64 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 16 décembre 2004, n° 27149 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 16 décembre 2004, n° 27149 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2004/12-16-27149)) ## Faits et procédure L'enfant M. G., âgée de vingt et un mois, présentait une sténose supra-valvulaire aortique de forme familiale, deux de ses cousines étant précédemment décédées, l'une d'une infection pulmonaire, l'autre à la suite d'une intervention chirurgicale. Suivie à Caen, elle fut examinée à Paris par un professeur de cardiologie pédiatrique, qui constata une aggravation et préconisa un traitement chirurgical, les investigations par coronarographie ou aortographie étant jugées risquées. Le médecin traitant l'adressa au Centre Cardio-Thoracique de Monaco (CCT) « en vue de la cure » de la sténose. Un courrier du 23 novembre 1999, adressé notamment aux docteurs B. et Q., indiquait que les parents étaient « d'accord pour une intervention courant janvier 2000 ». L'enfant fut admise le 5 février 2000. Un questionnaire d'évaluation préanesthésique, signé par les deux parents, fut rempli le même jour. L'opération eut lieu le 7 février 2000 et l'enfant décéda le 8 février 2000. Les parents, agissant en leur nom propre et au nom de leur fille mineure, assignèrent le CCT ainsi que les docteurs Q. et B. Ils invoquaient un défaut d'information et l'absence d'autorisation d'opérer écrite, et sollicitaient des indemnités pour préjudice moral, ainsi que des frais irrépétibles. Les défendeurs opposèrent l'irrecevabilité, puis le caractère mal fondé des demandes, et appelèrent en garantie leur assureur, la société A. A. Les deux instances furent jointes (n° 310 et 630 du rôle 2002-2003). ## Question de droit La décision soulève quatre questions. La première est celle de la loi applicable à une relation médicale en l'absence de clause écrite de droit applicable. La deuxième porte sur la recevabilité d'une action fondée sur un droit que les défendeurs contestent être applicable. La troisième concerne la validité du consentement à une intervention chirurgicale, notamment lorsque l'autorité parentale est exercée conjointement. La quatrième, centrale, porte sur l'obligation d'information du médecin, sa preuve, sa répartition entre plusieurs praticiens et les conséquences de son éventuel manquement sur le lien de causalité. ## Solution et dispositif **Sur le droit applicable.** Le tribunal relève l'absence de convention écrite désignant la loi applicable. Il recherche alors « la commune intention des parties » à partir de présomptions de fait. Il retient que l'hospitalisation et l'intervention ont eu lieu à Monaco, que le suivi n'était pas prévu en France où le centre ne paraît pas disposer d'établissement, et que le centre accueille des patients de nationalités diverses, de sorte que les protocoles de soins ne sauraient varier selon la nationalité. La proximité géographique avec la France n'emporte pas présomption d'application de la loi française. Le tribunal conclut à une soumission, « fût-ce implicitement », à la loi du lieu d'exécution de la prestation, soit la loi monégasque. Il relève enfin que les demandeurs ont pu s'expliquer sur ce point, dès lors que les défendeurs avaient soutenu dans leurs dernières écritures que le droit français était inopérant, et que les règles monégasques pertinentes sont similaires au droit français en la matière. **Sur la recevabilité.** Le désaccord sur la loi applicable n'affecte pas la recevabilité : il appartient au juge de le trancher avant d'examiner les demandes au regard des règles qu'il aura désignées. L'exception d'irrecevabilité est rejetée. **Sur le consentement.** Le tribunal se fonde sur l'article 8 du Code du règlement de déontologie médicale, visé à l'article 10 de l'ordonnance-loi n° 327 du 30 août 1941
# Cour d'Appel de Monaco, 25 octobre 1977, n° 25868 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 25 octobre 1977, n° 25868 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1977/10-25-25868)) ## Faits et procédure Par arrêté municipal du 5 mars 1975, le sieur L., chef de bureau à la Bibliothèque municipale, fonctionnaire de l'Administration, est placé en position de détachement pour une durée de cinq ans, à compter du 10 mars 1975, et mis à la disposition du Gouvernement Princier. Par décision du Conseil de Gouvernement du 12 mars 1975, il est affecté à la Direction de l'Éducation nationale, afin de poursuivre les travaux bibliographiques entrepris dans ses fonctions antérieures. Le 7 avril 1975, le Directeur de l'Éducation nationale lui confie une mission consistant à dresser un rapport détaillé sur les bibliothèques d'établissements scolaires déterminés et de leurs classes, mission qui doit être étendue aux bibliothèques des établissements préscolaires et primaires désignés. Estimant avoir été lésé, L. soutient que l'Administration s'est rendue coupable à son endroit de manœuvres délibérées assorties d'une intention de nuire. Il expose avoir accompli sa mission dans le délai d'un mois, puis ne pas avoir obtenu, à compter de mai 1975, de nouveau travail ni même de bureau administratif. Par exploit du 22 mars 1976, il assigne le Ministre d'État en paiement de 100 000 francs, somme correspondant selon lui au préjudice moral subi. Le Ministre d'État conclut à l'irrecevabilité de la demande et, subsidiairement, au rejet au fond. Par jugement du 31 mars 1977, le Tribunal de première instance se déclare incompétent, estimant qu'il n'appartient pas à l'autorité judiciaire de s'immiscer dans les rapports entre un fonctionnaire et ses supérieurs hiérarchiques, sous peine de « s'ériger en censeur de l'Administration », rôle jugé incompatible avec l'article 6 de la Constitution. Il déclare en conséquence L. irrecevable en son action. L. interjette appel par exploit du 25 mai 1977. Il soutient que son action ne tend pas à contrôler les conditions d'exécution d'une mission, mais à faire constater une faute de l'Administration qui, après l'avoir détaché dans l'intérêt du service, ne l'a pas affecté à une tâche définie ni doté des moyens matériels nécessaires. Le Ministre d'État, intimé, sollicite la confirmation du jugement, en faisant valoir que l'appelant est titulaire d'un poste comportant des fonctions conformes à sa compétence, qu'un bureau individuel lui a été récemment attribué, et que sa rémunération et son grade n'ont pas été modifiés. ## Question de droit La Cour d'appel devait trancher deux questions successives. La première porte sur la compétence juridictionnelle : une action en responsabilité pour faute et en indemnité, formée par un fonctionnaire contre l'Administration à raison de l'inaction ou de l'insuffisance de l'emploi qui lui est confié, relève-t-elle du Tribunal de première instance, ou bien le principe de séparation des fonctions administrative et judiciaire fait-il obstacle à son examen ? La seconde, posée au fond, est de savoir si le fait de ne pas disposer, pendant un temps, d'un bureau particulier et de ne pas se voir confier une activité « continue et débordante » constitue une faute de l'Administration susceptible d'ouvrir droit à réparation d'un préjudice moral. ## Solution et dispositif La Cour d'appel répond à la première question par l'affirmative. Elle rappelle que, si la Constitution monégasque proclame
# Cour d'Appel de Monaco, 08 novembre 1977, n° 25871 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 08 novembre 1977, n° 25871 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1977/11-08-25871)) ## Faits et procédure Le sieur R. G. a été engagé en octobre 1971 comme professeur au Collège d'enseignement secondaire technique (C.E.S.T.) de Monaco-Ville. Selon la décision, son engagement initial, notifié par lettre du Directeur de la Fonction Publique du 31 août 1971, portait sur un poste de professeur de philosophie « à temps partiel » pour une année scolaire. Il a été renouvelé le 8 août 1972 pour trois ans, le 20 mars 1975 pour un an, puis le 7 mai 1976 pour un an. Les qualifications mentionnées dans ces actes ont varié : « Professeur de Philosophie », « Professeur de Philosophie et de Lettres Modernes », « Professeur de Lettres », « Enseignant de Lettres ». Le 7 octobre 1975, le directeur du Collège de l'Annonciade a proposé à G. un service de 6 heures de philosophie, 8 heures de français et 3 heures 30 d'histoire-géographie, permettant d'atteindre un « temps complet » pour l'année 1975-1976. G. a accepté l'horaire de philosophie et de français, mais a refusé l'enseignement d'histoire-géographie, au motif qu'il ne s'estimait pas qualifié pour ces matières. Par exploit du 15 mars 1976, G. a assigné le Ministre d'État, le Directeur de la Fonction Publique et le Directeur de l'Éducation nationale. Il invoquait une rupture abusive de son contrat de travail, à la suite du refus d'un poste de professeur de philosophie au Lycée Albert 1er en 1975. Le Tribunal suprême avait déjà rejeté le recours formé contre ce refus. G. soutenait néanmoins subir un préjudice tenant à la réduction de son temps d'enseignement à 14/18e et à la baisse corrélative de son traitement. Il réclamait 13 587 F de perte de traitement, 500 F de perte de points de retraite et 10 000 F de dommages-intérêts. Par jugement du 31 mars 1977, le Tribunal de première instance a mis hors de cause le Directeur de la Fonction Publique et le Directeur de l'Éducation nationale. Il a estimé que G. demeurait tenu par son engagement d'un an comme professeur de lettres, et que cet engagement ne lui conférait pas le droit d'enseigner la seule philosophie. Il a considéré que le refus d'enseigner l'histoire-géographie empêchait G. d'atteindre un service à temps complet, et que la responsabilité d'une éventuelle rupture lui incombait. Il l'a donc débouté. G. a interjeté appel. Il soutenait que son engagement pour 1975-1976 était à temps complet et exclusivement consacré à la philosophie et aux lettres modernes, et que l'administration, en lui imposant l'histoire-géographie, avait rompu unilatéralement son contrat. Le Ministre d'État, seul intimé, soutenait au contraire que l'engagement n'avait jamais cessé d'être à temps partiel et que l'administration répartissait discrétionnairement les affectations selon les besoins du service. ## Question de droit La Cour devait résoudre deux questions liées. La première portait sur la nature de l'engagement : un agent non titularisé, engagé à temps partiel pour enseigner une discipline déterminée, les renouvellements successifs et les périodes de service à temps plein ont-ils modifié ce caractère initial ? La seconde portait sur la responsabilité de l'administration : celle-ci peut-elle être tenue responsable d'une rupture du lien d'emploi lorsqu'elle affecte l'agent à des matières extérieures à sa spécialité afin de compléter son service, et l'agent qui refuse ces matières est-il fautif ? ## Solution et dispositif La Cour règle la première question en retenant que « les renouvellements successifs [...] n'ont pas modifié le caractère d'engagement à temps partiel du premier contrat », malgré la variation des intitulés. Elle relève que la lettre du 20 mars 1975 n'indique pas un engagement à temps complet et que l'occasionnel service de 18 heures hebdomadaires ne modifie pas la nature de l'engagement initial. Elle estime ensuite que les aménagements d'horaires relèvent de l'initiative et de la responsabilité du chef d'établissement, « qui en était seul juge ». Sur cette base, elle écarte deux griefs : l'administration n'était pas tenue d'offrir un emploi à temps complet dans les disciplines souhaitées par l'agent, et celui-ci ne pouvait être contraint d'enseigner des matières hors de sa spécialité, même si elles relèvent des études de lettres. La Cour juge toutefois que le premier juge a « à tort » rejeté sur G. la responsabilité de la rupture, et réforme la décision « du moins dans sa motivation ». Elle conclut enfin que l'administration, « ayant respecté ses engagements initiaux », ne peut se voir imputer aucune faute. Le dispositif est ainsi rédigé : > « En la forme reçoit G. R. en son appel ; > Au fond dit cet appel mal fondé ; > Confirme le jugement du 31 mai 1977 en ce qu'il a
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 10 mai 1973, n° 25644 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 10 mai 1973, n° 25644 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1973/05-10-25644)) ## Faits et procédure Le sieur L., salarié à Monaco et affilié à la Caisse de Compensation des Services Sociaux (C.C.S.S.), tombe malade le 24 décembre 1970. Le 20 juin 1971, il demande à bénéficier des prestations de longue maladie. À la suite d'une visite de contrôle du 29 juin 1971, il est déclaré guéri à compter du 23 juillet 1971. Par lettre du 17 novembre 1971, l'intéressé conteste cette décision et sollicite une expertise médicale au titre de l'article 45 de l'Ordonnance souveraine n° 4739. Le docteur Revelli, désigné expert, conclut le 9 mars 1972 à une incapacité supérieure à 66 %, en raison d'une arthrose lombaire associée à une sinistrose, et recommande une mise à la retraite anticipée, compte tenu de l'âge de 64 ans de l'intéressé et de son hypertension. Le 31 mai 1972, L. demande le bénéfice des prestations d'invalidité. Le 9 juin suivant, la caisse lui oppose que son âge fait obstacle à l'octroi de cette prestation au regard de l'Ordonnance souveraine n° 4739, et l'invite à former une demande de retraite anticipée. Par lettre du 5 juillet 1972, il interjette appel « en vertu des prescriptions des ordonnances 92 et 4739 ». La commission d'appel instituée par l'article 77 de l'Ordonnance souveraine n° 4739, réunie le 14 juillet 1972, confirme le refus de pension, décision notifiée le 24 juillet 1972. Par exploit du 16 août 1972, L. assigne la C.C.S.S. devant le Tribunal de première instance. Il soutient que la décision de la commission a été rendue à tort sous l'empire de l'Ordonnance souveraine n° 4739, alors que la maladie est survenue sous l'empire de l'Ordonnance souveraine n° 92, dont l'article 27 lui ouvrirait droit à une pension égale à 30 % de son salaire. La caisse oppose la règle du double degré de juridiction, ainsi que l'abrogation de l'Ordonnance n° 92 par l'Ordonnance n° 4739, applicable depuis le 1er juillet 1971. Elle soutient en outre que l'invalidité devait être appréciée à la date du 21 juillet 1971. Le demandeur invoque par analogie la jurisprudence des accidents du travail, où la date de référence est celle de l'accident. ## Question de droit La question posée au Tribunal est double. **Première question** : une invalidité survenue, ou seulement constatée, avant l'entrée en vigueur d'un texte nouveau, mais dont la pension n'a pas été attribuée ni liquidée, demeure-t-elle régie par la loi ancienne ou relève-t-elle de la loi nouvelle ? En d'autres termes, la date de la maladie détermine-t-elle la loi applicable, ou faut-il retenir la date de la demande et de la décision ?
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2004, n° 27035 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2004, n° 27035 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2004/01-19-27035)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans un contrôle routier ayant révélé un comportement répréhensible au regard des règles de la sécurité routière et de la législation pénale monégasque. M. M. M., ressortissant de nationalité italienne et résidant sur le territoire de la Principauté de Monaco, a fait l'objet d'un procès-verbal dressé par les services de police. Ce document officiel constatait que l'intéressé conduisait un véhicule sous l'emprise d'un état d'ivresse, fait qualifié dans les motifs de la décision de conduite en état d'ébriété ou en état alcoolique. Cette constatation matérielle a déclenché une double réponse des autorités publiques monégasques, illustrant la distinction classique entre la répression pénale et la prévention administrative. D'une part, sur le terrain judiciaire, les faits ainsi relevés ont donné lieu à l'engagement de poursuites pénales à l'encontre du conducteur devant la juridiction répressive compétente, sur le fondement des dispositions de l'article 391-1 du Code pénal. D'autre part, et parallèlement à cette action publique, la procédure administrative prévue par la réglementation de la police de la circulation routière a été mise en œuvre. En application de l'article 128 du Code de la route, issu de l'ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière, M. M. M. a été cité à comparaître devant la commission technique spéciale instituée par ce texte. Comme le relèvent les écritures ministérielles mentionnées dans la décision, l'intéressé a fait l'objet d'une audition par cette instance consultative. À l'issue de son examen du dossier, la commission technique spéciale a émis un avis en date du 20 février 2003. Cet avis préalable n'a pas fait l'objet d'une notification individuelle à l'administré. Par la suite, se fondant sur cet avis consultatif et sur les faits constatés par le procès-verbal de police, le Ministre d'État a pris un arrêté édictant à l'encontre de M. M. M. une mesure de suspension de son permis de conduire pour une durée d'une année. Il convient de relever une divergence purement matérielle dans le texte même de la décision quant à la date exacte de cet acte administratif : si les visas des faits mentionnent un arrêté du 3 avril 2003 pris à la suite de l'avis du 20 février 2003, le premier considérant de la motivation fait état d'un arrêté du 3 avril 2002. Quoi qu'il en soit de cette erreur de plume manifeste, c'est bien cette mesure administrative privative du droit de conduire pendant un an, dépourvue de motivation formelle dans son instrumentum et précédée d'un avis non notifié, qui constitue le cœur du litige porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité juridique de la mesure administrative le frappant, M. M. M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution et de l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Sa requête initiale a été enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 3 juin 2003. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 23 juillet 2003, à laquelle le requérant a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 31 juillet 2003. Par une ordonnance du 28 novembre 2003, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience du 19 janvier 2004, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative. L'argumentation développée par le requérant, représenté par Maître Frank Michel, avocat-défenseur, s'articulait autour de deux moyens d'annulation distincts, relevant tous deux de la légalité externe de l'acte mais étroitement liés, selon lui, à l'effectivité du contrôle juridictionnel et à la protection des droits fondamentaux de l'administré. En premier lieu, M. M. M. soulevait un moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté ministériel attaqué ainsi que de l'avis de la commission technique spéciale qui l'avait précédé. Tout en reconnaissant dans sa réplique qu'il n'existe en droit positif monégasque aucun texte législatif ou réglementaire imposant de manière générale la motivation des décisions administratives, le requérant soutenait qu'une telle obligation s'imposait en vertu d'un principe général du droit. Selon son analyse, l'ordonnance souveraine n° 1691 portant Code de la route ne dérogeait nullement à ce principe de portée générale. Le requérant articulait habilement cette exigence formelle avec l'office du juge de l'excès de pouvoir : il faisait valoir qu'en l'absence de motifs exprimés tant dans l'arrêté que dans l'avis consultatif préalable, il n'était pas en mesure de contester utilement la décision administrative, et que, par voie de conséquence, le Tribunal Suprême lui-même se trouvait dans l'impossibilité d'exercer son contrôle sur la légalité de l'acte attaqué. Pour étayer cette thèse, M. M. M. invoquait la jurisprudence « B. » du Tribunal Suprême relative au séjour des étrangers en Principauté. Il en déduisait que si l'absence de motivation d'un arrêté d'expulsion ne saurait priver la haute juridiction de toute possibilité de contrôle, la même solution protectrice devait prévaloir lorsque la décision administrative porte atteinte à une liberté fondamentale d'un administré, telle que la liberté d'aller et venir mise en cause par une suspension du permis de conduire. En second lieu, le requérant invoquait une violation du principe du contradictoire et des droits de la défense, résultant du défaut de notification de l'avis rendu le 20 février 2003 par la commission technique spéciale. S'appuyant là encore sur la jurisprudence du Tribunal Suprême, il soutenait que l'avis de cette instance devait impérativement lui être communiqué avant l'intervention de la décision ministérielle. En réplique aux arguments de l'administration, il estimait que limiter l'obligation de notification au seul domaine disciplinaire procédait d'une interprétation abusive de la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, dès lors que le principe du respect des droits de la défense, par sa nature même, impliquait une application générale à l'ensemble des procédures administratives menant à une mesure défavorable. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, concluait au rejet pur et simple de la requête en réfutant méthodiquement chacun des deux moyens soulevés. Sur la question de la motivation, l'autorité administrative rappelait avec fermeté l'état du droit positif monégasque, confirmé par une jurisprudence constante du Tribunal Suprême : il n'existe aucune obligation générale de motiver un acte administratif en l'absence de disposition textuelle spécifique l'imposant. Opérant une distinction rigoureuse entre les moyens de légalité interne et les moyens de légalité externe, le Ministre d'État soulignait que si la jurisprudence laisse effectivement au juge de l'annulation le soin de contrôler les motifs de fond qui constituent la base légale et factuelle de la décision, cette exigence de contrôle au fond n'emporte aucune conséquence sur le terrain de la légalité externe quant à la forme de l'acte. Au surplus, sur le plan factuel, le Ministre d'État faisait observer que M. M. M., ayant fait l'objet d'un procès-verbal pour conduite en état d'ivresse et de poursuites pénales, savait parfaitement à quoi s'en tenir quant aux raisons motivant la suspension de son titre de conduite. Sur le second moyen relatif à la procédure consultative, le Ministre d'État soutenait que l'obligation de notifier l'avis d'un organisme consultatif est strictement circonscrite au contentieux disciplinaire de la fonction publique. Selon l'administration, cette garantie procédurale ne saurait être étendue aux travaux de la commission technique spéciale du Code de la route, dans la mesure où la décision subséquente ne prononce nullement une sanction mais édicte une mesure de police administrative. Enfin, à titre surabondant, la défense ministérielle relevait le caractère inopérant en pratique d'une telle formalité : la notification d'un avis lui-même non motivé n'aurait apporté à l'intéressé aucun élément d'information supplémentaire par rapport à ce qu'il connaissait déjà, notamment grâce à son audition préalable devant ladite commission. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire conduisait l'assemblée plénière à trancher une double question fondamentale touchant au régime juridique des actes administratifs unilatéraux et aux garanties procédurales applicables en matière de police administrative de la circulation routière. Il s'agissait, d'une part, de déterminer si, en l'absence de toute disposition législative ou réglementaire expresse, l'arrêté par lequel le Ministre d'État suspend le permis de conduire d'un administré doit être formellement motivé, soit en vertu d'un principe général du droit, soit pour permettre au juge de l'excès de pouvoir d'exercer effectivement son contrôle de légalité sur une mesure restreignant les droits de l'intéressé. Il convenait, d'autre part, de préciser la nature juridique exacte de la mesure de suspension du permis de conduire prise sur le fondement du Code de la route — sanction administrative ou mesure de police administrative — afin d'en déduire si le principe général du respect des droits de la défense impose à l'autorité administrative de notifier à l'intéressé l'avis préalable rendu par la commission technique spéciale avant l'édiction de l'arrêté ministériel. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour écarter l'ensemble des prétentions du requérant et valider la légalité de l'arrêté ministériel, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement concis, structuré en trois temps, qui témoigne d'une orthodoxie juridique rigoureuse dans le maniement des concepts du droit administratif général. Dans un premier temps, le juge administratif suprême pose le cadre factuel et procédural constant du litige : M. M. M. a fait l'objet d'un procès-verbal de police pour conduite en état d'ébriété, fait pour lequel il est poursuivi devant la juridiction pénale, et s'est vu infliger, sur avis de la commission technique spéciale, une mesure de suspension de son permis de conduire d'une durée d'un an. Ce rappel liminaire n'est pas neutre ; il prépare la démonstration relative à la connaissance des motifs de fait par le requérant et le juge. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême répond au premier moyen tiré du défaut de motivation par un considérant dédoublé qui sépare nettement la question de l'obligation formelle de motiver (légalité externe) et celle du contrôle juridictionnel des motifs (légalité interne et office du juge). Tout d'abord, le Tribunal affirme de manière catégorique « qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne faisait obligation au Ministre d'État de motiver l'arrêté par lequel était suspendu le permis de conduire délivré à M. M. M. ». Par cette formulation lapidaire, la haute juridiction rejette implicitement mais nécessairement la thèse du requérant qui invitait à consacrer un principe général du droit imposant la motivation des décisions administratives défavorables ou restreignant une liberté fondamentale. À défaut de texte spécial dans l'ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 ou dans une autre norme de droit positif, le principe demeure celui de la non-motivation formelle des actes administratifs. Ensuite, le Tribunal répond à l'argument tiré de sa propre jurisprudence (évoquée par le requérant sous le nom de jurisprudence « B. ») selon lequel l'absence de motivation paralyserait le contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Le juge opère ici une dissociation fondamentale entre l'instrumentum de l'acte (qui est muet sur les motifs) et le dossier contentieux (qui révèle les motifs de droit et de fait). Le Tribunal relève « qu'il est constant que la mesure attaquée a été prononcée à la suite d'un procès-verbal pour conduite en état alcoolique » et ajoute immédiatement « que l'exactitude matérielle et la légalité de ce motif ne sont pas contestées ». Dès lors que le motif déterminant de l'acte administratif ressort avec évidence des pièces du dossier et qu'il n'est d'ailleurs nullement remis en cause sur le fond par le requérant lui-même, le Tribunal en conclut logiquement « que dès lors l'absence de motivation de la décision attaquée ne met pas le Tribunal Suprême dans l'impossibilité d'exercer son contrôle sur la légalité de cette décision ». L'absence de motivation formelle n'entraîne donc pas l'annulation de l'acte lorsque les motifs réels sont connus du juge, notamment par l'instruction contradictoire, lui permettant ainsi d'exercer pleinement son contrôle de légalité interne. Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême examine le second moyen tiré de la violation des droits de la défense du fait de la non-notification de l'avis de la commission technique spéciale. Le raisonnement du juge repose ici intégralement sur l'opération de qualification juridique de la mesure en cause. Le Tribunal pose en prémisse majeure « qu'une mesure de suspension de permis de conduire ne constitue pas une sanction mais une mesure de police administrative ». En refusant la qualification de sanction au profit de celle de mesure de police — dont la finalité est préventive et vise à préserver l'ordre public et la sécurité des usagers de la route face à un conducteur dangereux —, le Tribunal détermine le régime procédural applicable. De cette qualification découle la conséquence directe introduite par la locution « que par suite » : en s'abstenant de notifier à M. M. M. l'avis de la commission technique spéciale, l'autorité administrative n'a aucunement méconnu les droits de la défense. Le Tribunal Suprême valide ainsi la thèse du Ministre d'État selon laquelle l'exigence de notification préalable de l'avis d'un organe consultatif, découlant du principe des droits de la défense, demeure cantonnée à la matière répressive ou disciplinaire et ne s'étend pas aux mesures de police administrative. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation écartant l'intégralité des moyens de la requête, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes suivants : > « Décide : > La requête de M. M. M. est rejetée ; > Les dépens seront supportés par M. M. M. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 19 janvier 2004 par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, revêt une importance théorique et pratique majeure en droit administratif monégasque. Elle vient fixer avec une grande netteté l'état de la jurisprudence sur deux thématiques centrales du contentieux de l'excès de pouvoir : l'étendue de l'obligation de motivation des actes administratifs et le champ d'application des garanties découlant des droits de la défense face aux mesures de police. #### 1. Le maintien du principe de l'absence d'obligation générale de motivation et ses tempéraments contentieux Le premier apport fondamental de cet arrêt réside dans la réaffirmation du principe traditionnel selon lequel il n'existe pas, en droit administratif monégasque, d'obligation générale et absolue de motiver les décisions administratives individuelles, fût-ce par le biais de la consécration d'un principe général du droit. Le requérant tentait avec audace d'inviter le Tribunal Suprême à faire œuvre prétorienne en érigeant l'obligation de motivation au rang de principe général du droit, applicable dans le silence de l'ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957. Le refus opposé par l'assemblée plénière est sans équivoque : l'obligation de motivation formelle demeure subordonnée à l'existence d'une disposition législative ou réglementaire expresse. Le juge administratif suprême refuse de se substituer au pouvoir normatif pour imposer à l'administration une règle de forme générale. Ce faisant, la jurisprudence monégasque maintient une distinction classique entre la validité formelle de l'acte (qui n'exige l'énoncé des motifs que si un texte le prévoit) et sa validité substantielle (qui requiert toujours que l'acte repose sur des motifs de droit et de fait exacts et légaux). Toutefois, l'intérêt majeur de la décision du 19 janvier 2004 tient à la manière dont elle articule cette règle de non-motivation formelle avec les exigences du contrôle juridictionnel, dans le sillage direct de la jurisprudence « B. » explicitement débattue par les parties dans les visas. Dans cette jurisprudence antérieure relative aux arrêtés d'expulsion d'étrangers du territoire monégasque, il avait été établi que l'absence de motivation formelle de l'acte administratif ne saurait avoir pour effet de priver le Tribunal Suprême de toute possibilité d'exercer son contrôle de légalité. En d'autres termes, si l'administration est dispensée d'inscrire ses motifs dans le corps même de l'arrêté notifié à l'administré, elle ne dispose pas pour autant d'un pouvoir discrétionnaire absolu échappant au juge : elle doit être en mesure de révéler ses motifs au juge de l'excès de pouvoir lors de l'instruction contentieuse, afin que celui-ci puisse vérifier l'exactitude matérielle des faits, la qualification juridique et l'absence d'erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir. En l'espèce, M. M. M. tentait de retourner la logique de cette jurisprudence à son profit en soutenant que, faute de motifs exprimés dans l'arrêté de suspension et dans l'avis de la commission, le juge était placé dans l'impossibilité d'exercer son contrôle, ce qui devait entraîner l'annulation de la décision. Le Tribunal Suprême désamorce cet argument par une analyse réaliste et concrète des pièces du dossier. L'impossibilité pour le juge d'exercer son contrôle ne résulte pas du simple silence formel de l'acte attaqué ; elle ne serait constituée que si, au terme de l'instruction écrite contradictoire, les motifs ayant déterminé l'administration demeuraient occultes, insaisissables ou invérifiables. Or, dans l'affaire *Sieur M. M.*, le dossier contentieux faisait apparaître de manière lumineuse et incontestable la cause juridique et factuelle de la suspension : l'existence d'un procès-verbal de police constatant la conduite en état d'ébriété, ayant d'ailleurs déclenché des poursuites pénales sur le fondement de l'article 391-1 du Code pénal. Mieux encore, le Tribunal relève que le requérant lui-même ne contestait ni l'exactitude matérielle de ce fait (l'état alcoolique au volant), ni la légalité de ce motif au regard des textes applicables. Dès lors, la transparence du motif au stade contentieux suppléait entièrement le mutisme formel de l'arrêté initial. Le juge étant parfaitement éclairé sur les raisons de droit et de fait de la mesure, son contrôle de légalité interne n'était nullement entravé. Cette solution pragmatique démontre que l'exigence de communication des motifs au juge est une règle fonctionnelle destinée à garantir l'effectivité du recours pour excès de pouvoir, et non un substitut destiné à créer *a posteriori* un vice de forme systématique. #### 2. La qualification de mesure de police administrative et le cantonnement procédural des droits de la défense Le second apport majeur de l'arrêt réside dans la qualification juridique opérée par le Tribunal Suprême concernant la suspension administrative du permis de conduire et les conséquences procédurales strictes qu'il en tire quant au périmètre des droits de la défense. Face à un comportement unique — la conduite sous l'emprise d'un état alcoolique —, l'ordre juridique monégasque prévoit l'intervention conjointe du juge pénal (article 391-1 du Code pénal) et de l'autorité administrative après avis de la commission technique spéciale (articles 123 et suivants, notamment l'article 128, de l'ordon
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 février 2002, n° 26936 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 février 2002, n° 26936 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2002/02-14-26936)) ## Faits et procédure Par jugement du 11 janvier 2001, le Tribunal de première instance de Monaco a condamné l'État de Monaco à payer à B. F. la somme de 2 000 000 francs en réparation des préjudices matériel et moral causés par les travaux engagés dans le cadre du programme immobilier Saint-Charles. Cette condamnation était assortie de l'exécution provisoire à hauteur d'un million de francs. Le jugement a été signifié à l'État le 9 février 2001. L'État a interjeté appel et saisi la Cour d'appel d'une demande de suspension de l'exécution provisoire. Se prévalant de ce titre, B. F. a fait pratiquer, le 21 mars 2001, une saisie-arrêt entre les mains du Crédit Lyonnais, pour un montant d'un million de francs « représentant le montant dû au titre de l'exécution provisoire ». La saisie a été signifiée à l'État le même jour. Le tiers saisi a d'abord déclaré ne détenir aucun compte au nom de l'État, avant de reconnaître, le 22 mars 2001, l'existence de comptes ouverts au nom de la Trésorerie générale des Finances, présentant un solde suffisant. Par exploit du 4 avril 2001, l'État a contesté la saisie sur le fondement des articles 497 et 498 du Code de procédure civile, sollicitant son annulation et 100 000 francs de dommages-intérêts pour procédure abusive et dilatoire. B. F. a conclu au maintien de la saisie et à une indemnité de 100 000 francs pour résistance abusive. Le Crédit Lyonnais a réitéré sa déclaration et demandé constatation du respect de l'article 500-3 du Code de procédure civile. Le débat s'est noué autour de deux moyens : l'immunité d'exécution de l'État (1°) et l'effet suspensif de l'appel (2°). ## Question de droit Le tribunal était saisi de plusieurs questions, dont trois présentent un intérêt doctrinal particulier : 1. **Effet de l'appel sur l'exécution.** Un appel, joint à une demande de suspension de l'exécution provisoire, fait-il obstacle à l'exécution d'un jugement assorti partiellement de l'exécution provisoire ? 2. **Insaisissabilité des biens et deniers de l'État.** Les sommes figurant sur un compte de la Trésorerie générale des Finances peuvent-elles faire l'objet d'une saisie-arrêt de droit commun ? 3. **Portée du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.** Les articles 2-3 et 14 du Pacte, rendu exécutoire à Monaco, imposent-ils la possibilité d'exécuter forcément une condamnation pécuniaire contre l'État ? ## Solution et dispositif **Sur l'effet de l'appel.** Le tribunal rappelle que, selon l'article 424 du Code de procédure civile, l'appel suspend en principe l'exécution, sauf lorsque l'exécution provisoire a été prononcée ; la mise à exécution est alors subordonnée à la seule signification du jugement à la partie condamnée (article 478). Il en déduit que la décision est devenue « dès ce moment partiellement exécutoire » à hauteur d'un million de francs, et que l'appel ultérieur « n'a pu avoir aucun effet sur cette situation ». La demande de suspension adressée à la cour est jugée « sans incidence », les articles 203 et 204 du Code de procédure civile n'y attachant aucun effet de nature à faire obstacle à l'exécution. Le tribunal écarte enfin l'argument tiré du risque d'insolvabilité du créancier : en prononçant partiellement l'exécution provisoire, le premier juge avait « nécessairement estimé que cette mesure n'était pas de nature à produire des effets irréparables », appréciation qui ne pouvait être remise en cause dans une instance limitée à la régularité de la saisie. **Sur l'insaisissabilité.** Le tribunal affirme qu'il « existe bien en droit
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 17 février 1994, n° 26301 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 17 février 1994, n° 26301 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1994/02-17-26301)) ## Faits et procédure Une usagère, désignée dans le texte sous les initiales S. J., affirme avoir chuté le 15 octobre 1990 sur un escalator situé à Monaco, sous l'avenue de la Madone. Elle soutient que la main courante, fixe, l'a déséquilibrée alors que ses pieds reposaient sur des marches en mouvement. Elle y voit une erreur de conception : la main courante aurait dû être mobile et progresser avec les marches. Elle assigne en responsabilité l'État, qu'elle tient pour responsable de l'installation d'un équipement public dangereux, et la Commune de Monaco, qu'elle tient pour responsable de la police de la voie publique au sens de la loi n° 124 du 15 janvier 1930. Elle reproche à la Commune de ne pas avoir interdit l'accès à l'escalier ni signalé les risques de chute. Elle renonce à ses demandes initiales contre la Caisse de compensation des services sociaux, qui est mise hors de cause. Elle sollicite une expertise sur son préjudice corporel et, préalablement, une enquête sur les circonstances de sa chute. L'État soulève d'abord l'incompétence du tribunal, au motif que l'assignation l'aurait saisi en tant que juridiction civile et non en matière administrative. À titre subsidiaire, il conteste la preuve des faits, la matérialité de l'accident et la connaissance d'un défaut par ses services. À titre plus subsidiaire encore, il soutient que la responsabilité d'une personne publique à raison d'un ouvrage public suppose la preuve d'un défaut d'entretien normal, et que le lien de causalité fait défaut. La Commune conteste toute obligation à sa charge, en relevant que l'article 2 de la loi de 1930 ne vise que la police urbaine, l'hygiène et les occupations temporaires. Elle forme en outre une demande reconventionnelle de 10 000 francs de dommages-intérêts pour procédure abusive et vexatoire. ## Question de droit La décision soulève trois questions. **Première question : la compétence.** L'action en réparation d'un dommage corporel imputé au fonctionnement ou à la conception d'un équipement urbain immobilier, installé pour le compte d'une personne publique dans un but d'intérêt général, relève-t-elle de la juridiction saisie ? Le tribunal répond par l'affirmative. Il retient que cette action « s'avère, par sa nature, avoir été régulièrement portée, selon le droit commun du Code de procédure civile, devant la juridiction compétente pour en connaître, en application de l'article 21-2° dudit Code ». **Deuxième question : le régime probatoire.** Quelle preuve incombe à l'usager qui invoque un dommage causé par un ouvrage public, et quels moyens d'exonération sont ouverts à l'administration maître de l'ouvrage ? Le tribunal rappelle que l'usager doit prouver « seulement, le préjudice allégué et le lien de cause à effet entre un tel préjudice et l'ouvrage public incriminé ». L'administration peut s'exonérer en établissant que l'ouvrage, à le supposer non dangereux en lui-même, était normalement entretenu, ou que l'accident est imputable à la force majeure ou à une faute de la victime. **Troisième question : la responsabilité de la Commune.** Un manquement dans l'exercice des pouvoirs de police aux abords de l'ouvrage peut-il être retenu contre la Commune ? La réponse est négative en l'espèce. ## Solution et dispositif Le tribunal se déclare compétent. Il retient d'abord l'existence d'un dommage corporel, sur la base d'un certificat médical du 17 janvier 1991 mentionnant un traumatisme vertébral et une fissure du bassin, et de deux bulletins d'hospitalisation. Il relève cependant que la demanderesse n'établit pas que ce dommage soit « manifestement rattachable » à l'ouvrage. Les deux attestations produites, dont l'une indique que la main courante « est restée immobile tandis que les marches étaient en mouvement », ne sont pas corroborées par une expertise technique. Elles ne suffisent donc pas à caractériser « avec certitude une anomalie de fonctionnement » de l'escalier. La demanderesse, qui invoque une erreur de conception, ne fournit pas non plus d'éléments techniques sérieux à l'appui de cette thèse. En sens inverse, l'État produit des documents attestant de visites techniques périodiques réalisées dans le cadre d'un contrat d'entretien conclu par son service des bâtiments domaniaux. Le tribunal en déduit que l'État « apparaît avoir manifestement satisfait à son obligation d'entretien », et que l'ouvrage « n'apparaît pas par ailleurs pouvoir être considéré en l'état comme exceptionnellement dangereux ». Faute de défaut d'entretien ou de conception établi, la responsabilité de l'État n'est pas retenue. S'agissant de la Commune, le tribunal estime qu'« aucun manquement » ne peut être retenu quant à l'organisation de ses pouvoirs de police aux abords de l'escalier. S
> Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 15 juin 1976, n° 25819 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1976/06-15-25819)) # Cour d'Appel de Monaco, 15 juin 1976, n° 25819 ## Faits et procédure Le sieur R. est salarié en qualité de secrétaire de l'Association des Mutilés du travail. Il exerce parallèlement une activité d'agent d'assurances. À la suite de la présentation d'une feuille de maladie en juin 1974, la Caisse de Compensation des Services Sociaux (CCSS) lui demande, le 18 juillet 1974, de renseigner sur les revenus tirés de cette seconde activité et sur le temps qu'il y consacre. L'objectif affiché est de déterminer si son activité professionnelle principale est salariée, condition retenue par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 92 du 7 novembre 1949 pour l'ouverture du droit aux prestations. R. refuse de fournir ces renseignements en invoquant l'Ordonnance Souveraine n° 4739 du 22 juin 1971, modifiée le 30 janvier 1973. Ce texte, dont l'article 14 subordonne l'ouverture du droit à la justification d'une immatriculation et d'un nombre déterminé d'heures de travail, remplacerait selon lui la notion d'activité principale. La CCSS soutient en retour que l'exigence de l'article 7 de l'Ordonnance n° 92 demeure en vigueur. R. saisit alors le Tribunal, qui, par jugement du 6 novembre 1975, fait droit à ses prétentions. Le Tribunal juge que l'intéressé n'a à justifier que du nombre d'heures prescrit par l'Ordonnance n° 4739 et d'une affiliation régulière, la CCSS étant tenue de lui verser les prestations auxquelles il a droit. La CCSS interjette appel. Elle soutient en substance quatre moyens : la codification de 1949 constituerait un ensemble de principes généraux dont la remise en cause mettrait en péril l'équilibre du système ; l'abrogation implicite ne serait pas concevable en matière réglementaire, surtout par un texte de caractère différent, et le Tribunal n'aurait pas démontré la contrariété alléguée ; le préambule de l'Ordonnance n° 4739, qui vise l'Ordonnance n° 92, traduirait la volonté de conserver ses principes, dont la notion d'activité principale, de sorte que le texte récent aurait un caractère complémentaire ; enfin, des circulaires internes non contestées auraient précisé les règles d'application de l'article 7 et décidé de son maintien postérieurement à l'Ordonnance n° 4739
# Cour d'Appel de Monaco, 25 juin 1974, n° 25720 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 25 juin 1974, n° 25720 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1974/06-25-25720)) L'élaboration du droit de la responsabilité de la puissance publique procède souvent d'une dialectique délicate entre l'organisation juridictionnelle d'un État et la nature autonome des règles substantielles régissant l'action administrative. L'arrêt rendu le 25 juin 1974 par la Cour d'appel de Monaco, statuant en matière administrative dans l'affaire opposant le Ministre d'État, l'Administrateur des Domaines et le Trésorier Général des Finances aux consorts M. et B.-S., constitue une pierre angulaire de cet édifice en droit monégasque. Par cette décision majeure, la juridiction du second degré consacre avec éclat l'autonomie des règles d'appréciation de la faute administrative, affranchissant le contentieux de l'indemnisation des sujétions exclusives du droit privé, nonobstant l'unité de juridiction qui confie au juge civil le contentieux administratif de pleine juridiction. Au-delà de cette proclamation méthodologique et conceptuelle fondamentale, l'arrêt déploie une rigueur remarquable dans la caractérisation concrète de la carence administrative en matière d'urbanisme. Il sanctionne l'inertie prolongée de la puissance publique qui, après avoir grevé de fait un bien immobilier d'une quasi-indisponibilité par la publication d'ordonnances d'urbanisation, s'abstient tant de mettre en œuvre la procédure d'expropriation que de formuler une offre d'acquisition amiable satisfactoire, laissant ainsi perdurer un préjudice anormal pour les propriétaires. L'étude de cette décision commande d'examiner successivement le contexte factuel et procédural ayant donné lieu au litige (I), la question de droit et la solution retenue par la Cour (II), avant de mesurer l'ampleur de l'analyse et la portée jurisprudentielle qui s'en dégagent (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend racine dans les vastes opérations d'aménagement urbain entreprises dans la Principauté de Monaco au cours des années 1960. Le sieur T. M. et la dame D. épouse B.-S. (les consorts M. - B.-S.) étaient propriétaires d'un bien immobilier dénommé Villa « L. P. », situé à Monte-Carlo. Dans le prolongement d'une ordonnance initiale d'urbanisation en date du 26 juin 1962 — laquelle avait d'ailleurs fait l'objet de dix modifications successives pour s'adapter à l'évolution des facteurs économiques —, les autorités monégasques ont édicté des ordonnances souveraines d'urbanisation le 20 janvier 1966. Ces ordonnances du 20 janvier 1966 prévoyaient expressément, sur l'emplacement même de la Villa « L. P. », la construction d'une église. Bien que ces textes réglementaires de planification urbaine n'aient pas opéré un transfert immédiat de propriété ni emporté formellement dépossession, ils ont eu pour effet immédiat de frapper l'immeuble d'une « quasi indisponibilité de fait ». En effet, l'affectation projetée du terrain à l'édification d'un édifice cultuel mettait pratiquement obstacle à la délivrance de tout permis de construire. Les propriétaires ne pouvaient plus envisager la vente normale de leur bien — ayant d'ailleurs essuyé des refus d'acquéreurs éventuels, prudents ou bien renseignés, dès avant même la publication officielle des ordonnances en raison des projets de l'Administration —, ni même procéder au simple entretien des bâtiments. Face à cette paralysie des attributs de leur droit de propriété, les consorts M. - B.-S. ont adressé une série de requêtes à l'Administration afin d'obtenir des assurances ou des renseignements quant aux délais éventuels d'expropriation. Ces démarches sont demeurées vaines. Le 29 octobre 1969, la dame B.-S., soulignant à nouveau le dommage subi et faisant valoir son droit à intenter une action judiciaire en réparation, a formellement mis l'Administration en demeure d'acquérir son immeuble. En réponse à cette proposition de vente amiable, l'Administration s'est bornée, en 1970, à formuler une offre d'achat à un prix jugé insuffisant et non satisfactoire par les propriétaires, sans pour autant déclencher la procédure légale d'expropriation ni fournir la moindre indication sur la date à laquelle la situation pourrait être normalisée. La prolongation de cette incertitude et la précarité de la situation juridique de la Villa « L. P. » ont fini par affecter directement la rentabilité locative du bien : l'unique locataire de la villa, se prévalant de cette précarité, a donné congé et a quitté les lieux le 30 ou le 31 juillet 1973, sans pouvoir être remplacé, privant ainsi la dame B.-S. de l'unique ressource tirée de l'immeuble, à savoir un loyer annuel de 30 000 francs. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi par les propriétaires d'une action en responsabilité dirigée contre l'État monégasque, le Tribunal civil de Monaco a, par un jugement du 14 décembre 1972, accueilli favorablement leur demande. Pour condamner l'Administration, les premiers juges ont développé un raisonnement fondé exclusivement sur le droit privé et le droit constitutionnel. Le Tribunal a estimé qu'en l'absence d'une juridiction administrative spécialisée à Monaco, et faute de texte dans la loi interne monégasque posant des principes de droit public analogues aux créations et développements jurisprudentiels français, seuls devaient recevoir application les principes du droit privé relatifs au respect des droits individuels, et singulièrement du droit de propriété dont l'inviolabilité est garantie par l'article 24 de la Constitution. Selon le Tribunal, ce droit fondamental peut être violé non seulement par une dépossession matérielle, mais également par une atteinte à son attribut de libre disposition. Qualifiant l'inertie prolongée de l'Administration et le caractère non satisfactoire de son offre d'achat d'« abus de droit fautif », le Tribunal a fixé le point de départ du préjudice indemnisable au 29 octobre 1969 (date de la mise en demeure) et l'a arrêté au 14 décembre 1972 (date du prononcé du jugement), soit une période de 37 mois et 15 jours. Évaluant la perte de rentabilité au double du prix du loyer annuel (30 000 francs), il a condamné l'Administration à verser aux consorts M. - B.-S. la somme de 187 500 francs à titre de dommages-intérêts. Le Ministre d'État, l'Administrateur des Domaines et le Trésorier Général des Finances ont régulièrement interjeté appel principal de cette décision devant la Cour d'appel de Monaco, statuant en matière administrative. L'acte d'appel ayant également été signifié au Procureur Général de Monaco, ce dernier a conclu à l'irrecevabilité de l'appel à son égard et à sa mise hors de cause, n'étant pas partie principale au procès — demande à laquelle les appelants principaux ne se sont pas opposés. Au soutien de leur appel visant à la réformation du jugement et au rejet intégral des demandes adverses, les représentants de l'État articulaient plusieurs griefs : * **Sur le droit applicable :** Ils reprochaient aux premiers juges d'avoir appliqué les seuls principes du droit privé et l'article 24 de la Constitution, alors que le droit positif monégasque impose d'apprécier la responsabilité de l'État à raison du fonctionnement d'un service public compte tenu de la nature du service considéré et des circonstances particulières de l'espèce. * **Sur l'absence de faute :** À l'aune de ces critères de droit public, ils soutenaient qu'aucun retard fautif n'était imputable à l'Administration. Ils invoquaient, d'une part, les difficultés spécifiques de mise en œuvre du plan de coordination liées à l'exiguïté du territoire monégasque et à l'évolution permanente des facteurs économiques (illustrée par les dix modifications de l'ordonnance du 26 juin 1962) ; d'autre part, la nécessité de différer les projets concernant la Villa « L. P. » pour régler au préalable d'importants litiges opposant l'État à un propriétaire du Quartier du Larvotto et pour réaliser en priorité, sur huit ans, des travaux considérables d'aménagement et d'embellissement du quartier d'un coût de 63 000 000 de francs. Ils ajoutaient avoir fait « reste de droit » aux intimés en formulant une offre d'acquisition amiable dont le caractère non satisfactoire avait été retenu par le Tribunal sans contrôle par des données objectives. * **Sur l'absence de préjudice :** L'Administration faisait valoir que la preuve d'une diminution des revenus ou de l'impossibilité d'accroître leur revenu par le produit de la vente n'était pas rapportée. Elle soutenait que la seule publication des ordonnances du 20 janvier 1966 n'avait créé aucun droit à l'encontre des propriétaires et que, même à supposer l'existence d'un préjudice, l'atteinte portée dans l'intérêt de la chose publique était largement compensée par la plus-value résultant pour l'immeuble des embellissements considérables apportés aux quartiers du Bas Moulin et du Larvotto, demeurant ainsi compatible, selon la jurisprudence du Tribunal Suprême, avec l'article 24 de la Constitution. * **Sur l'absence de lien de causalité :** Enfin, les appelants affirmaient que le préjudice préexistait à la faute alléguée, les propriétaires ayant essuyé des refus d'achat dès avant le 20 janvier 1966 en raison de projets encore hypothétiques, l'Administration ne pouvant être tenue pour responsable des rumeurs et de la spéculation qui s'ensuit. De leur côté, les consorts M. - B.-S. ont formé un appel incident. En cause d'appel, ils fondaient uniquement leur demande sur la responsabilité quasi-délictuelle de l'Administration. Tout en sollicitant la confirmation du jugement en ce qu'il avait retenu la responsabilité administrative selon les règles du droit commun, ils en demandaient la réformation quant à la durée et au mode d'évaluation du préjudice : * **Sur le point de départ :** Ils soutenaient que le préjudice était né dès la publication des ordonnances du 20 janvier 1966, date du « gel » de l'immeuble, le refus d'octobre 1969 n'ayant fait que cristalliser une attitude constante depuis l'origine. * **Sur le terme et le quantum :** Se prévalant du départ de leur locataire en juillet 1973, ils évaluaient leur propriété au prix modéré de 3 000 francs le mètre carré, soit un capital de 2 132 250 francs, susceptible de produire un revenu annuel de 127 411 francs au taux modéré de 6 % l'an. Ils réclamaient en conséquence, déduction faite du loyer annuel de 30 000 francs perçu jusqu'au départ du locataire : 730 582 francs pour la période du 20 janvier 1966 au 31 juillet 1973, puis une rente de 127 411 francs par an pour la période postérieure et « jusqu'au dénouement amiable ou judiciaire de la situation actuelle ». --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une double interrogation juridique, l'une d'ordre méthodologique et normatif, l'autre d'ordre substantiel et probatoire. En premier lieu, lorsque les juridictions judiciaires monégasques statuent comme juges de droit commun en matière administrative sur une action en responsabilité quasi-délictuelle dirigée contre la puissance publique, doivent-elles apprécier la faute de l'Administration selon les règles et principes du droit privé (comme l'avait jugé le Tribunal civil en invoquant l'absence de juridiction administrative spécialisée et de texte spécifique), ou doivent-elles appliquer des règles autonomes de droit public tenant compte de la spécificité de l'action administrative ? En second lieu, à l'aune du standard d'appréciation ainsi défini, le fait pour l'Administration de frapper un immeuble d'une quasi-indisponibilité de fait par des ordonnances d'urbanisme, puis de s'abstenir pendant de longues années de l'exproprier ou de formuler une offre d'acquisition amiable adéquate, constitue-t-il une faute de service engageant la responsabilité de l'État, ou cette inertie peut-elle être justifiée par les contraintes économiques et opérationnelles de l'aménagement urbain ainsi que par une éventuelle plus-value conférée au bien ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par la Cour d'appel procède en deux temps parfaitement distincts : après avoir censuré avec fermeté l'erreur de droit commise par les premiers juges quant à la règle applicable (1), elle substitue sa propre motivation pour retenir néanmoins la responsabilité fautive de l'Administration et réévaluer le préjudice réparable (2). #### 1. L'exclusion des règles du droit privé au profit d'une appréciation autonome de la faute administrative Sur la règle de droit applicable, la Cour d'appel livre un attendu de principe d'une grande densité théorique. Relevant que les intimés fondent uniquement leur demande en appel sur la responsabilité quasi-délictuelle de l'Administration, elle affirme qu'« en raison des différences fondamentales qui séparent la puissance publique des personnes privées, notamment quant à la nature de leurs activités, la variété de leurs moyens et la finalité de leur action, il doit être tenu compte pour apprécier les fautes pouvant avoir été commises dans l'exécution d'un service public, tant des circonstances particulières de l'espèce que des nécessités du service considéré ». Pour écarter l'objection institutionnelle retenue par le Tribunal civil, la Cour précise que la circonstance qu'à Monaco, le Tribunal — et par conséquent la Cour d'appel — soient juges de droit commun en matière administrative « n'est pas à lui seul de nature à faire obstacle à une telle appréciation ». Mieux encore, par un recours remarquable au droit comparé, la Cour observe qu'« au surplus, même en l'état de la séparation des ordres de juridiction, les Tribunaux français de l'ordre judiciaire ont dans certains cas la possibilité et même l'obligation de se référer aux règles de droit public », visant expressément entre parenthèses l'arrêt de la deuxième section civile de la Cour de cassation française du 23 novembre 1956 (*Trésor Public c. Docteur G.*). Dès lors, la Cour conclut que c'est à tort que les premiers juges ont estimé que la responsabilité de l'Administration devait être appréciée selon les seuls principes du droit privé. #### 2. La caractérisation rigoureuse de la faute administrative, du préjudice et du lien de causalité Faisant application de la règle de droit public qu'elle vient de consacrer, la Cour d'appel examine successivement les trois conditions d'engagement de la responsabilité administrative : * **Sur la réalité du préjudice et le rejet de l'exception de compensation par la plus-value :** La Cour constate que le préjudice résulte de la quasi-indisponibilité de fait de l'immeuble, le projet d'édification d'une église faisant pratiquement obstacle à tout permis de construire. Elle relève en outre un élément factuel nouveau survenu depuis le jugement de première instance : la précarité de la situation juridique de la villa a provoqué le départ, depuis le 31 juillet 1973, de l'unique locataire non remplacé, entraînant une perte sèche de revenu de 30 000 francs par an. Surtout, la Cour écarte avec sévérité l'argument de l'Administration tiré d'une compensation du préjudice par la plus-value résultant des embellissements du quartier. Elle qualifie cet argument de vain et contradictoire (« non sans contradiction ») : d'une part, l'Administration n'a formulé en 1970 qu'une offre d'achat amiable jugée à juste titre « non satisfactoire » par les premiers juges (dont la Cour adopte expressément les motifs sur ce point) ; d'autre part, à supposer qu'une telle plus-value ait existé, elle se serait réalisée au fur et à mesure de l'avancement des travaux, ce qui aurait dû logiquement conduire l'Administration — indépendamment même des circonstances économiques générales — à augmenter corrélativement son offre, ce qu'elle s'est abstenue de faire. * **Sur la qualification de la faute au regard des nécessités du service :** La Cour définit la faute de l'Administration par un double grief d'imprévoyance et de carence prolongée : elle consiste « à n'avoir pas tenu compte dans ses prévisions du préjudice susceptible d'être subi par les consorts M. - B.-S., puis celui-ci s'étant réalisé, de l'avoir laissé se perpétuer en toute connaissance de cause pendant de longues années sans prendre aucune mesure adéquate pour y mettre fin et sans même donner aux victimes la moindre indication quant à la date à laquelle pourrait être normalisée la situation ainsi créée ». Confrontant ensuite ce comportement aux critères du droit public, la Cour juge que « ce défaut de prévision et cette inaction ne sauraient être expliquées par les nécessités du service et les circonstances particulières de l'espèce ». En effet, les faits justificatifs invoqués par l'État (évolution économique de la Principauté, difficultés juridiques et judiciaires liées au plan de coordination, travaux préalables prioritaires) « devaient eux-mêmes être prévus » par l'autorité publique. La faute de service étant ainsi pleinement caractérisée, la Cour estime surabondant (« sans qu'il y ait même lieu de rechercher ») d'examiner l'hypothèse d'un « détournement de pouvoirs réalisé a posteriori » par lequel l'Administration aurait sciemment laissé perdurer la situation pour faire pression sur les propriétaires afin d'obtenir une cession amiable à vil prix et se soustraire aux règles de l'expropriation. * **Sur le lien de causalité :** Répondant à l'objection selon laquelle des refus d'acquéreurs étaient intervenus dès avant le 20 janvier 1966, la Cour opère une distinction décisive : s'il est exact que certains acquéreurs prudents ou bien renseignés ont renoncé à leurs projets avant la publication des ordonnances, le préjudice indemnisable des propriétaires résulte non pas des rumeurs initiales, mais « de la prolongation de la quasi indisponibilité de leur immeuble qui trouve elle-même sa cause dans la faute de l'Administration telle que définie ci-avant ». * **Sur l'étendue temporelle et l'évaluation de la réparation :** Enfin, la Cour confirme le jugement quant au point de départ de l'indemnisation, fixé au 29 octobre 1969, date de la mise en demeure restée sans réponse positive ni déclenchement de l'expropriation. En revanche, elle rejette la demande des appelants incidents tendant à l'octroi d'une rente pour l'avenir jusqu'au dénouement de la situation, rappelant le principe classique selon lequel « un préjudice futur ne [peut] être indemnisé que s'il est certain, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ». Arrêtant la période de réparation au jour de son propre arrêt (25 juin 1974), et intégrant la perte locative survenue en cours d'instance, elle évalue souverainement le préjudice global à la somme de 240 000 francs. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, la Cour d'appel prononce le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS, > Rejetant en tant que de besoin comme inutiles ou mal fondées toutes conclusions plus amples ou contraires des parties ; > En la forme, > Déclare irrecevable l'appel principal en ce qu'il est formé contre le Procureur Général de Monaco et met celui-ci hors de cause : > Déclare recevables pour le surplus l'appel principal et l'appel incident ; > Au fond, > Infirme le jugement entrepris en ce qu'il a dit que la responsabilité de l'Administration pour une faute commise dans l'exécution d'un service public devait être uniquement appréciée selon les règles du droit privé ; > Dit qu'une telle faute doit être appréciée selon les nécessités du service considéré ; > Confirme le jugement entrepris en ce qu'il a retenu le principe de la responsabilité fautive de l'Administration et l'émendant sur le montant dudit préjudice ; > Condamne le Ministre d'État, le Trésorier Général des Finances et l'Administrateur des Domaines de la Principauté de Monaco, à payer aux consorts M. - B.-S., la somme de 240 000 F à titre de dommages-intérêts ; » --- ##
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2005, n° 27071 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2005, n° 27071 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/06-14-27071)) L’encadrement temporel de l’action administrative en matière d’urbanisme constitue l’une des pierres angulaires de la sécurité juridique des administrés et des opérateurs économiques. En principauté de Monaco, où l’exiguïté du territoire et la densité des enjeux fonciers confèrent à chaque opération de construction une sensibilité particulière, le législateur et le pouvoir réglementaire ont institué un dispositif précis d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme, articulé autour de délais préfixes, de mécanismes de sursis à statuer strictement bornés dans le temps et de procédures d’acquisition d’autorisations tacites destinées à prévenir l’inertie de l’autorité publique. La décision rendue par le Tribunal suprême de Monaco le 14 juin 2005, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative dans l’affaire opposant la société civile immobilière « Rayon d’Or » au Ministre d’État, s’inscrit au cœur de cette problématique. Par cet arrêt de principe d’une grande rigueur formelle, la haute juridiction monégasque vient préciser l’articulation exacte entre l’expiration du délai maximal légal du sursis à statuer et le déclenchement de la procédure d’autorisation tacite prévue par l’ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l’urbanisme, la construction et la voirie. Au-delà de la seule police de l’urbanisme, cette décision apporte des éclaircissements déterminants sur l’effet rétroactif des annulations contentieuses en chaîne et sur le régime juridique du retrait des actes administratifs individuels créateurs de droits acquis tacitement. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse du litige remonte à l’automne de l’année 2001. Par une demande initiale en date du 22 octobre 2001, qui a été ultérieurement complétée le 20 novembre 2001, la société civile immobilière (SCI) Rayon d’Or, représentée par son gérant en exercice, Monsieur P. P., a sollicité auprès des autorités compétentes de la Principauté la délivrance d’un accord préalable en vue de la réalisation d’un projet immobilier. Conformément aux prescriptions réglementaires alors en vigueur, le Département des travaux publics et des affaires sociales a accusé réception de ce dossier complet en délivrant, par un courrier daté du 30 novembre 2001, le récépissé officiel de la pétition. En vertu du premier alinéa de l’article 8 de l’ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l’urbanisme, la construction et la voirie, la délivrance de ce récépissé faisait courir un délai d’instruction de quatre mois au terme duquel l’Administration devait faire part de sa décision au pétitionnaire. Durant cette phase initiale d’instruction, le Comité consultatif pour la construction a été saisi pour avis le 21 mars 2002 (bien que la réplique de la requérante mentionne par erreur matérielle la date du 21 mars 2003). Selon les écritures du Ministre d’État, cet organisme aurait émis un avis favorable, mais assorti de la réserve expresse de l’obtention des dérogations nécessaires par le Comité supérieur d’urbanisme ainsi que de modifications substantielles du projet, lequel aurait méconnu plusieurs dispositions de l’ordonnance souveraine de 1966 (notamment les articles 13-1, 13-4 et 56 mentionnés dans les écritures en réplique). Toutefois, aucune décision n’ayant été notifiée à la SCI Rayon d’Or à l’échéance du délai de quatre mois à compter du 30 novembre 2001, la société pétitionnaire a décidé de mettre en œuvre le mécanisme protecteur prévu par l’article 9 (plus précisément l’article 9.1, 3e alinéa) du Règlement d’urbanisme, de construction et de voirie issu de l’ordonnance du 9 septembre 1966. Par un courrier adressé au Ministre d’État le 2 avril 2002, puis renouvelé le 30 avril 2002, la SCI a formellement demandé à bénéficier de l’autorisation tacite prévue par ces dispositions en cas de silence gardé par l’Administration. Faisant usage des prérogatives que lui confère le deuxième alinéa de l’article 9.1 — qui lui ouvre un délai d’un mois à compter de la réception de la mise en demeure du pétitionnaire pour accorder l’autorisation, la refuser ou surseoir à statuer —, le Ministre d’État a pris, le 16 mai 2002, une décision informant la SCI Rayon d’Or que sa demande faisait l’objet d’un sursis à statuer. Selon l’analyse développée ultérieurement par l’Administration dans ses écritures contentieuses, cette décision du 16 mai 2002 comportait également l’indication qu’après prise de connaissance de l’avis du Comité consultatif pour la construction, le projet, jugé irrecevable en l’état, n’était pas agréé, mais que le prononcé d’un sursis à statuer en application de l’article 8 permettait de procéder à l’étude de définition des caractéristiques du projet et de réserver l’examen d’éventuelles modifications du projet ou de la réglementation d’urbanisme. Pendant le cours de cette première période annuelle de sursis à statuer, le cadre réglementaire monégasque a connu une évolution notable. L’ordonnance souveraine n° 15.623 du 27 décembre 2002 est venue modifier l’article 8 de l’ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966 afin d’élargir ou de préciser les hypothèses d’ouverture du sursis à statuer, en visant désormais explicitement les projets qui nécessitent la consultation du Conseil communal ou l’avis conforme du Comité supérieur d’urbanisme. À l’approche de l’échéance de la première année de sursis, le Comité consultatif pour la construction a été consulté à nouveau le 17 avril 2003 et a proposé de proroger la mesure. Lors de sa séance du 7 mai 2003, le Conseil de Gouvernement a approuvé la prorogation pour une durée d’une année du sursis à statuer initialement prononcé le 16 mai 2002. Cette décision gouvernementale a été formalisée par l’édiction de l’ordonnance souveraine n° 15.787 du 12 mai 2003, laquelle a ordonné le maintien du sursis à statuer sur la demande d’accord préalable en prenant soin de préciser expressément que la validité de ce sursis expirait à la date du 16 mai 2004. Conformément aux dispositions impératives du dernier alinéa de l’article 8 de l’ordonnance du 9 septembre 1966, qui interdisent qu’un sursis à statuer puisse excéder une durée totale de deux ans, cette échéance du 16 mai 2004 constituait un terme absolu et infranchissable. Dès le dépassement de ce terme, soit par un courrier du 18 mai 2004, la SCI Rayon d’Or s’est de nouveau tournée vers le Ministre d’État pour lui faire savoir qu’elle entendait désormais bénéficier d’une autorisation « en bonne et due forme » sur le fondement de l’article 9.1 de l’ordonnance de 1966. En réponse à cette interpellation, le Ministre d’État a adressé à la SCI Rayon d’Or un courrier daté du 18 juin 2004 (envoyé par pli simple et reçu le 21 juin 2004 selon l’exposé des faits de la requête initiale, bien que la date du 19 juin soit également évoquée dans la réplique). Par cette lettre constituant la première décision attaquée, le Ministre d’État informait la société pétitionnaire qu’il avait demandé que l’instruction de sa demande d’accord préalable soit poursuivie, en recueillant notamment les avis du Conseil communal et du Comité supérieur d’urbanisme, afin d’être en mesure de donner une réponse définitive à la demande d’accord. Estimant que cette décision de prolongation de l’instruction au-delà du délai maximal de deux ans de sursis à statuer était illégale et qu’aucune décision régulière d’octroi, de refus ou de sursis ne lui avait été notifiée dans le délai d’un mois suivant son courrier du 18 mai 2004, la SCI Rayon d’Or a considéré qu’elle était devenue titulaire d’un accord préalable tacite. Par un courrier du 6 juillet 2004 adressé au Ministre d’État, elle a par conséquent sollicité la délivrance de l’attestation formelle prévue par le troisième alinéa de l’article 9.1 de l’ordonnance de 1966, aux termes de laquelle elle devait être reconnue titulaire dudit accord préalable. Par ailleurs, dans le cadre de la poursuite d’instruction décidée par le Ministre d’État, le Conseil communal a été consulté et a émis un avis défavorable le 8 juillet 2004. Par un courrier en date du 2 août 2004, reçu par la SCI Rayon d’Or le 4 août 2004 (constituant la deuxième décision attaquée), le Ministre d’État a opposé un refus exprès à la demande de délivrance d’attestation formulée le 6 juillet 2004, au motif que l’instruction de la demande d’accord préalable se poursuivait. Enfin, par une décision en date du 17 septembre 2004 (mentionnée par erreur matérielle comme datée du 17 décembre 2004 dans certains visas de la seconde requête, mais clairement identifiée au 17 septembre 2004 dans les requêtes initiales, les motifs et le dispositif de l’arrêt), le Ministre d’État a formellement rejeté au fond la demande d’agrément (accord préalable) présentée par la SCI Rayon d’Or pour la réalisation de son projet immobilier (troisième décision attaquée). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à cette succession d’actes administratifs défavorables, la SCI Rayon d’Or a saisi le Tribunal suprême de Monaco, statuant en matière administrative au titre de sa compétence d’attribution prévue par l’article 90 B 1° de la Constitution, de deux recours pour excès de pouvoir successifs. Par une première requête enregistrée au Greffe général le 17 août 2004, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 12 novembre 2004, la SCI Rayon d’Or a demandé au Tribunal suprême l’annulation des deux premières décisions du Ministre d’État, à savoir celle du 18 juin 2004 décidant la poursuite de l’instruction et celle du 2 août 2004 refusant de délivrer l’attestation d’accord tacite. Au-delà des conclusions d’annulation pure et simple, la requérante demandait au Tribunal suprême, à titre principal, de déclarer qu’elle était titulaire de l’accord préalable conformément à sa demande et aux derniers plans présentés, et, à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où une telle déclaration n’entrerait pas dans l’office du juge, d’enjoindre au Ministre d’État de lui délivrer, dans un délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir, l’attestation prévue au troisième alinéa de l’article 9 de l’ordonnance de 1966. En outre, dans sa réplique, elle sollicitait en tant que de besoin que le Tribunal ordonne la communication des avis du Comité consultatif pour la construction des 21 mars 2002 (mentionné 2003) et 17 avril 2003 invoqués par l’Administration mais non produits aux débats. Par une seconde requête enregistrée au Greffe général le 12 novembre 2004, la SCI Rayon d’Or a également déféré à la censure du Tribunal suprême la troisième décision du Ministre d’État, en date du 17 septembre 2004, lui refusant définitivement sa demande d’agrément. L’argumentation développée par la société requérante au soutien de ses deux recours s’articulait autour d’une lecture rigoureuse des articles 7, 8 et 9 de l’ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 modifiée. S’agissant de la décision du 18 juin 2004, la SCI soutenait que le Ministre d’État avait violé la procédure consultative et les délais impératifs fixés par l’ordonnance de 1966. Elle faisait valoir que si l’ordonnance n° 15.623 du 27 décembre 2002 avait modifié l’article 8 pour inclure la consultation du Conseil communal et du Comité supérieur d’urbanisme parmi les motifs justifiant un sursis à statuer, cette réforme était intervenue durant la première période de sursis et avant même l’ordonnance de prorogation du 12 mai 2003. Dès lors, il incombait impérativement à l’Administration de procéder à ces consultations à l’intérieur de la période globale de sursis à statuer, laquelle expirait définitivement le 16 mai 2004. Selon la requérante, une fois ce délai maximal de deux ans expiré, le Ministre d’État ne disposait plus que d’une alternative simple en réponse à la demande du 18 mai 2004 : accorder l’agrément ou le refuser. En décidant le 18 juin 2004 de poursuivre l’instruction pour consulter ces deux organes, l’Administration avait en réalité prononcé un nouveau sursis à statuer déguisé, excédant le plafond légal de deux ans formellement prohibé par l’article 8. S’agissant de la décision du 2 août 2004, la SCI Rayon d’Or faisait valoir que les articles 8 et 9 de l’ordonnance de 1966 forment un ensemble indivisible applicable tant aux demandes de permis de construire qu’aux demandes d’accord préalable — en s’appuyant expressément sur la jurisprudence du Tribunal suprême issue de sa décision du 17 mai 1972, *SCI du Helder* — et que l’article 9 demeure pleinement applicable à l’issue d’une période de sursis à statuer. Elle soutenait que ces dispositions spéciales dérogent au droit commun du silence administratif fixé par l’article 14 de l’ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 (qui institue une règle de rejet implicite après réclamation), et qu’écarter l’article 9 reviendrait de manière incohérente à « déroger à la dérogation » en permettant à l’Administration de bénéficier d’un nouveau délai d’instruction de quatre mois à l’expiration du sursis maximal de deux ans. Faute de réponse légale (octroi, refus ou sursis légalement possible) notifiée dans le mois suivant son courrier du 18 mai 2004 (le courrier du 18 juin 2004 étant au surplus parvenu hors délai selon elle, la preuve de la réception incombant à l’Administration), la SCI estimait être titulaire d’une autorisation tacite dès le 19 juin 2004. Le Ministre d’État se trouvait dès lors en situation de compétence liée pour délivrer l’attestation requise. En réplique à la thèse ministérielle du retrait implicite, la requérante invoquait la jurisprudence du Conseil d’État français (*CE, 14 novembre 1969, Eve*), selon laquelle l’autorité administrative est dessaisie et ne peut retirer une décision implicite d’acceptation faute de publicité à l’égard des tiers, ajoutant qu’en tout état de cause un retrait opéré le 18 juin 2004 pour prolonger illégalement un sursis au-delà de deux ans serait entaché d’illégalité. S’agissant enfin de la décision de refus d’agrément du 17 septembre 2004, la SCI Rayon d’Or excipait de son illégalité par voie de conséquence de l’illégalité des décisions des 18 juin et 2 août 2004, de la violation des délais des articles 8 et 9 de l’ordonnance de 1966 (notamment en ce qu’elle reposait sur un avis du Conseil communal du 8 juillet 2004 recueilli hors délai), d’une insuffisance de motivation en fait et en droit contraire à l’article 9, et de la méconnaissance des droits acquis résultant de l’autorisation tacite préexistante (en soulignant par ailleurs que des dérogations analogues avaient été admises pour un précédent dossier le 23 mars 1999). En défense, par deux contre-requêtes enregistrées les 14 octobre 2004 et 14 janvier 2005, ainsi que par une duplique enregistrée le 10 décembre 2004, le Ministre d’État concluait au rejet de l’ensemble des prétentions de la société requérante. Sur le terrain des faits et de la qualification de l’acte initial du 16 mai 2002, le Ministre d’État soutenait d’abord une thèse singulière : selon lui, la décision du 16 mai 2002 avait expressément rejeté « en l’état » la demande d’accord préalable de la SCI en raison de sa non-conformité à la réglementation, tout en prononçant simultanément un sursis à statuer dans la seule éventualité d’une modification ultérieure de la réglementation ou du projet. Aucune évolution n’étant intervenue, ce rejet initial « en l’état » aurait conservé toute sa valeur. Sur le terrain de la procédure postérieure au sursis, le Ministre d’État faisait valoir que l’expiration du délai de sursis à statuer le 16 mai 2004 n’entraînait nullement la délivrance automatique de l’autorisation, mais obligeait seulement l’Administration, après confirmation de la demande par le pétitionnaire, à reprendre l’instruction au point où elle avait été laissée et à statuer définitivement selon les règles applicables à la date de sa décision. Dès lors, la consultation du Conseil communal et du Comité supérieur d’urbanisme s’inscrivait dans le cours normal de la reprise d’instruction et n’avait pas à être enfermée dans le délai du sursis à statuer, lequel avait été prononcé pour études d’urbanisme et non pour procéder à ces consultations. Surtout, sur le terrain de l’interprétation de l’article 9 de l’ordonnance de 1966, le Ministre d’État soutenait que le mécanisme d’autorisation tacite après mise en demeure d’un mois ne s’applique qu’aux demandes initiales, et non aux demandes « réactivées » postérieurement à l’expiration d’un sursis à statuer, a fortiori lorsque ce sursis a atteint le plafond de deux ans et ne peut plus être renouvelé. L’argument central du Ministre reposait sur la lettre du deuxième alinéa de l’article 9.1 : ce texte ouvrant au Ministre une « triple option » (accorder, refuser, ou surseoir à statuer), il ne saurait s’appliquer lorsque la troisième branche de l’option (le sursis) est légalement fermée par l’épuisement du délai de deux ans. À titre subsidiaire, le Ministre d’État contestait la tardiveté de la notification de sa lettre du 18 juin 2004 (en soutenant qu’il appartenait à la demanderesse de prouver la date de réception) et faisait valoir qu’à supposer même qu’un accord tacite fût né par inadvertance, sa décision du 18 juin 2004 devait s’analyser comme une décision expresse de rejet valant retrait implicite de cet accord tacite. Écartant la jurisprudence française *Eve* de 1969 comme obsolète, il invoquait l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’État français du 1er juin 1973, *Ministre de l’Équipement c/ Époux Roulin*, autorisant le retrait d’un permis tacite illégal tant que le délai de recours contentieux n’est pas expiré. Le projet étant illégal au fond (les dérogations de 1999 relatives à un dossier distinct étant inopérantes), le retrait était selon lui parfaitement légal. Enfin, s’agissant de la décision du 17 septembre 2004, le Ministre niait tout lien de dépendance avec les
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14327 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14327 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14327)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de la décision rendue le 3 décembre 2015 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe d'une opération d'aménagement foncier et de promotion immobilière d'envergure sur le territoire monégasque. La société anonyme monégasque (SAM) m. PA. GROUP, société de promotion immobilière, s'était engagée, aux côtés de l'État de Monaco — lui-même propriétaire d'une partie de l'assiette foncière —, dans un projet de construction dénommé « TEOTISTA II ». La réalisation de cette opération immobilière portait sur une surface réunissant plusieurs lots appartenant à des propriétaires distincts, ce qui exigeait, par conséquent, de procéder préalablement à un remembrement de la propriété. Dans la perspective de ce remembrement indispensable à l'aboutissement du projet « TEOTISTA II », la SAM m. PA. GROUP a procédé à diverses acquisitions foncières. Elle a ensuite entrepris de céder ces biens à une société civile immobilière, la SCI BLEUE, dont les bénéficiaires économiques sont exclusivement les membres de la famille de feu Monsieur m. PA. Ces cessions successives portant sur des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, elles tombaient sous le coup des dispositions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Ce texte impose aux propriétaires de notifier à l'État une déclaration d'intention d'aliéner, ouvrant ainsi au Ministre d'État la faculté d'exercer un droit de préemption au profit de la puissance publique. Une première séquence de notifications s'est déroulée sans que l'État ne manifeste la volonté d'acquérir les biens faisant l'objet de ce remembrement intrafamilial et sociétaire. Ainsi, informé le 1er août 2011 de l'intention de la SAM m. PA. GROUP de vendre à la SCI BLEUE un appartement et une cave situés dans l'immeuble dénommé « Villa Béatrice », sis 14 avenue Hector Otto à Monaco, le Ministre d'État a fait connaître, dès le 11 août 2011, la décision de l'État de ne pas exercer son droit de préemption. Un scénario identique s'est répété deux ans plus tard : à la suite d'une notification en date du 27 août 2013 portant sur l'intention de vendre à la SCI BLEUE, d'une part, un appartement et une cave dans ce même immeuble « Villa Béatrice » (14 avenue Hector Otto) et, d'autre part, un appartement et une cave dans l'immeuble « Villa Marie-Pierre » (18 avenue Hector Otto), l'État de Monaco a, par décision du 19 septembre 2013, de nouveau renoncé à exercer sa prérogative de préemption. Une cession ultérieure, notifiée le 22 décembre 2014, n'a pas davantage donné lieu à préemption. Toutefois, le contexte juridique et contentieux entourant le projet « TEOTISTA II » a connu une évolution notable à l'automne 2013. Le 13 septembre 2013, ont été édictées les Ordonnances Souveraines n° 4.481 et n° 4.482, publiées au Journal de Monaco le 11 octobre 2013. Ces textes réglementaires ont modifié certaines règles d'urbanisme applicables au secteur concerné : ils ont réduit de 20 m³ à 12 m³ l'indice de construction applicable au quartier ordonnancé du Jardin Exotique — au sein duquel figure la zone n° 3 « Les Révoires » — et ont modifié les dispositions relatives au calcul du terrain naturel. Estimant que ces nouvelles normes réglementaires portaient une atteinte excessive à son droit de propriété et remettaient en cause l'économie du projet « TEOTISTA II », la SAM m. PA. GROUP a, par une requête enregistrée le 10 juin 2014, saisi la juridiction compétente pour contester la légalité de ces deux Ordonnances Souveraines. C'est dans ce climat désormais contentieux qu'est intervenue la transaction litigieuse. Le 3 juin 2014 — soit quelques jours avant l'enregistrement de son recours contre les Ordonnances Souveraines —, la SAM m. PA. GROUP a informé l'État de Monaco de son intention de céder à la SCI BLEUE un autre lot composé d'un appartement d'une surface de 71 m² et d'une cave, toujours situé au sein de l'immeuble « Villa Béatrice » au 14 avenue Hector Otto, pour un prix convenu de 1 400 000 euros. Cette opération s'inscrivait toujours dans le cadre du remembrement lié au projet « TEOTISTA II ». Or, rompant avec sa pratique antérieure concernant cet ensemble immobilier, le Ministre d'État a fait connaître, par une décision en date du 9 juillet 2014, la volonté de l'État de Monaco d'exercer son droit de préemption et de se porter acquéreur dudit bien aux conditions fixées dans la déclaration. Pour motiver cet acte, le Ministre d'État a, après avoir décrit la consistance, l'adresse et le prix de vente du bien, énoncé que « cet appartement est situé dans un quartier dans lequel l'État est déjà présent. Cette acquisition revêt dès lors un intérêt urbanistique pour l'État ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Confrontées à cette décision de préemption qui entravait le transfert de propriété projeté entre elles, la société venderesse (la SAM m. PA. GROUP) et la société acquéreuse évincée (la SCI BLEUE) ont conjointement formé, le 24 juillet 2014, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 9 juillet 2014. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant quatre mois a fait naître, le 24 novembre 2014, une décision implicite de rejet. Le 23 janvier 2015, la SAM m. PA. GROUP et la SCI BLEUE ont chacune déposé une requête devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, enregistrées respectivement sous les numéros TS2015-05 et TS2015-06. Toutes deux tendaient à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale de préemption du 9 juillet 2014 ainsi que de la décision implicite de rejet du 24 novembre 2014, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine LUC-THALER, Membre titulaire, en qualité de rapporteur par ordonnances du 28 janvier 2015. Après un échange nourri de mémoires — contre-requêtes déposées le 27 mars 2015, répliques le 27 avril 2015 et dupliques le 29 mai 2015 —, la clôture des procédures a été prononcée le 8 juin 2015 et les affaires ont été appelées à l'audience de l'Assemblée Plénière du 20 novembre 2015. L'argumentation développée par les deux sociétés requérantes, strictement identique dans les deux instances, s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, les requérantes soutenaient que la décision du 9 juillet 2014 était entachée d'une insuffisance de motivation au regard des exigences posées par les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Elles faisaient valoir que le Ministre d'État s'était borné à invoquer une formule stéréotypée tenant à la présence de l'État dans le quartier et à l'existence d'un « intérêt urbanistique », sans fournir d'explications claires, précises et circonstanciées. Dans leurs mémoires en réplique, elles soulignaient d'ailleurs que les explications détaillées finalement fournies par le Ministre d'État dans sa contre-requête démontraient, *a contrario*, la carence de motivation de l'acte initial, lequel ne permettait pas de comprendre l'intérêt effectivement poursuivi par la puissance publique. Sur le terrain de la légalité interne, la contestation se déployait en deux temps. D'une part, dans leurs requêtes initiales, les sociétés invoquaient une erreur manifeste d'appréciation au regard du but et de la finalité de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Elles relevaient que l'État, qui invoquait abstraitement un motif d'ordre social ou urbanistique, n'avait nullement exercé sa préemption en vue de maintenir le bien dans le secteur locatif protégé. Elles contestaient en outre toute réalité à l'intérêt urbanistique allégué, faisant observer qu'une surface aussi restreinte (un appartement de 71 m²) ne saurait permettre à elle seule la réalisation d'un projet urbanistique ni avoir une incidence sur le contrôle foncier du projet « TEOTISTA II ». Elles mettaient également en exergue l'incohérence de l'attitude de l'administration, laquelle était depuis toujours présente dans ce quartier sans que cela n'ait jamais justifié de préemption lors des cessions antérieures (en 2011 et 2013) ni même lors d'une cession postérieure (décembre 2014), pourtant conclues dans des fourchettes de prix similaires. D'autre part, au stade de leurs mémoires en réplique, la SAM m. PA. GROUP et la SCI BLEUE ont soulevé un moyen nouveau, tiré du défaut de base légale des décisions attaquées en raison de l'inconstitutionnalité de l'article 38 de la loi n° 1.235. Selon elles, en ne posant aucune condition substantielle à l'exercice du droit de préemption, ce texte législatif n'assurait pas une protection adéquate du droit de propriété pourtant garanti par l'article 24 de la Constitution monégasque. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, concluait au rejet des requêtes. Sur la forme, il maintenait que la décision attaquée énonçait des considérations de fait et de droit suffisantes. Sur le fond, la défense étatique adoptait une position de principe particulièrement tranchée quant à l'étendue de ses prérogatives. Le Ministre d'État soutenait que la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée avait entendu conférer à l'État « le pouvoir discrétionnaire le plus étendu dont la seule condition est de s'exercer sur des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ». Il s'opposait fermement à toute transposition de la « sévérité de la jurisprudence française » issue de l'article L. 210-1 du Code de l'urbanisme français, arguant que le droit monégasque n'oblige nullement l'État à préciser « l'objet » de la préemption. Au plan constitutionnel, l'État défendait la validité de l'article 38 en affirmant que la préemption, dès lors qu'elle s'opère au prix convenu entre le vendeur et l'acquéreur initial, « ne porte aucune atteinte au droit de propriété », seul le libre choix de l'acquéreur se trouvant limité sur un segment restreint du parc immobilier (les immeubles d'avant 1947). Enfin, quant à la justification concrète de l'acte, le Ministre d'État expliquait dans ses écritures que chaque décision résultait d'une analyse au cas par cas, qu'en l'espèce le prix de 1 400 000 euros pour 71 m² avait été jugé « intéressant », et que l'acquisition poursuivait bien un motif d'ordre urbanistique consistant à augmenter le contrôle foncier dont l'État disposait déjà dans l'opération « TEOTISTA II », afin de s'assurer que l'achèvement de cette opération interviendrait dans les conditions prévues. Tout en reconnaissant que la décision devait reposer sur un motif d'intérêt public, il estimait que le contrôle du juge de l'excès de pouvoir devait se limiter à la sanction de l'erreur manifeste d'appréciation et du détournement de pouvoir, lesquels faisaient défaut en l'espèce. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême, statuant en Assemblée Plénière tant au contentieux administratif qu'en matière constitutionnelle par voie d'exception (sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution), soulevait trois questions juridiques distinctes et complémentaires, d'une importance cardinale pour le droit administratif et le droit de l'urbanisme monégasques : 1. **Sur le terrain de la légalité externe (motivation des actes administratifs) :** La décision par laquelle le Ministre d'État exerce le droit de préemption prévu à l'article 38 de la loi n° 1.235 entre-t-elle dans le champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 imposant la motivation de certaines décisions individuelles ? Dans l'affirmative, la simple mention de la présence préexistante de l'État dans le quartier et l'invocation d'un « intérêt urbanistique », sans référence explicite à l'opération d'aménagement concernée, satisfait-elle à l'exigence d'énonciation des considérations de fait et de droit ? 2. **Sur le terrain de la constitutionnalité (protection du droit de propriété) :** L'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, en ce qu'il institue un droit de préemption au profit de l'État sur les locaux d'habitation construits avant le 1er septembre 1947 sans énoncer expressément dans son texte les conditions de fond ou les motifs précis auxquels son exercice est subordonné, méconnaît-il l'inviolabilité du droit de propriété garantie par l'article 24 de la Constitution ? 3. **Sur le terrain de la légalité interne (conditions d'exercice et contrôle juridictionnel du droit de préemption) :** Dans le silence de la loi modifiée qui ne mentionne plus l'exigence de motifs d'ordre urbanistique ou social, le Ministre d'État dispose-t-il d'un pouvoir discrétionnaire absolu pour préempter, ou l'exercice de cette prérogative demeure-t-il subordonné à la démonstration de motifs d'intérêt général répondant à des caractéristiques précises sous le contrôle normal du juge de l'excès de pouvoir ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Après avoir ordonné la jonction des deux requêtes dirigées contre les mêmes actes administratifs, le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique qui le conduit à écarter le vice de forme et l'exception d'inconstitutionnalité, avant de prononcer l'annulation des décisions attaquées sur le fondement d'une erreur de droit quant aux conditions substantielles d'exercice du droit de préemption. #### 1. L'assujettissement de la décision de préemption à l'obligation légale de motivation et l'appréciation souple de son contenu Le Tribunal Suprême devait tout d'abord déterminer si une décision de préemption doit être motivée. En droit monégasque, l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 dresse une liste limitative de huit catégories de décisions administratives individuelles devant être motivées à peine de nullité. La loi n° 1.235 ne comportant pas de disposition spéciale imposant la motivation de la préemption, il revenait au juge de vérifier si cet acte se rattachait à l'une des rubriques générales de la loi de 2006. La Haute Juridiction répond par l'affirmative en rattachant la décision de préemption au 4° de l'article 1er de la loi n° 1.312, qui vise les décisions qui « subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ». Le Tribunal juge en effet que l'acte par lequel le Ministre d'État décide d'exercer le droit de préemption « impose des sujétions aux personnes physiques ou morales directement concernées ». Ce faisant, il écarte implicitement mais nécessairement la thèse minimaliste développée en défense par l'État selon laquelle la préemption serait indolore pour le propriétaire. Tant le vendeur (qui se voit imposer un cocontractant public qu'il n'a pas choisi et voit son projet de cession initial bouleversé) que l'acquéreur évincé (qui perd le bénéfice du contrat projeté) subissent une sujétion juridique caractérisée. Dès lors, conformément à l'article 2 de la loi de 2006, la décision devait être écrite et comporter, dans son corps même, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Toutefois, passant de l'existence de l'obligation à l'appréciation de son respect en l'espèce, le Tribunal Suprême fait preuve d'un réalisme peu formaliste. Il relève que la décision du 9 juillet 2014 mentionne la consistance du bien, son adresse, son prix de vente, et précise que « cet appartement est situé dans un quartier dans lequel l'État est déjà présent. Cette acquisition revêt dès lors un intérêt urbanistique pour l'État ». Le juge concède expressément que le Ministre d'État « ne décrit pas le lien existant avec le projet TEOTISTA II et n'explique pas les raisons pour lesquelles ce bien fait l'objet d'une décision de préemption ». Néanmoins, il estime que ces brèves mentions suffisent à satisfaire aux exigences formelles des articles 1er et 2 de la loi du 29 juin 2006. Le Tribunal opère ainsi une distinction stricte entre la suffisance formelle de la motivation (qui permet au destinataire de connaître la nature du motif invoqué — ici la présence foncière de l'État et un intérêt urbanistique —) et la pertinence ou le bien-fondé matériel de ce motif, qui relève du contrôle de la légalité interne. #### 2. La validation constitutionnelle de l'article 38 de la loi n° 1.235 par la conciliation des principes constitutionnels Abordant la légalité interne, le Tribunal Suprême examine en premier lieu le moyen tiré de l'inconstitutionnalité de l'article 38 de la loi n° 1.235 au regard de l'article 24 de la Constitution (« La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité, établie et versée dans les conditions prévues par la loi »). Le raisonnement du juge constitutionnel monégasque repose sur une méthode classique de conciliation des normes de valeur constitutionnelle. Le Tribunal pose en prémisse que « le libre exercice du droit de propriété consacré par ce texte doit être concilié avec les autres règles et principes de valeur constitutionnelle applicables dans l'État monégasque ». Parmi ces normes concurrentes, la Haute Juridiction identifie le « principe accordant une priorité aux monégasques, consacré par la Constitution », tout en éclairant la portée de ce principe par une donnée factuelle inhérente à l'État : « compte tenu des caractères particuliers, notamment géographiques, de la Principauté ». L'exiguïté du territoire et la rareté structurelle du foncier sont ainsi érigées en paramètres d'appréciation de la constitutionnalité des restrictions apportées au droit de propriété. Appliquant cette grille de lecture au mécanisme de l'article 38 de la loi n° 1.235 (obligation de déclaration d'intention d'aliéner à peine de nullité pour les locaux d'habitation construits avant le 1er septembre 1947, valant offre de vente irrévocable pendant un mois au profit du Ministre d'État), le Tribunal Suprême juge que ces dispositions « sont nécessaires pour permettre aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco ». Exerçant un contrôle de proportionnalité, il en conclut qu'elles « ne portent pas à l'exercice du droit de propriété une atteinte excédant celles qui peuvent lui être apportées au regard des règles et principes ci-dessus rappelés ». Le mécanisme légal du droit de préemption dans le secteur protégé est donc déclaré conforme à la Constitution. #### 3. La subordination de l'exercice du droit de préemption à un motif
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19460 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19460 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/12-02-19460)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'accès au marché du travail en Principauté de Monaco demeure, par essence, subordonné à un contrôle administratif préalable rigoureux, articulant régulation économique de l'emploi et préservation de l'ordre public. C'est à la croisée de ces impératifs que s'inscrit le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 2 décembre 2020 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en Assemblée plénière. Les faits à l'origine de ce recours pour excès de pouvoir trouvent leur genèse dans le parcours tant professionnel que pénal du requérant, Monsieur M. A. Ce dernier avait exercé une activité salariée sur le territoire monégasque au cours d'une période qu'il situe entre 2010 et 2018 (mais que l'administration circonscrit à une période antérieure aux faits délictueux), donnant, selon ses dires, toute satisfaction à ses employeurs. Toutefois, cette trajectoire professionnelle a été heurtée par de graves antécédents judiciaires liés à la sécurité routière. Dès l'année 2005, Monsieur M. A. avait fait l'objet d'une annulation de son permis de conduire pour des faits d'excès de vitesse et de conduite sous l'empire d'un état alcoolique. Malgré cet avertissement solennel, l'intéressé a été impliqué, au cours de l'année 2012, dans un grave accident de la circulation ayant entraîné des conséquences mortelles. Les circonstances de ce sinistre ont révélé un cumul de comportements infractionnels : Monsieur M. A. conduisait son véhicule à une vitesse excessive, tout en se trouvant simultanément sous l'empire d'un état alcoolique et sous l'emprise de produits stupéfiants. Il convient néanmoins de relever que la dynamique de l'accident a fait apparaître une faute de la victime, laquelle circulait en sens interdit, sur un chantier et en état alcoolique, ce qui a conduit à un partage de responsabilité sur le plan civil, la victime ayant été déclarée responsable à hauteur de 25 % de son propre préjudice. En répression de ces faits qualifiés d'homicide et de blessures involontaires aggravés, Monsieur M. A. a été condamné pénalement, le 10 septembre 2014, à une peine de quatre ans d'emprisonnement, dont deux ans assortis d'un sursis avec mise à l'épreuve pendant une durée de trois ans. Le requérant soutient avoir, depuis lors, intégralement exécuté sa peine, respecté les obligations inhérentes à sa mise à l'épreuve et procédé, par le truchement de son assureur, à l'indemnisation des parties civiles. Désireux de poursuivre ou de reprendre une activité salariée en Principauté, Monsieur M. A. a fait l'objet de demandes d'autorisation d'embauchage et de permis de travail adressées à l'administration monégasque par ses employeurs potentiels. Ces demandes visaient deux emplois distincts, dépourvus de fonctions d'autorité ou de représentation : d'une part, un poste d'agent de nettoyage urbain (ou agent de nettoyage) et, d'autre part, un poste de commis de cuisine. Dans le cadre de l'instruction de ces demandes, la Direction du Travail a sollicité, conformément aux textes réglementaires en vigueur, l'avis de la Direction de la Sûreté Publique afin d'évaluer la situation du demandeur d'emploi au regard de l'ordre public. Au vu des éléments recueillis, et singulièrement de la condamnation prononcée le 10 septembre 2014, le Directeur du Travail a, par une décision en date du 21 décembre 2018, opposé un refus de délivrance du permis de travail sollicité. L'autorité administrative a motivé ce rejet par la circonstance que la situation de Monsieur M. A. n'était pas compatible avec le comportement attendu d'un salarié en Principauté, compte tenu de la gravité des faits ayant entraîné sa condamnation pénale. Contestant le bien-fondé de cette mesure de police administrative du travail, Monsieur M. A. a formé, le 7 janvier 2019, un recours administratif préalable (gracieux ou hiérarchique, la décision le qualifiant génériquement de recours administratif) tendant au retrait ou à l'abrogation de ce refus. Le silence gardé par l'administration sur cette réclamation a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant ainsi le contentieux et ouvrant la voie au recours juridictionnel devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 21 août 2019 sous le numéro de rôle TS 2019-20, Monsieur M. A. a saisi le Tribunal Suprême sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution monégasque, qui attribue compétence à la Haute Juridiction pour statuer souverainement, en matière administrative, sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Le requérant sollicitait l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur du Travail du 21 décembre 2018 lui refusant le permis de travail et de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours administratif du 7 janvier 2019, outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures contradictoires. Après la désignation du rapporteur par ordonnance présidentielle du 26 août 2019, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a déposé une contre-requête le 23 octobre 2019. Le requérant y a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 21 novembre 2019, auquel l'administration a opposé une duplique le 20 décembre 2019, avant que l'instruction ne soit clôturée par procès-verbal du Greffier en chef le 6 janvier 2020. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, Monsieur M. A. articulait sa démonstration autour de trois moyens classiques du contentieux de la légalité, touchant tant à la légalité externe qu'à la légalité interne des actes attaqués. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte. Il soutenait que le Directeur du Travail ne disposait pas de la compétence juridique requise pour opposer un refus de permis de travail, faute de justifier d'une délégation de pouvoir régulière émanant du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé, autorité ministérielle sous la dépendance hiérarchique de laquelle la Direction du Travail est placée. En deuxième lieu, abordant la légalité interne sous l'angle de l'erreur de droit, Monsieur M. A. contestait l'applicabilité même du contrôle de moralité aux emplois visés. Selon son argumentation, l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une Direction du Travail ne soumettrait pas l'ensemble des professions au critère, qu'il qualifiait de subjectif, de « bonne moralité ». Il faisait valoir que des emplois purement matériels et d'exécution, tels que ceux d'agent de nettoyage et de commis de cuisine, échappaient par nature à cette exigence, de sorte que le Directeur du Travail aurait méconnu le champ d'application de la norme en lui opposant ses antécédents judiciaires pour de tels postes. En troisième et dernier lieu, le requérant invoquait une erreur d'appréciation dans la qualification juridique des faits. Pour démontrer que son comportement ne présentait aucune menace pour l'ordre public monégasque, il mettait en exergue le caractère involontaire et l'ancienneté des infractions d'homicide et de blessures involontaires commises en 2012. Il insistait sur le contexte d'accident de la circulation dans lequel la victime portait une part de responsabilité reconnue à hauteur de 25 % pour avoir circulé en sens interdit, sur un chantier et en état d'ébriété. En outre, il arguait de sa réhabilitation de fait : exécution complète de la peine, respect scrupuleux des obligations du sursis avec mise à l'épreuve, et indemnisation des parties civiles prise en charge par sa compagnie d'assurance. Enfin, il rappelait l'absence totale de trouble à l'ordre public durant ses années d'activité antérieures en Principauté, où son travail avait donné pleine satisfaction. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse. Sur la compétence, l'État de Monaco opposait une jurisprudence établie du Tribunal Suprême reconnaissant au Directeur du Travail le pouvoir propre de refuser la délivrance d'un permis de travail. Sur l'erreur de droit, le Ministre d'État soutenait que l'obligation faite à la Direction du Travail de s'assurer auprès de la Sûreté Publique que le candidat à l'emploi n'est pas susceptible de troubler l'ordre public revêt une portée générale et absolue, le texte de l'Ordonnance Souveraine ne procédant à aucune distinction selon la nature ou le niveau de qualification des professions envisagées. Enfin, sur le bien-fondé de l'appréciation portée par l'administration, le Ministre d'État soulignait l'extrême gravité des faits commis par Monsieur M. A., en mettant en lumière le cumul des circonstances aggravantes (vitesse excessive, état alcoolique, usage de stupéfiants) ainsi que l'état de récidive ou de réitération comportementale, l'intéressé s'étant déjà vu retirer son permis de conduire par le passé pour des motifs similaires. L'administration précisait également que les périodes de travail accomplies à Monaco par le requérant étaient antérieures aux faits délictueux et contestait, jusque dans sa duplique, le caractère probant des pièces produites par le requérant pour attester tant de sa bonne moralité actuelle que de l'indemnisation intégrale des victimes constituées parties civiles. L'affaire a été appelée à l'audience publique du 17 novembre 2020, au cours de laquelle le Tribunal Suprême a entendu le rapport de Madame Magali Ingall-Montagnier, les plaidoiries des conseils des parties ainsi que les conclusions du Procureur Général, avant de rendre sa décision le 2 décembre 2020. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la Haute Juridiction à résoudre une triple problématique juridique touchant au régime de police administrative encadrant l'accès des travailleurs étrangers ou non-nationaux au marché de l'emploi monégasque, tel qu'il résulte de la combinaison de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté et de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée portant création d'une Direction du Travail. La question centrale pouvait être formulée ainsi : **Le Directeur du Travail dispose-t-il d'une compétence propre pour refuser un permis de travail, et peut-il légalement fonder ce refus, quelle que soit la nature de l'emploi subalterne sollicité, sur des antécédents judiciaires graves mais involontaires relevant de la délinquance routière commis hors de l'exercice professionnel, au motif qu'ils révèlent un comportement incompatible avec l'ordre public monégasque ?** Cette interrogation globale se décomposait en trois sous-questions distinctes soumises à l'examen du juge de l'excès de pouvoir : 1. En premier lieu, l'attribution par l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 à la Direction du Travail de la mission de délivrer les autorisations d'embauchage et les permis de travail confère-t-elle directement au Directeur du Travail la compétence juridique pour édicter des décisions de refus, sans qu'il soit besoin d'une délégation de pouvoir expresse du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé ? 2. En deuxième lieu, l'exigence de vérification préalable auprès de la Direction de la Sûreté Publique que le demandeur d'emploi n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public s'applique-t-elle de manière indifférenciée à toute demande de permis de travail, y compris lorsque les postes convoités (agent de nettoyage, commis de cuisine) ne comportent aucune prérogative particulière ni responsabilité sensible ? 3. En troisième lieu, dans l'exercice de son contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, le juge administratif doit-il considérer qu'une condamnation pénale pour homicide involontaire aggravé par l'alcool, les stupéfiants et la vitesse, précédée d'une annulation de permis pour des faits analogues, caractérise un comportement demeurant incompatible avec l'exercice d'une activité salariée à Monaco, nonobstant l'ancienneté relative des faits, la faute partielle de la victime et l'exercice antérieur d'emplois en Principauté ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de Monsieur M. A. et valider la légalité des décisions attaquées, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique rigoureux, structuré en trois temps qui répondent méthodiquement à chacun des moyens soulevés par la requête. #### 1. La consécration de la compétence propre du Directeur du Travail (Considérant 2) Examinant tout d'abord le moyen de légalité externe, le Tribunal Suprême écarte l'exception d'incompétence par une lecture directe des textes organiques. La juridiction se réfère à l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée. Tout en relevant que ce texte place effectivement la Direction du Travail « sous l'autorité du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires sociales et la Santé », le Tribunal observe immédiatement que l'article 2 de cette même ordonnance a « confié à cette direction la délivrance des autorisations d'embauchage et de permis de travail ». Le raisonnement du juge repose ici sur la théorie de l'attribution directe de compétence par voie réglementaire. Dès lors que la norme souveraine investit expressément le service administratif (la Direction du Travail) de la mission d'octroyer ces titres, le chef de ce service (le Directeur du Travail) tire directement du texte réglementaire le pouvoir de prendre les décisions individuelles correspondantes. En droit administratif, la compétence pour délivrer une autorisation inclut nécessairement, par parallélisme et par nature, la compétence pour la refuser lorsque les conditions légales ne sont pas remplies. Par conséquent, le Directeur du Travail agit en vertu d'un pouvoir propre et non d'un pouvoir délégué : l'absence de délégation de pouvoir du Conseiller de Gouvernement est donc totalement inopérante. Le Directeur était pleinement compétent pour rejeter, le 21 décembre 2018, les demandes relatives aux postes d'agent de nettoyage urbain et de commis de cuisine. #### 2. L'universalité du contrôle de la menace pour l'ordre public, indépendamment de la nature de l'emploi (Considérant 3) Abordant ensuite le premier moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit, le Tribunal Suprême procède à une interprétation littérale et téléologique de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 18 février 2005. Le requérant tentait d'opérer une distinction (en invoquant un prétendu critère subjectif de « bonne moralité ») selon la typologie des métiers, soutenant que des emplois manuels d'exécution ne justifiaient pas un tel filtrage. Le Tribunal Suprême rectifie d'emblée les termes du débat juridique en rappelant la lettre exacte du texte applicable : il ne s'agit pas d'un contrôle abstrait de moralité professionnelle lié à la déontologie d'un métier spécifique, mais d'une mesure de police générale. L'article 2 prévoit en effet qu'il appartient à la Direction du Travail, « lors de l'examen de toute demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail, de s'assurer auprès de la Direction de la Sûreté Publique que le demandeur d'emploi n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public ». L'emploi par le juge du déterminant indéfini « toute » (« lors de l'examen de toute demande ») est décisif. Là où la loi ou le règlement ne distingue pas, l'interprète ne doit pas distinguer (*ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus*). La condition tenant à l'absence de risque d'atteinte à l'ordre public constitue un préalable légal d'application générale, qui s'impose à tout candidat souhaitant intégrer le marché du travail monégasque, quelle que soit la qualification ou la modestie des fonctions envisagées. En vérifiant le respect de cette condition pour des postes d'agent de nettoyage et de commis de cuisine, le Directeur du Travail s'est borné à appliquer la réglementation en vigueur sans commettre aucune erreur de droit. #### 3. Le contrôle restreint de l'appréciation du comportement du demandeur au regard de l'ordre public (Considérant 4) Enfin, sur le terrain de la qualification juridique des faits, le Tribunal Suprême précise à la fois la nature de son contrôle juridictionnel et les critères substantiels permettant de caractériser une incompatibilité avec l'exercice d'une activité professionnelle en Principauté. Tout d'abord, la formulation retenue en clôture du quatrième considérant — « ne sont pas entachées d'une erreur manifeste d'appréciation » — atteste que le juge de l'excès de pouvoir exerce ici un contrôle restreint (ou contrôle minimum). Ce standard de contrôle s'explique par la large marge d'appréciation discrétionnaire qui doit être laissée à l'autorité administrative lorsqu'elle évalue la dangerosité potentielle d'un individu ou l'adéquation de son profil avec les exigences de l'ordre public sur un territoire exigu comme celui de la Principauté. Ensuite, pour démontrer l'absence de disproportion manifeste dans la décision du Directeur du Travail, le Tribunal Suprême opère une sélection rigoureuse des faits pertinents, en écartant les circonstances atténuantes invoquées par le requérant : - **La gravité intrinsèque et la réitération des faits :** Le juge ne s'arrête pas à la qualification pénale technique d'infraction « involontaire » (homicide involontaire) derrière laquelle se retranchait le requérant. Il s'attache au comportement volontaire ayant conduit au drame : la conduite sous le double empire d'un état alcoolique et de stupéfiants, conjuguée à une vitesse excessive, ayant causé la mort d'autrui en 2012. Plus encore, le Tribunal relève la persistance d'un comportement dangereux dans la durée, en soulignant que ces faits ont été commis « alors même que son permis de conduire avait déjà été annulé en 2005 pour excès de vitesse et conduite sous l'empire d'un état alcoolique ». La lourdeur de la sanction pénale (quatre ans d'emprisonnement dont deux ans ferme et deux ans avec sursis et mise à l'épreuve pendant trois ans) vient corroborer objectivement cette gravité. - **L'inopérance des arguments périphériques :** Le Tribunal écarte expressément deux arguments de défense comme étant « sans incidence sur la prise en compte du comportement de M. A. ». D'une part, la faute de la victime dans la survenance de l'accident de 2012 (qui avait conduit à un partage de responsabilité civile) n'efface en rien la gravité de la transgression des règles de sécurité et de la loi pénale par le requérant. L'appréciation administrative porte sur la conduite personnelle du demandeur d'emploi, non sur la causalité civile du dommage. D'autre part, le fait d'avoir travaillé sans incident en Principauté *avant* la commission de ces faits ne saurait créer un droit acquis au maintien ou au retour sur le marché du travail monégasque dès lors que les actes délictueux postérieurs ont révélé une dangerosité sociale caractérisée. De cet ensemble d'éléments, le Tribunal Suprême déduit que les faits reprochés révèlent de la part de Monsieur M. A. « un comportement qui demeure incompatible avec l'exercice d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque ». Le refus de
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11348 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11348 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/05-29-11348)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'exiguïté du territoire de la Principauté de Monaco et l'imbrication étroite de son tissu urbain avec celui des communes françaises limitrophes engendrent des problématiques juridiques singulières, au croisement du droit de l'urbanisme, du droit constitutionnel et du droit international public. L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 29 mai 2013 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, en constitue une illustration topique. À l'origine du litige se trouve l'édiction, par les autorités monégasques, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011, publiée au *Journal de Monaco* le 21 octobre 2011. Cet acte administratif à caractère réglementaire avait pour objet de modifier l'Ordonnance Souveraine n° 831 du 14 décembre 2006 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé de Saint-Roman. Plus précisément, la nouvelle réglementation instaurait des dispositions particulières d'urbanisme modifiant les règles préalablement applicables à ce secteur situé en limite territoriale de la commune française de Beausoleil. Les modifications portaient notamment sur l'article 3 (relatif à l'implantation des constructions par rapport aux emprises publiques), l'article 4 (relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives), l'article 5 (relatif à l'emprise des constructions) et l'article 7 (relatif à l'indice de construction). Selon l'analyse développée par la commune de Beausoleil, l'objectif poursuivi par cette modification réglementaire était de permettre l'édification future, sur une emprise dénommée « EB2 » et sur 30 % maximum de sa surface totale, d'un immeuble de grande hauteur (IGH) sans que soient prévues de règles de recul ni de volume de protection par rapport aux constructions voisines. Ce quartier ordonnancé de Saint-Roman se trouvant en limite immédiate du territoire communal français — le boulevard du Ténao, qui débouche au droit de ce quartier, appartenant d'ailleurs au domaine public de la voirie communale de Beausoleil —, la municipalité française a estimé que ce texte emportait des conséquences préjudiciables directes sur l'urbanisation de son propre territoire. En particulier, la commune faisait valoir que l'implantation d'un tel bâtiment imposant à quelques dizaines de mètres de la frontière affecterait ses équipements publics, intensifierait le trafic automobile, produirait un impact visuel majeur et remettrait en cause les règles d'implantation fixées par son propre Plan Local d'Urbanisme (PLU). Surtout, elle soutenait qu'en application des dispositions législatives et réglementaires françaises relatives aux immeubles de grande hauteur, l'édification de cet ouvrage sur le sol monégasque entraînerait mécaniquement, par ricochet normatif, l'obligation de créer sur le territoire de la commune de Beausoleil une zone *non aedificandi* (frappée d'inconstructibilité) d'une largeur de huit mètres et d'une longueur égale à celle des façades de l'immeuble construit le long de la frontière, tout en lui imposant de réaliser une étude d'impact sur son propre territoire. Estimant que cet acte réglementaire monégasque lui faisait grief, le maire de la commune de Beausoleil, dûment autorisé par une délibération du conseil municipal en date du 14 juin 2011, a formé un recours gracieux le 21 décembre 2011 auprès du Ministre d'État de la Principauté de Monaco afin de solliciter l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011. Par une décision en date du 9 mars 2012, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce rejet, la commune de Beausoleil a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 11 mai 2012 sous le numéro TS 2012-09, elle a demandé au Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011 ainsi que de la décision de rejet de son recours gracieux du 9 mars 2012. L'instruction a donné lieu à un débat contradictoire particulièrement nourri : après la contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 12 juillet 2012, la réplique de la commune le 9 août 2012 et la duplique de l'État le 10 septembre 2012, le Président du Tribunal Suprême a exceptionnellement autorisé, par ordonnance du 4 octobre 2012, la production d'une triplique par la commune (enregistrée le 7 novembre 2012), suivie d'observations en réponse du Ministre d'État le 7 décembre 2012. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux axes majeurs : la recevabilité de l'action de la personne publique étrangère d'une part, et la légalité externe et interne de l'Ordonnance Souveraine d'autre part. #### 1. Le débat sur la recevabilité : qualité et intérêt à agir d'une collectivité étrangère Pour justifier de sa qualité et de son intérêt à agir devant le juge monégasque, la commune de Beausoleil invoquait en premier lieu sa personnalité morale de droit public lui permettant d'ester librement en justice contre tout acte lui faisant grief. Elle s'appuyait fondamentalement sur l'article 32 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, aux termes duquel « l'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux ». La requérante soutenait que ce texte, figurant dans le Titre III intitulé « Les libertés et droits fondamentaux », vise tous les sujets de droit sans distinction entre personnes physiques et personnes morales, incluant ainsi les collectivités territoriales étrangères qui sont des structures administratives distinctes de l'État français défendant leurs intérêts propres. La commune se prévalait à cet égard d'un précédent jurisprudentiel majeur du Tribunal Suprême : la décision du 17 mai 2010 (*Dame DP et Dlle EG*, également citée *Mme P. et Melle G.*), par laquelle la Haute Juridiction avait admis, sur le fondement de l'article 32 de la Constitution, la recevabilité du recours formé par deux personnes étrangères résidant hors de Monaco (à Beausoleil) contre un acte administratif monégasque autorisant la construction d'un immeuble en limite territoriale, à quelques mètres de leur propriété. La commune ajoutait que des requérants monégasques ayant déjà été déclarés recevables à attaquer des actes réglementaires d'urbanisme (tels que le règlement du quartier ordonnancé du Port Hercule), le principe d'égalité entre nationaux et étrangers posé par l'article 32 commandait d'admettre la recevabilité de sa requête. Enfin, invoquant l'absence de jurisprudence monégasque spécifique sur l'intérêt à agir des communes limitrophes, elle invitait le Tribunal à s'inspirer de la jurisprudence du Conseil d'État français (CE, 2 avril 1993, *SA Michel C.*) reconnaissant aux communes voisines un intérêt à contester les documents d'urbanisme ayant une incidence sur leur territoire. En défense, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir radicale, tirée du défaut de qualité et de capacité de la commune française pour contester, sur le territoire de la Principauté, un acte relevant de la souveraineté monégasque. Selon l'État de Monaco, l'article 32 de la Constitution ne concerne que les « droits de la personne » (les ressortissants étrangers personnes physiques) et ne saurait être invoqué par une collectivité publique étrangère. Surtout, le Ministre d'État opérait une distinction fondamentale quant à la nature de l'acte attaqué : alors que la décision du 17 mai 2010 concernait un arrêté d'autorisation de construire, c'est-à-dire un acte administratif individuel susceptible de faire directement grief à des propriétaires voisins, l'Ordonnance Souveraine du 11 octobre 2011 constitue un acte réglementaire régissant l'urbanisation d'une partie du territoire national. Admettre qu'une collectivité publique relevant d'un État étranger puisse s'immiscer dans la politique d'aménagement urbain de la Principauté en contestant un acte réglementaire reviendrait, selon le défendeur, à remettre en cause la souveraineté et l'indépendance de Monaco, lesquelles s'opposent à ce que des considérations inspirées par des intérêts extérieurs soient prises en compte au titre du contrôle juridictionnel. #### 2. Le débat au fond : légalité externe et interne de l'Ordonnance Souveraine Sur le terrain de la légalité externe, la commune de Beausoleil soulevait trois vices de procédure ou de forme majeurs : * **L'absence d'étude d'impact environnemental préalable :** Invoquant l'article 1er de la Constitution (« La Principauté de Monaco est un État souverain et indépendant dans le cadre des principes généraux du droit international et des conventions particulières avec la France ») ainsi que la reconnaissance de la hiérarchie des normes lors de la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme, la commune soutenait que Monaco est soumise à l'ensemble des principes généraux du droit international. Or, selon elle, la Cour internationale de Justice (CIJ), notamment dans son arrêt du 20 avril 2010 (*Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay, Argentine c/ Uruguay*), a consacré l'obligation de réaliser une étude d'impact sur l'environnement comme un principe général du droit international, corollaire du principe de précaution et du devoir général de coopération, dès lors qu'un projet est susceptible de causer des préjudices sensibles transfrontières à un autre État. * **Le défaut de consultation préalable de la Commission mixte franco-monégasque :** La requérante faisait valoir qu'en vertu de l'article 1er de la Constitution, la Principauté est soumise aux conventions particulières avec la France, quelle qu'en soit la forme (traités ou accords en forme simplifiée). Elle invoquait à ce titre la jurisprudence de la Cour permanente de justice internationale (CPJI, 5 septembre 1931, *Régime douanier austro-allemand* ; CPJI, 5 avril 1933, *Statut juridique du Groenland oriental*) sur la force obligatoire des notes échangées et déclarations ministérielles. Or, un échange de lettres franco-monégasque du 18 mai 1963 prévoit une consultation réciproque préalable à toute modification des plans d'urbanisme intéressant les communes limitrophes (Cap d'Ail, La Turbie, Beausoleil, Roquebrune) et la zone frontière monégasque, tandis qu'un second échange de lettres des 7 et 23 janvier 1970 a créé une commission mixte paritaire devant être consultée avant tout projet urbanistique d'ampleur. L'Ordonnance attaquée n'ayant pas été précédée de cette consultation et ne visant pas ces accords, elle serait entachée d'illégalité. * **La violation des principes généraux d'égalité et d'équité :** Présenté par la requérante tantôt sous l'angle procédural, tantôt au fond, ce grief reposait sur l'asymétrie des contraintes : l'Ordonnance permet à Monaco de construire un IGH sans règle de recul, tout en obligeant indirectement la commune française, par l'effet de sa propre législation, à réaliser une étude d'impact et à grever son sol d'une servitude *non aedificandi* de huit mètres, rompant ainsi l'égalité et l'équité transfrontalière. Sur le terrain de la légalité interne, la commune invoquait l'incohérence du document d'urbanisme au regard de l'article 12 C de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, qui divise le secteur des opérations urbanisées en trois zones aux règles propres (zone à gabarit moyen, zone à gabarit élevé, zone frontière). Selon la requérante, l'Ordonnance attaquée situait l'opération d'ensemble de l'emprise EB2 dans une zone classée à la fois en gabarit moyen et en gabarit élevé, créant une incompatibilité majeure. À titre subsidiaire, le Ministre d'État réfutait chacun de ces moyens : * Sur les principes du droit international, il rappelait les termes de la déclaration interprétative formulée lors de la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme (approuvée par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005 et rendue exécutoire par l'Ordonnance n° 408 du 15 février 2006) : seuls les « principes généraux du droit international relatifs à la souveraineté et à l'indépendance des États » ont valeur constitutionnelle et s'appliquent directement aux actes internes, les autres règles internationales devant résulter de traités régulièrement signés et ratifiés. La Déclaration de Rio de 1992 étant purement déclarative et l'arrêt de la CIJ du 20 avril 2010 ne visant que les activités industrielles risquant d'affecter une ressource partagée (et non un règlement d'urbanisme dans une zone déjà urbanisée), aucune obligation d'étude d'impact ne s'imposait, d'autant qu'une telle obligation interétatique ne saurait être invoquée à l'appui d'un recours contentieux interne. * Sur les échanges de lettres de 1963 et 1970, le Ministre d'État opposait l'article 14 de la Constitution du 17 décembre 1962 (postérieur aux arrêts de la CPJI de 1931 et 1933), qui exige une ratification par le Prince après communication au Conseil National pour qu'un accord soit introduit dans l'ordre interne. Il rappelait que par sa décision du 17 mai 2010 (*Mme P. et Melle G.*), le Tribunal Suprême avait déjà expressément jugé que ces mêmes échanges de lettres, faute de ratification, n'avaient pas été intégrés dans l'ordre juridique monégasque. * Sur l'égalité et l'équité, l'État soulignait que le principe d'équité n'a jamais été érigé en principe général du droit par le Tribunal Suprême, et que le principe d'égalité (articles 17 et 32 de la Constitution) ne s'applique qu'à des situations comparables régies par le même texte ; or, un État souverain édictant un acte réglementaire applicable sur son seul territoire n'est pas tenu d'assurer l'égalité entre ses résidents et le territoire d'un État voisin auquel ce texte ne s'applique pas. * Enfin, sur l'incohérence interne, le moyen manquait en fait : l'article 12 de l'Ordonnance du 9 septembre 1966 distingue le secteur des « quartiers ordonnancés » (12 B, dont relève expressément Saint-Roman) du secteur des « opérations urbanisées » (12 C). La division en trois zones de gabarit ne concernant que le secteur C, et les règlements des quartiers ordonnancés pouvant au demeurant déroger aux dispositions générales de l'Ordonnance de 1966, aucune incohérence n'existait. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la richesse des débats touchant aux rapports entre l'ordre juridique interne monégasque et l'ordre international, le problème juridique préalable et déterminant soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême portait sur l'accès au prétoire du juge administratif monégasque : **une personne morale de droit public étrangère (en l'occurrence une collectivité territoriale française limitrophe) est-elle recevable, sur le fondement de l'article 32 de la Constitution garantissant aux étrangers la jouissance des droits publics et privés non formellement réservés aux nationaux, à former un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un acte administratif réglementaire édicté par les autorités monégasques dans les domaines de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme ?** En d'autres termes, il s'agissait pour la Haute Juridiction de déterminer si la solution libérale dégagée dans sa décision du 17 mai 2010 — admettant la recevabilité du recours de personnes étrangères non résidentes contre une autorisation individuelle de construire — pouvait être étendue à la contestation d'un acte de nature réglementaire, ou si les principes constitutionnels liés à la souveraineté de l'État opposaient une limite infranchissable à une telle extension. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Par une motivation d'une grande concision mais d'une densité théorique remarquable, le Tribunal Suprême tranche le litige sur le seul terrain de la recevabilité, accueillant dans son principe la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État et rendant ainsi sans objet l'examen des moyens de légalité externe et interne. Le syllogisme juridictionnel se déploie en trois temps rigoureusement articulés au sein d'un unique considérant de principe : 1. **La prémisse majeure constitutionnelle et internationaliste :** Le Tribunal pose tout d'abord un postulat de théorie générale de l'État en affirmant que « dès lors que le territoire est un élément constitutif de l'État son libre aménagement est l'un des attributs de sa souveraineté ». Ce faisant, le juge constitutionnel et administratif monégasque rattache directement la compétence de réglementation de l'urbanisme et de l'aménagement de l'espace à l'essence même de la souveraineté étatique consacrée à l'article 1er de la Constitution (visé par la décision). Le territoire n'est pas seulement une assise spatiale ou foncière ; il est la condition d'existence de l'État souverain, de sorte que la maîtrise normative de son organisation générale relève du cœur régalien de la puissance publique nationale. 2. **La *summa divisio* entre actes non réglementaires et actes réglementaires au regard de l'article 32 de la Constitution :** Tirant la conséquence logique de cette prémisse (« qu'ainsi... »), le Tribunal Suprême opère une distinction cardinale quant à la portée du droit au recours des personnes étrangères fondé sur l'article 32 de la Constitution : * D'une part, il rappelle et confirme sa jurisprudence antérieure en énonçant « qu'il est possible à une personne étrangère, sur le fondement de l'article 32 de la Constitution, de réclamer l'annulation par la voie du recours pour excès de pouvoir d'un acte administratif non réglementaire pris dans les domaines de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme ». L'acte individuel ou particulier (tel un permis de construire) se borne à appliquer la norme à une parcelle déterminée ; sa contestation par un voisin étranger affecté dans ses intérêts patrimoniaux ou son cadre de vie ne remet pas en cause le pouvoir souverain de l'État de définir sa politique d'aménagement. * D'autre part, le Tribunal pose une limite absolue en jugeant « qu'en revanche un tel recours dirigé contre un acte réglementaire pris dans les mêmes domaines n'est pas recevable ». Contester l'acte réglementaire lui-même — celui qui fixe les règles générales et impersonnelles d'organisation du territoire national — excède les droits publics reconnus à l'étranger par l'article 32, car cela équivaudrait à permettre à des sujets de droit extérieurs à la communauté nationale de contester l'exercice d'un attribut de la souveraineté de l'État sur son propre territoire. Il est notable que le Tribunal emploie l'expression générique de « personne étrangère », sans juger utile de trancher la controverse soulevée par le Ministre d'État sur le point de savoir si l'article 32 bénéficie uniquement aux personnes physiques ou également aux personnes morales de droit public étrangères : quelle que soit la nature (physique ou morale, privée ou publique) de la « personne étrangère », l'irrecevabilité est absolue dès lors que l'acte attaqué revêt un caractère réglementaire dans le domaine de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire. 3. **L'application à l'espèce :** Constatant que l'acte attaqué est l'Ordonnance Souveraine n
# Cour d'Appel de Monaco, 30 juin 2014, n° 12364 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 30 juin 2014, n° 12364 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2014/06-30-12364)) ## Faits et procédure Trois caissiers titulaires de la piscine d'un stade, gérée par le Département de l'Intérieur de l'État de Monaco, sont poursuivis pour abus de confiance. Ils auraient mis en place un système de « double vente » de tickets d'entrée leur permettant de détourner une partie de la recette journalière. Selon la décision, les faits se seraient déroulés « courant 2012-2103 » (la prévention contient une coquille, la période visée étant manifestement 2012-2013). La procédure se déroule en plusieurs temps : - **11 octobre 2013** : dénonciation par un caissier suppléant auprès d'un chef de bureau de la Direction de la Fonction publique et des Ressources humaines. - **14 octobre 2013** : plainte de la Directrice du stade auprès de la Direction de la Sûreté publique, dirigée contre les caissiers susceptibles d'être impliqués. La plaignante indique qu'il lui est impossible de chiffrer le préjudice. - **17 et 23 octobre 2013** : garde à vue des prévenus, qui reconnaissent les faits. Ils indiquent un détournement d'environ cinq euros par jour, pratiqué pendant environ deux ans, de façon non quotidienne. - **25 février 2014** : le Tribunal correctionnel déclare les trois prévenus coupables. Il les condamne à des peines d'emprisonnement avec sursis, dont l'une assortie d'une mise à l'épreuve, et alloue à l'État de Monaco, partie civile en qualité d'employeur, la somme de 1 500 euros à
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 8287 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 8287 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/10-04-8287)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et du maintien du droit au séjour d'un ressortissant étranger né et ayant toujours vécu sur le territoire monégasque. Monsieur L. S. (également désigné sous le nom de Monsieur l. SA. dans l'en-tête de la décision), de nationalité mauricienne, est né à Monaco le 28 octobre 1983. Ses attaches avec la Principauté sont anciennes et profondes : ses parents y ont vécu la majeure partie de leur existence, sa mère y étant arrivée à l'âge de 15 ans avant d'y contracter mariage le 24 septembre 1977. Le requérant a lui-même accompli l'intégralité de son parcours scolaire sur le territoire monégasque, d'abord à l'école Saint-Charles de 1987 à 1994, puis au Lycée technique et hôtelier de Monte-Carlo de 1995 à 2002, établissement au sein duquel il a obtenu le diplôme correspondant à la terminale BEP hôtellerie. À compter du mois de juin 2002, il a exercé diverses activités professionnelles en Principauté, attestées par plusieurs permis de travail versés aux débats, tout en demeurant domicilié à Monaco chez ses parents. Selon les éléments exposés par l'administration dans ses écritures en défense, le parcours de l'intéressé a toutefois été émaillé de divers incidents ayant attiré l'attention des autorités de police. Lors de la délivrance de sa première carte de séjour le 16 décembre 1999 (un procès-verbal du 24 décembre 1999 étant également mentionné), à la suite d'une enfance qualifiée de tumultueuse par l'administration (laquelle évoque des vols en 1998 et 1999), Monsieur L. S. a fait l'objet d'un premier avertissement officiel par procès-verbal l'informant que s'il venait à attirer de nouveau l'attention des services de police, une mesure de refoulement du territoire monégasque serait prise à son encontre. Postérieurement à cette première mise en garde, Monsieur L. S. a été condamné le 9 juillet 2002 par le Tribunal correctionnel de Monaco à une peine de 150 euros d'amende pour des faits de coups et blessures volontaires. En outre, au cours de l'année 2003, une procédure a été diligentée à son encontre pour un vol avec effraction commis au préjudice du supermarché Casino de Monaco, procédure à l'issue de laquelle il a été laissé libre après avoir dédommagé la victime et obtenu le retrait de la plainte. À l'occasion de la délivrance d'un duplicata de sa carte de résident le 15 juillet 2004 (date mentionnée comme « courant juillet 2004 » dans la notification ultérieure), la Direction de la Sûreté Publique lui a adressé verbalement un second avertissement solennel, réitérant la menace d'une mesure de refoulement en cas de nouvel agissement répréhensible. La rupture décisive est intervenue à la fin de l'année 2008. Le 18 novembre 2008, Monsieur L. S. a été interpellé sur le territoire français, à Beausoleil, par les gendarmes de Cap-d'Ail, après avoir été dénoncé comme revendeur de produits stupéfiants. Selon l'exposé du Ministre d'État, l'intéressé aurait reconnu lors de sa garde à vue se livrer au trafic de stupéfiants tant en France qu'à Monaco sur ses lieux de travail. Il aurait également déclaré résider de fait à Beausoleil dans un appartement occupé par sa compagne (propriété inoccupée des parents de sa compagne Mademoiselle C. V., selon la version du requérant), lieu au sein duquel les enquêteurs ont découvert des produits stupéfiants, une somme de 5 626 euros en espèces ainsi que des relevés bancaires établis à son nom. Mis en examen par les autorités judiciaires françaises, Monsieur L. S. a été placé en détention provisoire à la maison d'arrêt de Grasse du 20 novembre 2008 au 10 mars 2009. Au vu de ces événements, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a, par une note n° 2008.23204 en date du 30 décembre 2008, donné instruction au Directeur de la Sûreté Publique de procéder à la « neutralisation » de la carte de résident de l'intéressé. Après sa remise en liberté, Monsieur L. S. s'est présenté sur convocation, le 20 mars 2009, dans les locaux de la division de la police administrative de la Direction de la Sûreté Publique de Monaco. Il lui a alors été donné verbalement connaissance, suivant procès-verbal dressé le même jour, de la décision du 30 décembre 2008 précisant « qu'il n'est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour », et il a été sommé de restituer sur-le-champ sa carte de séjour monégasque aux fonctionnaires de police. Estimant que cette mesure engendrait un véritable drame humain en le privant subitement de logement, de titre de séjour régulier (tant à Monaco qu'en France), de travail et de couverture d'assurance-maladie, Monsieur L. S. a formé un recours gracieux le 19 mai 2009 auprès du Ministre d'État. Par une lettre recommandée avec accusé de réception en date du 15 juin 2009, le Ministre d'État a rejeté ce recours en énonçant que « l'ensemble de ces faits ... ne correspondent pas à l'attitude attendue des personnes établies à Monaco ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 31 juillet 2009, Monsieur L. S. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 30 décembre 2008, notifiée le 20 mars 2009, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux prise par le Ministre d'État le 15 juin 2009. L'instruction de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 5 octobre 2009, d'une réplique du requérant le 25 novembre 2009 et d'une duplique de l'administration le 10 décembre 2009. Sur le plan de l'organisation interne de la juridiction, par une ordonnance du 26 janvier 2010, le Président du Tribunal Suprême a rapporté une précédente ordonnance du 10 août 2009 et désigné Monsieur José Savoye, membre titulaire, en qualité de rapporteur, avant de renvoyer la cause, par ordonnance du 22 juillet 2010, à l'audience du 21 septembre 2010. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articulait une série de moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe et du fondement juridique de l'acte, Monsieur L. S. soutenait en premier lieu que la décision d'interdiction de résidence (dénommée par erreur matérielle comme datée du 30 mars 2008 dans un passage de la requête) et la confiscation corrélative de sa carte de séjour étaient constitutives d'une voie de fait — caractérisant la violence au sens administratif du terme — et d'un excès de pouvoir, faute de reposer sur un quelconque fondement légal et d'avoir été prises par une autorité compétente. Il faisait valoir qu'en vertu de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, l'étranger régulièrement titulaire d'une carte de séjour est autorisé à résider à Monaco jusqu'à la date d'expiration de son titre. Selon lui, seules deux procédures légales permettent d'enjoindre à un titulaire d'une carte en cours de validité de quitter le territoire : la mesure de refoulement ou l'interdiction de séjour par arrêté d'expulsion, toutes deux décidées par le Ministre d'État en application de l'article 22 de ladite Ordonnance. La mesure litigieuse ne constituant ni un refoulement ni une expulsion, et émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, elle serait radicalement illégale. En deuxième lieu, le requérant invoquait la violation du principe général du droit du respect des droits de la défense. Rappelant la jurisprudence du Tribunal Suprême imposant à l'autorité administrative de faire connaître à l'intéressé les motifs d'une mesure prise en considération de la personne et de lui permettre de s'expliquer, il soulignait que la décision attaquée constituait un acte faisant grief assimilable à une sanction. Or, il s'était vu simplement notifier la mesure sans avoir été préalablement informé des faits retenus contre lui, sans avoir pu présenter d'observations et sans avoir pu être assisté par un conseil. Dans sa réplique, il contestait fermement l'idée que l'administration monégasque fût dispensée du respect du contradictoire en matière de police au seul motif d'une absence de texte écrit équivalent au droit français. En troisième lieu, Monsieur L. S. excipait d'une violation de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, laquelle exige la motivation des décisions qui retirent l'usage d'un droit ou restreignent l'exercice d'une liberté. Il soutenait que la triple motivation contenue dans le procès-verbal du 20 mars 2009 n'était pas suffisamment explicite : elle visait les deux « avertissements solennels » sans rappeler les faits les ayant motivés, mentionnait des poursuites pour infraction à la législation sur les stupéfiants sans préciser ni la date, ni les circonstances, ni la nature exacte des faits reprochés, et évoquait enfin ses déclarations aux gendarmes français sur sa résidence hors de Monaco sans autre précision. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant dénonçait d'abord une triple erreur manifeste d'appréciation : - Premièrement, les « avertissements solennels » ne sont pas prévus par la loi et sont dépourvus de toute valeur juridique ; le requérant arguait par ailleurs d'un casier judiciaire vierge à Monaco et contestait avoir commis quelque fait répréhensible que ce soit ou avoir fait l'objet d'une condamnation. - Deuxièmement, concernant sa résidence à Beausoleil, il expliquait entretenir depuis plusieurs années une relation suivie avec sa future fiancée, Mademoiselle C. V., tous deux étant âgés de 25 ans et domiciliés chez leurs parents respectifs ; le fait de se retrouver épisodiquement dans un appartement inoccupé appartenant aux parents de la jeune fille à Beausoleil pour bénéficier d'un minimum d'intimité ne saurait établir, sans erreur manifeste d'appréciation, qu'il ne résidait plus à Monaco. - Troisièmement, s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (arrêt *DE C.*), il soutenait qu'il appartenait à l'administration de rapporter la preuve de l'existence de poursuites judiciaires en France et ajoutait qu'à supposer établie — au mépris du secret français de l'instruction — une consommation occasionnelle de produits illicites, de tels faits ne pouvaient justifier une mesure d'une telle gravité le privant de domicile, de travail, de couverture sociale et de ses liens familiaux. Enfin, Monsieur L. S. soutenait que la décision était dépourvue de base légale et entachée d'illégalité dans ses motifs, dès lors que ni le procès-verbal du 20 mars 2009 ni le rejet du recours gracieux du 15 juin 2009 ne visaient l'existence d'un risque pour l'ordre public, la tranquillité publique ou la sécurité des biens ou des personnes. Il qualifiait d'arbitraire et de contraire au principe d'égalité devant la loi la motivation du Ministre d'État tirée du défaut de conformité à « l'attitude attendue des personnes établies à Monaco ». En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés. Sur la compétence et la base légale, l'administration faisait valoir que l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 n'exclut nullement le pouvoir général dont disposent les autorités en charge de la police administrative de retirer la carte de séjour d'un étranger pour des considérations de police lorsque son comportement répréhensible est incompatible avec son maintien sur le territoire. Se prévalant de la jurisprudence du Tribunal Suprême (arrêt du 18 février 2008, *N. B.*), le Ministre d'État précisait que le retrait de la carte de résident — qualifié de « neutralisation » — n'oblige pas l'étranger à quitter immédiatement la Principauté ni ne lui interdit d'y pénétrer, ce qui exclut tout excès de pouvoir et *a fortiori* toute voie de fait. Sur la procédure préalable, le Ministre d'État opposait l'inopérance du moyen tiré de la violation des droits de la défense et de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Invoquant tant la jurisprudence du Conseil d'État français (CE, Ass., 21 juillet 1970, *K. et F.* ; 18 juin 1975, *Dame C.* ; 9 novembre 1994, *T.*) que celle du Tribunal Suprême (arrêt du 5 décembre 2007, *Jean C. M.*, jugeant que l'article 6 § 3 de la Convention ne concerne pas les décisions de police administrative), il soutenait que les garanties du procès équitable ne s'appliquent qu'aux procédures juridictionnelles et non aux mesures de police administrative. En outre, à la différence du droit français, aucun texte monégasque n'assujettit les mesures de police devant être motivées au respect d'une procédure contradictoire préalable. Sur la motivation formelle, le défendeur relevait que les exigences de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 étaient pleinement satisfaites, le requérant reconnaissant lui-même avoir eu connaissance, par le procès-verbal du 20 mars 2009, de la triple considération fondant le retrait : les deux avertissements de 1999 et 2004, la procédure judiciaire française des chefs de transport, offre, possession et acquisition de stupéfiants, et ses propres déclarations aux gendarmes français fixant sa résidence effective à Beausoleil. Sur le fond, enfin, le Ministre d'État contestait toute erreur manifeste d'appréciation : les avertissements solennels, même dépourvus de valeur juridique propre, attestaient de la réalité d'agissements répréhensibles antérieurs ; le requérant ne contestait ni l'existence ni la teneur de ses déclarations aux gendarmes sur sa résidence ; et son implication dans un trafic de stupéfiants en tant que revendeur — corroborée par la saisie de drogue, de 5 626 euros en liquide et par son incarcération à Grasse de novembre 2008 à mars 2009 — excédait largement une simple consommation occasionnelle. Quant à l'absence de mention expresse d'une menace pour l'ordre ou la tranquillité publique, l'administration répliquait qu'une telle mention n'est exigée que pour les décisions d'expulsion et de refoulement, les agissements répréhensibles de l'intéressé suffisant en l'espèce à justifier légalement le retrait de sa carte de séjour. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la richesse des débats au fond touchant au régime juridique du retrait des titres de séjour en droit monégasque, à l'applicabilité des droits de la défense aux mesures de police administrative et aux exigences de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs, le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté, lors de son délibéré, à un obstacle procédural préalable et dirimant. Il ressortait en effet de l'examen des pièces du dossier que si l'existence matérielle et le sens général de la décision d'interdiction de résider prise le 30 décembre 2008 par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur (sous la forme d'une note n° 2008.23204) étaient attestés par deux documents postérieurs — à savoir le procès-verbal de notification dressé par les services de police le 20 mars 2009 et la lettre du Ministre d'État du 15 juin 2009 rejetant le recours gracieux —, l'instrumentum même de l'acte administratif initial attaqué n'avait été versé aux débats par aucune des parties. Monsieur L. S. n'en avait eu qu'une connaissance verbale lors de sa convocation au commissariat, matérialisée par un procès-verbal de notification et de restitution de titre, et l'administration s'était abstenue de produire ladite note du 30 décembre 2008 au cours de l'instruction écrite. Dès lors, la question juridique immédiate qui se posait à la Haute Juridiction était la suivante : le juge de l'excès de pouvoir peut-il statuer sur la légalité externe et interne d'une décision administrative individuelle faisant grief lorsque le texte même de cet acte n'est pas produit au dossier et que sa teneur n'est connue qu'indirectement par son procès-verbal de notification et par la décision de rejet du recours gracieux, ou doit-il, pour être en mesure d'exercer son office, user de ses pouvoirs d'instruction afin d'ordonner à l'administration la production de l'acte attaqué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette difficulté, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, adopte une démarche d'une grande rigueur méthodologique qui illustre le caractère inquisitoire de la procédure contentieuse administrative et l'exigence d'un contrôle juridictionnel effectif. Dans un unique considérant d'une concision remarquable, la Haute Juridiction opère une distinction nette entre la preuve de l'existence de l'acte administratif et la possibilité d'en contrôler la légalité. Dans un premier temps, le Tribunal constate que l'existence juridique de la décision litigieuse ne fait aucun doute. Il relève en effet que tant le procès-verbal de notification du 20 mars 2009 que la lettre recommandée avec accusé de réception du Ministre d'État en date du 15 juin 2009 rejetant le recours gracieux « établissent l'existence d'une décision prise par M. le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur par note n° 2008.23204 en date du 30 décembre 2008, par laquelle le requérant "n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco à compter de ce jour" ». Ce constat permet d'écarter toute irrecevabilité de la requête qui aurait pu être tirée de l'inexistence d'une décision préalable ou du défaut de production de la décision attaquée par le requérant : celui-ci ne s'étant vu remettre que le procès-verbal de notification verbale et la réponse à son recours gracieux, il avait pleinement satisfait à ses obligations procédurales en produisant ces éléments qui révélaient l'acte du 30 décembre 2008. Dans un second temps, toutefois, le Tribunal Suprême juge que « l'absence de production de la décision elle-même ne met pas en mesure le Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur sa légalité ». Cette affirmation se comprend aisément au regard des moyens soulevés par Monsieur L. S. Le requérant contestait en effet la compétence de l'auteur de l'acte, la nature exacte de la mesure (confiscation, retrait, neutralisation, interdiction de résider, refoulement déguisé), le respect des exigences de motivation formelle issues de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 ainsi que la légalité des motifs retenus. Or, comment vérifier si l'acte initial du 30 décembre 2008 comportait l'én
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14326 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14326 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14326)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et de la police administrative, à la suite d'une lourde condamnation pénale prononcée par les juridictions monégasques. Monsieur s. TR., ressortissant britannique né le 18 septembre 1960 à Chesterfield et demeurant en Grande-Bretagne, a fait l'objet de poursuites pénales devant les juridictions de la Principauté. Par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 31 mars 2003, devenu définitif, il a été condamné à une peine de cinq années d'emprisonnement ainsi qu'à une amende de 18 000 euros, en répression de 147 délits d'abus de confiance et de détournements de fonds. Tirant les conséquences de ces agissements sur le plan de l'ordre public, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris à l'encontre de M. s. TR., le 9 octobre 2003, une décision administrative enregistrée sous le numéro 03-81. Cet acte individuel de police administrative, pris sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, prononçait le refoulement de l'intéressé du territoire monégasque. La mesure était fondée sur le motif « que la présence de cet étranger sur le territoire monégasque est de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Toutefois, cette décision de refoulement a connu une trajectoire d'exécution singulière en raison de la situation carcérale de M. s. TR. Ce dernier a en effet purgé sa peine d'emprisonnement dans un premier temps à Monaco, puis en France. Durant toute cette période et les années qui suivirent, la décision du 9 octobre 2003 ne lui a pas été notifiée. Le requérant soutiendra d'ailleurs au cours de l'instance être revenu à plusieurs reprises sur le territoire monégasque durant cet intervalle, notamment pour répondre à des convocations devant le Tribunal du Travail dans le cadre d'un litige l'opposant à son ancien employeur, sans que la mesure ne lui soit opposée. Ce n'est que le 2 juillet 2014, soit plus de dix ans après l'édiction de l'acte administratif, que M. s. TR., alors présent sur le territoire de la Principauté, a été interpellé par les autorités de police et conduit dans les locaux de la Sûreté Publique. À cette occasion, la mesure de refoulement du 9 octobre 2003 lui a été formellement notifiée. Dans le procès-verbal dressé lors de cette interpellation, M. s. TR. a reconnu avoir pris connaissance du fait que, faute de se conformer à cette mesure administrative, il se trouverait en situation d'infraction au regard des dispositions de l'article 23 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Souhaitant contester cette interdiction du territoire qui lui était désormais formellement opposée, M. s. TR. a, par un courrier du 1er septembre 2014, saisi le Ministre d'État d'un recours administratif préalable (qualifié dans la décision tantôt de demande de réexamen ou d'annulation, tantôt de recours gracieux). Le Ministre d'État a rejeté cette demande (le 23 octobre 2014 ou le 29 octobre 2014, les deux dates étant mentionnées dans les écritures rapportées par la décision). Le refus opposé à cette demande de réexamen était motivé par le fait que « la gravité des faits ayant motivé cette mesure (la mesure de refoulement) ne permet pas de réserver une suite favorable à votre requête et conduit à considérer que la présence en Principauté de Monaco de M. TR. est encore à ce jour de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus de l'administration de revenir sur sa mesure de police, M. s. TR. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 23 décembre 2014 sous le numéro TS 2015-04. Il est fondamental de relever d'emblée, tant ce point sera déterminant pour l'issue du litige, que la requête en annulation présentée par M. s. TR. visait exclusivement la décision initiale n° 03-81 du Ministre d'État en date du 9 octobre 2003, notifiée le 2 juillet 2014, et non la décision d'octobre 2014 rejetant son recours gracieux. Outre l'annulation de la mesure de refoulement, le requérant demandait au Tribunal Suprême de prononcer la réhabilitation de ses droits sur le fondement de l'article 637 du Code de procédure pénale. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. s. TR. formulait trois griefs principaux : En premier lieu, il soulevait le défaut ou l'insuffisance de motivation de la mesure de refoulement. Tout en reconnaissant que l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 confère au Ministre d'État le pouvoir d'enjoindre à tout étranger de quitter le territoire par mesure de police, il soutenait que l'administration était tenue de motiver sa décision. Il fondait cette obligation sur l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), ainsi que sur la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et ses Protocoles n° 1, 4, 6, 13 et particulièrement le Protocole n° 7 relatif aux garanties procédurales en cas d'expulsion d'étrangers. Dans son mémoire en réplique du 24 mars 2015, il ajoutait que l'obligation de motivation avait une origine jurisprudentielle avant même d'être consacrée par la loi. Selon lui, la formule stéréotypée retenue en 2003 (et reprise en 2014) était trop vague et imprécise pour satisfaire à ces exigences. En deuxième lieu, le requérant arguait de l'irrégularité de la notification en raison de son caractère excessivement tardif. Intervenue plus de dix ans après l'édiction de l'acte, cette notification tardive aurait violé l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine de 1964 ainsi que l'article 6 § 1 (droit à être entendu dans un délai raisonnable) et l'article 6 § 3, a) (droit d'être informé dans le plus court délai de la cause de l'accusation) de la CEDH, l'empêchant de saisir le juge en temps utile malgré ses venues antérieures à Monaco devant le Tribunal du Travail. En troisième lieu, M. s. TR. dénonçait l'absence de mention des voies et délais de recours dans l'acte de notification. Invoquant l'article 13 de la CEDH (droit à un recours effectif) et l'article 6 § 3 (droits de la défense), il soutenait qu'une telle omission devait être assimilée à une absence de notification et entachait la légalité même de la mesure de refoulement, d'autant que la notification avait eu lieu après l'entrée en vigueur de la CEDH à Monaco. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant invoquait la violation de l'article 22 de la Constitution monégasque et de l'article 8 de la CEDH garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale. Il faisait valoir que depuis sa condamnation du 31 mars 2003, il avait intégralement exécuté sa peine, n'avait fait l'objet d'aucune nouvelle condamnation pénale pendant plus de dix ans, et avait maintenu des liens étroits avec Monaco sans jamais troubler l'ordre public. En réplique, il reprochait au Ministre d'État de ne pas avoir procédé à une appréciation *in concreto* de sa situation nouvelle lors du rejet de son recours gracieux en octobre 2014, rendant la mesure disproportionnée. Il revendiquait également le bénéfice d'un « droit à l'oubli » comme composante et garant d'un droit effectif à la vie privée. Enfin, estimant les conséquences du refoulement disproportionnées, il sollicitait sa réhabilitation judiciaire en vertu de l'article 637 du Code de procédure pénale. En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 23 février 2015 et sa duplique du 24 avril 2015, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en opposant une argumentation juridique rigoureuse, ancrée dans les principes classiques du contentieux administratif. Le point d'ancrage de la défense de l'État consistait à rappeler le principe cardinal selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, et à souligner que le recours de M. s. TR. n'était dirigé que contre la décision du 9 octobre 2003, rendant inopérants les griefs adressés au rejet du recours gracieux d'octobre 2014. Sur la légalité externe, le Ministre d'État faisait valoir qu'en 2003, antérieurement à la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, aucun texte n'imposait la motivation des mesures de police. Il réfutait l'existence d'une obligation jurisprudentielle antérieure en précisant la portée de la jurisprudence « BA. » du Tribunal Suprême, laquelle jugeait au contraire qu'en l'absence de texte, le refoulement n'avait pas à être motivé, le juge contrôlant seulement les motifs communiqués par le Ministre en cours d'instance. Quant aux normes internationales, l'État opposait la réserve expresse figurant à l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.330 du 12 février 1998 ayant rendu exécutoire le PIDCP (confirmée par un arrêt du Tribunal Suprême du 5 décembre 2006, *Sieur R.W.*), l'absence de rapport entre les articles 5 et 13 de la CEDH et la motivation, ainsi que l'inapplicabilité du Protocole n° 7 de la CEDH (le requérant n'étant pas résident à Monaco, faisant l'objet d'un refoulement et non d'une expulsion, et l'ordre public constituant une exception prévue à l'article 1er dudit Protocole). Concernant la notification tardive et l'absence d'indication des voies et délais de recours, le Ministre d'État rappelait que les conditions de notification d'une décision individuelle sont sans incidence sur sa légalité, n'affectant que son opposabilité et le déclenchement du délai de recours contentieux. Au surplus, l'article 6 § 1 de la CEDH est inapplicable aux mesures de police administrative et le requérant a pu exercer son recours devant le Tribunal Suprême, démontrant l'effectivité de son droit au recours. Sur la légalité interne, l'État soutenait qu'à la date du 9 octobre 2003, la mesure était pleinement justifiée et proportionnée au regard des 147 délits d'abus de confiance et de détournements de fonds sanctionnés par cinq ans de prison. Il ajoutait que le droit à la vie privée n'était pas illégalement atteint, le requérant résidant en Grande-Bretagne, et que le « droit à l'oubli » invoqué était dépourvu de tout fondement juridique. Enfin, le Ministre d'État soulevait l'incompétence du Tribunal Suprême, dont les attributions sont strictement définies par l'article 90 de la Constitution, pour connaître d'une demande de réhabilitation régie par les articles 637 et suivants du Code de procédure pénale. Après le dépôt du procès-verbal de clôture le 15 mai 2015 et le remplacement du rapporteur initial (M. Frédéric Rouvillois, désigné par ordonnance du 5 janvier 2015) par M. José Savoye (désigné par ordonnance du 20 août 2015), l'affaire a été appelée à l'audience du 20 novembre 2015 et la décision a été lue le 3 décembre 2015. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière en matière administrative, devait répondre à une série de questions juridiques étroitement imbriquées, dominées par la problématique de l'application de la règle de droit dans le temps dans le cadre du recours pour excès de pouvoir : 1. **La détermination du cadre temporel et de l'objet du contrôle de légalité :** Lorsqu'un administré forme un recours en annulation exclusivement dirigé contre une mesure de police administrative individuelle (un refoulement) édictée plus de dix ans auparavant mais récemment notifiée, sans attaquer la décision récente rejetant sa demande de réexamen (recours gracieux), à quelle date le juge de l'excès de pouvoir doit-il se placer pour apprécier la légalité de l'acte attaqué ? 2. **L'incidence de ce cadre temporel sur la légalité externe et l'invocabilité du droit conventionnel :** À la date du 9 octobre 2003, l'administration monégasque était-elle soumise à une obligation de motiver ses décisions de refoulement, et le requérant peut-il utilement invoquer à l'encontre d'un tel acte les stipulations du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (assorti d'une déclaration/réserve dans son ordonnance de réception) ainsi que celles de la Convention européenne des droits de l'homme à laquelle la Principauté n'avait pas encore adhéré ? Par ailleurs, le retard de plus de dix ans dans la notification de l'acte et l'omission des voies et délais de recours lors de cette notification sont-ils de nature à entacher d'illégalité la décision administrative elle-même ? 3. **L'étendue du contrôle de la légalité interne :** En l'absence d'obligation légale de motivation formelle en 2003, comment s'exerce le contrôle du Tribunal Suprême sur les motifs de fond d'une mesure de refoulement prise à la suite d'une lourde condamnation pénale ? 4. **La répartition des compétences juridictionnelles :** Le Tribunal Suprême est-il compétent pour statuer sur une demande de réhabilitation présentée sur le fondement de l'article 637 du Code de procédure pénale ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La décision rendue le 3 décembre 2015 par le Tribunal Suprême se caractérise par une motivation d'une grande concision et d'une rigueur toute syllogistique, qui épouse pleinement les principes fondamentaux du contentieux administratif tels qu'invoqués en défense par le Ministre d'État. Le raisonnement de la Haute Juridiction se déploie en deux temps, distinguant les conclusions aux fins d'annulation et les conclusions aux fins de réhabilitation. #### 1. Sur les conclusions aux fins d'annulation : le verrouillage temporel du litige et ses conséquences La clé de voûte de la décision réside dans son deuxième considérant : « Considérant que la légalité d'une décision administrative s'apprécie à la date de son édiction ; que la requête est exclusivement dirigée contre la décision du 9 octobre 2003, et non contre le refus opposé le 29 octobre 2014 à la demande de réexamen de celle-ci ». Par cette double affirmation, le Tribunal Suprême verrouille le cadre du litige. D'une part, il rappelle le principe général selon lequel le recours pour excès de pouvoir est un procès fait à un acte à l'instant précis où son auteur l'a signé. Les circonstances de droit et de fait postérieures sont sans influence sur sa validité originelle. D'autre part, le juge relève souverainement, au vu des conclusions dont il est saisi (principe dispositif et règle de l'interdiction de statuer *ultra petita*), que M. s. TR. n'a demandé l'annulation que de la décision n° 03-81 du 9 octobre 2003. Le requérant a omis de diriger ses conclusions contre la décision du 29 octobre 2014 rejetant sa demande de réexamen. Dès lors, toute l'argumentation du requérant fondée sur l'évolution de sa situation personnelle entre 2003 et 2014 (bonne conduite, exécution de la peine, absence de récidive, « droit à l'oubli ») et sur l'évolution de l'ordonnancement juridique monégasque après 2003 se trouve radicalement neutralisée. Toute l'analyse du Tribunal va donc se cristalliser à la date du 9 octobre 2003. De cette prémisse temporelle, le Tribunal Suprême tire quatre conséquences successives pour écarter l'ensemble des moyens d'annulation : **Premièrement, sur la motivation et le contrôle des motifs au 9 octobre 2003 :** Le Tribunal juge « qu'au 9 octobre 2003 il n'existait aucune obligation légale de motiver les mesures de police administrative à caractère individuel ». Le grief de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation de l'acte de 2003 tombe de lui-même : en l'absence d'obligation légale à cette date (la loi sur la motivation des actes administratifs n'intervenant qu'en 2006, comme l'avait rappelé l'État), l'acte n'avait pas à comporter l'énoncé formel de ses motifs. Toutefois, fidèle à sa jurisprudence protectrice de l'État de droit (notamment la jurisprudence « BA. » discutée par les parties), le Tribunal Suprême précise immédiatement que l'absence d'obligation de motivation formelle ne signifie pas absence de motifs légaux : « toutefois il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et le bien-fondé des motifs donnés par le Ministre d'État comme étant ceux de sa décision ». **Deuxièmement, sur la légalité interne (exactitude matérielle et erreur manifeste d'appréciation) :** Mettant en œuvre ce contrôle sur les motifs révélés par le Ministre d'État, le juge vérifie la légalité interne de la mesure à la date du 9 octobre 2003. Il relève qu'en estimant que la présence de M. s. TR. sur le territoire monégasque était de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée « en raison des faits pour lesquels il a été condamné à cinq ans d'emprisonnement par arrêt de la Cour d'appel de Monaco du 31 mars 2003 devenu définitif », le Ministre d'État « n'a entaché sa décision ni d'inexactitude matérielle ni d'une erreur manifeste d'appréciation ». Le contrôle exercé par le juge sur la qualification juridique des faits en matière de police des étrangers est un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. À l'évidence, six mois après une condamnation définitive à cinq ans de prison ferme, estimer que l'intéressé représente une menace pour la sécurité publique ou privée ne procède d'aucune erreur manifeste. **Troisièmement, sur les vices affectant la notification de l'acte :** Répondant aux moyens tirés de ce que la décision a été notifiée le 2 juillet 2014 (soit plus de dix ans après son édiction) et sans mention des voies et délais de recours, le Tribunal Suprême applique la distinction classique entre la validité de l'acte et son opposabilité : « Considérant que la tardiveté de la notification de celle-ci, comme l'absence d'indication des voies et délais de recours, sont sans incidence sur la légalité de la mesure de refoulement prise ». La notification est un acte postérieur à l'édiction de la décision ; ses éventuelles irrégularités ou sa tardiveté empêchent seulement le délai de recours contentieux de courir contre l'administré (ce qui a précisément permis à M. s. TR. de saisir le Tribunal Suprême en décembre 2014 d'un acte de 200
# Cour de Révision de Monaco, 10 octobre 2013, n° 12107 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 10 octobre 2013, n° 12107 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2013/10-10-12107)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 10 octobre 2013 s'inscrit dans le cadre de la gestion patrimoniale de la puissance publique et, plus spécifiquement, de la passation de contrats portant sur le domaine de l'État. En l'espèce, l'État de Monaco a pris l'initiative de lancer une procédure d'appel d'offres ayant pour objet la réalisation d'une opération immobilière sur une dépendance de son domaine privé. Dans le cadre de cette mise en concurrence, la Société Anonyme Monégasque d'Études et de Gestion Immobilière (en abrégé S.A.M.E.G.I.), ayant son siège social à Monaco, s'est portée candidate en soumettant une offre aux services compétents. Toutefois, au terme de l'examen des candidatures et des propositions soumises, l'État de Monaco a pris la décision de rejeter l'offre présentée par la société SAMEGI. Ce rejet a été motivé par l'administration par le fait que ladite offre a été jugée non conforme aux prescriptions techniques du projet immobilier envisagé. Un autre candidat a, par ailleurs, été retenu à l'issue de cette procédure d'appel d'offres. Estimant cette décision d'éviction infondée et préjudiciable à ses intérêts, la société SAMEGI a entrepris de contester la régularité de son éviction. Dans un premier temps, elle a exercé une démarche administrative préalable en formant un recours gracieux directement auprès de l'autorité étatique contre la décision de rejet de son offre. Ce recours gracieux ayant fait l'objet d'une décision de rejet de la part de l'administration monégasque, le différend est entré dans une phase contentieuse marquée par une dualité d'actions juridictionnelles parallèles, l'une portée devant le juge de l'excès de pouvoir, l'autre engagée devant les juridictions de l'ordre judiciaire à des fins probatoires. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite du rejet de son recours gracieux, la société SAMEGI a saisi le Tribunal suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision administrative ayant écarté son offre. Parallèlement à cette instance en annulation devant la juridiction constitutionnelle et administrative, la société évincée a initié une procédure devant le juge judiciaire afin d'obtenir des éléments de preuve relatifs au déroulement de la mise en concurrence. Plus précisément, la société SAMEGI a saisi, par voie de requête, le président du Tribunal de première instance afin de solliciter la désignation d'un huissier de justice. La mission confiée à cet officier ministériel devait consister à se faire remettre, par les services compétents de l'État de Monaco, la copie de l'intégralité des documents relatifs à la procédure d'appel d'offres litigieuse. La décision rendue en première instance sur cette requête (dont la teneur exacte et la date ne sont pas précisées dans la décision, bien qu'il s'évince de la suite de la procédure qu'elle n'avait pas fait droit à la demande) a été frappée d'appel. Par un premier arrêt infirmatif (mentionné dans le texte de la décision comme daté du 5 mai 2001), la Cour d'appel de Monaco a fait droit aux prétentions de la société requérante en ordonnant la communication du dossier d'appel d'offres du candidat qui avait été retenu par l'État de Monaco. Face à cette injonction de communication de pièces prononcée par la juridiction du second degré, l'État de Monaco, représenté conformément à l'article 139 du Code de procédure civile par le Ministre d'État, a de nouveau saisi la Cour d'appel. Cette saisine tendait à une double fin : l'État sollicitait, d'une part, l'interprétation et, d'autre part, la rétractation du premier arrêt infirmatif ayant ordonné la communication du dossier du candidat attributaire. Au soutien de sa démarche, l'État contestait manifestement la compétence même des juridictions de l'ordre judiciaire pour ordonner une telle mesure d'instruction in futurum ou sur requête dans un litige relevant de la sphère administrative et pendant devant le Tribunal suprême. Statuant en matière civile après débats en chambre du conseil, la Cour d'appel de Monaco a, par un arrêt rendu le 25 juin 2012 (non signifié), rejeté les demandes d'interprétation et de rétractation formées par l'État de Monaco. Pour justifier sa compétence matérielle et maintenir la mesure de communication précédemment ordonnée, la Cour d'appel a retenu dans ses motifs que le juge de l'ordre judiciaire est compétent pour connaître des prestations indemnitaires qui constituent les conséquences de l'annulation d'un acte administratif. En d'autres termes, les juges d'appel ont considéré qu'en dépit de la saisine du Tribunal suprême sur le volet de l'annulation, l'éventuel contentieux indemnitaire subséquent relèverait de l'ordre judiciaire, ce qui fondait selon eux la compétence du juge judiciaire pour ordonner des mesures probatoires en amont. Mécontent de cette décision, l'État de Monaco a formé un pourvoi en révision. Par une déclaration de pourvoi souscrite au greffe général le 23 novembre 2012, accompagnée du récépissé de la Caisse des Dépôts et Consignations attestant du dépôt de la somme destinée à assurer le paiement de l'amende éventuelle prévue par la loi, le demandeur en révision a initié la procédure devant la Haute juridiction. L'instruction écrite s'est déroulée selon les règles procédurales gouvernant le pourvoi en révision : dépôt d'une requête par l'État le 20 décembre 2012, dépôt d'une contre-requête par la société SAMEGI le 17 janvier 2013, suivis d'une réplique de l'État le 25 janvier 2013 et d'une duplique de la défenderesse le 1er février 2013. Après l'établissement du certificat de clôture par le Greffier en Chef le 8 mars 2013 et le dépôt des conclusions du Ministère Public le 12 mars 2013, l'affaire a été appelée à l'audience du 3 octobre 2013 pour être jugée le 10 octobre 2013. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le pourvoi formé par l'État de Monaco soulevait une question fondamentale touchant à l'architecture juridictionnelle de la Principauté et à la répartition des compétences entre le Tribunal suprême et les juridictions de l'ordre judiciaire en matière administrative. Il s'agissait de déterminer quelle est la juridiction matériellement compétente pour connaître d'une action en réparation (octroi de prestations indemnitaires) consécutive à l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, et, par voie de conséquence, si le juge de l'ordre judiciaire peut retenir sa propre compétence (notamment pour ordonner des mesures portant sur la remise de documents administratifs sur requête) en se fondant sur sa prétendue vocation à connaître des conséquences indemnitaires d'une telle annulation. Plus techniquement, la Cour de révision devait répondre à la question suivante : la Cour d'appel donne-t-elle une base légale à sa décision au regard de l'article 90-B-1° de la Constitution et des articles 21, 2°, 22 et 852, 2° du Code de procédure civile lorsqu'elle se déclare compétente au motif que le juge judiciaire est compétent pour connaître des prestations indemnitaires résultant de l'annulation d'un acte administratif, alors même qu'un recours pour excès de pouvoir contre ledit acte a été formé devant le Tribunal suprême ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce conflit de compétence et censurer l'arrêt attaqué, la Cour de révision procède avec une grande économie de moyens, caractéristique de la technique de cassation, en accueillant le premier moyen du pourvoi pris en sa première branche, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs soulevés par l'État de Monaco. Le raisonnement de la Haute juridiction s'appuie sur un visa combiné d'une importance capitale, associant la norme fondamentale monégasque aux dispositions pertinentes du Code de procédure civile : « *Vu l'article 90-B-1° de la Constitution ensemble les articles 21, 2°, 22 et 852, 2° du Code de procédure civile* ». L'articulation de ces textes, telle qu'explicitée dans le sommaire officiel introduisant la décision publiée, permet de comprendre la mécanique du contrôle exercé par la Cour de révision : 1. **La compétence d'attribution constitutionnelle du Tribunal suprême** : En vertu de l'article 90-B-1° de la Constitution, en matière administrative, le Tribunal suprême statue souverainement non seulement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, mais également « *sur l'octroi des indemnités qui en résultent* ». La Constitution opère ainsi un bloc de compétence au profit du Tribunal suprême, unissant le contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir et le contentieux indemnitaire qui en est la conséquence directe. 2. **La compétence résiduelle du juge judiciaire en matière administrative** : Aux termes de l'article 21 du Code de procédure civile (et plus particulièrement son 2°, combiné à l'article 22), si le juge judiciaire (le Tribunal de première instance) est certes institué comme juge de droit commun en matière administrative, cette compétence générale présente un caractère strictement résiduel. Il n'a en effet à connaître « *que de toutes les actions autres que celles dont la connaissance est attribuée par la Constitution ou la loi au tribunal suprême ou à une autre juridiction* ». Quant à l'article 852, 2° du Code de procédure civile, il régit les pouvoirs du juge en matière d'ordonnances sur requête, lesquels ne peuvent s'exercer que dans la limite de la compétence matérielle de l'ordre juridictionnel auquel ce juge appartient. Dès lors, en confrontant ces règles de répartition des compétences à la motivation adoptée par les juges du second degré, la Cour de révision relève la défaillance du raisonnement de l'arrêt du 25 juin 2012. La Cour d'appel avait affirmé de manière péremptoire que « *le juge de l'ordre judiciaire est compétent pour connaître des prestations indemnitaires conséquences de l'annulation d'un acte administratif* ». Or, un tel motif entre en contradiction frontale avec la lettre de l'article 90-B-1° de la Constitution, qui réserve précisément au Tribunal suprême l'octroi des indemnités résultant des recours en annulation pour excès de pouvoir dont il est saisi (ce qui était le cas en l'espèce, la société SAMEGI ayant saisi le Tribunal suprême d'un tel recours contre le rejet de son offre). La Cour de révision juge par conséquent « *qu'en se déterminant par un tel motif, impropre à établir sa compétence, la cour d'appel n'a pas donné de base légale à sa décision* ». L'utilisation de la censure pour défaut de base légale par motif impropre démontre que la justification avancée par la Cour d'appel était juridiquement erronée et inopérante pour fonder l'intervention du juge judiciaire dans un litige dont tant le volet d'annulation que le volet indemnitaire subséquent échappaient, par détermination constitutionnelle, à la compétence résiduelle des tribunaux judiciaires. ### C. Le dispositif La sanction prononcée par la Cour de révision est une cassation totale de l'arrêt déféré, assortie d'un renvoi devant la Cour de révision autrement composée pour qu'il soit à nouveau statué sur la cause. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « PAR CES MOTIFS, > Et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres griefs, > Casse et annule en toutes ses dispositions l'arrêt rendu par la cour d'appel le 25 juin 2012 ; > Renvoie la cause et les parties à la prochaine session utile de la Cour de révision autrement composée ; > Condamne la SAMEGI aux dépens, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sur sa due affirmation ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 10 octobre 2013 par la Cour de révision constitue une décision de principe majeure au sein de l'ordre juridique monégasque, en ce qu'elle clarifie avec une rigueur absolue la frontière des compétences entre le Tribunal suprême et les tribunaux de l'ordre judiciaire statuant en matière administrative. Pour mesurer la portée de cette décision, il convient de rappeler la singularité du système juridictionnel de la Principauté de Monaco au regard du contentieux administratif. Contrairement aux systèmes caractérisés par un dualisme juridictionnel intégral doté d'un ordre de juridictions administratives complet (comprenant des tribunaux de premier ressort, des cours d'appel et une cour suprême administrative), l'organisation monégasque repose sur un modèle original de répartition des compétences. Dans ce modèle, tel qu'il ressort des textes visés par l'arrêt (articles 21 et 22 du Code de procédure civile), les juridictions de l'ordre judiciaire détiennent la qualité de juge de droit commun du contentieux administratif. C'est devant le Tribunal de première instance, puis devant la Cour d'appel et la Cour de révision, que sont portés, par principe, les litiges mettant en cause l'État et les personnes publiques, notamment en matière de responsabilité extracontractuelle de la puissance publique (lorsqu'elle est détachable d'un recours en annulation) ou de contentieux contractuel et domanial. Toutefois, cette compétence de droit commun du juge judiciaire est amputée d'un bloc de compétence constitutionnellement attribué au Tribunal suprême par l'article 90-B de la Constitution. Le texte constitutionnel confie en effet au Tribunal suprême, statuant souverainement en matière administrative : - d'une part, les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois ; - d'autre part, « *l'octroi des indemnités qui en résultent* ». Le nœud du litige dans l'affaire *État de Monaco c/ SAMEGI* résidait précisément dans l'interprétation et l'articulation de ces deux sphères de compétence. Une lecture superficielle de la qualité de « *juge de droit commun en matière administrative* » reconnue au juge judiciaire, notamment pour le plein contentieux indemnitaire, avait conduit la Cour d'appel de Monaco à opérer une dissociation artificielle entre le contentieux de l'annulation (relevant du Tribunal suprême) et le contentieux de l'indemnisation des conséquences de cette annulation (qu'elle estimait relever du juge judiciaire). Par son arrêt du 10 octobre 2013, la Cour de révision condamne sans appel cette lecture dissociative. Elle réaffirme la primauté et l'intégrité du bloc de compétence édicté par l'article 90-B-1° de la Constitution. L'action indemnitaire qui trouve son fondement et sa cause dans l'illégalité d'un acte administratif faisant l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir n'est pas une action autonome relevant de la compétence résiduelle du juge judiciaire au titre de l'article 21 du Code de procédure civile ; elle est l'accessoire indissociable du recours en annulation et relève, à ce titre, de la compétence exclusive et souveraine du Tribunal suprême. Cette solution présente une double vertu systémique pour la jurisprudence monégasque : 1. **Le respect de la hiérarchie des normes et des compétences constitutionnelles** : L'article 21 du Code de procédure civile ne confère au juge judiciaire qu'une compétence résiduelle (« *toutes les actions autres que celles dont la connaissance est attribuée par la Constitution ou la loi au tribunal suprême* »). Dès lors que la Constitution attribue expressément au Tribunal suprême le pouvoir d'octroyer les indemnités résultant de l'annulation pour excès de pouvoir, la loi procédurale ordinaire commande au juge judiciaire de s'effacer. La Cour de révision se pose ici en gardienne scrupuleuse des prérogatives constitutionnelles du Tribunal suprême contre tout empiètement des juridictions ordinaires. 2. **La cohérence du traitement du contentieux administratif** : En refusant que le juge judiciaire s'immisce, par le biais d'ordonnances sur requête (article 852, 2° du Code de procédure civile), dans un litige portant sur un appel d'offres dont le rejet fait déjà l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal suprême, la Cour de révision prévient tout risque de contrariété de décisions et d'interférences procédurales. Il appartient au seul juge du principal — en l'occurrence le Tribunal suprême, juge de l'excès de pouvoir et de l'indemnisation subséquente — d'apprécier l'opportunité et la légalité des mesures d'instruction ou de production de pièces nécessaires au jugement de la légalité de l'acte administratif contesté et à l'évaluation du préjudice éventuel. Il convient par ailleurs de noter une subtilité factuelle présente dans l'arrêt qui renforce l'intérêt de la solution : l'opération immobilière litigieuse devait être réalisée sur le « *domaine privé* » de l'État de Monaco. Or, bien que la gestion du domaine privé relève fréquemment du droit privé et du juge judiciaire, le litige s'était cristallisé autour d'une décision administrative de rejet d'offre dans le cadre d'un appel d'offres, décision contre laquelle la société SAMEGI avait elle-même choisi de former un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal suprême. En outre, la Cour d'appel n'avait nullement cherché à fonder sa compétence sur la domanialité privée ou sur la nature de l'acte, mais s'était exclusivement placée sur le terrain de la compétence judiciaire pour connaître des « *prestations indemnitaires conséquences de l'annulation d'un acte administratif* ». C'est précisément ce postulat théorique erroné — qui supposait lui-même acquise la nature d'acte administratif de la décision attaquée — que la Cour de révision brise net en le qualifiant de motif impropre à établir la compétence de l'ordre judiciaire. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens L'arrêt du 10 octobre 2013 délivre des enseignements pratiques de premier ordre pour les avocats-défenseurs, les conseils des entreprises candidates à des marchés ou appels d'offres publics à Monaco, ainsi que pour les représentants de l'administration monégasque. #### 1. L'impossibilité d'utiliser le juge judiciaire des requêtes comme instrument probatoire d'un recours devant le Tribunal suprême Sur le terrain de la stratégie procédurale, la tentative de la société SAMEGI consistait à pallier l'absence ou les limites perçues des procédures de référé probatoire devant le juge administratif en sollicitant du président du Tribunal de première instance, sur le fondement de l'article 852, 2° du Code de procédure civile, la désignation d'un huissier pour se faire remettre les documents de l'appel d'offres (notamment le dossier du candidat concurrent retenu). L'arrêt commenté ferme résolument cette voie lorsque le litige au fond relève de la compétence du Tribunal suprême. La compétence du juge des requêtes de l'ordre judiciaire est subordonnée à la compétence au fond des juridictions de l'ordre judiciaire. Un plaideur qui conteste par la voie du recours pour excès de pouvoir une décision administrative (telle qu'une décision d'éviction d'un appel d'offres) ne peut pas, parallèlement, saisir le juge civil sur requête en prétextant que le futur contentieux indemnitaire consécutif à l'annulation espérée relèvera des tribunaux judiciaires. Pour obtenir la communication des pièces administratives et des dossiers de candidature, le requérant doit exclusivement utiliser les voies de droit et les pouvoirs d'instruction propres à la procédure devant le Tribunal suprême, lequel a toute latitude pour ordonner à l'administration la production des documents nécessaires à la vérification de la légalité des motifs de l'acte attaqué (en l'espèce, la prétendue non-conformité technique de l'offre). #### 2. La canalisation du contentieux indemnitaire consécutif à l'excès de pouvoir Pour les praticiens rédigeant des recours contre les décisions des autorités administratives monégasques, la décision rappelle que
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2002, n° 26957 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2002, n° 26957 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/12-03-26957)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'adoption de la loi du 2 avril 2002 portant révision constitutionnelle a profondément remanié la composition et les modalités de désignation de l'assemblée délibérante de la Principauté de Monaco. Aux termes de la nouvelle rédaction de l'article 53, alinéa 1er, de la Constitution, le Conseil National comprend désormais vingt-quatre membres, élus pour une durée de cinq ans au suffrage universel direct et au scrutin de liste, selon les conditions déterminées par le législateur ordinaire. Afin de mettre le droit électoral positif en conformité avec cette nouvelle prescription constitutionnelle, le législateur est intervenu par la loi n° 1.250 du 9 avril 2002, venue modifier la loi n° 839 du 23 février 1968 relative aux élections nationales et communales. Sous l'empire de l'ancienne législation de 1968, l'article 20 prévoyait que l'assemblée, alors composée de dix-huit membres, était élue au suffrage universel et direct, selon un scrutin plurinominal majoritaire à deux tours, assorti d'une faculté de panachage et exclusif de tout vote préférentiel. Ce régime antérieur se caractérisait par l'absence de tout seuil minimal de candidats requis pour la constitution d'une liste, ce qui autorisait, en pratique, la présentation de candidatures individuelles indépendantes ou de listes restreintes composées d'un faible nombre de postulants. La réforme opérée par la loi n° 1.250 du 9 avril 2002 a refondu cette architecture autour de deux dispositions centrales : les articles 8 et 9. D'une part, l'article 8 de la loi nouvelle a modifié l'article 20 de la loi du 23 février 1968. Son quatrième alinéa dispose désormais que les élections au Conseil National se déroulent au scrutin de liste, plurinominal, à un seul tour, avec maintien de la possibilité de panachage et interdiction du vote préférentiel. Surtout, le texte instaure une condition stricte de recevabilité des listes : celles-ci doivent obligatoirement comporter un nombre de candidats au moins égal au chiffre de la majorité absolue au sein de l'assemblée nouvellement élargie à vingt-quatre sièges, soit un minimum de treize candidats, lesquels doivent être classés par ordre alphabétique. Ce faisant, la loi exclut de facto les candidatures isolées ainsi que les listes incomplètes de moins de treize noms. D'autre part, l'article 9 de la loi du 9 avril 2002 a inséré un article 20-1 au sein de la loi du 23 février 1968, instituant un mode de scrutin mixte combinant une dominante majoritaire et une dose de représentation proportionnelle. Selon ce nouveau mécanisme, les deux tiers des sièges du Conseil National, soit seize sièges, sont attribués au scrutin majoritaire aux seize candidats ayant recueilli le plus grand nombre de voix (avec départage au bénéfice du plus âgé en cas d'égalité de suffrages). Le tiers restant, correspondant à huit sièges, est réparti entre les listes en présence ayant franchi un seuil minimal de 5 % des suffrages valablement exprimés, selon les modalités de la représentation proportionnelle. La méthode de calcul retenue par l'article 20-1 repose sur la détermination d'un quotient électoral, obtenu en divisant le nombre total des suffrages valablement exprimés par le nombre de sièges à pourvoir à la proportionnelle (huit). Chaque liste se voit attribuer autant de sièges que le quotient électoral est contenu dans le total des suffrages valablement exprimés en faveur de l'ensemble des candidats qui la composent. Les sièges éventuellement non pourvus à l'issue de cette première opération sont répartis selon la règle de la plus forte moyenne (calculée en ajoutant un siège fictif aux sièges déjà obtenus au scrutin proportionnel par chaque liste et en divisant le total des voix de la liste par ce nombre augmenté). Enfin, à l'intérieur de chaque liste, les sièges ainsi gagnés à la proportionnelle sont dévolus aux candidats non encore élus, dans l'ordre décroissant des suffrages individuels qu'ils ont personnellement recueillis, l'âge départageant là encore d'éventuelles égalités. Ce dispositif articule donc le maintien du panachage individuel avec une comptabilisation globale des suffrages par liste pour la répartition proportionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe le 7 juin 2002, trois personnes physiques, MM. R. G., J.-L. N. et J.-M. R., ont saisi le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière constitutionnelle sur le fondement de l'article 90.A.2° de la Constitution, d'un recours tendant à l'annulation des articles 8 et 9 de la loi n° 1.250 du 9 avril 2002. L'instruction a donné lieu à un échange approfondi d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 29 juillet 2002, une réplique des requérants le 30 août 2002, et enfin une duplique gouvernementale le 2 octobre 2002, avant le renvoi de l'affaire à l'audience du 3 décembre 2002 par ordonnance présidentielle du 16 octobre 2002. Au soutien de leurs conclusions en annulation dirigées contre l'article 8 de la loi, les requérants invoquaient au premier chef la violation de l'article 23, alinéa 1er, de la Constitution, qui garantit « la liberté de manifester ses opinions en toutes matières ». Selon eux, l'obligation nouvelle de réunir au moins treize candidats pour constituer une liste valide empêchait certains citoyens monégasques de briguer un mandat, portant ainsi atteinte à la liberté d'opinion sous un double aspect : celui des candidats potentiels privés du droit de se présenter, et celui des électeurs privés de la faculté de voter pour les candidats de leur choix afin d'exprimer leurs convictions personnelles. Contestant l'exposé des motifs de la loi, les requérants faisaient valoir qu'il n'était nullement indispensable que des listes disposent des moyens de défendre un programme majoritaire, dès lors que le régime constitutionnel monégasque n'est pas un régime parlementaire : le gouvernement n'émane pas du Conseil National, ne peut être renversé par lui, et une loi peut être adoptée avec une seule voix favorable en l'absence de prise en compte des abstentions. Ils soutenaient que le but réel de la réforme, confirmé par la suppression du second tour visant à empêcher les alliances stratégiques, était de figer les habitudes électorales pour favoriser la reconduction des élus sortants. Ils en déduisaient que le seuil de treize candidats ne répondait ni à une logique institutionnelle, ni à une logique de technique de vote, ni à une logique liée au mode de scrutin, mais visait uniquement à entraver la liberté d'opinion, tous les courants politiques devant pouvoir concourir indépendamment de leurs effectifs. En réplique, ils ajoutaient que l'interprétation des droits fondamentaux devait intégrer le contexte institutionnel et historique local — à l'instar de la prise en compte par le Tribunal Suprême du critère géographique en matière de droit de propriété — et récusaient toute comparaison avec les élections municipales françaises en raison de la différence d'enjeu démocratique. S'agissant de l'article 9 de la loi, les requérants excipaient d'une violation combinée de l'article 23, alinéa 1er (liberté d'opinion) et de l'article 17 de la Constitution (« les Monégasques sont égaux devant la loi »). Leur critique se concentrait sur le maintien du panachage dans la phase proportionnelle du scrutin, qualifié d'« hérésie ». Ils expliquaient que lorsqu'un électeur utilise le panachage pour voter en faveur d'un candidat isolé issu d'une autre liste, ce suffrage individuel vient automatiquement alimenter le total des voix de la liste d'appartenance de ce candidat pour le calcul de la représentation proportionnelle, alors même que l'électeur n'a précisément pas souhaité soutenir cette liste dans son ensemble. Ce mécanisme constituait, selon la requête, une déviation et un détournement du sens du vote, lésant la liberté de l'électeur de manifester son opinion politique et rompant l'égalité devant la loi entre l'électeur usant du panachage et celui n'en usant pas, ainsi qu'entre les candidats. Enfin, dans leur mémoire en réplique, les requérants soulevaient deux moyens additionnels à l'encontre des articles 8 et 9 : d'une part, la violation de l'article 53 de la Constitution, au motif que l'exigence de listes de treize noms n'était pas imposée par la notion constitutionnelle de « scrutin de liste » et que le volet proportionnel constituait en réalité un « scrutin majoritaire déguisé » aux effets proportionnels quasi nuls ; d'autre part, l'inintelligibilité du nouveau système électoral pour les électeurs. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête. Sur l'article 8, il rétorquait que la loi assurait la simple mise en conformité de la législation électorale avec le nouvel article 53 de la Constitution imposant le scrutin de liste, formule plus exigeante que l'ancien scrutin plurinominal et excluant par nature les candidatures isolées. Qualifiant d'artifice le moyen tiré de la liberté d'opinion dès lors que le suffrage universel n'était pas remis en cause, il soutenait qu'aucun système électoral n'est inconditionné et que la loi se bornait à aménager les modalités de candidature sans priver quiconque du droit de vote ou de la liberté de former des listes. Le seuil de treize candidats visait à concilier pluralisme et efficacité parlementaire en assurant la stabilité de la politique législative par l'émergence d'une majorité apte à mettre en œuvre un programme, observation confortée par l'exemple des communes françaises de taille comparable où l'opposition parvient toujours à constituer des listes. Surtout, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de l'office du juge : les arguments relatifs aux logiques institutionnelles, politiques ou électorales relevaient d'une appréciation de pure opportunité échappant au contrôle de constitutionnalité défini à l'article 90.A de la Constitution. Sur l'article 9, le représentant de l'Exécutif défendait la cohérence du scrutin mixte, distinguant le mode d'élection (scrutin de liste) du mode de répartition des sièges (majoritaire pour seize sièges, proportionnel pour huit sièges). Il exposait que l'affectation à sa liste d'origine de la voix obtenue par un candidat via le panachage traduisait la solidarité politique inhérente au scrutin de liste constitutionnellement garanti, sans atteinte à la liberté d'opinion. Le principe d'égalité était pleinement sauvegardé puisque tous les électeurs votaient selon des modalités identiques et que tous les candidats étaient soumis aux mêmes règles de décompte. Quant au grief d'inintelligibilité, le Ministre d'État le jugeait à la fois inopérant — l'article 53 fixant un mode de scrutin et non un objectif, et le Tribunal Suprême n'ayant jamais consacré la notion d'objectif de valeur constitutionnelle — et infondé en fait, le dispositif étant novateur mais clair. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était ainsi conduit à résoudre une question juridique complexe touchant tant à la délimitation de sa propre compétence matérielle en contentieux constitutionnel qu'à la substance des droits politiques fondamentaux : Dans quelle mesure le juge constitutionnel monégasque, saisi sur le fondement de l'article 90.A.2° de la Constitution d'un recours direct contre une loi électorale, est-il compétent pour contrôler l'opportunité technique et institutionnelle du mode de scrutin ainsi que sa conformité à l'article 53 de la Constitution et à un principe de clarté de la loi, et, au fond, l'instauration d'un scrutin de liste mixte imposant un seuil minimal de treize candidats par liste et comptabilisant les suffrages issus du panachage au profit des listes d'origine des candidats pour la répartition proportionnelle des sièges porte-t-elle atteinte à la liberté de manifester ses opinions (article 23) et au principe d'égalité devant la loi (article 17) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureusement structuré qui opère un tri strict entre les moyens recevables et opérants au regard de sa compétence d'attribution, et l'examen au fond de la conformité de la loi aux seuls droits et libertés du Titre III de la Constitution. En premier lieu, examinant la constitutionnalité de l'article 8 de la loi du 9 avril 2002 (obligation de présenter des listes d'au moins treize candidats), la Haute Juridiction pose le principe d'interprétation de l'article 23 de la Constitution en matière électorale : « seul un système électoral ayant pour effet d'empêcher la manifestation des opinions serait contraire à la liberté garantie par l'article 23 de la Constitution ». Cette formule liminaire fixe un seuil de contrôle restreint. Le Tribunal combine ensuite cette exigence avec le renvoi législatif opéré par l'article 53 de la Constitution, lequel impose l'élection du Conseil National « au scrutin de liste dans les conditions prévues par la loi ». Le juge en déduit qu'en exigeant des listes d'au moins treize candidats, le législateur n'a fait qu'exercer sa compétence constitutionnelle de fixation des conditions du scrutin de liste, et que cette modalité « n'a ni pour objet ni pour effet d'empêcher quiconque de manifester ses opinions ». Le grief tiré de la violation de l'article 23 est donc écarté au fond. Immédiatement après, le Tribunal Suprême décline sa compétence pour connaître des critiques portant sur la pertinence politique et technique de ce seuil de treize candidats. Il juge que les moyens tirés de la violation de la « logique institutionnelle », de la « logique de technique de vote » et de la « logique liée au mode de scrutin » sont étrangers à toute atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution et, par conséquent, « ne relèvent pas de la compétence du Tribunal Suprême ». En second lieu, se penchant sur l'article 9 de la loi (instauration de la dose proportionnelle avec maintien du panachage), le Tribunal analyse le mécanisme même du panachage pour réfuter l'accusation de détournement de suffrage. Il définit juridiquement le panachage comme l'acte par lequel « les électeurs manifestent leur volonté de substituer aux candidats figurant sur une liste ceux d'une autre liste ». Dès lors, le fait d'additionner l'ensemble des suffrages recueillis par les candidats d'une même liste — qu'ils aient été obtenus sur la liste entière ou par voie de panachage sur une autre liste — a pour unique objet et pour seul effet de déterminer le total réel des voix acquises par chaque liste. Le juge constitutionnel affirme que ces dispositions, « loin de détourner la volonté des électeurs, (...) en établissent un compte exact ». Concluant sur le respect du principe d'égalité (article 17), le Tribunal relève une identité parfaite de traitement juridique : « le vote de tous les électeurs, les voix obtenues par chaque candidat et le total des voix obtenues par chaque liste sont traités de la même manière ». Les moyens tirés des articles 17 et 23 sont ainsi déclarés mal fondés. En troisième et dernier lieu, le Tribunal Suprême écarte par deux considérants laconiques et tranchants les moyens soulevés par les requérants dans leur mémoire en réplique. D'une part, le moyen pris du « manque de clarté et d'intelligibilité de la loi » est déclaré, « en toute hypothèse, inopérant ». D'autre part, le moyen tiré de la violation directe de l'article 53 de la Constitution (organisation institutionnelle du Conseil National) est écarté comme non invocable, le Tribunal jugeant qu'il « n'est pas de ceux qui peuvent être invoqués à l'appui d'un recours exercé en vertu de l'article 90.A.2° de la Constitution ». ### C. Le dispositif À l'issue de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes suivants : > « Décide : > La requête est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de MM. G., N. et R. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne *(Il convient de relever à titre liminaire que le texte intégral de la décision commentée ne comporte aucune citation de précédents jurisprudentiels nationaux précis ni aucune référence à la Convention européenne des droits de l'homme ou à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ; l'analyse qui suit s'attache donc exclusivement aux constructions juridiques et aux principes qui se dégagent du texte même de l'arrêt du 3 décembre 2002).* La décision rendue le 3 décembre 2002 par le Tribunal Suprême s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit constitutionnel monégasque, tant par la rigueur avec laquelle il circonscrit le périmètre des normes de référence du contrôle de constitutionnalité des lois que par la liberté d'appréciation qu'il reconnaît au législateur en matière électorale. #### 1. La stricte délimitation du bloc de constitutionnalité invocable au titre de l'article 90.A.2° L'apport théorique le plus saillant de la décision réside dans la lecture restrictive mais littérale que fait le Tribunal Suprême de sa compétence d'attribution en matière constitutionnelle. En vertu de l'article 90.A.2° de la Constitution, visé par l'arrêt, le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution. Contrairement à d'autres juridictions constitutionnelles disposant d'une compétence générale pour assurer le respect de l'intégralité du texte constitutionnel par la loi, le juge constitutionnel monégasque voit son office spécialisé dans la protection des droits fondamentaux garantis par ce seul Titre III. Cette spécificité procédurale emporte trois conséquences majeures dans l'arrêt commenté : Premièrement, elle conduit à l'exclusion des dispositions purement institutionnelles de la Constitution du champ des normes de référence invocables à titre principal. Lorsque les requérants soutiennent, dans leur réplique, que le mode de scrutin adopté méconnaît l'article 53 de la Constitution (situé hors du Titre III et relatif à la composition et à l'élection du Conseil National) en ce qu'il dénaturerait la notion de scrutin de liste par un « scrutin majoritaire déguisé », le Tribunal Suprême leur oppose une fin de non-recevoir radicale : ce moyen « n'est pas de ceux qui peuvent être invoqués à l'appui d'un recours exercé en vertu de l'article 90.A.2° de la Constitution ». Il faut toutefois noter la subtilité dialectique du raisonnement du juge : si l'article 53 ne peut être invoqué par les requérants comme norme de contrôle autonome pour obtenir l'annulation de la loi, il est en revanche utilisé par le Tribunal lui-même comme norme d'habilitation constitutionnelle pour justifier le rejet du moyen tiré de l'article 23. En effet, le juge relève qu'en fixant le seuil de treize candidats, le législateur n'a fait qu'édicter « une des conditions prévues par l'article 53 de la Constitution ». L'article 53 est donc ininvocable comme moyen d'annulation, mais opérant comme fondement de la compétence du législateur pour aménager l'exercice d'une liberté du Titre III. Deuxièmement, cette limitation du bloc de constitutionnalité justifie le refus catégorique d'ériger le principe de clarté et d'intelligibilité de la loi au rang de norme de contrôle. Alors que le Ministre d'État, dans sa duplique, invitait déjà le Tribunal à constater qu'il n'avait jamais consacré la notion d'« objectif constitutionnel », la Haute Juridiction tranche la question en déclarant le moyen tiré du manque de clarté et d'intelligibilité « en toute hypothèse, inopérant ». L'emploi de la locution « en toute hypothèse » dispense le juge de vérifier si la loi électorale était effectivement complexe ou obscure en fait : quand
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 février 2000, n° 26721 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 février 2000, n° 26721 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2000/02-29-26721)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 29 février 2000 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de l’organisation institutionnelle de la représentation des personnels au sein des établissements publics monégasques, et plus particulièrement au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). À l'origine de cette affaire se trouve une démarche initiée par le Syndicat des Agents Hospitaliers. Ce syndicat avait sollicité des autorités gouvernementales la création d’une nouvelle instance représentative, dénommée Comité Technique d'Établissement (CTE), dont la finalité première devait être d'associer le personnel du Centre Hospitalier Princesse Grace au fonctionnement général de l'établissement public. En réponse à cette sollicitation syndicale, le Gouvernement princier a élaboré et soumis pour examen audit syndicat, au cours du mois de juin 1998, un projet d'Ordonnance Souveraine. Ce texte préparatoire avait pour caractéristique notable de s'inspirer, pour l'essentiel de son économie générale, des dispositions alors pertinentes du Code français de la santé publique, et plus précisément des articles L. 714-17 et suivants de ce code. Toutefois, dès cette phase de consultation informelle, le Syndicat des Agents Hospitaliers a exprimé de vives réserves à l'encontre du projet gouvernemental, ces critiques se cristallisant tout particulièrement autour des règles régissant la composition envisagée pour ce futur Comité Technique d'Établissement. Nonobstant les réserves formulées par l'organisation syndicale, le pouvoir exécutif a poursuivi le processus normatif, lequel a abouti à la promulgation de l'Ordonnance Souveraine n° 14 033 du 29 mai 1999 portant création d'un Comité Technique d'Établissement au Centre Hospitalier Princesse Grace, texte officiellement publié au *Journal de Monaco* le 4 juin 1999. À la lecture du texte définitivement adopté et publié, les organisations syndicales ont constaté que l'Ordonnance Souveraine comportait d'importantes modifications, tant par omission que par adjonction, par rapport au projet initialement soumis en juin 1998, sans qu'il ait été tenu compte des remarques formulées par le Syndicat des Agents Hospitaliers. Selon les syndicats, le texte définitif organisait une composition du Comité reposant sur la désignation de droit des élus titulaires aux Commissions Paritaires (fixés par le texte au nombre de quatorze), sans prévoir d'élections spécifiques. Par ailleurs, toujours par comparaison avec le projet initial calqué sur le droit français, le texte promulgué avait supprimé la publicité par voie d'affichage des avis et vœux du Comité (article 11), ajouté une restriction relative à la consultation sur place, au secrétariat de la direction, de certains documents jugés non communicables en raison de leur contenu ou de leur volume (article 14, alinéa 3), et retiré le « Bilan social » de la liste des matières soumises à la consultation obligatoire du Comité (article 16). Estimant que ces altérations successives avaient pour effet de vider l'institution nouvellement créée de sa substance, de sa raison d'être et de toute efficacité pratique, l'Union des Syndicats de Monaco (USM) et le Syndicat des Agents Hospitaliers ont décidé de porter le différend devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête conjointe enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 2 août 1999, l'Union des Syndicats de Monaco et le Syndicat des Agents Hospitaliers ont saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative et en formation plénière, d'un recours tendant à l'annulation dans son intégralité de l'Ordonnance Souveraine n° 14 033 du 29 mai 1999. Au soutien de leurs conclusions aux fins d'annulation, les requérants développaient une argumentation particulièrement dense, articulée autour de moyens de légalité interne touchant à la violation de la loi, à la violation de la Constitution et des libertés fondamentales, à la rupture du principe d'égalité, ainsi qu'au détournement de pouvoir. En premier lieu, s'agissant de la composition du Comité (articles 2 à 5 de l'Ordonnance attaquée), les syndicats reprochaient au texte d'avoir disposé que « les quatorze élus titulaires représentant le personnel de service aux Commissions Paritaires » siègent de droit au Comité Technique d'Établissement, en l'absence d'élections propres. Ils soutenaient que cette confusion des mandats méconnaissait la nature distincte des institutions : les Commissions Paritaires ne connaissant que de questions individuelles liées à la carrière, leurs membres sont élus selon leur représentativité catégorielle et leurs compétences propres, tandis que le Comité doit connaître de questions générales. Un élu pouvait ainsi se trouver « en porte-à-faux » face à des intérêts individuels et collectifs contradictoires. Les requérants soulignaient que la délégation unique n'était prévue par aucun texte, contrairement au principe d'une élection spécifique par institution, illustré notamment par l'Ordonnance Souveraine n° 11 894 du 12 mars 1996 et l'arrêté ministériel n° 96-21 du 22 janvier 1996 relatifs à la désignation des représentants du personnel au Conseil d'Administration. En outre, ils invoquaient la violation de l'arrêté ministériel n° 86-620 du 10 novembre 1986, de l'Ordonnance Souveraine n° 7 464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du CHPG, ainsi que des règles du mandat civil et électoral issues des articles 1823 et suivants et 1828 et suivants du Code civil, arguant que le mandat ne peut être modifié que par la volonté du mandant sous peine de porter atteinte à la liberté fondamentale du libre choix de son mandataire. Les requérants ajoutaient, toujours sur la composition, que le système retenu excluait de toute représentation les agents stagiaires et contractuels au profit des seuls titulaires. Ils faisaient valoir que la base de représentativité des Commissions Paritaires (grade et groupe professionnel) était inadaptée au Comité Technique, lequel exigeait une représentation fondée sur les catégories de rémunération pour assurer une représentation équitable, d'autant que le mode retenu entraînait une surreprésentation des cadres (150 cadres pour 1 400 autres agents au CHPG), créant une rupture d'égalité contraire aux articles 17, 25 et 28 de la Constitution du 17 décembre 1962. De manière très factuelle et arithmétique, les requérants relevaient que le nombre de représentants du personnel aux Commissions Paritaires était de douze, alors que l'Ordonnance attaquée en prévoyait quatorze au Comité Technique d'Établissement. Ils critiquaient également l'absence de précision sur les modalités de choix et la durée du mandat des deux membres de la Commission Médicale d'Établissement (en violation de l'article 5 de l'Ordonnance Souveraine n° 5 095 du 14 février 1973), l'absence d'aménagement d'heures de délégation, et la faculté laissée au directeur de se faire accompagner d'un nombre non précisé de collaborateurs, créant un déséquilibre dans les débats puisque cette faculté était refusée aux représentants du personnel. En second lieu, sur le fonctionnement et les attributions du Comité, les requérants dénonçaient la création d'un « semblant » de Comité résultant des modifications apportées au projet initial sans négociation. Ils critiquaient la suppression de l'affichage des avis et vœux (article 11) combinée à l'obligation de discrétion professionnelle (article 15) où seul le directeur-président maîtrise l'information, les entraves à la communication de documents (article 14, alinéa 3) et l'éviction du Bilan social (article 16). Selon eux, l'absence de négociation sur ces points et l'exclusion de la représentativité syndicale violaient l'article 28 de la Constitution garantissant l'activité syndicale. Ils voyaient dans l'ensemble de ce dispositif un détournement de pouvoir visant non pas à associer le personnel, mais à faire « entériner » indirectement par lui une importante restructuration des services en cours. Enfin, dans leur mémoire en réplique déposé le 2 novembre 1999, ils soutenaient que l'Union des Syndicats de Monaco tirait son intérêt à agir de l'article II de ses statuts, et que le nombre de dispositions viciées était tel que leur annulation partielle priverait le reste de l'Ordonnance de toute raison d'être et empêcherait le Comité de fonctionner, justifiant l'annulation totale. En défense, par une contre-requête déposée le 30 septembre 1999 et une duplique déposée le 3 décembre 1999, le Ministre d'État concluait au rejet du recours. À titre liminaire, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir partielle tirée du défaut de qualité et d'intérêt à agir de l'Union des Syndicats de Monaco. Il soutenait que la création d'un Comité Technique propre au CHPG ne concernait pas directement cette fédération mais uniquement le Syndicat des Agents Hospitaliers, auquel elle ne pouvait se substituer, l'Union ne justifiant pas même d'un intérêt moral ou indirect en l'espèce. Sur le fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des griefs. Il rappelait que l'Ordonnance Souveraine ne pouvait légalement méconnaître des normes de rang inférieur ou égal, et qu'aucun texte ni principe général n'imposait une élection spécifique pour chaque institution représentative, a fortiori pour un organe purement consultatif. Le principe de représentativité était respecté puisque les membres des Commissions Paritaires sont élus par le personnel, peu important les différences de missions ou la non-prise en compte des catégories de rémunération, une stricte proportionnalité n'étant pas exigée et les non-cadres demeurant majoritaires. Il écartait l'invocation des articles 1823 et 1828 du Code civil comme procédant d'une confusion entre le mandat civil et le mandat électif, ce dernier n'étant pas impératif. Il précisait que la Commission Médicale d'Établissement avait compétence exclusive pour désigner ses deux membres, que la présence de collaborateurs du directeur n'entraînait aucun déséquilibre dès lors que les représentants du personnel formaient quatorze des dix-sept membres ayant seuls voix délibérative, et que l'article 14, alinéa 1er (« toutes facilités doivent être données aux membres du Comité pour exercer leurs fonctions ») couvrait l'aménagement du temps de travail. S'agissant des attributions et du détournement de pouvoir, le Ministre d'État faisait valoir qu'en l'absence de convention franco-monégasque d'harmonisation, la Principauté n'était nullement tenue de reproduire le modèle français ni de suivre les observations du syndicat. Il ajoutait que l'affichage n'était pas interdit par l'article 11 et pouvait être réalisé par le syndicat lui-même, que la consultation sur place des documents (article 14) ne portait pas atteinte au droit à communication, et que le retrait du mot « bilan social » n'empêchait pas le Comité de se prononcer sur ses divers aspects visés à l'article 16. Enfin, à titre subsidiaire, le Ministre d'État soutenait que les requérants n'ayant critiqué que certaines dispositions sans démontrer leur indivisibilité avec le reste du texte non contesté, leurs conclusions aux fins d'annulation intégrale devaient être rejetées. Après l'ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême en date du 19 janvier 2000, l'affaire a été appelée à l'audience du 29 février 2000, au cours de laquelle ont été entendus le rapport du Vice-Président Maurice Torrelli, les plaidoiries de Maître Rieu (du Barreau de Nice) pour les requérants et de Maître Molinié (avocat aux Conseils) pour l'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une double problématique juridique, l'une de nature processuelle et l'autre touchant à la légalité interne des actes administratifs réglementaires ainsi qu'à l'étendue des pouvoirs d'annulation du juge de l'excès de pouvoir. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : une fédération ou union de syndicats justifie-t-elle d'une qualité et d'un intérêt lui donnant titre pour former un recours pour excès de pouvoir à l'encontre d'un acte réglementaire dont le champ d'application matériel et personnel est circonscrit à un seul établissement public et n'affecte directement que les agents relevant de l'un des syndicats membres de cette fédération ? En second lieu, sur le fond du droit, au-delà des multiples griefs d'inconstitutionnalité et de détournement de pouvoir articulés par la requête, le problème juridique central sur lequel le Tribunal a choisi de fonder sa décision résidait dans la cohérence interne de l'ordonnancement juridique réglementaire : l'auteur d'une Ordonnance Souveraine instituant un organisme collégial peut-il légalement fixer la composition de cet organe en renvoyant à la désignation « de droit » d'un nombre déterminé d'élus issus d'une autre instance préexistante, lorsque ce nombre contredit directement les dispositions statutaires en vigueur régissant ladite instance de référence ? Enfin, dans l'affirmative d'une telle illégalité affectant les seules dispositions relatives à la composition de l'organe, quelle devait être l'étendue de la sanction juridictionnelle au regard de la théorie de la divisibilité des actes administratifs ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande rigueur méthodologique, procédant en trois étapes successives : la consécration de la recevabilité de l'action syndicale fédérale, la censure d'une erreur de droit manifeste par le jeu de l'économie des moyens, et l'application de la théorie de l'indivisibilité entraînant l'annulation intégrale de l'acte attaqué. #### 1. L'affirmation conditionnée de la qualité pour agir des fédérations syndicales Pour écarter la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État à l'encontre de l'Union des Syndicats de Monaco, le Tribunal Suprême pose un considérant de principe d'une grande netteté. Le Ministre d'État soutenait une conception stricte de l'intérêt à agir, fondée sur le principe de spécialité et de non-substitution : l'Ordonnance ne concernant que le personnel du CHPG, seul le Syndicat des Agents Hospitaliers avait qualité pour la contester, l'Union confédérale n'étant que trop indirectement intéressée. Le Tribunal Suprême rejette cette approche restrictive en jugeant « qu'une fédération de syndicats a qualité pour former un recours pour excès de pouvoir contre toute décision réglementaire de nature à porter préjudice aux intérêts qu'elle a pour objet de défendre alors même que la mesure en question est applicable à des personnels appartenant à un des syndicats fédérés, dès lors qu'elle agit conjointement avec ce syndicat ». La motivation de la juridiction opère ici une synthèse équilibrée. D'une part, elle reconnaît la légitimité d'une structure fédérale à défendre des intérêts collectifs face à un acte réglementaire, même sectoriel, dès lors que cet acte préjudicie aux intérêts statutaires globaux qu'elle a vocation à protéger. D'autre part, le Tribunal assortit cette recevabilité d'une condition procédurale expresse en l'espèce : l'action conjointe (« dès lors qu'elle agit conjointement avec ce syndicat »). En agissant aux côtés du syndicat de base directement affecté, la fédération ne se substitue pas indûment à lui, mais lui apporte son soutien institutionnel dans un recours unique. La fin de non-recevoir est, par suite, logiquement écartée. #### 2. La censure de l'erreur de droit par la confrontation des textes réglementaires Abordant l'examen au fond, le Tribunal Suprême fait usage de la technique classique du contentieux administratif dite de « l'économie des moyens », annoncée par la formule rituelle : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens du recours ». Ce faisant, le juge choisit de ne pas se prononcer sur les moyens délicats tirés de la violation de l'article 28 de la Constitution, de la rupture d'égalité entre cadres et non-cadres, de la violation des règles du mandat civil ou encore du détournement de pouvoir. Il leur préfère un moyen de légalité interne d'une objectivité absolue, soulevé par les requérants dans leur argumentation relative à la composition du Comité : la contradiction arithmétique et juridique entre le texte attaqué et le statut du personnel hospitalier. Pour démontrer cette illégalité, le Tribunal procède à un syllogisme implacable en confrontant deux Ordonnances Souveraines : - D'un côté, l'article 2, troisième tiret, de l'Ordonnance Souveraine attaquée n° 14 033 du 29 mai 1999 prévoit que le Comité Technique d'Établissement comprend « les quatorze élus titulaires représentant le personnel de service aux Commissions Paritaires », lesquels siègent « de droit » conformément à l'article 4, alinéa 1er, du même texte. - De l'autre côté, le Tribunal se réfère au texte qui régit précisément ces Commissions Paritaires, à savoir l'Ordonnance Souveraine n° 7 464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace. Or, la lecture combinée des articles 21, 22 (alinéa 1er) et 23 (alinéa 3) de cette Ordonnance de 1982 révèle une architecture mathématique différente : l'article 21 institue quatre Commissions Paritaires ; l'article 22 dispose que chacune de ces quatre commissions correspond à une catégorie composée de trois groupes de grades et emplois (soit un total de $4 \times 3 = 12$ groupes) ; enfin, l'article 23 précise que chacun de ces groupes élit un représentant titulaire et un suppléant. La conclusion de cette confrontation textuelle s'impose d'elle-même au juge : en vertu du statut de 1982 en vigueur, il n'existe en tout et pour tout que douze représentants titulaires élus du personnel au sein des Commissions Paritaires. Par conséquent, en affirmant que « quatorze » élus titulaires issus de ces commissions siègent de droit au nouveau Comité Technique d'Établissement, les rédacteurs de l'Ordonnance Souveraine du 29 mai 1999 ont exigé la présence de deux membres légalement inexistants. Le Tribunal Suprême qualifie cette contradiction textuelle d'« erreur de droit ». En effet, l'auteur du pouvoir réglementaire a méconnu la portée et le contenu exact de la norme de référence à laquelle il entendait lui-même subordonner le mécanisme de désignation de droit qu'il instituait. Cette erreur de droit vicie directement l'article 2, troisième tiret, et l'article 4, alinéa 1er, de l'Ordonnance attaquée, lesquels doivent dès lors être annulés. #### 3. L'indivisibilité des dispositions et l'annulation totale de l'Ordonnance Une fois prononcée l'annulation de ces deux dispositions spécifiques relatives à la représentation du personnel, le Tribunal Suprême devait répondre à l'argumentation subsidiaire du Ministre d'État, qui plaidait pour le rejet des conclusions à fin d'annulation intégrale au motif que les dispositions critiquées étaient divisibles du reste de l'Ordonnance. Le juge écarte cette thèse en faisant droit à l'analyse développée par les syndicats dans leur mémoire en réplique. Le Tribunal relève que l'annulation des articles 2 (troisième tiret) et 4 (alinéa 1er) « fait obstacle à la constitution du Comité Technique d'Établissement ». En effet, un Comité Technique d'Établissement dont l'objet même est d'associer le personnel au fonctionnement de l'hôpital ne saurait être valablement constitué, ni siéger, ni délibérer s'il est privé de l'intégralité de sa composante représentative du personnel de service (laquelle représentait, selon les écritures mêmes du Ministre d'État
# Cour d'Appel de Monaco, 20 décembre 1977, n° 25874 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 20 décembre 1977, n° 25874 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1977/12-20-25874)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu le 20 décembre 1977 par la Cour d'appel de Monaco s'inscrit dans le cadre de vastes opérations d'urbanisme et d'aménagement du territoire menées dans la Principauté à partir du début des années 1960. La dame B., veuve M., était propriétaire d'un immeuble qualifié de petit et vétuste, bordé initialement par une voie ferrée et accessible par la voie dénommée « Descente des Moulins ». Au sein de cet immeuble, composé notamment d'un appartement et d'un local commercial ou artisanal, elle exploitait un fonds de commerce de salon de coiffure. À compter de l'année 1962, la configuration des lieux a été profondément bouleversée par l'ouverture de chantiers d'envergure entrepris par l'Administration. Ces travaux publics visaient la restructuration du quartier par le prolongement de l'avenue de Grande-Bretagne, le remplacement de l'ancienne voie ferrée par la création, en surélévation, du boulevard du Larvotto, ainsi que l'aménagement, à l'intersection de ces deux artères, d'une importante station-service. Ces opérations de génie civil et de voirie se sont étalées sur une période particulièrement longue, l'arrêt relevant qu'elles n'étaient toujours pas achevées en juin 1975. Pour la propriété de la dame B., la réalisation de ces ouvrages publics a engendré une série de bouleversements matériels, tant durant la phase d'exécution des chantiers qu'en raison de l'implantation définitive des nouvelles infrastructures. Dès le commencement des travaux, la circulation dans la Descente des Moulins, qui assurait la desserte de l'immeuble, a été définitivement interrompue par l'édification d'un mur destiné à servir de soutènement à l'avenue de Grande-Bretagne. Pendant plus d'une décennie, le bâtiment s'est trouvé littéralement enserré par des chantiers décrits comme importants, bruyants, incommodes et parfois dangereux, ponctués de nombreux incidents de toutes natures. Au cours de cette période, des pourparlers prolongés d'expropriation et d'indemnisation ont par ailleurs eu lieu entre les parties, ainsi qu'en atteste la correspondance échangée avec l'Administration par les architectes J. et J. N., conseils de la propriétaire, notamment par des lettres adressées les 24 juillet et 7 décembre 1970 au Ministre d'État. Au-delà des nuisances inhérentes au chantier, la physionomie définitive des ouvrages a durablement affecté l'immeuble. Le nouveau boulevard du Larvotto a été édifié avec une surélévation de 1 mètre 90 par rapport au niveau de l'ancienne voie ferrée. Cette élévation de la chaussée a placé le boulevard directement au niveau de l'appartement de la dame B., exposant ainsi le logement à une circulation automobile intense, jugée plus gênante que l'ancien trafic ferroviaire, ainsi qu'aux vues directes des passants, tandis que l'interdiction de stationner sur cette nouvelle voie faisait obstacle à l'accueil d'une nouvelle clientèle. Plus gravement encore pour l'activité professionnelle de l'intéressée, la surélévation de 1 mètre 90 a créé un effet de barrage plaçant le local commercial en contrebas — voire en situation de sous-sol — et a provoqué d'importantes infiltrations d'eau. Celles-ci résultaient tant d'une élévation de la nappe phréatique que de l'obstacle apporté à l'écoulement naturel des eaux pluviales. Le ruissellement de ces eaux, provenant des barbacanes situées sur l'avenue de Grande-Bretagne, se déversait dans un passage ceinturant l'immeuble dont l'étanchéité était défaillante. L'humidité grave et persistante affectant les lieux a conduit une Commission désignée par le Directeur de l'Action Sanitaire et Sociale (également appelée Commission d'Action Sociale dans la décision), qui comprenait un représentant de l'Ingénieur en Chef des Travaux Publics, à se transporter sur place le 4 février 1972. Constatant l'état d'insalubrité des locaux, cette commission a déclaré le local inexploitable, contraignant la dame B. à cesser l'exploitation de son salon de coiffure. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant avoir subi un préjudice considérable tant par la perte d'exploitation de son fonds artisanal que par la dévalorisation de son bien immobilier, la dame B., veuve M., a assigné l'Administration — la procédure ayant été initialement suivie contre l'Administrateur des Domaines et le Trésorier Général des Finances avant d'être reprise par le Ministre d'État — devant le Tribunal de première instance aux fins d'obtenir, selon sa demande initiale, la somme de 472 500 francs à titre de dommages-intérêts. À l'appui de son action, la demanderesse invoquait deux fondements juridiques distincts : d'une part, l'abus de droit commis par l'Administration et, d'autre part, la responsabilité sans faute de la puissance publique du fait des travaux publics exécutés. Par un premier jugement contradictoire rendu le 20 juin 1974 (non signifié), le Tribunal a opéré un tri entre ces deux moyens. Il a écarté le premier moyen tiré de la faute de service ou de l'abus de droit de l'Administration. En revanche, il a retenu le second moyen fondé sur la responsabilité sans faute, relevant que le principe même de cette responsabilité avait été formellement admis par l'Administration dans ses conclusions du 29 janvier 1974, bien que cette dernière contestât l'existence de tout préjudice en l'espèce. Avant de statuer au fond sur l'évaluation de ce préjudice, le Tribunal a ordonné une mesure d'instruction confiée à deux experts, Messieurs Rubaudo et Boéri. Leur mission, particulièrement détaillée et comportant un double aspect technique et comptable, consistait à déterminer la nature, l'importance et la durée des travaux, les troubles qu'ils avaient entraînés, le préjudice immobilier et commercial en résultant, l'évolution du chiffre d'affaires du fonds déclaré inexploitable en raison de son humidité, et enfin l'éventuelle plus-value apportée à l'immeuble par l'amélioration générale du quartier. Dès le début des opérations d'expertise, à l'occasion de son premier dire adressé à l'expert, l'Administration a pris soin de se réserver formellement le droit de relever appel du jugement avant dire droit du 20 juin 1974. Les experts ont déposé leur rapport le 17 juin 1975. À la suite de ce dépôt, l'Administration a conclu au fond le 2 juin 1976 sans renouveler ses réserves initiales, tandis que la dame B. a porté le montant de ses prétentions indemnitaires à la somme de 650 000 francs. Après s'être lui-même transporté sur les lieux pour constater la réalité de la situation et s'appuyant sur les conclusions du rapport d'expertise, le Tribunal a rendu un second jugement contradictoire le 18 novembre 1976 (également non signifié). Les premiers juges ont retenu l'existence d'un préjudice découlant du travail public, tant au titre du magasin devenu inexploitable que de l'appartement désormais situé au niveau du boulevard surélevé, tout en prenant en compte les inconvénients liés au chantier bruyant et parfois dangereux. Estimant toutefois que la demande chiffrée à 650 000 francs par la dame B. était largement excessive, le Tribunal a motivé cette réduction et fixé à 250 000 francs, toutes causes de préjudice confondues, le montant des dommages-intérêts alloués à la demanderesse. Le Ministre d'État a régulièrement interjeté un appel limité en la forme à l'encontre de ces deux jugements des 20 juin 1974 et 18 novembre 1976. La dame B. a, de son côté, formé un appel incident. Devant la Cour d'appel, l'argumentation du Ministre d'État s'est articulée autour de plusieurs axes, connaissant même un durcissement notable au fil de ses écritures : * Concernant le jugement du 20 juin 1974, il en demandait la confirmation en ce qu'il avait écarté toute faute de service et rejeté la notion d'abus de droit, mais sollicitait sa réformation en ce qu'il avait admis l'existence d'un préjudice qui n'était pas spécial à la demanderesse et omis de prendre en compte immédiatement les avantages découlant de la modernisation du quartier, alors que le Tribunal disposait déjà des éléments pour statuer sur ce point. En réplique à l'exception d'irrecevabilité soulevée par l'intimée, il faisait valoir que les réserves d'appel formulées dès le début de l'expertise n'avaient pas à être renouvelées et étaient confirmées par ses dénégations constantes quant au lien de causalité. * Sur le principe même de la responsabilité, opérant un revirement par rapport à ses conclusions de première instance et à son acte d'appel, le Ministre d'État en est venu à soutenir, dans le dernier état de ses conclusions, qu'une opération d'urbanisme entreprise dans l'intérêt public, consistant en la restructuration d'un quartier tout entier selon une conception d'urbanisme, ne pouvait comporter objectivement aucune responsabilité de la part de l'Administration. * Concernant le jugement du 18 novembre 1976 et la réalité des préjudices, il reprochait au Tribunal d'avoir statué « toutes causes de préjudice confondues », révélant selon lui l'impossibilité d'apprécier et de détailler les causes du dommage et leur rattachement aux travaux. Il soutenait précisément : (1°) que les troubles du chantier n'avaient pas excédé les gênes inévitables subies par tous les riverains et que le groupe d'immeubles était toujours resté normalement accessible ; (2°) que la gêne visuelle et sonore subie par l'appartement était largement compensée par la plus-value issue de la modernisation du quartier et l'apport d'une clientèle nouvelle provenant des immeubles neufs ; (3°) que l'humidité ayant entraîné la fermeture du fonds de coiffure était imputable à la faute exclusive de la dame B., qui avait volontairement tenu son local clos, sans aération, garni d'un rideau et de plantes, et non à la situation en contrebas de l'immeuble ni à une prétendue remontée de la nappe phréatique alléguée sans justification ni proposition de remède par l'expert Rubaudo. Il demandait en conséquence à être déchargé de toute condamnation. En défense et au soutien de son appel incident, la dame B. concluait en premier lieu à l'irrecevabilité de l'appel dirigé contre le jugement du 20 juin 1974, arguant que le Ministre d'État y avait acquiescé en concluant au fond le 2 juin 1976 au vu du rapport d'expertise sans formuler de réserves. Sur le fond, elle sollicitait le rejet de l'appel principal contre le second jugement, soutenant que ses préjudices — durant le chantier comme du fait de l'ouvrage définitif — étaient pleinement caractérisés, que l'expert Rubaudo avait relevé l'élévation de la nappe phréatique sans contestation des représentants de l'Administration à l'époque, et que la Commission d'Action Sociale avait officiellement constaté l'inexploitabilité du local due à l'humidité. Par voie d'appel incident, elle demandait la confirmation du jugement en son principe mais réclamait que le montant de son indemnisation fût porté à la somme de 300 000 francs. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une double problématique, l'une de nature procédurale, l'autre touchant aux fondements mêmes du droit de la responsabilité administrative. Sur le terrain de la procédure civile, la Cour devait d'abord déterminer l'étendue de sa saisine face à une demande de confirmation d'un chef de jugement non critiqué, puis trancher la question des conditions de l'acquiescement tacite à un jugement mixte ou avant dire droit : le fait pour une partie de conclure au fond sans réserves après le dépôt d'un rapport d'expertise emporte-t-il acquiescement au jugement ayant ordonné cette expertise et tranché un point de droit, alors même que cette partie avait formulé des réserves expresses d'appel dès le premier dire adressé à l'expert ? Sur le terrain du fond du droit, la question centrale consistait à définir le régime et les conditions de mise en œuvre de la responsabilité sans faute de la puissance publique du fait des travaux et ouvrages publics en droit monégasque : l'Administration peut-elle s'exonérer par principe de toute responsabilité objective lorsque les dommages procèdent d'une vaste opération d'urbanisme d'intérêt général restructurant un quartier entier, et, dans la négative, à quelles conditions cumulatives tenant aux caractères du préjudice, au comportement de la victime et à l'éventuelle plus-value apportée au bien, l'administré riverain peut-il obtenir la réparation intégrale, réévaluée au jour de la décision d'appel, des dommages subis tant durant l'exécution des travaux que du fait de l'existence permanente des ouvrages ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces questions et rejeter l'intégralité des prétentions du Ministre d'État tout en accueillant partiellement l'appel incident de la dame B., la Cour d'appel déploie un raisonnement méthodique, structuré en sept temps distincts qui balaient successivement les obstacles procéduraux avant d'analyser minutieusement chaque condition de la responsabilité administrative. #### 1. L'effet dévolutif de l'appel et l'absence d'objet de la demande de confirmation d'un chef non attaqué En premier lieu, la Cour examine les conclusions du Ministre d'État tendant à voir confirmer le jugement du 20 juin 1974 en ce qu'il avait débouté la dame B. de son moyen initial fondé sur une faute ou un abus de droit de l'Administration. Les juges d'appel rappellent les règles gouvernant l'effet dévolutif de l'appel : cette disposition spécifique du premier jugement n'ayant été frappée d'appel par aucune des parties et ne présentant aucun lien d'indivisibilité ou de dépendance nécessaire avec les autres dispositions attaquées, la Cour n'en est tout simplement pas saisie. Dès lors, la demande tendant à sa confirmation est déclarée sans objet. #### 2. Le régime rigoureux de l'acquiescement tacite et la recevabilité de l'appel En deuxième lieu, statuant sur la fin de non-recevoir opposée par l'intimée contre l'appel du jugement du 20 juin 1974, la Cour pose une règle de principe d'une grande netteté : si l'acquiescement à un jugement peut être exprès ou tacite, il doit impérativement être certain. Cela implique qu'il résulte d'actes strictement incompatibles avec la volonté d'interjeter appel et qu'il démontre « avec évidence » l'intention de la partie à qui on l'oppose d'accepter la décision rendue. Appliquant ce critère d'univocité à l'espèce, la Cour relève que l'Administration s'était formellement réservé le droit de relever appel dudit jugement dès son premier dire à l'expert. Par conséquent, le seul fait qu'elle ait ultérieurement conclu au fond après le dépôt du rapport d'expertise sans réitérer cette réserve ne permet pas d'en déduire sans ambiguïté une intention d'acquiescer. L'appel du Ministre d'État contre le jugement de 1974 est donc déclaré recevable. #### 3. La consécration solennelle de la responsabilité sans faute de la puissance publique du fait des travaux publics En troisième lieu, la Cour aborde le cœur théorique du litige : le principe de la responsabilité de l'Administration. Elle commence par relever la contradiction manifeste du Ministre d'État qui, après avoir formellement reconnu le principe de la responsabilité sans faute pour travail public dans ses conclusions de première instance du 29 janvier 1974 et l'avoir implicitement admis dans son acte d'appel, prétendait dans ses dernières écritures que la restructuration complète d'un quartier selon une conception d'urbanisme excluait objectivement toute responsabilité. La Cour condamne fermement cette thèse. Elle juge qu'un tel principe d'immunité qui, hors le cas de faute, dégagerait l'Administration de toute responsabilité pour les travaux importants — alors même que les risques de dommages sont précisément proportionnels à l'importance des travaux exécutés — « n'est fondé ni sur la loi ni sur l'équité ». Pour asseoir sa décision, la Cour se livre à une remarquable incursion historique et comparative en se référant explicitement au droit administratif français. Elle observe que c'est précisément en raison de l'ampleur des dommages causés par les travaux publics, de leur fréquence et de la gravité des atteintes directes portées à la propriété privée que le Conseil d'État français a opéré, dès le début du XXe siècle, le revirement jurisprudentiel l'ayant conduit à abandonner la règle de l'irresponsabilité de la puissance publique. Ce revirement visait à assurer une « équitable réparation à ceux qui subissent un préjudice spécial excédant les charges que l'activité administrative normale peut imposer à chaque citoyen dans l'intérêt général ». Affirmant avec force « qu'il doit être fait application de ce principe à Monaco », la Cour d'appel énonce alors la grille d'analyse complète commandant le droit à réparation. Les juges doivent vérifier cinq éléments : 1. Le lien de causalité direct entre les dommages invoqués et les travaux entrepris ; 2. Le caractère personnel (spécial) de ces dommages pour la victime ; 3. Leur caractère anormal, c'est-à-dire le fait qu'ils dépassent ou ont dépassé en durée ou en gravité les simples gênes et inconvénients normaux de voisinage ; 4. L'absence d'imputabilité, totale ou partielle, des dommages à une faute de la victime ; 5. L'absence de compensation des préjudices par une éventuelle plus-value apportée à l'immeuble par les travaux. #### 4. La caractérisation des dommages subis durant l'exécution des travaux En quatrième lieu, la Cour applique cette grille aux troubles générés par le chantier lui-même. S'appuyant sur le rapport d'expertise non contesté sur ce point et sur les pièces du dossier (notamment les courriers des architectes des 24 juillet et 7 décembre 1970), elle constate que depuis 1962 et jusqu'en juin 1975 au moins, l'immeuble a été encerclé par les chantiers bruyants, incommodes et parfois dangereux liés à l'avenue de Grande-Bretagne, au boulevard du Larvotto et à la station-service. Elle relève l'interruption définitive, dès le début des travaux, de la circulation dans la Descente des Moulins par la construction du mur de soutènement, ainsi que la survenance de multiples incidents. La Cour en conclut que ces inconvénients, étrangers à toute faute de la dame B., lui sont personnels en raison de la situation très particulière de son bien et présentent un caractère anormal tant par leur gravité que par leur durée exceptionnelle, ouvrant ainsi droit à indemnisation. #### 5. La caractérisation des dommages permanents liés à l'existence des ouvrages publics et le rejet de la faute de la victime En cinquième lieu, la Cour examine les dommages permanents résultant de l'implantation définitive des ouvrages, et particulièrement du boulevard du Larvotto surélevé. Se référant expressément aux constatations du Tribunal qui s'était transporté sur les lieux, elle confirme que ces inconvénients sont spéciaux à l'intimée et excèdent les charges normales imposées dans l'intérêt général. Réfutant l'allégation du Ministre d'État selon laquelle l'expert n'aurait envisagé aucun remède, la Cour précise que l'expert Rubaudo a bien examiné la possibilité d'un cuvelage, mais a conclu qu'un tel procédé, d'exécution malaisée, ne suffirait pas à stopper les remontées d'humidité par les murs. Ces désordres ont directement provoqué la fermeture de l'exploitation artisanale et une moins-value intrinsèque de l'immeuble. Dans un sixième temps étroitement lié, la Cour écarte la cause d'exonération tirée de la prétendue faute de la victime. L'Administration soutenait que l'humidité du salon de coiffure résultait uniquement du défaut d'aération du local maintenu clos et de la présence de plantes devant les ouvertures. La Cour balaie cet argumentaire : hormis la présence de quelques
# Cour d'Appel de Monaco, 10 mars 1978, n° 26611 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 10 mars 1978, n° 26611 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1978/03-10-26611)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation de la Cour d'appel de Monaco s'inscrit dans le cadre du contentieux des élections nationales et communales monégasques, plus précisément à la suite du scrutin organisé le 15 janvier 1978 pour l'élection du Conseil National. En amont et au cours de cette consultation électorale, plusieurs événements relatifs à la préparation de la campagne ainsi qu'au déroulement matériel des opérations de vote sont survenus et ont suscité la contestation de Messieurs R. G. et G. P., dont l'un au moins était candidat au scrutin. En premier lieu, antérieurement à l'ouverture officielle de la campagne électorale, la liste dénommée « Union Nationale et Démocratique » a obtenu auprès d'un service administratif, moyennant le paiement des frais d'impression rendus nécessaires par l'utilisation de la technique informatique, un jeu d'enveloppes informatisées reproduisant la liste électorale. Ce jeu venait s'ajouter aux deux jeux d'enveloppes remis gratuitement à chaque candidat ou liste de candidats en application de l'article 33 de la loi n° 839 du 23 février 1968. Dès le 24 décembre 1977, la liste d'Union Nationale et Démocratique a procédé à l'expédition de ces enveloppes aux électeurs. Cet envoi contenait du matériel de propagande se limitant toutefois à une manifestation de candidatures, laquelle était dans le même temps révélée par la presse, sans comporter d'attaque ou de polémique. Par ailleurs, vingt jours avant le scrutin, deux candidats, parmi lesquels figurait l'un des réclamants, ont chacun reçu d'un expéditeur inconnu une enveloppe irrégulière mais d'apparence très similaire aux enveloppes officielles ; ils ont aussitôt signalé ce fait à la Mairie, laquelle a multiplié les précautions en vue du scrutin. En deuxième lieu, pour les besoins des réunions publiques de la campagne, la liste d'Union Nationale et Démocratique a sollicité, avant même l'ouverture officielle de la campagne électorale, la mise à disposition de la salle dénommée « Hall du Centenaire », lieu commodément et communément utilisé depuis sa construction pour ce type d'assemblées. Ayant formulé sa demande la première, ladite liste a obtenu l'attribution de cette salle pour la date du vendredi 13 janvier 1978, qui constituait la dernière date légalement possible pour tenir une réunion publique avant le scrutin du dimanche 15 janvier, la loi interdisant les réunions la veille du vote. Cette réunion du 13 janvier s'est tenue en revêtant un caractère contradictoire. En troisième lieu, lors du déroulement matériel du scrutin le 15 janvier 1978, plusieurs irrégularités ou anomalies ont été relevées par les demandeurs. D'une part, divers électeurs ne se sont pas conformés aux prescriptions légales leur imposant d'introduire eux-mêmes leur enveloppe dans l'urne : perpétuant une pratique qui était légale avant l'entrée en vigueur de la loi de 1968, ils ont remis leur enveloppe au Président du bureau de vote, Monsieur J. N., qui a lui-même procédé à son introduction dans l'urne. D'autre part, au moment des opérations de dépouillement, une enveloppe non conforme et maquillée, mais présentant l'apparence la plus conforme possible aux enveloppes réglementaires, a été retrouvée dans l'urne. En application de l'article 47 de la loi électorale, cette enveloppe irrégulière a été comptabilisée comme un vote nul par le bureau de vote. Enfin, les résultats du scrutin ont fait apparaître un accroissement du nombre des listes entières votées par rapport à la précédente élection de 1973, bien que ce chiffre demeurât très inférieur au nombre global des électeurs ayant voté en surnombre par rapport à cette même consultation antérieure. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de la proclamation des résultats du scrutin du 15 janvier 1978, Messieurs R. G. et G. P. ont introduit, dès le 17 janvier 1978, une réclamation tendant à l'annulation des opérations électorales devant le Tribunal de première instance de Monaco. Leur contestation s'articulait initialement autour de cinq griefs distincts. Par un jugement rendu le 6 février 1978, le Tribunal de première instance a rejeté l'ensemble de leur demande en annulation de l'élection. Les premiers juges ont notamment considéré, s'agissant de l'envoi des enveloppes du 24 décembre 1977, que les dispositions de l'article 33 de la loi n° 839 n'instituaient qu'un minimum de moyens économiques gratuits, que la liste mise en cause n'avait pas bénéficié d'un troisième jeu gratuit constituant un avantage particulier pendant la campagne, et que la prise de communication et de copie de la liste électorale sous une forme quelconque demeurait libre à tout moment. S'agissant de l'enveloppe irrégulière découverte dans l'urne, le Tribunal a par ailleurs envisagé l'hypothèse selon laquelle cette irrégularité ne serait pas nécessairement l'œuvre d'un partisan de la liste élue. Contestant cette décision, Messieurs R. G. et G. P. ont relevé appel du jugement. Pour ce faire, ils ont procédé par la voie d'une simple requête adressée au Premier Président de la Cour d'appel en date du 15 février 1978. Aux termes de cet acte d'appel, les requérants ont déclaré abandonner expressément le troisième grief qui figurait dans leur réclamation initiale du 17 janvier, mais ont maintenu et repris les quatre autres moyens au soutien de leur demande d'infirmation et d'annulation complète du scrutin : 1. Sur le premier moyen, ils soutenaient que l'obtention auprès d'un service administratif, puis l'expédition le 24 décembre 1977 avec du matériel de propagande, d'un jeu d'enveloppes informatisées en sus des deux jeux prévus par l'article 33 de la loi n° 839 du 23 février 1968 constituait une opération frauduleuse. Ils invoquaient à cet égard tant la violation de l'article 6, paragraphe 7, de ladite loi du fait de la délivrance par un service administratif (alléguant avoir été laissés dans l'ignorance de cette possibilité technique), que la rupture d'égalité qui en était résultée au détriment des autres candidats. 2. Sur le deuxième moyen, ils arguaient du caractère irrégulier et frauduleux de l'attribution de la salle du « Hall du Centenaire » à la liste d'Union Nationale et Démocratique pour le vendredi 13 janvier. Selon les appelants, cette attribution, obtenue à la faveur d'une demande déposée avant l'ouverture de la campagne électorale pour la seule salle traditionnellement utilisée et pour la dernière date possible de réunion publique, violait une coutume locale limitant la priorité d'attribution au jour et à l'heure d'ouverture de la campagne, ainsi qu'une pratique identique suivie en France. 3. Sur le quatrième moyen (troisième moyen maintenu en cause d'appel), ils dénonçaient la violation de l'article 44 de la loi n° 839 résultant de la remise par plusieurs électeurs de leur bulletin au Président du bureau de vote au lieu d'une introduction personnelle dans l'urne. Allant plus loin qu'en première instance, les appelants imputaient en cause d'appel au Président du bureau, Monsieur J. N., une « suspicion légitime » fondée sur ses parentés et ses opinions personnelles, affirmant que cette irrégularité ne pouvait jouer qu'en faveur de la liste élue et faire grief aux candidats n'appartenant pas à l'Union Nationale et Démocratique. 4. Sur le cinquième moyen (quatrième moyen maintenu), ils réclamaient l'annulation totale de l'élection en raison de la découverte dans l'urne de l'enveloppe non conforme et maquillée. Ils soutenaient que cette enveloppe simulée avait servi d'amorce au système frauduleux dit de « la pompe », permettant de s'assurer du vote d'un électeur qui, en remettant après son passage aux urnes l'enveloppe régulière vide reçue au bureau, permettait le renouvellement indéfini de l'opération. Ils s'appuyaient sur l'envoi anonyme d'enveloppes similaires vingt jours avant le scrutin, sur l'augmentation du nombre de listes entières par rapport à 1973, et soutenaient qu'il était inutile d'identifier ou de rechercher l'auteur de la fraude pour prononcer la nullité du scrutin. En défense, deux intervenants ont conclu au rejet de l'appel : D'une part, le Procureur Général, dans un avis écrit du 24 février 1978, a soulevé à titre principal une fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité en la forme de l'appel. Le Ministère public faisait valoir que l'appel n'avait pas été interjeté par exploit d'huissier. Selon son analyse, la voie de la simple requête, autrefois autorisée par l'article 53 de la loi du 3 mai 1920, avait disparu avec l'abrogation de ce texte et n'avait pas été reprise par la loi n° 839 du 23 février 1968. Dans le silence de cette nouvelle loi quant à la forme de l'appel, le Procureur Général estimait qu'il convenait d'appliquer le droit commun de la procédure civile contentieuse, à savoir l'assignation prescrite par l'article 850 du Code de procédure civile, texte au demeurant visé par l'article 55 de la loi n° 839. À titre très subsidiaire, sur le fond, il concluait à la confirmation du jugement par reprise et développement de ses conclusions écrites de première instance. D'autre part, Monsieur H. R. (dont la qualité exacte au sein de la procédure n'est pas précisée dans la décision, bien qu'il défende la validité de l'élection face à une action initialement dirigée contre Monsieur le Maire selon l'intitulé de l'arrêt), aux termes d'un mémoire écrit déposé le 24 février 1978 et repris verbalement à l'audience, a combattu l'argumentation développée par les appelants sur les quatre moyens de fond et a conclu à la confirmation pure et simple du jugement entrepris. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une double problématique juridique, l'une de nature strictement procédurale et préalable, l'autre touchant au droit substantiel du contentieux électoral. Sur le terrain procédural de la recevabilité, la question centrale était la suivante : dans le silence de l'article 55 de la loi n° 839 du 23 février 1968 relative aux élections nationales et communales — qui n'a pas reconduit la disposition expresse de l'article 53 de l'ancienne loi du 3 mai 1920 prévoyant l'appel par voie de requête et qui opère un renvoi à l'article 850 du Code de procédure civile —, l'appel d'un jugement rendu en matière de contentieux électoral doit-il obligatoirement, à peine d'irrecevabilité, être formé selon le droit commun par voie d'assignation délivrée par exploit d'huissier, ou peut-il valablement être interjeté sous la forme simplifiée d'une simple requête ou d'une déclaration au greffe ? Sur le fond du droit électoral, dans l'hypothèse où l'appel serait jugé recevable, la juridiction du second degré devait déterminer dans quelle mesure diverses circonstances entourant la campagne et le scrutin étaient susceptibles d'entraîner l'annulation des élections. Plus précisément, il s'agissait de savoir : 1. Si la délivrance payante d'un jeu supplémentaire d'enveloppes informatisées et leur envoi par une liste avant l'ouverture officielle de la campagne électorale constituent une irrégularité ou une rupture d'égalité relevant de l'office du juge électoral et viciant le scrutin ; 2. Si la réservation anticipée par une liste de la salle publique la plus couramment utilisée pour le dernier jour de la campagne méconnaît une coutume contraignante ou le principe d'égalité des moyens d'expression ; 3. Si l'inobservation avérée de l'article 44 de la loi n° 839 (remise de l'enveloppe au Président du bureau de vote au lieu d'une introduction personnelle dans l'urne par l'électeur), assortie en appel d'une allégation de « suspicion légitime » à l'encontre dudit Président, suffit en elle-même à entacher de nullité les opérations électorales ; 4. Si la découverte dans l'urne d'une unique enveloppe irrégulière et maquillée (annulée lors du dépouillement) permet de tenir pour établie l'existence d'une fraude généralisée par le système dit de « la pompe » justifiant l'annulation intégrale du scrutin, indépendamment de la preuve de la manœuvre et de l'identification de son auteur. Plus globalement, la Cour devait fixer le critère directeur de l'annulation électorale face à des irrégularités établies ou alléguées : la simple méconnaissance formelle d'une disposition de la loi électorale emporte-t-elle automatiquement la nullité du scrutin, ou cette sanction est-elle subordonnée à la démonstration d'une altération effective de la volonté du corps électoral ayant exercé une incidence déterminante sur le résultat de l'élection ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La Cour d'appel déploie une motivation particulièrement dense et structurée, écartant d'abord l'obstacle procédural soulevé par le Ministère public par une interprétation téléologique de la loi, avant de rejeter successivement les quatre moyens de fond à l'aune d'une conception réaliste et finaliste du contentieux électoral. #### 1. Sur la recevabilité de l'appel : le rejet du formalisme excessif dans le silence de la loi Pour trancher la fin de non-recevoir opposée par le Procureur Général, la Cour procède à une exégèse minutieuse des textes applicables. Elle concède d'emblée l'exactitude du constat textuel opéré par le Ministère public : la loi n° 839 du 23 février 1968 a effectivement omis de reprendre la règle de l'article 53 de la loi abrogée du 3 mai 1920 qui prévoyait formellement l'appel par requête. L'article 55, alinéa 4, de la loi nouvelle se borne à énoncer que l'appel peut être relevé dans les dix jours du prononcé de la décision, sans en préciser la forme. Toutefois, la Cour refuse d'en déduire l'application mécanique et intégrale de l'article 850 du Code de procédure civile imposant l'assignation par exploit d'huissier. Son raisonnement repose sur trois arguments complémentaires : - Premièrement, une analyse stricte de la portée du renvoi textuel : la référence indirecte à l'article 850 du Code de procédure civile, opérée par l'alinéa 4 de l'article 55 de la loi n° 839 par renvoi aux alinéas précédents, ne concerne que les conditions dans lesquelles l'appel est « dans le mois, instruit et jugé ». Le renvoi législatif n'est donc que partiel et régit l'instruction et le jugement de l'instance d'appel, non l'acte initial de saisine de la Cour. - Deuxièmement, l'incompatibilité partielle de l'article 850 avec la nature spécifique du contentieux électoral : la Cour relève que toutes les prescriptions de l'article 850 ne sont pas applicables en la matière. Elle cite notamment la dernière phrase de cet article qui impose le ministère obligatoire d'un avocat-défenseur. Or, en matière électorale, les réclamants jouissent du droit de comparaître en personne devant la Cour pour présenter leurs observations orales, ce qui constitue une dérogation tant à l'article 15 qu'à l'article 7 de l'Ordonnance du 21 mai 1909. Dès lors que l'article 850 est ainsi écarté pour la représentation des parties, il ne saurait s'imposer avec la force de l'évidence pour le mode de saisine. - Troisièmement, la recherche de l'esprit de la loi à défaut d'intention législative claire : la Cour constate que la loi est silencieuse ou obscure et que les travaux préparatoires sont totalement muets sur ce point. Face à ce doute, le juge se réfère à la philosophie générale du contentieux électoral, matière dans laquelle le législateur a voulu rendre les recours « aisés et peu coûteux ». Or, l'article 53 de la loi n° 839 organise en première instance un recours de la forme la plus simplifiée. Il n'est donc nullement certain que le législateur ait entendu exclure en cause d'appel la voie de la requête ou de la déclaration au greffe, qui est précisément celle qui se rapproche le plus du formalisme allégé de première instance. Synthétisant sa pensée dans un attendu de principe remarquable, la Cour juge que, devant le silence ou l'obscurité de la loi, déclarer irrecevable faute d'assignation par huissier une réclamation initialement soulevée de la manière la plus simplifiée reviendrait à faire preuve d'un « formalisme excessif ». L'appel formé par simple requête est en conséquence déclaré recevable. #### 2. Sur le fond : l'exigence systématique d'une preuve de la fraude et d'une incidence sur les résultats du scrutin Abordant l'examen au fond des quatre moyens maintenus, la Cour d'appel écarte chacun des griefs en vérifiant systématiquement, d'une part, la réalité de l'irrégularité juridique alléguée et, d'autre part, son impact concret sur la sincérité du scrutin. **Sur le premier moyen (les enveloppes informatisées envoyées le 24 décembre 1977)**, la Cour valide entièrement l'analyse des premiers juges. Elle opère une distinction chronologique fondamentale entre la période antérieure à la campagne et la campagne électorale proprement dite. Si l'article 30 de la loi n° 839 ne fixe pas la date la plus éloignée du début de la campagne, l'article 25 permet de la situer quinze jours avant le scrutin. Dès lors, l'envoi litigieux du 24 décembre 1977 pour un scrutin fixé au 15 janvier 1978 se situe nécessairement en dehors et en amont de toute période de campagne réglementée. Or, la réglementation de l'article 33 prévoyant la remise gratuite de deux jeux d'enveloppes ne s'applique que pendant la durée de la campagne et ne constitue qu'un minimum économique gratuit garanti à chaque candidat. La liste mise en cause n'a pas reçu un troisième jeu gratuit pendant la campagne, mais a acquis à ses frais, avant la campagne, une copie de la liste électorale sous forme d'enveloppes informatisées. La Cour rappelle deux principes de liberté : la liberté permanente de prendre communication et copie de la liste électorale sous quelque forme que ce soit (les progrès de l'informatique facilitant simplement cette impression contre paiement, sans que les appelants n'établissent avoir essuyé un refus de l'administration), et la liberté de communication entre citoyens, fussent-ils futurs candidats, qui ne connaît aucune limitation légale de temps ni de forme. Observant au surplus le caractère purement informatif et non polémique de l'envoi, la Cour précise enfin les limites de l'office du juge électoral : il ne lui appartient pas de rechercher l'existence d'une éventuelle irrégularité d'ordre purement administratif dans la délivrance des enveloppes, ni a fortiori de surseoir à statuer dans l'attente d'une question préjudicielle en l'absence de tout autre litige en cours. Son seul office est de constater que le fait, fût-il irrégulier, n'a pas été de nature à influencer le scrutin. **Sur le deuxième moyen (l'attribution du Hall du Centenaire le 13 janvier 1978)**, la Cour relève le vide normatif en la matière : l'article 32 de la loi n° 839 se borne à consacrer la liberté de réunion pour les assemblées électorales, avec pour unique restriction l'interdiction des réunions la veille du scrutin. Aucune règle légale ne régit la tenue ou la localisation de ces réunions. Elle écarte ensuite l'argument tiré d'une prétendue coutume locale interdisant les réservations avant l'ouverture de la campagne, faute pour les requérants d'en rapporter la moindre preuve, et juge inopérante la référence à une pratique française qui ne concerne en réalité que le choix des empl
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26960 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26960 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/03-12-26960)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre des relations institutionnelles et statutaires entre l'État monégasque et l'unique collectivité territoriale de la Principauté, la Commune de Monaco. Il a plus particulièrement pour objet la délimitation précise des compétences respectives des autorités communales et des autorités gouvernementales dans la gestion de la carrière et de la rémunération des fonctionnaires et agents communaux. À une date antérieure au mois de décembre 2001 (non précisée dans la décision), la Commune de Monaco a procédé au recrutement d'un agent, Monsieur D. C., afin d'exercer les fonctions de chargé de mission au sein du secrétariat général de la mairie. Dans le cadre de cette décision de recrutement, l'autorité municipale a déterminé le positionnement hiérarchique et salarial de l'agent. La décision de recrutement mentionnait ainsi expressément un classement de l'intéressé à la 6e classe, affectée de l'indice majoré 599, relevant de l'échelle 2 des chefs de service du 3e groupe. Selon la municipalité, ce positionnement résultait de l'application stricte de la réglementation en vigueur à la date du recrutement, laquelle découlait d'une délibération du Conseil de gouvernement du 15 mars 1973 modifiée, complétée par une délibération du Conseil de gouvernement du 16 décembre 1992, ainsi que du cahier des échelles applicables défini le 16 novembre 1999. Toutefois, cette décision municipale s'est heurtée à l'intervention de l'exécutif princier. Par une lettre en date du 3 décembre 2001, le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a informé le Maire de Monaco de l'accord du Gouvernement Princier quant au recrutement de Monsieur D. C. en qualité de chargé de mission au secrétariat général de la mairie. Néanmoins, cette correspondance administrative assortissait cet accord d'une modification substantielle de la situation indiciaire de l'agent : elle précisait en effet que l'intéressé serait reclassé à la 7e classe, affectée de l'indice majoré 532 de l'échelle des chefs de division, opérant ainsi une diminution de l'indice de traitement initialement arrêté par le Maire (passage de l'indice majoré 599 à l'indice majoré 532). Contestant cette intervention gouvernementale qui modifiait unilatéralement les conditions de nomination de son agent, Madame le Maire de Monaco a formé, dès le 7 décembre 2001, un recours gracieux visant à obtenir le retrait ou la réformation de la décision contenue dans la lettre du 3 décembre 2001. Durant l'instruction de ce recours administratif, des échanges ont eu lieu entre les services de l'État et la municipalité. C'est ainsi que, par un courrier en date du 6 mars 2002, le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a informé la Commune de l'existence d'une décision du gouvernement modifiant le classement indiciaire des chefs de services communaux et des chargés de mission, sans toutefois que le texte écrit de cette décision ne soit communiqué à l'administration municipale. Ce même courrier du 6 mars 2002 révélait par ailleurs que, le 15 novembre 2001, un autre chargé de mission affecté au secrétariat général de la mairie avait été admis à conserver l'indice majoré 599 correspondant à la 6e classe de l'échelle des chefs de service du 3e groupe, et ce « à titre personnel ». Par une décision en date du 29 avril 2002, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a formellement rejeté le recours gracieux formé par le Maire le 7 décembre 2001, confirmant ainsi la décision du 3 décembre 2001 fixant le classement de Monsieur D. C. à l'indice 532. Postérieurement à ce rejet, les modifications des grilles indiciaires, mises à jour le 22 mars 2002, n'ont été communiquées à la Commune que le 6 juin 2002. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de la décision gouvernementale, la Commune de Monaco a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe le 20 juin 2002. La requête tendait à l'annulation, d'une part, de la décision du Ministre d'État du 29 avril 2002 rejetant le recours gracieux du Maire et, d'autre part, de la décision initiale du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 3 décembre 2001. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un débat contradictoire particulièrement dense, caractérisé par l'échange de six mémoires successifs : la requête initiale (20 juin 2002), la contre-requête du Ministre d'État (9 août 2002), la réplique de la Commune (11 septembre 2002), la duplique du Ministre d'État (14 octobre 2002), une triplique de la Commune (5 décembre 2002) spécialement autorisée par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 6 novembre 2002, et enfin les ultimes observations de l'État de Monaco (6 janvier 2003). Par ordonnance du 17 janvier 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 12 mars 2003. Les prétentions et arguments des parties se sont cristallisés autour de deux axes majeurs : la recevabilité de l'action de la Commune (et plus précisément son intérêt à agir) et la légalité tant externe qu'interne des décisions attaquées. #### 1. Le débat sur la recevabilité du recours de la Commune Le Ministre d'État opposait à la requête une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt et de qualité pour agir de la Commune de Monaco. L'argumentation gouvernementale reposait sur plusieurs branches : * **L'absence d'atteinte aux prérogatives communales :** selon l'État, Monsieur D. C. n'avait pas fait l'objet d'un « reclassement » modifiant une situation antérieure, mais uniquement d'un « classement » initial décidé par le gouvernement. Dès lors, les décisions attaquées ne constituaient ni des mesures de contrôle, ni des actes de substitution émanant d'une autorité de tutelle, mais procédaient de l'usage, par le Ministre d'État, des pouvoirs propres qu'il estimait tenir de l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986. Pour ce motif, l'État soutenait que la Commune n'était pas fondée à invoquer la jurisprudence administrative française issue de l'arrêt du Conseil d'État *Commune de Néris-les-Bains*. * **Le caractère strictement individuel de l'acte :** le Ministre d'État faisait valoir que seul l'agent concerné, Monsieur D. C., avait intérêt à contester une décision individuelle relative à sa situation indiciaire, d'autant que la décision fixant la rémunération n'a pas un caractère statutaire et ne crée pas de droits acquis. La Commune n'avait donc pas qualité pour se substituer à son agent afin d'exercer en justice la défense de ses intérêts personnels. * **L'insuffisance de l'intérêt moral ou fonctionnel invoqué :** dans sa duplique, l'État soutenait que la préoccupation d'assurer une « gestion cohérente de ses personnels » était trop vaste et imprécise pour conférer à la municipalité un intérêt direct et personnel. De même, il arguait que l'article 14 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 ne confie pas à la Commune une mission générale de protection de ses fonctionnaires, mais seulement une obligation de protection contre les prises à partie par des tiers, hypothèse étrangère à l'espèce. Enfin, l'État rappelait que la recevabilité s'apprécie en elle-même et non au regard du bien-fondé des moyens du fond (tels que la prétendue illégalité de la modification de la grille indiciaire du 22 mars 2002). En réponse, la Commune de Monaco défendait vigoureusement son intérêt légitime, direct, personnel et moral à agir : * **La défense de ses prérogatives d'employeur et de la compétence du Maire :** la Commune soulignait qu'elle est l'employeur de Monsieur D. C. (ce que démontrait d'ailleurs le fait que les décisions litigieuses avaient été directement signifiées par le Ministre d'État au Maire). La modification du classement indiciaire par l'État portait une atteinte directe à la plénitude de compétence du Maire en matière de recrutement, ainsi qu'à l'autorité et à la crédibilité de la Commune en tant qu'employeur soucieux d'une gestion cohérente de ses effectifs. * **Le maintien de l'équilibre statutaire et la protection des agents :** la requérante invoquait un intérêt évident au maintien de l'équilibre des grilles applicables aux emplois communaux en vigueur lors du recrutement, ainsi que son obligation de protéger ses agents contre les atteintes à leurs droits et les mesures discriminatoires. * **La méconnaissance des procédures consultatives obligatoires :** la Commune justifiait également son intérêt à agir par le fait que les modifications des grilles indiciaires (mises à jour le 22 mars 2002 et communiquées le 6 juin 2002) étaient intervenues sans que soient respectées les dispositions impératives de l'article 53 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale et de l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires communaux. #### 2. Le débat au fond sur la légalité des décisions attaquées Sur le fond du droit, la Commune de Monaco articulait plusieurs moyens d'annulation relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : * **L'incompétence de l'auteur de l'acte :** la Commune soutenait que, en vertu de la loi, le pouvoir de nomination des fonctionnaires et agents communaux appartient au Maire (à l'exception de quelques emplois supérieurs pourvus par ordonnance souveraine). Or, ce pouvoir de nomination est indissociable de la définition du poste à pourvoir et de la détermination de l'indice correspondant à la catégorie d'emploi, dans le respect des grilles et échelles indiciaires fixées par le Conseil de gouvernement. Si le gouvernement est compétent pour définir les grilles réglementaires générales, le Maire est exclusivement compétent pour décider des classements individuels. Dès lors, le gouvernement n'avait aucune compétence pour modifier le classement individuel de Monsieur D. C. conforme à la réglementation en vigueur. * **Le défaut de base légale, l'absence de publication et la rétroactivité illégale :** la Commune faisait valoir qu'à la date du recrutement, la réglementation applicable résultait des délibérations des 15 mars 1973 et 16 décembre 1992, ainsi que du cahier des échelles défini le 16 novembre 1999. La modification réglementaire invoquée par l'État (résultant de délibérations du Conseil de gouvernement des 10 mai 2001 et 30 janvier 2002) n'avait fait l'objet d'aucune publication régulière, la simple lettre d'information du 6 mars 2002 ne pouvant en tenir lieu selon la jurisprudence du Tribunal Suprême. De plus, la délibération du 30 janvier 2002 (communiquée seulement en cours d'instance) et le courrier du 6 mars 2002 étaient postérieurs à la décision litigieuse du 3 décembre 2001. En appliquant un texte dépourvu d'existence juridique et non publié à la date de la décision, et en n'ayant au surplus pas consulté préalablement le conseil municipal (alors que la délibération du 30 janvier 2002 avait « simplement suggéré » ce nouveau classement), le Ministre d'État avait entaché sa décision de défaut de base légale et de rétroactivité illégale. * **La violation du principe constitutionnel d'égalité :** enfin, la Commune invoquait la violation de l'article 17 de la Constitution, au motif qu'un autre chargé de mission au secrétariat général de la mairie avait été autorisé, le 15 novembre 2001, à conserver « à titre personnel » l'indice majoré 599. En défense au fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble de ces moyens : * **Sur la répartition des compétences :** s'appuyant sur les articles 19 et 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986, l'État soutenait que si le Maire dispose du pouvoir de nomination dans la plupart des cas (article 19), il ne jouit d'aucune plénitude de compétence et ne dispose d'aucun pouvoir de décision en matière de fixation des échelles indiciaires et de détermination de l'indice applicable à l'emploi, lesquels relèvent exclusivement de la compétence de l'État et de l'autorité gouvernementale (article 27). L'ordonnance souveraine prévue par l'article 27 n'étant pas encore intervenue, la Commune ne pouvait s'en prévaloir. * **Sur l'application de la réglementation dans le temps :** l'État opposait le principe selon lequel nul n'a de droit acquis au maintien d'une situation réglementaire, l'indice fixé par voie réglementaire n'étant pas immuable. Selon le gouvernement, dès la délibération du 10 mai 2001 (antérieure au recrutement), le classement des chargés de mission et l'indice correspondant avaient été modifiés pour être rangés dans l'échelle des chefs de division et des services municipaux. Cette modification a été immédiatement appliquée à Monsieur D. C. et simplement confirmée par la délibération du 30 janvier 2002 lors de l'examen de la situation d'autres fonctionnaires. La décision du 3 décembre 2001 n'était donc entachée d'aucune rétroactivité. * **Sur le principe d'égalité :** le Ministre d'État répliquait que la circonstance qu'un autre agent communal ait bénéficié d'une dérogation à titre individuel ne conférait nullement aux autres agents un droit à obtenir la même dérogation, la légalité de cette mesure dérogatoire étant au demeurant étrangère au litige. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une double interrogation juridique, touchant d'abord au droit du contentieux administratif, puis au droit de la fonction publique communale. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité : **une commune justifie-t-elle d'un intérêt lui donnant qualité pour agir par la voie du recours pour excès de pouvoir à l'encontre d'une décision émanant des autorités gouvernementales de l'État qui modifie une décision individuelle de classement indiciaire prise par le Maire à l'égard d'un agent communal ?** En second lieu, sur le terrain de la légalité : **les autorités de l'exécutif étatique — en l'occurrence le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur et le Ministre d'État — tiennent-elles de l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune, ou d'une autre disposition, la compétence juridique pour modifier la décision individuelle de classement indiciaire d'un agent communal prise par le Maire lors de son recrutement ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême tranche le litige par une motivation d'une grande concision, caractéristique de sa méthodologie rédactionnelle, en répondant positivement à la première question et négativement à la seconde, ce qui le conduit à prononcer l'annulation des actes attaqués sur le fondement exclusif de l'incompétence de leurs auteurs. #### 1. La consécration de l'intérêt à agir de la Commune Sur la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême juge en une phrase lapidaire : « Considérant que la commune a intérêt à demander l'annulation de la décision du 3 décembre 2001 confirmée sur recours gracieux par une décision du Ministre d'État du 29 avril 2002 modifiant une décision du Maire de la Commune de Monaco ». Par ce considérant, la Haute Juridiction écarte l'analyse gouvernementale qui tentait de réduire le litige à la seule situation subjective et pécuniaire de l'agent public concerné. Le juge administratif retient la réalité institutionnelle de l'opération : le Maire de la Commune de Monaco avait pris une décision administrative initiale fixant le classement de l'agent, et les autorités de l'État sont intervenues pour modifier cette décision municipale. Dès lors qu'un acte de l'État réforme, altère ou modifie une décision prise par l'organe exécutif de la Commune, la personne morale communale justifie nécessairement, de par cette seule modification affectant l'exercice de ses attributions, d'un intérêt direct et certain à défendre la légalité et l'intégrité de l'acte de son Maire devant le juge de l'excès de pouvoir. #### 2. La censure pour incompétence des autorités gouvernementales Abordant l'examen de la légalité des décisions entreprises, le Tribunal Suprême fait usage de la technique de l'économie des moyens, annoncée par la formule : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Le juge choisit ainsi de ne pas se prononcer sur les moyens tirés du défaut de publication des délibérations gouvernementales, de la rétroactivité illégale, du vice de procédure faute de consultation du conseil communal, ou encore de la violation du principe constitutionnel d'égalité prévu à l'article 17 de la Constitution. Il concentre son contrôle sur le moyen d'ordre public tiré de l'incompétence. Pour ce faire, le Tribunal Suprême procède à une lecture littérale et rigoureuse de la disposition législative invoquée par l'État lui-même comme fondement de son action, à savoir l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune. La juridiction reproduit le texte en ces termes : « les différents grades et emplois de l'administration communale sont classés hiérarchiquement dans les échelles indiciaires de traitements. Ces échelles... sont établies par une Ordonnance souveraine prise après l'avis de la commission de la fonction communale et la consultation du conseil communal prévue par la loi sur l'organisation communale ». De l'analyse de ce texte, le Tribunal Suprême tire une conséquence immédiate quant à la répartition des compétences : l'article 27 organise exclusivement une compétence réglementaire générale — qui plus est attribuée au Prince Souverain statuant par voie d'Ordonnance souveraine après accomplissement de formalités consultatives substantielles (avis de la commission de la fonction communale et consultation du conseil communal) — ayant pour objet d'établir abstraitement et hiérarchiquement les échelles indiciaires des différents grades et emplois. En revanche, ce texte ne confère aucune compétence d'exécution individuelle ou de réformation au Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur ou au Ministre d'État pour intervenir dans la gestion individuelle d'un recrutement communal et modifier l'indice attribué par le Maire à un agent déterminé. Le Tribunal Suprême énonce ainsi : « Considérant que M. le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, et le Ministre d'État ne tenaient de ces dispositions ni d'aucune autre, compétence pour modifier la décision de classement de M. C. à l'indice majoré 599 prise par le Maire de la Commune de Monaco ». L'incompétence étant ainsi radicalement établie, tant au regard de la loi statutaire du 7 août 1986 que de toute autre disposition de l'ordonnancement juridique monégasque (« ni d'aucune autre »), la demande d'annulation formée par la Commune est déclarée fondée. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale des deux décisions administratives contestées et condamne l'État aux dépens. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « Décide : > La décision du Conseiller de gouvernement du 3 décembre 2001 et celle du Ministre d'État du 29 avril 2002 sont annulées ; > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Exp
# Cour de Révision de Monaco, 05 mars 2015, n° 13005 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 05 mars 2015, n° 13005 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2015/03-05-13005)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu le 5 mars 2015 par la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière classique mais toujours délicate de la frontière entre le droit de la domanialité publique et la législation protectrice des baux commerciaux. À l'origine du litige se trouve un acte conclu le 30 octobre 1998, par lequel l'État de Monaco a consenti à une personne physique, Madame t. RO., une convention qualifiée de « convention d'occupation précaire ». Ce contrat portait sur un ensemble immobilier composite, constitué d'un terrain et d'un bâtiment à usage de restaurant qui s'y trouvait édifié, et avait pour finalité expresse l'exercice d'une activité de restauration. Selon la description contractuelle qui sera ultérieurement invoquée par la demanderesse au pourvoi (telle qu'issue d'un avenant du 28 décembre 2001), l'assiette foncière correspondait à une parcelle d'une superficie approximative de quatre cent quatorze mètres carrés située à Monaco, localisée pour partie sous le viaduc du boulevard du Larvotto, et pour partie à l'air libre, entre l'aplomb de ce même viaduc et la limite du trottoir bordant le lot n° 2 de la rue du Portier. Par un avenant conclu le 28 décembre 2001, la société en commandite simple (SCS) PE. & Cie (ci-après « la société PE. »), représentée par son gérant en exercice, Monsieur a. PE., est venue aux droits de la cocontractante initiale, Madame t. RO. Les relations contractuelles se sont poursuivies jusqu'à l'échéance fixée par voie d'avenant à la date du 30 juin 2008. À l'arrivée de ce terme contractuel du 30 juin 2008, l'État de Monaco a manifesté son intention de ne pas poursuivre les relations contractuelles. Il a opposé un refus de renouvellement de la convention d'occupation précaire et a sollicité, par voie de conséquence, l'expulsion de la société PE. des lieux occupés. Parallèlement au contentieux purement contractuel et domanial, le litige a connu une ramification sur le terrain du droit administratif : le Ministre d'État a pris une décision, notifiée le 18 mars 2009, portant retrait de l'autorisation administrative accordée à Monsieur PE. d'exercer l'activité de « bar-restaurant, animation musicale ». Cette décision administrative a fait l'objet d'un recours devant le Tribunal suprême, lequel en a prononcé l'annulation pour excès de pouvoir, ce qui alimentera ultérieurement les débats devant les juridictions judiciaires quant à la portée de l'autorité de la chose jugée par la haute juridiction administrative et constitutionnelle. Refusant de quitter les lieux et estimant bénéficier des dispositions protectrices du statut des baux commerciaux régi par la loi n° 490 du 24 novembre 1948, la société exploitante s'est opposée à la demande d'expulsion et a formulé des prétentions tendant à la reconnaissance de ses droits locatifs ou, à défaut, indemnitaires. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le différend a été porté en premier ressort devant le Tribunal de première instance de Monaco. Par un jugement rendu le 28 février 2013, la juridiction du premier degré a intégralement rejeté les prétentions de la société exploitante. Les premiers juges ont articulé leur décision autour de trois axes : ils ont dit pour droit, premièrement, que la loi n° 490 du 24 novembre 1948 concernant les baux à usage commercial, industriel ou artisanal n'est pas applicable au domaine public de l'État ; deuxièmement, que les lieux occupés par la société PE. relèvent effectivement d'un tel domaine public ; et troisièmement, qu'en conséquence, la société occupante ne pouvait prétendre ni au renouvellement de la convention d'occupation précaire, ni au paiement d'une indemnité d'occupation (ou d'éviction), ni à la réparation d'un quelconque préjudice. Saisie par la société PE., la Cour d'appel de Monaco, statuant en matière civile, a rendu le 17 juin 2014 un arrêt confirmatif. Approuvant l'analyse des premiers juges quant à la domanialité publique des biens en cause et à l'exclusion corrélative du statut des baux commerciaux, la juridiction du second degré a confirmé le jugement entrepris et a formellement ordonné l'expulsion de la société PE. Cet arrêt d'appel a été signifié le 2 juillet 2014. C'est dans ces conditions que la SCS PE. & Cie a formé un pourvoi en révision. La déclaration de pourvoi a été souscrite au greffe général le 31 juillet 2014, accompagnée du récépissé de la Caisse des Dépôts et Consignations en date du 29 juillet 2014 attestant du dépôt de la somme destinée à garantir le paiement de l'amende éventuelle. L'instruction du pourvoi s'est déroulée selon la procédure écrite hors session, conformément aux dispositions combinées de l'article 31, alinéa 2, de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 et des articles 458 et 459 du Code de procédure civile. La requête en révision a été déposée et signifiée le 29 août 2014, suivie de la contre-requête de l'État de Monaco le 26 septembre 2014, d'une réplique de la demanderesse le 6 octobre 2014 et d'une duplique de l'État le 14 octobre 2014. Le Greffier en Chef a établi le certificat de clôture le 11 décembre 2014, attestant de l'expiration de tous les délais légaux, et le Ministère Public a déposé ses conclusions le lendemain, 12 décembre 2014. L'affaire a été examinée à l'audience du 19 février 2015. Toutefois, postérieurement à cette audience et à la clôture des débats, un incident procédural est survenu : le 20 février 2015, le conseil de la société PE. a déposé et signifié une note en délibéré, à laquelle le conseil de l'État de Monaco a répondu par des observations en défense déposées et signifiées le 26 février 2015. Par ailleurs, l'État défendeur contestait en amont la recevabilité même du mémoire en réplique déposé par la société demanderesse le 6 octobre 2014. Sur le fond du droit, la société PE. articulait un moyen unique de cassation, divisé en quatre branches particulièrement denses, visant à remettre en cause tant la qualification domaniale du bien que le régime juridique applicable au refus de renouvellement. Dans une première branche, prise d'un défaut de base légale au regard de l'article 1er de la loi n° 124 du 15 janvier 1930 sur la délimitation du domaine, la demanderesse soutenait que la Cour d'appel s'était abstenue de démontrer en quoi la parcelle et les locaux litigieux étaient attachés à l'usage public, à un service public ou à un service d'utilité publique, critères légaux de la domanialité publique. Dans une deuxième branche, invoquant un manque de base légale au regard de l'article 34 de la loi n° 490 du 24 novembre 1948, elle faisait valoir que ce texte exclut l'application du statut aux locations portant sur des établissements appartenant à l'État sous la condition expresse que le refus de renouvellement corresponde à un « intérêt public ». Selon le pourvoi, ce texte ne distinguant pas entre domaine public et domaine privé, l'État demeurait tenu de justifier d'un intérêt public pour refuser le renouvellement de la convention, ce que la Cour d'appel avait omis de rechercher. Dans une troisième branche, la société PE. invoquait la violation de la loi n° 490, de l'article 1198 du Code civil et du principe de l'autorité de la chose jugée. Elle exposait que le Tribunal suprême, en annulant pour excès de pouvoir la décision ministérielle du 18 mars 2009 retirant l'autorisation d'exploiter, avait retenu dans ses motifs — constituant le support nécessaire de son dispositif doté d'une autorité absolue *erga omnes* — que la convention d'occupation précaire avait été tacitement renouvelée en application de la loi n° 490. Le juge civil ne pouvait donc, sans méconnaître cette autorité de chose jugée, refuser d'appliquer ladite loi. Enfin, dans une quatrième branche fondée sur la violation de l'article 989 du Code civil et le grief de dénaturation d'un écrit clair et précis, le pourvoi reprochait à la Cour d'appel d'avoir retenu que le restaurant se situait en partie sur le trottoir bordant la rue du Portier et sur une voie ouverte à la circulation publique, alors que l'avenant du 28 décembre 2001 stipulait que le terrain se situait « à la limite du trottoir », c'est-à-dire à la lisière du domaine public et non sur celui-ci. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'arrêt rapporté soumettait à la Cour de révision deux séries d'interrogations, les unes d'ordre strictement procédural, les autres touchant au fond du droit des biens publics et des contrats commerciaux. Sur le plan procédural, la Haute juridiction devait trancher deux questions préalables : 1. Une note en délibéré déposée par une partie après la clôture des débats et hors des délais d'instruction prévus par les articles 445 et 453 du Code de procédure civile est-elle recevable lorsqu'elle n'a pas été sollicitée par la formation de jugement ? 2. Un litige portant sur l'application de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 sur les baux commerciaux relève-t-il de la procédure d'urgence devant la Cour de révision, autorisant à ce titre le dépôt d'un mémoire en réplique ? Sur le fond, la question centrale, au carrefour du droit administratif des biens et du droit commercial, pouvait se formuler ainsi : **À quelles conditions matérielles et juridiques un immeuble exploité à des fins commerciales en vertu d'une convention conclue avec l'État relève-t-il du domaine public, et cette appartenance domaniale exclut-elle de manière absolue tout droit au renouvellement au titre de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 — y compris l'exigence de justification d'un motif d'intérêt public prévue à l'article 34 de cette loi — nonobstant une décision antérieure du Tribunal suprême ayant annulé le retrait de l'autorisation administrative d'exploiter ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le pourvoi et valider l'analyse de la Cour d'appel, la Cour de révision procède en trois temps, épurant d'abord les incidents procéduraux avant de répondre par un attendu unique et synthétique aux quatre branches du moyen de fond. **1. Le règlement des incidents procéduraux : rigueur sur la note en délibéré, souplesse légale sur la réplique** En premier lieu, la Cour écarte la note en délibéré déposée par la société demanderesse le 20 février 2015, soit le lendemain de l'audience du 19 février 2015 et plus de deux mois après le certificat de clôture du 11 décembre 2014. La motivation est lapidaire et s'appuie directement sur les textes : déposée hors des délais prévus aux articles 445 et 453 du Code de procédure civile et après la clôture des débats, sans avoir été demandée par la formation de jugement, cette pièce est frappée d'irrecevabilité. En second lieu, la Cour rejette la contestation élevée par l'État de Monaco quant à la recevabilité du mémoire en réplique déposé le 6 octobre 2014. Elle relève que « *le présent litige portant sur l'application de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 et comme tel relevant de la procédure d'urgence, la réplique est recevable* ». C'est donc l'objet même du litige — la revendication du statut des baux commerciaux — qui commande le régime procédural applicable devant la Cour de révision, indépendamment du fait qu'au fond, l'applicabilité de ladite loi soit finalement déniée. **2. La validation de la domanialité publique par accessoire ou indissociabilité et l'éviction radicale de la loi n° 490** Abordant le moyen unique de cassation, la Cour de révision regroupe sa réponse aux quatre branches en une démonstration d'une grande densité logique. Tout d'abord, elle écarte le grief de dénaturation (quatrième branche) par un argument imparable de technique de cassation : la Cour d'appel n'a pu dénaturer la convention du 28 décembre 2001 dès lors qu'« *elle ne s'est pas référée [à ce document] pour ses constatations* ». Les juges du fond ont forgé leur conviction sur d'autres éléments matériels du débat pour localiser l'immeuble. Ensuite, sur la qualification de domaine public (première branche), la Cour de révision relève que les juges d'appel ont souverainement constaté que le terrain litigieux et le restaurant étaient situés « *pour partie sous le viaduc du boulevard du Larvotto et pour partie entre l'aplomb du viaduc et la limite du trottoir bordant le n° 2 de la rue du Portier* » et que le restaurant lui-même était « *édifié sur une voie ouverte à la circulation publique* ». De ces constatations purement topographiques et matérielles, la Cour d'appel a pu légitimement déduire que l'immeuble constituait « *un ouvrage indissociable du domaine public sur lequel il était implanté* ». En d'autres termes, l'implantation sur et sous des dépendances de la voirie routière (voie ouverte à la circulation publique, viaduc, aplomb jusqu'au trottoir) imprime à l'ouvrage, par indissociabilité physique, le caractère de dépendance du domaine public. De cette qualification domaniale découle, par un effet mécanique, la nature du contrat et son régime d'extinction (deuxième branche). Puisque le bien appartient au domaine public, la convention liant les parties « *ne pouvait être qu'une convention d'occupation précaire n'ouvrant aucun droit à un renouvellement* ». La Cour de révision en tire une conséquence fondamentale au regard de l'article 34 de la loi n° 490 : l'occupant du domaine public ne disposant *ab initio* d'aucun droit au renouvellement, le refus opposé par l'État à l'échéance du terme « *pouvait dès lors être refusé sans avoir à justifier ce refus par l'intérêt public* ». L'incompatibilité entre domanialité publique et propriété commerciale est radicale ; elle neutralise l'intégralité de la loi de 1948, y compris les conditions restrictives posées par son article 34 pour les biens de l'État (lesquels doivent donc s'entendre des seuls biens relevant de son domaine privé). Enfin, la Cour balaye l'argument tiré de l'autorité de la chose jugée par le Tribunal suprême (troisième branche). Sans remettre en cause le principe de l'autorité des décisions d'annulation du juge de l'excès de pouvoir, la Cour de révision opère une stricte délimitation de l'objet du litige : la Cour d'appel n'a pas porté atteinte à cette autorité dès lors que le Tribunal suprême « *ne statuait pas sur l'application de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 sur les baux commerciaux* ». La compétence et l'office du juge administratif de l'autorisation d'exercer le commerce sont ainsi nettement dissociés de la compétence du juge judiciaire statuant sur la nature civile ou domaniale du titre d'occupation foncière. ### C. Le dispositif Au terme de ce raisonnement, la Cour de révision prononce le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS, > Déclare irrecevable la note en délibéré ; > Déclare la réplique recevable ; > Rejette le pourvoi ; > Condamne la SCS PE. & CIE au paiement de l'amende et des dépens, dont distraction au profit de Me Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 5 mars 2015 par la Cour de révision se présente comme une décision de principe majeure en droit monégasque, tant par la précision de ses rappels procéduraux que par la fermeté de sa doctrine concernant l'articulation entre la domanialité publique, le droit des baux commerciaux et le dualisme juridictionnel. **1. L'encadrement strict du temps procédural devant la Cour de révision** Sur le terrain de la procédure civile, la décision apporte deux éclairages complémentaires sur le déroulement de l'instance en révision statuant hors session et uniquement sur pièces (en vertu des articles 458 et 459 du Code de procédure civile et de l'article 31, alinéa 2, de la loi n° 490 du 24 novembre 1948). D'une part, la déclaration d'irrecevabilité de la note en délibéré illustre la conception rigoureuse de la clôture de l'instruction devant la juridiction suprême. En visant les articles 445 et 453 du Code de procédure civile, la Cour rappelle que les échanges d'écritures sont enfermés dans des délais préfix rigoureux dont l'expiration est matérialisée par le certificat de clôture du Greffier en Chef (établi en l'espèce le 11 décembre 2014). Dès lors que les débats sont clos — et *a fortiori* après l'audience de rapport du 19 février 2015 —, le principe de loyauté procédurale et le bon fonctionnement de la justice interdisent aux parties de prolonger unilatéralement la discussion écrite. La seule exception admise par la Cour réside dans l'hypothèse où la note a été expressément « *demandée par la formation de jugement* ». Bien que le texte de l'arrêt ne fasse pas mention de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme relative à l'article 6 § 1 de la Convention (notamment sur la faculté de répondre aux conclusions du ministère public, déposées ici le 12 décembre 2014), on observera factuellement qu'un délai de plus de deux mois s'était écoulé entre le dépôt des conclusions du parquet et l'audience du 19 février 2015, sans que la demanderesse n'agisse avant le lendemain de l'audience. En subordonnant la recevabilité post-clôture à une invitation du juge, la Cour de révision maintient une police stricte de l'instance. D'autre part, la validation de la réplique démontre que la qualification procédurale du litige dépend de la demande et de l'objet du débat, non de son issue au fond. L'article 31, alinéa 2, de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 soumet les pourvois formés en matière de baux commerciaux à un régime spécifique assimilé aux procédures d'urgence. L'État de Monaco tentait manifestement de soutenir que, le bien relevant du domaine public ou la procédure ne s'y prêtant pas, la réplique n'était pas ouverte. La Cour de révision écarte l'obstacle : dès lors que le litige « *porte sur l'application de la loi n° 490* », le régime de l'urgence s'applique de plein droit, ouvrant aux parties la faculté de répliquer et de dupliquer (ce que l'État avait d'ailleurs fait le 14 octobre 2014). **2. La consécration matérielle du domaine public par « indissociabilité » et ses effets radicaux** C'est toutefois sur le terrain du droit substantiel que l'arrêt déploie toute sa portée théorique. Le premier enseignement réside dans la méthode d'identification du domaine public au regard de l'article 1
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9315 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9315 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/04-16-9315)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux de la commande publique et des contrats administratifs complexes, particulièrement lorsqu'il a trait à la réalisation d'infrastructures ou d'ensembles immobiliers à vocation domaniale, cristallise régulièrement les tensions entre les impératifs techniques fixés par la personne publique et la liberté de conception revendiquée par les opérateurs économiques. La décision rendue le 16 avril 2012 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, offre une illustration topique de cette dialectique à l'occasion de la passation d'un contrat de promotion immobilière d'envergure. Les faits ayant donné naissance au litige trouvent leur origine dans une initiative de l'État monégasque visant à assurer le développement de son parc immobilier domanial. Au cours de l'été 2010, l'administration a engagé une procédure de consultation en vue de l'attribution d'un contrat de promotion immobilière. Ce contrat avait pour objet tant la conception que la construction d'un ensemble immobilier devant comporter au moins 54 logements domaniaux assortis de places de stationnement. Cet ensemble, destiné à être édifié sur une parcelle sise du 13 au 19 Avenue Pasteur à Monaco, était dénommé « Les Tamaris ». Le cadre formel et technique de cette mise en concurrence a été défini par divers documents remis aux candidats. Parmi ceux-ci figuraient notamment une lettre de consultation émanant du Directeur des Travaux publics, datée du 20 juillet 2010, ainsi qu'un document intitulé « descriptif sommaire type ». Ces pièces constitutives du dossier de consultation fixaient les attentes de la personne publique quant à la consistance du projet. En particulier, la lettre de consultation du 20 juillet 2010 précisait, en sa page numéro 2, qu'il était attendu des promoteurs sollicités qu'ils remettent un dossier comportant « un projet développé au stade de l'esquisse ». Par ailleurs, le descriptif sommaire type énonçait, dès son Chapitre 1, en page numéro 1, des prescriptions précises relatives à la typologie et aux dimensions des unités d'habitation. Ce document stipulait expressément : « La surface habitable par type de logement à prendre en compte est la suivante .... 2 pièces — 55 à 70 m2 - ... Ces surfaces devront être respectées ... ». Le cadre urbanistique de la zone relevait en outre des dispositions applicables au quartier ordonnancé du Jardin Exotique, initialement régies par l'Ordonnance Souveraine n° 825 du 30 novembre 2006 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie de ce quartier, lesquelles prévoyaient notamment une hauteur maximale initialement fixée à + 90 NGM. En réponse à cette consultation, la société anonyme monégasque d'Études et de Gestion Immobilière (ci-après dénommée « SAM SAMEGI ») a élaboré et remis une offre à l'État monégasque le 17 septembre 2010. Toutefois, l'analyse technique de cette proposition par les services compétents de l'administration a révélé que plusieurs appartements de deux pièces projetés par la société candidate dans son esquisse présentaient une superficie inférieure au seuil minimal de 55 mètres carrés exigé par le descriptif sommaire type. Tirant les conséquences de cette analyse, Son Excellence le Ministre d'État de la Principauté a, par un courrier en date du 18 janvier 2011, notifié à la SAM SAMEGI la décision de rejeter son offre. Ce rejet était explicitement motivé « notamment au regard du non-respect des surfaces unitaires d'appartements », l'autorité administrative considérant qu'en ne respectant pas les prescriptions techniques fondamentales du dossier de consultation, l'opérateur économique n'avait pas déposé une offre conforme. Contestant le bien-fondé de cette éviction, la SAM SAMEGI, représentée par son conseil, Maître Arnaud Zabaldano, Avocat-Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a exercé un recours administratif préalable. Par une lettre datée du 21 mars 2011 adressée au Ministre d'État, la société a formé un recours gracieux tendant au retrait ou à l'annulation de la décision de rejet du 18 janvier 2011. Ce recours gracieux n'a cependant pas infléchi la position du gouvernement monégasque : par une décision expresse du 6 juin 2011, l'autorité administrative a confirmé à la société requérante le refus de son offre, rejetant ainsi le recours gracieux. Entre-temps, sur le plan réglementaire, était intervenue l'Ordonnance Souveraine n° 3.234 du 18 avril 2011, modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 825 du 30 novembre 2006 précitée, laquelle a eu pour effet de modifier la réglementation d'urbanisme applicable, notamment en ce qui concerne la hauteur maximale autorisée des constructions. C'est dans ce contexte factuel et réglementaire que le litige a été porté sur le terrain juridictionnel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du rejet de son offre, la SAM SAMEGI a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Par une requête déposée au Greffe Général du Tribunal Suprême le 5 août 2011 par le ministère de Maître Arnaud Zabaldano, la société a introduit un recours en annulation pour excès de pouvoir, sur le fondement des dispositions de l'article 90 B 1 de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. La requête tendait à l'annulation de la décision du 6 juin 2011 portant rejet du recours gracieux, ensemble la décision initiale de rejet de l'offre en date du 18 janvier 2011, ainsi qu'à la mise des dépens à la charge de l'État. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange approfondi d'écritures contradictoires. À la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État, déposée au Greffe Général le 7 octobre 2011 par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation de France. La société requérante a ensuite déposé une réplique le 14 novembre 2011, à laquelle le Ministre d'État a opposé une duplique enregistrée le 16 décembre 2011. Sur le plan de l'organisation juridictionnelle, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 15 septembre 2011, désigné Monsieur Didier Linotte, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Après l'établissement du procès-verbal de clôture de l'instruction en date du 23 janvier 2012, le Président a, par une ordonnance du 9 février 2012, fixé l'audience au 29 mars 2012, lors de laquelle furent entendus le rapporteur, les conseils des parties ainsi que le Ministère public en ses conclusions. L'argumentation développée par la SAM SAMEGI au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation s'articulait autour de quatre moyens principaux, complétés par une demande avant dire droit de production de pièces, visant tant la légalité interne de l'appréciation portée sur son offre que la régularité externe et interne de la procédure d'attribution dans son ensemble. En premier lieu, la requérante contestait frontalement le motif même du rejet de son offre en invoquant une erreur d'appréciation du Ministre d'État quant à la prétendue non-conformité de sa proposition au cahier des charges de la consultation. Développant ce moyen dans sa réplique, la SAM SAMEGI soutenait que son offre était parfaitement conforme aux prescriptions techniques du dossier. Selon elle, il ne ressortait d'aucun document de la consultation que la totalité des logements de deux pièces devait impérativement respecter, à peine d'irrecevabilité de l'offre, le seuil de superficie minimale. Elle faisait valoir que son offre respectait cette obligation « en moyenne » sur l'ensemble des logements concernés. De surcroît, la société arguait du silence des documents de consultation quant au stade procédural auquel cette exigence dimensionnelle devait être intégralement satisfaite, soutenant que son offre, présentée au simple stade de l'esquisse, aurait parfaitement pu faire l'objet d'une adaptation à un stade ultérieur de la procédure pour se conformer strictement, unité par unité, audit seuil. En deuxième lieu, la société évincée excipait de l'irrégularité des décisions attaquées par voie de conséquence de l'irrégularité de la procédure d'attribution les ayant précédées, en dénonçant un manque de transparence dans l'indication des critères d'attribution du contrat censés départager les candidats. Tout en reconnaissant dans sa réplique que le droit de l'Union européenne n'est pas applicable en Principauté de Monaco, la SAM SAMEGI soutenait que l'obligation de transparence des critères d'attribution constituait néanmoins une règle autonome de l'État monégasque. Dans cette perspective, elle sollicitait du Tribunal Suprême qu'il ordonne à l'État la communication du dossier de l'offre de la société retenue comme attributaire. En troisième lieu, la requérante soutenait que la procédure de sélection des offres était entachée d'irrégularité en raison d'une modification substantielle du projet immobilier intervenue en cours d'appel d'offres. Ce grief portait précisément sur l'admission d'une hauteur de construction supérieure de 3 mètres 50 par rapport à la hauteur maximale initialement prévue à + 90 NGM par les documents d'urbanisme. En quatrième et dernier lieu, la SAM SAMEGI soulevait un moyen de légalité externe tiré d'un vice de procédure, consistant dans le défaut de consultation de la commission consultative des marchés publics, formalité prévue à l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 2-097 (également visée par la décision sous le numéro 2.907) du 23 octobre 1959, relative aux marchés de l'État. Contestant la thèse gouvernementale selon laquelle le contrat litigieux échapperait à ce texte faute d'être un marché de travaux, la requérante qualifiait dans sa réplique le contrat de promotion immobilière de contrat de prestations de services, entrant à ce titre dans le champ d'application de la saisine obligatoire de ladite commission. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité des prétentions de la requérante et à sa condamnation aux entiers dépens, en structurant sa réfutation autour d'une distinction fondamentale entre la phase de vérification de la conformité des offres et la phase de sélection proprement dite. À titre principal, l'administration faisait valoir que le rejet de l'offre de la SAM SAMEGI ne résultait nullement d'un choix comparatif opéré entre les différents candidats lors de la phase de sélection, mais d'une élimination préalable fondée sur la non-conformité de l'offre aux prescriptions techniques de la consultation. Dans sa duplique, le Gouvernement insistait sur le caractère totalement dépourvu d'ambiguïté de l'exigence relative à la surface minimale des appartements de deux pièces, sur la nature impérative de cette disposition et sur la nécessité absolue d'y satisfaire dès le stade de la remise de l'offre, fût-ce en l'état d'une simple « esquisse ». À titre subsidiaire ou complémentaire, concernant les griefs dirigés contre la procédure d'attribution, le Ministre d'État écartait l'applicabilité à Monaco des règles invoquées relatives à la mention préalable des critères d'appréciation des offres, affirmant qu'une telle obligation ne saurait découler d'un principe général du droit monégasque, tout en soutenant qu'en tout état de cause, les critères essentiels avaient été indiqués avec une clarté et une précision suffisantes. S'agissant de la modification de la hauteur maximale autorisée, la défense démontrait le caractère inopérant et infondé du moyen : cette évolution ne résultait pas de la procédure de sélection des offres, mais d'un changement de la réglementation d'urbanisme (l'Ordonnance Souveraine n° 3.234 du 18 avril 2011) intervenu postérieurement tant au rejet de l'offre de la requérante qu'à la sélection du dossier retenu. Enfin, le Ministre d'État écartait le moyen tiré du défaut de saisine de la commission consultative des marchés, au motif que les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 23 octobre 1959 relative aux marchés de fournitures, de travaux et de services de l'État n'étaient pas applicables à un contrat de promotion immobilière. En conséquence de l'irrecevabilité intrinsèque de l'offre de la requérante, l'administration concluait au rejet de la demande de communication du dossier de l'attributaire comme étant totalement indifférente à la solution du litige. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des écritures des parties soumettait au Tribunal Suprême une série d'interrogations juridiques d'une grande richesse, touchant à la nature juridique du contrat de promotion immobilière conclu par l'État, à l'applicabilité de l'Ordonnance Souveraine du 23 octobre 1959, ou encore à l'existence d'un principe autonome de transparence des critères d'attribution dans le droit monégasque de la commande publique. Toutefois, avant même de pouvoir aborder ces questions relatives à la régularité de la procédure de mise en concurrence et de sélection des offres, la Haute Juridiction devait résoudre une question préalable et déterminante, commandant l'opérance même de l'ensemble des moyens soulevés par la société requérante. Le problème juridique central posé au Tribunal Suprême pouvait ainsi se formuler en deux volets indissociables : D'une part, comment convenait-il d'interpréter la portée des prescriptions techniques du règlement de la consultation imposant une fourchette de superficie habitable par type de logement (spécifiquement de 55 à 70 m² pour les appartements de deux pièces) alors que le dossier remis par les candidats ne devait consister qu'en un projet développé au stade de l'esquisse ? Une telle exigence revêtait-elle un caractère impératif s'appliquant individuellement à chaque unité d'habitation dès le dépôt de l'offre, ou autorisait-elle, comme le soutenait la requérante, une appréciation globale « en moyenne » susceptible de régularisation ultérieure ? D'autre part, dans l'hypothèse où l'offre déposée méconnaîtrait effectivement ces prescriptions techniques, quelle était l'étendue de la compétence de l'autorité administrative quant au sort à réserver à cette candidature, et quelles en étaient les conséquences contentieuses sur la recevabilité ou l'opérance des autres moyens d'annulation dirigés contre la régularité de la procédure d'attribution du contrat (défaut de transparence des critères de choix, modification ultérieure des règles d'urbanisme, défaut de consultation d'une commission administrative) ? En d'autres termes, le candidat dont l'offre est entachée d'une non-conformité technique substantielle peut-il utilement se prévaloir des vices affectant la phase de sélection comparative des offres ou la procédure de passation du contrat ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une remarquable économie de moyens, mais d'une rigueur juridique absolue, concentré dans un considérant unique d'une grande densité. La motivation de la Haute Juridiction procède par étapes logiques successives : l'analyse exégétique et téléologique des documents de la consultation, la constatation souveraine des faits, la qualification juridique de la compétence du Ministre d'État, et enfin la déduction contentieuse quant au sort des autres moyens de la requête. Dans un premier temps, le juge administratif suprême se livre à une interprétation combinée des pièces constitutives du dossier de consultation pour déterminer la nature et la portée exactes des obligations pesant sur les candidats. Il cite tout d'abord littéralement les termes du « descriptif sommaire type » en son Chapitre 1, page n° 1 : « La surface habitable par type de logement à prendre en compte est la suivante .... 2 pièces — 55 à 70 m2 - ... Ces surfaces devront être respectées ... ». L'emploi du futur impératif (« devront être respectées ») ne laissait place à aucun doute quant au caractère obligatoire de la norme technique ainsi édictée. Toutefois, pour répondre précisément à l'argumentation tout en souplesse de la SAM SAMEGI — qui prétendait que cette obligation était satisfaite « en moyenne » et qu'une adaptation demeurait envisageable à un stade ultérieur —, le Tribunal Suprême mobilise une double méthode d'interprétation : téléologique (par l'effet utile) et systémique (par le rapprochement des textes de la consultation). Sur le plan téléologique, la juridiction affirme avec force « que la disposition d'un seuil minimal de superficie n'a de portée utile que si elle est observée pour chaque appartement ». Cette assertion frappée au coin du bon sens juridique et pratique ruine la thèse de la moyenne : fixer un seuil minimal d'habitabilité pour des logements domaniaux vise à garantir à chaque futur occupant un standard de confort déterminé ; admettre une moyenne permettrait de compenser des logements sous-dimensionnés et inhabitables selon les standards de l'État par d'autres logements surdimensionnés, privant ainsi la prescription de toute sa substance et de sa finalité. Sur le plan systémique, pour écarter l'argument d'une régularisation différée après le choix du promoteur, le Tribunal Suprême se réfère à la lettre de consultation du 20 juillet 2010 du Directeur des Travaux publics. Celle-ci précisait en sa page n° 2 qu'il était attendu des promoteurs la remise d'un dossier comportant « un projet développé au stade de l'esquisse ». Le juge en déduit implicitement mais nécessairement que le caractère d'« esquisse » du projet n'exonérait nullement les candidats du respect des prescriptions fondamentales dès le dépôt de leur dossier : l'esquisse devait précisément permettre de vérifier l'agencement des volumes et le respect des surfaces unitaires exigées. Dans un deuxième temps, passant du droit au fait, le Tribunal Suprême relève « qu'il est constant que plusieurs appartements de deux pièces projetés par la SAMEGI dans son offre ne respectaient pas cette superficie minimale ». La matérialité des faits n'était d'ailleurs pas sérieusement contestée par la requérante, puisque celle-ci avait précisément bâti sa défense sur le terrain de la conformité « en moyenne », aveu implicite de la non-conformité unitaire de plusieurs logements. Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême tire la conséquence juridique majeure de cette constatation factuelle sur le terrain de la compétence de l'autorité administrative. La formulation retenue est décisive : « que dès lors le Ministre d'État était tenu d'écarter l'offre de la requérante au motif : "... qu'en ne respectant pas les prescriptions techniques fondamentales" elle n'a pas "déposé une offre conforme" ». En jugeant que le Ministre d'État « était tenu » d'écarter l'offre, la Haute Juridiction consacre l'existence d'une **compétence liée** de l'administration. Face à une offre qui méconnaît les prescriptions techniques fondamentales du cahier des charges, l'autorité adjudicatrice ne dispose d'aucun pouvoir discrétionnaire : elle ne peut ni accepter l'offre, ni l'examiner dans le cadre de la mise en concurrence comparative, ni inviter le candidat à la régulariser au détriment du principe d'égalité entre les soumissionnaires. Le rejet de l'offre non conforme s'impose à l'administration comme une obligation légale stricte, en vertu du principe selon lequel l'autorité administrative est liée par les règles qu'elle a elle-même édictées. Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal Suprême applique la théorie contentieuse des moyens inopérants, qui découle directement de la reconnaissance de cette compétence liée. Dès lors que le Ministre d'État avait l'obligation légale d'éliminer l'offre de la SAM SAMEGI dès le stade de l'examen de sa conformité technique, la décision de rejet ne pouvait légalement pas être différente. Par voie de conséquence, le Tribunal juge « qu'ainsi les autres moyens de la requête sont inopérants et qu'elle ne peut donc qu'être rejetée ». Par cette formule lapidaire, le juge administratif monégasque neutralise l'ensemble des autres griefs soulevés par la société requérante : qu'il s'agisse du prétendu défaut de transparence des critères de choix, de la modification ultérieure des règles d'urbanisme relatives à la hauteur de l'immeuble, ou