96 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 8287 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 8287 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/10-04-8287)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et du maintien du droit au séjour d'un ressortissant étranger né et ayant toujours vécu sur le territoire monégasque. Monsieur L. S. (également désigné sous le nom de Monsieur l. SA. dans l'en-tête de la décision), de nationalité mauricienne, est né à Monaco le 28 octobre 1983. Ses attaches avec la Principauté sont anciennes et profondes : ses parents y ont vécu la majeure partie de leur existence, sa mère y étant arrivée à l'âge de 15 ans avant d'y contracter mariage le 24 septembre 1977. Le requérant a lui-même accompli l'intégralité de son parcours scolaire sur le territoire monégasque, d'abord à l'école Saint-Charles de 1987 à 1994, puis au Lycée technique et hôtelier de Monte-Carlo de 1995 à 2002, établissement au sein duquel il a obtenu le diplôme correspondant à la terminale BEP hôtellerie. À compter du mois de juin 2002, il a exercé diverses activités professionnelles en Principauté, attestées par plusieurs permis de travail versés aux débats, tout en demeurant domicilié à Monaco chez ses parents. Selon les éléments exposés par l'administration dans ses écritures en défense, le parcours de l'intéressé a toutefois été émaillé de divers incidents ayant attiré l'attention des autorités de police. Lors de la délivrance de sa première carte de séjour le 16 décembre 1999 (un procès-verbal du 24 décembre 1999 étant également mentionné), à la suite d'une enfance qualifiée de tumultueuse par l'administration (laquelle évoque des vols en 1998 et 1999), Monsieur L. S. a fait l'objet d'un premier avertissement officiel par procès-verbal l'informant que s'il venait à attirer de nouveau l'attention des services de police, une mesure de refoulement du territoire monégasque serait prise à son encontre. Postérieurement à cette première mise en garde, Monsieur L. S. a été condamné le 9 juillet 2002 par le Tribunal correctionnel de Monaco à une peine de 150 euros d'amende pour des faits de coups et blessures volontaires. En outre, au cours de l'année 2003, une procédure a été diligentée à son encontre pour un vol avec effraction commis au préjudice du supermarché Casino de Monaco, procédure à l'issue de laquelle il a été laissé libre après avoir dédommagé la victime et obtenu le retrait de la plainte. À l'occasion de la délivrance d'un duplicata de sa carte de résident le 15 juillet 2004 (date mentionnée comme « courant juillet 2004 » dans la notification ultérieure), la Direction de la Sûreté Publique lui a adressé verbalement un second avertissement solennel, réitérant la menace d'une mesure de refoulement en cas de nouvel agissement répréhensible. La rupture décisive est intervenue à la fin de l'année 2008. Le 18 novembre 2008, Monsieur L. S. a été interpellé sur le territoire français, à Beausoleil, par les gendarmes de Cap-d'Ail, après avoir été dénoncé comme revendeur de produits stupéfiants. Selon l'exposé du Ministre d'État, l'intéressé aurait reconnu lors de sa garde à vue se livrer au trafic de stupéfiants tant en France qu'à Monaco sur ses lieux de travail. Il aurait également déclaré résider de fait à Beausoleil dans un appartement occupé par sa compagne (propriété inoccupée des parents de sa compagne Mademoiselle C. V., selon la version du requérant), lieu au sein duquel les enquêteurs ont découvert des produits stupéfiants, une somme de 5 626 euros en espèces ainsi que des relevés bancaires établis à son nom. Mis en examen par les autorités judiciaires françaises, Monsieur L. S. a été placé en détention provisoire à la maison d'arrêt de Grasse du 20 novembre 2008 au 10 mars 2009. Au vu de ces événements, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a, par une note n° 2008.23204 en date du 30 décembre 2008, donné instruction au Directeur de la Sûreté Publique de procéder à la « neutralisation » de la carte de résident de l'intéressé. Après sa remise en liberté, Monsieur L. S. s'est présenté sur convocation, le 20 mars 2009, dans les locaux de la division de la police administrative de la Direction de la Sûreté Publique de Monaco. Il lui a alors été donné verbalement connaissance, suivant procès-verbal dressé le même jour, de la décision du 30 décembre 2008 précisant « qu'il n'est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour », et il a été sommé de restituer sur-le-champ sa carte de séjour monégasque aux fonctionnaires de police. Estimant que cette mesure engendrait un véritable drame humain en le privant subitement de logement, de titre de séjour régulier (tant à Monaco qu'en France), de travail et de couverture d'assurance-maladie, Monsieur L. S. a formé un recours gracieux le 19 mai 2009 auprès du Ministre d'État. Par une lettre recommandée avec accusé de réception en date du 15 juin 2009, le Ministre d'État a rejeté ce recours en énonçant que « l'ensemble de ces faits ... ne correspondent pas à l'attitude attendue des personnes établies à Monaco ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 31 juillet 2009, Monsieur L. S. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 30 décembre 2008, notifiée le 20 mars 2009, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux prise par le Ministre d'État le 15 juin 2009. L'instruction de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 5 octobre 2009, d'une réplique du requérant le 25 novembre 2009 et d'une duplique de l'administration le 10 décembre 2009. Sur le plan de l'organisation interne de la juridiction, par une ordonnance du 26 janvier 2010, le Président du Tribunal Suprême a rapporté une précédente ordonnance du 10 août 2009 et désigné Monsieur José Savoye, membre titulaire, en qualité de rapporteur, avant de renvoyer la cause, par ordonnance du 22 juillet 2010, à l'audience du 21 septembre 2010. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articulait une série de moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe et du fondement juridique de l'acte, Monsieur L. S. soutenait en premier lieu que la décision d'interdiction de résidence (dénommée par erreur matérielle comme datée du 30 mars 2008 dans un passage de la requête) et la confiscation corrélative de sa carte de séjour étaient constitutives d'une voie de fait — caractérisant la violence au sens administratif du terme — et d'un excès de pouvoir, faute de reposer sur un quelconque fondement légal et d'avoir été prises par une autorité compétente. Il faisait valoir qu'en vertu de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, l'étranger régulièrement titulaire d'une carte de séjour est autorisé à résider à Monaco jusqu'à la date d'expiration de son titre. Selon lui, seules deux procédures légales permettent d'enjoindre à un titulaire d'une carte en cours de validité de quitter le territoire : la mesure de refoulement ou l'interdiction de séjour par arrêté d'expulsion, toutes deux décidées par le Ministre d'État en application de l'article 22 de ladite Ordonnance. La mesure litigieuse ne constituant ni un refoulement ni une expulsion, et émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, elle serait radicalement illégale. En deuxième lieu, le requérant invoquait la violation du principe général du droit du respect des droits de la défense. Rappelant la jurisprudence du Tribunal Suprême imposant à l'autorité administrative de faire connaître à l'intéressé les motifs d'une mesure prise en considération de la personne et de lui permettre de s'expliquer, il soulignait que la décision attaquée constituait un acte faisant grief assimilable à une sanction. Or, il s'était vu simplement notifier la mesure sans avoir été préalablement informé des faits retenus contre lui, sans avoir pu présenter d'observations et sans avoir pu être assisté par un conseil. Dans sa réplique, il contestait fermement l'idée que l'administration monégasque fût dispensée du respect du contradictoire en matière de police au seul motif d'une absence de texte écrit équivalent au droit français. En troisième lieu, Monsieur L. S. excipait d'une violation de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, laquelle exige la motivation des décisions qui retirent l'usage d'un droit ou restreignent l'exercice d'une liberté. Il soutenait que la triple motivation contenue dans le procès-verbal du 20 mars 2009 n'était pas suffisamment explicite : elle visait les deux « avertissements solennels » sans rappeler les faits les ayant motivés, mentionnait des poursuites pour infraction à la législation sur les stupéfiants sans préciser ni la date, ni les circonstances, ni la nature exacte des faits reprochés, et évoquait enfin ses déclarations aux gendarmes français sur sa résidence hors de Monaco sans autre précision. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant dénonçait d'abord une triple erreur manifeste d'appréciation : - Premièrement, les « avertissements solennels » ne sont pas prévus par la loi et sont dépourvus de toute valeur juridique ; le requérant arguait par ailleurs d'un casier judiciaire vierge à Monaco et contestait avoir commis quelque fait répréhensible que ce soit ou avoir fait l'objet d'une condamnation. - Deuxièmement, concernant sa résidence à Beausoleil, il expliquait entretenir depuis plusieurs années une relation suivie avec sa future fiancée, Mademoiselle C. V., tous deux étant âgés de 25 ans et domiciliés chez leurs parents respectifs ; le fait de se retrouver épisodiquement dans un appartement inoccupé appartenant aux parents de la jeune fille à Beausoleil pour bénéficier d'un minimum d'intimité ne saurait établir, sans erreur manifeste d'appréciation, qu'il ne résidait plus à Monaco. - Troisièmement, s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (arrêt *DE C.*), il soutenait qu'il appartenait à l'administration de rapporter la preuve de l'existence de poursuites judiciaires en France et ajoutait qu'à supposer établie — au mépris du secret français de l'instruction — une consommation occasionnelle de produits illicites, de tels faits ne pouvaient justifier une mesure d'une telle gravité le privant de domicile, de travail, de couverture sociale et de ses liens familiaux. Enfin, Monsieur L. S. soutenait que la décision était dépourvue de base légale et entachée d'illégalité dans ses motifs, dès lors que ni le procès-verbal du 20 mars 2009 ni le rejet du recours gracieux du 15 juin 2009 ne visaient l'existence d'un risque pour l'ordre public, la tranquillité publique ou la sécurité des biens ou des personnes. Il qualifiait d'arbitraire et de contraire au principe d'égalité devant la loi la motivation du Ministre d'État tirée du défaut de conformité à « l'attitude attendue des personnes établies à Monaco ». En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés. Sur la compétence et la base légale, l'administration faisait valoir que l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 n'exclut nullement le pouvoir général dont disposent les autorités en charge de la police administrative de retirer la carte de séjour d'un étranger pour des considérations de police lorsque son comportement répréhensible est incompatible avec son maintien sur le territoire. Se prévalant de la jurisprudence du Tribunal Suprême (arrêt du 18 février 2008, *N. B.*), le Ministre d'État précisait que le retrait de la carte de résident — qualifié de « neutralisation » — n'oblige pas l'étranger à quitter immédiatement la Principauté ni ne lui interdit d'y pénétrer, ce qui exclut tout excès de pouvoir et *a fortiori* toute voie de fait. Sur la procédure préalable, le Ministre d'État opposait l'inopérance du moyen tiré de la violation des droits de la défense et de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Invoquant tant la jurisprudence du Conseil d'État français (CE, Ass., 21 juillet 1970, *K. et F.* ; 18 juin 1975, *Dame C.* ; 9 novembre 1994, *T.*) que celle du Tribunal Suprême (arrêt du 5 décembre 2007, *Jean C. M.*, jugeant que l'article 6 § 3 de la Convention ne concerne pas les décisions de police administrative), il soutenait que les garanties du procès équitable ne s'appliquent qu'aux procédures juridictionnelles et non aux mesures de police administrative. En outre, à la différence du droit français, aucun texte monégasque n'assujettit les mesures de police devant être motivées au respect d'une procédure contradictoire préalable. Sur la motivation formelle, le défendeur relevait que les exigences de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 étaient pleinement satisfaites, le requérant reconnaissant lui-même avoir eu connaissance, par le procès-verbal du 20 mars 2009, de la triple considération fondant le retrait : les deux avertissements de 1999 et 2004, la procédure judiciaire française des chefs de transport, offre, possession et acquisition de stupéfiants, et ses propres déclarations aux gendarmes français fixant sa résidence effective à Beausoleil. Sur le fond, enfin, le Ministre d'État contestait toute erreur manifeste d'appréciation : les avertissements solennels, même dépourvus de valeur juridique propre, attestaient de la réalité d'agissements répréhensibles antérieurs ; le requérant ne contestait ni l'existence ni la teneur de ses déclarations aux gendarmes sur sa résidence ; et son implication dans un trafic de stupéfiants en tant que revendeur — corroborée par la saisie de drogue, de 5 626 euros en liquide et par son incarcération à Grasse de novembre 2008 à mars 2009 — excédait largement une simple consommation occasionnelle. Quant à l'absence de mention expresse d'une menace pour l'ordre ou la tranquillité publique, l'administration répliquait qu'une telle mention n'est exigée que pour les décisions d'expulsion et de refoulement, les agissements répréhensibles de l'intéressé suffisant en l'espèce à justifier légalement le retrait de sa carte de séjour. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la richesse des débats au fond touchant au régime juridique du retrait des titres de séjour en droit monégasque, à l'applicabilité des droits de la défense aux mesures de police administrative et aux exigences de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs, le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté, lors de son délibéré, à un obstacle procédural préalable et dirimant. Il ressortait en effet de l'examen des pièces du dossier que si l'existence matérielle et le sens général de la décision d'interdiction de résider prise le 30 décembre 2008 par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur (sous la forme d'une note n° 2008.23204) étaient attestés par deux documents postérieurs — à savoir le procès-verbal de notification dressé par les services de police le 20 mars 2009 et la lettre du Ministre d'État du 15 juin 2009 rejetant le recours gracieux —, l'instrumentum même de l'acte administratif initial attaqué n'avait été versé aux débats par aucune des parties. Monsieur L. S. n'en avait eu qu'une connaissance verbale lors de sa convocation au commissariat, matérialisée par un procès-verbal de notification et de restitution de titre, et l'administration s'était abstenue de produire ladite note du 30 décembre 2008 au cours de l'instruction écrite. Dès lors, la question juridique immédiate qui se posait à la Haute Juridiction était la suivante : le juge de l'excès de pouvoir peut-il statuer sur la légalité externe et interne d'une décision administrative individuelle faisant grief lorsque le texte même de cet acte n'est pas produit au dossier et que sa teneur n'est connue qu'indirectement par son procès-verbal de notification et par la décision de rejet du recours gracieux, ou doit-il, pour être en mesure d'exercer son office, user de ses pouvoirs d'instruction afin d'ordonner à l'administration la production de l'acte attaqué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette difficulté, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, adopte une démarche d'une grande rigueur méthodologique qui illustre le caractère inquisitoire de la procédure contentieuse administrative et l'exigence d'un contrôle juridictionnel effectif. Dans un unique considérant d'une concision remarquable, la Haute Juridiction opère une distinction nette entre la preuve de l'existence de l'acte administratif et la possibilité d'en contrôler la légalité. Dans un premier temps, le Tribunal constate que l'existence juridique de la décision litigieuse ne fait aucun doute. Il relève en effet que tant le procès-verbal de notification du 20 mars 2009 que la lettre recommandée avec accusé de réception du Ministre d'État en date du 15 juin 2009 rejetant le recours gracieux « établissent l'existence d'une décision prise par M. le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur par note n° 2008.23204 en date du 30 décembre 2008, par laquelle le requérant "n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco à compter de ce jour" ». Ce constat permet d'écarter toute irrecevabilité de la requête qui aurait pu être tirée de l'inexistence d'une décision préalable ou du défaut de production de la décision attaquée par le requérant : celui-ci ne s'étant vu remettre que le procès-verbal de notification verbale et la réponse à son recours gracieux, il avait pleinement satisfait à ses obligations procédurales en produisant ces éléments qui révélaient l'acte du 30 décembre 2008. Dans un second temps, toutefois, le Tribunal Suprême juge que « l'absence de production de la décision elle-même ne met pas en mesure le Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur sa légalité ». Cette affirmation se comprend aisément au regard des moyens soulevés par Monsieur L. S. Le requérant contestait en effet la compétence de l'auteur de l'acte, la nature exacte de la mesure (confiscation, retrait, neutralisation, interdiction de résider, refoulement déguisé), le respect des exigences de motivation formelle issues de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 ainsi que la légalité des motifs retenus. Or, comment vérifier si l'acte initial du 30 décembre 2008 comportait l'én
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12388 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12388 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/12-04-12388)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'ancre dans un contentieux classique de police administrative spéciale de la circulation routière, corrélatif à une répression pénale préalable. Le requérant, M. B. Z., ressortissant de nationalité néerlandaise résidant en Principauté de Monaco et titulaire d’une carte de séjour privilégiée depuis le mois de septembre 2009, bénéficiait depuis 1997 d’un permis de conduire monégasque, lequel avait fait l’objet d’un renouvellement régulier au cours du mois d’octobre 2009. À la suite d’un incident de circulation, l'intéressé a fait l'objet de poursuites pénales devant les juridictions répressives monégasques. Par un jugement rendu le 27 avril 2012, le Tribunal correctionnel de Monaco l'a déclaré coupable des infractions de conduite sous l'empire d'un état alcoolique et de défaut de maîtrise de son véhicule. En répression de ces infractions, le Tribunal correctionnel l'a condamné aux peines de cinq jours d’emprisonnement et de 45 euros d’amende. Parallèlement ou consécutivement au volet répressif judiciaire, l’autorité administrative a initié la procédure de suspension du titre de conduite sur le fondement de la réglementation routière monégasque. En application des prescriptions légales et réglementaires régissant la matière, l’administration a saisi pour avis consultatif la Commission technique spéciale prévue par les dispositions de l’article 128 du Code de la route. Cette instance consultative a siégé et émis son avis lors d’une séance tenue le 20 septembre 2012. Au vu de cet avis, le Ministre d’État a édicté, le 7 novembre 2012, l’arrêté ministériel individuel n° 2012-668 portant suspension du permis de conduire des véhicules terrestres à moteur de M. B. Z. pour une durée de quinze mois. Cet acte administratif d'éviction temporaire du droit de conduire n'a toutefois été notifié à son destinataire que plusieurs mois après son édiction, soit le 26 avril 2013, date à compter de laquelle la durée de suspension de quinze mois commençait juridiquement à courir selon les mentions de la décision. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant l’arrêté ministériel n° 2012-668 entaché d'illégalité et gravement préjudiciable à ses intérêts, M. B. Z. a saisi directement le juge de l'excès de pouvoir monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 24 juin 2013, le requérant a formé un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté ministériel du 7 novembre 2012, tout en y adjoignant des conclusions indemnitaires tendant à la réparation du préjudice matériel occasionné par l'édiction de la décision contestée. Au soutien de ses prétentions à fin d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée en deux branches, invoquant tant des moyens de légalité externe que des moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. B. Z. soulevait en premier lieu l'irrégularité substantielle de la procédure consultative préalable. Il soutenait que l'arrêté attaqué avait été adopté au vu de l'avis émis par une commission collégiale irrégulièrement composée. L'article 128 du Code de la route imposant la consultation obligatoire de la Commission technique spéciale préalablement à toute suspension ministérielle du permis de conduire, les règles fixant sa composition devaient être scrupuleusement observées. Or, l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000 prévoit que la présidence de cet organisme est confiée à « un magistrat désigné par le Directeur des Services judiciaires ». En vertu de cette habilitation, le Directeur des Services judiciaires avait, par l'arrêté n° 2009-13 du 15 mai 2009, expressément désigné M. Jean-Jacques Ignacio, substitut du procureur général, pour exercer ces fonctions de président. Toutefois, la séance du 20 septembre 2012, au cours de laquelle a été rendu l'avis litigieux, a été présidée non point par le magistrat ainsi formellement habilité, mais par un autre substitut du procureur général, M. Bonnet. Dès lors, pour le requérant, l'avis émis par un organe incompétent dans sa composition était frappé de nullité, entraînant par voie de conséquence l'illégalité externe de la décision ministérielle finale. En second lieu, le requérant arguait d'un défaut de motivation au regard des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, faisant valoir que l'arrêté ministériel se bornait à faire un simple visa de l'avis de la Commission technique spéciale sans en reproduire le contenu ni le joindre à l'acte notifié, privant ainsi l'administré des motifs réels ayant guidé l'autorité administrative. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant articulait également deux moyens. D'une part, il invoquait l'erreur de droit quant au champ d'application de la norme habilitante : l'article 123 du Code de la route, fondant la compétence du Ministre d'État pour suspendre le permis, renvoie aux procès-verbaux constatant une conduite en état d'ivresse manifeste ou sous l'empire d'un état alcoolique « au sens de l'article 391-1 du Code pénal » ; or, cet article 391-1 du Code pénal monégasque définit les actes de terrorisme, faits matériels manifestement étrangers à ceux qui lui étaient reprochés. D'autre part, il arguait de l'inconventionnalité de la mesure au regard des stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). M. B. Z. soutenait que la suspension de quinze mois, notifiée un an après les faits délictueux, revêtait le caractère non pas d'une simple mesure préventive de police administrative, mais d'une véritable sanction punitive portant atteinte à sa liberté d'aller et venir, justifiant dès lors le bénéfice des garanties d'un procès équitable devant un tribunal indépendant et impartial. Au titre du contentieux indemnitaire greffé sur le recours pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution monégasque, M. B. Z. sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 20 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation de son préjudice matériel. Enfin, il sollicitait qu'il plaise au Tribunal Suprême d'ordonner la production par le Ministre d'État d'une copie du procès-verbal de notification du 26 avril 2013 et de l'avis émis le 20 septembre 2012 par la Commission technique spéciale. L'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, a répliqué par une contre-requête enregistrée le 23 août 2013. S'agissant du vice de composition de la Commission technique spéciale, l'autorité administrative en soutenait le caractère inopérant en invoquant le principe d'indivisibilité du ministère public : les deux magistrats en cause appartenant au même parquet général, la suppléance de M. Ignacio par M. Bonnet n'affectait pas la régularité de la composition. Subsidiairement, l'État invitait le Tribunal Suprême à s'approprier la jurisprudence du Conseil d'État français issue de l'arrêt d'assemblée *Danthony* du 23 décembre 2011, selon laquelle un vice affectant une procédure administrative préalable n'entache la décision d'illégalité que s'il a exercé une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie, conditions qui n'étaient pas réunies en l'espèce. Quant au défaut de motivation, le Ministre d'État concluait à son rejet, l'arrêté énonçant les circonstances de fait et de droit fondant la décision, l'absence de communication de l'avis étant indifférente. Sur la légalité interne, l'État plaidait la simple erreur matérielle s'agissant de la mention erronée de l'article 391-1 du Code pénal (qui renvoyait en réalité à l'article 391-13 du même code relatif à la conduite alcoolique). Enfin, réfutant l'applicabilité de l'article 6-1 de la CEDH, le défendeur rappelait que la jurisprudence établie du Tribunal Suprême qualifiait la suspension administrative du permis de conduire de mesure de police administrative et non de sanction pénale. Par suite, l'État concluait au rejet intégral du recours en annulation et, par voie de conséquence, au rejet de la demande indemnitaire. Les écritures se sont poursuivies par une réplique du requérant enregistrée le 23 septembre 2013 — insistant sur l'extranéité des fonctions de président de commission consultative à celles du ministère public et réitérant la privation de garanties — puis par une duplique du Ministre d'État enregistrée le 23 octobre 2013, reprenant ses thèses initiales. À l'audience du 20 novembre 2013, le rapporteur M. Frédéric Rouvillois, les conseils des parties et le Procureur Général en ses conclusions ont été entendus, avant que l'affaire ne soit mise en délibéré pour une lecture fixée au 4 décembre 2013. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance posait au Tribunal Suprême une interrogation fondamentale relative à la sanction juridictionnelle des irrégularités procédurales affectant les organismes consultatifs administratifs, ainsi qu'aux limites d'application du principe de l'indivisibilité du ministère public au sein de structures collégiales extrajudiciaires. À titre principal, le Tribunal Suprême devait déterminer si la substitution inorganisée d'un magistrat du parquet à un autre magistrat du parquet — pourtant seul formellement et nominativement désigné par l'autorité compétente pour présider un organisme consultatif administratif — constitue une irrégularité procédurale substantielle privant la décision prise sur son avis de base légale, ou si la théorie de l'indivisibilité du ministère public permettait de couvrir ce défaut d'habilitation individuelle. En corollaire, il s'agissait d'apprécier la portée de l'irrégularité procédurale : la méconnaissance des règles d'investiture du président d'une instance consultative obligatoire pouvait-elle être neutralisée — ainsi que le suggérait expressément l'État de Monaco par renvoi à la jurisprudence administrative française — au motif que le vice commis n'aurait pas été de nature à exercer une influence concrète sur le sens de la décision finale de suspension prise par le Ministre d'État ? Enfin, sur le volet de la responsabilité de la puissance publique, il incombait à la haute juridiction de statuer sur le lien entre l'illégalité de l'acte administratif et le droit à réparation pécuniaire sous l'angle des exigences probatoires pesant sur le demandeur à l'indemnisation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Saisi de ces différentes branches de l'argumentation, le Tribunal Suprême a choisi de concentrer l'ensemble de son contrôle sur la légalité externe de l'arrêté ministériel attaqué, opérant une stricte application du principe d'économie de moyens en relevant d'emblée : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Cette méthode jurisprudentielle conduit le juge constitutionnel et administratif monégasque à sanctionner radicalement le non-respect des formes protectrices sans avoir à trancher les questions relatives à la qualification de sanction au sens de l'article 6-1 de la CEDH, ni les erreurs matérielles de renvois d'articles textuels. Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême s'articule en un syllogisme rigoureux, fondé sur la hiérarchie des normes administratives et la stricte compétence des organes consultatifs : 1. **La détermination du cadre légal et réglementaire de la consultation** : Le Tribunal Suprême rappelle d'abord la combinaison des articles 123 et 128 du Code de la route. L'article 123 habilite le Ministre d'État à suspendre un permis de conduire jusqu'à une durée de deux ans lorsqu'un procès-verbal établit une conduite sous l'empire d'un état alcoolique au sens de l'article 391-13 du Code pénal. L'exercice de cette prérogative régalienne est néanmoins subordonné par l'article 128 du Code de la route à une condition de légalité externe impérative : la consultation obligatoire de la Commission technique spéciale. 2. **La règle de composition et la portée de l'acte de désignation** : La juridiction examine ensuite les modalités d'organisation de cette instance fixées par l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000, prévoyant que la présidence doit être assurée par un magistrat désigné par le Directeur des Services judiciaires. En l'espèce, un acte formel de désignation était intervenu : par arrêté n° 2009-13 du 15 mai 2009, le Directeur des Services judiciaires avait désigné expressément et nominativement M. Jean-Jacques Ignacio, substitut du procureur général, en qualité de président. 3. **Le refus catégorique du transfert fondé sur l'indivisibilité du parquet** : Constatant dans les faits que la séance du 20 septembre 2012 ayant formulé l'avis préalable à la suspension avait été présidée non point par M. Ignacio mais par M. Bonnet, le Tribunal Suprême écarte de façon péremptoire la ligne de défense articulée par le Ministre d'État. La juridiction énonce que : > « la circonstance qu'il appartienne au ministère public est inopérante, le principe de l'indivisibilité du parquet ne s'appliquant pas en l'espèce dès lors que M. Ignacio a été désigné à la présidence de la commission technique spéciale en tant que magistrat, et non en tant que membre du parquet ». Ce faisant, le Tribunal opère une distinction conceptuelle fondamentale : le magistrat siégeant au sein d'une commission administrative extrajudiciaire n'y exerce pas l'action publique ni les attributions institutionnelles du parquet dévolues par le Code de procédure pénale ; son investiture administrative est purement personnelle (*intuitu personae*) en sa qualité intrinsèque de magistrat nommé par l'autorité administrative judiciaire compétente. Par conséquent, les prérogatives ou immunités fonctionnelles inhérentes au ministère public — au premier rang desquelles figure l'indivisibilité permettant à un substitut d'en remplacer instantanément un autre au cours d'une audience judiciaire — cessent de déployer leurs effets au sein d'un organisme consultatif relevant de la procédure administrative. 4. **La qualification d'irrégularité substantielle et le rejet implicite de la neutralisation du vice** : En déduisant immédiatement de ce constat que « l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure entachée d'une irrégularité substantielle », le Tribunal Suprême écarte la proposition formulée par l'État monégasque de faire application de la jurisprudence française issue de l'arrêt *Danthony*. Il refuse d'examiner si la composition irrégulière de la commission avait ou non concrètement pesé sur la teneur finale de l'avis émis ou sur la décision ministérielle. Dès lors que l'instance consultative obligatoire a été présidée par une autorité dénuée d'habilitation juridique régulière, le vice affecte l'existence même de la garantie procédurale voulue par les textes, entraînant inéluctablement l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté attaqué. 5. **Le sort des conclusions indemnitaires** : Statuant enfin sur la demande indemnitaire formulée par M. B. Z. à hauteur de 20 000 euros, le Tribunal Suprême en prononce le rejet pour une raison purement probatoire. Le juge constitutionnel relève sobrement que le requérant « n'apporte aucune justification du préjudice qu'il invoque ». Fidèle à la théorie générale de la responsabilité de la puissance publique, le Tribunal rappelle implicitement que l'illégalité fautive commise par l'administration, si elle entraîne nécessairement la censure pour excès de pouvoir, ne saurait suffire à elle seule à caractériser un préjudice indemnisable sans que la réalité, l'étendue et la consistance dudit préjudice soient formellement établies par le demandeur. ### C. Le dispositif La décision du Tribunal Suprême tranche le litige dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > > Article 1er : L'arrêté ministériel n° 2012-668 du 7 novembre 2012 est annulé. > > Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > > Article 3 : Les dépens sont mis à la charge de l'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 4 décembre 2013 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt de principe remarquable à un double titre : il fixe avec une grande fermeté les frontières du statut des magistrats du parquet détachés dans des fonctions administratives non juridictionnelles et apporte un éclairage substantiel sur le degré d'exigence du contrôle de la légalité externe par le juge administratif suprême monégasque. En premier lieu, l'apport doctrinal cardinal de la décision réside dans
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1986, n° 25048 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1986, n° 25048 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/06-25-25048)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'architecture juridictionnelle de la Principauté de Monaco présente une singularité remarquable au sein des systèmes juridiques d'inspiration romano-germanique : tout en consacrant l'existence d'une juridiction constitutionnelle et administrative suprême dotée d'attributions spécifiques, elle confie le contentieux administratif de droit commun aux juridictions de l'ordre judiciaire. La décision rendue le 25 juin 1986 par le Tribunal Suprême, réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative dans l'affaire *Dame de C. contre État de Monaco*, constitue une pierre angulaire dans la délimitation précise des frontières séparant les compétences respectives du Tribunal Suprême, des juridictions judiciaires statuant en matière administrative et de la Cour de révision. À l'origine de ce litige de grande ampleur financière et juridique se trouve une opération d'urbanisme affectant directement les prérogatives foncières d'une propriétaire privée. La dame de C. était propriétaire, sur le territoire monégasque, d'une parcelle de terrain d'une superficie de 738 mètres carrés sur laquelle était édifiée une villa. Ce fonds présentait la particularité topographique et juridique d'être contigu à une parcelle d'environ 329 mètres carrés, qualifiée de parcelle « en délaisse », laquelle dépendait du domaine privé de l'État monégasque. En application des dispositions de l'article 12 de l'Ordonnance du 9 septembre 1966, ces deux terrains adjacents ont été assujettis à des plans de coordination. Plus spécifiquement, l'Ordonnance Souveraine n° 5830 du 9 juin 1976 est venue compléter le règlement d'urbanisme du quartier en instituant un plan de coordination partielle de la « zone verte des Bas Moulins ». L'édiction de cette nouvelle réglementation urbanistique a emporté deux conséquences majeures et particulièrement restrictives pour le droit de propriété de la requérante. D'une part, la création de cette zone verte a considérablement réduit la densité constructible en abaissant les droits de construire des propriétaires concernés. D'autre part, s'agissant spécifiquement de la parcelle appartenant à la dame de C., les nouvelles prescriptions ne permettaient désormais l'édification d'un immeuble qu'à la condition stricte qu'il repose sur une assise commune englobant à la fois sa propre parcelle et la parcelle contiguë appartenant au domaine privé de l'État. Formant le projet de démolir sa villa existante afin d'ériger un immeuble à usage d'habitation, la propriétaire a entrepris les démarches administratives requises. Le 18 août 1978, elle a déposé une demande d'accord préalable établie sur le fondement des nouvelles normes issues de l'Ordonnance de juin 1976, c'est-à-dire sur la base d'un indice de construction réduit à 4,16 mètres cubes par mètre carré et prévoyant une implantation conjointe sur son terrain et sur le délaissé domanial voisin. Toutefois, afin de mettre en exergue l'ampleur de la dépréciation subie, elle a pris soin de joindre à sa demande un second avant-projet, élaboré quant à lui sur le fondement des prescriptions urbanistiques antérieures qui autorisaient un droit de construire nettement supérieur, fixé à 12 mètres cubes par mètre carré. Concomitamment à ce dépôt, le mandataire de la dame de C. a adressé, le même 18 août 1978, un courrier officiel au Ministre d'État. Dans cette missive, il était formellement rappelé que le Gouvernement Princier avait pris l'engagement, devant le Conseil National, d'indemniser les propriétaires affectés par la création de la zone verte du préjudice résultant de ces nouvelles servitudes, selon une alternative claire : soit par le versement d'une indemnité compensatrice, soit par le rachat pur et simple de leur propriété par la puissance publique. Le mandataire soulignait que l'étendue du préjudice financier découlait de manière manifeste de la comparaison arithmétique entre les deux avant-projets soumis : tandis que le projet conforme à la nouvelle ordonnance ne dégageait qu'un produit financier prévisionnel de 4 200 000 francs, le projet établi selon l'ancienne réglementation aurait permis de réaliser un bénéfice de l'ordre de 20 500 000 francs. En conséquence, le mandataire sommait respectueusement le Ministre d'État de faire connaître les mesures concrètes qu'il entendait proposer à la dame de C. afin de la dédommager du double préjudice qu'elle se voyait contrainte de supporter. Cette démarche initiale a ouvert une longue phase de tractations administratives, caractérisée par un ensemble d'échanges de vues assortis de propositions et d'assurances émanant des services de l'État, mais marquée par d'incessants revirements quant aux modalités de règlement du dossier. Dans un premier temps, par une lettre datée du 21 septembre 1979, le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie a fait savoir à la propriétaire que l'indemnité réclamée s'établirait à la somme de 3 357 600 francs et que, parallèlement, la parcelle domaniale de 329 mètres carrés lui serait cédée par l'État moyennant un prix de 358 000 francs. Dès le 27 septembre 1979, la dame de C. a formellement notifié son acceptation de l'ensemble de ces propositions. Néanmoins, en dépit de cet accord sur la chose et sur le prix apparent, l'affaire est demeurée sans suite effective de la part de l'administration. Face à cette inertie, la propriétaire est de nouveau intervenue auprès du Ministre d'État. Par un courrier du 7 août 1980, ce dernier a radicalement modifié l'économie du projet transactionnel en proposant d'inverser les perspectives initiales : il ne s'agissait plus pour l'État de vendre sa parcelle et d'indemniser la propriétaire, mais de se porter lui-même acquéreur du terrain de la requérante. S'en est suivi un nouvel échange de multiples correspondances à l'issue duquel le Ministre d'État a confirmé, par lettres des 6 octobre 1980 et 8 janvier 1981, l'intention du Gouvernement Princier d'acquérir ladite parcelle, en précisant toutefois qu'à défaut d'accord définitif sur cette acquisition, l'administration procéderait à une refonte de l'Ordonnance Souveraine afin de restituer à la dame de C. la faculté de construire de manière autonome sur son seul terrain. Pourtant, le 2 décembre 1981, le Ministre d'État a introduit de nouvelles conditions suspensives et dilatoires, en précisant que le montant de l'indemnité ne pourrait être définitivement arrêté qu'après le vote des crédits correspondants par le Conseil National, et que le prix de cession éventuelle des terrains domaniaux ne pourrait lui-même être déterminé qu'une fois opérée la répartition des droits à bâtir entre les deux fonds. Dans l'intervalle, faisant preuve de conciliation pour débloquer la situation, la dame de C. avait accepté que le prix d'acquisition de la parcelle domaniale fût porté de 358 000 francs à 2 millions de francs. En dépit de cette concession majeure — qui revenait pour elle à acquitter un prix de 6 000 francs par mètre carré pour un terrain jouxtant celui d'un tiers, Monsieur P., lequel avait acquis de l'État une parcelle semblable au cours d'une opération analogue pour la somme modique de 400 francs le mètre carré —, la requérante s'est finalement entendu opposer par l'administration que « ses offres ne sont pas suffisantes », alors même qu'elle avait souscrit à toutes les exigences successives des services de l'État. Constatant l'impasse totale à laquelle avaient abouti de multiples entrevues supplémentaires demeurées sans effet, et estimant son bien frappé d'une stérilisation de fait, la dame de C. s'est résolue à porter le différend sur le terrain contentieux. Postérieurement aux décisions des juges du fond, il apparaît dans les écritures que la requérante a finalement cédé sa propriété au prix de 20,5 millions de francs, circonstance dont les parties tireront des conséquences diamétralement opposées quant à l'existence et à l'évaluation du préjudice. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Dans un premier temps, la dame de C. a assigné l'État de Monaco devant la juridiction de droit commun, à savoir le Tribunal de première instance de Monaco. Déboutée de l'intégralité de ses demandes indemnitaires par les premiers juges, elle a interjeté appel de ce jugement devant la Cour d'appel de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative. Par un arrêt confirmatif — dont la date fait l'objet de mentions matérielles divergentes au sein même du texte de la décision du Tribunal Suprême, qui vise successivement dans ses qualités et motifs un arrêt du « 28 mars 1985 », du « 25 mai 1985 », du « 28 mai 1986 » et enfin du « 28 mai 1985 » —, la Cour d'appel a rejeté ses prétentions et confirmé le jugement entrepris. C'est contre cet arrêt de la Cour d'appel que la dame de C. a formé, par une requête enregistrée le 26 novembre 1985, un recours devant le Tribunal Suprême, réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative. Aux termes de sa requête initiale et de son mémoire en réplique déposé le 24 février 1986, la requérante demandait à la Haute Juridiction, d'une part, d'annuler l'arrêt rendu par la Cour d'appel et, d'autre part, statuant au fond ou par voie de conséquence, de déclarer l'État de Monaco responsable des préjudices résultant de l'atteinte portée au libre exercice de son droit de propriété tant par l'Ordonnance Souveraine n° 5830 du 9 juin 1976 que par le comportement de l'administration, et de condamner en conséquence l'État à lui verser la somme de 20 millions de francs à titre de dommages-intérêts, assortie des intérêts de droit avec capitalisation des intérêts à la date du 24 février 1986. Au soutien de son pourvoi, la requérante articulait cinq moyens principaux de cassation et de fond : 1. **La dénaturation des termes du litige et le défaut de base légale :** Elle reprochait à la Cour d'appel d'avoir modifié les données du litige en se bornant à rechercher si l'État avait l'obligation légale de céder sa parcelle domaniale et s'il avait formellement promis une indemnisation, tout en s'abstenant de trancher la question centrale du droit à indemnité né du trouble causé par l'Ordonnance de 1976 et de la double faute commise par l'État (défaut de compensation de l'atteinte à la propriété et perpétuation fautive du préjudice par des revirements successifs après acceptation des offres). 2. **La violation de l'article 24 de la Constitution monégasque :** Consacrant l'inviolabilité du droit de propriété, ce texte imposait selon elle à l'État de réparer les atteintes graves et anormales issues de la réduction drastique de l'indice de construction et de l'obligation d'implantation sur deux fonds voisins, obligation du reste reconnue à maintes reprises par le Ministre d'État et le Conseil National. 3. **La violation de l'article 17 de la Constitution monégasque :** Sur le fondement du principe d'égalité de tous devant les charges publiques, la requérante soutenait que, quand bien même la légalité de l'Ordonnance du 9 juin 1976 n'avait pas été contestée dans les délais du recours pour excès de pouvoir, elle conservait le droit d'être indemnisée, sur le terrain de la responsabilité sans faute, du préjudice anormal et spécial découlant d'un texte réglementaire qui n'avait nullement exclu une telle réparation. 4. **La méconnaissance des principes régissant la responsabilité pour faute de l'État :** En laissant perdurer le préjudice durant de nombreuses années et en manquant à des engagements formels, précis et apparemment réguliers pris envers l'administrée, l'administration avait commis une faute engageant sa responsabilité quasi délictuelle, indépendamment de l'existence d'un contrat formellement conclu, rendant en fait la propriété indisponible. 5. **Une erreur de qualification juridique quant à l'existence du préjudice et du lien de causalité :** La requérante contestait l'appréciation de la Cour d'appel selon laquelle le préjudice était incertain faute d'autorisation de construire délivrée, ou hypothétique s'agissant de la perte de chance immobilière, ou encore imputable à l'état de délabrement de la villa. Elle faisait valoir que le blocage total résultait exclusivement du refus délibéré de l'État d'opter pour l'une des trois voies permises (construire conjointement, vendre son délaissé ou acheter le fonds privé). En défense, par une contre-requête du 24 janvier 1986 et un mémoire en duplique du 24 mars 1986, le Ministre d'État a opposé, à titre principal, une exception d'incompétence absolue du Tribunal Suprême. S'appuyant sur l'article 25 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 et sur l'article 439 du Code de procédure civile, l'exécutif monégasque soutenait que les arrêts de la Cour d'appel, fussent-ils rendus en matière administrative, ne peuvent être frappés d'un pourvoi en cassation que devant la Cour de révision, laquelle dispose d'une plénitude de compétence en toutes matières. Selon le Ministre d'État, la compétence de cassation conférée au Tribunal Suprême par l'article 90 B, 2° de la Constitution vise exclusivement les décisions rendues par des « juridictions administratives » spécialisées, telles que les formations disciplinaires des ordres professionnels, à l'exclusion des tribunaux de l'ordre judiciaire. En outre, sur le terrain du premier ressort (article 90 B, 1° de la Constitution), une demande d'indemnité n'est recevable devant le Tribunal Suprême que si elle constitue la conséquence directe d'un recours en annulation dirigé contre une décision administrative. À titre très subsidiaire, au fond, le Ministre d'État concluait au rejet des moyens comme étant soit nouveaux en cassation et partant irrecevables (s'agissant des articles 17 et 24 de la Constitution et de l'illégalité implicite de l'Ordonnance, dont le juge judiciaire ne pouvait au demeurant connaître), soit dirigés contre l'appréciation souveraine des faits par les juges du fond (quant à la portée de simples pourparlers non contraignants et à l'absence de préjudice direct et certain, d'autant que la vente ultérieure du bien pour 20,5 millions de francs démontrait l'absence de dommage). Pour parer à cette redoutable exception d'incompétence, la dame de C. a développé, dans son mémoire en réplique, une argumentation subsidiaire particulièrement subtile, articulée autour d'une double interprétation de l'article 90 B de la Constitution : - **D'une part, au titre du recours en cassation (art. 90 B, 2°) :** Elle soutenait qu'en visant les « juridictions administratives statuant en dernier ressort », le Constituant avait nécessairement entendu soumettre au contrôle de cassation du Tribunal Suprême les jugements du Tribunal de première instance et les arrêts de la Cour d'appel lorsqu'ils statuent en matière administrative, excluant par là même la compétence de la Cour de révision. - **D'autre part, au titre de la compétence de premier et dernier ressort (art. 90 B, 1°) :** S'appuyant sur l'idée que le Tribunal Suprême connaît des recours pour excès de pouvoir contre les Ordonnances Souveraines et de « l'octroi des indemnités qui en résultent », elle faisait valoir que si la Haute Juridiction estimait être seule compétente pour connaître en premier ressort du contentieux indemnitaire né d'un acte irrégulier même non déféré à sa censure dans les délais, elle devait alors requalifier la requête. Celle-ci devait être interprétée, à titre subsidiaire, comme saisissant directement le Tribunal Suprême du fond du litige indemnitaire dont le juge judiciaire aurait été saisi à tort. Selon la requérante, une telle configuration faisait naître un conflit de compétence que le Tribunal Suprême devait trancher en s'attribuant la connaissance de l'affaire, en déclarant « non avenue » la décision de la Cour d'appel et en statuant directement au fond sur la demande d'indemnisation. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Saisi de conclusions principales et subsidiaires mettant en jeu l'ensemble de l'architecture juridictionnelle de la Principauté, le Tribunal Suprême devait résoudre un double problème juridique de compétence d'attribution en matière administrative : En premier lieu, le Tribunal Suprême est-il compétent, en vertu de ses attributions de juge administratif de premier et dernier ressort (article 90 B, 1° de la Constitution), pour connaître directement d'une action en responsabilité dirigée contre l'État lorsque la demande d'indemnité est formée à titre autonome, c'est-à-dire indépendamment de toute annulation préalable pour excès de pouvoir et sans être fondée sur l'illégalité d'un acte administratif ? En second lieu, le Tribunal Suprême a-t-il compétence, au titre de sa fonction de juge de cassation (article 90 B, 2° de la Constitution), pour connaître des pourvois en cassation formés contre les arrêts rendus par la Cour d'appel de Monaco lorsque cette juridiction judiciaire statue en matière administrative, ou cette compétence de cassation relève-t-elle exclusivement de la Cour de révision par application de l'article 25 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour accueillir l'exception d'incompétence soulevée par le Ministre d'État et rejeter la requête dans toutes ses branches, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en deux temps (« Considérant d'une part... », « Considérant d'autre part... »), qui répond successivement aux conclusions subsidiaires de premier ressort et aux conclusions principales de cassation. #### 1. L'incompétence du Tribunal Suprême comme juge de premier ressort du contentieux indemnitaire autonome Dans la première branche de sa motivation, la Haute Juridiction s'attache à définir la répartition des compétences de premier ressort en matière de responsabilité administrative. Pour ce faire, le Tribunal Suprême prend pour point de départ la règle législative de principe posée par l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 relative à l'organisation judiciaire. Aux termes de cette disposition expressément rappelée par l'arrêt, le Tribunal de première instance est institué « juge de droit commun en matière administrative » et reçoit compétence pour statuer en premier ressort sur « tous les litiges autres que ceux dont la connaissance est expressément attribuée par la Constitution ou la loi au Tribunal Suprême ou à une autre juridiction ». Ce principe de compétence résiduelle et générale du juge judiciaire ordinaire étant posé, il appartenait au Tribunal Suprême de vérifier l'existence d'une attribution expresse de compétence à son profit dans la Constitution (notamment l'article 90 B) ou dans la loi. Procédant à une lecture stricte des textes, la Haute Juridiction énonce « qu'aucun texte de loi ni aucune disposition de la Constitution ne donne compétence au Tribunal Suprême pour statuer, en matière administrative, sur les demandes d'indemnité autres que celles qui sont la conséquence d'une annulation pour excès de pouvoir ou sont fondées sur l'illégalité d'un acte administratif ». Cette formulation revêt une importance capitale. Le Tribunal Suprême rappelle que sa compétence indemnitaire directe n'est qu'une compétence d'attribution, étroitement rattachée au contrôle de la légalité des actes administratifs. Deux hypothèses seulement permettent de saisir le Tribunal Suprême d'une demande pécuniaire : soit lorsque la demande d'indemnité est la conséquence directe d'une annulation pour excès de pouvoir prononcée par lui, soit lorsqu'elle est fondée sur l'illégalité d'un acte administratif. Or, en l'espèce, la dame de C. avait elle-même reconnu dans ses écritures
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux constitutionnel - Disposition législative - Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Droits et libertés constitutionnels Constitution, Titre III - Inviolabilité du domicile (art. 21) - Prescription applicable aux locaux professionnels - Loi n° 1.165, du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 18) - Pouvoirs d'investigation dépourvus de garanties - Atteinte disproportionnée à la prescription constitutionnelle - Disposition législative non conforme à la Constitution Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.165 du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 19 et art. 2-11) - Décision d'une autorité administrative - Décision du Président de la Commission de contrôle des informations nominatives - Avertissement et mise en demeure cumulés consécutivement à une procédure d'investigation - Violation de la disposition législative (oui) - Publication d'une décision individuelle - Violation de la disposition législative (oui) Procédure Procédure d'investigation dans des locaux à usage professionnel - Respect du principe des droits de la défense (non) - Respect du caractère contradictoire de la procédure (non) - Respect du caractère impartial de la décision (non) - Décision administrative de sanction illégale (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 25 octobre 2013, S.A.M. Monaco Telecom International c/ Commission de contrôle des informations nominatives**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux constitutionnel - Disposition législative - Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Droits et libertés constitutionnels Constitution, Titre III - Inviolabilité du domicile (art. 21) - Prescription applicable aux locaux professionnels - Loi n° 1.165, du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 18) - Pouvoirs d'investigation dépourvus de garanties - Atteinte disproportionnée à la prescription constitutionnelle - Disposition législative??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? 12 ; Attendu que le président de la CCIN soutient que la légalité au fond des décisions attaquées n'est pas plus discutable : – que l'article 19 de la loi n° 1.165 n'a pas pour objet d'interdire un cumul de sanctions, la mise en demeure n'étant pas une sanction, que toute autre interprétation de cet article interdirait le prononcé du moindre avertissement dès lors qu'un constat d'irrégularités implique nécessairement une mise en demeure ; – que la société requérante a été pleinement informée des critiques formulées à son encontre par la décision attaquée et le compte rendu??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? valier de l'ordre de Saint-Charles, Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, vice-président, officier de l'ordre de Saint-Charles, José SAVOYE, membre titulaire, Frédéric ROUVILLOIS et Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, rapporteur, membres suppléants, et prononcé le vingt-cinq octobre deux mille treize en présence de M M. Gérard DUBES, premier substitut du Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, greffier en chef, chevalier de l'ordre de Saint-Charles. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 25 octobre 2013, S.A.M. Monaco Telecom International c/ Commission de contrôle des informations nominatives**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 512438 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 512438 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/10-04-512438)) Le contentieux de l’éloignement et du retrait des titres de séjour des étrangers constitue, par excellence, le terrain d’élection des tensions entre les impératifs de sauvegarde de l’ordre public et la garantie des droits fondamentaux de l’administré. Lorsque la mesure de police administrative frappe un étranger qui a toutes ses attaches sur le territoire où il est né et a toujours vécu, l’exigence d’un contrôle juridictionnel effectif se fait d’autant plus pressante. Encore faut-il, pour que le juge de l’excès de pouvoir puisse pleinement exercer son office, que l’instrumentum même de la décision contestée soit soumis à son examen. C’est à cette exigence élémentaire mais fondamentale de la procédure administrative contentieuse que répond la décision avant dire droit rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 4 octobre 2010, dans l’affaire opposant Monsieur S. au Ministre d’État. Si cet arrêt ne tranche pas immédiatement le fond du litige, l’analyse approfondie des moyens développés par les parties ainsi que la solution procédurale retenue par la Haute Juridiction monégasque offrent un éclairage de premier ordre sur l’office du juge administratif face au pouvoir discrétionnaire de l’Administration en matière de police des étrangers et sur les conditions d'exercice du contrôle de légalité. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur S., ressortissant de nationalité mauricienne, présente la particularité d’avoir passé l’intégralité de son existence sur le territoire de la Principauté de Monaco. Né à Monaco le 28 octobre 1983, il y a été domicilié de manière continue jusqu’à l’intervention de la mesure litigieuse. Son ancrage familial en Principauté est ancien et profond : ses parents y ont vécu la majeure partie de leur vie, sa mère y étant arrivée dès l’âge de quinze ans avant que ses parents ne s’y unissent par le mariage le 24 septembre 1977. Le parcours scolaire et professionnel du requérant s’est exclusivement déroulé au sein de l’État monégasque. Il a fréquenté l’école Saint-Charles de 1987 à 1994, puis le Lycée technique et hôtelier de Monte-Carlo de 1995 à 2002, cursus à l’issue duquel il a obtenu le diplôme correspondant à la terminale du brevet d'études professionnelles (BEP) en hôtellerie. À compter du mois de juin 2002, il a exercé diverses activités professionnelles sur le territoire monégasque, attestées par la délivrance de plusieurs permis de travail. Cependant, selon les éléments exposés par le Ministre d’État dans le cadre de l’instance, le parcours de l’intéressé a été émaillé de divers incidents ayant attiré l’attention des autorités de police. Dès la délivrance de sa première carte de séjour, le 16 décembre 1999, Monsieur S. a fait l’objet d’un premier avertissement officiel par procès-verbal, notifié le 24 décembre 1999, l’informant qu’à la suite d’une « enfance tumultueuse » (le Ministre d'État mentionnant des faits de vols en 1998 et 1999), toute nouvelle attention portée sur lui par les services de police entraînerait une mesure de refoulement du territoire monégasque. Postérieurement à cette mise en garde, Monsieur S. a été condamné le 9 juillet 2002 par le Tribunal correctionnel de Monaco à une peine de 150 euros d’amende du chef de coups et blessures volontaires. En outre, au cours de l’année 2003, une procédure a été diligentée à son encontre pour un vol avec effraction commis au préjudice du supermarché Casino de Monaco, procédure à l’issue de laquelle il a toutefois été laissé libre après avoir dédommagé la victime, laquelle a retiré sa plainte. En conséquence de ces événements, lors de la délivrance d’un duplicata de sa carte de résident le 15 juillet 2004 (ou « courant juillet 2004 » selon le procès-verbal ultérieur), la Direction de la Sûreté Publique lui a adressé verbalement un second avertissement solennel, le prévenant qu’en cas de nouvel agissement répréhensible, une mesure de refoulement serait prononcée. La situation s’est cristallisée à la fin de l’année 2008 à la suite de faits survenus sur le territoire français voisin. Le 18 novembre 2008, Monsieur S. a été interpellé sur la commune de Beausoleil par les gendarmes de Cap-d’Ail, après avoir été dénoncé comme revendeur de produits stupéfiants. Selon l’Administration monégasque, l’intéressé aurait reconnu, lors de sa garde à vue, se livrer au trafic de stupéfiants tant en France qu’à Monaco sur ses lieux de travail. Il aurait également déclaré aux enquêteurs français résider de fait à Beausoleil, dans un appartement occupé par sa compagne (propriété des parents de cette dernière, Mademoiselle V., avec laquelle il entretient une relation suivie depuis plusieurs années), lieu au sein duquel ont été découverts des produits stupéfiants, une somme de 5 626 euros en espèces ainsi que des relevés bancaires à son nom. Mis en examen par les autorités judiciaires françaises pour transport, offre, possession et acquisition de produits stupéfiants, Monsieur S. a été placé en détention provisoire à la maison d’arrêt de Grasse du 20 novembre 2008 au 10 mars 2009. C’est au vu de ces éléments que le Conseiller de Gouvernement pour l’Intérieur a pris, le 30 décembre 2008 (par une note référencée n° 2008.23204, bien que la requête mentionne par erreur à un endroit la date du 30 mars 2008), une décision donnant instruction au Directeur de la Sûreté Publique de notifier à Monsieur S. la « neutralisation » de sa carte de résident, impliquant qu'il n'était plus autorisé à résider à Monaco. À sa sortie de détention, Monsieur S. s’est présenté sur convocation, le 20 mars 2009, dans les locaux de la Direction de la Sûreté Publique de Monaco, division de la police administrative. Il lui a alors été donné verbalement connaissance, par procès-verbal dressé le même jour, de la décision du 30 décembre 2008 lui faisant savoir « qu’il n’est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour ». À cette occasion, il a été sommé de remettre aux fonctionnaires de police sa carte de séjour monégasque. Selon le requérant, cette mesure a provoqué un « véritable drame humain », le privant subitement de logement, de titre de séjour régulier tant à Monaco qu'en France (où il soutient n'avoir jamais résidé), d'emploi et de couverture d'assurance-maladie. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant cette mesure, Monsieur S. a formé un recours gracieux le 19 mai 2009 auprès du Ministre d’État. Par une lettre recommandée avec accusé de réception en date du 15 juin 2009, le Ministre d’État a rejeté ce recours, en énonçant notamment que « l’ensemble de ces faits ... ne correspondent pas à l’attitude attendue des personnes établies à Monaco ». Par une requête enregistrée au Greffe Général le 31 juillet 2009, suivie d’une réplique enregistrée le 25 novembre 2009, Monsieur S. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l’Intérieur du 30 décembre 2008, notifiée le 20 mars 2009, ainsi que du rejet de son recours gracieux du 15 juin 2009. L’instruction de l’affaire a donné lieu à une contre-requête du Ministre d’État enregistrée le 5 octobre 2009, puis à une duplique enregistrée le 10 décembre 2009. Sur le plan de l'organisation juridictionnelle, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 26 janvier 2010, rapporté une précédente ordonnance du 10 août 2009 et désigné Monsieur José Savoye, Membre Titulaire, en qualité de rapporteur, avant d'envoyer la cause à l'audience du 21 septembre 2010 par ordonnance du 22 juillet 2010. Les prétentions et moyens des parties s’articulent autour d’une opposition frontale tant sur la légalité externe que sur la légalité interne de l’acte attaqué. **Au soutien de sa demande d'annulation, le requérant développe cinq axes d'argumentation :** 1. **Le défaut de base légale, l'incompétence et l'existence d'une voie de fait :** S'appuyant sur l'article 2 de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, Monsieur S. soutient qu'un étranger régulièrement titulaire d'une carte de séjour est autorisé à résider à Monaco jusqu'à l'expiration de son titre. Selon lui, seules deux procédures légales permettent d'enjoindre à un titulaire de carte en cours de validité de quitter le territoire : le refoulement décidé par le Ministre d'État ou l'interdiction de séjour par arrêté d'expulsion, tous deux prévus à l'article 22 de ladite ordonnance. La décision d'interdiction de résider accompagnée de la confiscation de la carte ne relevant d'aucune de ces catégories, elle serait dépourvue de fondement légal, émanerait d'une autorité incompétente (le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur au lieu du Ministre d'État) et constituerait un excès de pouvoir doublé d'une « pure voie de fait caractérisant la violence au sens administratif du terme ». 2. **La violation du principe général des droits de la défense :** Qualifiant la mesure de sanction ou d'acte faisant grief pris en considération de la personne, le requérant invoque la jurisprudence constante du Tribunal Suprême imposant à l'Administration de faire connaître à l'intéressé les motifs de la mesure envisagée et de lui permettre de s'expliquer préalablement. Il souligne n'avoir pas été informé des faits retenus contre lui, n'avoir pu présenter d'observations ni être assisté d'un conseil avant la notification brutale du 20 mars 2009, contestant toute dispense de contradictoire au motif qu'il s'agirait d'une mesure de police. 3. **L'insuffisance de motivation :** Au visa de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs (qui impose la motivation des actes retirant l'usage d'un droit ou restreignant une liberté), Monsieur S. argue que les trois motifs invoqués lors du procès-verbal du 20 mars 2009 sont imprécis. Les « deux avertissements solennels » ne rappellent pas les faits les ayant justifiés ; la mention des poursuites françaises pour stupéfiants ne précise ni la nature ni les faits reprochés ; la référence aux déclarations sur sa résidence à Beausoleil est dépourvue de précision. 4. **L'erreur manifeste d'appréciation :** Sur le fond, le requérant dénonce une triple erreur manifeste. Premièrement, les « avertissements solennels » n'ont aucune existence ni valeur juridique légale, et il affirme que son casier judiciaire est vierge à Monaco, contestant tout fait répréhensible. Deuxièmement, sa présence à Beausoleil s'explique par la recherche légitime d'un minimum d'intimité avec sa fiancée, Mademoiselle V., tous deux âgés de 25 ans et vivant chez leurs parents respectifs à Monaco, en se retrouvant épisodiquement dans un appartement inoccupé appartenant aux parents de la jeune fille ; en déduire un changement de résidence principale serait manifestement erroné. Troisièmement, invoquant la jurisprudence *De Carli* du Tribunal Suprême, il soutient qu'il incombe à l'Administration de prouver l'existence des poursuites en France (sans violer le secret de l'instruction français) et qu'à supposer établie une consommation occasionnelle de produits illicites, la gravité des conséquences de la mesure (perte de domicile, de travail, de couverture sociale et des liens familiaux) serait disproportionnée. 5. **L'erreur de droit et l'arbitraire des motifs :** Enfin, Monsieur S. relève que ni le procès-verbal du 20 mars 2009 ni la réponse du Ministre d'État du 15 juin 2009 ne visent l'existence d'un risque pour l'ordre public, la tranquillité publique ou la sécurité des biens et des personnes. La formule ministérielle évoquant une attitude ne correspondant pas à « l'attitude attendue des personnes établies à Monaco » est fustigée comme étant arbitraire, dépourvue de base légale et contraire au principe d'égalité devant la loi. **En défense, le Ministre d’État conclut au rejet de la requête en opposant les arguments suivants :** 1. **L'existence d'un pouvoir général de retrait pour considérations de police :** Le Ministre d'État écarte le grief de voie de fait et de défaut de base légale en affirmant que l'ordonnance n° 3153 du 19 mars 1964 ne fait nullement obstacle au pouvoir général dont disposent les autorités investies de la police administrative de retirer la carte de séjour d'un étranger dont le comportement répréhensible est incompatible avec son maintien sur le territoire. Il s'appuie expressément sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (*TS, 18 février 2008, Nickolas Bizzio*). Il ajoute que la « neutralisation » de la carte n'oblige pas l'étranger à quitter immédiatement la Principauté ni ne lui interdit d'y pénétrer. 2. **L'inopérance du moyen tiré des droits de la défense :** Invoquant la jurisprudence administrative française (*CE, Ass., 21 juillet 1970, Krivine et Franck ; CE, 18 juin 1975, Dame Canu ; CE, 9 novembre 1994, Tigrini*) ainsi que celle du Tribunal Suprême (*TS, 5 décembre 2007, Jean-Christophe Moroni*), le Ministre d'État soutient que l'article 6 (§ 1 et § 3) de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) ne s'applique qu'aux procédures juridictionnelles et non aux mesures de police administrative. En outre, à la différence du droit français qui a légalement soumis à une procédure contradictoire les décisions devant être motivées, le droit monégasque ne comporte aucun texte imposant le respect du contradictoire ou des droits de la défense préalablement à l'édiction d'une mesure de police administrative. 3. **Le caractère suffisant de la motivation :** Selon l'Administration, le requérant reconnaît lui-même avoir eu connaissance, par le procès-verbal du 20 mars 2009, de la triple considération fondant la mesure (les deux avertissements de 1999 et 2004, la procédure judiciaire française pour trafic de stupéfiants, et l'aveu d'une résidence effective à Beausoleil), ce qui satisfait aux prescriptions de la loi n° 1312 du 29 juin 2006. 4. **L'absence d'erreur manifeste d'appréciation et de vice dans les motifs :** Le Ministre d'État fait valoir que, même dépourvus de valeur juridique propre, les avertissements solennels attestent de la réalité d'agissements répréhensibles antérieurs (vols, coups et blessures, vol avec effraction). De plus, le requérant ne conteste ni l'existence ni la teneur de ses déclarations aux gendarmes français concernant son domicile à Beausoleil. Surtout, les poursuites en France ne visent pas une simple consommation mais bien la revente de stupéfiants, corroborée par la saisie de drogue et de 5 626 euros en liquide à son domicile français, ainsi que par sa détention provisoire à Grasse de novembre 2008 à mars 2009. Enfin, le Ministre précise que l'invocation expresse d'une menace pour l'ordre ou la tranquillité publics n'est légalement requise que pour les décisions d'expulsion et de refoulement, les agissements répréhensibles de Monsieur S. suffisant en eux-mêmes à justifier le retrait de sa carte de résident. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des riches questions de fond soulevées par la requête — portant sur l’articulation entre les mesures d’éloignement codifiées et le pouvoir général de retrait d’un titre de séjour, sur l’applicabilité du principe des droits de la défense aux mesures de police administrative en l’absence de texte, et sur le contrôle de la motivation et de l’erreur manifeste d’appréciation —, le Tribunal Suprême s’est trouvé confronté à une question préalable et dirimante d’ordre procédural : **Le juge de l’excès de pouvoir peut-il exercer son contrôle de légalité sur une décision administrative individuelle retirant à un étranger son autorisation de résider sur le territoire monégasque, lorsque l’existence de cet acte est établie par son procès-verbal de notification et par le rejet du recours gracieux, mais que l’instrumentum même de la décision initiale n’a pas été versé aux débats par l’Administration ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Réuni en assemblée plénière, le Tribunal Suprême adopte un raisonnement d’une grande rigueur méthodologique, condensé en un unique considérant qui met en lumière les exigences inhérentes à son office de juge de la légalité. La Haute Juridiction procède en deux temps. Dans un premier mouvement, elle constate que l’existence matérielle et juridique de l’acte attaqué ne fait aucun doute au vu des pièces du dossier. En effet, tant le procès-verbal de notification dressé par les services de police le 20 mars 2009 que la lettre recommandée avec accusé de réception du Ministre d’État en date du 15 juin 2009 rejetant le recours gracieux établissent formellement qu’une décision a bien été prise par le Conseiller de Gouvernement pour l’Intérieur. Le Tribunal parvient même, à la lecture de ces documents secondaires, à identifier précisément les références de cet acte : il s’agit de la « note n° 2008.23204 en date du 30 décembre 2008 », par laquelle il a été décidé que le requérant « n’était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco à compter de ce jour ». Ce premier constat est essentiel sur le plan de la recevabilité : le recours n'est pas dirigé contre un acte inexistant, et le défaut de production de la décision par le requérant (qui ne s'en est vu remettre qu'une notification verbale consignée par procès-verbal) ne saurait entraîner l'irrecevabilité de sa requête. Toutefois, dans un second mouvement, le Tribunal Suprême relève une carence rédhibitoire dans l’instruction du dossier : « l’absence de production de la décision elle-même ne met pas en mesure le Tribunal Suprême d’exercer son contrôle sur sa légalité ». Cette affirmation traduit le refus catégorique du juge administratif monégasque de se contenter d’un contrôle par procuration ou par reconstitution indirecte à travers les actes de notification ou les écritures contentieuses du Ministre d’État. En effet, au regard des moyens soulevés par Monsieur S., l’examen direct de la note n° 2008.23204 du 30 décembre 2008 s’avère indispensable à plusieurs titres : * **Pour vérifier la compétence de l’auteur de l’acte :** Le requérant soutenant que la décision a été prise par une autorité incompétente, le juge doit pouvoir vérifier le signataire exact de la note du 30 décembre 2008 et la nature précise de l’acte (simple instruction interne ou véritable décision exécutoire, délégation éventuelle). * **Pour qualifier juridiquement la mesure :** Tandis que le procès-verbal du 20 mars 2009 indique que le requérant « n'est plus autorisé à résider en Principauté » (formulation évoquant une interdiction de séjour ou un refoulement) et que la contre-requête du Ministre évoque une simple « neutralisation de sa carte de résident » (assimil
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11349 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11349 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/05-29-11349)) L’immixtion de la puissance publique dans l’exercice des activités économiques et sanitaires privées suscite fréquemment des difficultés d’articulation entre la police administrative et le droit privé des sociétés ou du travail. Lorsqu’une réglementation subordonne l’exploitation d’un établissement privé de soins à une autorisation étatique et impose que cet établissement soit placé sous la « responsabilité exclusive » d’une personne physique nommément désignée par arrêté ministériel, quelle est la nature juridique exacte de cette désignation ? Confère-t-elle à l’intéressé un statut de droit public ou des prérogatives autonomes opposables aux organes sociaux de l’entreprise, ou ne constitue-t-elle que le prolongement administratif d'une fonction de droit privé ? Par ailleurs, lorsque les dissensions internes à la société conduisent à l’éviction de fait de ce directeur, l’autorité administrative peut-elle, sans méconnaître le principe général de non-rétroactivité des actes administratifs, entériner rétroactivement le changement de responsable pour assurer la continuité du contrôle étatique ? C’est à cet ensemble de questions, situées au carrefour du droit administratif général, du droit de la régulation sanitaire et du droit social, que le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a répondu dans sa décision du 29 mai 2013, *Dame C. B. c/ État de Monaco*. Par un arrêt à la motivation particulièrement dense et didactique, la Haute Juridiction monégasque apporte deux contributions majeures à sa jurisprudence : d'une part, elle refuse de voir dans la désignation administrative du responsable d'une société privée réglementée une nomination à des fonctions distinctes et détachables de celles occupées au sein de la société ; d'autre part, elle consacre de manière explicite les tempéraments au principe de non-rétroactivité des décisions administratives, en admettant la légalité d'une rétroactivité destinée à combler un vide juridique ou à tirer les conséquences d'un état de fait ou de droit antérieur. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire trouve son origine au sein de la société anonyme monégasque (S.A.M.) dénommée « Centre d'Hémodialyse Privé de Monaco » (C.H.P.M.). Les statuts de cette structure avaient été autorisés et approuvés par le Gouvernement princier par un arrêté ministériel n° 87-109 du 5 mars 1987. Conformément à la réglementation applicable aux activités médicales et sanitaires, un arrêté ministériel n° 88-080 du 29 janvier 1988 avait autorisé le C.H.P.M. à exercer ses activités sur le territoire de la Principauté de Monaco (dans ses locaux situés au 32, quai Jean-Charles Rey) en le plaçant « sous l'exclusive responsabilité du Docteur Henry FITTE », lequel avait été recruté à cet effet par le Centre. À l'ouverture de l'établissement en janvier 1988, le Docteur FITTE en a assuré la direction, étant nommé directeur administratif en juin 1988 et siégeant comme administrateur au conseil d'administration de 1989 jusqu'au mois de mai 2009. Parallèlement, Madame C. B. avait été embauchée par le Centre dès le 23 novembre 1987 en qualité de secrétaire de direction. Son évolution professionnelle au sein de la société s'est traduite par la conclusion d'un contrat de travail à durée indéterminée le 17 décembre 2003 la nommant directeur adjoint, puis par un avenant n° 1 du 28 janvier 2008 la promouvant aux fonctions de directeur avec effet au 1er janvier 2008. Au mois de mars 2009, à la suite du non-renouvellement de son mandat d'administrateur, le Docteur FITTE a démissionné de ses fonctions de directeur médical au sein du C.H.P.M. Tirant les conséquences de ce départ, le Gouvernement princier a adopté l'arrêté ministériel n° 2009-156 du 2 avril 2009 (publié au *Journal de Monaco* du 10 avril 2009), modifiant l'article 2 de l'arrêté ministériel du 29 janvier 1988, afin de placer désormais le Centre sous l'« exclusive responsabilité » de Madame C. B. Selon l'exposé des faits présenté par la requérante, celle-ci a pu exercer normalement ses responsabilités jusqu'au 18 mai 2011, date à laquelle le conseil d'administration du Centre a nommé Madame L. C., épouse B., en qualité d'administrateur délégué. À compter de cette nomination, des tensions importantes sont apparues dans la gouvernance de la structure. Madame C. B. reprochait au nouvel administrateur délégué de contester systématiquement ses prérogatives, d'ignorer la portée de l'arrêté ministériel du 2 avril 2009 et de la cantonner à un simple rôle d'exécution de ses propres décisions. Le point de rupture a été atteint au printemps 2012. Le 26 mars 2012, Madame C. B. a reçu un courriel de l'administrateur délégué lui transmettant, aux fins de règlement par le Centre, trois factures d'un montant unitaire de 5 573,23 euros émises par la société HELLES DEVELOPPEMENT. Découvrant que le Centre avait signé, à son insu, le 1er janvier 2012, une convention de prestations de services avec cette société dans laquelle Madame L. B. exerçait par ailleurs les fonctions de directeur général, et soupçonnant que les prestations facturées étaient fictives, Madame C. B. a proposé, par un courriel du 12 avril 2012, de transmettre la convention et les factures litigieuses au commissaire aux comptes. Un conflit ouvert a alors éclaté entre les deux femmes. D'après la requérante, elle a été évincée de ses fonctions le mercredi 18 avril 2012 à 13 h 15 et placée en « congé forcé » à partir du 19 avril 2012. Estimant agir en vertu de sa qualité de « responsable exclusive du centre » conférée par l'arrêté ministériel du 2 avril 2009, Madame C. B. a alerté les autorités gouvernementales par un courrier du 25 avril 2012 adressé au Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et de la Santé, dans lequel elle écrivait : « J'ai l'honneur (…) de porter à votre connaissance que depuis mercredi 18 avril 2012 à 13 h 15, je n'exerce plus mes fonctions de directeur responsable du CHPM, en ayant été évincée par Mme L. B., administrateur délégué du Centre ». Le même jour, soit le 25 avril 2012, le président du conseil d'administration du Centre, Monsieur M., a sommé par lettre Madame C. B. de reprendre son travail et de se soumettre aux décisions prises par l'administrateur délégué. Par lettre du 30 avril 2012, la directrice a répondu à Monsieur M. qu'elle n'acceptait de reprendre ses fonctions à compter du 7 mai suivant qu'à la condition expresse de pouvoir exercer ses prérogatives de responsable exclusive du Centre hors la présence de Madame L. B. Après une nouvelle mise en demeure du président du conseil d'administration en date du 4 mai 2012 lui enjoignant de reprendre son poste le 7 mai, Madame C. B. s'est présentée dans les locaux à la date dite ; toutefois, y constatant la présence de l'administrateur délégué, elle a immédiatement quitté les lieux pour aller informer le Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et de la Santé de cette situation. S'en est suivie une escalade disciplinaire et précontentieuse : - Dès le 7 mai 2012, Madame L. B. a adressé un courrier à la requérante lui reprochant de s'être placée en situation d'abandon de poste, grief contesté par l'intéressée par lettre du 17 mai 2012. - Le 18 mai 2012, Madame C. B. a été reçue en audience par le Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et de la Santé. - Par lettre du 25 mai 2012, Monsieur M. a formellement reproché à la directrice d'avoir saisi l'autorité de tutelle, ainsi que des faits d'abandon de poste et d'insubordination. - Par lettre du 30 mai 2012, le Conseiller de Gouvernement s'est borné à prendre acte du courrier de la requérante du 25 avril 2012, sans prendre position sur le conflit interne l'opposant à la direction de la société. - Une proposition de règlement amiable formulée par la requérante par lettre du 4 juin 2012 est restée sans suite. Sur le plan médical et professionnel, Madame C. B., exposant avoir « mentalement craqué » sous l'effet du harcèlement moral qu'elle estimait subir, a été placée en congé de maladie du 1er juin au 31 juillet 2012. Le médecin du travail l'a déclarée « inapte temporairement » le 1er juin 2012, puis « inapte définitivement à tout poste dans l'entreprise » le 30 juillet 2012. Entre-temps, par lettre du 25 juillet 2012 (reçue le 27 juillet 2012), le C.H.P.M. lui a notifié son licenciement pour faute grave, privatif de préavis, d'indemnité légale et de l'indemnité contractuelle de deux ans de salaire prévue à son contrat de travail. Or, parallèlement à ce processus d'éviction salariale, Monsieur M. avait saisi les autorités gouvernementales dès le 23 avril 2012 d'une demande tendant au remplacement de Madame C. B. sur l'arrêté d'autorisation du Centre. Faisant droit à cette requête de la société, le Ministre d'État a pris l'arrêté ministériel n° 2012-327 du 14 juin 2012 (publié au *Journal de Monaco* du 22 juin 2012). Son article 1er, modifiant à nouveau l'article 2 de l'arrêté ministériel n° 88-080 du 29 janvier 1988, a placé le Centre d'Hémodialyse Privé de Monaco sous la responsabilité exclusive du Docteur Christophe ROBINO ou, en cas d'empêchement, de Madame L. C., épouse B., administrateur délégué, et ce « avec effet rétroactif à compter du 23 avril 2012 ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 21 août 2012 sous le numéro TS 2012-11, Madame C. B. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant : 1. À titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel n° 2012-327 du 14 juin 2012 ; 2. À la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité totale de 20 000 euros en réparation des préjudices subis ; 3. Sur le plan procédural, en application de l'article 18 de l'Ordonnance n° 2983 du 16 avril 1963, à ce que soit ordonnée la communication de la procédure au Docteur ROBINO, au C.H.P.M. et à Madame L. B., afin de leur permettre d'intervenir à l'instance ; 4. À la condamnation de l'État aux entiers dépens. Par une ordonnance de soit-communiqué du 28 septembre 2012, le Président du Tribunal Suprême a fait droit à la demande procédurale en ordonnant la communication de la procédure aux trois tiers intéressés. L'instruction s'est ensuite articulée autour d'un échange nourri d'écritures — contre-requête du Ministre d'État du 29 octobre 2012, réplique de la requérante du 28 novembre 2012, duplique du Ministre d'État du 21 décembre 2012 — qui a cristallisé l'opposition des parties sur trois terrains : la recevabilité, la légalité interne et la responsabilité indemnitaire. **1. Le débat sur la recevabilité et l'intérêt à agir** Pour justifier de la recevabilité de son recours, Madame C. B. soulignait d'abord le respect du délai contentieux de deux mois, sa requête ayant été enregistrée le 21 août 2012 contre un arrêté publié le 22 juin 2012 et non notifié. Surtout, elle revendiquait un intérêt direct et personnel à agir en soutenant que, dans le conflit l'opposant à l'administrateur délégué, elle avait agi en vertu de sa qualité publique d'« exclusive responsable du Centre » issue de l'arrêté du 2 avril 2009, qualité lui imposant de veiller à la conformité réglementaire de l'activité médicale et d'en informer le Gouvernement. Selon elle, l'arrêté attaqué du 14 juin 2012 lui faisait directement grief en ce que son effet rétroactif au 23 avril 2012 lui retirait cette qualité durant la période critique du conflit (du 23 avril au 22 juin 2012), ôtant toute légitimité à son action et permettant seul de fonder son licenciement pour insubordination et abandon de poste en la réduisant rétroactivement au rang de simple directeur salarié soumis aux directives des administrateurs. Le Ministre d'État opposait à titre principal une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt donnant qualité pour agir à la requérante, l'acte ne lui faisant pas grief. L'Administration soutenait que la fonction autonome d'« exclusive responsable » n'existe pas : l'arrêté ministériel ne peut ni conférer ni retirer de fonctions au sein d'une société privée, même soumise à autorisation administrative. Il se borne à désigner la personne physique qui, au sein de la structure (en l'occurrence le directeur administratif), est responsable vis-à-vis de l'autorité publique, notamment pour le respect des règles relatives aux prestations de sécurité sociale. L'arrêté attaqué ne prenait donc nullement parti dans un litige de droit privé interne à la société et ne faisait que tirer les conséquences du fait qu'à compter du 23 avril 2012, l'intéressée, placée en congé forcé, n'exerçait plus aucune activité de direction. **2. Le débat au fond sur la rétroactivité de l'acte administratif** Au fond, la requérante articulait un moyen unique d'annulation tiré de la violation du principe général de non-rétroactivité des actes administratifs, reprochant au Ministre d'État d'avoir mis fin rétroactivement à ses fonctions de responsable exclusive à compter du 23 avril 2012 sans y avoir été autorisé par le législateur. Dans sa réplique, elle pointait ce qu'elle estimait être une contradiction fondamentale dans la défense de l'État : le Gouvernement ne pouvait, selon elle, affirmer simultanément que l'arrêté ne confère aucune fonction (pour nier son intérêt à agir) et que la rétroactivité était indispensable pour régulariser la vacance de cette même fonction afin d'assurer la continuité de la responsabilité du Centre (pour justifier la légalité de l'acte). Elle contestait en outre tout abandon de poste, imputant son impossibilité d'exercer à l'entrave fautive des dirigeants sociaux. En défense, à titre subsidiaire au fond, le Ministre d'État faisait valoir que le principe de non-rétroactivité n'est pas absolu. Au-delà de l'habilitation législative, la rétroactivité est légalement justifiée par la nécessité de régulariser une situation et d'assurer la continuité de la représentation et de la responsabilité du Centre vis-à-vis de l'autorité administrative pour la période débutant le 23 avril 2012, date à partir de laquelle Madame C. B. avait, dans les faits, cessé d'assumer ses fonctions de directeur administratif. **3. Le débat sur les conclusions indemnitaires** Enfin, Madame C. B. réclamait 20 000 euros de dommages-intérêts (15 000 euros au titre du préjudice moral et 5 000 euros au titre du préjudice matériel correspondant aux frais de procédure). Elle imputait une faute aux services du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et de la Santé, leur reprochant un manque de transparence pour avoir omis de l'informer, lors de l'entretien du 18 mai 2012, qu'ils étaient saisis depuis le 23 avril 2012 d'une demande de remplacement émanant de Monsieur M. Elle soutenait que la rétroactivité conférée à l'arrêté en pleine connaissance du conflit social équivalait à un désaveu officiel condamnant son action, légitimant son licenciement pour faute grave et ayant provoqué chez elle un choc psychologique aggravant son état de santé. Le Ministre d'État concluait au rejet de ces prétentions par voie de conséquence du rejet du recours en annulation et, subsidiairement, en raison de l'absence de tout comportement fautif et de tout préjudice établi, l'arrêté étant étranger à la détermination des compétences salariales internes à la société privée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une double interrogation juridique, dont les deux branches étaient étroitement imbriquées : D'une part, sur le terrain de la qualification juridique de l'acte, quelle est la portée de l'arrêté ministériel par lequel le Ministre d'État désigne, sur le fondement de la police des activités réglementées et de la réglementation de sécurité sociale, la personne physique sous la « responsabilité exclusive » de laquelle est placé un établissement de soins constitué sous forme de société anonyme monégasque ? Cet acte procède-t-il à une nomination administrative créant des fonctions propres, distinctes et détachables du mandat social ou du contrat de travail liant l'intéressé à la personne morale de droit privé ? D'autre part, sur le terrain de la légalité temporelle de l'acte, lorsque la personne physique ainsi désignée cesse, en fait, d'exercer ses fonctions de direction au sein de la société privée à la suite d'un conflit interne, l'autorité administrative peut-elle légalement, en l'absence d'habilitation législative expresse et par dérogation au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, faire rétroagir la désignation de son successeur à la date de cette cessation effective d'activité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Madame C. B., le Tribunal Suprême déploie un syllogisme rigoureux en cinq considérants, qui frappe par son économie de moyens quant à la recevabilité et par sa netteté conceptuelle quant au fond du droit. **1. Le silence sur la fin de non-recevoir et l'examen direct au fond** Un premier enseignement procédural résulte de ce que le Tribunal ne tranche pas explicitement la fin de non-recevoir vigoureusement opposée par le Ministre d'État. Conformément à une technique juridictionnelle classique du contentieux administratif, lorsque le recours est voué au rejet au fond, le juge de l'excès de pouvoir peut s'abstenir de statuer sur une exception d'irrecevabilité — ou l'écarter implicitement — pour rejeter directement la requête au fond. Néanmoins, ainsi que le révèle le premier considérant, l'argumentation développée par l'État au soutien de sa fin de non-recevoir (l'absence de fonction administrative autonome) n'est nullement ignorée par le Tribunal : elle est déplacée du terrain de la recevabilité vers celui du bien-fondé pour définir la nature même de l'acte attaqué. **2. L'absence de fonctions distinctes et détachables au sein de la société privée** Le premier considérant pose le socle théorique de la décision : > « Considérant qu'en désignant, à la demande d'une société privée dont les activités sont réglementées, son responsable auprès des autorités administratives, le Ministre d'État ne procède pas à sa nomination dans des fonctions distinctes et détachables de celles que celui-ci occupe au sein de la société ; » Par cette formule ciselée — étant d'ailleurs relevé que le sommaire d'indexation précédant l'arrêt mentionne par erreur
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11355 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11355 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/12-03-11355)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, concerne la légalité du maintien d'une mesure de police administrative d'éloignement prise à l'encontre d'un ressortissant étranger, ainsi que les conditions dans lesquelles l'autorité administrative peut légalement se soustraire à l'obligation de motivation de ses actes individuels défavorables. Le requérant, M. M. NE. (également désigné sous le patronyme NEKRITZ ou par les initiales M. N. dans le corps de la décision), est né le 18 décembre 1963 à Saint-Pétersbourg, en Russie. De nationalité suisse, il demeure et est domicilié sur le territoire helvétique, dans la commune d'Oberägeri. Par une décision ministérielle référencée sous le numéro 60-90 et édictée le 21 novembre 2006, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a prononcé à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cet acte administratif individuel a fait l'objet d'une notification à l'intéressé le 10 février 2007 (la décision rapportée relevant incidemment que l'acte mentionnait par erreur la date du 10 février 2006). L'exécution ou la notification de cette mesure en l'année 2007 s'est accompagnée d'une interpellation du requérant, dans des circonstances matérielles précises qui ne sont pas détaillées par l'arrêt, mais que le requérant qualifiera ultérieurement de dommageables. Parallèlement ou de manière connexe à cette mesure de police administrative, une procédure pénale a été conduite au sein de la Principauté. Une information judiciaire contre personne non dénommée (contre X…) a été ouverte au cabinet du juge d'instruction du Tribunal de Première Instance de Monaco, enregistrée sous les références JI n° 577/06 et PG n° B 8/06. Cette instruction préparatoire portait sur des qualifications pénales économiques et financières lourdes, à savoir des chefs d'association de malfaiteurs, de blanchiment du produit d'une infraction, de complicité et concours à une opération de blanchiment, ainsi que de non-déclaration de soupçons. Plus de quatre années après la notification de la mesure de refoulement, M. M. N. a entrepris des démarches afin d'obtenir la levée de l'interdiction frappant sa présence sur le territoire princier. Par une demande formée le 10 mai 2011, il a sollicité auprès de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État l'abrogation de la décision ministérielle n° 60-90 du 21 novembre 2006. Entre la date de l'introduction de cette demande administrative d'abrogation et la réponse de l'autorité gouvernementale, un événement procédural déterminant est intervenu sur le terrain judiciaire. Le 23 août 2011, M. Pierre Baron, juge d'instruction au Tribunal de Première Instance de la Principauté de Monaco, a rendu une ordonnance de non-lieu dans le dossier d'information JI n° 577/06 (PG n° B 8/06), mettant ainsi un terme définitif à l'information judiciaire ouverte contre X… des chefs précités de blanchiment de capitaux et d'association de malfaiteurs. Postérieurement à cette clôture de l'instruction pénale, le Ministre d'État a statué sur la requête gracieuse de M. M. N. Par une décision en date du 13 septembre 2011, l'autorité ministérielle a opposé un refus explicite à la demande d'abrogation de la mesure de refoulement. Pour justifier l'absence d'exposé des motifs de droit et de fait au sein de cet acte de refus, le Ministre d'État a expressément invoqué dans le corps de sa décision le bénéfice des dispositions dérogatoires de l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ce texte autorise en effet l'administration à s'affranchir de l'obligation de motivation lorsque la divulgation des motifs serait de nature à compromettre la recherche, par les services compétents, de faits susceptibles d'être poursuivis notamment au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. C'est ce refus d'abrogation non motivé, en date du 13 septembre 2011, qui a cristallisé le contentieux porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus ministériel de mettre fin à la mesure d'éloignement, M. M. N., représenté par Maître Richard Mullot, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours contentieux. Sa requête initiale a été enregistrée au Greffe Général le 11 novembre 2011, soit dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant la décision du 13 septembre 2011. L'action introduite par le requérant comportait deux volets distincts, mobilisant l'ensemble des prérogatives juridictionnelles conférées au Tribunal Suprême en matière administrative par l'article 90-B de la Constitution : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 13 septembre 2011 refusant d'abroger la décision ministérielle de refoulement n° 60-90 du 21 novembre 2006 ; d'autre part, un recours en indemnisation visant à obtenir la réparation financière d'un préjudice que le requérant rattachait aux conditions dans lesquelles son interpellation avait été réalisée au cours de l'année 2007. En défense, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a conclu au rejet du recours. Au cours de l'instruction écrite contradictoire, et plus particulièrement dans sa contre-requête ainsi que dans sa duplique, l'autorité administrative a fait état de l'existence de l'ordonnance de non-lieu intervenue à l'issue de l'information judiciaire suivie contre X…, tout en s'abstenant initialement de la verser aux débats. Estimant que la prise de connaissance de cette pièce judiciaire était indispensable à l'exercice de son contrôle de légalité, le Tribunal Suprême a usé de ses pouvoirs d'instruction. Par une décision avant-dire-droit rendue le 4 juillet 2012, la juridiction a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, la copie intégrale de l'ordonnance de non-lieu citée dans ses écritures. Déférant à cette mesure d'instruction, l'administration a déposé au Greffe Général, le 2 août 2012, un « mémoire de production » accompagné de l'ordonnance de non-lieu rendue le 23 août 2011 par le juge d'instruction Pierre Baron. Dans ce mémoire, le Ministre d'État a soutenu, sur le fond, que si l'information judiciaire s'était certes achevée par un non-lieu, les motifs de ladite ordonnance confirmaient néanmoins l'existence de relations entretenues par M. M. N. avec « des mafieux russes d'envergure » ainsi qu'avec « des blanchisseurs notoires », circonstances qui, selon la défense, justifiaient le maintien de la mesure de police. En réplique à cette communication de pièce, le requérant a fait enregistrer au Greffe Général, le 31 août 2012, un « mémoire en réponse à production » assorti de diverses pièces annexées. M. M. N. y affirmait avec force que les éléments produits établissaient au contraire que sa présence sur le territoire de la Principauté de Monaco ne constituait pas, et n'avait du reste jamais constitué par le passé, un quelconque trouble à l'ordre public susceptible de justifier légalement une mesure de refoulement. L'instruction de l'affaire a été officiellement close par un procès-verbal en date du 18 septembre 2012. Par une ordonnance du 4 octobre 2012, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience publique du 20 novembre 2012. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, a entendu le rapport de M. José Savoye, membre titulaire, les plaidoiries de Maître Richard Mullot pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Ministère public, en présence du Procureur général M. Jean-Pierre Dréno. La décision a été lue en audience publique le 3 décembre 2012. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême soulevait deux questions de droit distinctes, touchant respectivement à la légalité formelle des actes de police administrative et aux règles de recevabilité ou de bien-fondé du contentieux indemnitaire accessoire au recours pour excès de pouvoir. En premier lieu, sur le terrain de la légalité de l'acte attaqué, la question centrale consistait à déterminer si le Ministre d'État pouvait légalement refuser d'abroger une mesure individuelle de refoulement du territoire sans motiver sa décision, en se prévalant de l'exception prévue par l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs — laquelle dispense de motivation les actes dont la justification écrite porterait atteinte à la recherche de faits poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux —, alors même qu'à la date d'édiction de ce refus, l'information judiciaire ouverte de ce chef avait été définitivement clôturée par une ordonnance de non-lieu. En d'autres termes, la clôture préalable de l'instruction pénale par un non-lieu prive-t-elle de tout fondement légal le recours par l'administration à la dispense légale de motivation fondée sur la protection des recherches en matière de blanchiment ? En second lieu, sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, la juridiction devait trancher la question de savoir si, dans le cadre de la compétence indemnitaire que lui attribue l'article 90-B-1° de la Constitution, un requérant est fondé à solliciter la réparation d'un préjudice découlant des conditions matérielles de son interpellation survenue plusieurs années auparavant (en 2007), à l'occasion d'un recours dirigé exclusivement contre une décision administrative ultérieure (du 13 septembre 2011) refusant d'abroger la mesure de refoulement initiale. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par une extrême rigueur syllogistique et une économie de moyens remarquable, tant sur le volet de l'annulation que sur celui de l'indemnisation. S'agissant tout d'abord de la légalité de la décision attaquée, la Haute Juridiction procède en trois étapes successives qui articulent le principe légal, l'exception invoquée et la confrontation aux faits établis par l'instruction. Premièrement, le juge pose la majeure de son syllogisme en rappelant la règle générale issue de l'article 1er, 2° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes de cette disposition législative, l'obligation de motivation s'impose impérativement aux décisions administratives à caractère individuel qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent des mesures de police ». Bien que le Tribunal ne s'attarde pas à le démontrer tant la qualification est évidente en droit administratif monégasque, une décision de refoulement du territoire — et, par parallélisme, le refus d'abroger une telle mesure qui en perpétue les effets juridiques restrictifs sur la liberté d'aller et venir — relève par nature de la catégorie des mesures de police administrative et des actes restreignant les libertés publiques. Elle est donc, par principe, soumise à l'exigence formelle de motivation. Deuxièmement, le Tribunal Suprême identifie le fondement juridique sur lequel l'autorité administrative s'est appuyée pour déroger à ce principe. Il relève que dans l'acte attaqué du 13 septembre 2011, le Ministre d'État a explicitement invoqué le bénéfice de l'article 5, alinéa 2, de la même loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Ce texte aménage une dispense légale d'obligation de motivation dans l'hypothèse spécifique où « la motivation serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis (…) au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux (…) ». Troisièmement, le juge administratif suprême exerce un contrôle concret des conditions d'application de cette dérogation à la date précise de la décision attaquée, suivant le principe classique selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie en fonction de la situation de droit et de fait existant au jour de son édiction. Or, grâce à la mesure d'instruction ordonnée avant-dire-droit le 4 juillet 2012, le Tribunal constate qu'une ordonnance de non-lieu a été rendue le 23 août 2011 par le juge d'instruction, et que cet acte juridictionnel « a mis fin à l'information ouverte contre X… du fait de blanchiment de capitaux ». L'analyse chronologique est ici implacable : l'ordonnance de non-lieu (23 août 2011) est antérieure de trois semaines à la décision ministérielle de refus d'abrogation (13 septembre 2011). Dès lors que l'information judiciaire était close, il n'existait plus, au 13 septembre 2011, de recherche en cours susceptible d'être compromise par la divulgation des motifs de la mesure de police. Le Tribunal en tire la conséquence directe que le Ministre d'État « n'était point fondé, à la date du 13 septembre 2011, à invoquer le bénéfice de la dispense de l'article 5 alinéa 2 précité ». Privé du bouclier de l'exception légale, l'acte retombe sous l'empire de l'article 1er, 2° de la loi de 2006 : n'étant pas motivé, le refus d'abrogation est entaché d'une illégalité pour défaut de motivation, ce qui entraîne son annulation sans qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner les griefs de fond relatifs à la réalité de la menace pour l'ordre public (notamment les allégations ministérielles sur les fréquentations du requérant contenues dans les motifs du non-lieu). S'agissant ensuite de la demande indemnitaire, le Tribunal Suprême fait une application stricte des textes régissant sa compétence d'attribution. Il rappelle les termes de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque, en vertu duquel le Tribunal Suprême statue, en matière administrative, sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et « sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». La formulation constitutionnelle impose l'existence d'un lien de causalité direct et exclusif entre l'illégalité de la décision annulée et le préjudice dont la réparation est poursuivie : l'indemnité doit résulter de l'annulation prononcée. Or, en l'espèce, le Tribunal observe que le dommage allégué par M. M. N. tient « aux conditions d'interpellation du requérant en 2007 ». Ce fait générateur, survenu quatre ans plus tôt lors de la mise à exécution de la décision initiale de 2006, est totalement étranger à la décision de refus d'abrogation du 13 septembre 2011. Le juge constate ainsi que le dommage « ne trouve pas sa source dans la décision attaquée ». Faute de rattachement causal entre l'acte annulé et le préjudice invoqué, la demande indemnitaire est jugée non fondée et rejetée. ### C. Le dispositif En conséquence de ces motifs, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif déféré tout en écartant les prétentions pécuniaires du requérant, ce partage du succès contentieux justifiant par ailleurs une répartition des frais de l'instance. Le dispositif de la décision est rédigé dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : La décision de refus d'annulation en date du 13 septembre 2011 de la mesure de refoulement du 21 novembre 2006, notifiée le 10 février 2007, est annulée. > Article 2 : La demande indemnitaire est rejetée. > Article 3 : Les dépens sont partagés. > Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à M. M N. » *(On notera, d'un point de vue purement matériel, que l'article 1er du dispositif emploie l'expression « décision de refus d'annulation » là où les visas et les motifs de la décision qualifient exactement l'acte attaqué de « refus d'abrogation » de la mesure de refoulement).* ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 3 décembre 2012 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême constitue un jalon majeur dans l'édifice du droit administratif monégasque contemporain, et ce à trois égards : l'encadrement strict des dérogations à l'obligation de motivation des actes de police, l'affirmation des pouvoirs inquisitoires du juge administratif face au secret invoqué par l'administration, et la délimitation rigoureuse du contentieux indemnitaire de l'excès de pouvoir. #### 1. L'interprétation stricte des dispenses légales de motivation dans le contentieux des mesures de police Adoptée dans le sillage des réformes institutionnelles et conventionnelles de la Principauté (marquées notamment par la ratification de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de son Protocole n° 4, rendus exécutoires par l'Ordonnance Souveraine n° 408 du 15 février 2006 expressément visée par l'arrêt), la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs a profondément modifié le droit de la police des étrangers à Monaco, régi quant au fond par l'Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. En posant à son article 1er, 2° l'obligation de motiver les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent des mesures de police, le législateur monégasque a mis fin à la tradition ancienne de non-motivation des mesures de refoulement. La présente décision confirme tout d'abord implicitement mais nécessairement que le champ d'application de l'article 1er, 2° englobe non seulement la décision initiale de refoulement, mais également la décision refusant de l'abroger. En effet, le refus d'abroger une mesure de police permanente qui continue de produire ses effets juridiques (l'interdiction de pénétrer et de séjourner sur le territoire national) a pour objet et pour effet de maintenir une restriction à une liberté publique ; il doit dès lors obéir aux mêmes exigences formelles de motivation que l'acte primitif. Mais l'apport essentiel de l'arrêt réside dans le contrôle exercé sur l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312. Ce texte ménage un équilibre entre la transparence administrative et les impératifs régaliens de sécurité et de lutte contre la criminalité financière, en dispensant l'administration de motiver son acte lorsque la divulgation des motifs porterait atteinte à la recherche de faits poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. En l'espèce, le Ministre d'État avait cru pouvoir utiliser cette disposition comme une clause de style ou une dispense générale dès lors
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 octobre 2013, n° 12394 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 octobre 2013, n° 12394 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/10-25-12394)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 25 octobre 2013 trouve son origine dans la mise en œuvre, par la Commission de contrôle des informations nominatives (ci-après « CCIN »), de ses prérogatives légales d'investigation et de contrôle sur place. Monsieur D. C. exerçait les fonctions d'administrateur délégué au sein de la Société méridionale de contentieux (ci-après « SOMECO »). Sur le fondement d'une décision prise le 15 novembre 2011 par le Président de la CCIN, des opérations de vérification — qualifiées par le requérant de « perquisition administrative » — ont été diligentées au sein des locaux professionnels de la société SOMECO. Ces investigations visaient à contrôler le respect des prescriptions issues de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 modifiée, relative à la protection des informations nominatives, dans sa rédaction issue de la loi n° 1.353 du 4 décembre 2008 (également mentionnée dans les motifs de la décision comme datée du 6 décembre 2008). Selon les exposés factuels soutenus par Monsieur D. C., cette visite domiciliaire à caractère administratif s'est déroulée dans les locaux de la société sans que les occupants des lieux n'aient été préalablement informés de l'existence d'un quelconque droit de s'opposer à la mesure, ni de la faculté d'être assistés par un avocat ou du droit de ne pas contribuer à leur propre incrimination. L'entrée physique des investigateurs dans l'enceinte professionnelle avait, selon l'administrateur délégué, pour finalité la recherche d'éléments de preuve susceptibles de caractériser l'un des délits prévus par la législation sur les informations nominatives. À la suite de ces opérations de contrôle et sur le fondement des constatations ainsi opérées, des poursuites pénales ont été engagées à l'encontre de Monsieur D. C. Ce dernier a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel pour avoir contrevenu aux dispositions de la loi n° 1.165 précitée, et plus particulièrement pour avoir procédé à la collecte et à l'exploitation d'informations nominatives en l'absence de déclaration préalable. Par un jugement rendu le 18 décembre 2012, le Tribunal correctionnel a écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et est entré en voie de condamnation à l'encontre du prévenu. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant cette condamnation pénale, Monsieur D. C., ainsi que le Ministère public, ont interjeté appel du jugement correctionnel devant la Cour d'appel de Monaco. Au soutien de sa défense devant la juridiction du second degré, le conseil du prévenu a soulevé un moyen de nullité des opérations de contrôle, articulé autour de la non-conformité à la Constitution des dispositions de l'article 18 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993. Le prévenu faisait valoir que ce texte législatif autorisait l'accès des organes d'investigation aux locaux d'une personne physique ou morale dans des conditions assimilables à des perquisitions domiciliaires administratives, ainsi que l'exécution de vérifications, l'accès à tous documents et le droit d'en demander communication ou copie, sans qu'aucune autorisation judiciaire préalable ne soit requise et sans que le responsable des lieux ne soit informé ou mis en mesure d'exercer un droit d'opposition. Par un arrêt en date du 18 mars 2013, la Cour d'appel de Monaco a analysé ce moyen de nullité comme constituant une exception préjudicielle d'inconstitutionnalité dirigée contre l'article 18 de la loi n° 1.165 au regard du Titre III de la Constitution, et plus spécifiquement de ses articles 19, 21 et 22. Se déclarant incompétente pour trancher elle-même cette question relevant du monopole du juge constitutionnel, la juridiction d'appel a prononcé un sursis à statuer sur les appels dont elle était saisie et a imparti à Monsieur D. C. un délai de deux mois pour saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité, conformément aux dispositions de l'article 90-A-2 de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Déférant à cette injonction judiciaire, Monsieur D. C. a déposé une requête au Greffe général de la Principauté le 5 avril 2013 (enregistrée sous le numéro TS 2013-07). Ses prétentions se décomposaient en deux volets distincts : 1. D'une part, il sollicitait du Tribunal Suprême l'appréciation de la validité constitutionnelle de l'article 18 de la loi n° 1.165 modifiée. S'appuyant sur les jurisprudences qu'il qualifiait de concordantes de la Cour européenne des droits de l'homme, du Conseil constitutionnel français et du Conseil d'État français relatives aux pouvoirs de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), il soutenait qu'en l'absence de garanties légales encadrant la faculté de perquisition administrative — telles qu'une autorisation judiciaire préalable ou la notification effective d'un droit d'opposition —, l'article 18 violait la liberté et la sûreté individuelles (article 19 de la Constitution), l'inviolabilité du domicile (article 21) ainsi que le droit au respect de la vie privée et du secret des correspondances (article 22), outre le principe général du respect du contradictoire et des droits de la défense. 2. D'autre part, le requérant demandait à la Haute Juridiction de prononcer une déclaration d'inconstitutionnalité, par voie de « constatations » et de « déclarations », visant la mise en pratique et l'interprétation restrictive de cet article 18 par la CCIN. Il soutenait que le texte législatif n'interdisait nullement à l'autorité administrative de notifier par écrit aux personnes contrôlées leur droit de s'opposer à la visite, d'être assistées d'un conseil et de ne pas s'auto-incriminer. Il contestait à cet égard l'existence ou la valeur juridique d'une réglementation interne invoquée par la CCIN (portant la mention « version 1 »), affirmant n'avoir jamais été informé d'un droit de refus qui, s'il avait été notifié, aurait donné lieu à un acte émargé. En défense, par une contre-requête enregistrée le 7 juin 2013 et une duplique du 24 juillet 2013, le Président de la CCIN a opposé, à titre principal, une fin de non-recevoir partielle. Selon l'autorité administrative, les conclusions tendant à faire juger par voie de « constatations » et de « déclarations » l'application concrète de la loi par la CCIN excédaient l'office du juge du contrôle de constitutionnalité, seules étant recevables les conclusions dirigées contre la disposition législative elle-même. Sur le fond et à titre subsidiaire, la CCIN concluait au rejet du recours en validité pour plusieurs motifs : * **Sur la qualification des pouvoirs :** L'article 18 n'autoriserait aucune perquisition ni aucun pouvoir d'exécution forcée, mais organiserait uniquement des opérations de vérification (consultation de traitements, demande de communication ou de copie de pièces) dans le cadre d'une mission à l'objet délimité et porté à la connaissance de l'intéressé. * **Sur l'existence de garanties internes et juridictionnelles :** D'une part, bien que la loi ne mentionne pas de droit d'opposition, les directives internes de la CCIN imposeraient aux agents assermentés d'informer les personnes contrôlées qu'elles ne sont pas tenues de donner accès aux locaux, un procès-verbal de refus étant alors dressé. D'autre part, l'article 19 de la même loi instituerait une garantie suffisante en prévoyant le contrôle *a posteriori* du Président du Tribunal de première instance, statuant en matière de référé, sur la régularité des opérations. * **Sur les normes de référence :** Seul l'article 21 de la Constitution (inviolabilité du domicile) pourrait être utilement invoqué, à l'exclusion des articles 19 et 22. De plus, les jurisprudences françaises (Conseil d'État) et européennes (CEDH) seraient inapplicables et non transposables devant le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle, la CEDH n'ayant qu'une valeur infraconstitutionnelle à Monaco et le juge pénal ayant déjà écarté la violation de son article 8. Enfin, la CCIN invoquait une décision du Conseil constitutionnel français de juillet 2012 ayant validé le droit de communication des agents des douanes en l'absence de pouvoir d'exécution forcée et en présence d'un contrôle juridictionnel *a posteriori*. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le renvoi préjudiciel opéré par la Cour d'appel et la formulation de la requête soumettaient au Tribunal Suprême une double interrogation, à la fois procédurale et substantielle. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, il s'agissait de déterminer l'étendue exacte de la compétence du Tribunal Suprême lorsqu'il est saisi sur renvoi préjudiciel du juge judiciaire d'un recours en appréciation de validité : le juge constitutionnel peut-il, à cette occasion, connaître de la conformité à la Constitution des modalités pratiques d'application et d'interprétation d'une loi par une autorité administrative, ou son office est-il strictement circonscrit à l'examen abstrait de la disposition législative visée par l'arrêt de sursis à statuer ? En second lieu, sur le fond du droit constitutionnel, la question centrale consistait à savoir si les dispositions de l'article 18 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 modifiée, qui confèrent aux membres et agents de la CCIN le pouvoir d'accéder aux locaux professionnels des personnes physiques ou morales entre six et vingt-et-une heures (le cas échéant en présence d'un officier de police judiciaire) afin de procéder à des vérifications, consulter des traitements et exiger la communication de documents sous peine de sanctions pénales en cas d'entrave (prévues à l'article 22, 3° de la loi), portent une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle (article 19 de la Constitution), à l'inviolabilité du domicile (article 21) ou au respect de la vie privée et du secret des correspondances (article 22), dès lors que la loi ne subordonne pas ces opérations à une autorisation judiciaire préalable et ne prévoit pas l'information de la personne contrôlée quant à son droit de s'y opposer ou des garanties légales équivalentes. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière constitutionnelle, le Tribunal Suprême structure son raisonnement en trois étapes successives : il délimite strictement le périmètre de sa saisine, écarte par une qualification d'inopérance les griefs tirés des articles 19 et 22 de la Constitution, avant de concentrer son contrôle de proportionnalité sur le terrain de l'article 21 relatif à l'inviolabilité du domicile. #### 1. La délimitation stricte du cadre du recours préjudiciel en appréciation de validité Accueillant la fin de non-recevoir soulevée par la CCIN, le Tribunal Suprême juge irrecevables les conclusions additionnelles du requérant. Le juge constitutionnel rappelle que le recours est formé « en exécution » de l'arrêt de sursis à statuer de la Cour d'appel. Par conséquent, le requérant n'est pas recevable à greffer sur ce recours en appréciation de validité de la loi des demandes tendant à faire déclarer inconstitutionnelles, par voie de « constatations » et de « déclarations », les modalités concrètes d'application de l'article 18 par la CCIN. Le contentieux de l'appréciation de validité sur renvoi préjudiciel demeure un procès fait à la norme législative telle que délimitée par la juridiction de renvoi, et non un contrôle du comportement de l'administration ou de ses directives internes. #### 2. L'inopérance des griefs tirés de la liberté individuelle (art. 19) et de la vie privée (art. 22) Procédant à un tri méthodique des normes constitutionnelles de référence invoquées, le Tribunal écarte d'emblée deux des trois articles visés : * **S'agissant de l'article 19 de la Constitution :** Après avoir intégralement reproduit le texte de cet article — qui garantit la liberté et la sûreté individuelles, encadre les poursuites, exige une ordonnance motivée du juge pour toute arrestation hors flagrant délit et impose un interrogatoire préalable à toute détention —, le Tribunal affirme sobrement que la procédure de contrôle administratif instaurée par l'article 18 de la loi n° 1.165 « n'affecte ni la liberté ni la sûreté individuelle ». Aucune mesure privative de liberté, d'arrestation ou de détention n'étant impliquée par les opérations de visite de la CCIN, le grief est déclaré inopérant. * **S'agissant de l'article 22 de la Constitution :** Ce texte protège le respect de la vie privée et familiale ainsi que le secret de la correspondance. Le Tribunal Suprême relève d'abord la finalité même des contrôles : les nécessités de la protection des droits et libertés des personnes impliquent de pouvoir diligenter des vérifications dans les locaux professionnels afin de s'assurer du respect de la législation sur les informations nominatives. Il constate ensuite que l'article 18, qui fixe les modalités de ce contrôle, n'a « ni pour objet ni pour effet » d'autoriser la CCIN à obtenir des informations en violation des secrets protégés par la Constitution et par la loi. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 22 est, lui aussi, jugé inopérant. #### 3. La censure sur le fondement de l'inviolabilité du domicile (art. 21) et du contrôle de proportionnalité Le cœur de la motivation réside dans la confrontation de l'article 18 de la loi n° 1.165 à l'article 21 de la Constitution, aux termes duquel : « Le domicile est inviolable. Aucune visite domiciliaire ne peut avoir lieu que dans les cas prévus par la loi et dans les conditions qu'elle prescrit ». Le raisonnement syllogistique et pondéré du Tribunal se déploie ici en cinq temps : 1. **L'extension de la notion constitutionnelle de domicile :** Le Tribunal pose le principe selon lequel l'inviolabilité du domicile garantie par l'article 21 ne se limite pas à l'habitat privé des personnes physiques, mais « s'applique également, dans certaines circonstances, aux locaux professionnels où des personnes morales exercent leur activité ». 2. **L'exigence de conciliation et de garanties légales :** Cette protection constitutionnelle des locaux professionnels n'est toutefois pas absolue ; elle doit être conciliée avec les « finalités légitimes du contrôle par les autorités publiques » du respect des règles imposées aux personnes morales. Pour que cette conciliation soit constitutionnellement valable, la mise en œuvre des pouvoirs de visite et de contrôle requiert l'existence de « garanties effectives et appropriées tenant compte de l'ampleur et de la finalité de ces pouvoirs ». 3. **L'identification d'un but d'intérêt général :** Examinant la loi n° 1.165 modifiée par la loi n° 1.353, le Tribunal reconnaît pleinement la légitimité de l'objectif poursuivi par le législateur. En dotant la CCIN de pouvoirs de visite et de contrôle, la loi vise à « renforcer la protection des droits et libertés des personnes face à l'expansion des nouvelles technologies et aux atteintes potentielles inhérentes à leur exploitation ». Elle poursuit donc un but d'intérêt général caractérisé. 4. **L'évaluation de la gravité de l'atteinte (l'ampleur des pouvoirs et la contrainte pénale) :** Analysant concrètement l'économie de la loi, le Tribunal relève trois éléments démontrant le caractère particulièrement intrusif et contraignant du dispositif : * L'article 18 permet d'accéder aux locaux professionnels « en dehors des heures normales de fonctionnement de l'organisme contrôlé » (la plage légale s'étendant de six heures à vingt-et-une heures). * La visite peut avoir lieu en l'absence de l'occupant ou du responsable, par la simple réquisition d'un officier de police judiciaire, et confère des « pouvoirs d'investigation étendus » (vérifications, consultation de tout traitement, demande de communication ou copie de tout document professionnel, recueil de renseignements). * Surtout, le Tribunal combine la lecture de l'article 18 avec celle de l'article 22, 3° de la même loi : ce dernier punit de sanctions pénales ceux qui, volontairement, empêchent ou entravent les investigations ou refusent de fournir les renseignements ou documents demandés. Cette incrimination pénale du refus prive de toute portée l'argument de la CCIN selon lequel il n'existerait pas de pouvoir d'exécution forcée ou qu'une directive interne permettrait un droit d'opposition. 5. **Le constat de la disproportion pour défaut de garanties :** Mettant en balance, d'un côté, l'ampleur de ces pouvoirs assortis de sanctions pénales et, de l'autre, le silence de la loi quant aux garanties procédurales, le Tribunal conclut qu'en l'absence d'aucune des garanties mentionnées dans la question préjudicielle de la Cour d'appel (autorisation judiciaire préalable ou information et mise en mesure d'exercer un droit d'opposition) ou de « garanties équivalentes », l'article 18 porte au principe de l'inviolabilité du domicile une atteinte qui ne peut être regardée comme proportionnée au but d'intérêt général poursuivi. La disposition législative est, par conséquent, déclarée non conforme à la Constitution. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'inconstitutionnalité intégrale de la disposition législative déférée en ces termes : > « DÉCIDE : > Article 1er : L'article 18 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 n'est pas conforme à la Constitution. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du président de la Commission de Contrôle des informations nominatives ; > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Président de la Commission de Contrôle des informations nominatives et à M. D. C. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 25 octobre 2013 par le Tribunal Suprême s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit constitutionnel monégasque, tant par sa contribution à la théorie du procès constitutionnel que par l'approfondissement de la protection substantielle des droits fondamentaux face aux prérogatives des autorités administratives indépendantes. #### 1. L'autonomie du contrôle de constitutionnalité et la rigueur du renvoi préjudiciel Sur le plan procédural, la décision illustre avec une grande netteté le fonctionnement du mécanisme de l'exception d'inconstitutionnalité à Monaco, tel qu'il résulte de la lecture combinée de l'article 90-A-2 de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Contrairement au recours direct en annulation d'une loi ou d'une ordonnance souveraine qui doit être exercé dans un délai franc suivant la publication du texte, l'appréciation de validité sur renvoi du juge ordinaire (ici la Cour d'appel statuant en matière correctionnelle) permet de contester une loi déjà entrée en vigueur à l'occasion de son application à un litige déterminé. Toutefois, le Tribunal Suprême veille scrupuleusement à ce que cette voie de droit ne soit pas dévoyée en un contrôle de la légalité ou de la constitutionnalité des actes d'application individuelle. En déclarant irrecevables les conclusions tendant à faire censurer par voie de « constatations » et de « déclarations » la pratique administrative de la CCIN, la Haute Juridiction réaffirme la frontière étanche qui sépare le contentieux normatif objectif du contentieux subjectif de pleine juridiction ou de la répression pénale. Il n'appartient pas au
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9312 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9312 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/04-16-9312)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique de la législation monégasque régissant le secteur locatif protégé, déterminé par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Les faits s'articulent autour d'une opération de cession immobilière portant sur un appartement de quatre pièces dépendant de l'immeuble dénommé « Villa Augustine », situé à Monaco (adresse non précisée dans la décision). Par acte sous seing privé en date du 31 mai 2010, Monsieur V. et Madame H. ont consenti à Madame F. une promesse synallagmatique de vente relative à ce bien immobilier. La perfection de cette convention était expressément assortie d'une condition suspensive tenant à la non-préemption du bien par le Gouvernement Princier, la réitération de la vente par acte authentique devant intervenir au plus tard le 15 septembre 2010. Conformément aux prescriptions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 (modifiée par les lois n° 1.256 du 12 juillet 2002 et n° 1.291 du 21 décembre 2004), les promettants ont procédé, par lettre du même jour (31 mai 2010), à la notification officielle de l'acte sous seing privé à Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, ouvrant ainsi le délai légal imparti à la puissance publique pour exercer, le cas échéant, la faculté de préemption instituée à son profit. Entre-temps, la situation juridique de l'une des venderesses a connu une modification substantielle : par jugement rendu le 25 juin 2010, le Tribunal de Première Instance de Monaco a placé Madame H. sous le régime de la tutelle et désigné sa fille, Madame V., en qualité de tutrice chargée de la gestion de son patrimoine. Par lettre en date du 28 juin 2010, le Ministre d'État a fait connaître sa position en notifiant à Maître Crovetto-Acquilina, notaire instrumentaire chargé de la vente, que « le Gouvernement Princier n'entend pas avoir recours à l'exercice du droit qui lui est conféré par la loi dans le cadre de la future vente de cet appartement ». La renonciation expresse de l'État monégasque levait ainsi la condition suspensive légale et contractuelle qui grevait la promesse de vente. Néanmoins, en raison de l'incapacité civile survenue et du placement sous tutelle de Madame H., la régularisation de la cession nécessitait une autorisation judiciaire spécifique. Le 11 octobre 2010, Madame V., agissant ès-qualités de tutrice, a sollicité de Madame la Présidente du Tribunal de Première Instance l'autorisation de procéder à l'aliénation de l'appartement objet du compromis du 31 mai 2010. Dans l'attente de cette décision juridictionnelle indispensable, la vente n'a pu être formalisée par acte authentique dans le délai initialement stipulé, échu au 15 septembre 2010. L'autorisation d'aliéner a finalement été accordée par ordonnance du Juge Tutélaire de la Principauté de Monaco en date du 7 janvier 2011, habilitant Madame V. à vendre conjointement avec Monsieur V. le bien dont s'agit. À la suite de cette ordonnance, les notaires concernés ont formalisé la persistance de l'accord des parties en leur faisant souscrire, les 15 et 16 février 2011, un nouveau document contractuel réitérant l'opération aux mêmes charges et conditions que l'acte initial du 31 mai 2010. Ce document a fait l'objet d'une nouvelle notification au Ministre d'État par lettre du 16 février 2011. À rebours de la position arrêtée le 28 juin 2010, le Ministre d'État a informé Maître Crovetto-Acquilina, par lettre du 15 mars 2011, que « l'État entend faire jouer la faculté qui lui est conférée par la loi de se porter acquéreur de ces biens dans les conditions financières ci-dessus énoncées ». Madame F., acquéreur évincé par cette volte-face administrative, a formé un recours gracieux le 18 mars 2011 contre la décision de préemption. Ce recours administratif a été expressément rejeté par le Ministre d'État le 14 avril 2011. Le même jour, 14 avril 2011, Maître Crovetto-Acquilina a régularisé par acte notarié la vente de l'appartement litigieux au profit de l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, avec le concours de Monsieur V. et de Madame H. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi d'un contentieux à rebondissements, le Tribunal Suprême de Monaco a été rendu destinataire de deux requêtes parallèles formées par l'acquéreur évincé, Madame F. : - Une première requête enregistrée sous le numéro TS 2011-12 tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préemption du Ministre d'État du 15 mars 2011 et du rejet consécutif de son recours gracieux du 14 avril 2011 ; - Une seconde requête enregistrée au Greffe général le 14 juin 2010 (mentionnée ainsi dans la décision, marquant une probable coquille de plume pour l'année 2011 au regard de l'enregistrement sous le numéro TS 2011-11), objet de la présente décision, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 14 avril 2011 de signer l'acte d'acquisition de l'appartement situé dans l'immeuble « Villa Augustine », ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de son recours dirigé contre la décision de signer l'acte de vente, Madame F. soulève à titre principal un moyen d'illégalité par voie de conséquence : la décision de signer l'acte d'acquisition, intervenue le 14 avril 2011, découle directement de la décision de préemption prise le 15 mars 2011, de sorte que l'illégalité affectant l'acte de préemption doit nécessairement emporter l'annulation de l'acte juridique subséquent de signature. Sur le fond, la requérante articule quatre séries de moyens dirigés contre la décision de préemption originaire : 1. *Une erreur de droit tirée du champ d'application de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée* : Madame F. reproche à l'autorité ministérielle d'avoir fait application du délai de péremption de six mois imparti par l'avant-dernier alinéa de l'article 38 pour parfaire la vente. Elle affirme que ce délai de six mois, dont le dépassement obligerait à procéder à une nouvelle notification équivalant à une nouvelle offre de préemption, ne concerne exclusivement que l'hypothèse d'un bien donné à bail pour lequel le preneur en place a renoncé à exercer son droit d'acquisition prioritaire. L'appartement en cause étant libre de toute occupation locative, ce délai était selon elle inapplicable au droit de préemption de l'État. 2. *L'absence d'aliénation nouvelle* : Elle fait valoir que la promesse signée les 15 et 16 février 2011 ne constituait nullement une nouvelle aliénation au sens du texte légal, mais un acte purement confirmatif de l'engagement initial du 31 mai 2010, passé aux mêmes charges et conditions et entre les mêmes parties. 3. *La suspension des délais par l'effet de l'ouverture d'une tutelle* : Madame F. soutient qu'à compter du placement de la venderesse sous tutelle (25 juin 2010) et jusqu'à l'ordonnance d'autorisation du Juge Tutélaire (7 janvier 2011), le cours des délais légaux de l'article 38 et des stipulations contractuelles s'est trouvé suspendu de plein droit par application de la règle générale de protection des incapables, rappelant dans ses mémoires ultérieurs le principe issu de l'article 2072 du Code civil monégasque suspendant la prescription contre les interdits. 4. *La violation des droits acquis et l'irrévocabilité de la renonciation administrative* : Elle excipe du caractère créateur de droits de la décision initiale du Ministre d'État du 28 juin 2010 par laquelle le Gouvernement avait formellement renoncé à préempter, décision devenue définitive sur laquelle l'autorité administrative ne pouvait revenir rétroactivement le 15 mars 2011. Dans sa contre-requête enregistrée le 12 août 2011, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État conclut au rejet de la requête. L'administration avance : - Que l'obligation de notifier une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner à l'expiration du délai de six mois s
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8312 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8312 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/12-01-8312)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 1er décembre 2011 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la réglementation de l'accès et de l'exercice des professions juridiques sur le territoire monégasque, et plus particulièrement de la surveillance administrative des opérateurs économiques exerçant une activité de conseil juridique. À l'origine du différend se trouve la situation de Monsieur A., né et résidant à Monaco, et exerçant par ailleurs la profession d'avocat à Paris. Par une lettre en date du 6 mai 2009, ce dernier a sollicité auprès des autorités compétentes de la Principauté l'autorisation d'exercer une activité professionnelle libérale précisément définie comme suit : « préparation de la documentation contractuelle relative à la vente de yachts et suivi des formalités y afférentes ; consultations en droit français ou monégasque en droit des affaires, droit de l'immobilier et de la construction ; conseils juridiques aux entreprises en matière de fusions, acquisitions ou restructurations et rédaction de contrats y afférents ». Par une décision matérialisée par une lettre du 1er juillet 2009, le Ministre d'État a rejeté cette demande d'autorisation. Le motif opposé à l'administré tenait à la saturation du marché local, l'autorité administrative ayant estimé que « la profession de conseil juridique [est] considérée comme suffisamment représentée » au sein de la Principauté. Monsieur A. a contesté ce refus initial par la voie d'un recours pour excès de pouvoir distinct. Par la suite, le Tribunal Suprême a d'ailleurs annulé cette décision du 1er juillet 2009 pour défaut de motivation suffisante par une décision rendue le 29 novembre 2010 (également mentionnée dans les écritures sous les dates des 29 décembre 2010 et 29 novembre 2012), ce qui a conduit le Ministre d'État à prendre une nouvelle décision de refus le 8 mars 2011, parallèlement à l'octroi de deux nouvelles autorisations d'exercice à des tiers. Parallèlement à ses démarches visant à obtenir son propre agrément, Monsieur A. a estimé que plusieurs sociétés d'ores et déjà installées à Monaco proposaient des prestations de conseil juridique dans des domaines excédant les limites de leurs autorisations ministérielles d'exercice respectives. Considérant que ces agissements caractérisaient tout à la fois des infractions pénales et des manquements passibles de sanctions administratives, il a entrepris de saisir le Département des Finances et de l'Économie afin de provoquer la réaction des pouvoirs publics. C'est ainsi que, par trois lettres successives en date des 16, 17 et 18 novembre 2009, puis par un quatrième courrier du 18 décembre 2009 rédigé dans les mêmes termes, Monsieur A. a formellement saisi le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie. Ses signalements visaient spécifiquement quatre entités : la société F.C. Europe, la S.A.M. Moores Rowland, la société Monoeci Management S.A.M. et la S.A.M. North Atlantic. Aux termes de ces correspondances, l'intéressé dénonçait des dépassements du champ des autorisations d'exercer à Monaco et entendait « rappeler qu'[il devait], à réception de la présente, saisir Monsieur le Procureur général » en application des dispositions de l'article 61 du Code de procédure pénale, tout en réclamant la mise en œuvre des sanctions administratives prévues par la loi. Ces différents courriers de dénonciation n'ayant suscité aucune réponse expresse de la part de l'administration, Monsieur A. a estimé être en présence d'une décision implicite de refus. Par une télécopie adressée le 17 mai 2010, il a alors formé un « recours gracieux sur décision de refus implicite », spécifiquement dirigé contre le silence gardé par le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie à la suite de sa réclamation visant les activités de conseil de la société F.C. Europe. En réponse à ce recours gracieux, le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie a adressé à Monsieur A. une lettre datée du 26 mai 2010. Dans cette missive, l'autorité administrative, après avoir liminairement rappelé le souci constant de l'administration monégasque de veiller au respect des lois et règlements en vigueur dans la Principauté, a exposé la position suivante : « s'il [lui] est loisible, comme à tout administré, de signaler aux autorités administratives des faits qui [lui] paraissent constitutifs d'irrégularités, il appartient auxdites autorités de vérifier l'exactitude matérielle de ces faits, de se déterminer sur leur qualification juridique puis sur les suites à leur donner. Ces autorités ne se trouvent pas pour autant, sauf prescription particulière de la loi, tenues d'obligations particulières à l'égard de l'auteur des signalements lequel ne saurait leur enjoindre de prendre des mesures spécifiques, ni a fortiori se prévaloir à leur encontre d'une quelconque compétence liée. Ces principes généraux trouvent pleinement à s'appliquer en l'espèce ». Considérant que cette correspondance constituait une fin de non-recevoir réitérant explicitement des décisions implicites de refus de sanctionner l'exercice illégal de l'activité de conseil juridique, Monsieur A. a porté le litige devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 20 juillet 2010, Monsieur A. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation de la décision contenue selon lui dans la lettre du 26 mai 2010 du Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie, et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 6 000 euros à titre de dommages-intérêts, outre la prise en charge des entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à d'importants échanges d'écritures. Après le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 24 septembre 2010, d'une réplique du requérant le 28 octobre 2010 et d'une duplique de l'administration le 2 décembre 2010, Monsieur A. a sollicité, par requête du 12 janvier 2011, l'octroi d'un délai supplémentaire. Par ordonnance du 9 février 2011, le Président du Tribunal Suprême lui a accordé un ultime délai aux fins de triplique, laquelle a été enregistrée le 11 mars 2011, suivie d'observations en réponse du Ministre d'État le 15 avril 2011. Sur le plan de l'organisation juridictionnelle, par une ordonnance du 5 novembre 2010 rapportant une précédente ordonnance du 3 septembre 2010 qui avait désigné Monsieur Didier Linotte, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Enfin, par ordonnance du 3 octobre 2011, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 17 novembre 2011, lors de laquelle le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en assemblée plénière. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de la recevabilité de son action et de l'illégalité tant externe qu'interne du refus administratif qu'il estimait caractérisé. Sur le terrain de la recevabilité, Monsieur A. soutenait justifier d'un intérêt à agir direct, personnel et légitime pour exiger la mise en œuvre de la loi à l'encontre des sociétés contrevenantes, dès lors que sa propre demande d'autorisation d'exercer l'activité de conseil juridique avait été rejetée au motif que la profession était « suffisamment représentée ». Il estimait aussi légitime de solliciter une autorisation d'exercice que de demander la poursuite de ceux qui exercent sans autorisation, ajoutant dans sa réplique qu'en lui opposant une réponse d'attente, l'administration favorisait les agissements dénoncés au détriment d'un exercice légalement autorisé, ce qui lui faisait nécessairement grief. Sur le plan de la légalité externe, il invoquait une violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, reprochant au Conseiller de Gouvernement de s'être borné à affirmer que l'administration veille au respect des lois et règlements, sans exposer les raisons pour lesquelles les infractions signalées n'avaient pas donné lieu aux sanctions légales. Sur le plan de la légalité interne, le requérant invoquait les dispositions de l'article 5, alinéa 1er, de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques (soumettant à autorisation l'exercice des activités juridiques par les étrangers et permettant au Ministre d'État de suspendre ou révoquer l'autorisation en cas de dépassement de ses limites) ainsi que l'article 61 du Code de procédure pénale (imposant à toute autorité, tout fonctionnaire ou officier public acquérant dans l'exercice de ses fonctions la connaissance d'un crime ou d'un délit d'en donner avis sur-le-champ au procureur général). Il soutenait que, les conditions de fait de l'application de la loi étant réunies (la simple offre de service hors autorisation ou la tentative suffisant selon lui à déclencher les mesures administratives et pénales sans qu'il soit besoin de présenter deux demandes distinctes), l'administration se trouvait en situation de compétence liée et ne disposait d'aucune marge d'appréciation. Subsidiairement, à supposer l'absence de compétence liée, le refus devait être soumis à un contrôle normal et déclaré illégal, le refus de prendre une mesure de police étant nécessairement illégal lorsque la loi prévoit à la fois la sanction et ses cas d'application. Enfin, il arguait que l'inaction administrative pérennisait une situation de concurrence déloyale et une rupture d'égalité constitutives, sinon d'une voie de fait, du moins d'un détournement de pouvoir. Accessoirement, le requérant sollicitait dans sa réplique l'intervention de l'Ordre des avocats monégasques pour avis sur les publicités parues dans le domaine du conseil juridique, et demandait dans sa triplique la communication des conclusions écrites du Procureur général prises dans l'instance ayant abouti à la décision d'annulation de 2010. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant, à titre principal, deux fins de non-recevoir. D'une part, il soutenait que la requête était irrecevable en tant qu'elle était dirigée contre la lettre du 26 mai 2010, laquelle ne comportait aucune décision faisant grief : l'autorité administrative n'avait pas refusé d'exercer ses pouvoirs de sanction ou de saisine du parquet, mais s'était bornée à rappeler que, n'étant pas en compétence liée, elle procédait à la vérification matérielle des faits avant d'apprécier les suites à leur donner. D'autre part, le Ministre d'État contestait l'intérêt à agir du requérant, faisant valoir que ce dernier pouvait saisir directement le Procureur général et se constituer partie civile, et qu'à défaut d'être lui-même conseil juridique autorisé, il n'avait pas qualité pour agir. À titre subsidiaire, sur le fond, l'administration défendait la légalité de sa position. Elle faisait valoir que le refus de saisir le parquet au titre de l'article 61 du Code de procédure pénale ou le fait de ne pas infliger une sanction administrative n'avaient pas à être motivés, seule la décision infligeant une sanction étant soumise à l'obligation de motivation. Elle soutenait conserver un pouvoir d'appréciation quant à l'établissement des manquements et à l'opportunité de prendre immédiatement les mesures sollicitées. En l'espèce, les éléments fournis par Monsieur A. étaient tirés de sites internet à caractère pour partie publicitaire et non de constatations établies lors d'affaires concrètes, et les activités des quatre sociétés se rattachaient à leur objet social ou n'en étaient pas exclues, de sorte qu'au vu du caractère imprécis et insuffisant des éléments produits, il n'y avait pas lieu d'accéder à la demande de poursuite. Enfin, le Ministre d'État s'opposait à la communication des conclusions du Procureur général relatives à la précédente instance, au double motif qu'elles concernaient un litige distinct et qu'elles n'étaient, au demeurant, pas écrites. Il convient enfin de relever qu'à l'audience, le Procureur général a présenté des conclusions et des réquisitions tendant au prononcé, à l'encontre du requérant, de l'amende pour recours téméraire prévue par l'article 36 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question préalable et déterminante de recevabilité contentieuse, dédoublée en deux sous-questions étroitement liées relatives à l'existence même d'un acte administratif attaquable par la voie du recours pour excès de pouvoir : D'une part, en l'absence de réponse expresse de l'administration monégasque à des signalements effectués par un administré aux fins de mise en œuvre de poursuites pénales et de sanctions administratives à l'encontre de tiers, le silence gardé par l'autorité administrative fait-il naître, à l'expiration d'un certain délai, une décision implicite de refus susceptible de recours ? D'autre part, la lettre par laquelle une autorité administrative répond au recours gracieux dudit administré en lui indiquant qu'il appartient à l'administration, saisie d'un signalement, de vérifier l'exactitude matérielle des faits allégués, de se déterminer sur leur qualification juridique puis de décider des suites à leur donner sans être tenue par une compétence liée à l'égard de l'auteur de la dénonciation, constitue-t-elle une décision administrative faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation devant le Tribunal Suprême ? De la réponse apportée à cette problématique de recevabilité des conclusions à fin d'annulation dépendait directement le sort des conclusions indemnitaires accessoires, ainsi que l'appréciation du caractère éventuellement abusif ou téméraire de l'action engagée par le requérant au regard de l'article 36 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige et rejeter la requête sans avoir à examiner les moyens de légalité externe et interne soulevés par Monsieur A., ni même la fin de non-recevoir tirée de son éventuel défaut d'intérêt à agir, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux en quatre temps, centré sur la notion d'acte faisant grief. En premier lieu, la Haute Juridiction pose le principe directeur gouvernant la recevabilité matérielle du recours pour excès de pouvoir en droit contentieux administratif monégasque. Par un attendu de principe concis, le Tribunal rappelle « que sont seules susceptibles d'être déférées au Tribunal suprême, en vue de leur annulation, les décisions ou mesures faisant grief au requérant ». Ce faisant, le juge délimite strictement son office : l'ouverture du prétoire est subordonnée à l'existence préalable d'un acte décisoire affectant par lui-même l'ordonnancement juridique ou la situation de l'administré. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême procède à un rappel minutieux de la chronologie des échanges épistolaires (les lettres de signalement des 16, 17 et 18 novembre 2009 et du 18 décembre 2009, la télécopie de « recours gracieux sur décision de refus implicite » du 17 mai 2010, et la réponse du Conseiller de Gouvernement du 26 mai 2010) afin de qualifier juridiquement tant le silence initial de l'administration que la teneur de sa réponse expresse. S'agissant tout d'abord du silence gardé par l'administration sur les dénonciations de novembre et décembre 2009, le Tribunal Suprême écarte radicalement la thèse du requérant qui prétendait avoir pris acte d'une décision implicite de refus. Le juge affirme en effet « qu'en droit monégasque l'administration n'est insérée dans aucun délai à l'expiration duquel la demande d'un particulier, faute de réponse expresse, serait réputée ». Bien que la phrase comporte une ellipse rédactionnelle manifeste après le participe « réputée » (le sens évident renvoyant à une demande réputée rejetée), la règle de droit positif énoncée est dépourvue de toute ambiguïté : en l'absence de disposition textuelle générale ou spéciale instituant un mécanisme de décision implicite de rejet née du silence gardé par l'autorité administrative pendant une durée déterminée, l'inertie administrative ne fait naître aucun acte juridique. Le Tribunal en déduit logiquement « qu'ainsi, Monsieur A. ne peut se prévaloir en l'espèce de décisions implicites de refus ». Le recours gracieux du 17 mai 2010 était donc, par construction, dirigé contre un acte inexistant. En troisième lieu, le Tribunal Suprême examine la nature juridique de la lettre du 26 mai 2010, seul document matériellement identifiable susceptible de cristalliser le contentieux. Analysant les termes mêmes employés par le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie, le juge relève que, dans ce courrier, l'autorité administrative « n'a refusé à Monsieur A. ni de vérifier l'exactitude matérielle des faits que ce dernier lui a signalés, ni de se déterminer sur leur qualification juridique, ni de leur donner les suites qui conviennent ». En d'autres termes, la lettre litigieuse ne comporte aucun rejet des demandes de vérification et de poursuite ; elle se borne à exposer la méthodologie d'instruction de l'administration et à rappeler les principes régissant son pouvoir d'appréciation face au signalement d'un tiers. N'ayant arrêté aucune prise de position définitive quant au sort réservé aux sociétés dénoncées, « cette lettre ne constitue pas une décision faisant grief ». Par voie de conséquence directe, les conclusions à fin d'annulation sont déclarées irrecevables. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême tire les conséquences procédurales de cette irrecevabilité sur les demandes accessoires et reconventionnelles. D'une part, s'agissant des conclusions à fin d'indemnisation chiffrées à 6 000 euros, le juge applique la règle classique selon laquelle le rejet des conclusions aux fins d'annulation entraîne, « par voie de conséquence », le rejet des conclusions indemnitaires qui en sont l'accessoire. D'autre part, statuant sur les réquisitions du Procureur général tendant à l'application de l'article 36 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, le Tribunal estime, par une appréciation souveraine des « circonstances de l'espèce », qu'il n'y a pas lieu de condamner Monsieur A. à l'amende pour recours téméraire, tout en mettant néanmoins les dépens de l'instance à sa charge. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de Monsieur A. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur A. ; > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à Monsieur A. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 1er décembre 2011 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco présente un intérêt théorique et dogmatique de premier plan pour le droit du contentieux administratif monégasque. Elle vient préciser, avec une grande fermeté, les contours de l'acte administratif unilatéral décisoire, condition *sine qua non* de déclenchement du contrôle de légalité exercé au titre de l'article 90 B de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. L'apport de l'arrêt s'articule autour de trois axes majeurs : le régime
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2011, n° 8700 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2011, n° 8700 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/06-17-8700)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière complexe et économiquement sensible de la législation monégasque sur les locaux à usage d'habitation, et plus particulièrement dans la délimitation précise des frontières séparant le secteur locatif libre du secteur dit « protégé » ou réglementé. À l'origine de cette affaire, la société anonyme panaméenne dénommée « SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA » a procédé à l'acquisition, sur le territoire monégasque, d'un bien immobilier consistant en un appartement situé au deuxième étage d'un immeuble dénommé « Villa M. ». L'objectif patrimonial et immobilier poursuivi par la société propriétaire ne se limitait pas à une simple conservation du bien en l'état, mais impliquait une transformation structurelle majeure de la consistance des lieux. En effet, l'acquisition a été réalisée en vue de transformer ce lot initial, par le biais d'une surélévation d'un étage supplémentaire, en un vaste appartement duplex s'étendant désormais sur les deuxième et troisième étages dudit immeuble. L'opération a ainsi eu pour conséquence matérielle directe l'adjonction d'une superficie nouvelle supérieure à la superficie initiale de l'appartement d'origine. Ces travaux d'envergure, qualifiés de travaux de restructuration, ont fait l'objet d'un encadrement administratif rigoureux et ont été dûment autorisés par les autorités compétentes de la Principauté. Le processus d'autorisation s'est matérialisé par la délivrance de l'arrêté ministériel n° 2001-706 en date du 19 décembre 2001, lequel a été ultérieurement complété par deux autorisations successives portant les numéros 2003-16390 du 9 mai 2003 et 2003-18587 du 14 juillet 2003. Sur le plan opérationnel, les travaux de démolition, de restructuration et de surélévation se sont étalés dans le temps pour être finalement achevés à la date du 31 décembre 2004. Toutefois, l'aboutissement administratif de cette opération de construction ne s'est concrétisé que plus de deux ans et demi plus tard, par la délivrance officielle du certificat d'habitabilité le 4 juin 2007. Estimant qu'à compter de cette dernière date, elle disposait de la pleine et entière liberté juridique de jouissance et de disposition de son bien nouvellement configuré, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA a mis l'appartement, désormais composé de sept pièces principales, sur le marché locatif libre. C'est dans ces conditions que le bien a été donné à bail librement dès le 27 juin 2007. Ce premier contrat de location a été conclu pour une durée de trois ans, moyennant la stipulation d'un loyer annuel s'élevant à la somme de 240 000 euros. Conformément aux exigences fiscales et administratives en vigueur, ce bail a été régulièrement présenté à la formalité de l'enregistrement le 26 juillet 2007 (folio 132, case 17), sans soulever alors d'objection immédiate quant à son régime juridique. L'occupation des lieux par le preneur a pris effet le 1er juillet 2007. À l'approche de l'échéance triennale, les parties ont entendu poursuivre leurs relations contractuelles. Un nouveau contrat de bail est ainsi intervenu le 24 mai 2010 au bénéfice du même locataire, pour une durée identique de trois ans, lequel a été enregistré le 8 juin 2010 (folio 88, case 30). C'est à la suite de ce renouvellement contractuel que l'administration monégasque est intervenue, remettant en cause la liberté locative dont se prévalait la société bailleresse. Par deux courriers successifs en date des 29 juillet et 30 août 2010, l'Inspecteur Principal de la Direction de l'Habitat s'est adressé à la société propriétaire afin d'exiger la production de justificatifs établissant que le locataire, présent dans les lieux depuis le 1er juillet 2007, remplissait effectivement les conditions personnelles requises par l'article 3 de la loi n° 887 du 25 juin 1970. Cette exigence administrative impliquait nécessairement que, selon l'analyse des services de l'Habitat, le logement litigieux relevait du champ d'application de ladite loi n° 887 et, par conséquent, des contraintes inhérentes au secteur locatif réglementé applicable aux immeubles anciens. Contestant fermement cette qualification juridique, le conseil de la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA a adressé, le 12 octobre 2010, un recours gracieux au Directeur de l'Habitat, sollicitant de ce dernier qu'il reconsidère la position de ses services. À l'appui de cette demande de réexamen, la société a développé un double argumentaire tenant, d'une part, à la date d'achèvement des travaux (antérieure au 31 décembre 2007) qui devait selon elle soustraire le bien au secteur dit « protégé », et, d'autre part, à la nature même des travaux réalisés (création d'un étage supplémentaire et restructuration complète), lesquels interdisaient de considérer le bien comme ayant été « construit ou achevé avant le 1er septembre 1947 ». Après avoir adressé une simple réponse d'attente le 19 octobre 2010, le Directeur de l'Habitat a, par un courrier décisoire du 30 novembre 2010, opposé une fin de non-recevoir aux arguments de la société propriétaire. Il a maintenu la position initiale de l'administration en se fondant sur la circonstance que le certificat d'habitabilité n'avait été délivré que le 4 juin 2007. C'est cet ensemble de prises de position administratives qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus de l'administration de revenir sur l'assujettissement de l'appartement duplex aux dispositions de la loi n° 887 du 25 juin 1970, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA a formé un recours contentieux devant le Tribunal Suprême. La requête, enregistrée au Greffe Général le 31 janvier 2011, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur de l'Habitat, telle que formulée à travers ses lettres successives des 29 juillet, 30 août et 30 novembre 2010. Au soutien de son recours en annulation, la société requérante a développé une argumentation juridique substantielle visant à démontrer que la décision administrative attaquée était entachée d'un défaut de base légale. L'architecture de sa démonstration reposait sur l'articulation des textes régissant les baux d'habitation à Monaco et sur les principes gouvernant l'interprétation des lois d'exception. En premier lieu, la requérante rappelait la généalogie normative du droit des loyers monégasques : la loi n° 887 du 25 juin 1970 constitue une loi d'exception par rapport à l'ordonnance-loi n° 669, elle-même remplacée pour l'essentiel par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation. Or, tant l'ordonnance-loi n° 669 que la loi n° 1.235 voient leur champ d'application matériel strictement circonscrit aux seuls locaux « construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ». Selon la société requérante, en prétendant assujettir l'appartement litigieux à cette réglementation tout en relevant elle-même que le certificat d'habitabilité avait été délivré le 4 juin 2007, l'administration commettait une contradiction interne et privait sa décision de base légale, puisqu'elle faisait entrer dans le secteur protégé un bien construit ou achevé postérieurement à la date butoir du 1er septembre 1947. En deuxième lieu, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA invoquait le principe d'interprétation stricte des régimes dérogatoires. Les textes codifiant le secteur protégé portant atteinte aux attributs classiques du droit de propriété et à la liberté contractuelle, ils constituent un régime d'exception dérogatoire au droit commun. Dès lors, ils ne sauraient être étendus par analogie à la situation d'un appartement ayant fait l'objet d'une démolition totale suivie d'une reconstruction intégrale entre 2003 et 2007. En troisième lieu, la requérante tirait argument de l'état des travaux parlementaires alors en cours dans la Principauté, en se référant expressément au projet de loi n° 867 déposé le 24 juin 2009 et visant à modifier la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Elle citait notamment les articles 10 et 11 dudit projet, aux termes desquels : « lorsque le propriétaire réalise une extension de construction, les nouveaux logements ainsi créés ne relèvent pas du secteur protégé… tel sera le cas lorsque la superficie habitable du lot ne relevant pas du secteur protégé est la plus importante. De même, en cas d'agrandissement d'un logement existant par extension de construction, ce logement ne continuera à relever du secteur protégé que si l'extension est d'une superficie inférieure ou égale à celle du lot préexistant ». Pour la société requérante, l'initiative même du Gouvernement Princier de légiférer sur cette question précise démontrait *a contrario* l'absence, dans le droit positif alors applicable, de tout fondement textuel permettant d'inclure dans le secteur protégé les surélévations et extensions réalisées après le 1er septembre 1947. En dernier lieu, la requérante écartait l'application éventuelle de l'adage civiliste selon lequel l'accessoire suit le principal (*accessorium sequitur principale*). D'une part, elle soutenait qu'un tel principe général ne peut servir à étendre le périmètre d'un texte d'exception ; d'autre part, et à titre subsidiaire, elle faisait valoir que même si cette règle devait trouver à s'appliquer, l'élément « principal » du duplex résidait désormais dans la partie nouvellement construite (la surélévation), puisque celle-ci présentait une superficie plus importante que l'étage d'origine, entraînant ainsi l'ensemble du bien dans la sphère du droit commun de la location libre. L'instruction de l'affaire a débuté par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 2 février 2011 désignant Monsieur José Savoye, Membre Titulaire, en qualité de rapporteur. Toutefois, le cours normal de ce contentieux de la légalité a été interrompu par une initiative unilatérale de l'administration défenderesse. En effet, le 1er avril 2011, des conclusions aux fins de non-lieu à statuer ont été enregistrées au Greffe Général. Par cet acte procédural, le Directeur de l'Habitat informait officiellement le Tribunal Suprême qu'il avait pris la décision de rapporter ses décisions antérieures des 29 juillet, 30 août et 30 novembre 2010. Ce retrait administratif avait été formellement notifié au conseil de la société requérante par un courrier daté de la veille, soit le 31 mars 2011. L'administration en déduisait que le litige avait perdu son objet et concluait à ce qu'il n'y avait plus lieu pour la haute juridiction de statuer sur la requête. Par un courrier en date du 5 mai 2011, Maître Christine Pasquier-Ciulla, avocat-défenseur agissant au nom et pour le compte de la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA, a déclaré accepter ce qu'elle a qualifié de « désistement de l'État de Monaco ». Le lendemain, par ordonnance du 6 mai 2011, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience publique du 10 juin 2011, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des parties ainsi que le Procureur Général en ses conclusions. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si la requête initiale soulevait une question de fond d'une grande richesse théorique et pratique — à savoir la détermination du régime locatif applicable à un appartement ancien ayant fait l'objet, après le 1er septembre 1947, d'une restructuration complète avec surélévation doublant plus que sa surface initiale —, l'évolution procédurale du dossier a intégralement déplacé le centre de gravité du litige vers une problématique de pure procédure administrative contentieuse. Le problème juridique que devait résoudre le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se formulait dès lors de la manière suivante : quelles sont les conséquences juridiques, sur l'office du juge de l'excès de pouvoir et sur le sort de l'instance en cours, du retrait unilatéral par l'autorité administrative compétente de l'acte administratif individuel faisant l'objet du recours en annulation, lorsque ce retrait intervient avant que la juridiction n'ait statué au fond ? Par voie de conséquence, comment le juge doit-il qualifier la clôture de l'instance et répartir la charge des dépens face à une telle disparition de l'acte attaqué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question procédurale, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur conceptuelle, particulièrement concis mais dense sur le plan des principes du contentieux administratif. La motivation de la décision s'articule autour de trois mouvements logiques distincts : la définition téléologique du recours pour excès de pouvoir, l'analyse des effets substantiels et procéduraux du retrait administratif définitif, et enfin la détermination de la partie succombante aux fins d'imputation des dépens. Dans un premier temps, la haute juridiction pose une prémisse majeure relative à la nature même de la voie de droit exercée par la société requérante. Le Tribunal énonce ainsi de manière liminaire : « Considérant qu'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision administrative n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif ». Par cette formule classique, le juge monégasque rappelle que le contentieux de l'annulation prévu par l'article 90-B de la Constitution est un procès fait à un acte. Le demandeur ne sollicite pas du juge la reconnaissance d'un droit subjectif ou une condamnation pécuniaire au titre du principal, mais exclusivement l'anéantissement juridique de la norme individuelle ou réglementaire qui lui fait grief, cet anéantissement opérant *ab initio*, c'est-à-dire de façon rétroactive à la date d'édiction de l'acte. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême confronte cette finalité du recours à l'hypothèse de l'intervention d'un acte de retrait émanant de l'administration active en cours d'instance. La juridiction précise les conditions cumulatives auxquelles ce mécanisme produit un effet extinctif sur le procès : « Que si, avant que le juge ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite de la requête dont il était saisi ». L'analyse du Tribunal met ici en lumière l'identité parfaite des effets juridiques entre l'annulation contentieuse et le retrait administratif. Contrairement à l'abrogation, qui ne dispose que pour l'avenir et laisse subsister les effets passés de l'acte, le retrait (« l'acte attaqué est rapporté ») efface l'acte de l'ordonnancement juridique de manière rétroactive. Dès lors que ce retrait émane de l'autorité compétente (en l'espèce, le Directeur de l'Habitat, auteur des décisions initiales) et qu'il présente un caractère définitif, le résultat recherché par le requérant à travers la saisine du juge est intégralement atteint par la voie administrative. L'acte contesté étant réputé n'avoir jamais existé, le juge de la légalité se trouve privé de la matière même sur laquelle devait s'exercer son contrôle. Il ne peut plus examiner le « mérite de la requête », c'est-à-dire le bien-fondé des moyens de légalité (tel que le défaut de base légale soulevé par la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA), faute d'objet à annuler. Il est particulièrement intéressant de noter que le Tribunal Suprême opère implicitement mais nécessairement une requalification des termes employés par la société requérante dans ses derniers écrits. Alors que l'avocat-défenseur de la société avait déclaré, par son courrier du 5 mai 2011, accepter le « désistement de l'État de Monaco », le Tribunal ne prononce nullement un donné acte de désistement. En bonne technique contentieuse, seul le demandeur à l'instance peut se désister de son action ou de son instance. Lorsque le défendeur (l'administration) retire l'acte attaqué, il ne se désiste pas : il prive le recours de son objet, ce qui entraîne mécaniquement un non-lieu à statuer. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences financières du comportement procédural de l'administration en statuant sur les dépens. Le motif est lapidaire et sans ambiguïté : « Considérant qu'en procédant par courrier du 31 mars 2011 du Directeur de l'Habitat au retrait de la décision attaquée, l'administration a fait droit à la requête dont elle supportera donc les dépens ». En rapportant les décisions des 29 juillet, 30 août et 30 novembre 2010 après le dépôt du recours juridictionnel, l'administration a implicitement reconnu le bien-fondé de la démarche contentieuse de l'administré et lui a donné entière satisfaction. Bien qu'aucune annulation ne soit prononcée par le juge, l'État de Monaco doit être regardé comme la partie perdante au sens procédural du terme, justifiant que les frais de l'instance soient mis à sa charge exclusive. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême de Monaco a rendu le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Il n'y a lieu de statuer sur la requête. > Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à la Société Anonyme panaméenne dénommée « SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA » . » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 17 juin 2011 par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, constitue une illustration archétypale de l'orthodoxie procédurale qui gouverne le contentieux administratif monégasque, lequel puise largement ses racines conceptuelles dans la tradition juridique franco-monégasque du recours pour excès de pouvoir. Sur le plan de la théorie générale du procès administratif, cet arrêt réaffirme avec force la conception objective du recours en annulation pour excès de pouvoir, ancrée à Monaco dans l'article 90-B de la Constitution et mise en œuvre par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. En rappelant que ce recours « n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif », le Tribunal Suprême s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle constante qui distingue radicalement l'office du juge de l'excès de pouvoir de celui du juge de plein contentieux. Cette formulation fait directement écho aux principes dégagés de longue date par le Conseil d'État français — dont l'influence doctrinale et organique sur le Tribunal Suprême est manifeste, comme en témoigne du reste la présence à l'audience d'un avocat aux Conseils français. La mécanique du non-lieu à statuer consécutif au retrait de l'acte attaqué repose sur une exigence fondamentale de sécurité juridique et d'effectivité : la disparition de l'objet du litige ne peut être constatée par le juge que si l'anéantissement opéré par l'administration active est rigoureusement équivalent, dans ses effets temporels et matériels, à celui qu'aurait produit un arrêt d'annulation. C'est pourquoi le Tribunal Suprême prend soin
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13183 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13183 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-13183)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige trouve son origine dans la mise en œuvre du dispositif législatif monégasque régissant le secteur locatif dit « protégé ». Ce secteur concerne particulièrement les conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Le cadre normatif de ce régime est fixé par la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 (également visée dans la décision avec la date du 20 décembre 2000), telle que modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004. Aux termes de cette législation, et plus particulièrement des articles 20 et 30 de la loi n° 1235 modifiée (issus des articles 14 et 18 de la loi modificative n° 1291 du 21 décembre 2004), le législateur a encadré l'évolution financière des baux concernés. Le second alinéa de l'article 20 dispose ainsi que l'augmentation annuelle du montant du loyer est plafonnée : elle ne peut excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques français » (INSEE). L'article 30 de la même loi renvoie expressément à des bases de calcul identiques pour les majorations de loyers qu'il prévoit. En vue de l'application de ces dispositions pour l'année 2006, l'État de Monaco a procédé à la publication d'un acte sur le site Internet officiel de son gouvernement (www.monaco.gouv.mc), sous l'intitulé « DIRECTION DE L'HABITAT ». Cet acte administratif avait pour objet de porter à la connaissance du public et des acteurs du marché locatif le taux de variation applicable au 1er janvier 2006. En se référant aux articles 14 et 18 de la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, la Direction de l'habitat a fixé la variation au 1er janvier 2006 de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice INSEE précité au taux de 1,91 %. Pour aboutir à ce chiffre de 1,91 %, l'administration monégasque a retenu une méthode de calcul spécifique, dont le détail a été révélé au cours de l'instruction contentieuse par les observations du Ministre d'État. La Direction de l'habitat a procédé en deux étapes : dans un premier temps, elle a comparé l'indice du premier trimestre de l'année 2005 à celui du quatrième trimestre de l'année 2004, puis elle a comparé l'indice de chacun des trois trimestres suivants de l'année 2005 à l'indice du trimestre immédiatement précédent ; dans un second temps, elle a effectué la moyenne arithmétique des quatre variations trimestrielles ainsi obtenues pour l'année 2005. Contestant tant la régularité de cet acte que l'exactitude mathématique et juridique du taux de 1,91 % ainsi déterminé, l'Association des locataires de Monaco a décidé de porter le différend devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe le 3 janvier 2006, l'Association des locataires de Monaco, agissant par l'intermédiaire de la présidente de son conseil d'administration en exercice, a saisi le Tribunal Suprême. La requête articulait deux chefs de conclusions distincts, combinant le contentieux de l'annulation et le contentieux de la pleine juridiction sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. En premier lieu, l'association requérante formulait des conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre l'acte édité par l'État de Monaco sur le site Internet officiel du gouvernement sous l'intitulé « DIRECTION DE L'HABITAT », fixant à 1,91 % le taux maximum d'augmentation des loyers au 1er janvier 2006. Elle soutenait que le mode de détermination de cette augmentation annuelle procédait d'une application inexacte des dispositions législatives en vigueur. En second lieu, l'Association des locataires de Monaco présentait des conclusions à fin d'indemnité, sollicitant la réparation du préjudice qu'elle estimait découler de l'édiction de cette décision administrative illégale. L'examen de cette affaire par le Tribunal Suprême a nécessité une mesure préalable. En effet, le visa de la décision commentée mentionne l'existence d'une décision avant dire droit du Tribunal Suprême en date du 4 décembre 2006, par laquelle la haute juridiction a prescrit une mesure d'instruction (dont la teneur exacte antérieure n'est pas précisée dans la décision, bien que la suite des motifs révèle qu'elle a conduit le Ministre d'État à expliciter la méthode de calcul employée par ses services). En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, défendeur à l'instance, a déposé des observations qui ont été enregistrées le 8 janvier 2007. Dans le cadre de ces écritures, le Ministre d'État a exposé le détail du mécanisme mathématique utilisé par la Direction de l'habitat pour parvenir au taux contesté de 1,91 %, concluant au rejet de la requête (le détail de l'argumentation en défense sur la recevabilité ou le volet indemnitaire n'est pas autrement précisé dans la décision). Par une ordonnance du 22 février 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 20 mars 2007. Le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en assemblée plénière, statuant en matière administrative. Lors de l'audience, après la lecture du rapport par Monsieur Jean Michaud, membre titulaire, la juridiction a entendu les plaidoiries de Maître Jean-Pierre Licari pour l'Association des locataires de Monaco, et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. La décision, jugée et délibérée le 20 mars 2007, a été prononcée publiquement le 21 mars 2007. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique, touchant d'une part à la légalité interne d'un acte administratif réglementaire d'application de la loi, et d'autre part aux conditions d'engagement de la responsabilité indemnitaire de l'État consécutivement à une illégalité. Sur le terrain de la légalité, la question de droit centrale consistait à déterminer le sens et la portée exacts de la formule législative figurant au second alinéa de l'article 20 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée, selon laquelle l'augmentation annuelle du montant du loyer ne peut excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques français ». Plus précisément, le juge devait trancher entre deux interprétations méthodologiques : - L'expression « variation de la moyenne sur quatre trimestres » autorisait-elle l'administration à calculer la moyenne des variations trimestrielles successives enregistrées au cours des quatre trimestres de l'année écoulée (méthode dite de la « moyenne des variations » retenue par la Direction de l'habitat) ? - Ou imposait-elle au contraire de calculer d'abord la moyenne des indices des quatre trimestres de l'année écoulée, puis d'établir la variation de cette moyenne annuelle par rapport à la moyenne des indices des quatre trimestres de l'année précédente (méthode dite de la « variation des moyennes ») ? Implicitement mais nécessairement, la résolution de cette question supposait également que le Tribunal Suprême reconnaisse le caractère d'acte administratif décisoire, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, à une information publiée par la Direction de l'habitat sur le site Internet officiel du gouvernement monégasque. Sur le terrain indemnitaire, la question posée au juge était de savoir si une association de défense des locataires justifiait d'un préjudice propre, direct et certain, susceptible d'ouvrir droit à réparation du seul fait de l'illégalité de la décision administrative fixant un plafond d'augmentation des loyers erroné, ou si le préjudice éventuel ne résidait que dans le patrimoine individuel des locataires ayant acquitté un trop-perçu auprès de leurs bailleurs. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur analytique et sa concision, scindant strictement l'examen des conclusions à fin d'annulation et celui des conclusions à fin d'indemnité. #### 1. Sur l'annulation de l'acte administratif pour violation de la loi Avant même d'aborder le fond du calcul, il convient de relever que le Tribunal Suprême admet sans réserve la recevabilité du recours en annulation dirigé contre « l'acte édité par l'État de Monaco sur le site officiel de son gouvernement [...] intitulé "DIRECTION DE L'HABITAT" ». Bien que la décision ne comporte pas de considérant spécifique dédié à la qualification de cet acte, l'intitulé du sommaire officiel (« Acte administratif réglementaire ») ainsi que les motifs qui le qualifient expressément de « décision attaquée » ayant pour effet de « fixer à 1,91 % [...] le pourcentage maximum d'augmentation annuelle des loyers » démontrent que la haute juridiction y voit un véritable acte administratif faisant grief, nonobstant son support exclusivement numérique et son apparence informative. Sur le fond de la légalité, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme juridique classique. Dans sa majeure, il rappelle littéralement les termes du second alinéa de l'article 20 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000, modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, ainsi que le renvoi opéré par l'article 30 de la même loi. Le texte législatif vise expressément « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice ». Le juge dégage ensuite la méthode d'interprétation authentique de cette disposition législative. Il énonce de manière impérative la marche à suivre pour déterminer le pourcentage maximum d'augmentation applicable au 1er janvier 2006 : « il convenait de faire la moyenne des indices des quatre trimestres précédant cette date, soit ceux de 2005, puis de calculer la variation de cette moyenne par rapport à la moyenne des indices des quatre trimestres de 2004 ». Le Tribunal Suprême s'en tient à une lecture littérale et syntaxique stricte de la loi : le substantif principal est « la variation », complété par le groupe nominal « de la moyenne sur quatre trimestres ». C'est donc bien la moyenne qui varie d'une période de quatre trimestres à une autre période de quatre trimestres. Dans sa mineure, le Tribunal Suprême confronte cette exigence légale à la pratique administrative telle qu'elle a été révélée par l'instruction. S'appuyant sur les observations du Ministre d'État, la juridiction relève que la Direction de l'habitat a opéré tout autrement : elle a comparé l'indice du premier trimestre 2005 à celui du quatrième trimestre 2004, puis chacun des trois trimestres suivants de 2005 au trimestre précédent, avant de faire « la moyenne des variations obtenues pour chacun des quatre trimestres de 2005 ». En somme, l'administration a inversé les termes de l'équation légale en substituant la « moyenne des variations » à la « variation de la moyenne ». La conclusion du syllogisme tombe alors avec l'évidence d'une erreur de droit manifeste : « en procédant ainsi, la Direction de l'habitat a fait une inexacte application des dispositions législatives précitées ». L'acte administratif méconnaissant le texte de loi qu'il avait pour mission de mettre en œuvre, l'association requérante est déclarée fondée à en demander l'annulation. #### 2. Sur le rejet des conclusions indemnitaires L'illégalité d'un acte administratif, bien que constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique, ne suffit pas à elle seule à entraîner une condamnation pécuniaire de l'État. Encore faut-il que le requérant établisse l'existence d'un préjudice certain et d'un lien de causalité. Sur ce second volet du litige, le Tribunal Suprême oppose un refus catégorique aux prétentions de l'Association des locataires de Monaco, par un motif double : - D'une part, la haute juridiction constate souverainement que l'association « ne justifie pas avoir subi un préjudice du fait de la décision annulée ». En tant que personne morale distincte de ses adhérents, l'association n'est pas elle-même locataire d'un bien soumis à l'augmentation illégale et n'apporte la preuve d'aucune atteinte à ses intérêts propres (matériels ou moraux). - D'autre part, et de manière très pédagogique, le Tribunal Suprême indique la voie de droit appropriée pour remédier aux conséquences financières de l'acte annulé : « il appartient, le cas échéant, à ses membres de demander à leur bailleur le remboursement des sommes qu'ils auraient indûment payées en application de la décision annulée ». Le préjudice financier éventuel réside dans le patrimoine des locataires personnes physiques, et sa réparation ne passe pas par une action en responsabilité contre l'État, mais par une action civile en répétition de l'indu dirigée contre les propriétaires bailleurs, dès lors que l'annulation rétroactive de la décision administrative prive de base légale la fraction d'augmentation des loyers excédant le taux légalement admissible. En conséquence, les conclusions à fin d'indemnité sont rejetées, tandis que les dépens de l'instance sont intégralement mis à la charge de l'État, partie perdante sur le principal. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > La décision susvisée de la Direction de l'Habitat est annulée. > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > Les dépens sont à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière sous la présidence du professeur Roland Drago, présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel majeur à plusieurs titres, bien que sa rédaction d'une grande sobriété suive le modèle classique des arrêts du Conseil d'État français. Elle s'inscrit au carrefour du droit du contentieux administratif général et du droit spécial de l'immobilier monégasque. #### 1. L'appréhension contentieuse des actes publiés sur Internet et la notion d'acte réglementaire Le premier apport fondamental de cette décision réside dans l'identification de l'acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir au sens de l'article 90 B 1° de la Constitution. En l'espèce, l'acte attaqué ne revêtait pas la forme solennelle d'une Ordonnance Souveraine ou d'un Arrêté Ministériel publié au *Journal de Monaco*. Il s'agissait d'un simple « acte édité par l'État de Monaco sur le site officiel de son gouvernement (www.monaco.gouv.mc) intitulé "DIRECTION DE L'HABITAT" ». Au-delà du formalisme, le Tribunal Suprême s'attache exclusivement à la substance et à la portée juridique de cet écrit numérique. En fixant le taux de variation de l'indice à 1,91 % en application des articles 14 et 18 de la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, la Direction de l'habitat ne s'est pas bornée à délivrer un simple renseignement ou une information dépourvue de valeur juridique. Elle a édicté une norme générale et impersonnelle destinée à régir l'ensemble des contrats de bail relevant du secteur protégé à compter du 1er janvier 2006. Comme l'indique explicitement l'indexation officielle de la décision, le Tribunal Suprême qualifie cette publication d'« acte administratif réglementaire » constituant un « texte d'application » de dispositions législatives. Cette approche réaliste et pragmatique du juge constitutionnel et administratif monégasque fait écho à l'évolution générale du droit administratif moderne face à la dématérialisation de l'action publique. Dès lors qu'une autorité administrative utilise son site Internet officiel pour publier une règle qui modifie l'ordonnancement juridique ou fixe impérativement un paramètre économique prévu par la loi (ici le plafond d'augmentation des loyers), cette publication acquiert le caractère d'une décision faisant grief. Le contrôle de légalité ne saurait être contourné par l'absence de forme instrumentaire traditionnelle : la publication électronique par une direction administrative engage l'État et ouvre la voie au recours en annulation. #### 2. La rigueur du contrôle de l'application de la loi et la méthodologie statistique Le deuxième enseignement majeur de la décision réside dans l'intensité du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les opérations techniques et mathématiques mises en œuvre par l'administration pour appliquer la loi. Le législateur monégasque, à travers la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, a choisi d'indexer l'évolution des loyers du secteur ancien sur un indicateur économique exogène mais de référence : l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'INSEE. Toutefois, pour lisser les fluctuations conjoncturelles brusques qui pourraient résulter de la prise en compte d'un indice trimestriel isolé, le législateur a prescrit que l'augmentation annuelle ne pourrait excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres » de cet indice. La divergence d'interprétation entre l'Association des locataires et la Direction de l'habitat mettait en lumière une confusion mathématique classique mais lourde de conséquences économiques : la confusion entre le taux de variation d'une moyenne mobile sur quatre trimestres (glissement annuel de la moyenne annuelle) et la moyenne des taux de variation trimestriels (moyenne des glissements trimestriels). Sur le plan mathématique et statistique, ces deux méthodes aboutissent à des résultats radicalement différents : - La méthode de la Direction de l'habitat (comparer le T1 2005 au T4 2004, le T2 2005 au T1 2005, le T3 2005 au T2 2005, le T4 2005 au T3 2005, puis faire la moyenne des quatre pourcentages obtenus) ne mesure en réalité que l'évolution des prix entre la fin de l'année 2004 et la fin de l'année 2005, divisée par quatre (si l'on raisonne en taux moyen trimestriel, ou additionnée si l'administration a commis une erreur supplémentaire d'agrégation aboutissant à 1,91 %). Surtout, cette méthode ne calcule à aucun moment une « moyenne sur quatre trimestres de l'indice » comme l'exige le texte, mais une moyenne de variations d'indices isolés. - La méthode validée et imposée par le Tribunal Suprême respecte scrupuleusement la lettre et l'esprit de l'article 20 de la loi n° 1235 modifiée. Pour connaître « la variation de la moyenne sur quatre trimestres », il faut d'abord établir l'objet qui varie, à savoir « la moyenne sur quatre trimestres de l'indice ». Pour une échéance au 1er janvier 2006, cette moyenne est la moyenne arithmétique des quatre indices trimestriels de l'année 2005. Ensuite, pour calculer la « variation » annuelle de cette grandeur, il faut nécessairement la rapporter à la grandeur homologue de l'année précédente, c'est-à-dire la moyenne arithmétique des quatre indices trimestriels de l'année
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13185 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13185 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-13185)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sous le numéro de rôle 2006/9, s'inscrit dans le cadre spécifique de la police administrative spéciale des maisons de jeux et du contrôle exercé par la puissance publique sur le personnel y exerçant ses fonctions. Le requérant, Monsieur P. P. (également désigné dans le corps de la décision sous l'identité de M. p. PR.), demeurant à Monaco, occupait les fonctions d'employé des jeux au sein de la Société des Bains de Mer. Pour être autorisé à exercer une telle activité professionnelle au sein d'une maison de jeux en Principauté, la réglementation en vigueur — constituée notamment par la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard et par l'Ordonnance n° 8929 du 15 juillet 1987 fixant ses modalités d'application — subordonne l'emploi à la détention préalable et au maintien d'un agrément administratif délivré par l'autorité publique. Monsieur P. P. était titulaire de cet agrément administratif qui lui permettait d'exercer régulièrement ses fonctions d'employé des jeux à la Société des Bains de Mer. Les éléments factuels antérieurs à la décision administrative litigieuse ne sont connus qu'à travers l'exposé des moyens de la requête, le texte de la décision ne détaillant pas de manière autonome la chronologie des événements pénaux ou disciplinaires ayant précédé l'intervention de l'autorité administrative. Il ressort toutefois des écritures du requérant, telles que visées par le Tribunal Suprême, l'existence d'une condamnation prononcée à l'encontre de Monsieur P. P. à une peine de 1 500 € d'amende pour des faits qualifiés de vol de disques compacts. La date de cette condamnation, la juridiction l'ayant prononcée ainsi que les circonstances exactes de la commission de cette infraction ne sont pas davantage explicitées (non précisé dans la décision). C'est dans ce contexte qu'est intervenue une décision administrative individuelle émanant de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, en date du 5 janvier 2006. Par cet acte administratif unilatéral, le Ministre d'État a retiré à Monsieur P. P. l'agrément administratif exigé pour être employé dans une maison de jeux, le privant ainsi du titre juridique indispensable à la poursuite de ses fonctions d'employé des jeux au sein de la Société des Bains de Mer. Les modalités exactes de la notification initiale de cette décision du 5 janvier 2006 à l'intéressé ou à son employeur, ainsi que l'existence éventuelle d'un recours administratif gracieux préalable ayant pu proroger le délai de recours contentieux entre le mois de janvier et le mois de juin 2006, ne figurent pas dans les visas de l'arrêt (non précisé dans la décision). Toutefois, postérieurement à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque par l'employé évincé, la situation factuelle et juridique a connu une évolution décisive du fait de l'administration elle-même. En effet, par une nouvelle décision en date du 26 juillet 2006, le Ministre d'État a rapporté sa décision initiale de retrait d'agrément du 5 janvier 2006. Cette décision de retrait de l'acte attaqué a été portée à la connaissance de l'employeur, la Société des Bains de Mer, par une lettre officielle datée du même jour, le 26 juillet 2006. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de la mesure administrative le privant de son agrément professionnel, Monsieur P. P. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Sa requête a été officiellement enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 12 juin 2006. Pour assurer la défense de ses intérêts devant la juridiction suprême, le requérant a élu domicile en l'étude de Maître Franck Michel, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, lequel a également assuré la plaidoirie. L'objet principal et exclusif de la requête introductive d'instance de Monsieur P. P. tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État en date du 5 janvier 2006 lui retirant l'agrément administratif afférent aux fonctions d'employé des jeux à la Société des Bains de Mer. Au soutien de ses prétentions annulatoires, le requérant articulait trois moyens distincts relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne de l'acte administratif individuel attaqué : En premier lieu, sur le terrain des principes généraux du droit et des garanties procédurales, Monsieur P. P. invoquait la violation des droits de la défense. Il soutenait que la décision de retrait d'agrément, qui revêt le caractère d'une mesure prise en considération de la personne et emportant des conséquences graves sur sa situation professionnelle, avait été adoptée sans qu'il ait pu préalablement connaître les faits qui lui étaient imputés par l'autorité administrative et sans qu'il ait été mis à même de présenter utilement ses explications. En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe et du vice de procédure, le requérant excipait de la violation des règles de procédure consultative prévues par les textes régissant la police des jeux. Il faisait valoir que le retrait d'agrément n'aurait pu être légalement prononcé par le Ministre d'État qu'après la consultation préalable de la commission des jeux, en soutenant que cette formalité substantielle devait intervenir dans les conditions expressément prévues par les dispositions de l'article 12 de l'Ordonnance n° 8929 du 15 juillet 1987 fixant les modalités d'application de la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard. En troisième et dernier lieu, sur le terrain de la légalité interne et du contrôle de la qualification juridique des faits, Monsieur P. P. soulevait un moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. Ignorant manifestement les motifs formels exacts de l'acte faute de communication préalable des griefs — ce qui explique la formulation hypothétique du moyen —, le requérant soutenait qu'à supposer que la décision de retrait d'agrément ait été motivée par sa condamnation pénale à une peine de 1 500 € d'amende pour vol de disques compacts, une telle mesure administrative serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de la gravité toute relative des faits et de leur disproportion avec la perte de son emploi. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par Maître Karczag-Mencarelli, avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 9 août 2006. Tirant les conséquences procédurales de sa propre décision du 26 juillet 2006 ayant rapporté l'acte litigieux du 5 janvier 2006 et notifiée le jour même à la Société des Bains de Mer, l'autorité administrative n'a pas conclu au rejet au fond de la requête, mais a demandé au Tribunal Suprême de décider qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête de Monsieur P. P. L'instruction de l'affaire s'étant poursuivie, le Président du Tribunal Suprême a, par une Ordonnance en date du 5 décembre 2006, renvoyé la cause à l'audience publique du 20 mars 2007. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sous la présidence de Monsieur Roland Drago, a entendu le rapport de Monsieur Michel Bernard, membre titulaire du Tribunal, ainsi que les observations orales et plaidoiries de Maître Franck Michel pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, avant de recueillir les conclusions de Madame le Procureur Général Annie Brunet-Fuster. La décision a été délibérée le 20 mars 2007 et prononcée publiquement le lendemain, le 21 mars 2007. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine initiale du Tribunal Suprême par Monsieur P. P. soulevait, au fond, d'importantes questions relatives au régime juridique du retrait de l'agrément administratif exigé pour occuper un emploi au sein d'une maison de jeux à Monaco. Le juge constitutionnel et administratif monégasque était initialement invité à déterminer quelles sont les garanties procédurales et substantielles qui encadrent le pouvoir de police administrative du Ministre d'État lorsqu'il envisage de retirer un tel agrément. Plus précisément, le litige posait la triple question de savoir si le retrait d'agrément est subordonné au respect du principe général des droits de la défense impliquant la notification préalable des griefs et le recueil des explications de l'intéressé, s'il exige à peine d'illégalité la consultation préalable de la commission des jeux en application de l'article 12 de l'Ordonnance n° 8929 du 15 juillet 1987, et enfin si le prononcé d'un tel retrait sur le fondement d'une condamnation pénale à une amende délictuelle pour un vol commis en dehors de l'établissement de jeux caractérise une erreur manifeste d'appréciation. Cependant, l'intervention en cours d'instance de la décision du Ministre d'État du 26 juillet 2006 rapportant purement et simplement l'acte attaqué du 5 janvier 2006 a déplacé le centre de gravité du litige du terrain de la légalité matérielle et formelle vers celui de la procédure contentieuse administrative. Dès lors, la question de droit préalable et déterminante qu'il appartenait au Tribunal Suprême de trancher était la suivante : quelle est l'incidence procédurale, sur le sort d'un recours pour excès de pouvoir régulièrement introduit devant le Tribunal Suprême, du retrait par l'autorité administrative, postérieurement à l'enregistrement de la requête, de la décision administrative individuelle attaquée, et quelles conséquences le juge doit-il en tirer quant à son office et à l'imputation de la charge des dépens de l'instance ? Il convient à cet égard de relever une particularité remarquable du texte intégral de la décision soumise à l'analyse, qui réside dans la dichotomie entre le sommaire d'indexation (les descripteurs ou « abstrats » figurant en tête du document publié) et le corps même de l'arrêt rendu par le Tribunal Suprême. Tandis que le sommaire énonce de manière affirmative que la décision de retrait d'agrément a été prise en méconnaissance des droits de la défense, sans consultation de la commission des jeux, et qu'elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation (« Erreur manifeste d'appréciation (oui) - Décision illégale (oui) »), le Tribunal Suprême, dans ses motifs décisoires, s'est strictement abstenu d'examiner ces moyens d'annulation en raison de la disparition rétroactive de l'acte attaqué en cours d'instance. Le problème juridique effectivement résolu par la juridiction est donc strictement d'ordre processuel et a trait aux conditions de constatation de la perte d'objet du recours en annulation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 20 mars 2007 se caractérise par une extrême concision, conforme à la tradition rédactrice des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone lorsqu'elles sont amenées à constater l'extinction de l'instance par suite de la disparition de l'acte contesté. Pour fonder sa compétence et asseoir le cadre juridique du litige, le Tribunal Suprême vise en premier lieu les textes fondamentaux régissant le contentieux administratif monégasque : la Constitution de la Principauté, et tout particulièrement son article 90 B 1°, qui confère au Tribunal Suprême la compétence générale pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le juge vise également le corpus législatif et réglementaire propre à la matière du litige, à savoir la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard, prise ensemble avec l'Ordonnance n° 8929 du 15 juillet 1987 fixant ses modalités d'application. Dans la structure même de sa décision, le Tribunal Suprême commence par exposer fidèlement, sous forme de visas précédés de la mention « Attendu que », l'ensemble des griefs d'illégalité externe et interne soulevés par Monsieur P. P. à l'encontre de la décision ministérielle du 5 janvier 2006 (méconnaissance des droits de la défense faute de notification des faits imputés et de possibilité de présenter des explications, erreur manifeste d'appréciation au regard de la condamnation à 1 500 € d'amende pour vol de disques compacts, et défaut de consultation de la commission des jeux exigée par l'article 12 de l'Ordonnance du 15 juillet 1987). Il vise ensuite la contre-requête du Ministre d'État du 9 août 2006 concluant au non-lieu à statuer en raison du retrait de l'acte intervenu le 26 juillet 2006. Toutefois, arrivé au stade de la motivation proprement dite — introduite par la formule classique « Considérant que » —, le Tribunal Suprême opère une économie totale des moyens de fond et de forme articulés par le requérant. L'unique considérant de la décision est ainsi rédigé : « Considérant que, par une décision en date du 26 juillet 2006, postérieure à l'introduction du recours, le Ministre d'État a rapporté la décision attaquée ; qu'ainsi la requête de M. P. est devenue sans objet ; ». La logique juridique qui sous-tend cette motivation lapidaire est implacable au regard de la théorie générale du recours pour excès de pouvoir. Le recours en annulation est un procès fait à un acte, dont l'unique finalité est d'obtenir du juge administratif l'anéantissement rétroactif d'une décision administrative illégale afin de la faire disparaître de l'ordonnancement juridique. Or, en droit administratif, l'opération par laquelle l'autorité administrative « rapporte » une décision antérieure constitue un retrait administratif. À la différence de la simple abrogation, qui ne met fin aux effets de l'acte que pour l'avenir, le retrait opère de manière rétroactive : l'acte rapporté est réputé n'être jamais intervenu et ses effets passés comme futurs sont intégralement effacés. En l'espèce, le Tribunal Suprême procède à une double constatation factuelle et chronologique : d'une part, la requête de Monsieur P. P. a été introduite le 12 juin 2006 ; d'autre part, le Ministre d'État a pris le 26 juillet 2006, soit postérieurement à la saisine du juge, une décision rapportant l'acte du 5 janvier 2006. À la date du 12 juin 2006, le recours était donc parfaitement recevable et pourvu d'un objet, puisque la décision de retrait d'agrément était en vigueur et faisait grief au requérant. Si le retrait de l'acte était intervenu avant l'enregistrement de la requête au Greffe général, le recours aurait été frappé d'une irrecevabilité manifeste dès son introduction, faute d'acte attaquable. Mais dès lors que la décision rapportant l'acte attaqué est intervenue en cours d'instance, le 26 juillet 2006, elle a donné entière satisfaction au requérant sur le plan juridique en faisant disparaître rétroactivement l'acte dont il demandait précisément l'annulation. Le recours ayant perdu sa raison d'être en cours de procédure, le juge de l'excès de pouvoir ne peut plus exercer son office d'annulation sur un acte qui n'existe plus dans l'ordonnancement juridique monégasque. C'est pourquoi le Tribunal Suprême en déduit, par un lien de causalité directe (« qu'ainsi »), que la requête de Monsieur P. P. est devenue sans objet, ce qui commande le prononcé d'un non-lieu à statuer. Enfin, tirant les conséquences implicites mais nécessaires du fait que le requérant était fondé à saisir le juge le 12 juin 2006 et que l'extinction de l'instance résulte exclusivement de la volte-face de l'administration qui a reconnu implicitement la fragilité juridique de sa décision initiale en la rapportant, le Tribunal Suprême met l'intégralité des dépens de l'instance à la charge de l'État. ### C. Le dispositif En conséquence de ce constat de perte d'objet du recours consécutif au retrait administratif de l'acte attaqué, la haute juridiction administrative monégasque prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE > Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de M. p. PR. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision rendue le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco se solde formellement par un non-lieu à statuer, elle présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel de premier plan à un double titre : d'une part, par la mise en œuvre rigoureuse des règles gouvernant le retrait des actes administratifs et le non-lieu contentieux ; d'autre part, par les enseignements majeurs que révèle la confrontation entre les moyens de la requête, le comportement de l'administration en cours d'instance et l'analyse officielle qu'en livre le sommaire de la décision publié sur la base juridique officielle de la Principauté. #### 1. L'orthodoxie procédurale du non-lieu à statuer consécutif au retrait de l'acte attaqué Sur le plan strictement procédural, l'arrêt du 20 mars 2007 s'inscrit dans la plus pure orthodoxie du contentieux administratif, telle qu'elle est pratiquée par le Tribunal Suprême de Monaco en parfaite harmonie avec les principes dégagés par le Conseil d'État français — dont il convient de souligner que plusieurs membres éminents siégeaient au sein de la formation de jugement monégasque en l'espèce, à l'instar du conseiller d'État Michel Bernard, rapporteur de la décision, aux côtés des professeurs Roland Drago et Hubert Charles et du magistrat Jean Michaud. La solution adoptée repose sur la distinction fondamentale entre l'irrecevabilité et le non-lieu à statuer. Dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, l'existence de l'acte administratif faisant grief s'apprécie à la date de l'introduction du recours, c'est-à-dire le 12 juin 2006 en l'espèce. Dès lors que l'acte existe à cette date mais disparaît rétroactivement avant que le juge n'ait statué au fond, par l'effet d'une décision de retrait (« a rapporté la décision attaquée ») prise par l'autorité administrative compétente le 26 juillet 2006, le juge ne rejette pas la requête mais constate qu'il n'y a plus lieu d'y statuer. Pour que le non-lieu à statuer soit acquis en matière d'excès de pouvoir, la jurisprudence administrative exige traditionnellement que la disparition de l'acte soit totale et rétroactive, c'est-à-dire qu'il s'agisse d'un véritable retrait et non d'une simple abrogation pour l'avenir, dans l'hypothèse où l'acte aurait reçu un commencement d'exécution entre son édiction et sa suppression. En l'espèce, la décision du Ministre d'État du 5 janvier 2006 retirant l'agrément d'employé des jeux à Monsieur P. P. avait nécessairement produit des effets juridiques et matériels immédiats entre le 5 janvier 2006 et le 26 juillet 2006, en empêchant l'intéressé d'exercer ses
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 1995, n° 26226 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 1995, n° 26226 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1995/06-07-26226)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige s'inscrit dans le cadre de l'organisation et du financement du régime général des retraites des salariés au sein de la Principauté de Monaco, régi par la loi n° 455 du 27 juin 1947 (également visée dans les motifs de la requête sous la date du 25 juin 1947), telle que modifiée notamment par la loi n° 720 du 27 décembre 1961. Aux termes de l'article 1er de cette loi fondamentale, toute personne ayant exercé à Monaco une activité professionnelle salariée dans le respect des prescriptions légales et réglementaires se voit reconnaître le droit au service d'une pension de retraite dite « professionnelle » au titre des périodes de travail accomplies postérieurement au 1er août 1947, ainsi que, le cas échéant, d'une pension de retraite dite « uniforme » pour les périodes d'activité antérieures à cette date. La loi institue également une pension de réversion au profit du conjoint survivant et une pension au profit des orphelins des salariés. L'architecture institutionnelle et financière de ce régime repose, en vertu de l'article 7 de la loi, sur la Caisse Autonome des Retraites (CAR), organisme doté de la capacité civile chargé d'assurer le service des pensions. Conformément aux dispositions combinées des articles 8 ter et 9, le financement de ce service est assuré par des cotisations obligatoires supportées conjointement par les employeurs et les salariés, assises sur la rémunération de ces derniers par l'application d'un taux de base et d'un taux additionnel variables. La gestion financière de ces ressources fait l'objet du chapitre V de la loi. L'article 30 pose le principe selon lequel l'intégralité des cotisations perçues est répartie entre les ayants droit (selon le mode de fixation de l'article 17), après déduction d'un pourcentage spécifique dont le produit est affecté à un fonds de réserve. Par la suite, le législateur est intervenu pour diversifier l'usage des excédents ou produits financiers générés par ce mécanisme. Ainsi, en vertu de l'article 30 bis alinéa 2 et de l'article 31 bis, certains produits du fonds de réserve peuvent être affectés à la constitution et au financement d'un « fonds d'action sociale » spécifiquement destiné à permettre l'attribution d'« aides exceptionnelles » aux bénéficiaires de pensions. Pour la mise en œuvre de ce dispositif, l'article 31 ter de la loi prévoit un double mécanisme réglementaire : d'une part, à la clôture de chaque exercice, un arrêté ministériel pris sur avis du comité financier et du comité de contrôle fixe le montant des sommes affectées audit fonds ; d'autre part, aux termes du dernier alinéa de cet article, « la nature, le montant et les conditions d'attribution des aides sociales exceptionnelles sont déterminés par Ordonnance Souveraine prise après avis du Comité financier, du Comité de Contrôle et consultation du Conseil d'État ». Sur le fondement de cette habilitation législative, le pouvoir exécutif monégasque a initialement adopté l'Ordonnance Souveraine n° 2.922 du 30 novembre 1962, laquelle a institué deux catégories d'aides sociales exceptionnelles : une allocation unique versée à l'occasion du décès du retraité et une allocation annuelle pour conjoint. Ce dispositif a été progressivement étoffé par des textes subséquents : l'Ordonnance Souveraine n° 9.549 du 14 août 1982 y a ajouté une allocation complémentaire pour retraite uniforme, tandis que l'Ordonnance Souveraine n° 10.364 du 7 août 1992 a créé une allocation exceptionnelle aux personnes âgées ainsi qu'une allocation logement aux retraités. C'est dans ce contexte normatif qu'est intervenue l'Ordonnance Souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994, venant compléter à nouveau l'Ordonnance Souveraine n° 2.922 du 30 novembre 1962. Par son article 1er, ce nouveau texte réglementaire a ajouté une nouvelle rubrique aux aides existantes, consistant en « une aide accordée sous forme d'un tarif préférentiel consenti à l'occasion des manifestations culturelles, artistiques et sportives organisées en Principauté ». L'article 2 de l'Ordonnance, abrogeant et remplaçant les articles 18 et 19 du texte de 1962, a précisé que cette mesure s'analyse en une prise en charge partielle, par la Caisse Autonome des Retraites, du prix des billets d'entrée à certaines manifestations se déroulant à Monaco, à hauteur de 50 % du tarif de la place la moins onéreuse. Pour prétendre au bénéfice de ce dispositif, les retraités devaient satisfaire à plusieurs conditions, notamment celle d'être titulaires et bénéficiaires effectifs d'une pension directe ou de réversion servie par la Caisse, acquise par le seul effet de périodes d'activité salariée effectuées en Principauté, et de résider à Monaco ou dans les communes limitrophes. Estimant que la prise en charge financière de billetterie de spectacles et d'événements sportifs dénaturait la mission de la Caisse Autonome des Retraites et excédait les limites de l'habilitation législative relative aux aides sociales exceptionnelles, l'Union des Syndicats de Monaco (USM) a décidé de contester la légalité de cette Ordonnance Souveraine devant la juridiction suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco (le texte de la décision mentionne la date du 5 avril 1995 dans les visas initiaux, bien que la chronologie des échanges subséquents atteste d'un dépôt au printemps 1994), Madame B., agissant en sa qualité de Secrétaire Général de l'Union des Syndicats de Monaco et au nom de celle-ci, a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative et en Assemblée Plénière, d'un recours tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un débat contentieux particulièrement nourri, tant sur le terrain de la recevabilité de l'action syndicale que sur le bien-fondé de la mesure réglementaire attaquée, nécessitant d'ailleurs l'intervention d'une décision avant dire droit. #### 1. Le débat procédural sur la recevabilité de la requête et la décision avant dire droit Dans sa contre-requête enregistrée le 7 juin 1994, le Ministre d'État a opposé à titre principal une fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir de la signataire du recours. S'appuyant sur la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême (décision du 4 février 1970, *Ravarino*), l'autorité gouvernementale soutenait que le Secrétaire Général de l'Union des Syndicats ne pouvait valablement introduire une instance juridictionnelle sans y avoir été préalablement habilité par une délibération expresse du « Bureau fédéral », conçu comme l'unique organe statutairement et légalement compétent pour diriger, administrer une fédération de syndicats et décider d'ester en justice. En réplique, le 7 juillet 1994, l'organisation requérante a contesté cette fin de non-recevoir en articulant trois arguments : premièrement, aucun texte n'imposerait une telle obligation d'habilitation au Secrétaire Général ; deuxièmement, le précédent jurisprudentiel *Ravarino* invoqué par l'État serait inopérant en l'espèce car circonscrit au seul fonctionnement de l'Ordre des architectes ; troisièmement, et à titre subsidiaire, l'habilitation requise aurait bien été délivrée, comme en témoignait une attestation établie par le Président de l'Union des Syndicats faisant état d'une décision du « Conseil Fédéral » (ou Comité Fédéral) en date du 10 février 1994. Dans sa duplique du 12 août 1994, le Ministre d'État a maintenu son exception d'irrecevabilité, réaffirmant la transposabilité de la jurisprudence *Ravarino* aux syndicats et unions syndicales. Il a en outre relevé que l'organe mentionné par la requérante — le Conseil ou Comité Fédéral — ne se confondait pas avec le Bureau Fédéral légalement requis, et qu'au demeurant, le texte même de la délibération du 10 février 1994 n'était pas versé aux débats. Confronté à cette incertitude probatoire et organique, le Tribunal Suprême a rendu, le 10 novembre 1994, une décision avant dire droit. Par cet arrêt préparatoire, la Haute Juridiction a posé les principes directeurs de la recevabilité mais a sursis à statuer dans l'attente de justifications factuelles, ordonnant à l'Union des Syndicats de Monaco « de produire dans un délai de quinze jours à compter de la lecture de la présente décision le registre des délibérations de son comité fédéral, contenant la délibération du 10 février 1994 ainsi que tous les éléments de preuve établissant son adoption ». En exécution de cette mesure d'instruction, le syndicat requérant a produit le registre des délibérations de son Comité Fédéral ainsi que seize attestations individuelles émanant des membres dudit Comité présents lors de la séance du 10 février 1994. Cette production n'a toutefois pas désarmé l'opposition du Ministre d'État. Dans des observations déposées le 16 mars 1995, ce dernier a persisté dans sa fin de non-recevoir, arguant d'une part que le bureau de l'Union n'avait pas délibéré et qu'une décision du Comité Fédéral ne pouvait suppléer cette carence organique, et d'autre part que les pièces versées ne pouvaient tenir lieu de production d'une véritable délibération formelle. Par d'ultimes observations en réponse enregistrées le 18 avril 1995, l'Union des Syndicats a réaffirmé la compétence statutaire du Comité Fédéral pour décider des actions judiciaires et soutenu que les pièces produites démontraient sans équivoque la volonté de cet organe d'habiliter Madame B. à déférer l'Ordonnance litigieuse à la censure du Tribunal. #### 2. Les prétentions et moyens des parties sur le fond du droit Au fond, l'argumentation développée par l'Union des Syndicats de Monaco au soutien de ses conclusions d'annulation s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, la requérante dénonçait le caractère purement formel de la procédure consultative préalable à l'édiction de l'Ordonnance Souveraine, prescrite par l'article 31 ter de la loi de 1947. Tout en concédant que la loi n'imposait pas le recueil d'un avis conforme, le syndicat soutenait que l'exigence légale impliquait néanmoins une consultation effective et sincère. Or, selon lui, la décision gouvernementale était déjà irrévocablement arrêtée avant même la saisine du Comité de Contrôle, et aucune information n'avait été communiquée quant à la teneur des avis émis par le Comité Financier et le Conseil d'État. De plus, la circonstance qu'une association (l'Union des Retraités) ait sollicité une telle mesure n'impliquait nullement que son financement dût être imputé sur les fonds de la Caisse Autonome des Retraites. Sur le terrain de la légalité interne, l'Union requérante invoquait à titre principal la violation de la loi n° 455 du 27 juin 1947 modifiée, et plus particulièrement de ses articles 31 bis et 31 ter, éclairés par les travaux préparatoires de la réforme législative de 1961. Selon la thèse syndicale, la Caisse Autonome des Retraites a pour vocation principale le versement d'un revenu de remplacement financé par les cotisations des travailleurs actifs. Si le législateur a autorisé une dérogation à cette affectation exclusive via le fonds d'action sociale, ce ne pouvait être que pour des motifs strictement limités et sous l'empire de deux « garde-fous » : la consultation des organes précités et le caractère rigoureusement « exceptionnel » des aides. Se référant aux travaux préparatoires, la requérante soutenait que le fonds avait été conçu pour servir aux « retraités les plus défavorisés » deux prestations spécifiques (l'allocation pour conjoint et l'allocation décès), et que la délégation consentie au pouvoir réglementaire par l'article 31 ter ne visait qu'à fixer les modalités pratiques d'attribution et les montants face à la diversité des situations individuelles, sans conférer à l'exécutif un pouvoir discrétionnaire absolu quant à la nature même des prestations. En s'appuyant sur le sens littéral des termes — une « aide » s'entendant d'un secours destiné à faire face à des besoins matériels essentiels et de sécurité, et le qualificatif « exceptionnel » renvoyant à ce qui est inhabituel et non simplement accessoire —, l'Union affirmait que l'octroi de réductions tarifaires pour des spectacles, sans aucune condition de plafond de ressources, méconnaissait frontalement l'esprit et la lettre de la loi. À titre subsidiaire sur le fond, le syndicat invoquait une rupture du principe d'égalité et le caractère arbitraire des critères de sélection retenus par l'Ordonnance attaquée, laquelle opérait une triple discrimination injustifiée : quant aux bénéficiaires (en réservant l'avantage aux seuls retraités résidant à Monaco et dans les communes limitrophes), quant à la nature des loisirs subventionnés (manifestations culturelles, artistiques et sportives) et quant à leur localisation géographique (exclusivement sur le territoire de la Principauté). En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de ces moyens. Sur la régularité de la procédure, il faisait valoir que l'article 31 ter alinéa 4 n'exigeait aucunement un avis conforme des instances consultatives, que le Comité de Contrôle avait été valablement saisi sans que le Gouvernement n'ait manifesté l'intention d'ignorer son opinion, et que les avis du Comité Financier et du Conseil d'État ne liaient pas l'autorité investie du pouvoir réglementaire. Sur la légalité interne, le représentant de l'État réfutait toute lecture restrictive des textes législatifs. Il soutenait que les travaux préparatoires ne sauraient prévaloir sur la lettre claire de la loi, laquelle, en ses articles 31 bis et 31 ter, confère au pouvoir réglementaire une compétence discrétionnaire pour déterminer non seulement le montant et les conditions, mais également la « nature » même des aides sociales exceptionnelles — compétence d'ailleurs déjà exercée à trois reprises dans le passé pour créer des allocations non envisagées en 1961. Selon l'administration, l'adjectif « exceptionnel » employé à l'article 31 bis a uniquement pour fonction de distinguer l'action sociale (activité secondaire de la Caisse) du service des pensions (activité principale). Dès lors que les retraités connaissent une diminution de leurs ressources tout en éprouvant des besoins accrus en matière de divertissement, l'octroi de tarifs préférentiels participe pleinement de « l'effort d'humanité et de compréhension sociale voulu par le législateur » dans un esprit libéral, aucune disposition légale n'imposant par ailleurs l'instauration d'un plafond de ressources réservant les aides aux plus démunis. Enfin, s'agissant du respect du principe d'égalité, le Ministre d'État répliquait que les distinctions opérées reposaient sur des différences objectives de situation en rapport avec l'objet du texte : la mesure visait à favoriser l'intégration à la vie sociale monégasque des anciens travailleurs résidant dans la Principauté ou à sa périphérie immédiate, et les catégories de divertissements retenues présentaient un caractère extrêmement général exclusif de tout arbitraire. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par l'Union des Syndicats de Monaco soumettait à la Haute Juridiction deux questions de droit distinctes, relevant respectivement de la procédure contentieuse administrative et du droit substantiel de la protection sociale. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, se posait la question de l'identification de l'organe compétent au sein d'une fédération de syndicats professionnels pour habiliter son représentant légal à agir en justice, et des modalités d'administration de la preuve de cette habilitation. Plus précisément, lorsque la législation syndicale exige une décision du « Bureau fédéral », une délibération émanant d'un organe statutairement dénommé « Comité fédéral » satisfait-elle à cette exigence légale, et la production du registre des délibérations corroboré par des témoignages écrits des membres présents suffit-elle à établir la réalité du mandat d'ester en justice donné au Secrétaire Général ? En second lieu, et à titre principal sur le fond du droit, le Tribunal Suprême devait déterminer l'étendue exacte de l'habilitation législative conférée au pouvoir réglementaire par les articles 31 bis et 31 ter de la loi n° 455 du 27 juin 1947 modifiée. La question centrale était la suivante : la notion légale d'« aides sociales exceptionnelles », financées par le fonds d'action sociale de la Caisse Autonome des Retraites (lui-même alimenté par un prélèvement sur les cotisations obligatoires des salariés et des employeurs), autorise-t-elle le pouvoir réglementaire à instituer, à la charge de ladite Caisse, un dispositif de prise en charge partielle (sous forme de tarif préférentiel à hauteur de 50 %) du prix des billets d'entrée à des manifestations culturelles, artistiques et sportives au profit des retraités, ou une telle mesure excède-t-elle par sa nature même le champ d'application de la loi ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux temps, écartant d'abord la fin de non-recevoir opposée par l'État avant de accueillir, par une motivation d'une grande rigueur analytique et sur le fondement d'un unique moyen déterminant, la demande d'annulation de l'Ordonnance Souveraine. #### 1. La validation de la recevabilité par une approche fonctionnelle des organes syndicaux Abordant la question préalable de la recevabilité de la requête, le Tribunal Suprême s'appuie directement sur l'autorité de la chose jugée par sa propre décision avant dire droit du 10 novembre 1994. Rappelant les termes de cet arrêt préparatoire, le juge suprême réaffirme le principe selon lequel « la décision d'ester en justice au nom d'une fédération de syndicats doit être prise par le Bureau Fédéral de celle-ci », conformément aux prescriptions de l'article 12 de l'Ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944 (mentionnée sous la date du 9 octobre 1944 dans les motifs de la décision). Toutefois, loin de s'arrêter à un formalisme nominaliste qui aurait donné gain de cause au Ministre d'État, le Tribunal avait dès novembre 1994 opéré une qualification fonctionnelle des instances internes de la requérante, en jugeant que « le Comité Fédéral de l'Union des Syndicats de Monaco constitue le bureau fédéral prévu par l'article 12 de l'Ordonnance-Loi [...] ; qu'il lui appartient de délibérer sur les actions en justice intentées au nom de l'Union des Syndicats de Monaco ». Le débat juridique sur la compétence organique étant ainsi clos, seule demeurait en suspens la question probatoire de l'existence matérielle de la délibération. Or, examinant les pièces versées au dossier en exécution de la mesure d'instruction (à savoir le registre des délibérations et les seize attestations des membres présents), le Tribunal Suprême constate souverainement qu'il en résulte que ledit Comité Fédéral, lors de sa séance du 10 février 1994, a effectivement pris la double décision de déférer à la censure du Tribunal l'Ordonnance Souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994 et d'habiliter Madame B., Secrétaire Général, à introduire l'instance à cette fin au nom de l'Union. La condition d'habilitation régulière étant pleinement
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8286 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8286 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/11-29-8286)) Le contentieux de la police des étrangers en Principauté de Monaco illustre avec une acuité particulière la tension classique du droit administratif entre la préservation de l'ordre public — dont la réputation financière de l'État constitue une composante essentielle — et la garantie juridictionnelle des droits des administrés. Lorsque l'administration procède au retrait ou à la « neutralisation » d'un titre de séjour par le truchement d'actes internes dont seul un procès-verbal de notification est remis à l'intéressé, l'office du juge de l'excès de pouvoir s'en trouve directement éprouvé. Par sa décision avant dire droit du 29 novembre 2010 (TS 2010-02), rendue en assemblée plénière dans l'affaire *Monsieur m. R. contre S. E. M. le Ministre d'État*, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à la théorie du procès administratif monégasque. Dissociant avec rigueur les exigences formelles de recevabilité de la requête et les nécessités substantielles du contrôle de légalité, la Haute Juridiction consacre la recevabilité d'un recours appuyé sur le seul procès-verbal de notification de l'acte attaqué, tout en faisant usage de ses pouvoirs inquisitoires d'instruction pour contraindre l'administration à verser aux débats l'*instrumentum* même de la décision. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur m. R., né le 14 janvier 1953 à Gdynia en Pologne et de nationalité canadienne, s'est établi à Monaco en 2001 avec son épouse et leur fille. Il y était titulaire d'une carte de résident. Sur le plan professionnel et financier, il a été le fondateur, l'actionnaire principal et l'administrateur d'une société holding d'investissements dénommée *L. International*, établie aux Bermudes. Cette structure avait été introduite à la fin de l'année 2003 sur le marché des investissements de la bourse de Londres. Monsieur m. R. s'est retiré de cette société le 6 juin 2005. Peu de temps après ce retrait, il est apparu que la société *L. International* était impliquée dans une fraude de grande ampleur, ce qui a conduit à sa radiation du marché boursier en novembre 2005. Ces événements financiers internationaux ont généré d'importantes répercussions judiciaires au Royaume-Uni, lesquelles ont, par ricochet, attiré l'attention des autorités de police administrative monégasques. Dès l'année 2006, Monsieur m. R. a été attrait dans un procès civil à Londres en sa qualité d'ancien administrateur et actionnaire de la société *L. International*. Par ailleurs, selon les éléments exposés par le Ministre d'État, la Haute cour de justice de Londres a ouvert, le 12 novembre 2007, une information pour escroquerie dirigée contre Monsieur m. R., son épouse, ainsi que la société dirigée par sa fille. Dans ce contexte, la situation administrative de Monsieur m. R. à Monaco a connu une première mesure restrictive : sa carte de résident a fait l'objet d'une première « neutralisation » le 5 mars 2008, au motif que sa présence en Principauté était « susceptible de troubler l'ordre public ». Toutefois, cette mesure a été rapportée quelques semaines plus tard, la carte de résident lui ayant été restituée par une décision du Ministre d'État en date du 20 mai 2008. Entre-temps, dans le cadre de la procédure britannique, Monsieur m. R. a accepté, le 21 avril 2008, de régler la somme de 30 millions de livres sterling à la société *L. International* afin de mettre un terme aux réclamations dirigées contre lui et les membres de sa famille. Selon l'administration monégasque, la connaissance de ces derniers faits — et notamment ce règlement transactionnel — n'est parvenue aux autorités de la Principauté qu'en février et avril 2009. En outre, le Ministre d'État relève que Monsieur m. R. s'est trouvé pris à partie sur le territoire même de la Principauté par des victimes de l'escroquerie imputée à la société *L. International*. C'est dans ces circonstances qu'une seconde mesure d'éviction a été prise. Le 21 août 2009, Monsieur m. R. a été convoqué par les services de police monégasques. Il s'est alors vu notifier, par procès-verbal, d'une part, la nouvelle neutralisation de sa carte de résident et, d'autre part, l'obligation de quitter le territoire de la Principauté dans un délai de deux mois. Selon les mentions du procès-verbal de notification du 21 août 2009, cette mesure procédait des « instructions de M. le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur contenues dans sa note n°2006-6488 du 10 juin 2009 » (étant observé que la contre-requête mentionne quant à elle une décision du 10 juillet 2009, et le dispositif de l'arrêt une note n° 2008-6488 du 10 juin 2009). Le motif invoqué lors de cette notification résidait dans le fait que l'intéressé aurait « plaidé coupable devant la Haute cour de justice de Londres dans l'affaire d'escroquerie pour laquelle il avait été mis en cause, reconnaissant ainsi sa responsabilité dans le dossier L. International ». Contestant fermement la matérialité de ces motifs, le conseil monégasque de Monsieur m. R. a, dès le 25 août 2009, adressé un courrier au Ministre d'État pour signaler le caractère erroné des informations fondant la décision de retrait et affirmer qu'en aucun cas son client ne reconnaissait la moindre responsabilité dans cette affaire. Poursuivant ses démarches amiables, le conseil a transmis au Ministre d'État, par un courrier du 28 septembre 2009 valant recours gracieux, deux *affidavits* émanant des avocats anglais du requérant, destinés à établir son absence de responsabilité dans l'affaire *L. International*, et a sollicité le réexamen de sa situation administrative. Par une lettre du 14 octobre 2009 (également mentionnée au dossier comme datée du 15 octobre 2009), le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux. Tout en infléchissant légèrement la formulation initiale des griefs, l'autorité administrative a fait observer que la décision de retrait de la carte de résident résultait « des faits d'escroquerie motivant les poursuites judiciaires actuellement diligentées à son encontre au Royaume-Uni et sa comparution en audience civile devant la Haute cour de Londres, devant laquelle M. R. a admis le paiement de 30 millions de livres sterling au bénéfice des victimes de l'affaire dite L. International ». Le Ministre d'État en concluait qu'au vu de ces éléments, il n'y avait « pas lieu de revenir sur la décision administrative précitée ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de la mesure d'éloignement et de retrait de son titre de séjour, Monsieur m. R. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 21 octobre 2009. Son recours comportait un double volet : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre la décision de retrait de son titre de séjour du 21 août 2009 ; d'autre part, des conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 50 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice matériel et moral résultant de cette décision. Dans son mémoire en réplique enregistré le 3 février 2010, le requérant a porté ses prétentions indemnitaires à la somme de 60 000 euros, arguant d'une aggravation de son préjudice liée à « la violence et la brutalité générée par l'attitude (…) que lui réserve aujourd'hui l'administration monégasque ». Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait des moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement articulés : 1. **Sur la légalité externe**, Monsieur m. R. invoquait la violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police. Se prévalant de la jurisprudence du Tribunal Suprême exigeant un degré de précision suffisant pour démontrer le bien-fondé de l'acte, il soutenait que les motifs énoncés dans le procès-verbal du 21 août 2009 et dans la lettre du Ministre d'État d'octobre 2009 étaient matériellement inexacts et imprécis, ce qui équivalait à une « absence radicale de motifs ». Selon lui, l'administration s'était fondée sur des rumeurs issues d'un site Internet non officiel créé par une personne instigatrice de menaces à l'encontre de sa famille, et avait commis une erreur grossière d'appréciation dans sa motivation, assimilable à un défaut de motivation. 2. **Sur la légalité interne**, le requérant soulevait en premier lieu une erreur de droit tirée de la violation de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH). En second lieu, il dénonçait une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. Il faisait valoir qu'aucune de ses activités ne constituait un trouble à l'ordre public monégasque et que sa situation n'avait connu aucune modification depuis le 20 mai 2008, date à laquelle le Ministre d'État lui avait restitué sa carte de résident. Il reprochait à l'administration d'avoir été « piégée dans son raisonnement par sa méconnaissance du système juridique anglais ». Pour étayer factuellement sa démonstration quant à l'absence de poursuites pénales au Royaume-Uni, le conseil du requérant a déposé, le 28 avril 2010, une pièce nouvelle (pièce n° 21) comprenant deux documents émanant du *Serious Fraud Office* (SFO) britannique : le premier, daté du 11 septembre 2009 et signé par M. Richard Gould, évoquait un risque de dissipation d'actifs justifiant une ordonnance de restriction dans la perspective de poursuites ; mais le second, daté du 19 avril 2010 et rédigé par un autre agent (C.), déclarait qu'« il n'existe aucune raison pour que l'ordonnance de restriction de M. R. soit maintenue », le SFO ayant définitivement renoncé à enquêter et à engager des poursuites contre lui. En défense, par une contre-requête enregistrée le 22 décembre 2009 et une duplique enregistrée le 4 mars 2010, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête, tant à titre principal qu'à titre subsidiaire : 1. **À titre principal, sur la recevabilité**, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la violation de l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il soutenait que la requête était irrecevable faute d'être accompagnée de la production de la décision attaquée elle-même, le requérant n'ayant produit en pièce n° 1 que le procès-verbal de notification du 21 août 2009. En réponse, dans sa réplique, Monsieur m. R. faisait valoir que ce procès-verbal exposait la teneur et les conséquences de la décision, constituant ainsi l'expression même de l'acte administratif et satisfaisant aux prescriptions de l'article 17. 2. **À titre subsidiaire, sur le fond**, l'administration soutenait que le moyen tiré du défaut de motivation était inopérant (la contestation de l'exactitude matérielle des motifs relevant de la légalité interne et non de la forme) et infondé (l'acte comportant les considérations de droit et de fait). Sur la légalité interne, le Ministre d'État écartait l'applicabilité de l'article 6 § 1 de la CEDH aux mesures de police administrative. Concernant l'appréciation du trouble à l'ordre public, l'administration précisait dans sa duplique n'avoir jamais prétendu que le requérant avait été pénalement condamné ou avait formellement reconnu sa responsabilité, mais rappelait qu'il suffit, selon la jurisprudence du Tribunal Suprême, que l'étranger soit impliqué dans des affaires financières révélant un « comportement douteux, incompatible avec la qualité de résident monégasque », a fortiori dans une Principauté engagée dans la lutte contre le blanchiment et la fraude. En outre, le fait que l'intéressé ait été pris à partie à Monaco par des victimes caractérisait un trouble matériel à l'ordre public. Quant au changement de circonstances depuis mai 2008, il résultait de la découverte tardive (en 2009) par les autorités monégasques du versement des 30 millions de livres sterling intervenu en avril 2008. 3. **Sur le volet indemnitaire**, le Ministre d'État concluait au rejet par voie de conséquence du rejet de l'annulation, et soulignait l'absence de preuve de la consistance du préjudice moral. Il soulevait également l'irrecevabilité de la majoration de la demande indemnitaire (portée de 50 000 à 60 000 euros), rappelant qu'aux termes de l'article 90 B de la Constitution, le contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême est strictement limité au préjudice découlant de l'illégalité de l'acte attaqué, à l'exclusion de celui qui résulterait du comportement subséquent de l'administration. L'instruction ayant été close par procès-verbal le 2 juillet 2010, l'affaire a été appelée à l'audience du 17 novembre 2010 devant l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, et la décision a été lue le 29 novembre 2010. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration singulière du dossier — dans lequel l'acte administratif décisoire (la note du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur) n'avait été ni remis dans son *instrumentum* originel au requérant lors de la notification policière, ni versé aux débats par l'administration en défense qui se prévalait pourtant de cette absence pour soulever l'irrecevabilité du recours — soumettait au Tribunal Suprême une double problématique processuelle déterminante : D'une part, sur le terrain de la **recevabilité du recours pour excès de pouvoir**, la production par le requérant du seul procès-verbal de notification d'une décision administrative individuelle, sans adjonction de l'acte formel lui-même (dont l'intéressé ne dispose pas matériellement), suffit-elle à satisfaire à l'obligation prescrite par l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 d'accompagner la requête de la « décision attaquée » ? D'autre part, sur le terrain de **l'office du juge et du contrôle de la légalité**, lorsque l'existence de la décision administrative est établie par son procès-verbal de notification mais que le texte intégral de l'acte décisoire (en l'espèce, la note ministérielle) n'est pas produit au dossier par l'administration, le Tribunal Suprême peut-il statuer immédiatement au fond sur la légalité externe et interne de la mesure à partir des seules énonciations du procès-verbal et des écritures des parties, ou doit-il surseoir à statuer et user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'autorité administrative à produire l'acte original ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps d'une grande concision, opérant une distinction fondamentale entre l'établissement de l'*existence* de l'acte (condition suffisante de la recevabilité) et la connaissance de la *teneur exacte* de l'acte (condition nécessaire de l'exercice du contrôle de légalité). **En premier lieu, sur la recevabilité**, la Haute Juridiction écarte la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État. Citant les termes de l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, le Tribunal rappelle que ce texte exige, comme condition de recevabilité, que « le recours soit introduit par une requête (…) accompagnée de la décision attaquée ou de la réclamation implicitement rejetée ». Procédant à une interprétation téléologique et réaliste de cette disposition, le juge constate que la requête de Monsieur m. R. est accompagnée du procès-verbal de notification daté du 21 août 2009. Or, le Tribunal relève que ce document officiel établit « l'existence de cette décision ». Dès lors que la réalité juridique de l'acte faisant grief est attestée par l'acte de notification émanant de l'administration elle-même, le requérant ne saurait se voir opposer l'absence de production d'une note interne qui ne lui a pas été remise. Le recours, introduit le 21 octobre 2009 (soit dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant la notification du 21 août 2009), répond pleinement aux exigences de l'article 17 et est déclaré recevable. **En second lieu, sur la légalité**, le Tribunal Suprême constate l'impasse probatoire dans laquelle le place l'absence au dossier de l'*instrumentum* de la décision. Le juge observe en effet que « si le procès-verbal de notification du 21 août 2009 établit l'existence d'une décision prise par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur par note n° 2006-6488 en date du 10 juin 2009, l'absence de production de la décision elle-même ne met pas le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur sa légalité ». En effet, le litige portait notamment sur le respect de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ainsi que sur l'exactitude matérielle des faits et la qualification juridique des motifs ayant fondé la mesure de police. Or, le procès-verbal de notification dressé par les services de police ne constituait qu'une retranscription ou une synthèse des instructions du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Sans avoir sous les yeux la note originale du 10 juin 2009, le juge de l'excès de pouvoir ne pouvait vérifier ni la compétence de l'auteur de l'acte, ni l'existence et la suffisance de la motivation formelle au sens de la loi de 2006 dans le corps même de la décision, ni la teneur exacte des motifs de droit et de fait retenus par l'autorité décisionnaire à la date de signature de l'acte. Refusant tant de statuer sur la base d'un acte par ricochet (le procès-verbal) que de prononcer d'emblée l'annulation de la décision pour défaut de production par l'administration, le Tribunal Suprême décide de mobiliser les prérogatives que lui confère l'article 32 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Il prescrit en conséquence une mesure d'instruction avant dire droit, enjoignant au Ministre d'État de produire la note litigieuse dans un délai déterminé. ### C. Le dispositif Par ces motifs, la Haute Juridiction prononce un arrêt avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > M. le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois la note n°2008-6488 en date du 10 juin 2009 par laquelle le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur a décidé que M. R. n'était plus autorisé à résider à Monaco. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision sera transmise à M. le Minist
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 juillet 2012, n° 9267 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 juillet 2012, n° 9267 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/07-04-9267)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la détermination du taux de l'allocation d'aide publique pour privation totale d'emploi versée à une résidente monégasque, et plus particulièrement dans l'articulation complexe entre la législation relative au chômage et celle régissant les prestations familiales et le statut des travailleurs indépendants. Madame V. L., de nationalité française, née à Paris le 9 novembre 1972, a contracté mariage le 10 juillet 2004 avec Monsieur R. M., de nationalité monégasque. De cette union sont nées deux filles à Monaco, respectivement en 2005 et en 2006. Sur le plan professionnel, Madame V. L. épouse M. a été employée par la Société des bains de mer du 16 juillet 2008 au 15 octobre 2009. Se trouvant involontairement privée d'emploi dès le lendemain, soit le 16 octobre 2009, elle a procédé à son inscription auprès du Service de l'emploi. Au titre de cette perte d'emploi, elle a d'abord perçu une indemnité de chômage directement servie par son ancien employeur, la Société des bains de mer, pour la période courant du 6 novembre 2009 au 5 février 2011. Parvenue au terme de cette indemnisation initiale, l'intéressée a présenté au Service de l'emploi une demande tendant à l'attribution de l'aide publique pour privation totale d'emploi. Le bénéfice de cette aide lui a été accordé et les versements ont été effectués pour la période allant du 6 février 2011 au 14 juin 2011, date à laquelle sa situation professionnelle a évolué puisqu'elle a été embauchée pour une durée déterminée de six mois par la société Monaco télécom. Toutefois, une difficulté majeure est apparue quant au quantum de cette allocation. Le montant exact de l'aide publique ne fut révélé à l'allocataire que le 19 avril 2011, à l'occasion de la réception d'un avis de virement émanant de la Trésorerie générale des finances afférent à la période échue du 6 février au 31 mars 2011. Cet avis faisait apparaître l'application d'un taux journalier de 19,97 euros. Or, selon les dispositions de l'arrêté ministériel n° 2011-116 du 4 mars 2011, ce montant correspondait très exactement au barème prévu pour une personne seule et sans enfants à charge. Estimant cette liquidation erronée au regard de sa situation familiale effective — étant mariée depuis 2004 et vivant en couple avec son époux et leurs deux enfants communs —, Madame M. considérait devoir bénéficier du taux majoré prévu par ledit arrêté ministériel pour les personnes vivant en couple et ayant deux enfants à charge, lequel s'élevait à 41,92 euros par jour. Afin d'obtenir la rectification de sa situation, Madame M., accompagnée de son époux, a été reçue en entretien par le Directeur du travail le 20 avril 2011. Lors de cette entrevue, cette autorité administrative lui a opposé une fin de non-recevoir fondée sur la situation professionnelle de son conjoint. Le Directeur du travail a en effet déclaré que, dans la mesure où Monsieur R. M. exerçait une activité professionnelle non salariée, il disposait à ce titre de la qualité juridique de « chef de foyer ». Selon l'analyse administrative, il en résultait qu'au sens de la législation sur les prestations familiales, les deux enfants du couple se trouvaient exclusivement à la charge du mari, excluant de facto l'épouse du bénéfice des majorations afférentes. Le Directeur du travail a formellement confirmé cette interprétation par une lettre recommandée en date du 27 avril 2011, cristallisant ainsi la décision administrative faisant grief. Dès le lendemain, par lettre recommandée du 28 avril 2011 reçue par les services administratifs le 3 mai suivant, Monsieur et Madame M. ont formé un « recours gracieux » (en réalité un recours administratif auprès de l'autorité supérieure) devant le Conseiller de gouvernement pour les Affaires sociales et la santé afin de contester cette décision. Par un courrier daté du 6 juin 2011, le Conseiller de gouvernement en a accusé réception, précisant que la demande faisait l'objet d'un examen par ses services et qu'une réponse serait apportée dès que possible. Néanmoins, aucune réponse explicite n'est intervenue dans le délai légal de quatre mois. Constatant par ailleurs que les versements effectués jusqu'au 15 juin 2011 demeuraient immuablement calculés sur la base du taux applicable à une personne seule sans enfants, Madame M. a résolu de porter le différend sur le terrain contentieux. Cependant, à l'insu de la requérante au moment où elle formalisait son action juridictionnelle, l'administration avait révisé sa position. Par une lettre simple datée du 25 octobre 2011, le Conseiller de gouvernement pour les Affaires sociales et la santé a informé l'intéressée qu'il avait « arbitré ce dossier en faveur de (sa) requête ». Ce courrier n'a toutefois été porté à la connaissance effective de Madame M. que le 4 novembre 2011, et le versement effectif du différentiel d'allocations a été opéré le 11 novembre 2011. Ce chevauchement chronologique entre l'action administrative tardive et la saisine du juge constitutionnel et administratif monégasque constitue le nœud procédural de l'affaire. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général le 2 novembre 2011 — soit deux jours avant qu'elle ne prenne connaissance de la lettre du 25 octobre 2011 —, Madame V. L., épouse M., a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur du travail notifiée le 27 avril 2011 et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco au paiement de dommages-intérêts ainsi qu'aux entiers dépens. Sur la recevabilité temporelle de son action, la requérante prenait soin de démontrer que sa requête respectait scrupuleusement les délais prescrits. Le recours administratif préalable ayant été réceptionné le 3 mai 2011, le silence gardé par l'administration pendant quatre mois avait fait naître une décision implicite de rejet le 3 septembre 2011. L'enregistrement de la requête le 2 novembre 2011 intervenait donc moins de deux mois après cette naissance, dans le strict respect du délai de recours contentieux. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, Madame M. développait trois moyens d'illégalité, mêlant légalité externe et légalité interne : 1. **Un moyen d'incompétence (légalité externe) :** La requérante soutenait que la décision du 27 avril 2011 émanait d'une autorité incompétente. Elle invoquait l'article 16 de la loi n° 871 du 17 juillet 1969, aux termes duquel les allocations d'aide publique pour perte d'emploi « sont attribuées par décision administrative prononcée par le ministre d'État », ainsi que l'article 9, alinéa 2, de l'ordonnance n° 4408 du 21 février 1970, qui précise que cette décision est prise « par le ministre d'État sur proposition du directeur du travail et des Affaires sociales ; la décision ministérielle est notifiée à l'intéressé (…) ». Or, en l'espèce, le Directeur du travail avait pris seul et en son nom propre la décision contestée, comme l'attestaient les termes mêmes de sa lettre du 27 avril 2011 (« Je ne suis pas enclin à changer mon interprétation dans ce dossier »). 2. **Un moyen tiré de la violation de la loi et d'une erreur d'interprétation des textes (légalité interne) :** Selon la requête, la décision méconnaissait l'article 3 de l'ordonnance du 21 avril 1970 (prévue pour l'application de la loi n° 871), qui dispose que les majorations d'aides publiques bénéficient « exclusivement au conjoint non travailleur et à chacun des enfants qui est à charge, au sens des législations et réglementations sur les prestations familiales », ainsi que l'article 1er de l'arrêté du 4 mars 2011 qui opère une distinction selon que le bénéficiaire vit seul ou en couple et selon le nombre d'enfants à charge. La requérante critiquait l'interprétation administrative qui, se fondant sur l'article 16 de la loi du 28 juillet 1982 (instituant un régime de prestations sociales pour les travailleurs indépendants) et sur l'article 7 bis de l'ordonnance-loi du 27 septembre 1944, liait la qualité d'enfant à charge à la notion de « chef de foyer » (seul habilité à ouvrir droit aux prestations en nature). Elle faisait valoir que cette lecture lui déniait à tort sa qualité de personne en couple et ignorait la définition générale posée par la loi n° 595 du 15 juillet 1954, selon laquelle l'enfant à charge est celui dont la personne « assume de façon effective et habituelle l'éducation et l'entretien ». En outre, elle soulignait que rattacher les enfants au seul chef de foyer heurtait frontalement les articles 172 et 182 du Code civil, en vertu desquels les époux assument conjointement la charge de leurs enfants. 3. **Un moyen tiré de la violation du droit conventionnel (légalité interne) :** Enfin, la décision était arguée d'illégalité pour méconnaissance de l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme prohibant toute discrimination, dès lors qu'elle réservait à l'un des époux des droits qu'elle refusait à l'autre. Corrélativement à cette illégalité, Madame M. formulait des conclusions indemnitaires initialement chiffrées à 7 000 euros au titre du préjudice matériel (correspondant au moins-perçu d'allocations et aux frais d'avocat engagés) et à 5 000 euros au titre du préjudice moral, ce dernier résultant du fait que la décision administrative avait été vécue comme une véritable « négation de son état de mère ». En défense, par une contre-requête déposée le 9 janvier 2012 et confirmée par une duplique enregistrée le 9 mars 2012, le Ministre d'État a déplacé le terrain du débat du fond vers la procédure, concluant au rejet de la requête par la voie du non-lieu à statuer. L'argumentation de l'État reposait sur la chronologie des actes : bien que la requête eût été enregistrée le 2 novembre 2011, la décision attaquée avait déjà été rapportée antérieurement par la décision du Conseiller de gouvernement pour les Affaires sociales et la santé en date du 25 octobre 2011. Cet acte ayant fait pleinement droit à la demande de l'allocataire en lui octroyant rétroactivement les allocations majorées (le différentiel ayant été intégralement versé dès le 11 novembre 2011), il s'analysait non comme un simple arbitrage, mais comme un véritable retrait ayant fait disparaître l'acte contesté de l'ordonnancement juridique. Dès lors, le recours en annulation devenait sans objet. S'agissant des conclusions indemnitaires, le Ministre d'État soutenait, en s'appuyant sur les dispositions de l'article 90, B, 1° de la Constitution et sur une jurisprudence constante, que de telles conclusions, lorsqu'elles accompagnent un recours pour excès de pouvoir, ne peuvent être accueillies que si l'annulation est effectivement prononcée. En cas de non-lieu à statuer sur l'annulation, les demandes indemnitaires doivent subir le même sort et être rejetées. À titre subsidiaire, l'État contestait la réalité des préjudices, jugeant le préjudice moral improbable et le préjudice matériel intégralement réparé par le versement du 11 novembre 2011. Dans son mémoire en réplique enregistré le 8 février 2012, Madame M. s'est opposée avec vigueur au prononcé d'un non-lieu à statuer. Elle faisait valoir, d'une part, que la lettre simple du 25 octobre 2011 ne lui était parvenue que le 4 novembre 2011, soit postérieurement à la saisine du Tribunal Suprême. D'autre part, et surtout, elle contestait la qualification juridique de cet écrit : selon elle, le Conseiller de gouvernement n'avait jamais reconnu statuer sur un recours gracieux ou hiérarchique (qualifiant les demandes de simples « courrier » ou « correspondance ») et s'était borné à déclarer avoir « arbitré ce dossier en faveur de (sa) requête ». Faute d'avoir prononcé un retrait exprès anéantissant l'acte du 27 avril 2011 dès l'origine et en effaçant toutes les conséquences juridiques, la décision initiale du Directeur du travail subsistait et devait être annulée. Sur le volet indemnitaire, tout en réduisant sa prétention au titre du préjudice matériel à la somme de 4 168,45 euros pour tenir compte du versement régularisateur intervenu entre-temps, la requérante maintenait ses demandes. Elle soutenait que la recevabilité des conclusions indemnitaires au titre de l'article 90, B, 1° de la Constitution ne dépendait pas du prononcé effectif de l'annulation, mais du seul fait que le Tribunal Suprême avait été valablement saisi d'un recours pour excès de pouvoir à un moment où elle ignorait le courrier du 25 octobre 2011, d'autant qu'une décision implicite de rejet était née sur sa demande indemnitaire à l'issue du silence de quatre mois gardé sur son recours du 3 mai 2011. Elle réaffirmait enfin la réalité de sa détresse pécuniaire, psychologique et sociale durant plusieurs mois, qualifiant la décision initiale d'injustice sociale, d'offense à son couple et d'insulte à son état de mère. Après clôture de l'instruction le 19 avril 2012 et renvoi de l'affaire par ordonnance du 3 mai 2012 à l'audience du 28 juin 2012, le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 4 juillet 2012. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'assemblée plénière du Tribunal Suprême était confrontée à une double problématique d'ordre strictement procédural et constitutionnel, la résolution de la première conditionnant directement l'issue de la seconde, et faisant obstacle à l'examen au fond des moyens d'illégalité soulevés contre la décision initiale. En premier lieu, il appartenait à la haute juridiction de déterminer la nature et la portée juridiques de l'intervention du Conseiller de gouvernement pour les Affaires sociales et la santé matérialisée par son courrier du 25 octobre 2011 : le fait pour l'autorité administrative supérieure d'accorder rétroactivement à l'administrée l'intégralité des droits financiers qui lui avaient été refusés par une décision subordonnée antérieure s'analyse-t-il en un retrait définitif de ladite décision emportant sa disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique et privant d'objet le recours pour excès de pouvoir, quand bien même cet acte de retrait n'aurait été porté à la connaissance de la requérante que postérieurement à l'enregistrement de sa requête contentieuse ? En second lieu, et dans l'affirmative, se posait la question de l'interprétation de l'article 90, B, 1° de la Constitution du 17 décembre 1962 quant au sort des conclusions indemnitaires accessoires : lorsque le juge de l'excès de pouvoir est conduit à prononcer un non-lieu à statuer sur les conclusions aux fins d'annulation en raison du retrait en cours d'instance (ou juste avant celle-ci) de l'acte attaqué, conserve-t-il la compétence pour statuer de manière autonome sur les conclusions tendant à l'octroi d'indemnités en réparation des préjudices causés par cet acte avant son retrait, ou le non-lieu sur l'annulation entraîne-t-il mécaniquement le rejet par voie de conséquence des prétentions indemnitaires ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ces deux questions, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur, articulé autour de la finalité même du recours pour excès de pouvoir et de la lettre du texte constitutionnel régissant sa compétence. #### 1. L'analyse du retrait de l'acte administratif et le prononcé du non-lieu à statuer Dans un premier temps, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement la thèse de la requérante selon laquelle le courrier du 25 octobre 2011 ne constituerait qu'un « simple arbitrage » dépourvu d'effet abrogatif ou rétroactif sur la décision du Directeur du travail du 27 avril 2011. Le juge s'attache à la substance et aux effets matériels de l'acte plutôt qu'à son vocabulaire formel. Il relève souverainement que la décision attaquée du Directeur du travail « a été rapportée par une décision de M. le Conseiller de gouvernement pour les Affaires sociales et la santé du 25 octobre 2011, portée à la connaissance de Mme L., épouse M., le 4 novembre 2011, faisant pleinement droit à la demande de Mme M. et lui accordant les allocations majorées qu'elle réclamait ». En qualifiant le courrier du 25 octobre 2011 de « décision » ayant « rapporté » l'acte initial, le Tribunal Suprême consacre l'existence d'un retrait administratif véritable. Dès lors que l'autorité supérieure a accordé les allocations majorées depuis l'origine de la période d'indemnisation litigieuse, elle a nécessairement substitué rétroactivement une décision positive à la décision négative initiale, anéantissant cette dernière *ab initio*. Le Tribunal pose alors le considérant de principe gouvernant l'office du juge de la légalité face à un tel retrait : > « Considérant qu'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision administrative n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif ; que si, avant que le juge ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait plus lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite de la requête dont il était saisi ; que tel est le cas en l'espèce ». La motivation met en exergue une identité parfaite d'effets entre l'annulation juridictionnelle et le retrait administratif définitif : tous deux provoquent la disparition rétroactive de l'acte de l'ordonnancement juridique. Le recours pour excès de pouvoir étant un procès fait à un acte dans le seul but de l'anéantir rétroactivement, la satisfaction intégrale de cet objectif par la voie administrative prive le litige de son substrat. Il est particulièrement notable que le Tribunal Suprême neutralise le débat chronologique qui avait opposé les parties quant à la date exacte du retrait (25 octobre) par rapport à la date d'enregistrement de la requête (2 novembre) et à la date de connaissance acquise par la requérante (4 novembre). En employant la formule générique « si, avant que le juge ait statué, l'acte attaqué est rapporté », la haute juridiction rappelle que la disparition de l'objet du litige s'apprécie à la date à laquelle le juge se prononce, dès lors que la notification de ce retrait est intervenue postérieurement à l'introduction de l'instance (si le retrait avait été notifié et connu avant le dépôt de la requête, la sanction eût été l'irrecevabilité manifeste et non le non-lieu). Le retrait opéré par l'autorité compétente (le Conseiller de gouvernement, supérieur hiérarchique) étant devenu définitif — personne n'ayant intérêt ni qualité pour contester une décision purement recognitive de droits au profit de la requérante —, le juge de la légalité constate qu'il n'y a plus lieu de statuer sur le mérite de la requête en annulation, c'est-
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13333 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13333 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/06-09-13333)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans une série d'événements survenus à la fin de l'été et à l'automne de l'année 2001, impliquant Monsieur v. ZA., ressortissant de nationalité italienne, né le 15 juin 1965 à Bari-Carbonara (Italie) et domicilié dans la commune française frontalière de Roquebrune-Cap-Martin. Le 26 octobre 2001, une plainte pénale a été déposée par Madame d. MO. à l'encontre de Monsieur v. ZA. des chefs d'escroquerie et d'exercice illégal de la profession d'avocat. Aux termes des faits dénoncés par la plaignante, Monsieur v. ZA. se serait présenté à elle en qualité d'avocat et aurait commis des manœuvres constitutives d'escroquerie à son préjudice, en se faisant remettre diverses sommes d'argent à deux reprises, les 27 août et 5 septembre 2001, sur le territoire monégasque (étant observé que la contre-requête mentionne par erreur matérielle manifeste les mois d'août et septembre 2011 pour ces mêmes faits de l'automne 2001). Rapidement après le dépôt de cette plainte, soit treize jours plus tard, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris, le 8 novembre 2001, une décision administrative de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Monsieur v. ZA., sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. Toutefois, cette mesure de police administrative n'a pas fait l'objet d'une notification immédiate à l'intéressé. En parallèle de cette mesure administrative, le volet pénal de l'affaire a suivi son cours devant les juridictions monégasques et étrangères. En Principauté, la plainte de Madame d. MO. a donné lieu à l'ouverture d'une enquête, matérialisée notamment par un rapport d'enquête en date du 15 janvier 2002, puis à l'engagement de poursuites pénales ayant conduit au renvoi de Monsieur v. ZA. devant le Tribunal correctionnel de Monaco le 5 décembre 2002. Par un jugement rendu par défaut le 18 mars 2003, le Tribunal correctionnel de Monaco a condamné Monsieur v. ZA. à une peine de trois ans d'emprisonnement pour les faits d'escroquerie dénoncés. L'intéressé n'avait pu comparaître à cette audience, se trouvant alors incarcéré en France, à la maison d'arrêt de Luynes. À l'inverse, en Italie, le Tribunal de San Remo, également saisi des mêmes faits par une plainte de Madame d. MO., a prononcé le 7 février 2009 le classement sans suite de ladite plainte, au motif de « l'absence de caractère fondé des faits délictueux dénoncés ». Ce n'est que plus de douze années après son édiction, précisément le 12 mai 2014, que la décision de refoulement du 8 novembre 2001 a été formellement notifiée à Monsieur v. ZA. par les services de la Sûreté publique de Monaco. Lors de cette notification, la mesure lui a été présentée comme étant motivée par ses « antécédents judiciaires relatifs à l'exercice illégal de la profession d'avocat », avec une référence expresse à la condamnation prononcée par le Tribunal correctionnel de Monaco le 18 mars 2003. Estimant cette mesure infondée et anachronique au regard de sa situation personnelle et professionnelle actuelle, Monsieur v. ZA. a formé, par lettre du 22 mai 2014, un recours gracieux auprès du Ministre d'État. Il sollicitait, aux termes de ce recours administratif préalable, « de prononcer la suspension » de la décision de refoulement « ou de bien vouloir en considérer la révocation ». Par une décision en date du 1er juillet 2014, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande, estimant que la présence en Principauté du requérant demeurait « de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publiques ou privées » et qu'il n'y avait, par conséquent, pas lieu de réviser la mesure initiale du 8 novembre 2001. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 28 août 2014, Monsieur v. ZA., représenté par Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation, d'une part, de la décision de refoulement du 8 novembre 2001 notifiée le 12 mai 2014 et, d'autre part, de la décision du 1er juillet 2014 portant rejet de son recours gracieux. Le requérant sollicitait également la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Sur le plan procédural et avant dire droit au fond, le requérant soulignait tout d'abord la recevabilité de son recours, nonobstant l'ancienneté de la décision initiale de 2001, dès lors que sa notification n'était intervenue que le 12 mai 2014 et avait été suivie d'un recours gracieux rejeté le 1er juillet 2014. Il formulait ensuite une demande préalable tendant à ce que le Tribunal Suprême ordonne une mesure d'instruction. Au soutien de cette demande, Monsieur v. ZA. faisait valoir que tant la motivation de l'acte du 8 novembre 2001 que celle communiquée lors de la notification du 12 mai 2014 étaient insuffisantes pour permettre à la haute juridiction d'exercer son contrôle de légalité. Il reprochait à l'administration de ne pas exposer « les circonstances précises de fait et de droit qui ont conduit à son édiction » et de ne pas établir concrètement en quoi sa présence troublerait l'ordre public. Il demandait en conséquence au juge d'enjoindre au Ministre d'État « de produire tous éléments (lui) permettant d'exercer son contrôle ». Sur le fond, c'est-à-dire sur la légalité interne des décisions attaquées, l'argumentation du requérant s'articulait autour d'un moyen unique tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, décliné tant à l'encontre de la décision initiale de 2001 qu'à l'encontre du refus de retrait ou d'abrogation de 2014. S'agissant de la décision du 8 novembre 2001, Monsieur v. ZA. soutenait qu'elle reposait sur des faits matériellement erronés et purement hypothétiques. Il contestait fermement les accusations de Madame d. MO., affirmant ne s'être jamais présenté à elle comme un avocat inscrit au barreau de Rome, mais uniquement en sa qualité de « docteur en jurisprudence ». Il niait toute escroquerie, expliquant que les sommes litigieuses perçues en août et septembre 2001 lui avaient été légitimement versées à titre d'honoraires en rémunération d'une prestation ayant permis à Madame d. MO. d'obtenir la restitution d'une somme de 1,3 milliard de lires italiennes.Dans son mémoire en réplique enregistré le 28 novembre 2014, le requérant précisait que le dépôt de plainte seul ne saurait établir une menace pour la tranquillité et la sécurité publiques ou privées. Ayant découvert que la plainte datait du 26 octobre 2001, il faisait grief à l'administration d'avoir pris une mesure de refoulement seulement treize jours plus tard, un délai qu'il qualifiait de beaucoup trop bref pour permettre aux autorités de vérifier la matérialité et la véracité des faits allégués avant toute information judiciaire. Il en déduisait une disproportion manifeste entre la gravité de la mesure d'éloignement et le caractère hypothétique des faits dénoncés dans une simple plainte non vérifiée.En outre, le requérant soutenait que sa condamnation pénale du 18 mars 2003 ne pouvait légalement et rétroactivement servir de fondement à une décision administrative prise en 2001. Il contestait au demeurant la valeur de ce jugement correctionnel rendu par défaut alors qu'il était détenu en France et dans l'impossibilité de se défendre, opposant à cette décision le classement sans suite prononcé par le Tribunal de San Remo le 7 février 2009 pour les mêmes faits. Il écartait enfin la jurisprudence invoquée par l'État relative aux poursuites pénales et mandats d'arrêt internationaux, estimant que dans ces précédents, l'administration avait disposé du temps nécessaire pour apprécier la véracité des faits. S'agissant de la décision du 1er juillet 2014 rejetant son recours gracieux, Monsieur v. ZA. reprochait au Ministre d'État une seconde erreur manifeste d'appréciation, résultant du refus de prendre en considération l'évolution favorable de sa situation personnelle et professionnelle depuis 2001. Il mettait en avant le fait qu'il était désormais régulièrement inscrit comme avocat aux barreaux de Nice et de Rome, que ses casiers judiciaires français et italien étaient vierges, qu'il résidait à proximité immédiate de la Principauté (à Roquebrune-Cap-Martin) et que, dans l'ignorance totale de la mesure de refoulement non notifiée pendant plus de douze ans, il s'était fréquemment rendu à Monaco sans jamais y occasionner le moindre trouble à la sécurité ou à la tranquillité publiques ou privées. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État (ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié), a déposé une contre-requête le 30 octobre 2014 ainsi qu'une duplique le 23 décembre 2014, concluant au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. L'administration monégasque rappelait tout d'abord le principe cardinal du contentieux de l'excès de pouvoir selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie en fonction de la situation de fait et de droit existant à la date de son édiction, soit en l'espèce le 8 novembre 2001. Elle faisait valoir que le refoulement constituant une mesure de police administrative à finalité préventive, il n'est pas nécessaire que la culpabilité pénale soit établie ; il suffit que les faits portés à la connaissance de l'autorité révèlent un risque de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publiques ou privées. Selon le Ministre d'État, la plainte déposée à l'automne 2001 pour des faits graves commis sur le territoire monégasque (escroquerie et exercice illégal de la profession d'avocat) suffisait, au regard de la jurisprudence constante du Tribunal Suprême relative aux poursuites pénales, à caractériser un tel risque et à justifier légalement la mesure, sans même qu'il soit besoin d'invoquer le jugement de condamnation de 2003. Dans sa duplique, le Ministre d'État apportait toutefois une nuance importante quant à la prise en compte du temps par le juge administratif : si la légalité s'apprécie au jour de l'acte, le juge peut néanmoins tenir compte d'éléments postérieurs dès lors qu'ils sont en relation directe avec la situation existante à la date de la décision et qu'ils permettent d'éclairer les conditions dans lesquelles elle a été prise. Ainsi, l'État soutenait que les faits dénoncés dans la plainte du 26 octobre 2001, déjà suffisants en eux-mêmes, avaient été pleinement corroborés a posteriori par le rapport d'enquête du 15 janvier 2002 et par le renvoi en police correctionnelle du 5 décembre 2002, démontrant que l'administration s'était fondée sur des faits matériellement exacts. Enfin, concernant la décision du 1er juillet 2014, le Ministre d'État analysait le recours gracieux du requérant comme une demande de retrait de la décision de refoulement de 2001. Il en déduisait que la légalité de ce refus de retrait devait, elle aussi, s'apprécier à la date du 8 novembre 2001, rendant totalement inopérants les faits postérieurs (inscription aux barreaux, comportement ultérieur) invoqués par Monsieur v. ZA. Après la clôture de la procédure le 18 mars 2015 et l'audience publique tenue le 2 juin 2015, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, a rendu sa décision le 9 juin 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'appréciation du Tribunal Suprême de Monaco une triple problématique juridique, mêlant des questions de procédure administrative contentieuse et de droit substantiel de la police des étrangers : 1. **Sur le plan probatoire et de l'instruction contentieuse** : le juge de l'excès de pouvoir est-il tenu d'ordonner une mesure d'instruction tendant à la production de pièces par l'administration lorsque le requérant allègue une insuffisance des motifs de l'acte attaqué, alors même que des pièces justificatives ont été versées aux débats au cours de la procédure contradictoire ? 2. **Sur la légalité de la mesure initiale de police administrative** : le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en prononçant une mesure de refoulement du territoire monégasque sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, en se basant sur des faits d'escroquerie et d'exercice illégal de la profession d'avocat dénoncés dans une plainte pénale déposée treize jours plus tôt, avant même l'aboutissement de l'enquête et le prononcé d'une condamnation pénale définitive ? En outre, dans quelle mesure le juge administratif peut-il se référer à l'issue pénale postérieure pour contrôler la matérialité des faits ayant motivé la décision initiale ? 3. **Sur la légalité du refus d'abroger la mesure de refoulement** : le rejet d'un recours gracieux tendant à la suspension ou à la révocation (qualifiée d'abrogation par le juge) d'une mesure de refoulement prise treize ans plus tôt mais récemment notifiée est-il entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des mêmes faits justificatifs et de l'évolution alléguée de la situation de l'étranger ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême répond à l'ensemble de ces questions par une motivation concise, structurée en deux temps, qui valide intégralement la position défendue par l'État de Monaco et rejette les prétentions du requérant. #### 1. Le rejet de la demande de mesure d'instruction Sur le volet procédural, le Tribunal Suprême écarte d'emblée la demande d'injonction de production de pièces formulée par Monsieur v. ZA. Par un considérant laconique mais classique, la Haute Juridiction énonce « qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée par M. v. ZA. ». Ce faisant, le juge administratif souverain exerce son pouvoir discrétionnaire dans la direction de l'instruction. Il considère que les échanges de mémoires (requête, contre-requête, réplique, duplique) et les pièces annexées par les parties — qui faisaient notamment état de la plainte du 26 octobre 2001, du rapport d'enquête de janvier 2002, du renvoi correctionnel de décembre 2002 et du jugement du 18 mars 2003 — suffisent pleinement à l'éclairer sur les circonstances de fait et de droit à l'origine du litige. La demande de mesure d'instruction, qui visait en réalité à déplacer le débat sur le terrain d'une prétendue insuffisance de motivation formelle pour contraindre l'administration, se trouvait privée d'objet dès lors que le dossier contentieux contenait les éléments justificatifs permettant au juge d'exercer son contrôle sur les motifs de fait de la décision. #### 2. La validation de la légalité interne des décisions attaquées Abordant le fond du droit, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme rigoureux qui débute par le rappel de la base légale et de la finalité de l'acte attaqué. Il relève que la décision du 8 novembre 2001 a été prise par le Ministre d'État sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, « au titre de ses pouvoirs de police ». Le Tribunal pose ensuite le considérant de principe gouvernant le standard de preuve et d'appréciation en matière de police administrative des étrangers : > « Considérant que, l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; » Cette formulation est fondamentale. En opposant implicitement la police administrative (préventive) à la justice pénale (répressive), le Tribunal Suprême rappelle que l'autorité administrative n'est pas liée par l'exigence d'une culpabilité pénalement établie au préalable. Le critère de légalité réside dans l'existence de « risques suffisamment caractérisés » de trouble à l'ordre public (décliné ici selon la terminologie monégasque en tranquillité ou sécurité publique ou privée). Appliquant ensuite cette règle majeure aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême opère un contrôle en deux étapes sur les faits retenus par le Ministre d'État : un contrôle de la qualification (ou de l'adéquation) et un contrôle de la matérialité. D'une part, il juge que « les faits énoncés dans la plainte déposée le 26 octobre 2001 contre M. v. ZA. pour escroquerie et exercice illégal de la profession d'avocat suffisaient à faire considérer la présence de ce dernier en Principauté comme présentant un risque de troubles ». La nature même des infractions dénoncées (atteinte aux biens par manœuvres frauduleuses et usurpation d'une fonction juridique réglementée) est jugée intrinsèquement porteuse d'un risque pour la sécurité publique et privée à Monaco, nonobstant le bref délai de treize jours écoulé entre la plainte et la décision. D'autre part, répondant à l'argument du requérant selon lequel ces faits étaient erronés, hypothétiques ou contredits par un classement sans suite ultérieur en Italie, le Tribunal Suprême vérifie l'exactitude matérielle des faits en énonçant « qu'il résulte du dossier que ces faits, qui ont d'ailleurs conduit par la suite à la condamnation de M. v. ZA. par le Tribunal correctionnel de Monaco, n'étaient pas manifestement erronés ou inexistants ». Ce passage de la motivation est particulièrement riche d'enseignements : * Le juge utilise la condamnation pénale postérieure (du 18 mars 2003) non pas comme la base légale rétroactive de la décision de 2001 (ce qui aurait été illégal), mais comme un indice probatoire a posteriori confirmant que, dès le 8 novembre 2001, les faits dénoncés dans la plainte du 26 octobre 2001 présentaient une consistance matérielle réelle et n'étaient ni « manifestement erronés » ni « inexistants ». * Dès lors que les faits ne sont pas matériellement inexacts et qu'ils révèlent un risque de trouble, ils « suffisaient à justifier légalement la mesure de refoulement ». Le juge exerce ici un contrôle restreint, concluant à l'absence d'« erreur manifeste d'appréciation ». Enfin, dans la dernière phrase de ses motifs, le Tribunal Suprême étend exactement la même conclusion à la seconde décision attaquée : « que tel est également le cas de la décision du 1er juillet 2014 par laquelle le ministre d'État a rejeté le
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1971, n° 27491 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1971, n° 27491 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1971/02-03-27491)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 3 février 1971 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la législation monégasque relative aux loyers et à la gestion du parc immobilier, et plus spécifiquement sous l'empire de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Le litige oppose un propriétaire immobilier, le sieur B., à l'Administration monégasque, représentée par le Ministre d'État, au sujet des démarches administratives entourant la restructuration matérielle d'un bien immobilier et les obligations déclaratives y afférentes. Le sieur B., propriétaire d'un appartement, nourrissait le projet de procéder à la division matérielle de ce bien en deux appartements distincts. Cette opération projetée soulevait, dans l'esprit du propriétaire, deux séries de préoccupations administratives à l'égard du Service du Logement : d'une part, l'obtention supposée nécessaire d'une autorisation administrative préalable pour diviser le lot ; d'autre part, l'articulation de ces travaux de division avec l'obligation légale de déclaration de vacance de l'appartement, telle que prévue par les dispositions de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Des échanges épistolaires se sont noués entre l'administré et le Service du Logement au cours de l'année 1969. Le Service du Logement a adressé deux courriers au sieur B., respectivement en date du 7 août 1969 et du 4 septembre 1969 (étant précisé que le corps des motifs de la décision mentionne par une erreur purement matérielle de plume la date du « 4 septembre 1939 », tandis que les visas de la réplique et de la duplique établissent avec certitude l'année « mil neuf cent soixante-neuf »). Selon la lecture qu'en fera ultérieurement le requérant, ces correspondances administratives auraient statué sur une demande d'autorisation de division de l'appartement en opposant un refus, et auraient également refusé de retarder la déclaration de vacance en considération du projet de division envisagé. Le requérant fera d'ailleurs grief à l'Administration d'avoir adopté un comportement l'induisant en erreur sur la nécessité même d'une telle autorisation afin de le conduire à effectuer une déclaration immédiate de vacance et de le faire renoncer à son projet immobilier, comportement qui aurait été aggravé par le dépôt d'une plainte contre lui (les circonstances exactes et les suites de cette plainte n'étant pas précisées dans la décision). À la suite de ces premiers échanges, le sieur B. a adressé au Service du Logement une lettre datée du 22 octobre 1969. Aux termes des constatations souveraines opérées par le Tribunal Suprême, le propriétaire s'est borné, dans cette correspondance, à communiquer à l'Administration ses intentions concernant tant la division de son appartement que la déclaration de vacance prévue par l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, sans toutefois solliciter de l'autorité administrative le prononcé d'une quelconque décision. L'Administration ayant gardé le silence à la suite de la réception de cette lettre du 22 octobre 1969, le sieur B. a interprété cette absence de réponse comme la naissance d'une décision administrative implicite de rejet, lui refusant l'autorisation de diviser son bien immobilier. C'est dans ces circonstances que le litige a été porté devant la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'instance devant le Tribunal Suprême s'est déroulée selon la procédure écrite et contradictoire régie par l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, modifiée. L'examen minutieux des quatre mémoires échangés (requête, contre-requête, réplique et duplique) est ici fondamental, car la mutation radicale de l'objet du litige en cours d'instance constitue le cœur même de la problématique procédurale tranchée par le juge. Par une requête introductive d'instance déposée le 14 avril 1970, le sieur B. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation de la décision implicite du Service du Logement lui refusant l'autorisation de diviser son appartement en deux unités, autorisation qu'il affirmait avoir sollicitée par sa lettre du 22 octobre 1969. Le requérant demandait en outre au Tribunal d'accorder lui-même l'autorisation sollicitée et de condamner l'Administration aux dépens. Au soutien de sa requête, il faisait valoir qu'un tel refus d'autorisation ne pouvait légalement s'inspirer que des considérations d'utilité publique qui constituent le but et la raison d'être de la législation des loyers. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 8 juin 1970, concluant au rejet de la requête comme étant entachée d'une double irrecevabilité. En premier lieu, et à titre principal, l'Administration soutenait que le recours était dépourvu d'objet faute d'être dirigé contre une décision faisant grief au requérant. Pour étayer cette fin de non-recevoir, le Ministre d'État révélait un élément juridique déterminant : d'une part, dans sa lettre du 22 octobre 1969, l'administré s'était borné à informer l'Administration de ses intentions ; d'autre part, et au surplus, le propriétaire n'était légalement assujetti à aucune autorisation administrative pour procéder à la division de son appartement. En second lieu, et à titre subsidiaire, la contre-requête soulevait l'irrecevabilité du recours pour défaut de motivation en droit, en violation des exigences prescrites par l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, modifiée. Le Ministre d'État concluait enfin à la condamnation du requérant aux entiers dépens ainsi qu'à la publication de la décision à intervenir au « Journal de Monaco ». Prenant acte des affirmations contenues dans la contre-requête — et tout particulièrement de l'aveu de l'Administration selon lequel la division d'un appartement n'était soumise à aucune autorisation préalable —, le sieur B. a déposé une réplique le 29 juin 1970 par laquelle il a profondément modifié ses demandes initiales. Ce mémoire en réplique s'articulait autour de trois chefs de conclusions distincts : * Premièrement, le requérant demandait désormais l'annulation pour excès de pouvoir des décisions explicites du Service du Logement contenues dans les lettres des 7 août et 4 septembre 1969, en tant qu'elles avaient statué sur une demande d'autorisation de division et l'avaient refusée (alors même qu'une telle opération n'était pas assujettie à autorisation selon les propres déclarations de l'Administration) et en tant qu'elles avaient refusé de retarder la déclaration de vacance au regard du projet envisagé. * Deuxièmement, il sollicitait l'annulation, « en tant que de besoin », de la décision implicite résultant du silence gardé par le Service du Logement sur sa lettre du 22 octobre 1969, qualifiée désormais de décision confirmant les refus des décisions précédentes. * Troisièmement, le sieur B. formait un recours de plein contentieux fondé sur la faute de service de l'Administration. Il reprochait aux services de l'État de l'avoir induit en erreur sur la nécessité d'une autorisation dans le but de le contraindre à une déclaration immédiate de vacance et de le faire renoncer à son projet, grief aggravé par la plainte déposée à son encontre. En conséquence, il demandait la condamnation du Ministre d'État à lui verser la somme de cinq mille francs à titre de dommages-intérêts, outre les dépens et la publication de l'arrêt au « Journal de Monaco » aux frais de l'État. Face à cette reconfiguration complète du litige, le Ministre d'État a déposé une duplique le 3 août 1970. Persistant dans ses conclusions initiales, il a soulevé un faisceau de fins de non-recevoir à l'encontre des nouvelles conclusions présentées dans la réplique (que la duplique désigne parfois par erreur matérielle comme les « nouvelles conclusions de la duplique ») : 1. Ces conclusions nouvelles étaient irrecevables en tant qu'elles venaient se greffer sur un recours initial lui-même irrecevable. 2. Si elles devaient être analysées comme valant requête introductive d'instance autonome, elles se heurtaient à la forclusion pour tardiveté : aucun recours gracieux ou hiérarchique n'avait prorogé le délai de recours contentieux contre les décisions des 7 août et 4 septembre 1969, la lettre du 22 octobre 1969 ne présentant nullement les caractères d'un tel recours gracieux. 3. L'introduction de demandes nouvelles au stade de la réplique violait l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 ainsi que le principe général des droits de la défense, en raccourcissant indûment le déroulement de la procédure écrite au détriment du défendeur. 4. Enfin, s'agissant de la demande indemnitaire, elle était irrecevable au regard des dispositions combinées de l'article 90 B 1° de la Constitution et de l'article 35 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984, lesquelles subordonnent l'examen par le Tribunal Suprême d'une demande en dommages-intérêts à la condition que soit prononcée l'annulation des décisions administratives attaquées. À l'audience, après la lecture du rapport par Monsieur Paul Reuter, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales ont été présentées par Maître Hélène Marquilly, avocat-défenseur, et Maître G. H. George, avocat au Conseil d'État français et à la Cour de Cassation, suivies des conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La décision commentée soumettait à l'examen du Tribunal Suprême deux questions fondamentales de droit processuel administratif, touchant aux conditions d'accès au juge de l'excès de pouvoir et à l'immutabilité du cadre de l'instance contentieuse : 1. **Sur la qualification de l'acte attaqué à titre initial :** Le silence gardé par l'Administration à la suite de la réception d'un courrier par lequel un administré se borne à lui faire part de ses intentions, sans formuler de véritable réclamation ni solliciter le prononcé d'une décision, est-il susceptible de faire naître une décision implicite de rejet faisant grief et pouvant, à ce titre, faire l'objet d'un recours en annulation devant le Tribunal Suprême ? 2. **Sur le régime procédural des demandes nouvelles en cours d'instance :** Un requérant est-il recevable, à l'occasion de son mémoire en réplique, à modifier l'objet initial de sa requête pour diriger son recours en annulation contre des décisions administratives antérieures non visées dans l'acte introductif d'instance et pour adjoindre des conclusions indemnitaires de plein contentieux, au regard tant des règles de délais de recours que du respect des droits de la défense garantis par l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions du sieur B., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, scindé en deux temps correspondant exactement à la chronologie des demandes formulées par le requérant : d'abord l'examen de la demande initiale contenue dans la requête du 14 avril 1970, ensuite l'examen des demandes additionnelles et substitutives introduites dans la réplique du 29 juin 1970. #### 1. L'irrecevabilité de la demande initiale : l'absence de décision administrative faisant grief Abordant en premier lieu « la validité de la demande tendant à l'annulation de la décision implicite résultant du silence gardé par l'Administration à l'égard de la lettre du 22 octobre 1969 », la Haute Juridiction procède à une qualification juridique de la correspondance adressée par le requérant. Le juge relève que, par ce courrier, l'administré « s'est borné à communiquer à l'Administration ses intentions en ce qui concerne tant la division de son appartement que la déclaration de vacance prévue par l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, sans solliciter de celle-ci aucune décision ». De cette constatation factuelle souveraine, le Tribunal tire une conséquence juridique directe quant à la portée du silence administratif : dès lors qu'aucune décision n'était sollicitée par l'administré, l'inertie de l'autorité publique ne pouvait faire naître un acte administratif négatif. Le mécanisme de la décision implicite de rejet, qui est une fiction juridique destinée à éviter que le mutisme de l'Administration ne paralyse le droit au recours juridictionnel, suppose nécessairement, en amont, l'existence d'une véritable demande ou réclamation tendant à ce que l'Administration prenne une mesure déterminée. En l'absence de demande préalable, le silence n'est qu'un simple fait matériel dépourvu de portée juridique. Le Tribunal Suprême juge ainsi que « le silence de l'Administration ne saurait être regardé, dans ces conditions, comme une décision faisant grief susceptible d'être l'objet d'un recours en annulation ». Faute d'acte attaquable (le recours étant « dépourvu d'objet » selon la formule de la contre-requête que le juge consacre implicitement), la demande en annulation initiale est déclarée irrecevable. On notera qu'en retenant cette fin de non-recevoir radicale tirée de l'inexistence d'une décision faisant grief, le Tribunal Suprême fait l'économie de l'examen du moyen subsidiaire du Ministre d'État tiré du défaut de motivation en droit de la requête initiale, ainsi que de la question de fond relative à l'absence d'obligation légale d'obtenir une autorisation pour diviser un appartement. #### 2. L'irrecevabilité des demandes nouvelles présentées dans la réplique : la double sanction de la tardiveté et de la violation des droits de la défense Dans un second temps, le Tribunal Suprême examine conjointement la recevabilité des demandes en annulation dirigées contre les décisions résultant des lettres du Service du Logement des 7 août et 4 septembre 1969, ainsi que la recevabilité de la demande en dommages-intérêts dirigée contre l'Administration. Pour écarter ces chefs de conclusions présentés pour la première fois dans le mémoire en réplique du 29 juin 1970, le juge suprême oppose deux motifs cumulatifs d'irrecevabilité, dont le second revêt une portée théorique et pratique considérable. **Le premier motif est tiré de la forclusion (tardiveté) :** Le Tribunal énonce avec concision que « ces demandes présentées pour la première fois dans la réplique du vingt-neuf juin mil neuf cent soixante-dix, sont tardives ». Bien que le considérant soit rédigé avec une grande sobriété, sa logique sous-jacente s'éclaire parfaitement à la lecture des visas de la duplique : les décisions explicites contenues dans les lettres des 7 août et 4 septembre 1969 n'ayant été attaquées que le 29 juin 1970 (soit près de dix mois plus tard), le délai de recours contentieux était depuis longtemps expiré. Par ailleurs, la lettre du 22 octobre 1969, simple communication d'intentions dépourvue du caractère d'une véritable réclamation ou d'un recours gracieux, n'avait pu conserver ou proroger ce délai. Quant à la requête initiale du 14 avril 1970, étant elle-même irrecevable et dirigée contre un autre objet (le prétendu refus implicite né de la lettre d'octobre), elle n'avait pu interrompre le délai à l'égard des lettres d'août et de septembre 1969. **Le second motif, introduit par la locution « Qu'au surplus », est tiré de la violation des droits de la défense et de l'architecture de l'instruction écrite :** Le Tribunal Suprême affirme que la prise en considération de ces demandes nouvelles « porterait atteinte aux droits de la défense, tels qu'ils résultent de l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, modifiée, en ce qu'ils priveraient le défendeur d'articuler sa défense dans une procédure comportant deux pièces écrites ». Ce motif est particulièrement remarquable. L'organisation de la procédure devant le Tribunal Suprême monégasque repose sur un équilibre strict des échanges écrits : le demandeur dépose une requête suivie d'une réplique (soit deux pièces écrites), et le défendeur répond par une contre-requête suivie d'une duplique (soit également deux pièces écrites). La réplique a pour fonction procédurale de permettre au requérant de répondre aux arguments de la contre-requête, et non d'introduire une instance nouvelle par la formulation de prétentions inédites. Si le requérant était autorisé à présenter des demandes nouvelles au stade de sa réplique (deuxième écrit du demandeur), le Ministre d'État ne disposerait plus que de sa seule duplique (dernier écrit avant la clôture de l'instruction) pour y défendre. Le défendeur serait ainsi privé de la garantie fondamentale instituée par l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 de pouvoir développer ses moyens de défense dans le cadre normal d'une procédure lui assurant deux tours de parole écrite sur chaque chef de demande. En consacrant ce moyen, le Tribunal Suprême érige la structure binaire des échanges écrits en garantie substantielle des droits de la défense de l'Administration. Là encore, la constatation de la tardiveté et de l'atteinte aux droits de la défense suffit à fermer le prétoire aux conclusions indemnitaires, dispensant le Tribunal de se prononcer explicitement sur l'argument additionnel du Ministre d'État fondé sur les articles 90 B 1° de la Constitution et 35 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 (qui lient la recevabilité du recours en indemnité au prononcé préalable d'une annulation). ### C. Le dispositif Au terme de cette double démonstration, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions du requérant dans un dispositif ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La requête, ainsi que les demandes nouvelles présentées dans la réplique sont rejetées comme irrecevables ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur B. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » On observera que si le Ministre d'État dans sa contre-requête, puis le requérant dans sa réplique, avaient tous deux sollicité la publication de la décision à intervenir au « Journal de Monaco », le dispositif ne comporte aucune mention particulière ordonnant une mesure de publicité dérogatoire ou spécifique aux frais d'une partie, se bornant aux formules exécutoires classiques de rejet, de condamnation aux dépens et de transmission d'expédition au Ministre d'État. --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que rendue sur des questions de pure recevabilité, la décision *Sieur B. c/ Ministre d'État* du 3 février 1971 présente tous les attributs d'un arrêt de principe du droit du contentieux administratif monégasque. Sa rédaction, marquée par l'influence de la doctrine et de la pratique du droit public français — illustrée ici par la présence, en qualité de rapporteur, du Professeur Paul Reuter, éminent juriste internationaliste et publiciste français siégeant au Tribunal Suprême, ainsi que par l'intervention à la barre d'un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation —, témoigne de la volonté de la juridiction suprême de fixer avec fermeté les canons du procès administratif dans la décennie suivant la promulgation de la Constitution du 17 décembre 19
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12778 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12778 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/11-25-12778)) Le contentieux des concours de la fonction publique et du recrutement des praticiens au sein des établissements publics hospitaliers place traditionnellement le juge de l'excès de pouvoir face à une tension dialectique classique du droit administratif : concilier le droit au recours juridictionnel effectif des candidats évincés, qui impose un accès pragmatique au prétoire malgré la complexité des chaînes décisionnelles, avec la préservation de l'autonomie technique des instances d'évaluation, qui commande une autolimitation drastique du contrôle juridictionnel sur le fond des appréciations portées. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 25 novembre 2014 (aff. *TS 2014-20, Madame j. LA. née SA. contre Centre Hospitalier Princesse Grace et État de Monaco*), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco livre une illustration éclatante de cet équilibre subtil. Statuant dans un délai remarquablement bref, consécutif à la mise en œuvre d'une procédure d'urgence destinée à préserver la sérénité du service public hospitalier, la Haute Juridiction monégasque tranche deux questions fondamentales du contentieux administratif. Sur le terrain de la recevabilité, elle fait preuve d'un libéralisme marqué en accueillant une requête unique dirigée contre des mesures émanant d'autorités distinctes et dont la nature décisoire ou la production formelle étaient âprement contestées, au nom du « lien étroit » qui les unit autour de l'opération complexe que constitue un concours de recrutement. Sur le terrain de la légalité interne et externe, en revanche, le Tribunal Suprême oppose une fermeté absolue aux prétentions de la requérante, réaffirmant avec force le principe cardinal selon lequel l'appréciation des titres, références et qualités professionnelles des candidats par un jury de concours est souveraine et échappe, par nature, à toute discussion devant le juge de l'excès de pouvoir, dès lors qu'elle n'est pas entachée d'un détournement de pouvoir ou d'une prise en compte d'éléments étrangers aux mérites des postulants. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine de ce litige se trouve la procédure de succession à la chefferie du service de pédiatrie du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public hospitalier de la Principauté de Monaco régi, s'agissant du statut de ses praticiens, par l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 modifiée. La requérante, Madame le Docteur j. LA. née SA., docteur en médecine domiciliée à Beausoleil, s'était installée à proximité de la Principauté dès l'année 2004 pour des motifs d'ordre familial. Le 7 juin 2004, elle avait été nommée aux fonctions de Chef de service adjoint du Service de Pédiatrie du Centre Hospitalier Princesse Grace. Fort de cette décennie d'exercice au sein même de l'établissement et de ses fonctions d'adjointe, ce praticien aspirait légitimement à prendre la direction pleine et entière dudit service lors de la vacance du poste de chef de service. Le processus de recrutement fut formellement engagé au début de l'année 2014. Un premier avis de concours en vue de pourvoir le poste de Chef du Service de Pédiatrie fut publié le 3 janvier 2014. Toutefois, cet acte initial fut remplacé par un second avis de concours, publié le 7 mars 2014. Le Docteur j. LA. prit soin de déposer son dossier de candidature successivement après chacune de ces deux publications. À l'issue de la publication du second avis, seules deux candidatures se trouvèrent en lice : celle de la requérante, candidate interne déjà en poste en qualité d'adjointe, et celle d'une concurrente extérieure venant d'un autre établissement, Madame le Docteur m. BE-BA. Les opérations du concours, et plus précisément la réunion du jury chargé d'examiner les candidatures, se déroulèrent le 28 mars 2014. À l'issue de ses délibérations, le jury se prononça à l'unanimité en faveur de la candidature du Docteur m. BE-BA. Avant même que l'issue de la procédure ne lui soit officiellement notifiée, le Docteur j. LA., faisant état de ce qu'elle qualifiait de « campagne de calomnie » dirigée contre sa personne ainsi que de la circulation d'informations officieuses faisant état du choix arrêté en faveur de sa concurrente, mandata son conseil pour intervenir auprès des autorités administratives. Par un courrier en date du 14 avril 2014 adressé au Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace, son avocat-défenseur éleva de vives protestations quant aux conditions de déroulement du concours et sollicita formellement un réexamen des résultats. Le Directeur de l'établissement y répondit dès le 17 avril 2014, dans des termes qui, selon l'interprétation qu'en fit la requérante, ne contestaient aucun des griefs articulés. Une démarche analogue fut entreprise auprès du « Département de Tutelle » du Centre Hospitalier, qui adopta une posture similaire selon les dires de l'intéressée. Le dénouement administratif intervint en deux temps au cours de l'été 2014. D'une part, par un courrier en date du 6 juin 2014, le Directeur des Affaires Médicales du Centre Hospitalier Princesse Grace restitua son dossier de candidature au Docteur j. LA., en l'informant que sa candidature n'avait pas été retenue et que le jury ne s'était pas prononcé en sa faveur. D'autre part, le Docteur m. BE-BA. fut nommée en qualité de Chef du Service de Pédiatrie à compter du 5 juillet 2014. Cette nomination fut portée à la connaissance de l'ensemble des personnels de l'établissement par une note de service émanant de la Direction du Centre Hospitalier, datée du 7 juillet 2014. Parallèlement à ces actes administratifs, le différend prit une tournure publique et médiatique particulièrement aiguë. Dès avant l'été, la presse s'était fait l'écho d'anomalies alléguées dans le déroulement du concours, ce qui avait conduit le Gouvernement Princier à publier une réponse officielle. À compter du 4 août 2014, la polémique s'intensifia avec la parution de nouveaux articles dans la presse et sur certains sites internet, mettant en cause les compétences du Docteur m. BE-BA. et le fonctionnement du Centre Hospitalier. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties C'est dans ce climat d'extrême tension que Madame le Docteur j. LA. saisit le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 25 juillet 2014. Son recours en annulation pour excès de pouvoir, fondé sur l'article 90-B de la Constitution, tendait à l'annulation conjointe de deux actes : d'une part, la décision notifiée le 6 juin 2014 par le Directeur des Affaires Médicales du CHPG rejetant sa candidature ; d'autre part, la décision de nomination du Docteur m. BE-BA. en qualité de Chef de Service de Pédiatrie à compter du 5 juillet 2014, telle que révélée par la note de service du 7 juillet 2014. Le déroulement de l'instance fut immédiatement marqué par un incident procédural majeur lié à l'urgence. Dès le 4 août 2014, le Président du Tribunal Suprême désigna Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, en qualité de rapporteur. Sur le fondement de l'article 26 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le Centre Hospitalier Princesse Grace saisit le Président de la juridiction d'une requête tendant à la réduction des délais de procédure. L'établissement public exposait que les publications parues depuis le 4 août 2014 dans la presse et sur internet, qu'il présentait comme dénigrant le Docteur m. BE-BA., diffamant l'hôpital et apparemment suscitées par la requérante, engendraient une vive inquiétude chez les parents d'enfants fréquentant les urgences pédiatriques, provoquaient l'indignation du corps médical et nuisaient gravement à la sérénité indispensable à l'accomplissement de la mission de service public hospitalier. Par une ordonnance du 22 septembre 2014, le Président du Tribunal Suprême fit droit à cette demande : considérant la nécessité d'assurer dans les meilleurs délais le fonctionnement régulier et continu du service public hospitalier en pédiatrie, il décida de réduire de moitié les délais impartis aux parties pour produire leurs mémoire en réplique et mémoire en duplique. Grâce à cette accélération procédurale, l'instruction fut menée à un rythme soutenu : les contre-requêtes du CHPG et du Ministre d'État furent enregistrées respectivement les 25 et 26 septembre 2014 ; la réplique de la requérante fut déposée le 10 octobre 2014 ; les dupliques de l'hôpital et de l'État suivirent les 24 et 28 octobre 2014. La clôture de la procédure fut prononcée par procès-verbal le 3 novembre 2014, et l'affaire fut renvoyée, par ordonnance du 4 novembre, à l'audience publique du 18 novembre 2014, pour une lecture de la décision dès le 25 novembre 2014 — soit quatre mois jour pour jour après l'enregistrement de la requête initiale. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour d'une opposition frontale tant sur la recevabilité que sur le fond. **Au soutien de sa requête et de sa réplique**, le Docteur j. LA. développait une argumentation centrée sur l'erreur manifeste et la partialité qui auraient entaché le concours. Sur la recevabilité, en réponse aux fins de non-recevoir opposées par l'établissement hospitalier, elle soulignait que l'État de Monaco s'était abstenu de soulever l'irrecevabilité de son recours, ce qui démontrait selon elle le défaut de sérieux des objections du CHPG. Elle faisait valoir qu'elle n'avait pu produire au dossier que les seuls documents auxquels elle avait eu accès (la lettre du 6 juin et la note du 7 juillet 2014), lesquels suffisaient à établir l'existence matérielle des décisions attaquées. Sur le fond, elle soutenait initialement que le jury, qui avait l'obligation de retenir le candidat le plus titré, avait pris le contre-pied exact de cette règle. Elle affirmait que sa propre qualification, son expérience professionnelle et ses activités scientifiques étaient « sans comparaison » avec celles du Docteur m. BE-BA., produisant à l'appui de ses dires plusieurs attestations émanant de professeurs de médecine et de collègues. Elle voyait en outre dans les termes de la réponse du Gouvernement Princier aux articles de presse l'aveu implicite d'un défaut d'impartialité du jury. Dans son mémoire en réplique, après avoir pris connaissance du procès-verbal de la réunion du jury du 28 mars 2014 produit par la défense, la requérante élargit ses critiques à la régularité même du déroulement du concours. Elle soutenait que ce procès-verbal démontrait une forte influence exercée sur le jury par le Directeur du Centre Hospitalier. Elle dénonçait comme contraire aux usages la circonstance que ce jury n'ait pas été composé exclusivement de médecins. Enfin, elle qualifiait les propos tenus par certains membres du jury lors de la délibération de « tantôt mensongers, tantôt calomnieux, tantôt révélateur[s] d'une ignorance flagrante des conditions de fonctionnement du service de pédiatrie du Centre Hospitalier, voire de la médecine elle-même, en particulier de la néonatologie », concluant à la partialité patente de l'intégralité de la procédure. **En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace** concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, tout en sollicitant la condamnation de la requérante au paiement de l'amende maximale pour recours abusif prévue par l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. L'établissement opposait pas moins de cinq fins de non-recevoir distinctes : 1. *L'absence d'acte décisoire faisant grief* : selon le CHPG, tant la lettre du 6 juin 2014 que la note de service du 7 juillet 2014 constituaient de simples mesures d'information dépourvues de portée décisoire. La lettre du Directeur des Affaires Médicales n'avait pour objet, conformément à une pratique constante, que de restituer son dossier à la candidate en l'informant du sens de l'avis du jury ; la note de service n'était qu'un document interne d'information. 2. *Le caractère purement préparatoire de l'avis du jury* : l'hôpital rappelait que les propositions du jury ne lient ni la Commission Médicale d'Établissement, ni le Conseil d'Administration, ni le Gouvernement Princier, de sorte que la délibération du jury constitue un simple acte préparatoire insusceptible de recours contentieux. 3. *L'incompétence des auteurs des actes attaqués pour prononcer une nomination* : en vertu de l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, seul le Ministre d'État détient la compétence juridique pour nommer un chef de service, même à titre probatoire. Les actes émanant de la direction de l'hôpital ne pouvaient donc s'analyser en une décision de nomination. 4. *Le vice de forme tenant au défaut de production de la décision attaquée* : en violation de l'article 17, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, la requérante n'avait pas joint à sa requête l'arrêté ministériel nommant effectivement le Docteur m. BE-BA. 5. *L'imprécision de la requête* : celle-ci n'aurait pas contenu de manière explicite les moyens d'annulation sur lesquels elle reposait. Sur le fond, le CHPG répliquait qu'aucune irrégularité n'avait affecté le concours. Il qualifiait de purement subjective la conviction de la requérante quant à la supériorité de ses titres, soulignait l'absence de toute preuve des rumeurs alléguées, et faisait observer que la position de chef de service adjoint plaçait en réalité le Docteur j. LA. dans une situation initiale plus favorable que sa concurrente externe. Surtout, l'établissement opposait le vote unanime du jury et le principe de la souveraineté d'appréciation de ce dernier devant le juge de l'excès de pouvoir. En duplique, il précisait enfin que l'autorisation d'exercer une activité libérale accordée au Docteur m. BE-BA. l'avait été dans les mêmes conditions que pour nombre de ses confrères, excluant tout soupçon de favoritisme. **De son côté, le Ministre d'État**, représentant l'État de Monaco, adopta une stratégie contentieuse plus épurée. Sans s'attarder à soulever des fins de non-recevoir, il concluait directement au rejet au fond du recours. Il faisait valoir que le moyen unique soulevé par la requérante se heurtait de plein fouet au principe, déjà consacré par la jurisprudence du Tribunal Suprême, de la souveraineté des jurys de concours dans l'appréciation des mérites des candidats, ajoutant surabondamment que ce jury s'était prononcé à l'unanimité. En duplique, le Ministre d'État relevait d'une part que la requérante ne contestait pas que le jury se fût prononcé exclusivement sur la base des titres et mérites des deux postulantes, et soutenait d'autre part qu'à la lecture du procès-verbal de la réunion du 28 mars 2014, aucun élément ne permettait de déceler la moindre irrégularité dans le déroulement des opérations. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait un double problème juridique, touchant respectivement aux conditions d'accès au juge de l'excès de pouvoir dans le cadre d'opérations administratives complexes et à l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les choix opérés par les jurys de recrutement hospitalier. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité procédurale, la question était la suivante : **un candidat évincé à l'issue d'un concours de recrutement hospitalier est-il recevable à former un recours unique en annulation dirigé simultanément contre des actes de natures différentes et émanant d'autorités distinctes — en l'espèce, un courrier de l'administration hospitalière l'informant du rejet de sa candidature et une décision de nomination de son concurrent par l'autorité étatique, uniquement matérialisée au dossier par une note de service interne — sans avoir produit l'acte formel de nomination ?** Il s'agissait, en substance, de déterminer si le formalisme procédural de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 et la théorie des actes préparatoires ou purement informatifs devaient paralyser le recours d'un candidat qui n'a pas un accès direct à l'instrumentum de l'acte de nomination d'un tiers, ou si l'unité matérielle de l'opération de concours permettait de transcender ces obstacles. En second lieu, sur le terrain du fond du droit, la question posée au juge constitutionnel et administratif monégasque était de savoir **quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur la délibération d'un jury de concours pour le recrutement d'un chef de service hospitalier : le juge peut-il accueillir des moyens tirés de la supériorité alléguée des titres scientifiques et professionnels du candidat évincé ou de la teneur des discussions internes du jury pour censurer le choix effectué, ou cette appréciation comparative des mérites relève-t-elle d'un pouvoir discrétionnaire insusceptible de discussion contentieuse ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La décision rendue le 25 novembre 2014 se caractérise par la concision et la densité remarquables de sa motivation, structurée en deux considérants qui répondent point par point, mais de manière synthétique, aux deux volets du problème juridique. #### 1. L'accueil libéral de la recevabilité par la théorie du « lien étroit » et de l'opération de concours Pour écarter d'un revers de main la salve des cinq fins de non-recevoir minutieusement articulées par le Centre Hospitalier Princesse Grace, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement téléologique et pragmatique en trois propositions enchaînées. Premièrement, le Tribunal prend acte de l'hétérogénéité formelle des cibles du recours : il constate que « la requête de Madame j. LA. tend à l'annulation de mesures de natures différentes prises par des autorités administratives distinctes ». Par cette formulation, la Haute Juridiction reconnaît implicitement la justesse descriptive de l'analyse du CHPG : d'un côté se trouve un acte émanant d'une autorité hospitalière (le Directeur des Affaires Médicales notifiant le 6 juin 2014 que la candidature n'est pas retenue), de l'autre une décision de nomination prenant effet le 5 juillet 2014 (relevant de la compétence du Ministre d'État en vertu de l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1998, bien que révélée par une note de la direction de l'hôpital du 7 juillet 2014). Deuxièmement, le juge dépasse immédiatement cette dualité organique et formelle en posant « que ces mesures présentent cependant entre elles un lien étroit en ce qu'elles présentent à juger la même question de la régularité des opérations du concours qui a eu lieu le 28 mars 2014 ». C'est ici le cœur du raisonnement sur la recevabilité des conclusions collectives ou connexes au sein d'une même requête. En droit du contentieux administratif, une requête unique ne peut en principe diriger ses conclusions contre plusieurs décisions que si celles-ci présentent entre elles un lien de connexité suffisant. Le Tribunal Suprême identifie ce « lien étroit » dans l'unité de la question litigieuse soumise au juge : tant l'éviction du Docteur j. LA. que la
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12380 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12380 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/06-16-12380)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la volonté d'une société commerciale d'élargir le périmètre de son activité statutaire, se heurtant à la police administrative des sociétés anonymes exercée par le pouvoir exécutif monégasque. La Société Anonyme Monégasque de Promotion Immobilière (identifiée dans la décision sous l'acronyme SAMPI ou la dénomination « société S. »), dont le siège social est établi au 24 avenue de Fontvieille à Monaco, a été constituée le 4 janvier 1977, sur le fondement de statuts établis le 31 décembre 1976. Dès sa création, son objet social a été strictement circonscrit, tant sur le plan matériel que sur le plan géographique, à une opération immobilière unique et déterminée. Aux termes de la rédaction originelle de ses statuts, la société avait pour objet : « dans la Principauté de Monaco : l'acquisition, la construction, la vente en totalité ou par lots, la location et l'exploitation de l'immeuble dénommé “Aigue-Marine”, et sis quartier de Fontvieille à Monaco ». Les statuts précisaient en outre que, « dans le cadre de ces activités, la société se propose de construire ledit immeuble soit elle-même, soit avec le concours d'entreprises spécialisées », avant d'ajouter une formule de clôture visant « plus généralement, toutes opérations se rapportant directement à l'objet social ». Il ressort des éléments du dossier exposés dans la décision qu'à trois reprises au cours de son existence sociale — et ce avant la naissance du présent litige — la société a tenté d'obtenir des autorités monégasques l'autorisation d'étendre cet objet social. Ces demandes antérieures se sont systématiquement heurtées à des décisions administratives de rejet, intervenues respectivement les 16 mars 1999, 4 décembre 2001 et 3 mai 2006. Faute d'avoir fait l'objet de recours contentieux dans les délais légaux, ces trois décisions administratives successives sont devenues définitives. Néanmoins, plus de trente-cinq ans après sa constitution, la société a entendu réitérer sa démarche d'extension statutaire. Par une délibération adoptée lors de son assemblée générale extraordinaire du 3 janvier 2013, la société a voté une modification de l'article 2 de ses statuts relatif à l'objet social. La nouvelle rédaction adoptée par les actionnaires conservait la référence historique à l'immeuble « Aigue-Marine », mais y adjoignait une clause d'extension générale et internationale. Le texte modifié était ainsi libellé : « La société a pour objet dans la Principauté de Monaco : l'acquisition, la construction, la vente en totalité ou par lots, la location et l'exploitation de l'immeuble dénommé “Aigue-Marine”, et sis quartier de Fontvieille à Monaco, ainsi que toutes autres opérations immobilières tant en Principauté qu'à l'étranger ». En droit monégasque, la modification des statuts d'une société anonyme ne produit d'effet juridique qu'à la condition d'être soumise à l'approbation préalable du gouvernement princier, conformément au régime d'autorisation institué par l'Ordonnance du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions, modifiée. En application de ces dispositions, la société a officiellement sollicité du Ministre d'État, le 7 mars 2013, l'autorisation administrative de procéder à cette modification statutaire. Par une décision administrative explicite en date du 22 avril 2013, le Ministre d'État a rejeté cette demande d'autorisation. Souhaitant contester ce refus par la voie administrative avant d'engager un contentieux juridictionnel, la société a formé, le 21 juin 2013, un recours gracieux auprès du Ministre d'État tendant au retrait ou à l'abrogation de ce refus. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant une durée de quatre mois a fait naître, le 21 octobre 2013, une décision implicite de rejet de ce recours gracieux, cristallisant ainsi le litige administratif entre la société de promotion immobilière et l'État de Monaco. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce double refus — explicite puis implicite —, la société a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, juge du contentieux administratif en vertu de l'article 90 B de la Constitution. Sa requête a été enregistrée au Greffe général le 17 décembre 2013 sous le numéro de rôle TS 2014-02. Par cet acte introductif d'instance, la requérante sollicitait l'annulation tant de la décision initiale du 22 avril 2013 que de la décision implicite de rejet du 21 octobre 2013 refusant la modification de l'article 2 de ses statuts, assortissant ses conclusions d'une demande de condamnation de l'État aux entiers dépens. Dès le 17 décembre 2013, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance désignant Madame Martine Luc-Thaler, membre titulaire, en qualité de rapporteur. L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire et approfondie, donnant lieu à un échange complet de quatre mémoires : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 18 février 2014, suivie d'une réplique de la société déposée le 19 mars 2014, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 17 avril 2014. À l'issue de ces échanges écrits, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 24 avril 2014, renvoyé l'affaire à l'audience publique du 5 juin 2014. Les prétentions et moyens développés par les parties au cours de cette phase écrite d'instruction dessinaient un débat juridique extrêmement riche, articulé autour d'une fin de non-recevoir soulevée par l'État et de moyens de légalité interne touchant à l'interprétation du droit monégasque des sociétés. #### 1. L'argumentation de la société requérante Pour soutenir la recevabilité de son recours, contestée par l'administration, la société faisait valoir dans son mémoire en réplique que les décisions des 22 avril et 21 octobre 2013 ne revêtaient nullement un caractère purement confirmatif des refus antérieurs de 1999, 2001 et 2006. Selon elle, la demande formulée le 7 mars 2013 n'avait pas le même objet que les demandes précédentes. Elle ajoutait, dès sa requête initiale, que la circonstance que l'administration ait opposé un refus à trois reprises par le passé ne pouvait légalement servir de fondement aux nouvelles décisions attaquées, ni lui interdire par principe de présenter une nouvelle demande susceptible de recevoir un accueil favorable. Sur le fond du droit (la légalité interne des décisions), l'argumentation de la requérante s'articulait autour de deux moyens principaux d'annulation, tous deux adossés à l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions, modifiée, texte qui pose le principe impératif selon lequel « l'objet essentiel de la société ne peut jamais être changé ». En premier lieu, la société invoquait un moyen tiré de l'erreur de droit. Elle reprochait au Ministre d'État d'avoir motivé son refus en faisant état d'une « modification substantielle de l'objet » de la société. Or, selon la requérante, l'article 16 de l'Ordonnance de 1895 prohibe exclusivement le changement de « l'objet essentiel » de la personne morale. En substituant le critère de la « modification substantielle » à celui, légal, du changement de « l'objet essentiel », l'autorité administrative aurait méconnu le sens et la portée du texte applicable, une modification même substantielle de l'objet social devant être autorisée dès lors qu'elle n'altère pas l'objet essentiel de la structure sociétaire. En second lieu, la société soulevait un moyen tiré de l'erreur de qualification juridique des faits. Elle soutenait qu'en estimant que le passage d'une activité centrée sur un seul immeuble identifié à Monaco à une activité englobant toutes opérations immobilières à Monaco et à l'étranger portait atteinte à son « objet essentiel », le Ministre d'État avait inexactement qualifié les faits de l'espèce. Pour démontrer que son objet essentiel demeurait intact, la société avançait quatre arguments : * Premièrement, son objet initial (acquisition, construction, vente, location et exploitation) excédait déjà la seule promotion immobilière pour embrasser plus largement la promotion et la gestion immobilières. Dès lors, l'essence de son activité résidait dans la nature des opérations (la promotion et la gestion immobilières) et non dans l'objet matériel unique sur lequel elles portaient initialement ; le nombre d'immeubles gérés ainsi que leur localisation géographique seraient donc sans incidence sur l'essence même de l'objet social. * Deuxièmement, l'activité de la société consistait toujours, au premier chef, dans la promotion et l'exploitation de l'immeuble « Aigue-Marine », lequel n'était nullement abandonné dans la nouvelle rédaction statutaire. * Troisièmement, l'extension géographique hors du territoire monégasque ne saurait, par elle-même, constituer un changement d'objet essentiel. * Quatrièmement, et à titre de comparaison, la requérante invoquait des précédents administratifs, affirmant que des modifications statutaires strictement identiques avaient déjà été autorisées par le gouvernement monégasque au profit d'autres sociétés anonymes monégasques, citant expressément les cas des sociétés *UNAOIL MONACO* et *COMPAGNIE D'INVESTISSEMENT MONACO ASIE*. #### 2. La défense de l'État de Monaco En défense, le Ministre d'État concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, tout en demandant la condamnation de la société aux dépens. Sur le terrain de la recevabilité, l'État opposait la théorie administrative des décisions confirmatives. Il exposait que la décision du 22 avril 2013 se bornait à confirmer purement et simplement les trois décisions de rejet des 16 mars 1999, 4 décembre 2001 et 3 mai 2006. Ces actes antérieurs ayant rejeté la même demande d'extension d'objet social et étant devenus définitifs faute de recours contentieux, et aucune modification dans les circonstances de droit ou de fait n'étant intervenue depuis lors, le nouveau refus ne pouvait rouvrir le délai de recours. Dans sa duplique, le Ministre d'État précisait que les demandes antérieures ne présentaient, par rapport à celle de 2013, que de « légères différences de rédaction » insuffisantes pour leur conférer un objet juridique distinct. Sur le fond, et à titre subsidiaire, le Ministre d'État réfutait méthodiquement les deux griefs de légalité interne. S'agissant de l'erreur de droit, l'administration soutenait que le moyen manquait en fait. La décision attaquée n'avait nullement confondu les notions de « modification substantielle » et de changement d'« objet essentiel » ; elle avait simplement considéré, sans entacher son raisonnement de contradiction, que l'ampleur de la modification substantielle sollicitée par la société caractérisait, en l'espèce, une atteinte directe à son « objet essentiel » prohibée par l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895. S'agissant de l'erreur de qualification juridique des faits, le Ministre d'État livrait une lecture stricte et littérale des statuts initiaux. Selon lui, sauf à dénaturer les termes de l'article 2 d'origine, « l'objet essentiel », prépondérant et exclusif de la société résidait dans la réalisation, sur le seul territoire monégasque, d'opérations immobilières afférentes à un bâtiment unique : l'immeuble « Aigue-Marine ». En transformant cette vocation unitaire et localisée en une activité générale de promotion et de gestion immobilière portant sur tous biens immobiliers, tant à Monaco qu'à l'étranger et sans aucune limitation, la modification altérait tant la nature même de l'activité que son champ géographique. Le maintien formel de l'immeuble « Aigue-Marine » dans les statuts était jugé inopérant par l'État : non seulement il ne retirait pas aux nouvelles activités projetées leur caractère d'activités nouvelles non prévues à l'origine, mais plus encore, face à une extension illimitée à tous immeubles dans le monde, l'activité initiale — pourtant constitutive de l'objet essentiel — se trouverait mécaniquement reléguée à un rang purement secondaire. Le Ministre d'État en concluait que la société cherchait en réalité, sous couvert d'une simple modification statutaire, à obtenir une nouvelle autorisation d'exercer, totalement différente de celle dont elle était titulaire depuis 1977. Enfin, répondant à l'argument tiré de la rupture d'égalité ou des précédents administratifs, le Ministre d'État rétorquait que l'invocation du sort réservé à des sociétés tierces était radicalement inopérante, le litige portant sur la légalité du refus opposé à la requérante et non sur la légalité d'autorisations accordées à des tiers. Surabondamment, il démontrait la différence des situations de fait : l'extension accordée à la société *UNAOIL MONACO* ne comportait aucun volet géographique, tandis que celle octroyée à la *COMPAGNIE D'INVESTISSEMENT MONACO ASIE* portait exclusivement sur le secteur géographique, là où la requérante cumulait une extension matérielle illimitée et une extension géographique mondiale. Alors que l'affaire était ainsi entièrement instruite et prête à être tranchée au fond ou sur la recevabilité, un événement procédural majeur est intervenu lors de l'audience publique du 5 juin 2014 : la société requérante a informé le Tribunal Suprême de sa décision de se désister de son recours. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La physionomie du problème juridique soumis au Tribunal Suprême a connu une mutation radicale entre la phase écrite de l'instruction et l'audience de plaidoirie, illustrant la distinction classique entre les questions de fond initialement soulevées par les parties et la question purement procédurale que la juridiction a finalement été amenée à trancher. Initialement, le litige posait au Tribunal Suprême trois questions substantielles de droit administratif et de droit des sociétés monégasques : 1. **Sur la recevabilité contentieuse :** Une demande d'autorisation de modification statutaire d'une société anonyme monégasque, présentant de légères différences rédactionnelles avec trois demandes antérieures rejetées par des décisions administratives devenues définitives (en 1999, 2001 et 2006), donne-t-elle naissance, en l'absence de changement dans les circonstances de droit ou de fait, à une décision administrative purement confirmative insusceptible de recours pour excès de pouvoir ? 2. **Sur la légalité interne (erreur de droit) :** Le Ministre d'État commet-il une erreur de droit au regard de l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895 — lequel dispose que « l'objet essentiel de la société ne peut jamais être changé » — lorsqu'il fonde son refus d'autorisation sur le caractère de « modification substantielle » de l'objet social ? 3. **Sur la légalité interne (qualification juridique des faits) :** Le passage, pour une société anonyme monégasque, d'un objet social initialement limité à l'acquisition, la construction, la vente, la location et l'exploitation d'un immeuble unique et nommément désigné situé à Monaco, à un objet social englobant, outre cet immeuble, « toutes autres opérations immobilières tant en Principauté qu'à l'étranger », constitue-t-il un changement de « l'objet essentiel » de la société prohibé par l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895 ? Toutefois, par l'effet de la déclaration de désistement formulée par la société requérante lors de l'audience du 5 juin 2014, le Tribunal Suprême s'est trouvé dessaisi de ces questions de recevabilité et de fond. Le problème juridique à résoudre s'est alors déplacé et circonscrit à une stricte question de procédure contentieuse administrative : **Quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement d'instance et d'action formulé oralement à l'audience par la partie requérante dans le cadre d'un recours en annulation devant le Tribunal Suprême ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question procédurale et clore le litige, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, déploie un raisonnement d'une grande concision, structuré en quatre considérants qui vérifient successivement la manifestation de volonté du requérant, la position des autres parties au procès, la nature juridique exacte du désistement et la conséquence juridictionnelle qu'il convient d'en tirer. En premier lieu, le Tribunal constate le fait générateur de l'extinction de l'instance : « Considérant qu'à l'audience la société requérante informe le Tribunal Suprême de sa décision de se désister de son recours ». Il est remarquable de noter que ce désistement n'a pas fait l'objet d'un mémoire écrit préalable déposé au Greffe général après la duplique du 17 avril 2014, mais a été exprimé directement lors de l'audience publique du 5 juin 2014, après la lecture du rapport par Madame Martine Luc-Thaler. Le Tribunal admet ainsi implicitement mais nécessairement la régularité formelle d'un désistement présenté à la barre lors de l'audience par les représentants habilités de la société (qui avait élu domicile en l'étude de Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur, et plaidait par Maître Le Prado, avocat aux Conseils). En deuxième lieu, la Haute Juridiction s'assure du respect du principe du contradictoire et recueille l'attitude de la partie défenderesse ainsi que celle du Ministère public. L'instance ayant été liée par le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 18 février 2014 et de sa duplique le 17 avril 2014, la position du défendeur revêtait une importance procédurale déterminante. Le Tribunal relève à cet égard : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette acceptation expresse (ou absence d'opposition déclarée à l'audience) lève tout obstacle à la clôture du procès, le défendeur renonçant par là même à exiger que le Tribunal statue sur sa fin de non-recevoir ou rejette le recours au fond. De manière complémentaire, le juge note que « le Ministère Public ne formule aucune observation », constatant ainsi qu'aucun motif d'ordre public ne s'oppose à ce qu'il soit pris acte de la volonté des parties. En troisième lieu, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique précise de l'acte de volonté de la requérante en énonçant : « Considérant que le désistement est d'instance et d'action ; qu'il y a lieu, dès lors d'en donner acte ». Cette précision terminologique est capitale. En qualifiant le désistement non pas de simple désistement d'instance (qui n'éteindrait que la procédure en cours TS 2014-02 tout en laissant subsister le droit substantiel d'agir, bien que celui-ci fût en pratique compromis par l'expiration des délais de recours contentieux), mais de « désistement d'instance et d'action », le Tribunal consacre l'abandon définitif et irrévocable par la société de son droit de contester la légalité des décisions des 22 avril et 21 octobre 2013. Aucune condition ni réserve n'étant attachée à cette renonciation, et l'accord du Ministre d'État étant acquis, l'office du juge se réduit à une compétence liée : il « y a lieu, dès lors d'en donner acte ». Enfin, bien que cela ne fasse pas l'objet d'un considérant spécifique dans les motifs mais découle directement de l'issue du procès, le Tribunal règle le sort des frais de justice dans son dispositif. Conformément au principe général du droit process
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19887 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19887 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/06-11-19887)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'organisation et l'encadrement institutionnel des activités sportives constituent un domaine dans lequel l'intervention de la puissance publique, par le biais de la délivrance d'agréments, engendre d'importants effets juridiques et symboliques, particulièrement lorsque la législation instaure un monopole fédéral par discipline. La décision rendue le 11 juin 2021 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, offre une illustration topique des contentieux pouvant naître de la concurrence entre deux groupements aspirant à la reconnaissance officielle des autorités étatiques pour fédérer une même pratique sportive, en l'occurrence le padel. L'intérêt de cette affaire réside tant dans les questions de fond soulevées par les parties quant au régime juridique des associations et des fédérations d'associations que dans son dénouement procédural, marqué par un désistement consécutif à la levée d'une ambiguïté terminologique imputable à l'administration. La genèse factuelle du litige met en présence deux structures distinctes dont la chronologie de création et de reconnaissance administrative mérite d'être retracée avec précision à la lumière des pièces soumises à la haute juridiction monégasque. D'une part, la « Fédération sportive de Padel », partie requérante à l'instance, s'est constituée sous la forme d'une fédération de droit monégasque. Elle a fait l'objet d'une déclaration le 9 avril 2020 et a été rendue publique par une publication au *Journal de Monaco* du 1er mai 2020. Conformément à ses statuts, son objet social consiste notamment à « réunir les associations dont l'objet est d'organiser ou promouvoir la pratique du padel et de leur apporter une aide technique, financière et morale par toutes modalités appropriées ». Elle a également vocation à assurer l'organisation, « à l'échelle tant nationale qu'internationale de manifestations, compétitions, de conférences, d'expositions et plus généralement de tout ce qui peut favoriser le développement et la pratique du padel ». Pour asseoir sa structure fédérale, elle regroupe notamment deux entités : l'Association de Padel monégasque et l'Association féminine de Padel monégasque. Régulièrement déclarée et dotée de la personnalité juridique par l'accomplissement des formalités de publicité, la Fédération sportive de Padel nourrissait l'ambition d'obtenir l'agrément administratif en Principauté. D'autre part, une entité concurrente dénommée « Fédération de Padel » avait entamé, plusieurs années auparavant, des démarches auprès des autorités monégasques en vue de sa constitution et de sa reconnaissance. L'historique administratif de ce groupement, tel qu'il a été révélé au cours de l'instruction contradictoire par le Ministre d'État, témoigne d'un processus de création jalonné de plusieurs refus administratifs avant son aboutissement. Dès le 21 août 2013, le Ministre d'État avait été saisi par lettre d'une première déclaration de constitution de la « Fédération de Padel ». L'objet déclaré de ce groupement était de « représenter la Principauté de Monaco auprès des fédérations internationales ainsi dans les diverses compétitions internationales » et de « grouper toutes les associations sportives et sections d'association pratiquant le sport Padel, de rechercher et de faciliter leur création, d'encourager et de soutenir leurs efforts ». Toutefois, par une décision en date du 3 septembre 2013, le Ministre d'État a refusé de délivrer le récépissé de déclaration prévu par l'article 7 de la loi n° 1.355 relative aux associations et aux fédérations d'associations. Ce premier refus était fondé sur la méconnaissance de l'article 24 de ladite loi, au motif qu'une fédération ne peut légalement être constituée uniquement entre des personnes physiques. Tirant les conséquences de cette décision, la « Fédération de Padel » a soumis une deuxième déclaration le 3 septembre 2014. Celle-ci s'est heurtée à un nouveau refus de délivrance de récépissé de la part du Ministre d'État le 15 septembre 2014. L'autorité administrative a motivé ce second rejet par l'inobservation de la règle exigeant que la déclaration soit signée par au moins deux personnes domiciliées en Principauté, dont l'une représente une association affiliée. Une troisième déclaration a finalement été déposée le lendemain, soit le 16 septembre 2014 (la décision mentionnant également que cette déclaration a été reçue le 17 septembre 2014 selon les termes mêmes de la publication officielle subséquente). Estimant que les conditions légales étaient désormais réunies, le Ministre d'État a délivré le récépissé de cette déclaration le 7 octobre 2014 (l'arrêté d'agrément ultérieur visant quant à lui un récépissé délivré le 17 septembre 2014). Ce récépissé a fait l'objet d'une publication au *Journal de Monaco* du 9 janvier 2015, conférant ainsi au groupement la personnalité morale et la capacité juridique. Ultérieurement, la « Fédération de Padel » a procédé à une modification de ses statuts, laquelle a été déclarée au Ministre d'État et a donné lieu à un récépissé publié au *Journal de Monaco* du 2 février 2018. C'est dans le cadre de cette publication initiale du 9 janvier 2015 que s'est nouée l'équivoque factuelle à l'origine directe du contentieux. En effet, le texte publié au *Journal de Monaco* du 9 janvier 2015 comportait un intitulé (« récépissé de déclaration d'une association ») et une formulation indiquant que « le Ministre d'État délivre récépissé de la déclaration reçue le 17 septembre 2014 de l'association dénommée "Fédération de Padel" » et précisant que le siège de « cette association » était situé à Monaco. Par la suite, la « Fédération de Padel » a sollicité l'octroi de l'agrément ministériel. Par un arrêté ministériel en date du 8 juillet 2020, publié au *Journal de Monaco* du 17 juillet 2020, le Ministre d'État a fait droit à cette demande, l'article 1er de cet acte disposant que « la fédération dénommée "Fédération de Padel" est agréée ». Constatant la délivrance de cet agrément à l'entité concurrente, et sachant que le cadre législatif monégasque prohibe l'octroi de plusieurs agréments fédéraux dans un même secteur d'activité, la « Fédération sportive de Padel » s'est trouvée privée de toute perspective d'obtenir elle-même cet agrément. S'appuyant sur les mentions littérales de la publication officielle du 9 janvier 2015, qui qualifiaient l'entité bénéficiaire d'« association », elle a décidé de contester la légalité de l'arrêté ministériel du 8 juillet 2020 devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural de cette affaire devant le Tribunal Suprême s'est déroulé en deux phases bien distinctes : une première phase d'instruction contradictoire classique au cours de laquelle les parties ont échangé leurs arguments sur la légalité interne de l'acte attaqué, suivie d'une seconde phase consacrée au désistement de la partie requérante à la lumière des éléments de preuve produits par l'administration. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 17 septembre 2020 sous le numéro TS 2020-17, la Fédération sportive de Padel, représentée par Maître Thomas Brezzo, avocat près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Elle demandait à la haute juridiction, d'une part, de prononcer l'annulation de l'arrêté ministériel du 8 juillet 2020 portant agrément de la « Fédération de Padel » et, d'autre part, de condamner l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Dès le lendemain de l'enregistrement de la requête, soit le 18 septembre 2020, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance désignant Monsieur Stéphane Braconnier, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Au soutien de la recevabilité de son recours, la Fédération sportive de Padel justifiait de son intérêt à agir en invoquant les dispositions de l'article 28 de la loi n° 1.355 (que la requête cite comme datant du 23 août 2008, tandis que la contre-requête et les visas du Tribunal Suprême la datent du 23 décembre 2008) concernant les associations et les fédérations d'associations. Aux termes de cet article, « il ne peut être agréé qu'une seule fédération d'associations par domaine d'activité ». Dès lors que la requérante avait été régulièrement déclarée et rendue publique avec l'ambition d'être agréée dans le domaine du padel, l'octroi de cet unique agrément à une autre structure lésait directement ses intérêts et lui conférait qualité pour en solliciter l'annulation. Sur le fond, l'argumentation de la requérante s'articulait autour de deux moyens d'annulation relevant de la légalité interne de l'acte administratif individuel attaqué : En premier lieu, elle soutenait que l'arrêté du 8 juillet 2020 était entaché d'une erreur de fait ainsi que d'une erreur de qualification juridique des faits. Rappelant l'architecture de la loi n° 1.355, elle exposait qu'en vertu de l'article 26, « pour être agréée, la fédération doit justifier, tant par ses activités que par les membres qui lui sont affiliés, d'une représentativité dans le cadre de l'activité qu'elle souhaite fédérer ». Ce même article 26 renvoie à l'article 15 de la loi, lequel impose que « pour être agréée, l'association doit avoir au préalable rempli les formalités relatives aux associations déclarées et rendues publiques », formalités elles-mêmes définies à l'article 7 et applicables aux fédérations. Or, la requérante relevait que l'arrêté attaqué visait le récépissé délivré à la « Fédération de Padel » le 17 septembre 2014 et la « requête présentée par ladite fédération », alors que la publication de ce récépissé au *Journal de Monaco* du 9 janvier 2015 faisait état de la déclaration d'une simple association ayant pris la dénomination trompeuse de « Fédération de Padel », et non de la déclaration d'une véritable fédération. Elle en déduisait que le Ministre d'État s'était fondé sur une situation matériellement inexacte et avait inexactement qualifié les faits. En second lieu, la Fédération sportive de Padel invoquait une erreur de droit. Selon elle, l'agrément propre à une fédération ne pouvait légalement être octroyé directement à une association. Une association déclarée et rendue publique ne saurait, par le seul effet de la délivrance d'un agrément ministériel, se muer automatiquement en une fédération qui n'aurait pas été préalablement déclarée et rendue publique sous cette forme juridique spécifique. En énonçant à l'article 1er de l'arrêté que « la fédération dénommée "Fédération de Padel" est agréée », l'autorité administrative aurait *de facto* acté la transformation d'une association en fédération en l'absence de toute déclaration et publication antérieures en ce sens, méconnaissant ainsi les prescriptions de la loi n° 1.355. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, Président de l'Ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 20 novembre 2020. Il concluait au rejet au fond de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens. Pour réfuter le premier moyen, le Ministre d'État a produit les pièces retraçant l'historique complet de la constitution de la « Fédération de Padel » depuis le 21 août 2013. Il a démontré qu'au regard de l'article 24 de la loi du 23 décembre 2008 — selon lequel une fédération d'associations est constituée soit entre deux ou plusieurs associations, soit entre une association et une ou plusieurs personnes physiques —, le récépissé consécutif à la déclaration du 16 septembre 2014 avait bien été délivré à l'entité en tant que fédération et non en tant que simple association. Le Ministre d'État faisait valoir que l'intitulé « récépissé de déclaration d'une association » figurant sur l'acte du 7 octobre 2014 était dépourvu d'incidence juridique, dès lors que la notion générale d'association englobe les fédérations. Il soulignait que les deux refus initiaux opposés par l'administration en septembre 2013 et septembre 2014 reposaient précisément sur la vérification des exigences propres à la constitution d'une fédération, que l'objet statutaire du groupement était bien fédéral, et qu'il réunissait une association dûment déclarée et rendue publique en Principauté ainsi qu'une ou plusieurs personnes physiques pour organiser la pratique d'une activité identique dans un but non lucratif, conformément à l'article 24. En réponse au second moyen, le Ministre d'État soutenait que, la « Fédération de Padel » s'étant régulièrement déclarée sous le statut de fédération, elle satisfaisait aux conditions préalables requises par les articles 26 et 15 de la loi du 23 décembre 2008 pour recevoir l'agrément (l'article 15 permettant d'agréer les structures dont l'objet poursuit un but d'intérêt général, ou dont l'activité concourt à une mission de service public ou contribue à la notoriété de la Principauté). Aucune erreur de droit n'avait donc été commise. La production de ces éléments de preuve par l'administration a provoqué un tournant décisif dans l'instance. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 17 décembre 2020, la Fédération sportive de Padel a déclaré se désister de son recours et a demandé au Tribunal Suprême de lui en donner acte. Tout en maintenant que les termes utilisés dans la publication au *Journal de Monaco* du 9 janvier 2015 (« l'association dénommée "Fédération de Padel" », « cette association ») avaient légitimement pu l'induire en erreur et lui faire croire à l'illégalité de l'arrêté d'agrément, la requérante a reconnu que les pièces jointes à la contre-requête établissaient que le processus de déclaration initial concernait effectivement une fédération. L'incertitude née de la rédaction du récépissé publié étant ainsi levée grâce aux explications ministérielles, elle a estimé ne plus devoir maintenir son action. Par un mémoire enregistré le 22 janvier 2021, le Ministre d'État a déclaré accepter ce désistement et a demandé au Tribunal Suprême d'en donner acte, tout en maintenant ses conclusions tendant à la condamnation de la requérante aux entiers dépens. L'instruction a été clôturée par un procès-verbal de Madame le Greffier en Chef en date du 3 février 2021. Par ordonnance du 20 avril 2021, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 28 mai 2021. Lors de cette audience publique, après la lecture du rapport par Monsieur Stéphane Braconnier et les plaidoiries de Maître Thomas Brezzo et de Maître François Molinié, Madame le Procureur Général a présenté ses conclusions tendant à ce qu'il soit donné acte du désistement de la requérante, la parole ayant été donnée en dernier aux parties. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La physionomie particulière de cette instance, marquée par l'abandon en cours de procédure des prétentions initiales d'annulation, conduit à distinguer la question de droit substantielle qui a fait l'objet du débat contradictoire initial et les questions de droit processuel que le Tribunal Suprême a effectivement eu à trancher au terme de son délibéré. Sur le terrain du droit substantiel des associations et fédérations, le problème juridique initialement soumis à la juridiction portait sur les conditions de légalité de l'agrément ministériel délivré à une fédération au titre des articles 15, 24, 26 et 28 de la loi n° 1.355. Plus précisément, il s'agissait de déterminer si l'octroi d'un agrément en qualité de fédération était entaché d'erreur de fait, d'erreur de qualification juridique et d'erreur de droit lorsque le récépissé de déclaration initialement publié au *Journal de Monaco* sur le fondement de l'article 7 de la loi désignait l'entité bénéficiaire sous le vocable d'« association », ou si la réalité matérielle et juridique du dossier administratif de constitution (attestant du respect des exigences de l'article 24 propres aux fédérations) devait prévaloir sur l'imprécision formelle de la publication officielle. Toutefois, par l'effet du mémoire déposé le 17 décembre 2020 par la Fédération sportive de Padel et du mémoire en réponse du Ministre d'État du 22 janvier 2021, le Tribunal Suprême s'est trouvé dessaisi de cette question de légalité interne. Le problème juridique devant être résolu par l'Assemblée plénière s'est dès lors déplacé exclusivement sur le terrain de la procédure contentieuse administrative et s'est dédoublé en deux interrogations : En premier lieu, quelles sont les conditions requises pour que le juge de l'excès de pouvoir prenne acte de la volonté de la partie requérante de mettre un terme anticipé à l'instance par la voie du désistement ? En second lieu, comment la charge des dépens de l'instance doit-elle être répartie lorsque le désistement du requérant, bien qu'accepté par l'administration défenderesse qui sollicite néanmoins la condamnation de son adversaire aux entiers dépens, est directement motivé par les éclaircissements et les pièces fournis en cours d'instance par l'autorité administrative pour dissiper une incertitude résultant des termes mêmes d'un acte antérieurement publié au *Journal de Monaco* ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 11 juin 2021 se caractérise par une très grande concision formelle, inhérente à la nature même des décisions donnant acte d'un désistement, mais qui doit impérativement être lue à la lumière de l'ensemble des visas et de l'exposé détaillé des prétentions et moyens des parties qui la précèdent. Pour fonder sa compétence et le cadre procédural de son intervention, le Tribunal Suprême vise en premier lieu la Constitution, et plus spécifiquement le 1° du B de son article 90, disposition fondamentale qui confère à la haute juridiction la compétence en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois. Il vise également l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, ainsi que la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 concernant les associations et les fédérations d'associations. Le raisonnement déductif développé par l'Assemblée plénière dans les motifs proprement dits de la décision (« APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ ») procède en trois temps d'une rigoureuse sobriété : Premièrement, le Tribunal Suprême constate l'existence de la manifestation de volonté de la partie demanderesse : « Considérant que, par un mémoire enregistré au Greffe général le 17 décembre 2020, la Fédération sportive de Padel a déclaré se désister de son recours ». Deuxièmement, la juridiction relève la position adoptée par la partie défenderesse à l'égard de cet acte procédural : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Troisièmement, le juge qualifie juridiquement la nature du désistement et en tire la conséquence procédurale qui s'impose : « Considérant que le désistement est pur et simple ; qu'il y
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_A > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_A ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-402561_A)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La matérialité de la résidence en Principauté de Monaco, lorsqu'elle conditionne l'application d'un régime fiscal conventionnel dérogatoire, cristallise régulièrement les tensions entre l'attachement historique ou professionnel d'un administré au territoire monégasque et l'exigence d'une présence physique effective et continue. L'arrêt rendu le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière et délibérant en matière administrative dans l'affaire *Dame D. T. épouse N. c/ Ministre d'État*, en constitue une illustration topique. En l'espèce, Madame D. T., épouse N., présente des liens familiaux, personnels et professionnels particulièrement anciens et étroits avec la Principauté de Monaco. Ses grands-parents s'y sont installés dès la fin du XIXe siècle. Née à Monaco, elle y a fixé sa résidence ainsi que le centre de son activité professionnelle d'orthophoniste à compter de l'année 1974. Son époux réside à Monaco depuis 1951 et est titulaire d'un certificat de domicile délivré le 7 août 1973, régulièrement renouvelé depuis lors. Leurs enfants, également nés à Monaco, y résident et y exercent leurs activités professionnelles, et leur petit-fils possède la nationalité monégasque. En outre, les époux N. sont décrits comme très actifs dans la vie sociale et associative de la Principauté. Sur le plan administratif, Madame N. est titulaire d'une carte de séjour dont la validité a été prorogée jusqu'au 8 octobre 2009. Au regard des stipulations de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, Madame N. s'est vu délivrer pour la première fois un certificat de domicile le 11 décembre 1996. Ce document administratif, essentiel pour déterminer le statut fiscal des ressortissants français au regard de l'impôt sur le revenu, a fait l'objet de renouvellements successifs par périodes triennales, jusqu'à la date d'échéance du 11 décembre 2005. Toutefois, la situation patrimoniale et résidentielle du couple a connu une évolution notable au cours de la dernière période triennale. Alors que les époux N. habitaient jusqu'alors un appartement de cinq pièces situé à Monaco, ils ont acquis, le 10 août 2004, un appartement de trois pièces à usage d'habitation sur le territoire de la commune française limitrophe d'Èze-sur-Mer, dans le département des Alpes-Maritimes. Parallèlement, à Monaco, Madame N. était locataire d'un local de deux pièces en vertu d'un bail signé le 16 mars 2001, conclu conformément à la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 et stipulant que les lieux étaient loués pour y exercer l'activité d'orthophoniste. Par un avenant en date du 22 septembre 2004, ce bail a été étendu à l'époux de la requérante, avec une qualification d'usage mixte (habitation et cabinet d'orthophoniste) selon les propriétaires, bien que l'Administration soutienne que cet avenant n'avait pas modifié les clauses et conditions initiales relatives à la destination professionnelle des locaux. À l'approche de l'échéance du 11 décembre 2005, Madame N. a sollicité auprès des autorités monégasques le renouvellement de son certificat de domicile, en indiquant comme adresse à Monaco celle de ce local de deux pièces. Une enquête administrative a alors été diligentée, donnant lieu à l'établissement d'un rapport par la Sûreté publique. Selon les conclusions de l'Administration tirées de ce rapport, les époux N. n'avaient plus leur résidence effective à Monaco mais résidaient désormais habituellement dans leur appartement d'Èze-sur-Mer. Ce constat de changement de domicile a emporté deux conséquences administratives distinctes : d'une part, le déclassement de la carte de séjour de Madame N. de la catégorie « privilégiée » à la catégorie « ordinaire » ; d'autre part, le rejet de sa demande de renouvellement de certificat de domicile, notifié par lettre du Ministre d'État en date du 31 mars 2006, au motif qu'elle n'avait pas maintenu sa résidence habituelle de manière effective et continue en Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant ce refus, Madame N. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État le 10 avril 2006. Par une décision du 20 avril 2006, le Ministre d'État a confirmé le rejet initial du 31 mars 2006. Madame N. a alors saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête enregistrée au Greffe général le 8 juin 2006, tendant à l'annulation de la décision confirmative du 20 avril 2006. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 août 2006, une réplique de la requérante enregistrée le 11 septembre 2006, et une duplique de l'Administration enregistrée le 13 octobre 2006. Par ordonnance du 16 décembre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 mars 2007. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, et sollicitant à titre subsidiaire toute mesure d'instruction jugée utile, la requérante développait une argumentation articulée autour de deux axes principaux : la régularité de la procédure d'une part, et le bien-fondé de la décision au regard des faits d'autre part. En premier lieu, sur le terrain procédural et probatoire, Madame N. reprochait à l'Administration de s'être fondée sur les résultats d'une enquête administrative — le rapport de la Sûreté publique — qui ne lui avaient pas été communiqués et qui n'étaient d'ailleurs pas versés aux débats par le Ministre d'État, l'empêchant ainsi d'être pleinement en mesure d'assurer sa défense. En second lieu, sur le fond, elle soutenait que la décision attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon elle, sa résidence habituelle demeurait établie à Monaco à la date du 11 décembre 2005, le bien situé à Èze-sur-Mer ne constituant qu'une résidence secondaire utilisée exclusivement durant la période estivale (au mois d'août) et lors de quelques fins de semaine, soit au maximum quatre mois par an. Pour établir la réalité de sa résidence monégasque, elle invoquait d'abord l'implantation historique de sa famille depuis la fin du XIXe siècle, sa naissance à Monaco, la présence de ses enfants et de son petit-fils monégasque, le statut de son époux, leur implication associative, la prorogation de sa carte de séjour jusqu'en 2009 et le centre de ses intérêts professionnels et familiaux. En cours d'instance, au stade de la réplique, afin de contrer les arguments de l'Administration qu'elle qualifiait de « vagues hypothèses », elle a produit plusieurs pièces matérielles : une attestation des propriétaires de l'appartement monégasque certifiant son usage mixte (habitation et cabinet d'orthophoniste), un procès-verbal de constat d'huissier visant à établir la réalité de l'occupation et de l'usage d'habitation de ce local, des témoignages de voisins affirmant l'avoir rencontrée à divers moments de la journée, ainsi que des factures d'électricité et un relevé de factures téléphoniques de Monaco (dont elle indiquait dans sa réplique qu'il établissait l'absence de communication le soir). En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête, en soutenant que la décision n'était entachée ni d'erreur de fait, ni d'erreur manifeste d'appréciation, mais reposait sur des faits matériellement exacts corroborés par des indices précis et concordants. Sur le terrain des principes directeurs du contentieux de la preuve, le Ministre d'État rappelait qu'en vertu du paragraphe 3 de l'article 22 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, la charge de la preuve de la résidence à Monaco incombe à chaque détenteur d'un certificat de domicile qui en sollicite le renouvellement. En outre, l'Administration posait comme postulat juridique que seule la résidence habituelle sur le territoire de la Principauté détermine la délivrance ou le refus du certificat, de sorte que toute autre considération — qu'elle soit d'ordre familial, professionnel ou associatif — est totalement inopérante sur la légalité de la décision. Sur le terrain de l'analyse factuelle, le Ministre d'État déconstruisait méthodiquement les éléments avancés par la requérante pour démontrer que le local monégasque n'était utilisé qu'à titre professionnel et que le couple résidait habituellement à Èze-sur-Mer : - S'agissant de la nature des locaux : l'appartement de cinq pièces initialement occupé à Monaco avait été remplacé par l'acquisition d'un trois-pièces d'habitation en France, tandis que l'adresse monégasque revendiquée correspondait à un local de deux pièces loué sous le régime de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 expressément pour l'exercice de la profession d'orthophoniste, ce qui contredisait l'attestation des propriétaires. - S'agissant des témoignages et du constat d'huissier : la présence de Madame N. en journée constatée par les voisins était jugée normale pour un cabinet professionnel ; quant au constat d'huissier, dressé à la demande de l'intéressée qui avait eu toute latitude pour « arranger » l'intérieur des lieux au préalable, il ne prouvait nullement une résidence habituelle. - S'agissant des données objectives de consommation et de déplacement : les factures d'électricité produites par la requérante elle-même révélaient une consommation plus importante à Èze-sur-Mer qu'à Monaco. Le relevé des factures téléphoniques du local monégasque pour la période de janvier à juin 2006 démontrait que la quasi-totalité des appels étaient passés entre 8 heures et 20 heures (heures d'ouverture du cabinet) et qu'aucun appel n'était émis le week-end. Enfin, le Ministre d'État produisait les relevés journaliers d'entrée et de sortie du véhicule de Madame N. au parking Saint-Charles (où elle disposait d'un abonnement), lesquels établissaient qu'à trois exceptions près, elle arrivait le matin vers 9 heures ou en début d'après-midi vers 13 heures pour repartir le soir vers 20 heures. L'Administration en déduisait qu'il était prouvé que la requérante ne couchait pratiquement jamais dans son local monégasque. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une double interrogation juridique, touchant tant au régime probatoire applicable aux demandes de renouvellement de certificat de domicile sous l'empire de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 qu'à l'étendue du contrôle juridictionnel exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'appréciation administrative de la notion de résidence habituelle. Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : à qui incombe la charge de la preuve du maintien de la résidence habituelle à Monaco lors d'une demande de renouvellement d'un certificat de domicile au titre de l'article 22, paragraphe 3, de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, selon quelle méthode cette résidence doit-elle être caractérisée, et selon quel degré de contrôle le juge administratif vérifie-t-il la légalité interne du refus opposé par le Ministre d'État lorsque le demandeur invoque des attaches personnelles et professionnelles anciennes face à des indices matériels de présence physique limitée aux seules heures ouvrables ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande rigueur syllogistique en cinq considérants, qui fixent successivement le cadre normatif de la charge de la preuve, la qualification juridique de la notion de résidence habituelle, l'évaluation critique des preuves apportées par la requérante, la confrontation aux indices matériels objectifs du dossier, et enfin la conclusion quant à la légalité de l'acte attaqué. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême circonscrit le débat probatoire en se fondant directement sur le texte conventionnel applicable (bien que les visas mentionnent par une simple erreur matérielle de plume l'année « 1983 », le premier considérant rectifie en visant exactement la Convention du 18 mai 1963). Citant expressément les termes du paragraphe 3 de l'article 22 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, selon lesquels « *La validité du certificat de domicile sera désormais limitée à trois ans. Il appartiendra à chaque détenteur d'en faire prolonger la durée par l'Administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco* », le juge en déduit de manière impérative « *qu'il résulte de ces stipulations que la charge de la preuve incombe au demandeur* ». Cette prémisse est fondamentale : elle écarte implicitement mais nécessairement le grief tiré du défaut de communication ou de production du rapport de la Sûreté publique. Puisqu'il appartient à l'administré de démontrer positivement qu'il réside à Monaco, l'Administration n'supporte pas la charge initiale de la preuve de la non-résidence. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême définit la nature de l'opération de vérification de la résidence et la méthode d'appréciation qui s'y attache : « *Considérant que la constatation de la résidence habituelle est une question de pur fait qui doit être résolue au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants* ». En qualifiant la résidence habituelle de « question de pur fait », le juge écarte toute approche purement formelle ou statutaire (telle que la détention d'un titre de séjour ou des liens d'état civil) au profit d'une approche réaliste et concrète, fondée sur la méthode du faisceau d'indices. Dans un troisième temps, le Tribunal procède à l'appréciation de la valeur probante des éléments avancés par la requérante pour satisfaire à son obligation probatoire. Il relève que Madame N. « *ne fait état que de liens familiaux et professionnels, de témoignages et d'un constat d'huissier* ». Le juge estime que ces éléments « *ne sont pas par eux-mêmes de nature à justifier* » que l'appartement loué à Monaco (dont le Tribunal note au passage, en conciliant les thèses des parties sur le contrat, qu'il a été loué selon le bail du 16 mars 2001 pour l'exercice de l'activité d'orthophoniste et, selon l'avenant du 22 septembre 2004, à usage mixte) constitue le siège de sa résidence habituelle. Ainsi, même en admettant que l'avenant de 2004 ait conféré un usage mixte au local, la preuve d'une habitation effective n'est pas rapportée par des attestations de tiers, un constat ponctuel ou un enracinement familial et professionnel. Dans un quatrième temps, le Tribunal Suprême mobilise les indices matériels précis et concordants versés aux débats, tant par la requérante que par l'Administration, lesquels démontrent positivement l'absence de résidence habituelle à Monaco et la localisation de celle-ci en France. Le juge retient quatre éléments factuels déterminants : 1. **La configuration immobilière comparée** : l'acquisition le 10 août 2004 par les époux N. d'un appartement à Èze-sur-Mer « *de dimensions plus importantes que l'appartement qu'elle a loué à Monaco pour un usage professionnel et mixte* ». 2. **Les relevés téléphoniques** : l'analyse minutieuse des documents produits par Madame N. elle-même pour la période du 1er janvier au 30 juin 2006 révèle que les appels passés depuis l'appartement de Monaco « *n'ont jamais été passés dans la matinée avant 10 heures et ont rarement été passés dans la soirée après 19 heures et ne l'ont été que deux fois, dans la même soirée, le 13 février 2006, après 22 heures* ». 3. **La consommation énergétique** : ces mêmes documents produits par la requérante établissent que « *la consommation d'électricité de l'appartement d'Èze-sur-mer a été nettement supérieure à celle de l'appartement de Monaco* ». 4. **Les mouvements de stationnement automobile** : les documents produits par le Ministre d'État démontrent que les entrées de la requérante dans le parc de stationnement loué à proximité de son appartement monégasque « *ont toujours eu lieu dans la matinée ou en début d'après-midi et les sorties, en fin d'après-midi, et que les entrées et sorties n'ont jamais eu lieu en fin de semaine* ». Dans un cinquième et dernier temps, tirant les conséquences juridiques de ces constatations factuelles, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur les motifs de fait de la décision administrative. Alors que la requérante invoquait une « erreur manifeste d'appréciation » (qui correspond à un contrôle restreint), le juge se place sur le terrain du contrôle de l'exactitude matérielle des faits — composante du contrôle normal — en jugeant qu'en constatant que Madame N. n'avait pas maintenu sa résidence habituelle de manière effective et continue à Monaco et en refusant, par voie de conséquence, le renouvellement sollicité, « *le Ministre d'État ne s'est pas fondé sur des faits matériellement inexacts* ». La requête est, par suite, rejetée sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée à titre subsidiaire. ### C. Le dispositif Par ces motifs, la haute juridiction prononce le dispositif suivant : > « Décide : > Article 1er. – La requête de Mme N. est rejetée. > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de Mme N. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Dame D. T. épouse N. c/ Ministre d'État* du 20 mars 2007 constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence administrative et fiscale monégasque relative à l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Son apport majeur réside dans la clarification rigoureuse de l'articulation entre les règles conventionnelles d'attribution de la charge de la preuve et les méthodes du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. En premier lieu, l'arrêt consacre avec force l'autonomie de la notion de « résidence habituelle » au sens de la Convention de 1963 par rapport à la notion civiliste ou sociologique du « centre des intérêts vitaux » ou familiaux. Dans son argumentation, la requérante tentait d'importer dans le débat relatif au certificat de domicile une conception globale du rattachement territorial : naissance en Principauté, présence de la famille sur quatre générations, exercice exclusif de la profession libérale depuis plus de trente ans, vie associative et détention d'une carte de séjour valide jusqu'en 2009. Le Tribunal Suprême valide entièrement la thèse de l'Administration selon laquelle ces considérations, pour légitimes et avérées qu'elles soient, sont inopérantes. Le certificat de domicile prévu par l'article 22, paragraphe 3, de la Convention de 1963 ne récompense pas un ancrage historique ou économique ; il constate une réalité physique : le fait d'habiter — c'est-à-dire, très concrètement, de vivre, de passer ses soirées, ses nuits et ses fins de semaine — de manière effective et continue sur le territoire monégasque. En deuxième lieu, sur le terrain de la preuve en droit public, l'arrêt illustre le mécanisme du renversement textuel de la charge probatoire et ses conséquences sur le principe du contradictoire. En règle générale, lorsque l'Administration prend une décision défavorable ou retire un avantage en se fondant sur les conclusions d'une enquête de police ou de la Sûreté publique, le juge
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9315 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9315 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/04-16-9315)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux de la commande publique et des contrats administratifs complexes, particulièrement lorsqu'il a trait à la réalisation d'infrastructures ou d'ensembles immobiliers à vocation domaniale, cristallise régulièrement les tensions entre les impératifs techniques fixés par la personne publique et la liberté de conception revendiquée par les opérateurs économiques. La décision rendue le 16 avril 2012 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, offre une illustration topique de cette dialectique à l'occasion de la passation d'un contrat de promotion immobilière d'envergure. Les faits ayant donné naissance au litige trouvent leur origine dans une initiative de l'État monégasque visant à assurer le développement de son parc immobilier domanial. Au cours de l'été 2010, l'administration a engagé une procédure de consultation en vue de l'attribution d'un contrat de promotion immobilière. Ce contrat avait pour objet tant la conception que la construction d'un ensemble immobilier devant comporter au moins 54 logements domaniaux assortis de places de stationnement. Cet ensemble, destiné à être édifié sur une parcelle sise du 13 au 19 Avenue Pasteur à Monaco, était dénommé « Les Tamaris ». Le cadre formel et technique de cette mise en concurrence a été défini par divers documents remis aux candidats. Parmi ceux-ci figuraient notamment une lettre de consultation émanant du Directeur des Travaux publics, datée du 20 juillet 2010, ainsi qu'un document intitulé « descriptif sommaire type ». Ces pièces constitutives du dossier de consultation fixaient les attentes de la personne publique quant à la consistance du projet. En particulier, la lettre de consultation du 20 juillet 2010 précisait, en sa page numéro 2, qu'il était attendu des promoteurs sollicités qu'ils remettent un dossier comportant « un projet développé au stade de l'esquisse ». Par ailleurs, le descriptif sommaire type énonçait, dès son Chapitre 1, en page numéro 1, des prescriptions précises relatives à la typologie et aux dimensions des unités d'habitation. Ce document stipulait expressément : « La surface habitable par type de logement à prendre en compte est la suivante .... 2 pièces — 55 à 70 m2 - ... Ces surfaces devront être respectées ... ». Le cadre urbanistique de la zone relevait en outre des dispositions applicables au quartier ordonnancé du Jardin Exotique, initialement régies par l'Ordonnance Souveraine n° 825 du 30 novembre 2006 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie de ce quartier, lesquelles prévoyaient notamment une hauteur maximale initialement fixée à + 90 NGM. En réponse à cette consultation, la société anonyme monégasque d'Études et de Gestion Immobilière (ci-après dénommée « SAM SAMEGI ») a élaboré et remis une offre à l'État monégasque le 17 septembre 2010. Toutefois, l'analyse technique de cette proposition par les services compétents de l'administration a révélé que plusieurs appartements de deux pièces projetés par la société candidate dans son esquisse présentaient une superficie inférieure au seuil minimal de 55 mètres carrés exigé par le descriptif sommaire type. Tirant les conséquences de cette analyse, Son Excellence le Ministre d'État de la Principauté a, par un courrier en date du 18 janvier 2011, notifié à la SAM SAMEGI la décision de rejeter son offre. Ce rejet était explicitement motivé « notamment au regard du non-respect des surfaces unitaires d'appartements », l'autorité administrative considérant qu'en ne respectant pas les prescriptions techniques fondamentales du dossier de consultation, l'opérateur économique n'avait pas déposé une offre conforme. Contestant le bien-fondé de cette éviction, la SAM SAMEGI, représentée par son conseil, Maître Arnaud Zabaldano, Avocat-Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a exercé un recours administratif préalable. Par une lettre datée du 21 mars 2011 adressée au Ministre d'État, la société a formé un recours gracieux tendant au retrait ou à l'annulation de la décision de rejet du 18 janvier 2011. Ce recours gracieux n'a cependant pas infléchi la position du gouvernement monégasque : par une décision expresse du 6 juin 2011, l'autorité administrative a confirmé à la société requérante le refus de son offre, rejetant ainsi le recours gracieux. Entre-temps, sur le plan réglementaire, était intervenue l'Ordonnance Souveraine n° 3.234 du 18 avril 2011, modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 825 du 30 novembre 2006 précitée, laquelle a eu pour effet de modifier la réglementation d'urbanisme applicable, notamment en ce qui concerne la hauteur maximale autorisée des constructions. C'est dans ce contexte factuel et réglementaire que le litige a été porté sur le terrain juridictionnel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du rejet de son offre, la SAM SAMEGI a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Par une requête déposée au Greffe Général du Tribunal Suprême le 5 août 2011 par le ministère de Maître Arnaud Zabaldano, la société a introduit un recours en annulation pour excès de pouvoir, sur le fondement des dispositions de l'article 90 B 1 de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. La requête tendait à l'annulation de la décision du 6 juin 2011 portant rejet du recours gracieux, ensemble la décision initiale de rejet de l'offre en date du 18 janvier 2011, ainsi qu'à la mise des dépens à la charge de l'État. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange approfondi d'écritures contradictoires. À la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État, déposée au Greffe Général le 7 octobre 2011 par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation de France. La société requérante a ensuite déposé une réplique le 14 novembre 2011, à laquelle le Ministre d'État a opposé une duplique enregistrée le 16 décembre 2011. Sur le plan de l'organisation juridictionnelle, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 15 septembre 2011, désigné Monsieur Didier Linotte, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Après l'établissement du procès-verbal de clôture de l'instruction en date du 23 janvier 2012, le Président a, par une ordonnance du 9 février 2012, fixé l'audience au 29 mars 2012, lors de laquelle furent entendus le rapporteur, les conseils des parties ainsi que le Ministère public en ses conclusions. L'argumentation développée par la SAM SAMEGI au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation s'articulait autour de quatre moyens principaux, complétés par une demande avant dire droit de production de pièces, visant tant la légalité interne de l'appréciation portée sur son offre que la régularité externe et interne de la procédure d'attribution dans son ensemble. En premier lieu, la requérante contestait frontalement le motif même du rejet de son offre en invoquant une erreur d'appréciation du Ministre d'État quant à la prétendue non-conformité de sa proposition au cahier des charges de la consultation. Développant ce moyen dans sa réplique, la SAM SAMEGI soutenait que son offre était parfaitement conforme aux prescriptions techniques du dossier. Selon elle, il ne ressortait d'aucun document de la consultation que la totalité des logements de deux pièces devait impérativement respecter, à peine d'irrecevabilité de l'offre, le seuil de superficie minimale. Elle faisait valoir que son offre respectait cette obligation « en moyenne » sur l'ensemble des logements concernés. De surcroît, la société arguait du silence des documents de consultation quant au stade procédural auquel cette exigence dimensionnelle devait être intégralement satisfaite, soutenant que son offre, présentée au simple stade de l'esquisse, aurait parfaitement pu faire l'objet d'une adaptation à un stade ultérieur de la procédure pour se conformer strictement, unité par unité, audit seuil. En deuxième lieu, la société évincée excipait de l'irrégularité des décisions attaquées par voie de conséquence de l'irrégularité de la procédure d'attribution les ayant précédées, en dénonçant un manque de transparence dans l'indication des critères d'attribution du contrat censés départager les candidats. Tout en reconnaissant dans sa réplique que le droit de l'Union européenne n'est pas applicable en Principauté de Monaco, la SAM SAMEGI soutenait que l'obligation de transparence des critères d'attribution constituait néanmoins une règle autonome de l'État monégasque. Dans cette perspective, elle sollicitait du Tribunal Suprême qu'il ordonne à l'État la communication du dossier de l'offre de la société retenue comme attributaire. En troisième lieu, la requérante soutenait que la procédure de sélection des offres était entachée d'irrégularité en raison d'une modification substantielle du projet immobilier intervenue en cours d'appel d'offres. Ce grief portait précisément sur l'admission d'une hauteur de construction supérieure de 3 mètres 50 par rapport à la hauteur maximale initialement prévue à + 90 NGM par les documents d'urbanisme. En quatrième et dernier lieu, la SAM SAMEGI soulevait un moyen de légalité externe tiré d'un vice de procédure, consistant dans le défaut de consultation de la commission consultative des marchés publics, formalité prévue à l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 2-097 (également visée par la décision sous le numéro 2.907) du 23 octobre 1959, relative aux marchés de l'État. Contestant la thèse gouvernementale selon laquelle le contrat litigieux échapperait à ce texte faute d'être un marché de travaux, la requérante qualifiait dans sa réplique le contrat de promotion immobilière de contrat de prestations de services, entrant à ce titre dans le champ d'application de la saisine obligatoire de ladite commission. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité des prétentions de la requérante et à sa condamnation aux entiers dépens, en structurant sa réfutation autour d'une distinction fondamentale entre la phase de vérification de la conformité des offres et la phase de sélection proprement dite. À titre principal, l'administration faisait valoir que le rejet de l'offre de la SAM SAMEGI ne résultait nullement d'un choix comparatif opéré entre les différents candidats lors de la phase de sélection, mais d'une élimination préalable fondée sur la non-conformité de l'offre aux prescriptions techniques de la consultation. Dans sa duplique, le Gouvernement insistait sur le caractère totalement dépourvu d'ambiguïté de l'exigence relative à la surface minimale des appartements de deux pièces, sur la nature impérative de cette disposition et sur la nécessité absolue d'y satisfaire dès le stade de la remise de l'offre, fût-ce en l'état d'une simple « esquisse ». À titre subsidiaire ou complémentaire, concernant les griefs dirigés contre la procédure d'attribution, le Ministre d'État écartait l'applicabilité à Monaco des règles invoquées relatives à la mention préalable des critères d'appréciation des offres, affirmant qu'une telle obligation ne saurait découler d'un principe général du droit monégasque, tout en soutenant qu'en tout état de cause, les critères essentiels avaient été indiqués avec une clarté et une précision suffisantes. S'agissant de la modification de la hauteur maximale autorisée, la défense démontrait le caractère inopérant et infondé du moyen : cette évolution ne résultait pas de la procédure de sélection des offres, mais d'un changement de la réglementation d'urbanisme (l'Ordonnance Souveraine n° 3.234 du 18 avril 2011) intervenu postérieurement tant au rejet de l'offre de la requérante qu'à la sélection du dossier retenu. Enfin, le Ministre d'État écartait le moyen tiré du défaut de saisine de la commission consultative des marchés, au motif que les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 23 octobre 1959 relative aux marchés de fournitures, de travaux et de services de l'État n'étaient pas applicables à un contrat de promotion immobilière. En conséquence de l'irrecevabilité intrinsèque de l'offre de la requérante, l'administration concluait au rejet de la demande de communication du dossier de l'attributaire comme étant totalement indifférente à la solution du litige. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des écritures des parties soumettait au Tribunal Suprême une série d'interrogations juridiques d'une grande richesse, touchant à la nature juridique du contrat de promotion immobilière conclu par l'État, à l'applicabilité de l'Ordonnance Souveraine du 23 octobre 1959, ou encore à l'existence d'un principe autonome de transparence des critères d'attribution dans le droit monégasque de la commande publique. Toutefois, avant même de pouvoir aborder ces questions relatives à la régularité de la procédure de mise en concurrence et de sélection des offres, la Haute Juridiction devait résoudre une question préalable et déterminante, commandant l'opérance même de l'ensemble des moyens soulevés par la société requérante. Le problème juridique central posé au Tribunal Suprême pouvait ainsi se formuler en deux volets indissociables : D'une part, comment convenait-il d'interpréter la portée des prescriptions techniques du règlement de la consultation imposant une fourchette de superficie habitable par type de logement (spécifiquement de 55 à 70 m² pour les appartements de deux pièces) alors que le dossier remis par les candidats ne devait consister qu'en un projet développé au stade de l'esquisse ? Une telle exigence revêtait-elle un caractère impératif s'appliquant individuellement à chaque unité d'habitation dès le dépôt de l'offre, ou autorisait-elle, comme le soutenait la requérante, une appréciation globale « en moyenne » susceptible de régularisation ultérieure ? D'autre part, dans l'hypothèse où l'offre déposée méconnaîtrait effectivement ces prescriptions techniques, quelle était l'étendue de la compétence de l'autorité administrative quant au sort à réserver à cette candidature, et quelles en étaient les conséquences contentieuses sur la recevabilité ou l'opérance des autres moyens d'annulation dirigés contre la régularité de la procédure d'attribution du contrat (défaut de transparence des critères de choix, modification ultérieure des règles d'urbanisme, défaut de consultation d'une commission administrative) ? En d'autres termes, le candidat dont l'offre est entachée d'une non-conformité technique substantielle peut-il utilement se prévaloir des vices affectant la phase de sélection comparative des offres ou la procédure de passation du contrat ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une remarquable économie de moyens, mais d'une rigueur juridique absolue, concentré dans un considérant unique d'une grande densité. La motivation de la Haute Juridiction procède par étapes logiques successives : l'analyse exégétique et téléologique des documents de la consultation, la constatation souveraine des faits, la qualification juridique de la compétence du Ministre d'État, et enfin la déduction contentieuse quant au sort des autres moyens de la requête. Dans un premier temps, le juge administratif suprême se livre à une interprétation combinée des pièces constitutives du dossier de consultation pour déterminer la nature et la portée exactes des obligations pesant sur les candidats. Il cite tout d'abord littéralement les termes du « descriptif sommaire type » en son Chapitre 1, page n° 1 : « La surface habitable par type de logement à prendre en compte est la suivante .... 2 pièces — 55 à 70 m2 - ... Ces surfaces devront être respectées ... ». L'emploi du futur impératif (« devront être respectées ») ne laissait place à aucun doute quant au caractère obligatoire de la norme technique ainsi édictée. Toutefois, pour répondre précisément à l'argumentation tout en souplesse de la SAM SAMEGI — qui prétendait que cette obligation était satisfaite « en moyenne » et qu'une adaptation demeurait envisageable à un stade ultérieur —, le Tribunal Suprême mobilise une double méthode d'interprétation : téléologique (par l'effet utile) et systémique (par le rapprochement des textes de la consultation). Sur le plan téléologique, la juridiction affirme avec force « que la disposition d'un seuil minimal de superficie n'a de portée utile que si elle est observée pour chaque appartement ». Cette assertion frappée au coin du bon sens juridique et pratique ruine la thèse de la moyenne : fixer un seuil minimal d'habitabilité pour des logements domaniaux vise à garantir à chaque futur occupant un standard de confort déterminé ; admettre une moyenne permettrait de compenser des logements sous-dimensionnés et inhabitables selon les standards de l'État par d'autres logements surdimensionnés, privant ainsi la prescription de toute sa substance et de sa finalité. Sur le plan systémique, pour écarter l'argument d'une régularisation différée après le choix du promoteur, le Tribunal Suprême se réfère à la lettre de consultation du 20 juillet 2010 du Directeur des Travaux publics. Celle-ci précisait en sa page n° 2 qu'il était attendu des promoteurs la remise d'un dossier comportant « un projet développé au stade de l'esquisse ». Le juge en déduit implicitement mais nécessairement que le caractère d'« esquisse » du projet n'exonérait nullement les candidats du respect des prescriptions fondamentales dès le dépôt de leur dossier : l'esquisse devait précisément permettre de vérifier l'agencement des volumes et le respect des surfaces unitaires exigées. Dans un deuxième temps, passant du droit au fait, le Tribunal Suprême relève « qu'il est constant que plusieurs appartements de deux pièces projetés par la SAMEGI dans son offre ne respectaient pas cette superficie minimale ». La matérialité des faits n'était d'ailleurs pas sérieusement contestée par la requérante, puisque celle-ci avait précisément bâti sa défense sur le terrain de la conformité « en moyenne », aveu implicite de la non-conformité unitaire de plusieurs logements. Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême tire la conséquence juridique majeure de cette constatation factuelle sur le terrain de la compétence de l'autorité administrative. La formulation retenue est décisive : « que dès lors le Ministre d'État était tenu d'écarter l'offre de la requérante au motif : "... qu'en ne respectant pas les prescriptions techniques fondamentales" elle n'a pas "déposé une offre conforme" ». En jugeant que le Ministre d'État « était tenu » d'écarter l'offre, la Haute Juridiction consacre l'existence d'une **compétence liée** de l'administration. Face à une offre qui méconnaît les prescriptions techniques fondamentales du cahier des charges, l'autorité adjudicatrice ne dispose d'aucun pouvoir discrétionnaire : elle ne peut ni accepter l'offre, ni l'examiner dans le cadre de la mise en concurrence comparative, ni inviter le candidat à la régulariser au détriment du principe d'égalité entre les soumissionnaires. Le rejet de l'offre non conforme s'impose à l'administration comme une obligation légale stricte, en vertu du principe selon lequel l'autorité administrative est liée par les règles qu'elle a elle-même édictées. Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal Suprême applique la théorie contentieuse des moyens inopérants, qui découle directement de la reconnaissance de cette compétence liée. Dès lors que le Ministre d'État avait l'obligation légale d'éliminer l'offre de la SAM SAMEGI dès le stade de l'examen de sa conformité technique, la décision de rejet ne pouvait légalement pas être différente. Par voie de conséquence, le Tribunal juge « qu'ainsi les autres moyens de la requête sont inopérants et qu'elle ne peut donc qu'être rejetée ». Par cette formule lapidaire, le juge administratif monégasque neutralise l'ensemble des autres griefs soulevés par la société requérante : qu'il s'agisse du prétendu défaut de transparence des critères de choix, de la modification ultérieure des règles d'urbanisme relatives à la hauteur de l'immeuble, ou
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11350 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11350 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/05-29-11350)) Le contrôle juridictionnel des actes administratifs individuels restreignant la liberté du commerce et de l'industrie, ou plus largement l'exercice d'activités économiques, constitue la pierre angulaire de l'État de droit économique. En Principauté de Monaco, où l'accès à l'activité professionnelle des personnes physiques étrangères ou des personnes morales est rigoureusement encadré par un régime d'autorisation préalable, l'office du juge de l'excès de pouvoir revêt une acuité toute particulière. Il lui appartient de concilier la nécessaire préservation de l'ordre public économique et de la moralité des affaires avec la protection des administrés contre l'arbitraire administratif. C'est précisément au cœur de cette tension que s'inscrit la décision rendue par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, le 29 mai 2013, dans l'affaire opposant le sieur M. C. et la société à responsabilité limitée (SARL) de droit français Bureau de Vérification et de Conseil (BVC) à l'État de Monaco. Par cet arrêt majeur, qui vient clore une séquence contentieuse initiée par une précédente décision avant dire droit (et partiellement d'annulation) du 3 décembre 2012, la haute juridiction monégasque offre une illustration particulièrement topique de son contrôle de l'erreur de fait — plus exactement de l'exactitude matérielle des faits — ainsi que des exigences gouvernant l'administration de la preuve devant le juge administratif. En censurant le refus opposé par le Ministre d'État à une demande de création d'une société de droit monégasque au motif que la matérialité des agissements répréhensibles imputés au demandeur n'était pas établie malgré un supplément d'instruction, le Tribunal Suprême rappelle avec force que la prérogative d'appréciation de la « moralité professionnelle » ne saurait s'exercer sur le fondement d'allégations non corroborées par des éléments probants contemporains ou antérieurs à la prise de décision. Pour saisir toute la richesse de cette décision et la rigueur du contrôle opéré par le juge constitutionnel et administratif monégasque, il convient d'examiner successivement le contexte factuel et procédural ayant donné naissance au litige (I), la question de droit soumise à la haute juridiction ainsi que la solution retenue par celle-ci (II), avant d'analyser la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt pour le contentieux administratif monégasque (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du contentieux se trouve une démarche entrepreneuriale initiée en Principauté de Monaco par M. M. C., président de la société à responsabilité limitée de droit français dénommée Bureau de Vérification et de Conseil (BVC). Ce dernier a sollicité des autorités monégasques l'autorisation de créer une société à responsabilité limitée de droit monégasque, destinée à être dénommée « BVC expertise Monaco ». En droit positif monégasque, une telle constitution et l'exercice des activités afférentes tombent sous le coup des dispositions de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 (également visée dans la décision sous la date du 29 juillet 1991), modifiée, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Ce texte soumet l'exercice de ces activités par certaines personnes physiques ou sous forme sociale à l'obtention d'une autorisation administrative préalable délivrée par le Ministre d'État. Parmi les conditions légales gouvernant la délivrance de cette autorisation figure, à l'article 9 de ladite loi, l'exigence selon laquelle le demandeur doit présenter toutes les « garanties de moralité professionnelle ». Or, par une décision en date du 12 septembre 2011 (mentionnée par erreur matérielle de plume en un endroit des visas comme datée du 12 décembre 2011, mais clairement identifiée dans le reste de l'arrêt et le dispositif au 12 septembre 2011), le Ministre d'État a opposé un refus à la demande de création de la SARL monégasque BVC expertise Monaco. Pour motiver ce rejet, l'autorité administrative s'est fondée sur des agissements imputés à M. M. C., lesquels ont conduit le Ministre d'État à « induire » que l'intéressé ne présentait pas toutes les garanties de moralité professionnelle requises par l'article 9 de la loi n° 1.144 précitée. Plus précisément, l'administration reprochait à M. C. et à la société BVC d'avoir accompli des démarches commerciales auprès de divers professionnels du secteur alimentaire établis en Principauté de Monaco, en faisant frauduleusement état d'un mandat, d'une habilitation, d'un partenariat, d'une entente ou d'un agrément délivré par la Direction de l'action sanitaire et sociale (DASS). Selon les griefs formulés par l'administration, ces démarches visaient à obtenir la conclusion de contrats de suivi ou de partenariats hors de toute autorisation administrative, en laissant croire aux établissements démarchés qu'à défaut de collaborer avec la société BVC, ils ne seraient pas en mesure d'obtenir l'agrément sanitaire indispensable à la poursuite de leur activité au regard de la réglementation relative à la sécurité alimentaire. Contestant le bien-fondé de ce refus et la réalité même des faits qui lui étaient reprochés, M. M. C. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 12 septembre 2011. Par une décision en date du 26 janvier 2012, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, maintenant ainsi son refus d'autorisation. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de cette décision administrative défavorable, M. M. C. et la SARL de droit français BVC ont saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 8 mars 2012. Par ce recours pour excès de pouvoir, les requérants sollicitaient l'annulation, d'une part, de la décision initiale du Ministre d'État du 12 septembre 2011 rejetant la demande de création de la SARL monégasque BVC expertise Monaco et, d'autre part, de la décision du 26 janvier 2012 rejetant leur recours gracieux. L'affaire a connu un premier dénouement partiel particulièrement déterminant par une décision avant dire droit (quant au fond du refus initial) n° 2012-06 rendue par le Tribunal Suprême le 3 décembre 2012. Dans cette première décision, la haute juridiction a, en premier lieu, prononcé l'annulation de la décision du Ministre d'État du 26 janvier 2012 ayant rejeté le recours gracieux (pour des motifs qui ne sont pas détaillés dans le texte de l'arrêt du 29 mai 2013, mais qui laissaient subsister la décision initiale du 12 septembre 2011). En second lieu, s'agissant de la légalité de la décision du 12 septembre 2011, le Tribunal Suprême a estimé, en l'état du dossier qui lui était soumis, que la matérialité des faits reprochés à M. C. — à savoir les démarches frauduleuses auprès des professionnels monégasques se prévalant de la DASS — n'était pas établie. Faisant usage de ses pouvoirs d'instruction, le Tribunal a alors sursis à statuer sur la demande d'annulation de la décision du 12 septembre 2011 et a invité le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision du 3 décembre 2012, les constats et les plaintes dont il se prévalait pour établir les agissements imputés au requérant. En exécution de ce supplément d'instruction ordonné par le juge, le Ministre d'État, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-défenseur, et plaidant par Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé au greffe général un « mémoire de production » le 4 janvier 2013 (mentionné par erreur de plume dans les visas comme le 4 janvier 2012, mais rectifié dans les motifs comme étant du 4 janvier 2013), accompagné de trois pièces justificatives : * **La pièce n° 1** consistait en une lettre datée du 28 octobre 2011, adressée à la directrice de l'action sanitaire et sociale par l'administrateur de la division de sécurité sanitaire et alimentaire. Dans ce courrier, cette dernière confirmait qu'en sa qualité d'agents assermentés, le personnel de sa division avait reçu des plaintes de plusieurs professionnels du secteur alimentaire par téléphone, lors de visites d'inspection sur place et lors de formations réalisées par ses soins. Selon cette lettre, il ressortait de ces déclarations que la société BVC s'était « toujours prévalu d'un partenariat/ d'une entente/ d'un accord avec la direction de l'action sanitaire et sociale en se présentant dans chacun des établissements démarchés ». * **La pièce n° 2** était une seconde lettre, également datée du 28 octobre 2011 et adressée à la directrice de l'action sanitaire et sociale, émanant cette fois de Mme D., chef de section de la division de sécurité sanitaire et alimentaire. Selon le Ministre d'État, ce document consignait des plaintes recueillies lors de visites d'inspection conduites au cours de la semaine par les agents assermentés, révélant que BVC se serait faussement prévalue d'une habilitation ou d'un partenariat avec la DASS, menaçant les établissements d'une impossibilité d'obtenir leur agrément sanitaire faute de collaboration. La lettre relatait quatre déclarations : 1. Celle de M. T. (exploitant des établissements D. S. et P. R.), affirmant que M. C. s'était présenté spontanément en arguant travailler en relation avec la DASS et que sans collaboration avec sa société, l'agrément sanitaire ne pourrait être obtenu ; 2. Celle de M. D. G. (chef de cuisine de l'établissement Virage), reprenant exactement les mots de M. T. ; 3. Celle de M. D.-D. (exploitant de la boucherie parisienne), indiquant avoir été démarché en 2007 par M. C., lequel aurait fait état d'« accords privilégiés » avec la DASS conditionnant l'obtention de l'agrément sanitaire à la conclusion d'un contrat de suivi ; 4. Celle de M. É. C. (exploitant du Mystic café), à qui M. C. aurait indiqué travailler « main dans la main » avec la DASS, voire être agréé par elle, rendant indispensable la conclusion d'un contrat de suivi. * **La pièce n° 3** réunissait quatre attestations écrites, datées des 21 et 24 décembre 2012, émanant respectivement de M. V. (exploitant de l'établissement le Pinocchio) ainsi que de MM. T., D.-D. et C. (déjà cités en pièce n° 2). Ces quatre professionnels attestaient, dans des termes qualifiés par l'arrêt de « rigoureusement identiques », que M. M. C. « s'est présenté à (leur) établissement, en 2009, comme étant agréé par la direction de l'action sanitaire et sociale afin que (il) contracte avec (eux) pour obtenir l'agrément sanitaire de (leur) établissement ». En réplique à ces productions, M. M. C. et la société BVC, représentés par Maître Jean-Pierre Licari, Avocat-défenseur, ont déposé le 7 février 2013 une « réponse au mémoire de production de l'État » développant une argumentation critique particulièrement incisive à l'encontre de la valeur probante des documents versés par l'administration : 1. **Sur la chronologie des pièces :** Les requérants faisaient valoir, à titre principal, que l'intégralité des pièces produites par le Ministre d'État étaient postérieures au 12 septembre 2011, date de la décision attaquée, et qu'elles étaient, de ce seul fait, totalement dénuées de pertinence. 2. **Sur la pièce n° 1 :** À titre superfétatoire, ils relevaient que ce courrier du 28 octobre 2011 constituait en réalité une réponse à une requête du secrétaire général du Ministre d'État « demandant de justifier la position avancée par (la direction de l'action sanitaire et sociale) dans le cadre de cette suite contentieuse ». Les requérants en déduisaient que l'autorité administrative ne s'était préoccupée de savoir si son refus était justifié qu'après l'avoir émis, et soulignaient l'absence de toute trace matérielle des prétendues plaintes reçues par les agents assermentés. 3. **Sur la pièce n° 2 :** Ils soutenaient que cette lettre du chef de section n'était pas plus précise, que les réclamations relatées n'étaient pas datées, que les griefs étaient « rédigés de façon stéréotypée » par l'auteur de la lettre, et que le document était postérieur tant à la décision attaquée qu'au recours administratif formé par M. C. 4. **Sur la pièce n° 3 :** Enfin, ils fustigeaient les quatre attestations établies en décembre 2012, soit postérieurement à la décision avant dire droit du Tribunal Suprême du 3 décembre 2012, en relevant qu'elles étaient elles aussi « rédigées en termes stéréotypés » et « très vraisemblablement dictées par les agents de la Dass ». Par une ordonnance du 8 avril 2013, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 15 mai 2013, au cours de laquelle furent entendus le rapport de M. Frédéric Rouvillois, les plaidoiries des avocats des parties ainsi que les conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'articulait autour des exigences relatives à la preuve de la matérialité des faits fondant un refus d'autorisation administrative d'exercer une activité économique ou de créer une société en Principauté. Plus précisément, il s'agissait de déterminer si l'administration, à qui incombe la charge d'établir la réalité des agissements répréhensibles sur lesquels elle s'est fondée pour dénier à un demandeur les garanties de moralité professionnelle exigées par l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, s'acquitte valablement de cette charge probatoire en produisant, dans le cadre d'un supplément d'instruction ordonné par le juge de l'excès de pouvoir, des rapports administratifs internes et des attestations de tiers qui ont tous été établis postérieurement à la décision attaquée et qui présentent un caractère indirect ou stéréotypé. En d'autres termes, quelle est la consistance et la rigueur du contrôle de l'exactitude matérielle des faits exercé par le Tribunal Suprême face à des preuves constituées *a posteriori* par l'administration pour tenter de justifier un acte administratif individuel défavorable ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 29 mai 2013 se caractérise par sa concision, sa clarté méthodologique et sa fermeté à l'égard de l'administration. La motivation s'organise en un syllogisme probatoire implacable, déployé en cinq considérants. Dans un premier temps, la haute juridiction rappelle le fondement juridique et factuel de l'acte administratif litigieux. Elle relève que le rejet de la demande de création de la SARL de droit monégasque formulée par M. C. a été motivé par des agissements imputés à ce dernier, lesquels ont conduit le Ministre d'État à « induire » qu'il ne présentait pas toutes les garanties de moralité professionnelle exigées par l'article 9 de la loi n° 1.144 du 29 juillet 1991. Le juge circonscrit ainsi le débat contentieux sur le terrain des motifs de fait ayant servi de base à l'appréciation juridique de la moralité professionnelle. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême opère le lien procédural avec sa précédente décision avant dire droit du 3 décembre 2012. Il rappelle avoir alors jugé que la matérialité des faits reprochés — à savoir des démarches accomplies auprès de professionnels de la Principauté faisant frauduleusement état d'un mandat ou d'un agrément délivré par la DASS aux fins d'obtenir des partenariats hors de toute autorisation administrative — n'était pas établie. C'est précisément cette carence probatoire initiale qui avait justifié l'invitation adressée au Ministre d'État de produire les constats et les plaintes dont il se prévalait dans sa décision du 12 septembre 2011. Dans un troisième temps, le juge prend acte de ce que le Ministre d'État a déféré à cette mesure d'instruction en produisant, par son mémoire du 4 janvier 2013, les trois pièces analysées dans les visas de la décision. C'est dans le quatrième considérant que réside le cœur de l'appréciation juridictionnelle et le nœud de la solution : > « Considérant toutefois qu'il apparaît à l'examen desdites pièces, d'ailleurs toutes postérieures à la décision attaquée, que l'existence, la consistance et la nature des agissements reprochés à M. C. ne sont pas établis ; » Cette formulation, d'une grande densité juridique, appelle plusieurs observations : * Tout d'abord, le Tribunal Suprême procède à un examen concret et souverain de la valeur probante des pièces versées aux débats (« à l'examen desdites pièces »). Il ne se contente pas de vérifier que l'administration a formellement produit des documents ; il en pèse la force probante intrinsèque au regard des critiques formulées par les requérants et longuement reproduites dans les visas (caractère stéréotypé des déclarations, contradictions ou imprécisions temporelles, absence des plaintes originelles). * Ensuite, par l'incise « d'ailleurs toutes postérieures à la décision attaquée », le juge administratif monégasque souligne une anomalie méthodologique majeure dans la démarche de l'administration. Alors que la décision du 3 décembre 2012 avait invité le Ministre d'État à produire les constats et plaintes *dont il se prévalait dans sa décision du 12 septembre 2011* (ce qui impliquait nécessairement des documents préexistants ayant servi de support à la prise de décision), l'État n'a été en mesure de produire que des lettres internes d'octobre 2011 et des attestations de décembre 2012. Si l'emploi de l'adverbe « d'ailleurs » indique que la postériorité chronologique des pièces n'est pas nécessairement érigée en fin de non-recevoir absolue interdisant par principe d'établir des faits antérieurs par des témoignages postérieurs, cette postériorité, combinée aux circonstances de leur élaboration pour les besoins de la cause contentieuse, ruine en l'espèce leur crédibilité. * Enfin, le Tribunal décompose son exigence probatoire à travers une trilogie remarquable : ce ne sont pas seulement « l'existence » brute des agissements qui fait défaut, mais également leur « consistance » et leur « nature ». En effet, au vu des pièces résumées dans les visas, les déclarations rapportées oscillaient entre de simples allégations de « partenariat », d'« entente », de travail « main dans la main » ou d'« agrément », avec des dates divergentes (2007 dans la pièce n° 2 pour l'un des témoins, 2009 pour tous dans la pièce n° 3) et des formules strictement identiques d'un témoin à l'autre, ne permettant aucunement au juge de cerner avec certitude la réalité, la teneur exacte et le caractère effectivement frauduleux des propos tenus par M. C. Dès lors, dans un cinquième et dernier considérant, le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette défaillance probatoire sur le terrain de la légalité interne de l'acte : la décision du Ministre d'État du 12 septembre 2011 ayant été prise « sur la base d'éléments de fait dont l'exactitude matérielle n'est pas établie », elle est entachée d'excès de pouvoir et doit être annulée. ### C. Le dispositif Au terme de ce raisonnement, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte attaqué et condamne l