'en l'absence des diplômes exigés, l'intéressé ne justifiait que de trois des cinq années d'expérience professionnelle requises dans un emploi de cadre au sein d'une agence immobilière. Le Tribunal acte également le fait que l'arrêt d'appel français a été cassé postérieurement pour un moyen de forme. **En premier lieu, sur le moyen principal (la moralité et le procès pénal)**, le Tribunal Suprême écarte l'argumentation du requérant en mobilisant deux règles fondamentales du contentieux administratif qui frappent les griefs d'inopérance. D'une part, le juge qualifie juridiquement la décision de refus d'autorisation d'exercer une activité immobilière : il s'agit d'une « mesure de police administrative ». De cette qualification découle une conséquence immédiate quant au champ d'application des normes internationales : « le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures de police administrative ». En effet, la police administrative a une finalité exclusivement préventive — protéger l'ordre public économique et la sécurité des transactions en s'assurant de la probité des opérateurs — et non répressive. Elle ne vise pas à punir un coupable, mais à prévenir un risque. Dès lors, l'article 6-2 de la CESDH, qui régit la matière pénale et les sanctions, est radicalement étranger à ce type d'acte. Le moyen tiré de sa violation est donc déclaré « inopérant », c'est-à-dire insusceptible, par sa nature même, d'exercer une influence sur la solution du litige, sans même qu'il soit besoin d'examiner si ce principe a été matériellement respecté ou non. D'autre part, pour répondre au grief selon lequel la condamnation pénale n'était pas définitive et a été ultérieurement annulée par la Cour de cassation française, le Tribunal Suprême rappelle un principe cardinal du recours pour excès de pouvoir : « la légalité d'une décision s'apprécie à la date de l'édiction de cette décision ». À la date du 4 mai 2010 comme à celle du 30 septembre 2010, les éléments d'information contenus dans le jugement de 2008 et l'arrêt d'appel de février 2010 existaient dans l'ordonnancement juridique et matériel. L'administration pouvait légalement en tenir compte au titre de son pouvoir d'appréciation des garanties de moralité, peu important que l'arrêt fût frappé d'un pourvoi en cassation. La cassation intervenue postérieurement constitue une circonstance nouvelle, postérieure à l'acte attaqué, qui ne saurait rétroactivement vicier l'appréciation portée par le Ministre d'État au printemps et à l'automne 2010. Ce second grief est donc, lui aussi, balayé comme « inopérant ». **En second lieu, sur le moyen subsidiaire (l'aptitude professionnelle et le comportement de l'administration)**, le Tribunal Suprême valide tant la procédure suivie par le Ministre d'État que le bien-fondé matériel de son second motif. Sur le plan procédural, la juridiction affirme par une incise décisive que le Ministre d'État « était fondé à compléter la motivation de sa décision initiale » lors du rejet du recours gracieux. Le recours gracieux n'est pas une phase purement formelle ; il permet à l'autorité administrative de réexaminer l'entier dossier à la lumière des arguments du requérant et d'asseoir son maintien du refus sur des motifs additionnels. Sur le fond de ce motif additionnel, le Tribunal constate l'exactitude matérielle et juridique de l'analyse gouvernementale : faute de détenir les diplômes exigés, Monsieur B. était soumis à la condition alternative prévue par l'ordonnance souveraine n° 15.700, exigeant cinq années d'expérience comme cadre dans une agence immobilière. Ne justifiant que de trois ans, il ne remplissait objectivement pas les conditions réglementaires. Le Ministre d'État n'a donc commis « ni erreur de droit ni erreur manifeste d'appréciation ». Enfin, le Tribunal Suprême répond à l'argument tiré de la loyauté ou de la cohérence de l'action administrative. Le requérant soutenait avoir été incité par l'administration à déposer sa demande sans être averti qu'il ne remplissait pas les conditions légales. Le juge relève d'abord que cette circonstance est « au demeurant non établie » en fait. Mais surtout, il pose en droit qu'une telle circonstance est « sans incidence sur la légalité de cette décision ». En effet, lorsque la réglementation fixe des conditions objectives d'accès à une profession (diplôme ou durée minimale d'expérience), le comportement, les encouragements ou les omissions de renseignement des agents de l'administration ne peuvent en aucun cas créer un droit au profit de l'administré à obtenir une autorisation contraire aux textes en vigueur, ni paralyser l'application de la loi et des ordonnances souveraines. L'ensemble des moyens étant ainsi écartés, la requête en annulation est intégralement rejetée. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La requête de Monsieur B. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur B. > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 1er décembre 2011 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière — formation solennelle qui témoigne de l'importance accordée aux principes rappelés —, constitue une décision de référence majeure en droit administratif monégasque. Il articule avec une grande clarté les règles classiques du contentieux de l'excès de pouvoir avec les exigences du droit européen des droits de l'homme et le droit spécial de la régulation économique en Principauté. #### 1. La distinction fondamentale entre police administrative et sanction face à l'article 6-2 de la CESDH L'apport premier de la décision réside dans l'affirmation catégorique selon laquelle « le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures de police administrative ». Par cette formule, le Tribunal Suprême trace une frontière étanche entre la répression (pénale ou administrative) et la police administrative préventive. Dans le système de la Convention européenne des droits de l'Homme, l'article 6, paragraphe 2 (« Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie ») a vocation à régir les procédures portant sur le bien-fondé d'une « accusation en matière pénale ». Si ce champ d'application s'étend, par autonomie des notions, aux sanctions administratives présentant un caractère punitif, il demeure par nature étranger aux mesures de police administrative. En droit monégasque, le régime institué par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 soumet l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8314 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8314 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/12-01-8314)) ## Faits et procédure M. B., fonctionnaire de police depuis près de vingt ans, a été mis en cause pour des détournements de fonds commis en 2005 et 2006 au sein du service de Simple police où il était affecté. La Cour d'appel de Monaco, statuant en matière correctionnelle par arrêt du 5 août 2009, l'a relaxé des chefs de soustraction commise par un dépositaire public et de faux en écriture privée et usage. Il a en revanche été condamné à quatre mois d'emprisonnement avec sursis pour concussion. Par ordonnance souveraine du 2 octobre 2006, il avait par ailleurs fait l'objet d'une sanction disciplinaire de rétrogradation au rang de simple agent de police. Dans le courant de l'année 2006, les fonctionnaires de la Sûreté publique ont bénéficié d'une mesure générale dite de « rattrapage des classes à trois ans », consistant en une majoration de l'indice maximal et une augmentation corrélative de la rémunération. Le 12 avril 2010, M. B. a demandé à en bénéficier. Face au silence gardé par le Directeur de la Sûreté publique, il a exercé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, qui a rejeté sa demande par lettre du 5 octobre 2010. Le Ministre justifiait ce refus par le caractère exceptionnel de la mesure, destinée à reconnaître les mérites d'un corps, et par la condamnation pénale de l'intéressé. M. B. a saisi le Tribunal suprême d'un recours en annulation de la décision implicite du Directeur et de la décision expresse du Ministre. Il soutenait que ces décisions reposaient sur une erreur manifeste d'appréciation, en ce qu'elles qualifiaient de mesure de bienveillance exceptionnelle ce qui constituait en réalité une mesure générale, et qu'elles méconnaissaient le principe constitutionnel d'égalité devant la loi. Au cours de l'instance, il a invoqué la violation de l'article 2-1 de la loi n° 739 du 19 mars 1963 et de l'article 7 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Il a également demandé qu'il soit enjoint au Ministre de produire l'accord conclu avec le syndicat ASAPPEM. Le Ministre a répliqué que cet accord, purement verbal, n'avait jamais été formalisé. Le Ministre a en outre fait valoir que le principe d'égalité n'impose un traitement identique qu'aux personnes placées dans la même situation, et qu'un autre fonctionnaire de police avait été exclu du bénéfice de la mesure pour des motifs tenant à une procédure d'agression sexuelle. ## Question de droit La question posée au Tribunal suprême était double. Il lui fallait d'abord déterminer si le refus opposé à un agent de police de bénéficier d'une mesure générale de revalorisation de carrière pouvait être fondé sur sa condamnation pénale et sur sa sanction disciplinaire, sans méconnaître le principe d'égalité des Monégasques devant la loi énoncé à l'article 17 de la Constitution. Il lui fallait ensuite apprécier la portée de l'invocation de textes de nature salariale, singulièrement la loi n° 739, dans le champ de la fonction publique. ## Solution et dispositif Le Tribunal suprême écarte d'abord le moyen tiré de la loi n° 739 : il énonce que ce texte « n'est pas applicable aux personnels de police ». Le moyen est donc rejeté, sans que la juridiction ait à se prononcer sur l'invocation du Pacte de 1966. Sur le fond, le Tribunal retient la qualification d'acte réglementaire. Il relève que la revalorisation de 2006 « constitue un acte réglementaire à caractère général et impersonnel applicable à l'ensemble des agents, sous-officiers et officiers membre des personnels civils de police ». Il constate ensuite que le Ministre d'État « n'établit pas que cet acte réglementaire ou aucune autre disposition législative ou réglementaire prévoirait des distinctions entre ces personnels, en fonction de leur manière de servir, relativement au bénéfice de cette revalorisation ». Il en déduit que les décisions attaquées ont été prises en violation de l'article 17 de la Constitution, lequel dispose : > « Les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilège ». Le dispositif est ainsi rédigé : > « La décision du Ministre d'État du 5 octobre 2010, ensemble la décision du Directeur de la Sûreté publique du 12 août 2010, sont annulées. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. » ## Portée et enseignement pratique **1. La qualification de la mesure com
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation. Acte administratif individuel. Recours pour excès de pouvoir Étranger. Décision administrative de refus de modifier la mesure de refoulement du territoire monégasque. Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Mention de l'ordonnance n° 3.153 du 19 mars 1964 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté, des faits sanctionnés par la juridiction pénale engagée en raison de la méconnaissance de la décision administrative. Obligation légale respectée (oui). Décision administrative fondée sur une condamnation prononcée par une juridiction pénale monégasque. Erreur manifeste d'appréciation (non). Inapplicabilité du principe de présomption d'innocence aux mesures de police administrative. Autorité administrative non liée par la décision de la juridiction pénale. Violation du protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentale. Moyen inopérant. Décision légale (oui). Procédure Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal suprême. Délai de recours. Deux mois à compter de la date où la décision contestée est connue de l'intéressé. Délai expiré. Irrecevabilité (oui). Décision motivée. Contrôle exercé par le Tribunal suprême. Nécessité d'une mesure d'instruction complémentaire (non). Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 1 décembre 2011, A. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation. Acte administratif individuel. Recours pour excès de pouvoir Étranger. Décision administrative de refus de modifier la mesure de refoulement du territoire monégasque. Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Mention de l'ordonnance n° 3.153 du 19 mars 1964 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté, des faits sanctionnés par la juridiction pénale engagée en raison de la méconnaissance de la décision administrative. Obligation l??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? la légalité interne, ni la mesure de refoulement ni le rejet de son recours demandant la levée ou l'aménagement de la mesure de refoulement pour raisons professionnelles ne sont fondés, car ils ne constituent pas un trouble pour l'ordre public, qu'il a payé sa dette à la société, que son casier judiciaire français est vierge et que ces mesures le privent de son travail d'artisan taxi qui le contraint à passer temporairement mais nécessairement par Monaco et ce en violation du droit à la liberté de circulation de l'article 2 du protocole n° 4 additionnel à la Convention euro??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? rticle 2 du protocole n° 4 additionnel à la Convention européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentales relatives à la liberté de circulation, qui ne s'applique qu'aux étrangers résidant régulièrement sur le territoire d'un État ; Considérant qu'il suit de là que M. A. n'est pas fondé à demandé à l'annulation des décisions attaquées ; DÉCIDE : La requête de M. A. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de M. A. Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 1 décembre 2011, A. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.