75 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1974, n° 27501 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1974, n° 27501 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1974/12-04-27501)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en section administrative, trouve son origine dans la rupture d'un lien contractuel de droit public unissant l'Administration monégasque à un membre du corps enseignant, consécutivement à la commission d'infractions pénales d'une gravité particulière au regard des institutions de la Principauté. Le sieur B. exerçait les fonctions de professeur de lettres au sein du Collège d'enseignement secondaire et technique de Monte-Carlo. Sa relation de travail avec l'Administration ne découlait pas d'une nomination statutaire dans les cadres permanents de la fonction publique, mais procédait d'un engagement contractuel conclu sur une base annuelle. Cet engagement avait fait l'objet d'un dernier renouvellement prenant effet à compter de la rentrée scolaire 1973-1974. Le déroulement de cette année scolaire fut toutefois brutalement interrompu par des événements survenus le 9 novembre 1973. À cette date, le sieur B. commit des faits qui donnèrent lieu à l'engagement de poursuites pénales à son encontre. Cité à comparaître devant le Tribunal correctionnel de Monaco pour répondre d'infractions aux articles 58, 164 et 165 du Code pénal (cette citation étant datée du 4 décembre 1973 selon l'exposé de la contre-requête gouvernementale, bien que la décision de suspension qui s'y réfère soit datée de la veille), l'intéressé fit immédiatement l'objet d'une mesure administrative conservatoire. En effet, par une décision du Directeur de la Fonction Publique en date du 3 décembre 1973 (notifiée ou avisée à l'agent le 4 décembre selon les écritures ministérielles), le sieur B. fut suspendu de ses fonctions, ladite décision mentionnant expressément qu'elle intervenait « à la suite de la citation à comparaître devant le Tribunal correctionnel de Monaco, pour répondre d'infraction aux articles 58, 164 et 165 du Code pénal ». Il ressort des écritures du requérant que cette mesure de suspension fut assortie d'une privation de son traitement. Cette éviction provisoire du service suscita une réaction immédiate sur le terrain syndical. À la suite d'une protestation syndicale élevée contre cette mesure de suspension, le Directeur de la Fonction Publique reçut en audience le sieur B., accompagné de représentants du syndicat, dès le 6 décembre 1973. Lors de cet entretien, l'autorité administrative informa l'enseignant que l'Administration tirerait, sur le plan administratif, les conséquences définitives de son comportement une fois que la juridiction répressive aurait statué sur les poursuites engagées. L'audience devant le Tribunal correctionnel de Monaco se tint le 20 décembre 1973. Par deux jugements rendus le même jour, la juridiction pénale déclara le sieur B. atteint et convaincu de deux délits distincts : - D'une part, du chef du délit d'offense envers la personne du Prince, pour lequel il fut condamné à la peine d'un an d'emprisonnement avec sursis ainsi qu'à une amende de deux mille francs ; - D'autre part, du chef du délit d'outrage à personne chargée d'un service public, qui lui valut une condamnation à deux mois d'emprisonnement avec sursis et à mille francs d'amende. Ces deux jugements de condamnation furent régulièrement signifiés à l'intéressé le 29 décembre 1973. Tirant les conséquences de ces décisions de justice, l'autorité administrative prononça l'éviction définitive de l'agent. Par une décision en date du 13 février 1974 (attribuée au Directeur de la Fonction Publique dans les visas de la requête initiale, mais qualifiée de décision du Ministre d'État dans les motifs de l'arrêt du Tribunal Suprême), il fut mis fin, à compter du même jour, à l'engagement du sieur B. en qualité de professeur de lettres, mesure s'analysant en un licenciement disciplinaire. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité juridique de son éviction, le sieur B. saisit le Tribunal Suprême d'une requête en annulation pour excès de pouvoir, enregistrée le 12 avril 1974, complétée par un mémoire en réplique déposé le 15 juillet 1974. Il sollicitait l'annulation de la décision du 13 février 1974 mettant fin à son engagement, ainsi que la condamnation du Gouvernement Princier aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de trois axes majeurs, mêlant garanties procédurales non écrites, revendications statutaires et principes du droit répressif et disciplinaire : 1. **La violation du principe du respect des droits de la défense et des règles de procédure :** Le sieur B. soutenait que la décision attaquée revêtait le caractère d'une sanction disciplinaire. À ce titre, même en l'absence de texte formel, l'Administration était tenue de respecter les principes généraux du droit. Selon lui, la décision aurait dû être motivée et précédée d'une instruction contradictoire. Or, il déplorait l'absence totale d'instruction préalable et le défaut de communication de son dossier administratif, affirmant n'avoir jamais été mis en mesure de discuter l'inculpation disciplinaire ni de présenter utilement sa défense. Dans sa réplique, il ajoutait que la décision de suspension initiale ne laissait nullement présager l'éventualité d'une sanction ultérieure plus grave, rendant le licenciement imprévisible et contraire à l'usage. 2. **L'applicabilité revendiquée des garanties du statut général des fonctionnaires :** Le requérant invoquait la violation des dispositions de l'Ordonnance n° 84 du 11 octobre 1949 (mentionnée par erreur matérielle comme datant de 1940 dans un passage de la requête initiale, mais exactement datée de 1949 dans la suite des écritures), et plus particulièrement de ses articles 24, 25, 26 et 27 relatifs à la procédure disciplinaire. Tout en reconnaissant sa qualité d'agent contractuel, il soutenait avoir le droit de bénéficier des garanties prévues par le statut des fonctionnaires dès lors qu'elles n'étaient pas incompatibles avec sa situation individuelle. Surtout, il développait une théorie de l'application volontaire ou implicite du statut : en lui infligeant une mesure de suspension assortie d'une privation de traitement entre la date de la suspension et celle du licenciement — mesure qu'il qualifiait de sanction dérogatoire au droit privé trouvant nécessairement son fondement dans l'Ordonnance du 11 octobre 1949 —, l'Administration aurait implicitement mais nécessairement consenti à se placer sous l'empire de ce texte et devait, par voie de conséquence, en respecter toutes les garanties procédurales. 3. **La violation de la règle *non bis in idem* et l'épuisement du pouvoir disciplinaire :** Dans son mémoire en réplique, le sieur B. avançait que la mesure de suspension constituait en elle-même une première sanction. Dès lors, il ne pouvait légalement faire l'objet d'une seconde sanction disciplinaire (le licenciement) à raison des mêmes faits. En outre, rappelant que le pouvoir disciplinaire est distinct de la répression pénale, il soutenait qu'il ne pouvait être frappé d'une nouvelle sanction administrative sur le seul fondement de la condamnation pénale intervenue entre-temps. En défense, le Ministre d'État déposa une contre-requête le 14 juin 1974, suivie d'une duplique le 14 août 1974, concluant au rejet pur et simple du recours. L'argumentation gouvernementale réfutait point par point les moyens du requérant : 1. **Sur le respect des droits de la défense :** Le Ministre d'État faisait valoir que l'Administration n'avait aucune obligation légale de communiquer son dossier à un agent contractuel. Sur le plan factuel, il démontrait que le requérant avait été pleinement informé des griefs retenus contre lui et mis à même de se défendre. La décision de suspension du 3 décembre 1973 visait expressément la citation pénale ; l'entrevue du 6 décembre 1973 avec le Directeur de la Fonction Publique, en présence des syndicats, avait clairement averti l'agent que les conséquences administratives définitives seraient tirées après le jugement pénal ; enfin, un délai substantiel s'était écoulé entre les jugements du 20 décembre 1973 (signifiés le 29 décembre) et le licenciement prononcé le 13 février 1974. L'agent ne pouvait donc ignorer ni l'imminence ni les motifs de la sanction à laquelle son comportement délictueux l'exposait et avait disposé de tout le temps utile pour faire valoir ses moyens de défense. 2. **Sur l'inapplicabilité du statut des fonctionnaires et la nature de la suspension :** Le Gouvernement Princier opposait une fin de non-recevoir radicale à l'invocation de l'Ordonnance du 11 octobre 1949, rappelant que le statut des fonctionnaires n'est nullement applicable aux agents contractuels. Quant à la mesure de suspension, le Ministre d'État niait catégoriquement qu'elle eût pour effet de soumettre volontairement l'Administration au Titre V de ladite ordonnance. Il soutenait que la suspension n'est pas une mesure disciplinaire, mais une mesure conservatoire prise en vertu du pouvoir général appartenant à tout chef de service d'écarter provisoirement un agent à qui paraît pouvoir être imputée une faute disciplinaire. Par ordonnance du 30 août 1974, le Président du Tribunal Suprême renvoya la cause et les parties devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative, lequel statua après avoir entendu le rapport de Monsieur Alfred Potier, les plaidoiries de Maîtres Sbarrato et George, ainsi que les conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire confrontait le Tribunal Suprême de Monaco à une série de questions fondamentales touchant à l'architecture même du droit de la fonction publique monégasque et à l'encadrement du pouvoir disciplinaire de l'Administration à l'égard de ses agents non titulaires. Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : **Quelles sont la nature et l'étendue des garanties procédurales et substantielles dont bénéficie un agent contractuel de droit public faisant l'objet d'une mesure de suspension provisoire suivie d'un licenciement disciplinaire motivé par des faits ayant donné lieu à des condamnations pénales ?** Cette interrogation globale se décomposait en quatre sous-questions techniques d'une grande précision : 1. Comment s'apprécie in concreto le respect du principe des droits de la défense préalable au licenciement disciplinaire d'un agent contractuel, en l'absence de procédure formalisée ? 2. Une mesure de suspension provisoire avec retenue sur traitement a-t-elle pour fondement nécessaire le statut général des fonctionnaires, et son prononcé entraîne-t-il l'assujettissement de l'Administration aux règles de procédure disciplinaire prévues par ce statut au profit des seuls fonctionnaires titulaires ? 3. La mesure de suspension provisoire d'un agent public revêt-elle le caractère d'une sanction disciplinaire faisant obstacle, en vertu du principe *non bis in idem*, au prononcé ultérieur d'un licenciement pour les mêmes faits ? 4. Le principe d'indépendance des répressions pénale et disciplinaire interdit-il ou, au contraire, autorise-t-il l'Administration à prononcer un licenciement disciplinaire à raison de faits ayant déjà donné lieu à des condamnations par le juge répressif ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête du sieur B., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, structuré en trois temps forts qui répondent méthodiquement à l'ensemble des moyens soulevés. #### 1. L'appréciation concrète et réaliste du respect des droits de la défense Dans un premier temps, la Haute Juridiction examine la régularité de la procédure suivie au regard du principe général du respect des droits de la défense (dont le sommaire de la décision rappelle l'application « même sans texte »). Plutôt que d'exiger un formalisme rigide qui n'est imposé par aucun texte pour les contractuels, le juge administratif procède à une analyse globale et chronologique des circonstances de l'espèce pour vérifier si l'agent a été mis en mesure de se défendre utilement. Le Tribunal relève ainsi une séquence factuelle ininterrompue : - Les faits délictueux ont été commis le 9 novembre 1973 ; - La décision de suspension du 3 décembre 1973 mentionnait expressément qu'elle intervenait « à la suite de la citation » devant le Tribunal correctionnel pour répondre des délits d'offense au Prince et d'outrage ; - Dès le 6 décembre 1973, à la suite d'une protestation syndicale, le requérant, assisté de représentants syndicaux, a été reçu par le Directeur de la Fonction Publique ; - Les condamnations pénales ont été prononcées contradictoirement le 20 décembre 1973 ; - Enfin, le licenciement n'est intervenu que le 13 février 1974, soit plus de deux mois après le début de la procédure et près de deux mois après le jugement pénal. De ce faisceau d'indices concordants, le Tribunal Suprême déduit souverainement que le sieur B. connaissait parfaitement la nature exacte des faits qui lui étaient reprochés ainsi que le risque disciplinaire encouru, et qu'il a disposé d'un délai amplement suffisant pour présenter ses observations. Il a donc « été mis à même de présenter sa défense sur les griefs retenus contre lui », ce qui suffit à satisfaire aux exigences des droits de la défense. #### 2. L'autonomie du pouvoir de suspension et l'étanchéité du statut des fonctionnaires Dans un deuxième temps, le juge neutralise l'habile construction juridique du requérant qui tentait de lier la suspension avec privation de traitement à l'application de l'Ordonnance n° 84 du 11 octobre 1949. Le raisonnement du Tribunal Suprême procède ici par un double verrouillage juridique. D'une part, il identifie le véritable fondement juridique de la mesure de suspension. Balayant l'argument relatif à la retenue sur traitement par une incise décisive (« quelqu'effet que l'Administration ait pu lui faire porter sur le traitement de l'intéressé »), le Tribunal juge que la suspension ne trouve pas sa source dans l'article 27 de l'Ordonnance du 11 octobre 1949. Elle procède directement du « pouvoir général appartenant à l'autorité hiérarchique, même en l'absence de texte, d'écarter provisoirement du service, en attendant qu'il soit statué sur son cas, l'agent dont le comportement paraît de nature à entraîner une sanction disciplinaire ». L'existence de ce pouvoir propre et autonome du chef de service ruine la thèse d'une soumission volontaire ou implicite de l'Administration au statut général. D'autre part, et par un motif surabondant mais fondamental (« en tout état de cause »), le Tribunal Suprême rappelle le champ d'application strictement délimité du statut général. Si la situation de l'agent contractuel relève bien du droit public, l'Administration n'est jamais légalement tenue d'observer à son égard les procédures disciplinaires de l'Ordonnance du 11 octobre 1949. En effet, l'article 1er de ce texte réserve exclusivement son application « aux personnes qui, nommées dans un emploi permanent des cadres de l'Administration... ont été titularisées par Ordonnance Souveraine ou arrêté ministériel ». Faute de titularisation dans un emploi permanent, le sieur B., lié par un simple engagement annuel, est radicalement exclu du bénéfice des garanties statutaires. La procédure suivie est donc exempte de toute irrégularité. #### 3. La nature conservatoire de la suspension et l'indépendance des répressions Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême écarte le grief tiré de la violation de la règle du non-cumul des sanctions (*non bis in idem*) en clarifiant la qualification juridique des mesures en cause et l'articulation des ordres de répression. Premièrement, le juge affirme avec force « qu'une mesure de suspension prise dans l'intérêt du service, ne constitue pas une sanction disciplinaire ». Ayant une nature purement conservatoire et provisoire destinée à protéger le bon fonctionnement et la dignité du service public, la suspension n'épuise nullement le pouvoir disciplinaire de l'autorité administrative, qui demeure entière pour prononcer ultérieurement une véritable sanction telle que le licenciement. Deuxièmement, retournant contre le requérant le principe que celui-ci avait lui-même invoqué dans sa réplique, le Tribunal rappelle que « les sanctions disciplinaires sont distinctes de la répression pénale ». Parce que ces deux formes de répression poursuivent des finalités différentes — la sauvegarde de l'ordre public social pour l'une, le bon fonctionnement et l'honneur du service public pour l'autre —, les condamnations prononcées par le Tribunal correctionnel le 20 décembre 1973 ne faisaient nullement obstacle à ce que l'Administration tire, sur le plan disciplinaire, les conséquences des mêmes faits en licenciant l'agent. Le licenciement du 13 février 1974 constitue donc la seule et unique sanction disciplinaire infligée au sieur B., excluant toute illégalité pour double sanction. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation particulièrement dense, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions du requérant dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > > La requête du sieur B. est rejetée ; > > Les dépens sont mis à la charge du sieur B. ; > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'Etat. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *sieur B. c/ Ministre d'État* du 4 décembre 1974 s'impose comme une décision de principe majeure dans l'édifice jurisprudentiel du droit administratif monégasque. Par la richesse des questions abordées et la netteté de ses formules, il fixe durablement l'état du droit sur le régime juridique des agents publics non titulaires et sur la théorie générale du pouvoir disciplinaire au sein de la Principauté. #### 1. La consécration de la dualité de la fonction publique et le statut de l'agent contractuel de droit public Le premier apport fondamental de la décision réside dans la clarification de la condition juridique des agents contractuels de l'État monégasque. Le Tribunal Suprême opère une distinction cardinale entre la nature juridique du lien d'emploi et l'application du statut général des fonctionnaires. En soulignant que la situation du requérant « relevait du Droit Public », la Haute Juridiction confirme qu'un agent recruté par contrat annuel pour assurer une mission d'enseignement au sein d'un établissement public d'enseignement secondaire participe directement à l'exécution même d'un service public administratif. Il a, dès lors, la qualité d'agent contractuel de droit public, ce qui justifie pleinement la compétence de la juridiction administrative pour connaître du contentieux de son licenciement. Pour autant, cette appartenance à la sphère du droit public n'emporte aucune assimilation aux fonctionnaires statutaires. En se fondant sur la lettre expresse de l'article 1er de l'Ordonnance n° 84 du 11 octobre 1949, le Tribunal Suprême consacre une conception strictement formelle et organique du fonctionnaire : seule la nomination dans un emploi permanent accompagnée d'une titularisation par Ordonnance Souveraine ou arrêté ministériel ouvre droit au bénéfice du statut. Cette étanchéité entre fonctionnaires titulaires et agents contractuels est affirmée avec une rigueur absolue : non seulement les garanties procédurales de l'Ordonnance de 1949 (telles que la saisine d'un conseil de discipline ou le formalisme strict de la communication du dossier prévu par les articles 24 à 27) ne s'appliquent pas de plein droit aux contractuels, mais le juge refuse également de valider la théorie de l'autolimitation implicite de l'Administration. Même lorsque l'autorité administrative semble emprunter des mécanismes analogues à ceux du statut (comme la suspension avec retenue de traitement), elle ne peut être légalement tenue d'observer des règles procédurales que le législateur ou le pouvoir réglementaire a entendu réserver aux
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26958 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26958 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/03-11-26958)) Le contentieux disciplinaire de la fonction publique constitue traditionnellement un terrain d'élection pour l'exercice du pouvoir d'appréciation de l'administration quant au choix de la sanction adéquate face aux manquements d'un agent. Toutefois, lorsque l'exercice de ce pouvoir intervient à la suite d'une annulation contentieuse pour vice de procédure d'une première mesure disciplinaire, la liberté de l'autorité administrative se heurte à des exigences accrues de cohérence et de proportionnalité. C'est précisément cette problématique de la réfection de l'acte disciplinaire et de l'aggravation de la sanction sur reprise de procédure qu'illustre avec une particulière netteté la décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 11 mars 2003, dans l'affaire opposant Monsieur S. G. au Ministre d'État. Par cet arrêt, d'une concision remarquable dans ses motifs décisoires mais d'une portée théorique et pratique considérable, la Haute Juridiction monégasque sanctionne sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation la décision de l'autorité investie du pouvoir disciplinaire de prononcer la révocation d'un fonctionnaire de police en lieu et place d'une rétrogradation initialement infligée et annulée pour un motif de légalité externe, alors même que l'agent s'était vu décerner dans l'intervalle un témoignage de satisfaction. L'examen approfondi de cette décision conduit à retracer avec exactitude le contexte factuel et procédural ayant mené à cette seconde saisine du juge administratif (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par le Tribunal Suprême (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle de cet arrêt ainsi que ses implications concrètes pour les praticiens du droit public monégasque (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême s'inscrit dans la durée d'une carrière administrative au sein des forces de sécurité de la Principauté et résulte d'une succession de procédures disciplinaires et contentieuses qu'il convient de restituer fidèlement à partir des écritures des parties visées par la décision. ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur S. G. est entré au service de l'administration monégasque en étant recruté en 1980 à la direction de la sûreté publique. Titularisé l'année suivante, en 1981, il a connu une progression de carrière le menant à une nomination au grade de brigadier de police en 1992, suivie d'une affectation au groupe de sécurité en 1993. Selon les éléments exposés par le Ministre d'État dans sa contre-requête, le fonctionnaire a toutefois été écarté de ce groupe cette même année 1993 après avoir fait l'objet d'une première sanction disciplinaire prenant la forme d'un blâme. L'administration soutient qu'à compter de cet épisode, l'intéressé aurait adopté une « attitude d'opposition systématique », allégation que le requérant conteste formellement dans son mémoire en réplique, niant toute attitude d'opposition systématique ou frondeuse ainsi que tout fait d'absentéisme. Le fait générateur direct des poursuites disciplinaires litigieuses remonte à l'année 2000. À l'occasion d'un contrôle des autorisations de détention d'armes à titre sportif effectué au cours de cette année, la division de police administrative de la direction de la sûreté publique a procédé à l'audition de Monsieur S. G. Selon l'exposé de l'administration, il a alors été relevé que le brigadier de police avait vendu deux des trois armes à feu dont il était propriétaire à des personnes qualifiées par l'administration comme étant « à la moralité douteuse » et qui n'étaient pas autorisées à détenir des armes de cette catégorie. En outre, ces cessions étaient intervenues sans que l'agent ne les déclare conformément à la loi. Plus encore, l'administration lui reprochait d'avoir obtenu une autorisation de renouvellement de détention d'un révolver en déclarant faussement le posséder toujours. De son côté, Monsieur S. G. conteste dans sa réplique avoir reconnu l'intégralité des faits reprochés, soutenant que seule l'absence de déclaration immédiate de la seconde cession d'armes pouvait lui être imputée, et faisant valoir que de tels faits étaient jusqu'alors sanctionnés, dans des cas similaires, par un simple blâme. Il conteste également une prétendue fausse déclaration à sa hiérarchie lors d'une mission en France, soulignant au demeurant que cet élément ne faisait pas partie des circonstances ayant entraîné sa comparution devant le conseil de discipline. Ces griefs relatifs à la détention et à la cession d'armes ont conduit l'autorité administrative à engager une première procédure disciplinaire à l'encontre du brigadier S. G. Cette procédure initiale a abouti au prononcé d'une sanction de rétrogradation du grade de brigadier de police à celui d'agent de police, matérialisée par une Ordonnance Souveraine en date du 15 décembre 2000. Cependant, Monsieur S. G. a contesté cette première sanction devant le Tribunal Suprême. Par une décision rendue le 7 novembre 2001, la Haute Juridiction a prononcé l'annulation de l'Ordonnance Souveraine du 15 décembre 2000. Cette annulation contentieuse reposait exclusivement sur un vice de procédure, tenant à une irrégularité dans le déroulement de l'instance disciplinaire : l'intéressé n'avait pas reçu notification régulière de l'avis motivé émis par le conseil de discipline qui s'était prononcé sur son cas. Par ailleurs, un élément factuel nouveau et déterminant est intervenu postérieurement à la mesure initiale de rétrogradation : Monsieur S. G. s'est vu décerner par le directeur de la sûreté publique un témoignage de satisfaction faisant état, selon les termes de la requête, de son « comportement héroïque » postérieurement à sa rétrogradation. À la suite de l'arrêt d'annulation du 7 novembre 2001, l'administration a décidé de reprendre la procédure disciplinaire à l'encontre de l'agent pour les mêmes faits. Monsieur S. G. a été invité à prendre connaissance de son dossier et a été entendu par le conseil de discipline. Au cours de cette seconde instance disciplinaire, le directeur de la sûreté publique a également été entendu à sa demande par le conseil, malgré l'opposition du défenseur du fonctionnaire. Le témoignage de satisfaction précité ne figurant pas au dossier administratif mis à disposition, Monsieur S. G. l'a produit lui-même à l'occasion des débats devant le conseil. À l'issue de ses travaux, le conseil de discipline a, cette fois, proposé la sanction la plus sévère de l'échelle disciplinaire, à savoir la révocation. Suivant cet avis, l'autorité investie du pouvoir de nomination et de sanction a édicté l'Ordonnance Souveraine n° 15-342 du 6 mai 2002, publiée le 10 mai 2002 et notifiée à l'intéressé le 13 mai suivant, portant révocation pure et simple du brigadier de police S. G. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant face à cette éviction définitive des cadres de l'administration, Monsieur S. G. a de nouveau saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation dirigé contre l'Ordonnance Souveraine n° 15-342 du 6 mai 2002. Sa requête a été enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 9 juillet 2002 sous le numéro 2002-11. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête déposée au nom du Ministre d'État le 11 septembre 2002, une réplique enregistrée pour le requérant le 10 octobre 2002, et enfin une duplique gouvernementale enregistrée le 8 novembre 2002. Par ordonnance du 6 janvier 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 11 mars 2003. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articulait deux séries de moyens, distinguant classiquement la légalité externe et la légalité interne de l'acte attaqué. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur S. G. soulevait trois griefs principaux : 1. **La violation des droits de la défense lors de la communication du dossier :** Il reprochait à l'administration d'avoir refusé de délivrer à son défenseur, et aux frais de ce dernier, une copie intégrale des pièces du dossier disciplinaire. 2. **La méconnaissance de la garantie d'un procès équitable :** Il critiquait l'audition par le conseil de discipline, à sa demande et malgré l'opposition de la défense, du directeur de la sûreté publique. Le requérant faisait valoir que cette autorité, se trouvant à l'origine même des poursuites disciplinaires, ne pouvait constituer un témoin objectif et impartial. 3. **Le caractère incomplet du dossier disciplinaire :** Il soulignait que le témoignage de satisfaction qui lui avait été délivré postérieurement à sa rétrogradation ne figurait pas au dossier préparé par l'administration, le contraignant à produire lui-même cette pièce lors des débats. Sur le terrain de la légalité interne, l'argumentation du requérant se déployait également selon trois axes : 1. **L'inexactitude matérielle des faits et les vices affectant l'avis du conseil de discipline :** Selon lui, l'avis motivé sur le fondement duquel la révocation a été prononcée reposait sur des erreurs de fait ou des omissions substantielles, empêchant l'autorité investie du pouvoir de sanction de se prononcer en parfaite connaissance de cause. 2. **Le détournement de pouvoir :** Le requérant soutenait avec force que l'aggravation de sa sanction, passant de la rétrogradation à la révocation pure et simple pour des faits strictement identiques, avait pour véritable mobile de sanctionner son « impudence » d'avoir saisi la Haute Juridiction contre la première ordonnance, révélant ainsi un grief dépourvu de tout caractère professionnel ou disciplinaire. 3. **Le défaut et la contradiction de motifs :** Enfin, il arguait que la motivation de l'avis du conseil de discipline était inexistante et entachée d'une grave contradiction sur un aspect déterminant, consistant précisément à avoir proposé une sanction plus grave pour des faits identiques à ceux ayant initialement motivé une simple rétrogradation. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés. Sur la régularité de la procédure (légalité externe), l'administration soutenait que : 1. La communication du dossier avait été opérée conformément aux exigences des textes en vigueur, lesquels prévoient une consultation sur place sans consacrer un droit d'en prendre copie. Le refus tacite opposé à la demande de copie, que l'autorité n'était pas tenue de satisfaire, ne violait donc pas le principe du contradictoire. 2. Le témoignage du directeur de la sûreté publique avait pu être valablement recueilli dès lors que ce dernier n'avait pris part ni aux délibérations ni aux votes du conseil de discipline. 3. Le dossier communiqué portait régulièrement sur les griefs invoqués et la manière de servir, le témoignage de satisfaction invoqué par l'agent étant jugé par l'administration comme étant « sans rapport » avec les faits poursuivis. Sur le bien-fondé de la sanction (légalité interne), le Ministre d'État faisait valoir que : 1. Le conseil de discipline avait considéré les faits comme établis au regard des pièces du dossier, et qu'aucune erreur ou omission substantielle n'entachait son avis. 2. Aucun détournement de pouvoir n'était caractérisé : la seconde sanction n'avait nullement pour mobile de réprimer l'exercice légitime d'une voie de recours juridictionnelle, mais visait uniquement à « "punir" un fonctionnaire de police défaillant à la mesure de la gravité des faits dont il s'était rendu coupable ». 3. L'autorité disciplinaire disposait d'un pouvoir discrétionnaire lui permettant, sans commettre de contradiction de motifs, de retenir pour des faits inchangés une sanction plus lourde que celle initialement prononcée, nonobstant le témoignage de satisfaction intervenu dans l'intervalle. 4. Enfin, l'administration rappelait que l'adéquation entre les faits reprochés et la sanction prononcée ne relève que du contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation, laquelle n'était, selon elle, nullement constituée en l'espèce. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Confronté à cette argumentation foisonnante mêlant garanties procédurales, respect de l'autorité de la chose jugée et contrôle du fond de l'action disciplinaire, le Tribunal Suprême a choisi de trancher le litige de manière directe et radicale en se plaçant sur le terrain du contrôle de l'appréciation portée par l'administration sur le choix de la sanction. ### A. Le problème juridique posé La question de droit centrale que devait résoudre l'assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulée de la manière suivante : **L'autorité investie du pouvoir disciplinaire, lorsqu'elle reprend une procédure à la suite de l'annulation contentieuse pour vice de forme ou de procédure d'une première sanction, peut-elle légalement, à raison des mêmes faits, infliger à l'agent public la sanction la plus élevée de l'échelle disciplinaire (la révocation), alors qu'elle avait initialement estimé devoir prononcer une sanction moindre (la rétrogradation) et que le fonctionnaire s'est vu décerner dans l'intervalle un témoignage officiel de satisfaction par sa hiérarchie ?** Au-delà de la régularité formelle de la reprise des poursuites — qui n'était pas contestée dans son principe même puisque l'annulation du 7 novembre 2001 reposait sur un vice de procédure —, le problème juridique résidait dans la détermination des limites du pouvoir discrétionnaire de l'administration lors de la réfection de l'acte annulé. Plus précisément, il s'agissait de déterminer sous quel angle de contrôle (détournement de pouvoir, contradiction de motifs ou erreur manifeste d'appréciation) le juge de l'excès de pouvoir devait appréhender cette aggravation sévère de la répression disciplinaire intervenue à faits constants, voire bonifiés par le comportement ultérieur de l'agent. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par l'emploi de la technique de l'économie de moyens et par une motivation resserrée autour de trois considérants qui s'enchaînent avec une rigueur syllogistique. Tout d'abord, la Haute Juridiction énonce expressément travailler « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Par cette formule, le Tribunal Suprême écarte l'examen de l'ensemble des moyens de légalité externe (refus de copie du dossier, audition du directeur de la sûreté publique, composition initiale du dossier) ainsi que les autres branches de la légalité interne (erreurs de fait dans l'avis du conseil, détournement de pouvoir). Ce choix juridictionnel n'est jamais neutre : en refusant de s'arrêter à un éventuel vice de procédure et en préférant censurer l'acte sur un moyen de légalité interne touchant au fond même de la mesure prise, le juge administratif vide définitivement le litige de sa substance quant à la possibilité de révoquer l'agent pour ces faits, tout en évitant de statuer sur le terrain toujours délicat et subjectif du détournement de pouvoir. Ensuite, le premier considérant pose le cadre juridique et chronologique indispensable à la compréhension de la censure : « Considérant que la requête de M. S. G. fait suite à la décision du Tribunal Suprême du 7 novembre 2001 annulant l'Ordonnance Souveraine du 15 décembre 2000 qui portait rétrogradation de l'intéressé du grade de brigadier de police à celui d'agent de police pour le motif qu'il n'avait pas reçu notification régulière de l'avis motivé du conseil de discipline s'étant prononcé sur son cas ; » En rappelant d'emblée l'existence, l'objet et le motif de sa propre décision antérieure du 7 novembre 2001, le Tribunal Suprême établit que la seconde procédure disciplinaire ne constitue pas une instance autonome née de faits nouveaux, mais bien la suite procédurale directe d'une première appréciation déjà portée par l'administration sur le comportement de l'agent. Le juge souligne que la première ordonnance n'avait été censurée que pour un motif purement procédural (l'absence de notification régulière de l'avis du conseil de discipline). Il en découle implicitement que l'appréciation initiale portée par l'autorité administrative en décembre 2000 — selon laquelle les fautes commises méritaient une rétrogradation — constituait la mesure de référence de la sévérité administrative face aux griefs reprochés. Le deuxième considérant constitue le cœur de l'arrêt et formule le motif d'annulation : « Considérant que l'autorité disciplinaire, en infligeant à M. S. G. la sanction la plus élevée que constitue la révocation, alors qu'antérieurement elle avait décidé une rétrogradation et qu'ultérieurement a été décerné à M. S. G. un témoignage de satisfaction du directeur de la sûreté publique, a commis une erreur manifeste d'appréciation ; » L'analyse de ce considérant de principe révèle la méthode indiciaire et comparative utilisée par le juge pour caractériser l'erreur manifeste d'appréciation — terrain de contrôle d'ailleurs expressément admis dans son principe par le Ministre d'État dans sa contre-requête et sa duplique. Pour juger que la révocation est manifestement disproportionnée, le Tribunal Suprême n'examine pas isolément la gravité intrinsèque des faits de cession non déclarée d'armes à feu commis en 2000. Il procède à une mise en perspective temporelle et comparative reposant sur trois éléments objectifs : 1. **La nature de la nouvelle sanction :** Il s'agit de « la sanction la plus élevée que constitue la révocation », c'est-à-dire l'exclusion définitive du fonctionnaire. 2. **La comparaison avec la décision antérieure (« alors qu'antérieurement... ») :** Pour des faits identiques, la même autorité disciplinaire avait estimé quelques mois plus tôt qu'une rétrogradation du grade de brigadier à celui d'agent de police était suffisante et adéquate pour réprimer le manquement tout en maintenant le fonctionnaire dans les cadres de la sûreté publique. 3. **La prise en compte du comportement postérieur de l'agent (« et qu'ultérieurement... ») :** Loin de s'être dégradée entre la première et la seconde sanction, la manière de servir de l'intéressé avait au contraire donné lieu à une reconnaissance officielle par l'autorité même qui était à l'origine des poursuites, à savoir l'attribution d'un témoignage de satisfaction par le directeur de la sûreté publique. C'est la conjonction de ces facteurs contradictoires — passer d'une rétrogradation à la sanction suprême de la révocation sans aucun fait aggravant nouveau, et en présence au contraire d'un élément favorable officiel intervenu dans l'intervalle — qui rend l'appréciation de l'administration manifestement erronée aux yeux du juge. L'argument du Ministre d'État selon lequel le témoignage de satisfaction était « sans rapport avec les faits poursuivis » est ainsi sèchement balayé : dans le cadre du pouvoir disciplinaire, le choix de la sanction, et tout particulièrement de la révocation qui rompt le lien avec le service, s'apprécie au regard de l'ensemble de la manière de servir du fonctionnaire à la date à laquelle l'autorité statue. Enfin, par un troisième considérant déductif (« Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Monsieur S. G. est fondé à demander l'annulation de l'Ordonnance Souveraine attaquée »), le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette illégalité interne en accueillant pleinement les conclusions de la requête. ### C. Le dispositif Conformément à ce raisonnement, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte attaqué dans les termes suivants : > « Décide : > L'Ordonnance Souveraine n° 15-342 du 6 mai 2002 est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle L'arrêt *Sieur S. G. c/ Ministre d'État* du
# Tribunal Suprême de Monaco, 22 mars 2006, n° 27242 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 22 mars 2006, n° 27242 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/03-22-27242)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre des opérations de recrutement au sein de la fonction publique de l'État monégasque, et plus spécifiquement de l'accès aux fonctions d'élève agent de police. Au cours de l'année 2004, Monsieur F. G. a présenté sa candidature au concours d'agent de police. Le processus de sélection s'est déroulé en plusieurs phases successives, que le candidat a franchies avec succès. Il a ainsi subi les épreuves orales, les épreuves de sport ainsi que les épreuves écrites. Informé de son admissibilité à l'issue de cette première phase, il a par la suite été soumis aux épreuves de tir. Convoqué devant le grand jury le 26 novembre 2004, Monsieur F. G. a été classé au septième rang sur un total de treize candidats. La suite du processus de recrutement impliquait la vérification de l'aptitude médicale du candidat. Après avoir passé des tests médicaux, l'intéressé a dû se présenter, le 4 janvier 2005, devant une commission médicale spécialisée. Selon les éléments exposés par le requérant dans ses écritures, cette commission n'a relevé aucun problème médical lors de cet examen, bien que l'intéressé fasse parallèlement état de ce que, dès cette date du 4 janvier, le Docteur S. lui avait annoncé son inaptitude, avant que le Docteur R. ne signe, le 19 janvier 2005, une fiche d'aptitude assortie d'un avis défavorable. Par un courrier en date du 23 mai 2005 adressé à son avocat, il a été indiqué à Monsieur F. G. qu'il n'était pas déclaré apte aux fonctions d'élève agent de police, cette décision ayant été prise par le médecin du travail sur le fondement de l'article 13-1 de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958 relative à l'organisation et au fonctionnement de l'Office de la médecine du travail. Saisie de cette situation, la commission médicale de recours instituée par ce même article 13-1 de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958 s'est réunie le 24 juin 2005 et a confirmé la décision d'inaptitude de l'intéressé, entraînant par voie de conséquence sa non-admission au concours d'élève agent de police. Un élément factuel antérieur est également mis en exergue dans le cadre de ce différend : Monsieur F. G. s'était déjà présenté à un concours en 1999, lequel s'était soldé par un échec en conclusion de tests passés à Nice, une lettre du Docteur V. ayant été envoyée à la médecine du travail à cette même époque. Tout en notant qu'on lui avait alors conseillé de se présenter à nouveau ultérieurement, le candidat s'est soumis de son propre chef, en janvier 2005, à d'autres tests et a sollicité une consultation médicale attestant qu'il ne présentait aucun trouble de nature à contre-indiquer l'exercice d'une profession autorisant le port d'arme. Parallèlement, le requérant a déposé une requête en référé aux fins d'obtenir la communication de son dossier médical. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus d'admission, Monsieur F. G. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 21 juillet 2005, complétée par une réplique déposée le 25 octobre 2005. Son recours tend, à titre principal, à l'annulation de la décision prise à son encontre de non-admission au concours d'élève agent de police, confirmée par la décision d'inaptitude émanant de la commission médicale de recours instituée par l'article 13-1 de l'Ordonnance n° 1857 du 3 septembre 1958. À titre indemnitaire, le requérant sollicite l'octroi d'une somme évaluée à 5 000 euros en réparation des préjudices matériel et moral que la décision attaquée lui a fait subir. Au soutien de ses prétentions, Monsieur F. G. développe une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant invoque une violation des droits de la défense, du principe du contradictoire ainsi qu'un défaut de motivation. Dans sa requête initiale, il soutient que la commission médicale de recours statuait comme une juridiction d'appel et que sa décision devait, à ce titre, être motivée. Dans sa réplique, infléchissant son analyse face aux arguments de l'administration, il concède que si cette commission n'est pas une juridiction, elle prononce néanmoins des décisions qui, par leurs effets, sont assimilables à des sanctions. Dès lors, conformément aux exigences de la Convention européenne des Droits de l'Homme, le contradictoire, les droits de la défense et l'obligation de motivation devaient être respectés devant cet organisme. Il déplore à cet égard ne pas avoir été admis à assister aux débats de la commission du 24 juin 2005, s'être vu opposer indûment le secret médical, et ne pas avoir eu accès à la lettre du Docteur V. envoyée à la médecine du travail en 1999 sur laquelle se fonde la décision d'inaptitude. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant excipe en premier lieu d'une erreur manifeste d'appréciation. Il s'étonne que lui soit opposé son échec au concours de 1999 résultant des tests passés à Nice, qualifiant ce test de périmé, alors même qu'on l'avait invité à l'époque à se représenter et qu'on l'a effectivement laissé concourir à nouveau en 2004. Il reproche à l'administration, à la commission médicale spéciale et à la commission médicale de recours de ne pas prendre position sur les tests parfaitement positifs établis en janvier 2005, ni sur la consultation démontrant l'absence de contre-indication au port d'arme. Il met également en avant sa culture satisfaisante, ses nombreuses recommandations et ses qualités professionnelles incontestables résultant d'attestations produites au dossier. En second lieu, il invoque un détournement de procédure par usage d'un faux motif. Il relève une incohérence chronologique entre l'annonce verbale de son inaptitude par le Docteur S. dès le 4 janvier 2005 et la signature de la fiche d'aptitude avec avis défavorable par le Docteur R. le 19 janvier 2005. Selon lui, les motifs médicaux invoqués ne sont que des prétextes cachant d'autres raisons. Enfin, au soutien de sa demande indemnitaire, il précise que le rejet de sa candidature pour des raisons psychologiques mettant en cause sa santé mentale, et non pour des raisons de service, lui cause un considérable préjudice moral. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 23 septembre 2005, concluant au rejet de l'ensemble des demandes du requérant. Sur la légalité externe, le Ministre d'État oppose la nature juridique de la commission instituée par l'article 13-1 de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958. Composée uniquement de médecins, elle ne constitue pas une juridiction mais un simple organisme administratif. Le Ministre d'État en déduit que ni l'intéressé ni son conseil n'ont à assister à ses séances et que ses décisions n'ont pas à être motivées, écartant ainsi l'ensemble des griefs de forme et de procédure. Sur la légalité interne, l'autorité administrative soutient que le médecin du travail, après avoir reçu l'intéressé, a recueilli le sentiment des membres de la commission médicale qui ont estimé Monsieur F. G. inapte aux fonctions sollicitées. Eu égard aux exigences qu'impose le recrutement des policiers, la décision attaquée n'est entachée d'aucune erreur d'appréciation. De même, étant fondée exclusivement sur des considérations d'ordre médical, elle échappe à tout grief de détournement de procédure. En conséquence, et en l'absence d'illégalité, la demande d'indemnité, dont le Ministre d'État relève au surplus qu'elle ne précise ni sa réalité ni son quantum, ne saurait être accueillie. Après que le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 27 janvier 2006, renvoyé la cause à l'audience du 21 mars 2006, l'affaire a été appelée. Ont été entendus Monsieur Jean Michaud en son rapport, Maître Jean-Pierre Licari pour le requérant, Maître Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que Madame le Procureur Général en ses conclusions. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Alors que les parties avaient circonscrit leurs débats à la régularité de la procédure suivie devant la commission médicale de l'Office de la médecine du travail (légalité externe) et au bien-fondé médical de la déclaration d'inaptitude au regard des antécédents du candidat (légalité interne), le Tribunal Suprême déplace le terrain du litige en soulevant d'office une question préalable touchant à l'ordre des compétences administratives. La question de droit qui se pose à la Haute Juridiction est la suivante : quelle est l'autorité médicale légalement compétente pour apprécier l'aptitude physique et de santé d'un candidat postulant à un emploi public dans le cadre d'un concours de recrutement de la fonction publique de l'État, et plus particulièrement, la commission médicale instituée par l'article 13-1 de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958 relative à l'Office de la médecine du travail avait-elle compétence pour statuer sur l'aptitude d'un candidat au concours d'élève agent de police, au regard de l'existence d'une commission médicale de recrutement instituée par l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État ? Subsidiairement, sur le plan strictement processuel, se posait la question de savoir comment le juge administratif suprême doit procéder lorsqu'il envisage de relever un tel moyen relatif à la compétence de l'auteur de l'acte attaqué, non débattu par les parties au cours de l'instruction écrite. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur syllogistique, s'appuyant directement sur la confrontation des textes réglementaires visés en tête de la décision. Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède à l'identification précise de l'organe ayant édicté l'acte faisant l'objet du recours pour excès de pouvoir. Elle relève ainsi que la commission ayant rendu la décision d'inaptitude attaquée est celle qu'a instituée l'article 13-1 de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958 relative à l'organisation et au fonctionnement de l'Office de la médecine du travail (texte qui avait été complété par l'Ordonnance souveraine n° 6755 du 8 février 1980, également visée par l'arrêt). Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême met en regard cette donnée de fait avec le cadre normatif propre à la fonction publique monégasque. Ayant pris soin de viser l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, le juge rappelle que, pour le recrutement des fonctionnaires, un article de cette ordonnance du 17 août 1978 (dont le numéro exact n'est pas précisé dans la décision) institue spécifiquement une commission médicale de recrutement. Citant le texte même de cette disposition réglementaire, le Tribunal souligne que cette commission spécifique est « chargée de délivrer le certificat médical destiné à attester qu'un postulant à un emploi public remplit les conditions d'aptitude physique et de santé exigées pour l'exercice de la fonction considérée ». La simple juxtaposition de ces deux premiers considérants fait apparaître une dualité d'organismes médicaux : d'une part, la commission relevant de la législation sur la médecine du travail (Ordonnance de 1958), qui est effectivement intervenue en l'espèce ; d'autre part, la commission médicale de recrutement relevant du statut de la fonction publique (Ordonnance de 1978), investie par les textes de la mission d'attester l'aptitude des postulants à un emploi public. Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême mobilise les règles gouvernant sa propre procédure contentieuse. Il cite les termes du quatrième alinéa de l'article 30 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, disposition selon laquelle : « S'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice, le Tribunal Suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire ». Enfin, dans un quatrième temps, opérant la synthèse entre la difficulté substantielle relative à l'articulation des textes de 1958 et de 1978 et la faculté procédurale offerte par le texte de 1963, le Tribunal juge qu'il est nécessaire, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, de surseoir à statuer sur le fond du litige en rouvrant l'instruction. Cette mesure d'instruction complémentaire a pour finalité exclusive de soumettre au débat contradictoire la question soulevée d'office, en permettant au requérant et au Ministre d'État de présenter leurs observations respectives sur la compétence de la commission qui a rendu la décision attaquée. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême rend un arrêt avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé : > « Décide : > L'affaire est renvoyée ; > L'instruction est rouverte ; > Les parties déposeront leurs observations dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision. Elles disposeront ensuite d'un délai d'un mois pour répondre aux observations de la partie adverse. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 22 mars 2006 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco constitue une illustration topique de l'office du juge administratif de l'excès de pouvoir, tant dans son rôle de gardien de la répartition des compétences au sein de l'appareil administratif que dans sa volonté d'assurer le respect scrupuleux du principe du contradictoire au sein même de l'instance juridictionnelle. En premier lieu, l'arrêt met en lumière le caractère d'ordre public du moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte administratif attaqué. À la lecture de la requête initiale, de la contre-requête du Ministre d'État et du mémoire en réplique du requérant, il apparaît de manière manifeste qu'aucune des parties n'avait songé à contester l'habilitation légale de la commission médicale instituée par l'article 13-1 de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958 pour connaître du cas d'un candidat au concours d'élève agent de police. Tant le requérant que l'administration tenaient pour acquis que l'Office de la médecine du travail et sa commission de recours constituaient le cadre organique naturel du litige. Le débat s'était dès lors cristallisé sur la nature juridictionnelle ou administrative de cette commission, sur l'applicabilité des garanties procédurales (contradictoire, accès au dossier médical, motivation) et sur la valeur scientifique des évaluations médicales contradictoires (tests de 1999 contre tests de 2005). Or, en vertu des principes classiques régissant le contentieux administratif de l'annulation, fondé à Monaco sur l'article 90-B-1° de la Constitution visé par l'arrêt, les règles de compétence sont d'ordre public. Le juge ne saurait statuer sur la régularité formelle (légalité externe) ou sur le bien-fondé matériel (légalité interne, telle que l'erreur manifeste d'appréciation ou le détournement de procédure) d'une décision administrative sans s'être préalablement assuré que l'organe dont elle émane détenait le pouvoir légal de l'édicter. En relevant d'office la coexistence de deux régimes juridiques distincts — celui de l'Ordonnance souveraine n° 1857 du 3 septembre 1958 relative à l'Office de la médecine du travail et celui de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 prise pour l'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État —, le Tribunal Suprême exerce pleinement son pouvoir inquisitorial. L'enjeu juridique sous-jacent à cette confrontation textuelle réside dans la distinction fondamentale entre le droit du travail (applicable aux salariés relevant de l'Office de la médecine du travail) et le droit de la fonction publique (applicable aux agents publics et aux candidats aux concours administratifs). Le requérant n'était pas un salarié du secteur privé soumis au contrôle de la médecine du travail, mais un postulant à un emploi public ayant franchi les épreuves d'admissibilité et d'admission d'un concours de la fonction publique de l'État (élève agent de police). Dès lors, l'intervention de la commission de l'article 13-1 de l'Ordonnance de 1958, en lieu et place de la commission médicale de recrutement prévue par l'Ordonnance de 1978, soulevait une difficulté majeure touchant à la compétence *ratione materiae* et *ratione personae* de l'organisme médical. En second lieu, la manière dont le Tribunal Suprême traite cette question d'ordre public témoigne d'une conception exigeante de la « bonne administration de la justice » et du procès équitable. Si le juge administratif a le devoir de soulever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'incompétence, encore faut-il qu'il ne prenne pas les parties au dépourvu en fondant directement une décision définitive d'annulation (ou de rejet) sur un terrain juridique qui n'a jamais été débattu devant lui. C'est ici que l'article 30, alinéa 4, de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 révèle toute son utilité fonctionnelle. Bien que ce texte soit rédigé en des termes généraux — permettant simplement au Tribunal, d'office ou à la demande des parties, de « renvoyer l'examen de l'affaire » s'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice —, la Haute Juridiction l'utilise dans cet arrêt du 22 mars 2006 comme le vecteur procédural de la contradiction des moyens relevés d'office. En associant le renvoi de l'affaire à la réouverture de l'instruction et à la fixation d'un calendrier précis d'échange de mémoires sur la question spécifique de la compétence de la commission, le Tribunal Suprême garantit la loyauté des débats. Il est intéressant d'observer que, alors même que le requérant invoquait dans sa réplique la Convention européenne des Droits de l'Homme pour revendiquer le respect du contradictoire devant la commission médicale administrative, le Tribunal Suprême met en œuvre, de sa propre initiative, un contradictoire juridictionnel exemplaire au stade du contrôle de légalité. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Pour les praticiens du droit public monégasque — qu'il s'agisse des conseils des requérants ou des services juridiques de l'administration placés sous l'autorité du Ministre d'État —, cet arrêt avant dire droit comporte plusieurs enseignements méthodologiques et stratégiques de premier plan. Premièrement, en matière de
# Tribunal Suprême de Monaco, 24 mai 1973, n° 27499 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 mai 1973, n° 27499 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1973/05-24-27499)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 24 mai 1973 s'inscrit dans le cadre des relations de travail liant l'Administration monégasque à ses agents recrutés par voie contractuelle au sein des établissements d'enseignement public. Les faits de l'espèce, tels qu'ils ressortent des écritures respectives des parties visées par la décision, révèlent une succession d'engagements professionnels dont la nature juridique et la durée exacte ont cristallisé le différend. Le requérant, le sieur G. H., a initialement été engagé par l'Administration en 1965 pour exercer les fonctions de surveillant général au Lycée A. Selon les affirmations du requérant, ni le « Journal de Monaco » ni l'avis publié dans la presse lors de ce recrutement initial ne précisaient la durée de cet engagement. L'Administration, pour sa part, soutient qu'une lettre administrative en date du 12 septembre 1966 avait expressément précisé que le renouvellement de cet engagement était strictement limité à l'année scolaire 1966-1967. À la suite de son éviction de cet emploi de surveillant général — éviction que le requérant qualifie d'intervenue sans motif —, des discussions ont eu lieu entre l'intéressé et les services de l'éducation. À la rentrée scolaire de l'année 1969, le sieur G. H. a fait l'objet d'un nouvel engagement, cette fois dans les fonctions de surveillant au sein du collège d'enseignement secondaire technique mixte. Les circonstances exactes de ce second recrutement font l'objet de lectures radicalement opposées de la part des parties. Selon la thèse développée par le sieur G. H., cet engagement ne résultait nullement de l'avis de vacance d'emploi publié au « Journal de Monaco » le 6 juin 1969, mais d'un appel direct du directeur de l'Éducation nationale intervenu le 22 septembre 1969. Le requérant analyse cet acte comme une véritable transaction destinée à clore les discussions nées de sa précédente éviction du Lycée A. : aux termes de cet accord allégué, il acceptait un poste hiérarchiquement ou statutairement inférieur (simple surveillant au lieu de surveillant général) et, en contrepartie, l'Administration dérogeait en sa faveur à la règle habituelle de l'engagement annuel pour lui conférer un contrat à durée indéterminée. Le requérant appuie cette affirmation sur une lettre de l'Administration du 30 septembre 1969 qui ne comportait aucune mention d'une durée annuelle. À l'inverse, l'Administration soutient que ce dernier engagement est bien intervenu sur le fondement de l'avis de vacance d'emploi publié au « Journal de Monaco » le 6 juin 1969, estimant qu'il n'y a pas lieu de tenir compte du fait que le recrutement ait eu lieu après la date de clôture ou sans acte de candidature dans les formes prescrites. Pour le Ministre d'État, la lettre du 30 septembre 1969 avait pour unique objet, compte tenu de l'imminence de la rentrée scolaire, d'inviter le sieur G. H. à se mettre en rapport d'urgence avec la directrice de l'établissement. La durée de l'engagement aurait été formellement fixée par une lettre ultérieure du 21 octobre 1969, adressée au requérant le jour même de l'enregistrement de son engagement par la direction de la Fonction publique, laquelle confirmait la fin de l'engagement à la date du 30 juin 1970. Le requérant conteste la valeur probante de cette lettre du 21 octobre 1969, la qualifiant de suspecte et de tardive. Par ailleurs, plusieurs actes administratifs et sociaux périphériques sont venus complexifier la lecture factuelle de la relation de travail : * Le 23 janvier 1970, la direction du travail a délivré au sieur G. H. un permis de travail mentionnant une durée indéterminée (qualifié de permis de travail provisoire par l'Administration). * Le 30 septembre 1970, soit postérieurement à la date d'expiration alléguée du contrat fixée au 30 juin 1970, le service des prestations médicales a réglé au requérant des ordonnances médicales datées des 31 août et 11 septembre 1970. * Le 9 novembre 1972, la Caisse autonome des retraites a adressé à l'intéressé un relevé de points de retraite couvrant à la fois la période d'octobre 1969 à septembre 1970 et la période subséquente d'octobre 1970 à septembre 1971. Il a finalement été mis fin aux fonctions du sieur G. H. au sein du collège d'enseignement secondaire technique mixte. Estimant être lié par un contrat à durée indéterminée rompu unilatéralement, sans motif et sans préavis, et considérant que cette éviction portait gravement atteinte à sa réputation auprès des parents d'élèves, le sieur G. H. a sollicité une indemnisation auprès de l'Administration. Par une décision en date du 8 août 1972, l'Administration a refusé de faire droit à sa demande d'indemnisation, nouant ainsi le contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus de l'Administration, le sieur G. H. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête déposée le 6 octobre 1972. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires, comprenant une contre-requête du Ministre d'État du 6 décembre 1972, une réplique du requérant du 3 janvier 1973 et une duplique de l'Administration du 2 février 1973. Dans sa requête introductive d'instance du 6 octobre 1972, le sieur G. H. a formulé des conclusions exclusivement pécuniaires. Il demandait au Tribunal Suprême de condamner l'Administration à lui verser une indemnité de 36 000 francs, somme correspondant très exactement à vingt-quatre mois de traitement mensuel attaché à ses fonctions de surveillant au collège d'enseignement secondaire technique mixte. Il sollicitait en outre la condamnation de l'Administration aux entiers dépens. Le fondement juridique invoqué à l'appui de cette prétention résidait dans la « rupture abusive de contrat de travail », caractérisée par une cessation unilatérale d'un engagement à durée indéterminée, intervenue sans motif ni préavis, et génératrice d'un préjudice tant matériel que moral (atteinte à sa réputation). En défense, dans sa contre-requête du 6 décembre 1972, le Ministre d'État a articulé son argumentation autour d'une exception d'incompétence à titre principal, et d'une défense au fond à titre très subsidiaire : 1. **À titre principal**, l'Administration demandait au Tribunal Suprême de se déclarer incompétent. Elle faisait valoir que l'action du sieur G. H. ne reposait nullement sur l'illégalité d'une décision administrative, mais exclusivement sur l'allégation d'une faute commise dans l'exécution d'un contrat. 2. **À titre très subsidiaire**, sur le fond, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. Il soutenait que l'engagement n'avait été conclu que pour la durée d'une année scolaire, comme l'attestaient la publicité préalable au recrutement et la lettre du 21 octobre 1969. Dès lors, l'Administration n'avait pu commettre aucune faute en s'abstenant simplement de renouveler un contrat parvenu à son terme normal. 3. Enfin, l'Administration demandait la condamnation du requérant aux entiers dépens (avec distraction au profit de Maître J. Ch. Marquet, avocat-défenseur) ainsi que la publication de l'arrêt à intervenir au « Journal de Monaco ». Confronté à l'exception d'incompétence soulevée par le Ministre d'État, le sieur G. H. a infléchi sa stratégie procédurale dans son mémoire en réplique déposé le 3 janvier 1973. Tout en déclarant s'en rapporter à la sagesse du Tribunal Suprême sur la question de la compétence, il a introduit des conclusions nouvelles tendant à l'annulation de la décision administrative du 8 août 1972 par laquelle l'Administration lui avait refusé l'indemnisation réclamée. Sur le fond, il a développé six moyens factuels et probatoires (détaillés ci-dessus dans l'exposé des faits) visant à démontrer le caractère indéterminé de son engagement (absence de mention de durée en 1965 et dans la lettre du 30 septembre 1969, suspicion sur la lettre du 21 octobre 1969, délivrance d'un permis de travail à durée indéterminée, remboursement de soins médicaux postérieurs, relevé de points retraite de la Caisse autonome des retraites, et existence d'une transaction à la suite de son appel par le directeur de l'Éducation nationale). Il précisait enfin que son préjudice résultait de ses deux évictions abusives successives. Dans sa duplique du 2 février 1973, le Ministre d'État a maintenu et consolidé ses fins de non-recevoir. D'une part, il a conclu à l'irrecevabilité de la requête en soulignant qu'elle ne mettait en cause qu'une responsabilité purement contractuelle, qu'elle n'était initialement dirigée contre aucune décision administrative, et que les conclusions en annulation dirigées pour la première fois dans la réplique du 3 janvier 1973 contre la décision du 8 août 1972 étaient manifestement tardives. D'autre part, et toujours à titre très subsidiaire, l'Administration a réfuté point par point les indices avancés par le requérant : elle a rappelé la limitation annuelle du contrat de 1966, confirmé le rattachement du contrat de 1969 à l'avis de vacance du 6 juin 1969, expliqué la complémentarité des lettres des 30 septembre et 21 octobre 1969, et écarté les documents sociaux (retraite, prestations médicales) comme étant muets sur la durée de l'engagement et totalement étrangers à la sphère contractuelle. Quant au permis de travail, l'Administration l'a qualifié de simple mesure de police administrative, indépendante de la durée du contrat de travail et dépourvue de toute force probante quant à la durée de ce dernier. À l'audience, après le rapport de M. Alfred Potier, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales ont été présentées par Maître Vial pour le sieur G. H. et par Maître George pour le Ministre d'État, suivies des conclusions de Monsieur le Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question centrale soumise à l'appréciation du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, touchait à la délimitation stricte de sa compétence d'attribution telle qu'elle est définie par la charte constitutionnelle monégasque. Plus précisément, le problème de droit pouvait se formuler ainsi : **Le Tribunal Suprême est-il compétent, au titre de l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962, pour connaître d'un recours tendant à la condamnation de l'Administration au paiement d'une indemnité en réparation du préjudice né de la rupture, alléguée comme abusive, d'un contrat de travail à durée indéterminée liant un agent à un établissement public d'enseignement, lorsque la responsabilité invoquée découle de la violation des clauses d'un contrat et non de l'illégalité d'une décision administrative susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ?** En filigrane de cette question principale se posait également la question de l'office du juge face à la qualification donnée par le requérant à sa propre demande : le juge suprême doit-il s'en tenir aux assertions du demandeur qui invoque une relation contractuelle à durée indéterminée et sa rupture fautive, et quelle est l'incidence d'une demande d'annulation formulée tardivement en cours d'instance contre la décision administrative rejetant la réclamation indemnitaire préalable ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême rigueur syllogistique, d'une grande concision, qui fait l'économie de tout examen au fond des prétentions des parties pour trancher le litige sur le seul terrain, d'ordre public, de la compétence juridictionnelle. La motivation s'articule en trois considérants successifs qui forment une démonstration hermétique. #### 1. La majeure : le rappel du cadre constitutionnel de compétence Le Tribunal Suprême ouvre sa motivation en visant et en reproduisant littéralement la norme fondamentale qui régit son office en matière administrative, à savoir l'article 90-B de l'ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962. Le premier considérant rappelle ainsi qu'aux termes de cette disposition : > « en matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement : 1° sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre la décision des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». Par ce rappel liminaire, la haute juridiction pose le principe selon lequel sa compétence en matière administrative est une compétence d'attribution, étroitement circonscrite par le texte constitutionnel. Le contentieux indemnitaire devant le Tribunal Suprême n'est pas un contentieux de pleine juridiction autonome et général ; il est intrinsèquement et exclusivement conçu comme l'accessoire ou la conséquence directe (« qui en résultent ») d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif unilatéral (décision d'une autorité administrative ou Ordonnance Souveraine prise pour l'exécution des lois). #### 2. La mineure : l'analyse de l'objet et de la cause de la requête Dans ses deuxième et troisième considérants, le Tribunal procède à l'analyse de la demande formulée par le sieur G. H. afin de vérifier si elle entre dans le moule constitutionnel ainsi défini. Tout d'abord, le juge identifie l'objet matériel de la demande : le requérant sollicite la condamnation de l'Administration au paiement d'une indemnité de 36 000 francs visant à réparer le préjudice subi du fait de la perte de son emploi de surveillant au collège d'enseignement secondaire technique mixte. Ensuite, et c'est là le cœur du raisonnement juridique, le Tribunal examine la cause juridique sur laquelle le requérant fonde lui-même sa prétention. Le juge relève avec soin les termes employés par le demandeur : > « Considérant que le requérant soutient qu'il était lié à l'Administration, dans l'emploi de surveillant au collège, par un engagement de travail à durée indéterminée et que l'Administration l'a privé de cet emploi dans des circonstances qui sont constitutives de la rupture abusive d'un contrat ». Le Tribunal Suprême prend ainsi le requérant au mot. Il ne cherche pas à vérifier si, en fait, le contrat était réellement à durée indéterminée ou à durée déterminée (année scolaire), ni si les lettres des 30 septembre et 21 octobre 1969, le permis de travail ou les relevés de retraite démontraient l'existence d'une transaction ou d'un CDI. Le juge se borne à constater la nature juridique du terrain choisi par le sieur G. H. : celui de l'inexécution ou de la rupture fautive d'un contrat de travail. #### 3. La conclusion : l'exclusion de la responsabilité contractuelle du champ de l'article 90-B Tirant les conséquences logiques des propres affirmations du demandeur (« qu'il résulte de ces assertions du requérant »), le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre deux régimes de responsabilité et deux types de contentieux : * D'une part, la responsabilité résultant « de la violation des clauses d'un contrat » ; * D'autre part, la responsabilité résultant « de l'illégalité d'une décision administrative de nature à faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir ». Constatant que l'action du sieur G. H. relève exclusivement de la première catégorie, le Tribunal en déduit immédiatement qu'en vertu des dispositions de l'article 90-B de la Constitution, il n'est pas compétent pour connaître des conclusions de la requête. On observera avec intérêt que le Tribunal Suprême ne répond même pas expressément aux conclusions en annulation dirigées contre la décision du 8 août 1972 que le requérant avait tenté d'introduire dans son mémoire en réplique du 3 janvier 1973 (conclusions que l'Administration arguait de tardiveté dans sa duplique). En englobant l'ensemble sous l'expression « connaître des conclusions de la requête », le juge considère que la nature purement contractuelle du litige absorbe l'intégralité de la démarche du requérant : le refus d'indemnisation du 8 août 1972 n'est pas une décision administrative détachable dont l'illégalité serait la source du préjudice, mais la simple prise de position d'une partie à un contrat refusant de réparer une prétendue inexécution contractuelle. L'incompétence est donc radicale et totale. ### C. Le dispositif Conformément à sa motivation concluant à un défaut de compétence juridictionnelle, le Tribunal Suprême prononce le rejet de la requête et condamne le demandeur aux frais de l'instance, sans toutefois faire droit à la demande de l'Administration tendant à la publication spécifique ordonnée dans le dispositif ou à la mention expresse de la distraction des dépens dans le corps même du dispositif final. Le texte exact du dispositif est le suivant : > « DÉCIDE : > La requête du sieur H. est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur H. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 24 mai 1973 dans l'affaire *sieur G. H. c/ Monsieur le Ministre d'État* constitue une décision de principe majeure dans l'architecture du contentieux administratif monégasque. Par la netteté de sa formulation, il fixe les frontières de la compétence du Tribunal Suprême sous l'empire de la Constitution du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. Son analyse révèle trois axes fondamentaux qui structurent durablement le droit public de la Principauté. #### 1. L'interprétation stricte du « recours en indemnité résultant » de l'excès de pouvoir La particularité la plus remarquable du système juridictionnel monégasque en matière administrative réside dans le partage des compétences entre les juridictions judiciaires ordinaires (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision) et le Tribunal Suprême. Contrairement au modèle français dualiste où le juge administratif est le juge de droit commun de l'ensemble du contentieux administratif (annulation, pleine juridiction, responsabilité contractuelle et extracontractuelle), la Constitution monégasque de 1962 a confié au Tribunal Suprême une compétence d'attribution spécifique, centrée sur le contrôle de légalité. L'article 90-B, 1° de la Constitution donne compétence au Tribunal Suprême pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir « ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». La décision du 24 mai 1973 livre une clé d'interprétation essentielle de cette formule constitutionnelle : * Le recours en indemnité devant le Tribunal Suprême n'est recevable et ne relève de sa compétence que s'il trouve sa source directe dans l'illégalité d'un acte administratif unilatéral susceptible d'être déféré par la voie du recours pour excès de pouvoir. * Il existe un lien de dépendance substantielle entre l'illégalité de l'acte administratif et le droit à réparation devant la haute juridiction. Si le préjudice allégué ne découle pas de l'illégalité d'une décision administrative, mais d'une autre source d'obligation — telle que la violation d'un contrat —, le verrou constitutionnel de l'article 90-B se referme immédiatement. Par cette solution, le Tribunal Suprême refuse toute extension prétorienne de sa compétence vers un contentieux général de la
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 avril 1986, n° 25000 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 avril 1986, n° 25000 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/04-25-25000)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la section administrative du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du droit de la fonction publique monégasque et porte plus particulièrement sur les modalités juridiques et procédurales de la cessation définitive de fonctions pour cause d'invalidité physique. Le sieur R. F. exerçait les fonctions de conducteur au sein du Service des Bâtiments Domaniaux de l'État de Monaco. Au cours de sa carrière (les dates d'entrée en service et d'apparition des troubles de santé ne sont pas précisées dans la décision), l'intéressé a présenté un état de santé ayant conduit l'administration à relever un « absentéisme » qualifié par elle d'« anormal ». Toutefois, ainsi qu'il ressort des écritures de l'État, la matérialité de ces absences reposait sur des faits dont le caractère médicalement justifié a été reconnu par l'autorité administrative elle-même, excluant dans l'esprit de cette dernière toute idée de faute disciplinaire. Afin d'examiner la situation administrative et médicale de ce fonctionnaire, son dossier a été soumis à l'appréciation des instances médicales statutaires, et plus précisément à la Commission supérieure médicale. Durant cette phase précontentieuse, divers actes préparatoires et correspondances ont été échangés, le texte de la décision mentionnant l'existence d'erreurs contenues dans une convocation adressée à l'agent ainsi que dans une lettre d'information adressée à un tiers (la nature exacte de ces erreurs matérielles et l'identité de ce tiers ne sont pas précisées dans la décision). Par ailleurs, un différend a émergé quant aux conditions dans lesquelles le fonctionnaire a pu avoir accès à son dossier administratif et médical, le requérant alléguant un refus de communication dans des conditions normales. À l'issue de cet examen médical, la Commission médicale a estimé que le sieur R. F. était incapable d'exercer d'une façon permanente ses fonctions. Son invalidité permanente a été considérée comme n'ayant pas été contractée ou aggravée en service. Sur le fondement de cet avis médical, l'autorité souveraine a pris l'Ordonnance Souveraine n° 8.325 en date du 20 juin 1985. Cet acte administratif individuel a prononcé la mise à la retraite d'office pour invalidité du sieur R. F. à compter du 1er juillet 1985, entraînant sa radiation des cadres du Service des Bâtiments Domaniaux et la liquidation de sa pension de retraite en substitution de son traitement d'activité. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant tant la régularité formelle et procédurale que le bien-fondé matériel de son éviction des cadres actifs de l'administration, le sieur R. F., représenté par Maître Jacques Sbarrato, avocat-défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 2 août 1985. Le recours ainsi formé mêlait des conclusions d'annulation pour excès de pouvoir et des conclusions indemnitaires de plein contentieux. Au titre de ses conclusions principales à fin d'annulation, le requérant demandait à la Haute Juridiction d'annuler l'Ordonnance Souveraine n° 8.325 du 20 juin 1985 prononçant sa mise à la retraite pour invalidité à compter du 1er juillet 1985. À l'appui de cette demande, le sieur R. F. développait une argumentation articulée autour de plusieurs griefs d'illégalité externe et interne. En premier lieu, sur le terrain de la légalité interne et de l'erreur de droit, il soutenait que l'Ordonnance Souveraine violait la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, et plus particulièrement les articles 50 et suivants figurant au titre VII de ce texte, ainsi que les articles 38 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de ladite loi. Selon la thèse du requérant, la mise à la retraite d'office pour invalidité ne pouvait légalement intervenir de plano ; elle était nécessairement subordonnée à la constatation antérieure d'une invalidité temporaire et au placement préalable du fonctionnaire en position de congé pour invalidité temporaire. Dans son mémoire en réplique du 8 novembre 1985, le requérant affinait cette lecture des textes en soutenant que l'architecture législative pertinente opposait, d'une part, les mises à la retraite d'office et, d'autre part, les mises à la retraite sur demande de l'intéressé, et non pas les cas d'invalidité temporaire aux cas d'invalidité permanente. Il en déduisait que la procédure administrative engagée d'office à son encontre était contraire à la lettre comme à l'esprit des textes statutaires, et ce d'autant plus que les irrégularités entachant sa convocation et la lettre adressée à un tiers révélaient les errements procéduraux de l'administration. En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe, le sieur R. F. contestait la compétence des commissions médicales ayant examiné son état de santé pour décider de sa mise à la retraite. En outre, il invoquait une violation caractérisée des droits de la défense, résultant selon lui d'un refus de communication de son dossier dans des conditions normales préalablement à la prise de décision. En troisième lieu, le requérant articulait un moyen tiré de l'abus de droit et du détournement de pouvoir (ainsi que du détournement de procédure). Il faisait valoir que l'absentéisme qui lui était reproché n'avait nullement un caractère « anormal » et que l'État de Monaco avait, sous le couvert artificiel d'une procédure d'ordre purement médical, pris une décision d'éviction qui s'analysait en réalité comme une sanction disciplinaire déguisée. En choisissant la voie médicale au lieu de recourir à la procédure disciplinaire, l'administration avait, selon lui, délibérément cherché à le priver des garanties statutaires et des droits de la défense que la procédure disciplinaire lui aurait impérativement offerts. Au titre de ses conclusions indemnitaires accessoires, le sieur R. F. sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité pécuniaire destinée à réparer son préjudice matériel et financier. Cette somme devait équivaloir à la différence exacte résultant de la comparaison entre le traitement d'activité qu'il aurait dû continuer à percevoir et la pension de retraite qui lui était effectivement versée, et ce à compter du 1er juillet 1985 jusqu'à la date à laquelle il serait réintégré et replacé dans sa situation antérieure avec le maintien de l'intégralité de ses droits liés à son emploi et à son grade, ou, à défaut de réintégration, jusqu'à l'âge légal auquel il aurait pu prétendre à l'ouverture normale de ses droits à la retraite. De surcroît, il réclamait la condamnation de l'État à lui payer la somme de 100 000 francs en réparation du préjudice moral subi en l'espèce, outre la condamnation de la puissance publique aux entiers dépens, distraits au profit de son avocat-défenseur. En défense, le Ministre d'État, représenté par la S.C.P. E. Piwnica et J. Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, a déposé une contre-requête le 8 octobre 1985, suivie d'une duplique le 11 décembre 1985, concluant au rejet intégral de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. L'État de Monaco réfutait point par point l'argumentation du fonctionnaire. Sur la légalité interne, l'administration exposait que la situation du sieur R. F. ne relevait nullement de l'hypothèse de l'invalidité temporaire régie par l'article 50 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, mais bien de celle de l'invalidité permanente régie par des dispositions spéciales autonomes, à savoir l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982 sur les pensions de retraite des fonctionnaires, des magistrats et de certains agents publics. Ce texte, soutenait le Ministre d'État, autorise une mise directe à la retraite d'office dès lors que le fonctionnaire est reconnu incapable par la Commission médicale d'exercer d'une façon permanente ses fonctions, sans qu'il soit besoin de le placer préalablement en congé de maladie et sans que l'agent ait à solliciter lui-même cette admission à la retraite. Sur le plan procédural, le Ministre d'État faisait valoir que la Commission médicale, régulièrement consultée, était pleinement compétente pour émettre un avis technique, au vu duquel l'autorité investie du pouvoir de nomination a légalement pris la décision de mise à la retraite. Il ajoutait, dans sa duplique, que la légalité de l'Ordonnance Souveraine attaquée ne saurait être viciée par de simples erreurs matérielles contenues dans une convocation ou dans une lettre d'information adressée à un tiers. Sur le grief de détournement de pouvoir, l'État répliquait que l'appréciation portée par les services administratifs sur le caractère « anormal » de l'absentéisme de l'agent était strictement objective et exclusive de toute idée de faute disciplinaire. Cette appréciation ne portait que sur la matérialité de faits d'absence dont la justification médicale avait d'ailleurs été pleinement reconnue, ce qui démontrait l'inadéquation d'une procédure disciplinaire et la parfaite adéquation de la procédure médicale d'invalidité. Enfin, sur le volet indemnitaire, le Ministre d'État soutenait que le rejet nécessaire des conclusions à fin d'annulation devait entraîner, par voie de conséquence, le rejet des conclusions à fin d'indemnité compensatrice de traitement, et qu'aucune somme ne pouvait être allouée au titre d'un préjudice moral dont le requérant ne rapportait nullement la justification. Par une ordonnance en date du 29 octobre 1985, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative. À l'audience, après le rapport de Monsieur René Jean Dupuy, Vice-Président du Tribunal Suprême, les plaidoiries des conseils des parties et les conclusions de Madame le Procureur Général, l'affaire a été mise en délibéré pour l'arrêt être rendu le 25 avril 1986. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire invitait la juridiction administrative monégasque à trancher une série de questions juridiques fondamentales touchant à l'articulation des textes statutaires et des textes relatifs aux pensions de retraite, ainsi qu'aux garanties procédurales entourant l'éviction non disciplinaire des agents publics. Le problème de droit central peut être formulé de la manière suivante : l'autorité administrative peut-elle prononcer d'office la mise à la retraite d'un fonctionnaire pour invalidité permanente non imputable au service sur le fondement de l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982, sans que cet agent ait été préalablement placé en position de congé pour invalidité temporaire au titre de la loi statutaire n° 975 du 12 juillet 1975, et quelles sont la nature exacte de l'intervention de la Commission supérieure médicale ainsi que l'étendue des garanties contradictoires applicables devant cette instance pour écarter tout grief d'incompétence, de vice de procédure ou de détournement de pouvoir ? De cette interrogation principale découlaient trois sous-questions précises correspondant aux trois moyens d'annulation soulevés par le requérant : 1. En premier lieu, existe-t-il un lien de subordination légale entre le régime du congé pour invalidité temporaire (prévu par l'article 50 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975) et le régime de la mise à la retraite pour invalidité permanente (prévu par l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982), imposant à l'administration d'épuiser les droits à congé de maladie de l'agent avant de pouvoir prononcer sa radiation des cadres ? 2. En deuxième lieu, la Commission supérieure médicale dispose-t-elle d'un pouvoir décisionnel propre susceptible d'entacher l'acte de mise à la retraite d'incompétence, et la procédure suivie devant cet organisme doit-elle revêtir un caractère contradictoire pour satisfaire aux exigences légales et aux droits de la défense ? 3. En troisième lieu, le recours par l'administration à la procédure de mise à la retraite pour invalidité en présence d'un absentéisme médicalement justifié constitue-t-il un détournement de pouvoir et de procédure destiné à éluder les garanties de l'action disciplinaire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête du sieur R. F., le Tribunal Suprême, siégeant en section administrative, déploie un raisonnement juridique d'une grande concision, structuré autour de la réponse successive aux trois moyens d'annulation identifiés dans son considérant liminaire, avant d'en tirer les conséquences sur le volet indemnitaire. #### 1. L'autonomie du régime de la mise à la retraite pour invalidité permanente (Sur le premier moyen) Le requérant soutenait que l'Ordonnance Souveraine attaquée était entachée d'une erreur de droit pour avoir prononcé sa mise à la retraite sans qu'il ait été, au préalable, placé en congé pour invalidité temporaire en application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Le Tribunal Suprême écarte cet argument en opérant une lecture stricte et autonome des dispositions législatives applicables. Le juge relève que « l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982 concerne la mise à la retraite pour invalidité permanente non contractée ou aggravée en service, sans subordonner cette mesure à la constatation antérieure d'une invalidité temporaire entraînant une mise en congé ». Par ce motif lapidaire mais décisif, la Haute Juridiction consacre le principe d'indépendance des législations ou, plus exactement, l'autonomie fonctionnelle des différents régimes juridiques gouvernant l'inaptitude physique du fonctionnaire. D'un côté, la loi n° 975 du 12 juillet 1975 (et son ordonnance d'application n° 6.365 du 17 août 1978) régit le déroulement de la carrière active et organise les positions statutaires temporaires permettant au fonctionnaire momentanément inapte de conserver un lien avec le service par le biais de congés pour invalidité temporaire. D'un autre côté, la loi n° 1049 du 28 juillet 1982 régit la sortie définitive du service et la liquidation des droits à pension lorsque l'inaptitude présente d'emblée ou de manière avérée un caractère irréversible et permanent. Le Tribunal Suprême refuse d'ériger le congé d'invalidité temporaire en préalable procédural obligatoire à la mise à la retraite pour invalidité permanente. Dès lors que l'incapacité permanente est médicalement constatée, l'autorité administrative est légalement fondée à appliquer directement l'article 22 de la loi de 1982. L'Ordonnance Souveraine n'est donc entachée d'aucune erreur de droit. #### 2. La nature consultative de la Commission supérieure médicale et le respect du contradictoire (Sur le second moyen) Le deuxième moyen du requérant mêlait une critique de la compétence des commissions médicales — auxquelles il reprochait d'avoir « décidé » de sa mise à la retraite — et un grief de vice de procédure lié à la violation des droits de la défense (défaut de communication normale du dossier). Le Tribunal Suprême décompose sa réponse en deux temps. Tout d'abord, il rectifie l'analyse juridique du requérant quant à l'auteur réel de l'acte administratif. Le juge affirme « que la décision attaquée n'émane pas de la Commission supérieure médicale, organe consultatif, dont l'avis en l'espèce était nécessaire sur la base de l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982, pour que l'Autorité administrative prenne la décision attaquée ». Ce faisant, le Tribunal Suprême rappelle la distinction classique du droit administratif entre l'acte préparatoire (l'avis d'un organisme consultatif collégial) et l'acte décisoire (l'Ordonnance Souveraine prise par l'autorité investie du pouvoir de nomination). La consultation de la Commission supérieure médicale constitue une formalité substantielle obligatoire (« dont l'avis en l'espèce était nécessaire »), mais cet organe ne détient aucun pouvoir de décision propre. Le moyen tiré de l'incompétence de la commission médicale pour décider de la mise à la retraite tombe donc de lui-même, puisque la décision émane exclusivement de l'Autorité administrative. Ensuite, se prononçant sur la régularité formelle des opérations de cet organisme consultatif, le Tribunal Suprême énonce « que cette procédure s'est déroulée régulièrement et contradictoirement dans les conditions prévues par la loi ». Bien que la formulation soit ramassée, sa portée juridique est considérable, comme le souligne d'ailleurs le sommaire officiel de la décision (« Commission supérieure médicale - Nécessité d'une procédure contradictoire (oui) »). En vérifiant concrètement que la procédure devant la commission s'est déroulée « contradictoirement », le juge administratif suprême consacre l'exigence d'un débat contradictoire devant l'instance médicale consultative. Il juge qu'en l'espèce, contrairement aux allégations du sieur R. F. relatives au refus de communication de son dossier et aux erreurs de convocation, les prescriptions légales garantissant le caractère contradictoire de l'examen médical ont été pleinement respectées. #### 3. L'absence de preuve du détournement de pouvoir et le rejet consécutif des demandes indemnitaires (Sur le troisième moyen et sur l'indemnité) S'agissant du troisième moyen, par lequel le requérant soutenait que l'administration avait commis un détournement de pouvoir et de procédure en substituant une éviction médicale à une procédure disciplinaire afin de le priver des garanties afférentes, le Tribunal Suprême procède par une affirmation souveraine d'absence de preuve : « Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ». Fidèle à la tradition du contentieux administratif, le juge rappelle implicitement que le détournement de pouvoir ne se présume pas et qu'il incombe au requérant d'en rapporter la preuve tangible à partir des pièces du dossier. En l'occurrence, dès lors que l'incapacité physique permanente était médicalement avérée par la Commission supérieure médicale et que l'administration avait elle-même reconnu que les absences de l'agent étaient médicalement justifiées (excluant par là même toute qualification de faute disciplinaire), l'utilisation de la procédure prévue à l'article 22 de la loi n° 1049 correspondait exactement au but en vue duquel ce texte a été édicté. L'allégation de sanction déguisée était donc dépourvue de tout fondement probatoire. Enfin, ayant écarté l'ensemble des moyens d'annulation et confirmé l'entière légalité de l'Ordonnance Souveraine du 20 juin 1985, le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette absence d'illégalité fautive sur le terrain du plein contentieux : « Considérant que, dans ces conditions, il n'y a pas lieu de se prononcer sur la demande en indemnité ». La responsabilité de la puissance publique ne pouvant être engagée en l'absence d'illégalité de la mesure d'éviction, les conclusions tendant au versement d'un rappel de traitement et de dommages-intérêts pour préjudice moral se trouvent nécessairement privées d'objet ou de fondement, entraînant le rejet global de la requête et la condamnation du sieur R. F. aux dépens. ### C. Le dispositif À l'issue de son délibéré, le Tribunal Suprême a prononcé le dispositif suivant : > « Par ces motifs, > Décide : > La requête du sieur F. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du requérant ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rend
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 avril 1996, n° 26392 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 avril 1996, n° 26392 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1996/04-04-26392)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans la phase ultime d'un contentieux disciplinaire à rebondissements opposant un agent public hospitalier à son administration de rattachement. Bien que l'intitulé de la fiche analytique mentionne « Monsieur G. c/ Centre hospitalier Princesse Grace », le corps de la décision identifie formellement le requérant sous les noms de « Monsieur D. » et « Monsieur J.-G. D. ». Ce dernier exerçait les fonctions de kinésithérapeute titulaire au sein du Centre hospitalier Princesse Grace (ci-après CHPG), établissement public dont le personnel est régi par l'Ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace. À l'origine de ce contentieux séquentiel se trouve une faute professionnelle grave reprochée à l'intéressé, dont la matérialité et la qualification juridique n'ont jamais été remises en cause au cours des instances successives, bien que la nature exacte des agissements fautifs soit (non précisée dans la décision). Sur le fondement de cette faute grave, le directeur du Centre hospitalier Princesse Grace a pris une première décision, en date du 10 septembre 1993, prononçant la révocation de Monsieur D. de ses fonctions. Saisi d'un premier recours, le Tribunal Suprême a annulé cette mesure d'éviction par une décision rendue le 15 juin 1994. Tirant les conséquences de cette première annulation contentieuse, le directeur de l'établissement hospitalier a édicté, le 6 septembre 1994, une nouvelle sanction disciplinaire consistant en une révocation sans suspension des droits à pension. Toutefois, cette seconde décision a connu le même sort contentieux que la précédente. Par une décision en date du 9 juin 1995, le Tribunal Suprême a prononcé l'annulation, pour défaut de base légale, de l'acte du 6 septembre 1994. Dans les motifs de cette décision du 9 juin 1995, la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque a expressément rappelé qu'il appartenait à l'administration du Centre hospitalier de procéder à la réintégration de Monsieur D. dans ses fonctions de salarié et a, par ailleurs, condamné l'établissement à lui verser une indemnité forfaitaire fixée à la somme de 50 000 francs. Se prévalant de l'autorité de la chose jugée attachée à cette seconde décision d'annulation, Monsieur D. a officiellement sollicité sa réintégration par un courrier adressé à la direction le 6 juillet 1995. Or, entre-temps, la situation institutionnelle interne de l'établissement public avait subi une altération majeure. En effet, le mandat des membres du Conseil d'administration du Centre hospitalier Princesse Grace était arrivé à expiration le 9 janvier 1995, sans qu'il ait été procédé à leur renouvellement, circonstance formellement attestée par une lettre du conseiller du Gouvernement pour l'intérieur en date du 23 octobre 1995. Cette vacance organique emportait des conséquences directes sur le fonctionnement des instances paritaires et disciplinaires de l'établissement. Aux termes de l'article 57, alinéa 1er, du statut du personnel de service du CHPG, le Conseil de discipline comprend quatre membres, parmi lesquels deux membres, dont le Président, doivent être désignés par le Président du Conseil d'administration. L'absence de Conseil d'administration dûment renouvelé rendait de facto impossible la constitution et la réunion régulières du Conseil de discipline. Confronté à la demande de réintégration d'un agent ayant commis une faute grave, d'une part, et à la paralysie structurelle de l'organe consultatif disciplinaire, d'autre part, le directeur du Centre hospitalier Princesse Grace a, par une lettre du 10 juillet 1995, opposé un refus catégorique à la demande de réintégration formulée par Monsieur D. C'est cette décision explicite de non-réintégration du 10 juillet 1995 qui a cristallisé le nouveau litige et constitué l'acte administratif unilatéral attaqué devant le Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité et le bien-fondé de cette éviction maintenue, Monsieur D. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 12 septembre 1995. Son action contentieuse revêtait un caractère mixte, articulant des conclusions principales aux fins d'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 10 juillet 1995 avec des conclusions indemnitaires de pleine juridiction tendant à la réparation intégrale des préjudices qu'il estimait avoir subis. Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant soulevait des moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne de l'acte attaqué. Sur le terrain de la légalité externe, qualifiée dans ses écritures de « vice de forme » mais s'analysant techniquement en un moyen d'incompétence, Monsieur D. soutenait qu'il n'entrait nullement dans les attributions légales et réglementaires du directeur du Centre hospitalier d'« opposer un refus à une demande de réintégration ». Sur le terrain de la légalité interne, le requérant invoquait le grief de détournement de pouvoir. Selon son argumentation, la décision de refus du 10 juillet 1995 n'avait d'autre finalité que de « s'opposer à l'exécution d'une décision de justice », en l'occurrence l'arrêt du Tribunal Suprême du 9 juin 1995 qui avait expressément prescrit sa réintégration. Sur le volet indemnitaire, le requérant demandait en premier lieu au Tribunal Suprême de donner acte au Centre hospitalier de sa proposition de l'indemniser à hauteur de l'indemnité de licenciement. En second lieu, il sollicitait la condamnation pécuniaire de l'établissement au paiement d'une somme globale de 512 000 francs, décomposée selon les chefs de préjudice suivants : - 100 000 francs au titre du préjudice spécifique résultant du défaut de réintégration ; - 91 000 francs au titre de l'indemnité de licenciement proprement dite ; - 171 000 francs en réparation de la perte de salaire subie ; - 150 000 francs au titre du préjudice né de la non-régularisation de sa situation administrative et financière auprès des organismes sociaux. En défense, le Centre hospitalier Princesse Grace a déposé une contre-requête enregistrée le 10 novembre 1995, complétée ultérieurement par une duplique. L'établissement public concluait au rejet pur et simple de la requête en annulation et demandait au Tribunal de lui donner acte de ce qu'il offrait de verser au requérant une somme limitée à 85 000 francs. Pour justifier la légalité externe de l'acte du 10 juillet 1995, l'administration hospitalière exposait que son directeur avait été contraint de mettre en œuvre, seul, une nouvelle procédure disciplinaire à la suite de l'arrêt du 9 juin 1995. Invoquant l'expiration du mandat du Conseil d'administration le 9 janvier 1995 et l'impossibilité subséquente de composer le Conseil de discipline conformément à l'article 57, alinéa 1er, du statut, le défendeur faisait valoir que, devant cette carence institutionnelle indépendante de sa volonté, il appartenait au seul directeur de statuer. Ce dernier fondait sa compétence de substitution sur les dispositions de l'article 84, alinéa 8, du règlement intérieur de l'établissement, porté par l'arrêté ministériel n° 86620 du 10 novembre 1986, aux termes duquel : « Le directeur nomme le personnel de service ». L'administration en déduisait, par application implicite du principe du parallélisme des compétences, qu'il détenait le pouvoir de révoquer ou de refuser de réintégrer cet agent en l'absence d'organe consultatif opérationnel. Sur le fond du droit, le Centre hospitalier rappelait avec force que Monsieur D. avait commis une faute professionnelle dont la gravité intrinsèque n'avait jamais été démentie ni contestée par le Tribunal Suprême lors de ses précédents arrêts des 15 juin 1994 et 9 juin 1995. Dès lors, l'intérêt du service public hospitalier interdisait, « en tout état de cause », de prononcer la réintégration effective de l'agent au sein des effectifs. S'agissant enfin de la prétention indemnitaire, la duplique du Centre précisait que l'offre transactionnelle de 85 000 francs englobait, d'une part, la somme de 50 000 francs d'ores et déjà allouée à titre forfaitaire par le Tribunal Suprême dans sa décision du 9 juin 1995 et, d'autre part, un complément de 35 000 francs. L'établissement soulignait avec soin que cette somme additionnelle avait été calculée en s'inspirant des critères prévalant en matière de licenciement, mais sans qu'elle puisse être juridiquement qualifiée d'indemnité de licenciement en tant que telle, eu égard à la nature disciplinaire de l'éviction pour faute grave. Par une ordonnance du 14 février 1996, le président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 3 avril 1996. Lors de cette audience publique, après la lecture du rapport par Monsieur Maurice Torrelli, Membre du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Maître Palanca, avocat au Barreau de Nice (pour le requérant), et de Maître Licari, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco (pour le CHPG), ainsi que les conclusions du Procureur général, l'affaire a été mise en délibéré pour la décision être rendue le 4 avril 1996. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire confrontait le Tribunal Suprême à une problématique juridique complexe, située au carrefour du droit de la fonction publique hospitalière, de la théorie des formalités substantielles en matière disciplinaire et des règles gouvernant l'exécution des décisions de justice administrative. La question centrale soumise à la haute juridiction pouvait se formuler en ces termes : l'administration hospitalière, tenue en vertu de l'autorité de la chose jugée par une décision d'annulation du Tribunal Suprême de réintégrer un agent public antérieurement révoqué, peut-elle légalement, par la seule décision de son directeur et sans consulter le Conseil de discipline statutairement prévu, opposer à cet agent un refus immédiat de réintégration s'analysant en une nouvelle révocation pour faute grave, au motif que l'organe disciplinaire consultatif se trouve dans l'impossibilité de siéger par suite du non-renouvellement du Conseil d'administration de l'établissement ? De cette question principale découlaient deux interrogations subsidiaires mais déterminantes pour l'issue du litige : 1. En premier lieu, un tel refus de réintégration prononcé immédiatement après une injonction judiciaire de réintégrer est-il constitutif d'un détournement de pouvoir visant à faire échec à l'autorité de la chose jugée, ou constitue-t-il l'exercice régulier du pouvoir disciplinaire de l'administration ? 2. En second lieu, sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, l'agent public ainsi évincé pour faute grave par le biais d'un refus de réintégration déclaré légal peut-il prétendre à une quelconque indemnisation au titre de son éviction, de sa perte de salaires ou d'une indemnité de licenciement ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions du requérant, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une remarquable concision, structuré autour de trois axes fondamentaux qui valident successivement le principe de l'éviction immédiate, la dérogation exceptionnelle à la procédure consultative obligatoire et l'absence consécutive de tout droit à réparation. En premier lieu, le Tribunal Suprême s'attache à concilier le respect formel de l'autorité de la chose jugée avec les exigences matérielles de la répression disciplinaire au sein du service public. Dans son premier considérant sur la légalité, la haute juridiction pose le principe selon lequel, en exécution de sa précédente décision du 9 juin 1995, « l'administration du Centre Hospitalier Princesse Grace avait l'obligation de réintégrer Monsieur J.-G. D. dans ses fonctions ». Le juge réaffirme ainsi le caractère impératif de l'effet rétroactif de l'annulation pour excès de pouvoir : l'acte de révocation du 6 septembre 1994 étant réputé n'être jamais intervenu, le lien statutaire entre l'agent et l'établissement public devait être juridiquement rétabli. Toutefois, le Tribunal tempère immédiatement la portée matérielle de cette obligation par une réserve décisive : « mais que, en raison de la faute professionnelle grave commise par le requérant, elle pouvait décider immédiatement un refus de réintégration équivalent à une révocation ». Par cette requalification fonctionnelle de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême opère une distinction nette entre la réintégration juridique (la reconstitution fictive ou instantanée de la carrière pour le passé) et la réintégration effective (le retour physique de l'agent sur son poste de travail). Lorsque l'annulation d'une sanction disciplinaire repose sur un vice de légalité externe ou un défaut de base légale — comme ce fut le cas lors des décisions des 15 juin 1994 et 9 juin 1995 — sans que la matérialité ni la gravité de la faute professionnelle ne soient infirmées par le juge, l'administration conserve le pouvoir de reprendre immédiatement une nouvelle sanction expurgée du vice initial. Le juge monégasque admet ici un raccourci procédural particulièrement pragmatique : au lieu d'exiger un acte formel de réintégration suivi, un instant de raison plus tard, d'un nouvel arrêté de révocation, il valide la fusion de ces deux opérations intellectuelles en un acte unique, le « refus de réintégration équivalent à une révocation ». En deuxième lieu, une fois admise la nature véritable de l'acte du 10 juillet 1995 — qui constitue une sanction disciplinaire de révocation déguisée sous les traits d'un refus de réintégration —, le Tribunal devait impérativement vérifier si cette nouvelle sanction respectait les garanties statutaires prévues par l'Ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982, et plus particulièrement ses articles 55 à 67 visés en tête de l'arrêt. Or, en matière de révocation, la consultation préalable du Conseil de discipline constitue, en temps normal, une formalité substantielle dont l'omission entache la décision d'une illégalité rédhibitoire. Pour écarter le grief d'illégalité externe tiré de l'action solitaire du directeur du CHPG, le Tribunal Suprême consacre dans son deuxième considérant l'application de la théorie de la « formalité impossible ». Il relève en effet « qu'une nouvelle consultation du Conseil de discipline dans les conditions prévues aux articles 56, 57, 59 et suivants de l'Ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du centre était devenu impossible, du fait du non-renouvellement de ses membres dont le mandat était venu à expiration le 9 janvier 1995, en raison de la situation du centre à la date de la décision attaquée ». Le juge apprécie la légalité de l'acte à la date précise de son édiction, soit le 10 juillet 1995. Constatant un obstacle de droit et de fait insurmontable — la carence de l'autorité supérieure chargée de renouveler le Conseil d'administration, paralysant par ricochet la désignation des membres du Conseil de discipline —, le Tribunal estime que l'administration hospitalière était déliée de l'obligation d'accomplir cette consultation. Par voie de conséquence, le directeur du Centre, détenteur du pouvoir de nomination en vertu de l'article 84, alinéa 8, du règlement intérieur, retrouvait une plénitude de compétence pour exercer seul le pouvoir disciplinaire afin d'assurer la continuité et le bon fonctionnement du service public hospitalier. Fort de ces deux prémisses, le Tribunal Suprême en déduit, dans son troisième considérant, que la décision du 10 juillet 1995 « est juridiquement fondée » et écarte, par une affirmation lapidaire, le grief de légalité interne en jugeant « que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ». En effet, dès lors que le directeur a agi dans le but légitime de sanctionner une faute professionnelle grave avérée et de préserver l'intérêt du service, et non par animosité personnelle ou par pure volonté de défier l'autorité judiciaire, l'acte ne saurait être regardé comme détourné de sa finalité disciplinaire. En troisième et dernier lieu, le Tribunal Suprême statue sur le volet indemnitaire par une conséquence logique implacable. Dans un unique considérant dédié à la demande d'indemnités, la haute juridiction énonce « qu'il résulte de la présente décision que la demande d'indemnités présentée par Monsieur D. n'est pas fondée ». La légalité de la décision du 10 juillet 1995, requalifiée en révocation pour faute grave, prive le requérant de tout fondement juridique pour engager la responsabilité de la puissance publique. D'une part, en l'absence d'illégalité fautive commise par le directeur du CHPG lors de l'édiction de l'acte attaqué, aucune responsabilité pour faute du service public ne peut être retenue. D'autre part, la révocation étant prononcée en raison d'une faute grave imputable à l'agent, elle est par nature exclusive de toute indemnité de licenciement ou de compensation pour perte de salaire futur. Il est à noter que le Tribunal Suprême, rejetant la requête dans son intégralité, ne donne pas même acte au Centre hospitalier de son offre transactionnelle de 85 000 francs formulée dans la contre-requête, laissant ainsi l'indemnisation de l'agent au seul niveau de la somme forfaitaire de 50 000 francs définitivement acquise au titre de la précédente décision du 9 juin 1995. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation resserrée, le Tribunal Suprême prononce le rejet total des prétentions du requérant dans un dispositif ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > - La requête présentée par Monsieur D. est rejetée ; > - Les dépens sont mis à la charge du requérant ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 4 avril 1996 constitue un jalon jurisprudentiel majeur du droit administratif monégasque, tant par la rigueur avec laquelle il délimite la portée des annulations contentieuses dans la fonction publique que par sa consécration explicite de la théorie des formalités impossibles en matière disciplinaire. En premier lieu, cette décision apporte un éclairage fondamental sur l'articulation entre les articles 89 à 92 de l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (visés par l'arrêt, qui définissent la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative et constitutionnelle) et les principes généraux gouvernant l'autorité de la chose jugée. En droit public monégasque, à l'instar des solutions dégagées de longue date par le Conseil d'État français, l'annulation d'une mesure d'éviction d'un agent public implique nécessairement, au titre de l'exécution de la décision juridictionnelle, la reconstitution rétroactive de la carrière de l'intéressé et sa réintégration juridique à la date de l'acte annulé. C'est ce qu'avait expressément rappelé le Tribunal Suprême dans sa décision du 9 juin 1995. Cependant, la décision du 4 avril 1996 démontre que l'obligation de réintégration consécutive à une annulation pour vice de forme, d'incompétence ou de défaut de base légale ne confère à l'agent aucune immunité disciplinaire quant au fond. Tant que la qualification juridique de la faute grave n'a pas été censurée par le juge de l'excès de pouvoir, l'autorité administrative conserve l'intégralité de son pouvoir de sanction. L
# Tribunal Suprême de Monaco, 13 avril 1931, n° 27433 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 avril 1931, n° 27433 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1931/04-13-27433)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La décision rendue le 13 avril 1931 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de l’application de l’Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 et soulève des questions fondamentales relatives tant à l’étendue de la compétence de la haute juridiction qu’à l’exercice des libertés publiques par les agents de l’État. À l’origine de cette affaire se trouve le comportement d’un agent public, le sieur C., qui exerçait les fonctions de fonctionnaire monégasque (la nature exacte de son emploi et son grade au sein de l’administration ne sont pas précisés dans la décision). Ce fonctionnaire a effectué une démarche auprès du Consulat Général de France à Monaco. La teneur exacte des propos tenus lors de cette visite, l'objet précis de cette démarche ainsi que la date à laquelle elle est intervenue demeurent non précisés dans la décision. Toutefois, cette initiative n’est pas restée sans conséquences sur le plan administratif. Informé de cette démarche accomplie auprès de la représentation consulaire d’une puissance étrangère, Son Excellence le Ministre d’État a estimé que ce comportement constituait un manquement aux obligations professionnelles incombant à l’intéressé. Par une décision dont la date exacte n'est pas précisée dans la décision, le Ministre d’État a prononcé une sanction disciplinaire à l’encontre du sieur C., consistant en une mesure de suspension de ses fonctions. Pour justifier cette mesure de rigueur, l’autorité ministérielle a expressément motivé la sanction appliquée par l’existence de faits jugés contraires aux devoirs d’un fonctionnaire, en faisant mention de la démarche effectuée au Consulat Général de France comme d’un fait matériel se rapportant aux fonctions et aux devoirs de cet agent de l'État monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que la mesure de suspension prise à son encontre portait une atteinte illégale à ses droits fondamentaux, le sieur C. a saisi le Tribunal Suprême d’une requête tendant à l’annulation de cette décision ministérielle. La procédure a donné lieu à l'instruction de l'affaire au cours de laquelle M. M., Membre rapporteur, a été entendu en son rapport verbal. Lors de l’audience, les débats ont opposé Maître T., plaidant et concluant au nom du demandeur, le sieur C., à Maître R., représentant Son Excellence le Ministre d’État en ses plaidoiries et conclusions, avant que le Ministère Public ne soit également entendu en ses conclusions. Les prétentions et l'argumentation des parties se sont articulées autour de deux axes majeurs : la compétence de la juridiction saisie, d’une part, et la conformité de la sanction aux droits garantis par le texte constitutionnel, d’autre part. Sur le terrain de la recevabilité et de la compétence, le Ministre d’État, par la voix de son conseil dans le cadre de sa contre-requête, a soulevé une double exception d’incompétence afin de faire obstacle à l’examen au fond du recours. En premier lieu, la défense gouvernementale suggérait que certains actes, qualifiés d’« actes d’administration », devaient échapper par leur nature particulière à la compétence du Tribunal Suprême, en visant tout particulièrement à ce titre les mesures disciplinaires prises à l’encontre des agents publics. En second lieu, le Ministre d’État excipait de la théorie de l’acte de gouvernement ou, à tout le moins, de l'immunité juridictionnelle des actes touchant à la diplomatie. La contre-requête soutenait en effet que « les rapports entre l’État et les représentants accrédités des Puissances étrangères relèvent de la Sûreté extérieure de l’État dont celui-ci à Monaco surtout, est seul juge ». Dès lors que la sanction faisait suite à une démarche effectuée au Consulat Général de France, l'administration prétendait que la mesure revêtait un caractère touchant aux relations internationales, ce qui devait avoir pour effet de soustraire l’acte attaqué au contrôle juridictionnel du Tribunal Suprême. Pour contrer ces exceptions et asseoir la compétence de la haute juridiction, le sieur C. a pris soin de circonscrire très précisément l’objet de sa demande. Il faisait valoir qu’il ne s’adressait nullement au Tribunal Suprême comme à une juridiction d’appel ou de cassation des sanctions disciplinaires, et qu’il ne l’invitait pas à apprécier l’opportunité, le bien-fondé ou la proportionnalité de la peine au regard des fautes relevées. Le requérant fondait ses conclusions d'annulation non pas sur des motifs d’ordre purement administratif, mais exclusivement sur des motifs d’ordre constitutionnel, tirés de la violation des droits et libertés garantis par l’Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, ouvrant ainsi la voie au recours prévu par l'article 14 de ce texte. Sur le fond du droit, le sieur C. soutenait que la mesure de suspension prononcée à son encontre constituait une violation directe de la liberté d’opinion, telle qu'elle est consacrée et garantie par l’article 10 de la Constitution. Selon l'argumentation du requérant, en le sanctionnant pour une démarche accomplie en dehors de l’exercice strict de ses fonctions, l'autorité administrative avait porté une atteinte inconstitutionnelle à une liberté fondamentale dont il estimait devoir jouir au même titre que tout autre individu. En réponse, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant non justifiée, en soutenant que le statut de fonctionnaire imposait des obligations particulières de réserve et de discipline, y compris pour des actes accomplis hors fonction, et que la sanction prononcée ne violait en rien les prescriptions constitutionnelles. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par le sieur C. confrontait la haute juridiction monégasque à une double problématique juridique d'une importance capitale pour la délimitation de son office et pour la théorie générale des libertés publiques sous l'empire de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911. En premier lieu, sur le plan de la compétence juridictionnelle, le Tribunal Suprême devait déterminer s'il était compétent, sur le fondement de l'article 14 de la Constitution de 1911, pour connaître d'un recours en annulation dirigé contre une mesure disciplinaire de suspension frappant un fonctionnaire à la suite d'une démarche accomplie auprès d'un consulat étranger. Cette question principale se dédoublait en deux sous-questions : d'une part, la nature d'« acte d'administration » d'une sanction disciplinaire fait-elle obstacle à la compétence du juge constitutionnel lorsque le recours est fondé sur la violation d'un droit fondamental ? D'autre part, la circonstance matérielle que les faits reprochés se soient déroulés au Consulat Général de France confère-t-elle à la sanction le caractère d'un acte touchant aux relations internationales ou à la sûreté extérieure de l'État, échappant comme tel à tout contrôle juridictionnel ? En second lieu, sur le fond du droit, la question posée était celle de la conciliation entre l'exercice des droits et libertés constitutionnellement garantis — et plus spécifiquement la liberté d'opinion consacrée par l'article 10 de la Constitution — et les exigences propres à la discipline de la fonction publique. Il s'agissait de savoir si la Constitution impose une application uniforme et absolue des libertés publiques à tous les individus, ou si elle autorise l'État à restreindre l'étendue de ces libertés à l'égard de ses fonctionnaires en leur imposant des devoirs de réserve et de discrétion, y compris pour des actes étrangers à l'exercice de leurs fonctions, sous peine de sanctions disciplinaires. Enfin, dans l'affirmative, jusqu'où s'étend le contrôle du Tribunal Suprême sur la qualification des faits ayant motivé une telle sanction ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande rigueur logique en deux temps distincts, répondant successivement aux exceptions d'incompétence avant d'examiner le bien-fondé de la requête au regard des principes constitutionnels. #### 1. L'affirmation de la compétence du Tribunal Suprême et la délimitation stricte de son office Pour trancher la question préalable de sa compétence, la haute juridiction prend pour point de départ le texte même qui l'institue. Elle rappelle les termes de l'article 14 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, selon lesquels : « Un Tribunal Suprême est institué pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le présent titre ». Le Tribunal en déduit immédiatement une règle générale de compétence d'attribution : il est compétent pour connaître de « tous les recours fondés sur la violation par l'acte attaqué de tous les droits et libertés consacrés par la Constitution ». Le critère de compétence réside donc dans l'objet du recours et la nature des moyens invoqués (la violation d'un droit constitutionnel), et non a priori dans la nature formelle de l'acte attaqué. Fort de ce principe, le Tribunal Suprême écarte le premier pan de l'argumentation ministérielle relatif aux « actes d'administration ». Le juge procède ici par une habile économie de moyens doublée d'une distinction fondamentale quant à son propre office. Il indique en effet statuer « sans rechercher s'il est exact que certains actes, qualifiés actes d'administration échappent à la compétence du Tribunal Suprême, à raison de leur nature particulière notamment les mesures disciplinaires ». Il n'est pas nécessaire de trancher abstraitement cette question théorique, car le Tribunal relève que la requête du sieur C. ne l'invite nullement à examiner la mesure disciplinaire « en elle-même », ni à en apprécier « l'opportunité et le bien-fondé, les faits qui l'ont motivée, la rigueur eu égard aux fautes relevées contre l'intéressé ». Le Tribunal souligne que le demandeur ne le saisit pas comme une juridiction d'appel ou de cassation des sanctions disciplinaires, mais fonde ses conclusions d'annulation exclusivement sur des « motifs d'ordre constitutionnel » et non sur des « motifs d'ordre administratif ». Dès lors que la violation d'un droit constitutionnel est alléguée, l'article 14 ouvre de plein droit la compétence du Tribunal Suprême, tout en la cantonnant au seul contrôle de constitutionnalité. La juridiction balaye ensuite avec la même fermeté la seconde exception d'incompétence tirée de la théorie des actes intéressant les relations internationales. Le Tribunal ne conteste pas le principe théorique avancé par la contre-requête gouvernementale : il concède volontiers « qu'il est exact [...] que "les rapports entre l'État et les représentants accrédités des Puissances étrangères relèvent de la Sûreté extérieure de l'État dont celui-ci à Monaco surtout, est seul juge" ». L'immunité juridictionnelle des actes diplomatiques et de sûreté extérieure est donc reconnue dans son principe. Toutefois, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique rigoureuse de l'acte attaqué pour lui dénier un tel caractère. Il constate que la mesure prise à l'égard du sieur C. « ne concerne pas ces rapports », qu'elle « ne touche pas aux relations internationales de l'État Monégasque ni même aux relations des autorités monégasques avec des autorités étrangères ». Au contraire, le juge qualifie la suspension d'acte relevant « exclusivement » de « l'administration intérieure de l'État Monégasque ». Quant à la circonstance que le fonctionnaire se soit rendu au Consulat général de France, le Tribunal l'analyse avec précision : cette démarche n'est mentionnée dans la décision de sanction « que comme un fait matériel relatif aux fonctions et aux devoirs du sieur C., fonctionnaire monégasque ». Le juge ajoute que cette démarche, même envisagée isolément, ne saurait suffire à transmuer la suspension disciplinaire en un acte intéressant les relations internationales de nature à la soustraire à sa compétence. L'obstacle procédural étant ainsi intégralement levé, le Tribunal se déclare compétent. #### 2. La relativité de l'exercice des libertés publiques et la soumission des fonctionnaires à la discipline Abordant l'examen au fond de la requête, le Tribunal Suprême livre une véritable théorie générale de l'exercice des droits fondamentaux sous l'empire de la Constitution de 1911. Pour répondre au moyen tiré de la violation de la liberté d'opinion (article 10), la juridiction pose un postulat majeur : « l'exercice des droits et libertés garantis par la Constitution n'est pas nécessairement uniforme, identique pour tous les individus ». Au contraire, cet exercice « admet des modalités, des variantes selon les situations diverses dans lesquelles sont placés les divers individus, selon le sexe, l'âge, la nationalité, la profession ». Pour démontrer que cette relativité n'est pas une création prétorienne arbitraire mais découle du texte fondamental lui-même, le Tribunal procède à une analyse systémique de l'Ordonnance Constitutionnelle. Il relève que ces variantes sont prévues et établies par la Constitution à double titre : d'une part, les articles 6, 8, 9 et 10 admettent expressément que les lois « règlent et par conséquent conditionnent l'exercice des droits et libertés garantis » ; d'autre part, le texte constitutionnel opère lui-même des distinctions selon la nationalité, puisqu'il réserve aux seuls Monégasques le principe d'égalité (article 5) et le droit de réunion (article 12), alors que les articles 6 à 11 et 13 ne comportent pas une telle réserve. Ayant établi que la profession constitue un critère légitime de différenciation dans la jouissance des droits, le Tribunal applique ce principe à la catégorie spécifique des agents publics. Il affirme qu'il n'est pas contraire à la Constitution que les fonctionnaires exercent les droits et libertés garantis « dans des conditions autres moins larges que les conditions dans lesquelles les particuliers exercent les mêmes droits et libertés ». Le juge justifie cette restriction par la nature même du lien de fonction publique : cette différence résulte « naturellement, nécessairement des relations différentes que les fonctionnaires et les particuliers ont avec l'État ». Le raisonnement repose sur une logique de réciprocité synallagmatique ou statutaire : les fonctionnaires « tiennent de l'État des avantages auxquels correspondent des obligations qui constituent leur discipline ». Le Tribunal Suprême précise alors l'étendue spatiale et matérielle de cette discipline, en rejetant toute cloison étanche entre la vie professionnelle et la vie privée de l'agent. La discipline, ses obligations et ses sanctions concernent « non seulement les actes de la fonction, mais aussi les actes hors fonction », à la condition toutefois que ces derniers « reçoivent de la publicité, causant du scandale, nuisent à la dignité du fonctionnaire et de la fonction ». La justification ontologique donnée par le Tribunal est d'une grande clarté : « il en est ainsi, parce que dans les uns et dans les autres actes une seule et même personne intervient ». L'unicité de la personne physique interdit au fonctionnaire de se dépouiller totalement de sa qualité lorsqu'il agit en dehors de son service. Dès lors, le Tribunal dresse un parallèle saisissant entre le citoyen ordinaire et l'agent public : tout comme les particuliers exercent leurs libertés dans les limites qu'impose la loi pénale, les fonctionnaires doivent exercer leurs droits constitutionnels « dans les limites qu'impose la discipline ». Concrètement, cela leur impose d'en user « avec discrétion et réserve » et de « s'abstenir de tous actes, écrits, paroles, manifestations, attitudes, qui témoigneraient d'un esprit d'hostilité ou de sédition contre l'État ou ses représentants qualifiés ». Tout manquement à ce devoir de la fonction appelle naturellement des peines disciplinaires. Le Tribunal formule ensuite la règle de conciliation entre pouvoir disciplinaire et Constitution : les deux se concilient « pourvu que des sanctions soient réellement appliquées à des faits qui violent les obligations spéciales des fonctionnaires, qu'elles soient de nature disciplinaire et conformes à la législation en vigueur ». Enfin, appliquant cette grille d'analyse à l'espèce tout en respectant l'autolimitation de son office annoncée lors de l'examen de la compétence, le Tribunal constate que le Ministre d'État a motivé la sanction appliquée au sieur C. « par des faits contraires aux devoirs d'un fonctionnaire ». Aussitôt, le juge rappelle « qu'il n'appartient pas au Tribunal Suprême, dans l'état actuel des textes organiques qui le concernent, de statuer, sur le bien-fondé d'une mesure disciplinaire ». Ne pouvant contrôler la qualification juridique des faits ni leur matérialité au regard du droit disciplinaire, le Tribunal se borne à constater que la sanction a bien été prise sur un fondement disciplinaire licite au regard de la Constitution, et en conclut que la liberté d'opinion garantie par l'article 10 n'a pas été violée. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation particulièrement dense, le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant : > « Par ces motifs : > Le Tribunal Suprême. > Se déclare compétent ; > En ce qui concerne la requête, la rejette comme non justifiée et condamne le requérant aux dépens. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *sieur C.* rendu le 13 avril 1931 constitue une décision fondatrice de la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco. Bien que les règles régissant le présent commentaire interdisent de citer des décisions postérieures ou extérieures non mentionnées dans le texte de l'arrêt, l'analyse intrinsèque de la décision permet de mettre en lumière sa portée considérable tant au regard de la théorie du contentieux constitutionnel monégasque que des principes généraux du droit de la fonction publique et du droit des relations internationales. #### 1. La consécration de l'autonomie du recours constitutionnel et le rejet des immunités juridictionnelles abusives Sur le plan du droit processuel et de la justice constitutionnelle, cette décision de 1931 revêt une importance historique majeure. Placée sous l'empire de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, la haute juridiction devait affirmer son autorité face à un pouvoir exécutif tenté de soustraire ses décisions au contrôle juridictionnel par le biais de qualifications doctrinales restrictives. En premier lieu, l'arrêt neutralise la théorie dite des « actes d'administration ». Le Ministre d'État tentait d'accréditer l'idée qu'il existerait une catégorie d'actes — incluant le pouvoir disciplinaire — relevant de la pure gestion interne de l'administration et jouissant, par leur nature même, d'une immunité totale face au juge constitutionnel. Sans trancher abstraitement la question de l'existence d'une telle catégorie, le Tribunal Suprême vide l'argument de sa substance en opérant une distinction fondamentale entre le contrôle de légalité administrative (ou d'opportunité disciplinaire) et le contrôle de constitutionnalité. En affirmant qu'il est compétent pour *tous* les recours fondés sur la violation par l'acte attaqué de *tous* les droits et libertés consacrés par la Constitution (article 14), le Tribunal pose le principe qu'aucun acte administratif individuel, fût-il une mesure disciplinaire interne, n'est par nature à l'abri d'un contrôle dès lors qu'il est argué d'inconstitutionnalité. En second lieu, la décision apporte une contribution essentielle à la délimitation de la notion d'« acte de gouvernement » dans l'ordre juridique monégasque. La défense gouvernementale avançait un argument d'une grande habileté politique, soulignant que les rapports avec les représentants des puissances étrangères relèvent de la sûreté extérieure de l'État, domaine dont l'État, « à Monaco surtout, est seul juge ». Cette incise (« à Monaco surtout ») faisait manifestement écho à la situation géopolitique singulière de la Principauté et à l'importance vitale de ses relations avec la France, représentée sur place par son Consulat Général. Accepter l'argument du Ministre d'État aurait conduit à étendre démesurément le champ de l'acte de gouvernement : la moindre mesure administrative interne ayant un lien matériel, même fortuit ou indirect, avec une autorité étrangère aurait échappé au juge. Le Tribunal Suprême fait preuve ici d'une remarquable indépendance d'esprit en refusant la théorie du « mobile politique » ou de la « contamination diplomatique ». Il applique un critère strictement matériel et objectif : l'acte attaqué est la suspension d'un agent public monégasque par son supérieur hiérarchique. Cet acte produit ses effets exclusivement dans l'ordre administratif interne. Le fait que la faute reprochée ait eu pour cadre géographique le Consulat Général de France n'est qu'un « fait matériel » qui ne modifie pas la nature juridique de
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 2004, n° 27038 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 2004, n° 27038 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2004/06-07-27038)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 7 juin 2004 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre plus large d'une refonte des règles de gestion applicables aux agents publics monégasques, et plus particulièrement aux fonctionnaires relevant de la Direction de la sûreté publique. À l'origine de cette affaire se trouve une réforme de la condition des fonctionnaires de police. Comme le rappellent les visas de la décision rapportant les écritures de la partie requérante, cette réforme a conduit à l'établissement de nouvelles grilles indiciaires, lesquelles ont pris effet à compter du 1er juillet 2002. Selon l'analyse soutenue par les représentants du personnel, la mise en œuvre de cette nouvelle architecture indiciaire n'a pas été neutre sur le déroulement des carrières : elle aurait généré des disparités jugées injustifiées dans les mécanismes d'avancement des fonctionnaires de police concernés par ce nouveau dispositif. C'est dans ce contexte d'application des nouvelles grilles indiciaires qu'est intervenue une mesure administrative interne émanant de la Direction de la fonction publique et des ressources humaines. Le 22 juillet 2003, le Directeur de cette administration a édicté la circulaire n° 2003-20. Ce texte comportait diverses prescriptions relatives à l'appréciation motivée annuelle ainsi qu'aux propositions d'avancement des fonctionnaires. Plus spécifiquement, certaines subdivisions de ce document administratif — à savoir le dernier alinéa de l'article 2-4 ainsi que les alinéas 5 et 6 de l'article 2-5 — fixaient des modalités particulières concernant les fonctionnaires de police de la Direction de la sûreté publique. La teneur exacte des règles matérielles contenues dans ces alinéas n'est pas intégralement reproduite dans la décision (non précisé dans la décision), mais il ressort des constatations mêmes du juge et des débats entre les parties que ces dispositions avaient pour objet et pour effet d'encadrer les propositions d'avancement et l'appréciation annuelle en instaurant des règles spécifiques pour la sûreté publique, distinctes de celles appliquées aux autres fonctionnaires de l'État relevant de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Estimant que ces dispositions particulières de la circulaire n° 2003-20 du 22 juillet 2003 venaient renforcer les disparités d'avancement déjà induites par les grilles indiciaires du 1er juillet 2002, l'Association syndicale autonome du personnel de la police d'État de Monaco a décidé de contester la légalité de cet acte devant la haute juridiction administrative de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'Association syndicale autonome du personnel de la police d'État de Monaco a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté le 19 septembre 2003, sous le numéro de rôle TS 2003-8. Le recours tendait à l'annulation partielle de la circulaire n° 2003-20 du 22 juillet 2003 émanant de la Direction de la fonction publique, l'action étant strictement circonscrite au dernier alinéa de son article 2-4 et aux alinéas 5 et 6 de son article 2-5. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures contradictoires, conformément aux règles régissant la procédure devant le Tribunal Suprême fixées par l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée. À la suite de la requête initiale, le Ministre d'État a déposé une contre-requête au greffe général le 21 novembre 2003. Le syndicat requérant a communiqué des pièces le 22 décembre 2003, puis a déposé un mémoire en réplique le 26 décembre 2003. L'instruction écrite s'est clôturée par l'enregistrement d'une duplique présentée au nom du Ministre d'État le 23 janvier 2004. Par une ordonnance en date du 1er mars 2004, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 7 juin 2004, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière, statuant en matière administrative. Sur le terrain de la recevabilité de son action, l'Association syndicale requérante faisait valoir que son recours avait été intenté conformément à ses statuts et qu'il était dirigé contre des mesures présentant un caractère réglementaire ou collectif, ce qui rendait sa démarche pleinement recevable. Sur le fond du droit, l'argumentation développée par le syndicat requérant dans sa requête initiale et sa réplique reposait essentiellement sur la dénonciation d'une violation du principe constitutionnel d'égalité, consacré par les articles 17 et 32 de la Constitution monégasque. Selon l'organisation syndicale, les dispositions attaquées de la circulaire manifestaient une double atteinte à ce principe fondamental : 1. En premier lieu, une rupture d'égalité externe, entre les fonctionnaires de police et les autres fonctionnaires de l'État : la circulaire créait des exceptions au détriment des fonctionnaires de police, lesquels se voyaient moins bien traités que les autres agents publics, alors même qu'ils relevaient tous du même statut général (la loi n° 975 du 12 juillet 1975). Dans sa réplique, le syndicat insistait sur le fait qu'il n'existait pas de « corps » spécifique de fonctionnaires de police susceptible de justifier un tel écart par rapport aux règles du droit commun de la fonction publique, soulignant d'ailleurs que la mobilité, tant horizontale que verticale, était possible dans la police. 2. En second lieu, une rupture d'égalité interne : la circulaire instituait une inégalité de traitement des fonctionnaires de police entre eux, ainsi qu'une rupture plus marquée encore entre les fonctionnaires retraités et les actifs. Le syndicat ajoutait dans sa réplique que la légalité de la règle posée par la circulaire ne pouvait être appréciée à l'aune de ses seuls résultats financiers globaux, et qu'elle avait au demeurant pour conséquence perverse de favoriser les agents disposant de la moindre ancienneté. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête. Pour réfuter le moyen tiré de la violation du principe d'égalité, l'administration articulait sa défense autour de trois axes principaux dans sa contre-requête et sa duplique : 1. D'un point de vue juridique et théorique, le Ministre d'État soutenait que le principe d'égalité de traitement ne pouvait jouer qu'au profit d'agents déjà nommés dans un même corps ou dans un même grade, et que sa portée ne s'étendait pas aux règles régissant l'accès au grade supérieur. En duplique, l'administration précisait que l'existence d'un corps de fonctionnaires n'impliquait nullement l'existence formelle d'un statut particulier. 2. Sur le terrain de la différenciation normative, le Ministre d'État arguait, en s'appuyant explicitement dans sa duplique sur la jurisprudence française, que l'existence de situations de fait différentes à régir ne créait aucune obligation pour l'autorité administrative d'édicter des règles différenciées. 3. Enfin, d'un point de vue pratique et financier, l'État faisait valoir que le gain indiciaire résultant de la méthode appliquée spécifiquement pour la sûreté publique concernait tous les fonctionnaires de police et s'avérait équivalent, voire souvent plus avantageux, que celui résultant de la méthode appliquée aux autres fonctionnaires de l'État. C'est en l'état de ces prétentions antagonistes, focalisées sur le respect du principe d'égalité et la mécanique de l'avancement, que l'affaire s'est présentée devant l'assemblée plénière du Tribunal Suprême. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si les débats contradictoires entre l'association syndicale et le Ministre d'État se sont cristallisés autour de la légalité interne des mesures d'avancement au regard du principe constitutionnel d'égalité (articles 17 et 32 de la Constitution), le problème juridique prioritaire qu'il appartenait au Tribunal Suprême de trancher se situait en amont, sur le terrain de la légalité externe et de la nature juridique de l'acte attaqué. La question de droit fondamentale posée à la juridiction suprême, saisie d'un recours pour excès de pouvoir sur le fondement de l'article 90 de la Constitution, se décomposait en réalité en deux interrogations successives et indissociables : Premièrement, quelle était la nature juridique exacte des dispositions contenues au dernier alinéa de l'article 2-4 et aux alinéas 5 et 6 de l'article 2-5 de la circulaire n° 2003-20 du 22 juillet 2003 ? S'agissait-il d'une simple circulaire interprétative ou d'orientation, dépourvue de force obligatoire et par conséquent insusceptible de faire grief, ou bien ces dispositions revêtaient-elles un caractère impératif et réglementaire modifiant l'ordonnancement juridique applicable aux fonctionnaires de police ? Deuxièmement, dans l'hypothèse où ces dispositions devaient être qualifiées de mesures à caractère réglementaire dérogeant aux règles d'avancement et de déroulement de carrière de la fonction publique, leur auteur — à savoir le Directeur de la fonction publique et des ressources humaines — disposait-il de la compétence juridique requise, en vertu d'une norme constitutionnelle, législative ou réglementaire, ou du seul fait de ses fonctions administratives, pour édicter de telles normes par voie de circulaire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette double problématique et trancher le litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une grande rigueur méthodologique, caractéristique du contentieux de l'excès de pouvoir, qui se traduit par une motivation particulièrement concise, ramassée en deux considérants seulement. D'emblée, la haute juridiction écarte l'intégralité du débat de fond qui avait occupé les parties durant l'instruction écrite. Par la formule liminaire classique « *Sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête* », le Tribunal Suprême applique le principe de l'économie des moyens. Plus encore, cette formule atteste que le Tribunal relève d'office un moyen d'ordre public que les parties n'avaient pas développé au cœur de leurs échanges sur le principe d'égalité : l'incompétence de l'auteur de l'acte. Le raisonnement du juge se déploie alors en deux temps logiques implacables. **1. La qualification de l'acte : l'identification d'une circulaire impérative et réglementaire** Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême procède à l'analyse matérielle des dispositions litigieuses pour en déterminer la nature juridique véritable, au-delà de la dénomination formelle de « circulaire » retenue par l'administration. Le juge relève deux éléments cumulatifs : - D'une part, les dispositions attaquées « *ont un caractère impératif* ». Elles ne se bornent pas à formuler des recommandations ou à expliquer l'état du droit existant ; elles posent une règle obligatoire qui s'impose aux services et aux agents. - D'autre part, quant à leur contenu substantiel, ces dispositions « *dérogent en ce qui concerne les fonctionnaires de police de la direction de la sûreté publique à certaines règles d'avancement et de déroulement de carrière applicables aux fonctionnaires* ». En instituant un régime dérogatoire au droit commun de la fonction publique (régi par la loi n° 975 du 12 juillet 1975 visée par l'arrêt), l'acte modifie les droits et obligations statutaires des agents concernés. De cette double constatation (caractère impératif et ajout/dérogation à l'ordonnancement juridique existant), le Tribunal Suprême déduit dans son second considérant que les dispositions attaquées « *ont un caractère réglementaire* ». Par cette qualification, la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, qui n'était d'ailleurs pas contestée par l'État, se trouve pleinement confirmée : faisant grief par leur nature impérative et réglementaire, ces alinéas de la circulaire constituent des actes administratifs susceptibles d'annulation. **2. Le contrôle de la légalité externe : la censure pour incompétence absolue de l'auteur** Une fois l'acte requalifié en décision réglementaire, le Tribunal Suprême vérifie si le signataire de la circulaire était habilité à exercer le pouvoir réglementaire. Le second considérant procède à une vérification exhaustive des sources possibles de compétence du Directeur de la fonction publique et des ressources humaines : - **Absence d'habilitation textuelle :** Le juge constate que ce directeur « *ne tenait d'aucun texte constitutionnel, législatif ou réglementaire [...] compétence pour prendre par voie de circulaire les dispositions attaquées* ». Dans l'ordre juridique monégasque, l'exercice du pouvoir réglementaire est strictement encadré par la Constitution et ne saurait être présumé au profit d'un directeur de service administratif sans une délégation ou une attribution expresse prévue par un texte supérieur conforme à la hiérarchie des normes. - **Absence de compétence inhérente à la fonction :** Le Tribunal ajoute que le directeur ne tenait pas davantage cette compétence « *de sa qualité* ». Cette précision est fondamentale : le pouvoir de direction ou d'organisation interne de son service, dont peut éventuellement se prévaloir un chef d'administration vis-à-vis de ses subordonnés, ne saurait en aucun cas s'étendre à l'édiction de règles statutaires générales et impératives dérogeant aux règles d'avancement et de déroulement de carrière des fonctionnaires de l'État. La conclusion du syllogisme juridictionnel tombe alors de manière inéluctable : l'auteur de la circulaire ayant empiété sur le pouvoir réglementaire sans aucune habilitation légale ou constitutionnelle, le syndicat requérant est fondé à soutenir que les dispositions critiquées sont entachées d'excès de pouvoir. L'incompétence étant le vice le plus grave pouvant affecter la légalité d'un acte administratif, elle entraîne à elle seule l'annulation des dispositions litigieuses, rendant superflu tout examen de leur conformité interne aux articles 17 et 32 de la Constitution. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation partielle de l'acte conformément aux conclusions de la requête. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « Décide : > Le dernier alinéa de l'article 2-4 et les alinéas 5 et 6 de l'article 2-5 de la circulaire n° 2003-20 du 22 juillet 2003 du Directeur de la fonction publique et des ressources humaines sont annulés. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 7 juin 2004 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière, constitue un arrêt de principe majeur en droit administratif monégasque. Sa solennité, marquée par la formation de jugement la plus élevée de la juridiction, témoigne de l'importance accordée par les juges à la régulation de la pratique administrative des circulaires et au strict respect de la répartition des compétences réglementaires au sein de l'État. **1. La réception et la consolidation du critère du caractère « impératif » des circulaires** L'apport premier de cet arrêt réside dans la formulation très nette du critère permettant d'appréhender les circulaires administratives dans le cadre du recours pour excès de pouvoir. Le droit administratif monégasque, tout en possédant sa pleine autonomie constitutionnelle fondée sur l'article 90 de la Constitution et l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, entretient des liens d'inspiration étroits avec la méthodologie du contentieux administratif français. À cet égard, il est d'ailleurs révélateur de noter que, dans le cadre de la présente instance, le Ministre d'État n'avait pas hésité dans sa duplique à invoquer expressément « *la jurisprudence française* » (au sujet du principe d'égalité), et que l'État était représenté à l'audience par un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, tandis que le rapport était assuré par le professeur Hubert Charles. Dans cette décision du 7 juin 2004, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême mobilise explicitement le concept de « *dispositions attaquées, qui ont un caractère impératif* ». Ce faisant, la haute juridiction monégasque s'inscrit dans le sillage direct de l'évolution contemporaine du droit du contentieux administratif relative aux circulaires. Pendant longtemps, la recevabilité des recours contre les circulaires et l'examen de leur légalité reposaient sur la distinction binaire entre circulaires purement interprétatives (ne faisant pas grief) et circulaires réglementaires (ajoutant à l'état du droit et souvent annulées pour incompétence de leur auteur). En retenant d'emblée le « *caractère impératif* » des dispositions litigieuses avant de relever qu'elles « *dérogent [...] à certaines règles d'avancement* » et qu'elles « *ont un caractère réglementaire* », le Tribunal Suprême opère une synthèse remarquable. Dès lors qu'une circulaire dicte une conduite obligatoire (caractère impératif), elle sort du champ de la simple recommandation interne pour entrer dans le prétoire du juge de l'excès de pouvoir. Et lorsque cette prescription impérative fixe une règle nouvelle ou déroge aux règles existantes (en l'occurrence celles découlant du cadre posé par la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État), elle revêt une nature réglementaire qui appelle un contrôle rigoureux de la compétence de son signataire. **2. L'incompétence du Directeur de la fonction publique et le monopole du pouvoir réglementaire** Le second apport fondamental de la décision réside dans la protection jalouse de la hiérarchie des normes et des règles de compétence en matière réglementaire. Le Tribunal Suprême rappelle avec force qu'un directeur d'administration centrale — fût-il le Directeur de la fonction publique et des ressources humaines, pourtant naturellement placé au cœur de la gestion statutaire des agents de l'État — est totalement dépourvu de pouvoir réglementaire propre. La formule employée par le Tribunal est d'une sévérité absolue : le directeur « *ne tenait d'aucun texte constitutionnel, législatif ou réglementaire, ni de sa qualité, compétence pour prendre par voie de circulaire les dispositions attaquées* ». Deux enseignements majeurs en découlent pour le droit public monégasque : - D'une part, le pouvoir réglementaire est une compétence d'attribution stricte. En dehors des autorités investies de ce pouvoir par la Constitution, une autorité administrative subordonnée ne peut jamais édicter de normes générales et impersonnelles modifiant le droit positif sans y avoir été expressément habilitée. Or, ni la Constitution, ni la loi n° 975 du 12 juillet 1975, ni aucun texte réglementaire n'ont conféré au Directeur de la fonction publique le pouvoir de fixer ou de modifier par circulaire les règles d'avancement des fonctionnaires. - D'autre part, le Tribunal Suprême neutralise par avance toute tentative de l'administration de se réfugier derrière la théorie du pouvoir réglementaire des chefs de service (qui permet parfois à une autorité de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous son autorité). En précisant que le directeur ne tenait pas non plus cette compétence « *de sa qualité* », le juge trace une frontière infranchissable : l'organisation interne des services ou la gestion courante des ressources humaines ne sauraient servir de prétexte pour altérer les règles statutaires relatives à l'avancement et au déroulement de carrière des fonctionnaires de l'État. De telles règles touchent aux droits et obligations fondamentaux des fonctionnaires et relèvent exclusivement de la loi statutaire ou des actes réglementaires pris par les autorités constitutionnellement compétentes pour son application. **3. L'office du juge de l'excès de pouvoir : le relevé d'office de l'incompétence et l'économie des moyens** Sur le plan de la technique contentieuse, l'arrêt du 7 juin 2004 illustre parfaitement l'office du Tribunal Suprême statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de la Constitution. À la lecture des visas résumant de manière détaillée la requête, la contre
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 décembre 1991, n° 26006 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 décembre 1991, n° 26006 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1991/12-11-26006)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public de soins de la Principauté de Monaco. Le sieur E. S., agent hospitalier titulaire exerçant les fonctions d'infirmier, a fait l'objet d'une procédure d'éviction du service en raison de défaillances constatées dans l'exercice de son art. Les éléments factuels retenus à son encontre couvrent une période s'étendant du début de l'année 1988 jusqu'à l'intervention de la mesure administrative d'éviction. Un premier rapport établi le 12 novembre 1988 par un surveillant de nuit mettait en cause une prétendue mauvaise volonté de l'intéressé ainsi qu'une incompétence tant pratique que théorique. Parallèlement, des appréciations divergentes existaient dans le dossier individuel de l'agent, un rapport ultérieur du 8 septembre 1989 rédigé par une autre surveillante de nuit soulignant, à l'inverse, ses qualités professionnelles. Toutefois, la situation de l'infirmier s'est trouvée compromise par plusieurs incidents en service. Au cours de la nuit du 6 au 7 septembre 1989, l'agent s'est endormi sur son lieu d'exercice au lieu d'assurer ses obligations de surveillance, fait ayant immédiatement donné lieu au prononcé d'un blâme par l'autorité administrative. Un autre incident survenu la nuit suivante a fait l'objet d'un rapport de surveillance daté du 8 septembre 1989. Constatant la réitération de manquements affectant la sécurité des malades pris en charge, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a pris, le 4 octobre 1989, une décision portant admission d'office à la retraite du sieur S. pour insuffisance professionnelle, sur le fondement de l'article 85 du statut du personnel de l'établissement. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Dès le 6 octobre 1989, date à laquelle il a eu connaissance de son éviction, le sieur S. a sollicité du Directeur du Centre Hospitalier la communication de son dossier au Conseil de Discipline afin que cette instance consultative soit appelée à émettre un avis. Face au refus opposé par l'autorité hospitalière, l'agent a formé, le 16 octobre 1989, un recours hiérarchique devant le Ministre d'État, autorité de tutelle, tout en réitérant sa demande gracieuse auprès du Directeur du CHPG. Ce dernier ayant opposé un second refus, le Directeur de l'Action Sanitaire et Sociale, agissant au nom du Ministre d'État, a donné acte du recours hiérarchique au requérant le 31 octobre 1989. Revenant sur sa position initiale, le Directeur du Centre Hospitalier a finalement décidé de soumettre la situation de l'agent au Conseil de Discipline. Par lettre du 2 février 1990, le sieur S. a été cité à comparaître devant cette instance le 15 février 1990, au vu d'un rapport circonstancié rédigé le 29 janvier 1990 par le nouveau Directeur de l'établissement, récapitulant six griefs. À l'issue de cette réunion consultative, aucune notification formelle de l'avis émis ne fut communiquée à l'agent. Par lettre du 18 septembre (date mentionnée dans le dossier), le conseil de l'infirmier a protesté auprès de l'administration hospitalière contre l'absence d'information sur les suites de la procédure. Finalement, par une décision explicite en date du 26 septembre 1990, le Directeur du Centre Hospitalier a formellement rejeté la réclamation de l'intéressé et confirmé la mesure d'admission d'office à la retraite prise initialement le 4 octobre 1989. Le 20 novembre 1990, le sieur S. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Section Administrative, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision initiale du 4 octobre 1989 et la décision confirmative du 26 septembre 1990. Au soutien de sa requête, l'agent a soulevé plusieurs moyens de légalité externe et interne : - Sur la légalité externe, il a soutenu que la décision attaquée constituait en réalité une révocation disciplinaire déguisée destinée à éluder les règles statutaires de consultation du Conseil de Discipline prévues à l'article 56 du statut du personnel hospitalier. Il a souligné que l'ancien article 77 du statut subordonnait toute mesure d'admission d'office à la retraite pour insuffisance professionnelle aux formalités disciplinaires, et a contesté la régularité de la procédure suivie devant le Conseil de Discipline, dont l'avis ne lui avait jamais été notifié. - Sur la légalité interne, le requérant a soutenu qu'aucune insuffisance professionnelle n'était juridiquement caractérisée au sens de la jurisprudence, faisant valoir les contradictions des rapports d'évaluation. Il a en outre invoqué la violation de la règle *non bis in idem*, affirmant que le fait commis dans la nuit du 6 au 7 septembre 1989 ayant déjà été sanctionné par un blâme, il ne pouvait légalement fonder une seconde mesure d'éviction du service. - À titre de conséquences juridiques, l'intéressé sollicitait l'annulation des actes attaqués, sa réintégration statutaire avec reconstitution de carrière, le versement d'une indemnité correspondant au rappel de ses traitements échus, ainsi que la condamnation du CHPG à un franc de dommages-intérêts au titre du préjudice moral et aux dépens. En défense, par mémoire enregistré le 21 janvier 1991, le Centre Hospitalier Princesse Grace a opposé : - À titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours pour excès de pouvoir, prétendant que le délai contentieux était forclos ; - À titre subsidiaire, sur le fond, le CHPG a fait valoir que le Directeur avait exercé les prérogatives conférées par l'article 85 du statut issu de l'Ordonnance n° 7464 du 28 juillet 1982. L'établissement a précisé que la réforme statutaire avait sciemment abrogé l'ancien article 77 pour exclure la consultation obligatoire du Conseil de Discipline, dès lors que l'insuffisance professionnelle ne constitue pas une sanction disciplinaire réprimant une faute ponctuelle, mais un état objectif et durable excluant le maintien en fonction ou le reclassement. L'établissement a soutenu que l'insuffisance était matériellement et juridiquement avérée au regard de la sécurité des soins. Dans son mémoire en réplique du 14 février 1991, le requérant a contesté la tardiveté opposée, rappelant que l'introduction de son recours hiérarchique le 16 octobre 1989 et la réponse explicite rendue le 26 septembre 1990 conservaient le délai de recours contentieux. Il a réitéré l'absence de frontière substantielle entre faute et insuffisance dans l'appréciation portée par le centre hospitalier. Le CHPG a conclu aux mêmes fins par mémoire en duplique le 14 mars 1991, en affirmant l'indépendance des dispositions procédurales applicables et la conformité stricte de la mesure à l'article 85 du statut. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco soulevait plusieurs questions de droit interdépendantes, touchant à la fois au contentieux de la recevabilité du recours administratif et au droit de la fonction publique hospitalière monégasque : 1. **Sur la recevabilité contentieuse :** L'exercice d'un recours hiérarchique formé devant le Ministre d'État à l'encontre d'une décision d'éviction prise par le directeur d'un établissement hospitalier public proroge-t-il le délai du recours contentieux de deux mois lorsqu'une décision explicite de rejet intervient après l'expiration du délai de quatre mois constitutif d'un rejet implicite, en application des articles 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ? 2. **Sur la procédure consultative :** La mise à la retraite d'office d'un agent hospitalier pour insuffisance professionnelle sur le fondement de l'article 85 du statut issu de l'Ordonnance n° 7464 du 28 juillet 1982 requiert-elle la consultation préalable et obligatoire du Conseil de Discipline, alors même que l'ancien article 77 dudit statut a été abrogé et remplacé par une disposition n'en faisant plus mention expresse ? La saisine *a posteriori* de cette instance prive-t-elle l'acte de sa légalité ? 3. **Sur la qualification de l'insuffisance professionnelle et le principe *non bis in idem* :** Les manquements reprochés à l'agent relèvent-ils de la notion statutaire d'insuffisance professionnelle non susceptible d'amélioration justifiant une admission d'office à la retraite, et l'administration a-t-elle méconnu le principe interdisant le cumul de sanctions pour les mêmes faits en prononçant l'éviction d'un agent ayant préalablement fait l'objet d'un blâme pour un endormissement en service ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, statuant au contentieux en Section Administrative, écarte l'ensemble des moyens du requérant par une motivation séquencée et rigoureuse. #### 1. L'articulation des délais de recours gracieux/hiérarchique et contentieux Le Tribunal examine en premier lieu la fin de non-recevoir soulevée par le Centre Hospitalier Princesse Grace relative à la tardiveté de la requête. Appliquant les articles 14 et 15 combinés de l'Ordonnance n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée, la juridiction rappelle la règle fondamentale selon laquelle : - Le recours hiérarchique conserve le délai de recours contentieux pourvu qu'il soit introduit dans le délai légal de ce dernier ; - Le recours contentieux doit ensuite être intenté dans les deux mois suivant le rejet explicite ou implicite dudit recours administratif ; - Lorsqu'une décision explicite de rejet est notifiée à l'agent après l'expiration du délai de quatre mois (délai qui avait fait naître un rejet implicite), cette notification rouvre un nouveau délai de deux mois au profit de l'administré, à la condition que le recours contentieux n'ait pas été précédemment introduit. En l'espèce, en l'absence de justification d'un accusé de réception formel de la décision initiale du 4 octobre 1989, celle-ci est réputée avoir été notifiée au plus tard le 6 octobre 1989, date à laquelle le requérant a formulé sa première réclamation gracieuse. Le recours hiérarchique ayant été introduit le 16 octobre 1989 devant le Ministre d'État, il a valablement conservé le délai contentieux. La décision explicite de rejet prise par l'autorité administrative n'étant intervenue que le 26 septembre 1990 (soit bien après le terme de quatre mois du rejet implicite), elle a rouvert un délai de recours de deux mois courant jusqu'au 27 novembre 1990. La requête ayant été enregistrée au Greffe Général le 20 novembre 1990, le Tribunal Suprême la déclare parfaitement recevable. #### 2. L'autonomie de l'insuffisance professionnelle par rapport au régime disciplinaire Sur la légalité externe, le Tribunal tranche la question de la nécessité d'une consultation du Conseil de Discipline. Analysant l'évolution des textes, il relève que l'obligation de consulter le Conseil de Discipline avant toute mesure d'insuffisance professionnelle figurait à l'article 77 de l'ancien statut du personnel de l'établissement, mais que cette disposition a été formellement abrogée par l'article 85 du nouveau statut issu de l'Ordonnance n° 7464 du 28 juillet 1982. Le Tribunal Suprême déduit de cette abrogation une volonté claire de l'auteur de l'ordonnance : les mesures d
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties # Tribunal Correctionnel de Monaco, 15 juillet 2014, n° 12434 > Décision commentée : Tribunal Correctionnel de Monaco, 15 juillet 2014, n° 12434 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-correctionnel/2014/07-15-12434)) ## Faits et procédure Deux personnes, MM. d. GA. et b. CA., sont poursuivies pour des outrages « par écrit » commis à Monaco en janvier et février 2013. Les messages incriminés, publiés sous la signature d'un « rassemblement des nationalistes principistes », visaient le Ministre d'État, un conseiller de gouvernement, le procureur général, un juge d'instruction et plusieurs fonctionnaires de police. Ils ont été adressés par courrier électronique à des organes de presse et à des partis politiques, et diffusés sur le mur d'un compte Facebook attaché à une adresse Gmail dont le titulaire apparent était b. CA. L'enquête a établi que l'adresse Gmail et le compte Facebook étaient paramétrés sur des ordinateurs situés au domicile des prévenus, qu'une tablette iPad avait été prêtée entre eux, et que l'adresse personnelle de d. GA. avait été retirée des paramètres Par cette d??cision rendue par **Tribunal Correctionnel de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal correctionnel, 15 juillet 2014, Ministère public c/ d. GA. et b. CA.**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Outrages à un conseiller de gouvernement et à des magistrats - Outrages à commandant, agent de le force publique ou personne chargée d'une mission de service public - Outrage à la personne d'un ministre d'état - Caractère public des écrits - Courriers électroniques - Réseau social Facebook Les articles 164 et 165 du Code pénal répriment l'outrage par écrit ou dessin non rendus public (...) envers les personnes qu'ils visent. Lorsque l'outrage est réalisé par écrit, le caractère non public est ainsi un élément constitutif de l'infraction (contra??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Correctionnel de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Correctionnel de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Correctionnel de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? eur Général Monsieur Jean-Pierre DR. et son complice de toujours le juge d'instruction Pierre KU., qui essayent par tous les moyens de protéger ce réseaux mafieux de ripoux de la police et du conseiller de l'intérieur Paul MAS. » (communiqué du 2 février 2013, diffusé le 4 février 2013) DÉLIT prévu et réprimé par l'article 164 du Code pénal, 5) outragé par écrits messieurs Alain KL., Richard MA., André MU., Yves SU., Isabelle CA., Frédéric GI., Guillaume PE. et Cédric LA., agents de la force publique dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions, en écriv??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? , Monsieur Morgan RAYMOND, Juge, Mademoiselle Cyrielle COLLE, Juge, le Ministère Public dûment représenté, et prononcé à l'audience publique du quinze juillet deux mille quatorze, par Monsieur Cyril BOUSSERON, en présence de Madame Aline BROUSSE, Magistrat Référendaire faisant fonction de Substitut du Procureur Général, Chevalier de l'ordre de Saint-Charles, assistés de Madame Marina MILLIAND, Greffier stagiaire.- Le jugement a été confirmé en toutes ses dispositions par arrêt de la Cour d'appel du 5 janvier 2015. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Correctionnel de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal correctionnel, 15 juillet 2014, Ministère public c/ d. GA. et b. CA.**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 05 avril 2018, n° 16905 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 05 avril 2018, n° 16905 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2018/04-05-16905)) ## Faits et procédure En juin 2008, l'État de Monaco a fait publier au *Journal de Monaco* un avis de recrutement d'un chef de division de l'établissement public de droit monégasque M, au secrétariat général de cet établissement, pour une durée de trois ans assortie d'une période d'essai de six mois. M. r. MA., de nationalité monégasque, a présenté sa candidature. Le poste a été attribué à un autre candidat. Par contrat du 21 septembre 2009, le même établissement a confié à M. MA. une mission de veille juridique en matière financière, pour trois ans à échéance du 30 septembre 2012, reconductible tacitement par périodes d'un an. Après une reconduction d'un an, le contrat a été résilié par le Directeur du Budget et du Trésor, à effet du 30 septembre 2013. M. MA. soutient qu'en 2009 il avait accepté de mettre en suspens sa candidature au poste de chef de division, et de retirer une autre candidature, en contrepartie d'une assurance verbale de se voir confier des études ou missions pour la CCAF. Il a ensuite revendiqué le poste de chef de division « finances-secteur bancaire », sans succès. Le non-paiement de son loyer, qu'il impute à la perte de revenus, a conduit l'État, en qualité de bailleur, à se prévaloir de la clause résolutoire. Une ordonnance de référé du 14 mars 2017, confirmée par la cour d'appel le 29 septembre 2017, a constaté la résiliation du bail et ordonné l'expulsion. Par exploit du 26 septembre 2016, M. MA. a assigné l'État devant le Tribunal de première instance en paiement de 75 000 € au titre du préjudice financier résultant du non-respect de la priorité d'emploi, et de 30 000 € au titre du préjudice moral. Il demandait également la jonction avec une autre instance (n° 2017/000008). L'État a conclu au débouté. Il soutenait notamment que la causalité entre le refus de priorité allégué et l'absence de revenus n'était pas établie, et que le fait générateur du préjudice était la fin d'un contrat de prestations intellectuelles, laquelle n'était pas fautive. ## Question de droit Le litige posait deux questions. La première, procédurale, était celle de la jonction de l'instance avec une autre procédure. La seconde, de fond, était la suivante : l'État de Monaco peut-il être condamné à réparer le préjudice financier tiré de la perte de revenus d'un contrat de travail, lorsque ce préjudice est imputé à un manquement à la priorité nationale commis plusieurs années auparavant, lors du recrutement d'un autre candidat à un poste distinct ? Le tribunal rappelle que l'article 25 de la Constitution garantit que « La priorité est assurée aux Monégasque pour l'accession aux emplois publics et privés, dans les conditions prévues par la loi ou les conventions internationales ». Il vise également l'article 3 de la convention de coopération administrative franco-monégasque, selon lequel « Les emplois publics en Principauté reviennent aux ressortissants monégasques ». Aucun texte ne fixe toutefois le régime de la responsabilité de l'État en cas de méconnaissance de cette priorité. ## Solution et dispositif **Sur la jonction.** Le tribunal relève que l'instance n° 2017/000008 a fait l'objet d'un jugement du 26 octobre 2017, produit par le demandeur lui-même. La demande de jonction, « privée d'objet », est rejetée. Le tribunal ne se prononce pas sur la notion de « même affaire » invoquée par l'État au regard de l'article 271 du code de procédure civile. **Sur la responsabilité.** Le tribunal qualifie la responsabilité de l'État de responsabilité pour faute simple. Il relève que les parties s'accordent sur ce point, ce qui « reconnaiss[ant] ainsi implicitement » ce régime. Il rappelle que la victime doit prouver cumulativement un préjudice, une faute et un lien de causalité, et que l'absence de l'un de ces éléments suffit à écarter la responsabilité. Le raisonnement repose sur la causalité. Le tribunal retient que « le fait générateur du préjudice invoqué, qui consiste dans la cessation du versement des revenus qu'il aurait continué de percevoir si le contrat conclu le 21 septembre 2009 avait une nouvelle fois été reconduit, est la conséquence directe de l'arrivée à son terme de ce contrat, et non du choix de l'État de retenir en 2009 un autre candidat que lui ». Il ajoute que « seul le fait immédiat qui déclenche le dommage constitue la cause directe de celui-ci, et fait obstacle à une causalité avec des faits juridiques antérieur
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18691 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18691 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/12-05-18691)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 5 décembre 2019, s'inscrit dans le cadre spécifique de la gestion des ressources humaines au sein d'une entité administrative hautement stratégique : l'Agence Monégasque de Sécurité Numérique (AMSN), rattachée au Département de l'Intérieur. Elle met en lumière les exigences déontologiques strictes qui pèsent sur les agents publics, y compris contractuels, opérant dans le secteur sensible de la cybersécurité étatique. Antérieurement à son engagement au sein de l'administration monégasque, Monsieur J.P. N. exerçait une activité professionnelle privée dans le domaine de la sécurité informatique et de la recherche de cybercriminalité. En 2013, il avait d'ailleurs attiré l'attention du Gouvernement Princier sur l'opportunité de créer un Centre d'alerte et de réaction aux attaques informatiques (CERT) à destination des entreprises et des administrations, initiative à laquelle le Conseiller de Gouvernement - Ministre pour l'Équipement, l'Environnement et l'Urbanisme avait répondu qu'une entité chargée de la sécurité numérique était à l'étude. Par ailleurs, préalablement à son recrutement public, M. J.P. N. avait été sollicité par la Commune de Monaco et avait signé, sous l'égide de sa société dénommée U. E., une lettre de mission portant sur l'audit de sécurité du système d'information communal. Dans le cadre de ce mandat privé, il avait procédé à une série de tests d'intrusion par l'intermédiaire des voies de communication électroniques et avait communiqué les résultats de ses travaux à son mandant, entretenant à cette occasion des relations fréquentes avec le Chef du service informatique de la Commune. Après la création de l'AMSN en 2015, Monsieur J.P. N. a été embauché par contrat en date du 10 novembre 2016 par le Directeur des ressources humaines et de la formation de la Fonction publique, en qualité d'agent non titulaire de l'État. Ce contrat, conclu pour une durée déterminée de trois ans courant du 1er décembre 2016 au 30 novembre 2019 inclus, lui confiait les fonctions de chargé de mission au sein de l'AMSN. Le requérant précise avoir intégré l'Agence grâce à son insistance et en raison du critère de préférence nationale à compétence égale ou supérieure, supposant dès lors que sa présence n'était pas souhaitée et que son avenir au sein de la structure était compromis dès l'origine. Sur le plan déontologique, le cadre d'emploi de M. J.P. N. était particulièrement balisé. D'une part, son contrat d'engagement comportait des stipulations expresses relatives au secret professionnel, à la réserve et à la discrétion professionnelle, notamment en son article 4.4.2, alinéa premier. D'autre part, le 24 août 2017, l'intéressé avait signé un « engagement de responsabilité » spécifique portant sur la confidentialité des informations et supports classifiés de sécurité nationale portés à sa connaissance, faisant référence aux conséquences prévues par l'article 19 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et les règlements administratifs en cas de divulgation, sciemment ou par négligence, à des personnes non autorisées. De surcroît, lors de son évaluation professionnelle couvrant la période du 1er décembre 2016 au 1er octobre 2017, son supérieur hiérarchique avait formellement attiré son attention sur la nécessité de conserver une plus stricte confidentialité, le document d'évaluation mentionnant que « la discrétion et la retenue sont indispensables aux métiers cyber » et que l'agent « doit surveiller ses propos et ses réactions... ». Les faits générateurs du litige se sont déroulés à la fin de l'année 2017. Le 24 novembre 2017 (ou en décembre 2017 selon l'exposé de la contre-requête), un « audit technique et organisationnel de test » a été réalisé au sein du système informatique de la Commune de Monaco, à la demande de cette dernière, dans le cadre d'une procédure de qualification d'une société prestataire d'audit en sécurité des systèmes d'information. Lors de cette opération, l'AMSN n'est intervenue qu'en stricte qualité d'observateur, et les règles de confidentialité avaient été expressément rappelées lors de la réunion d'ouverture. Cet audit a permis d'identifier un certain nombre de vulnérabilités dans le système informatique communal, lesquelles ont été consignées par écrit pour des raisons de confidentialité. Bien que M. J.P. N. n'ait pas assisté personnellement à cet audit, il a eu accès à ces conclusions confidentielles dans l'exercice de ses fonctions au sein de l'AMSN, précisément à l'occasion du compte-rendu verbal de la mission d'observation assurée par un autre représentant de l'Agence. Or, à l'occasion d'une rencontre fortuite et au détour d'une conversation, M. J.P. N. a révélé ces vulnérabilités au Chef du service informatique de la Commune de Monaco, sans y avoir été autorisé. Lors d'une réunion tenue le 7 décembre 2017, les représentants de la Commune ont souligné que ces découvertes ne devaient faire l'objet d'aucune divulgation et ont exprimé leur vif mécontentement au sujet des informations confidentielles ainsi révélées par l'agent de l'AMSN au Chef de leur service informatique. Prenant acte de ces faits, le Directeur de l'AMSN a, par courrier du 15 décembre 2017, sollicité auprès du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur l'ouverture d'une procédure disciplinaire à l'encontre de M. J.P. N. pour violation de ses obligations contractuelles et du secret professionnel. Par courrier du 22 décembre 2017, le Ministre d'État a prononcé la suspension de fonctions de l'agent avec maintien de sa rémunération, mesure prenant effet le 28 décembre 2017. Convoqué le 12 janvier 2018 pour un entretien préalable fixé au 14 février 2018, M. J.P. N. a pu consulter l'intégralité de son dossier individuel et les pièces de la procédure, avant d'être entendu en présence de son avocat. À l'issue de cette procédure, le Ministre d'État a, par décision du 20 avril 2018, prononcé le congédiement de M. J.P. N. de ses fonctions de chargé de mission au sein de l'AMSN. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant les motifs de cette éviction, M. J.P. N. a formé, le 4 juin 2018, un recours gracieux auprès du Ministre d'État, arguant d'une erreur manifeste d'appréciation et sollicitant la réparation de son préjudice moral et financier. Face au silence gardé par l'autorité administrative, ayant fait naître une décision implicite de rejet, M. J.P. N. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 30 juillet 2018 sous le numéro TS 2018-17. Aux termes de sa requête, M. J.P. N. demandait au Tribunal Suprême, d'une part, d'annuler la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours gracieux dirigé contre la décision de congédiement du 20 avril 2018 et, d'autre part, de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 200.000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice moral et financier qu'il estimait avoir subi. Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant articulait plusieurs moyens et arguments : 1. Sur la régularité de la procédure préalable, il indiquait dans son exposé des faits que les pièces de son dossier ne lui avaient été communiquées, ainsi qu'à son avocat, que très tardivement après des relances de sa part, soutenant que cela ne lui avait pas permis d'assurer sa défense conformément à l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 2. Sur le bien-fondé de la sanction, il soutenait que la décision de congédiement était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon lui, l'administration avait interprété des faits sans importance comme une faute constitutive d'une violation du secret professionnel. Il affirmait que la vulnérabilité mentionnée au détour d'une conversation était déjà parfaitement connue du Chef du service informatique de la Commune, dès lors que c'était sa propre société, U. E., qui avait découvert cette faille lors de son mandat antérieur et en avait informé ce même responsable. En l'absence de révélation d'un élément inconnu de son interlocuteur, il ne pouvait y avoir, selon lui, ni violation du secret professionnel, ni faute disciplinaire. 3. Il faisait également valoir qu'il n'avait pu obtenir, malgré ses demandes postérieures au congédiement, la remise de plusieurs documents sociaux auxquels il estimait avoir droit : certificat de travail, attestation de l'employeur pour les organismes sociaux, solde des congés payés et reçu pour solde de tout compte. 4. Enfin, au soutien de sa demande indemnitaire, il invoquait une atteinte grave à sa réputation d'expert reconnu par plusieurs magistrats en matière de cybercriminalité et d'expert pénal pour la police, affirmant que ce congédiement lui interdisait en pratique d'exercer son métier en Principauté pour un sujet de nationalité monégasque, et soupçonnant une volonté de l'écarter au profit d'une société directement hébergée dans les locaux de la Sûreté publique. En défense, par une contre-requête enregistrée le 28 septembre 2018, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. L'administration opposait une argumentation structurée : 1. Sur la légalité interne et l'absence d'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État rappelait l'étendue des obligations pesant sur l'agent en vertu de son contrat (secret professionnel, réserve et discrétion) et de l'engagement de responsabilité signé le 24 août 2017 (obligation de secret professionnel renforcé). Il soutenait que M. J.P. N. avait divulgué sans autorisation des informations confidentielles issues d'un audit auquel l'AMSN n'assistait qu'en qualité d'observateur. L'administration soulignait que le requérant ne prouvait nullement que ces vulnérabilités étaient déjà connues du Chef du service informatique, cette simple affirmation étant contredite par le mécontentement officiel exprimé par les représentants de la Commune le 7 décembre 2017. Rappelant les avertissements déjà formulés lors de l'évaluation professionnelle de l'agent quant à son manque de retenue, le Ministre d'État estimait que l'incapacité de l'intéressé à conserver le secret sur des informations sensibles justifiait pleinement son congédiement, sanction adaptée aux faits. 2. Sur le grief tiré de la non-remise des documents de fin de contrat, le Ministre d'État, tout en contestant la matérialité de cette abstention, faisait valoir que cette circonstance relative à l'exécution du congédiement était sans incidence sur la légalité de la décision elle-même, rendant le moyen inopérant. 3. Sur la demande indemnitaire, le défendeur rappelait qu'en vertu de l'article 90 B de la Constitution, le Tribunal Suprême ne peut octroyer de dommages et intérêts qu'en conséquence d'une annulation prononcée par lui, et ajoutait qu'en tout état de cause, le préjudice n'était établi ni dans son existence ni dans son quantum. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une question principale de droit de la fonction publique monégasque, assortie de questions accessoires relatives à l'opérance des moyens en contentieux de l'annulation et au sort des conclusions indemnitaires. À titre principal, la haute juridiction devait déterminer quelle est la nature et la portée de l'obligation de discrétion professionnelle pesant par voie contractuelle sur un agent non titulaire de l'État exerçant au sein de l'Agence Monégasque de Sécurité Numérique, et si la divulgation non autorisée par cet agent, à un responsable technique d'une entité publique tierce, d'informations confidentielles recueillies à l'occasion de ses fonctions justifie légalement une mesure de congédiement sans que l'autorité administrative ne commette d'erreur manifeste d'appréciation. À titre accessoire, le Tribunal devait trancher la question de savoir si des circonstances postérieures à l'édiction de l'acte de congédiement, tenant à l'absence alléguée de remise des documents administratifs de fin de contrat, peuvent utilement être invoquées pour contester la légalité de la décision d'éviction, et tirer les conséquences du rejet du recours en annulation sur la demande corrélative en indemnisation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur J.P. N., le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et synthétique en six considérants, opérant une qualification juridique précise des obligations de l'agent avant d'exercer son contrôle sur la proportionnalité de la sanction et l'opérance des moyens soulevés. Dans un premier temps, le Tribunal procède à l'identification de la norme déontologique applicable et à la définition de sa portée juridique (considérants 1° et 2°). Après avoir relevé la qualité d'agent non titulaire de l'État du requérant, recruté le 10 novembre 2016 comme chargé de mission à l'AMSN, le juge ne se fonde pas sur la notion pénale ou contractuelle de « secret professionnel » — autour de laquelle les parties avaient pourtant largement débattu dans leurs écritures — mais cible spécifiquement l'obligation de « discrétion professionnelle ». Pour ce faire, il cite intégralement l'article 4.4.2, alinéa premier, du contrat d'engagement de l'intéressé. Aux termes de cette stipulation, l'agent doit faire preuve de discrétion pour tous les faits, informations ou documents dont il a connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions. Le texte contractuel précise de manière décisive deux éléments d'extension : d'une part, « la discrétion s'impose même si les documents ne sont pas couverts par le secret professionnel » ; d'autre part, « elle s'impose à l'égard des tiers mais aussi d'autres Agents qui dans le cadre de leurs attributions n'ont pas à connaître de ces informations ». Le Tribunal Suprême pose alors un principe d'équivalence fondamental : il juge que l'obligation de discrétion ainsi stipulée au contrat d'un agent non titulaire « a la même portée que celle qui s'impose aux fonctionnaires de l'État en vertu des articles 11 et 12 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 ». Par ce mouvement, la juridiction aligne pleinement le régime déontologique de l'agent contractuel sur le statut général de la fonction publique monégasque. Dans un deuxième temps, le Tribunal procède à la qualification juridique des faits pour caractériser le manquement (considérants 3° et 4°). Le juge établit précisément la chaîne d'acquisition et de divulgation de l'information à partir des pièces du dossier. Il relève que l'AMSN est intervenue avec un statut spécifique d'« observateur » lors d'un audit technique et organisationnel de test réalisé le 24 novembre 2017 à la demande de la Commune de Monaco, destiné à qualifier une société prestataire d'audit en sécurité des systèmes d'information. Le Tribunal constate que c'est bien « dans l'exercice de ses fonctions au sein de l'Agence » que M. J.P. N. a eu accès à des informations confidentielles, lors du compte-rendu verbal de cette mission d'observation effectué par un autre représentant de l'AMSN. Dès lors, en divulguant ces éléments au Chef du service informatique de la Commune, le requérant a directement violé son obligation de discrétion professionnelle. En se plaçant sur le terrain de la discrétion professionnelle telle que définie à l'article 4.4.2 du contrat, le Tribunal neutralise implicitement mais nécessairement le moyen de défense du requérant qui soutenait que l'interlocuteur connaissait déjà la faille et qu'il n'y avait pas de secret professionnel : dès lors que l'information issue du compte-rendu de l'audit du 24 novembre 2017 était confidentielle et acquise dans l'exercice des fonctions, sa communication non autorisée à un agent extérieur à l'AMSN constituait en soi un manquement à la discrétion, indépendamment de la couverture par le secret professionnel ou des connaissances antérieures supposées du destinataire. Dans un troisième temps, le Tribunal exerce son contrôle sur le choix de la sanction au regard du standard de l'erreur manifeste d'appréciation (considérant 4°). Pour juger que le Ministre d'État a pu légalement prononcer le congédiement (la cessation anticipée du contrat), la haute juridiction mobilise un faisceau de quatre critères cumulatifs, à la fois subjectifs et objectifs : - Un critère comportemental antérieur : le supérieur hiérarchique du requérant avait déjà, lors de son entretien d'évaluation précédant les faits, appelé son attention sur la nécessité de conserver une plus stricte confidentialité dans l'exercice de ses fonctions au sein de l'AMSN. - Un critère contextuel général : les « enjeux de sécurité informatique et numérique en Principauté ». - Un critère organique et fonctionnel : la « mission spécifique de l'Agence Monégasque de Sécurité numérique dans ce domaine ». - Un critère matériel : la « sensibilité des informations en cause ». Au regard de la convergence de ces éléments, le Tribunal conclut que le Ministre d'État, en se fondant sur cette divulgation pour mettre fin au contrat, n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. Dans un quatrième temps, le Tribunal écarte le moyen tiré des conditions matérielles de fin de contrat (considérant 5°). Appliquant le principe classique selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, le juge déclare inopérant (« ne saurait utilement soutenir ») le moyen selon lequel la décision attaquée serait illégale au motif que, postérieurement à celle-ci, le certificat de travail, l'attestation destinée aux organismes sociaux, le solde de congés payés et le reçu pour solde de tout compte n'auraient pas été communiqués à l'agent. Enfin, dans un cinquième temps, le Tribunal tire la conséquence mécanique du rejet des conclusions en annulation sur le volet indemnitaire (considérant 6°). La décision de congédiement n'étant pas annulée, la demande de dommages et intérêts présentée sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution est rejetée « par voie de conséquence ». On notera que le Tribunal ne répond pas expressément dans ses motifs à l'allégation factuelle de communication tardive du dossier au regard de l'article 6 § 1 de la CEDH, laquelle n'avait été évoquée par le requérant que dans la partie narrative des faits de sa requête (tout en reconnaissant avoir pu consulter l'intégralité de son dossier préalablement à l'entretien) sans être reprise dans l'articulation formelle des moyens au soutien de la requête. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de Monsieur J.P. N. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur J.P. N. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 5 décembre 2019 par le Tribunal Suprême en Assemblée plénière constitue un jalon jurisprudentiel majeur pour le droit de la fonction publique monégasque, tant par l'assimilation déontologique qu'elle opère entre agents contractuels et fonctionnaires titulaires que par la méthodologie du contrôle exercé sur les sanctions disciplinaires dans les secteurs régaliens ou hautement sensibles. En premier lieu, l'apport théorique central de l'arrêt réside dans l'affirmation selon laquelle l'obligation de discrétion professionnelle stipulée dans le contrat d'un agent non titulaire de l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31060 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31060 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/07-26-31060)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La fonction publique de la Principauté de Monaco a connu un mouvement d'ampleur visant sa modernisation, fruit d'une réflexion d'ensemble engagée par le Gouvernement Princier dont l'élaboration s'est déroulée en plusieurs étapes entre 2007 et 2011. Ce processus de réforme législative et réglementaire a abouti à une modification en profondeur de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, opérée par la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022, complétée par la suite par la loi du 16 décembre 2022 (notamment son article 41), dont l'entrée en vigueur a été fixée au 1er janvier 2023. L'architecture nouvelle issue de cette réforme consacre une division tripartite ou tout du moins binaire marquée au sein des emplois publics de l'État. D'une part, les fonctionnaires statutaires relèvent des dispositions de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 modifiée, la loi du 7 juillet 2022 ayant notamment introduit un principe d'exclusivité au bénéfice des ressortissants monégasques pour prétendre à cette qualité de fonctionnaire (sous réserve du cas spécifique des agents de nationalité non monégasque appartenant à la Sûreté publique mentionnés à l'article 2 de la loi). D'autre part, la loi du 7 juillet 2022 a entendu offrir un ancrage législatif au recours aux agents contractuels de l'État, pratique jusqu'alors admise dans les faits comme par la jurisprudence du Tribunal Suprême. Pour ce faire, les nouveaux articles 3-1 à 3-4 de la loi n° 975 modifiée ont consacré l'existence de ces agents contractuels tout en renvoyant la définition de leur régime juridique au pouvoir réglementaire. Plus précisément, l'article 3-3 prévoit que les agents contractuels sont recrutés et leur contrat renouvelé dans les conditions déterminées par ordonnance souveraine, sous réserve de la priorité accordée aux personnes de nationalité monégasque, tandis que l'article 3-4 dispose expressément que « les dispositions générales applicables aux agents contractuels sont fixées par ordonnance souveraine ». C'est en application directe de cette habilitation législative qu'a été édictée l'Ordonnance Souveraine n° 9.640 du 23 décembre 2022 portant dispositions générales de caractère statutaire applicables aux agents contractuels de l'État. Ce texte réglementaire définit l'ensemble du cadre d'emploi, des droits, des obligations, du régime disciplinaire et des garanties applicables aux agents de l'État n'ayant pas la qualité de fonctionnaire. Estimant que tant le principe même d'un statut fixé par voie d'ordonnance souveraine que plusieurs dispositions substantielles de ce texte portaient atteinte aux droits et libertés constitutionnellement garantis, deux organisations syndicales — l'Union des syndicats de Monaco (désignée dans les visas et motifs sous les initiales « AA ») et le Syndicat des agents de l'État et de la commune (désigné sous les initiales « AB ») — ont décidé de contester la légalité et la constitutionnalité de cette nouvelle réglementation devant la juridiction suprême monégasque. Ce recours s'inscrivait dans le prolongement immédiat d'un précédent recours en inconstitutionnalité que ces mêmes syndicats avaient formé à l'encontre de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022 elle-même, recours qui fut rejeté par le Tribunal Suprême par une décision n° 2022-29 rendue le 10 mars 2023, soit quelques jours seulement après l'introduction de la requête contre l'Ordonnance Souveraine. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 6 mars 2023 sous le numéro TS 2023-06, soit moins de deux mois après la publication du texte attaqué, l'Union des syndicats de Monaco (AA) et le Syndicat des agents de l'État et de la commune (AB) ont saisi le Tribunal Suprême, sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 9.640 du 23 décembre 2022, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. Dès le 7 mars 2023, le Président du Tribunal Suprême a, par deux ordonnances, désigné Monsieur Didier Ribes, Vice-président, en qualité de rapporteur et réduit les délais de production des mémoires en réplique et en duplique. Après le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 8 mai 2023, de la réplique des syndicats le 17 mai 2023 et de la duplique le 5 juin 2023, l'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en chef le 5 juin 2023, et l'affaire a été renvoyée à l'audience de l'Assemblée plénière du 12 juillet 2023. Les organisations syndicales requérantes demandaient spécifiquement l'annulation des articles 1er, 7, 14, 19 et 69 de l'Ordonnance Souveraine en raison de leur contrariété à la Constitution, tout en soutenant qu'en raison du caractère indissociable de ces dispositions avec le reste du texte, l'Ordonnance Souveraine devait être annulée dans son intégralité. Elles rappelaient à titre liminaire que les moyens tirés de la violation de dispositions constitutionnelles peuvent être examinés par le Tribunal Suprême statuant en matière administrative. Leur argumentation s'articulait autour de cinq séries de griefs : 1. **Sur l'article 1er et la sécurité juridique (articles 17 et 51 de la Constitution) :** Les requérants soutenaient que l'article 1er de l'Ordonnance méconnaissait l'article 51 de la Constitution et le principe d'égalité. En réservant le statut législatif de fonctionnaire aux Monégasques (et aux non-Monégasques de la Sûreté publique) et en soumettant les autres agents non monégasques à une Ordonnance Souveraine pour un travail pourtant identique, le dispositif créait une rupture d'égalité flagrante. Selon eux, une ordonnance souveraine, modifiable avec facilité, n'offrait pas la même sécurité juridique qu'une loi. Ils dénonçaient également des ruptures d'égalité concrètes (priorité d'emploi, recrutement, prise en charge à 100 % des frais de santé sans ancienneté, arrêt maladie sans carence, temps partiel, disponibilité, détachement, accès aux fonctions supérieures, cotisation supplémentaire de retraite complémentaire à partir de 2024 sans précision de montant) ainsi que le renvoi opéré par l'article 32 aux commissions paritaires de la loi de 1975, lesquelles ne comprennent que des représentants élus des fonctionnaires sans droit de vote pour les agents contractuels. 2. **Sur l'article 19 et le principe de non-discrimination (article 17 et titre III de la Constitution) :** Citant abondamment le droit international (Pacte de 1966, article 14 de la CEDH, article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'UE), le droit français (article 6 de la DDHC, Code général de la fonction publique, Code du travail, jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État) ainsi que l'avis du Haut Commissaire à la protection des droits, des libertés et à la médiation du 25 septembre 2019, les syndicats reprochaient à l'article 19 d'être entaché d'incompétence négative et de violer le principe d'égalité. Premièrement, le texte semblait limiter la non-discrimination à « l'application du statut » sans couvrir la phase de recrutement, nécessitant à tout le moins une réserve d'interprétation. Deuxièmement, son troisième alinéa semblait autoriser des dérogations pour « exigences professionnelles essentielles et déterminantes » à des motifs pourtant prohibés de manière absolue (sexe, orientation sexuelle, opinions, appartenance ethnique, religion), alors que seuls l'âge, l'état de santé ou le handicap peuvent constituer des motifs objectifs liés à l'emploi. Troisièmement, la liste des motifs prohibés était jugée incomplète faute de mentionner la discrimination directe et indirecte, l'âge, l'état de grossesse, le nom patronymique et la « prétendue race ». 3. **Sur l'article 14 et les droits de la défense (article 19 de la Constitution) :** Les requérants soutenaient que l'article 14 violait les droits de la défense à trois titres : il ne posait pas le principe du droit de prendre copie du dossier ; il limitait la communication préalable du dossier aux seules sanctions disciplinaires de l'article 67 (passage en conseil de discipline) au lieu de l'étendre à toutes les sanctions et mesures prises en considération de la personne ; enfin, il était entaché d'incompétence négative en excluant de la consultation certaines pièces « indéterminées » renvoyées sans encadrement à un texte réglementaire inférieur, empêchant l'agent de vérifier l'absence au dossier de mentions prohibées par le premier alinéa (opinions, mœurs, origines). En réplique, s'appuyant sur la réserve d'interprétation émise par le Tribunal Suprême le 10 mars 2023 sur la loi des fonctionnaires, ils reprochaient à l'Ordonnance de ne pas avoir défini elle-même ces critères objectifs d'exclusion. 4. **Sur l'article 69 et l'effacement des sanctions (articles 17 et 25 de la Constitution) :** Les syndicats faisaient valoir que subordonner l'effacement des sanctions disciplinaires à la condition d'avoir « donné toute satisfaction » méconnaissait l'égalité devant la loi et la liberté du travail (qui implique la liberté d'évoluer professionnellement). Opposant ce texte au droit français (décret du 25 octobre 1984 modifié ayant supprimé cette notion au profit du seul critère objectif de l'absence de nouvelle sanction), ils qualifiaient cette condition de purement subjective et non encadrée. 5. **Sur l'article 7 et le contrôle déontologique post-emploi (articles 22 et 25 de la Constitution) :** Enfin, l'obligation faite à l'agent d'informer l'Administration de tout changement d'activité pendant deux ans après la cessation de ses fonctions était critiquée comme portant une atteinte disproportionnée à la vie privée et à la liberté du travail, faute de précision dans l'Ordonnance (et faute d'arrêté ministériel déjà publié) sur la nature des emplois justifiant une telle mesure intrusive. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête (qu'il analysait comme une demande d'annulation partielle faute d'indissociabilité des articles visés) et à la condamnation des requérants aux dépens. Son argumentation reposait à titre principal sur l'autorité et la transposition des motifs de la décision n° 2022-29 du 10 mars 2023 par laquelle le Tribunal Suprême avait validé les dispositions identiques ou symétriques de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022. Il opposait ainsi que : - la dualité entre loi (pour les fonctionnaires, en vertu de l'article 51 de la Constitution) et ordonnance souveraine (pour les contractuels) résultait de la Constitution elle-même et du renvoi opéré par la loi de 1975 modifiée, déjà jugée conforme à la Constitution ; - l'article 19, situé dans les dispositions générales, s'appliquait au recrutement comme à la carrière, n'autorisait aucune distinction fondée sur des caractéristiques personnelles étrangères aux capacités, et n'avait pas à énumérer exhaustivement toutes les implications du principe d'égalité ; - l'article 14 incluait le droit à copie, coexistait avec le principe général du droit des droits de la défense applicable à toute mesure prise en considération de la personne, et pouvait légalement renvoyer à un arrêté ministériel la définition des pièces non consultables sous le contrôle du juge ; - l'article 69 reposait sur une appréciation de la manière de servir encadrée par les avis du chef de service et de la commission de la fonction publique ainsi que par le contrôle du juge de l'excès de pouvoir ; - l'article 7 instituait une simple obligation déclarative limitée aux emplois dont la nature des fonctions le justifie, nécessaire au contrôle déontologique et renvoyant légitimement ses modalités à un arrêté ministériel. Lors de l'audience, le Procureur Général s'en est remis à la sagesse du Tribunal Suprême. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière en matière administrative sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, était confronté à une question juridique globale se décomposant en cinq problèmes de constitutionnalité précis : L'Ordonnance Souveraine n° 9.640 du 23 décembre 2022 portant dispositions générales de caractère statutaire applicables aux agents contractuels de l'État est-elle entachée d'excès de pouvoir pour violation de la Constitution : 1. En ce que son article 1er fixe par voie réglementaire le cadre statutaire des agents contractuels au lieu de recourir à la loi comme l'impose l'article 51 de la Constitution pour les fonctionnaires ? 2. En ce que son article 7 impose aux anciens agents contractuels une obligation déclarative de changement d'activité professionnelle durant deux ans après la cessation de leurs fonctions au regard du droit au respect de la vie privée (article 22) et de la liberté du travail (article 25) ? 3. En ce que son article 14 aménage le droit d'accès et de communication du dossier individuel en matière disciplinaire et renvoie à un arrêté ministériel la détermination des pièces non consultables au regard du principe constitutionnel des droits de la défense (article 19) ? 4. En ce que son article 19 formule le principe de non-discrimination et prévoit des dérogations fondées sur la nature de l'emploi ou des exigences professionnelles essentielles et déterminantes au regard du principe d'égalité (article 17) et des autres droits et libertés du titre III ? 5. En ce que son article 69 subordonne l'effacement des sanctions disciplinaires à la condition que l'agent ait « donné toute satisfaction » au regard du principe d'égalité (article 17) et de la liberté du travail (article 25) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des conclusions aux fins d'annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement méthodique, examinant successivement chacun des cinq articles contestés. Sa motivation combine la théorie de la loi-écran (ou du renvoi législatif), le contrôle de proportionnalité, la mobilisation des principes généraux du droit et la technique des réserves d'interprétation constructives et directives. #### 1. L'inopérance du grief tiré de l'article 51 de la Constitution contre l'article 1er (Considérants 2 à 5) Abordant en premier lieu la contestation de la nature réglementaire du statut des agents contractuels, le Tribunal Suprême cite l'article 51 de la Constitution (« Les obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires, ainsi que leur responsabilité civile et pénale, sont fixés par la loi ») ainsi que les articles 3-3 et 3-4 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 modifiée, lesquels confient expressément à une ordonnance souveraine le soin de déterminer les conditions de recrutement, de renouvellement et les dispositions générales applicables aux agents contractuels. Le juge en déduit d'abord un motif d'ordre procédural et de compétence : le moyen articulé contre l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine doit en réalité « être regardé comme dirigé contre les dispositions [...] de la loi du 12 juillet 1975 » qui ont opéré ce renvoi réglementaire. Or, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une ordonnance souveraine, les requérants ne peuvent utilement invoquer à l'encontre de cette loi une méconnaissance de l'article 51 de la Constitution. Mais le Tribunal Suprême ne s'arrête pas à cet écran législatif et ajoute, à titre surabondant (« au demeurant »), une réponse de fond radicale : ni l'article 51 de la Constitution — qui ne vise que les seuls fonctionnaires —, ni aucun des droits et libertés garantis par le titre III de la Constitution n'impose que les dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'État soient prévues par la loi. Le moyen est dès lors écarté sans que le Tribunal ait besoin de répondre dans ses motifs aux griefs accessoires relatifs à l'article 32 ou aux différences de traitement avec les fonctionnaires, lesquels se heurtaient au même obstacle législatif. #### 2. La proportionnalité du contrôle déontologique post-emploi de l'article 7 (Considérants 6 et 7) Examinant ensuite l'obligation faite à l'agent contractuel par le troisième alinéa de l'article 7 d'informer son Administration de tout changement d'activité pendant deux ans après la cessation de son emploi, le Tribunal Suprême relève d'emblée que cette obligation ne pèse pas indistinctement sur tous les agents, mais uniquement sur ceux « ayant occupé un emploi dont la nature des fonctions le justifie », un arrêté ministériel devant en préciser les modalités d'application. Le juge procède alors à un contrôle classique de proportionnalité de l'atteinte portée au droit au respect de la vie privée : - **Nécessité et légitimité du but :** L'obligation déclarative est jugée nécessaire à la mise en œuvre du contrôle déontologique prévu par le même article et justifié par la nature des fonctions exercées au sein de l'État. Elle poursuit un objectif de prévention et de lutte contre les conflits d'intérêts, ce qui constitue un « motif d'intérêt général ». - **Proportionnalité de la mesure :** Compte tenu de cet objectif, d'une durée limitée à deux années et de la nature purement déclarative de l'obligation restreinte à certains emplois, l'article 7 ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée. #### 3. L'encadrement de l'article 14 par les principes généraux et une réserve d'interprétation sur les droits de la défense (Considérants 8 à 11) L'examen de l'article 14 relatif au dossier individuel et disciplinaire conduit le Tribunal Suprême à formuler trois réponses distinctes qui neutralisent les critiques syndicales tout en encadrant strictement le pouvoir réglementaire subordonné : - **Sur l'effectivité de l'accès et le droit de copie (cons. 9) :** Procédant par interprétation constructive du texte, le Tribunal affirme que le droit d'obtenir communication des pièces de son dossier énoncé par l'article 14 « comporte, pour l'agent concerné, celui d'en prendre copie ». Combiné avec l'article 67 qui prévoit la mise en demeure de fournir des explications et le droit de consulter le dossier auprès de la Direction des ressources humaines et de la formation de la Fonction publique en cas de procédure devant le conseil de discipline, ce texte garantit un exercice effectif des droits de la défense. - **Sur les mesures prises en considération de la personne (cons. 10) :** Pour écarter le grief d'incompétence négative tiré du silence de l'Ordonnance sur les mesures non disciplinaires ou ne relevant pas de l'article 67, le Tribunal Suprême rappelle avec force l'existence et la portée autonome du « principe général du droit de respect des droits de la défense ». En vertu de ce principe, l'autorité administrative doit communiquer les motifs de toute mesure prise en considération de la personne et permettre à l'intéressé de prendre connaissance des pièces correspondantes de son dossier, de présenter ses observations et, le cas échéant, de se faire assister par un conseil de son choix. Ce principe s'imposant de plein droit à l'Administration sans qu'un texte ait besoin de le rappeler, le silence de l'Ordonnance n'emporte aucune inconstitutionnalité. - **Sur les pièces non consultables et le renvoi à un arrêté minist
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31059 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31059 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/07-26-31059)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La fonction publique de la Principauté de Monaco a connu une refonte législative et réglementaire majeure à la suite d'une réflexion d'ensemble engagée par le Gouvernement Princier sur la modernisation de la fonction publique, conduite en plusieurs étapes entre 2007 et 2011. Ce processus a abouti à l'adoption de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023, qui a modifié en profondeur la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Au cœur de cette réforme législative figure une redéfinition des conditions d'accès au statut de fonctionnaire et de l'articulation entre l'emploi titulaire et l'emploi contractuel au sein de l'administration monégasque. En vertu de l'article 2 de la loi du 12 juillet 1975, tel que modifié par l'article 1er de la loi du 7 juillet 2022, le principe est désormais posé que nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire s'il ne possède la nationalité monégasque. Une unique exception législative est aménagée pour les emplois de la Direction de la Sûreté Publique relatifs à la sécurité et à l'ordre public, lesquels peuvent continuer à être occupés par des fonctionnaires ne possédant pas la nationalité monégasque. Parallèlement, l'article 3 de la loi du 7 juillet 2022 a inséré les articles 3-1 à 3-4 au sein de la loi du 12 juillet 1975. Ces dispositions prévoient que si les emplois permanents de l'État ont vocation à être occupés par des fonctionnaires, ils peuvent néanmoins être pourvus par des agents contractuels lorsqu'aucune personne de nationalité monégasque ne remplit les conditions requises pour les occuper en qualité de fonctionnaire. Les agents contractuels de l'État peuvent également être recrutés pour assurer le remplacement de fonctionnaires momentanément absents ou exerçant à temps partiel, pour remplacer d'autres agents de l'État, ou encore pour l'exécution de missions ou de tâches déterminées. En outre, l'article 20-1 nouveau de la loi de 1975 (créé par l'article 16 de la loi de 2022) dispose qu'à l'issue d'un concours de recrutement, le candidat retenu est nommé fonctionnaire s'il est Monégasque, mais recruté en qualité d'agent contractuel s'il est d'une autre nationalité (hors l'exception de la Sûreté Publique). Quant à l'article 20-2 (créé par l'article 17 de la loi de 2022), il organise les mécanismes de mobilité et de promotion internes au profit des fonctionnaires. Pour assurer la mise en œuvre de ce nouveau cadre législatif, le pouvoir réglementaire est intervenu le 23 décembre 2022 par l'édiction de deux textes : d'une part, l'Ordonnance Souveraine n° 9.640 relative aux agents contractuels, et d'autre part, l'Ordonnance Souveraine n° 9.639 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. C'est précisément cette Ordonnance Souveraine n° 9.639 du 23 décembre 2022 qui se trouve à l'origine du présent litige, et plus particulièrement quatre de ses dispositions : * Les articles 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639, qui modifient respectivement les articles 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978 pour l'application de l'article 20-2 de la loi (relatif à la mobilité et à la promotion internes). Le nouvel article 6 prévoit que la circulaire diffusée par la Direction des ressources humaines et de la formation de la Fonction publique lorsqu'un emploi est à pourvoir doit mentionner « l'obligation de posséder la nationalité monégasque » ainsi que celle d'être fonctionnaire. Le nouvel article 7 précise que la liste des candidats fonctionnaires remplissant ces conditions est arrêtée par ladite Direction, laquelle les informe en temps utile des modalités de l'évaluation professionnelle. * Les articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639, qui modifient les articles 13 et 13-1 de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978 relatifs aux concours externes. Ces textes disposent que si les candidats au concours externe sont en principe départagés en fonction de leur mérite établi par ordre de classement par le jury de sélection, il en va autrement « lorsque plusieurs candidats étrangers et candidats monégasques sont à départager » : dans cette hypothèse, les candidats monégasques « ne sont soumis qu'à la vérification des aptitudes requises par l'avis de recrutement ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant dès l'origine la réforme statutaire, l'Union des syndicats de Monaco (désignée dans le corps de l'arrêt sous les initiales AA) et le Syndicat des agents de l'État et de la Commune (désigné sous les initiales AB) avaient, dans un premier temps, formé un recours direct en inconstitutionnalité à l'encontre de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022. Par une décision n° 2022-29 du 10 mars 2023, le Tribunal Suprême a toutefois rejeté ce recours tendant à l'annulation de la loi. Entre-temps, par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 6 mars 2023 sous le numéro TS 2023-05 (soit quatre jours avant le prononcé de la décision sur la loi), ces deux mêmes organisations syndicales ont saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des articles 2, 3, 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639 du 23 décembre 2022, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à deux ordonnances du Président du Tribunal Suprême dès le 7 mars 2023 : l'une désignant Monsieur Didier Ribes, Vice-président, en qualité de rapporteur ; l'autre réduisant les délais de production des mémoires en réplique et en duplique. Le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 8 mai 2023, concluant au rejet de la requête et à la condamnation des syndicats requérants aux dépens. Après le procès-verbal de clôture dressé par le Greffier en chef le 5 juin 2023 et l'ordonnance de renvoi du 7 juin 2023, l'audience s'est tenue le 12 juillet 2023 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, pour une décision rendue le 26 juillet 2023. Au soutien de leur recours en annulation contre l'Ordonnance Souveraine, les syndicats requérants articulaient une argumentation dense, mêlant exception d'inconstitutionnalité de la loi d'habilitation et critiques directes des modalités réglementaires de recrutement. **En premier lieu**, les requérants soutenaient que les articles 2 et 3, ainsi que les articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine attaquée, étaient privés de base légale par voie de conséquence de l'inconstitutionnalité des articles 1er, 3 et 16 de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022. Soulevant ainsi une exception d'inconstitutionnalité devant le juge de l'excès de pouvoir, ils faisaient valoir que ces dispositions législatives méconnaissaient les articles 17, 25 et 32 de la Constitution : 1. **Sur la violation du principe de priorité nationale (art. 25 et 32 de la Constitution) :** Selon les syndicats, en réservant la qualité de fonctionnaire aux seuls Monégasques (hors Sûreté publique), le législateur a substitué un « principe d'exclusivité » au simple « principe de priorité » prévu par l'article 25 de la Constitution. S'appuyant sur une décision du Tribunal Suprême du 5 novembre 2022 (rendue en matière d'emplois privés), ils affirmaient que la priorité constitutionnelle implique seulement qu'à aptitude égale, la préférence soit donnée au candidat monégasque selon une approche capacitaire. Or, l'exclusion de principe des étrangers du statut de fonctionnaire — même lorsqu'aucun Monégasque ne remplit les conditions, l'étranger ne pouvant alors être recruté que comme contractuel — méconnaîtrait frontalement l'intention du Constituant et du législateur de 1975. Ces derniers avaient tenu compte de la réalité historique et démographique de la Principauté (les Monégasques ne représentant qu'un tiers des emplois publics au 31 décembre 2020, et les contractuels environ 50 %), réalité qui rendrait l'objectif de fermeture du statut irréalisable et imposerait de stabiliser une population étrangère ayant développé des liens étroits et pérennes avec Monaco. 2. **Sur les effets pervers et la précarisation :** Les requérants dénonçaient un nivellement par le bas des compétences au détriment de la qualité du service public (un Monégasque primant sur un étranger plus qualifié) ainsi qu'une précarisation des agents étrangers. Cantonnés au statut d'agent contractuel — par nature précaire en raison de l'aléa du renouvellement — même pour occuper des emplois permanents correspondant à l'activité normale de l'Administration, ces agents verraient leur précarité aggravée par le renvoi législatif, sans ligne directrice, à une Ordonnance Souveraine (l'OS n° 9.640 du 23 décembre 2022) modifiable à souhait sans consultation du Conseil National. 3. **Sur la violation de la liberté du travail (art. 25 de la Constitution) :** L'interdiction faite aux étrangers d'accéder au statut de fonctionnaire et leur réduction automatique au rang de contractuel, malgré leurs qualifications, porteraient atteinte à la liberté du travail garantie par le premier alinéa de l'article 25. 4. **Sur la triple violation du principe d'égalité (art. 17, 25 et 32 de la Constitution) :** La loi créerait trois discriminations injustifiées : (a) entre les ressortissants étrangers travaillant dans le secteur public, selon qu'ils exercent à la Direction de la Sûreté publique (ayant accès au statut de fonctionnaire) ou dans d'autres services (exclus de ce statut sans justification objective, raisonnable et proportionnée) ; (b) entre les ressortissants étrangers travaillant à Monaco, selon qu'ils occupent un emploi privé (soumis à la simple priorité nationale) ou un emploi public (frappés par l'exclusivité) ; (c) entre les Monégasques (fonctionnaires) et les étrangers (tous contractuels). **En second lieu**, s'attaquant plus spécifiquement aux articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine, les syndicats critiquaient la rupture de l'approche capacitaire de l'égale admissibilité aux emplois publics, invoquant à l'appui de leur démonstration les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État français prohibant les critères de sélection étrangers à la capacité des candidats. Ils reprochaient à l'Ordonnance d'instaurer une dichotomie de traitement : alors que le mérite et le classement par un jury s'appliquent entre candidats monégasques, la présence conjointe de candidats monégasques et étrangers écarte le critère du mérite, du classement et du jury au profit d'une simple vérification des aptitudes requises pour les nationaux. Illustrant leur propos par un avis de recrutement publié le 3 mars pour un poste d'hôtesse d'accueil au Secrétariat général du Gouvernement (fixant l'admissibilité à une moyenne de 10 sur 20 et prévoyant que les candidats monégasques seraient retenus d'office dès l'obtention de cette note minimale), ils soutenaient que ces dispositions méconnaissaient les articles 25 et 32 de la Constitution en privilégiant les nationaux au détriment de la compétence. **En défense**, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de ces prétentions : * S'agissant de l'exception d'inconstitutionnalité visant la loi du 7 juillet 2022 (et par suite les articles 2 et 3, ainsi que le grief d'inégalité propre à la Sûreté publique soulevé contre les articles 9 et 10), le Ministre d'État opposait l'autorité de la décision n° 2022-29 rendue le 10 mars 2023 par le Tribunal Suprême (considérants 2 à 9), laquelle avait déjà écarté l'argumentation strictement identique présentée par les mêmes syndicats contre ladite loi. * S'agissant de la légalité propre des articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine, le Ministre d'État soulignait tout d'abord l'inopérance de l'invocation de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel français. Sur le fond, rappelant l'article 1er de la loi n° 188 du 18 juillet 1934 modifiée relative aux fonctions publiques, la jurisprudence de la Cour d'appel de Monaco (arrêt du 28 septembre 2018, *État de Monaco c/ Rosenal*) ainsi que la décision du Tribunal Suprême du 10 mars 2023, il faisait valoir que la priorité constitutionnelle s'exerce dès lors que l'emploi est vacant et que le candidat monégasque possède les titres requis ou les aptitudes nécessaires, sans qu'il ait à démontrer des compétences équivalentes ou supérieures à celles d'un candidat étranger. Les articles 9 et 10 se borneraient donc à mettre fidèlement en œuvre l'article 25 de la Constitution. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, était confronté à une double interrogation juridique portant sur l'articulation entre souveraineté étatique, préférence nationale et droits fondamentaux dans la fonction publique : 1. **Quant à la validité de la base légale de l'Ordonnance Souveraine (contrôle par voie d'exception) :** Les articles 1er, 3 et 16 de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022 — qui réservent la qualité de fonctionnaire aux seuls ressortissants monégasques (à l'exception de certains emplois de la Direction de la Sûreté publique) tout en permettant le recrutement de ressortissants étrangers sur des emplois permanents en qualité d'agents contractuels lorsqu'aucun Monégasque ne remplit les conditions requises — méconnaissent-ils le principe de priorité nationale et la liberté du travail garantis par l'article 25 de la Constitution, ainsi que le principe d'égalité devant la loi et les droits des étrangers résultant des articles 17 et 32 de la Constitution, privant ainsi de base légale les articles 2, 3, 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639 du 23 décembre 2022 pris pour leur application ? 2. **Quant à la conformité directe du mécanisme réglementaire de concours à la Constitution :** Les articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639 du 23 décembre 2022 — en tant qu'ils prévoient que lors d'un concours externe, si les candidats sont en principe départagés au mérite par ordre de classement du jury, la présence simultanée de candidats étrangers et de candidats monégasques conduit à ne soumettre ces derniers qu'à la seule vérification des aptitudes requises par l'avis de recrutement — excèdent-ils la portée du principe de priorité nationale et violent-ils les articles 25 et 32 de la Constitution ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête des syndicats, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré et méthodique, qui procède d'abord par le rappel solennel des normes constitutionnelles de référence et du cadre législatif et réglementaire en cause, avant de répondre successivement aux deux branches de la contestation. #### 1. L'énoncé des normes constitutionnelles de référence et leur interprétation de principe Le juge constitutionnel et administratif monégasque fixe d'emblée la grille d'analyse herméneutique des trois articles de la Constitution invoqués par les requérants : * **L'article 25 de la Constitution :** Après avoir cité le texte (« La liberté du travail est garantie. Son exercice est réglementé par la loi. / La priorité est assurée aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés, dans les conditions prévues par la loi ou les conventions internationales »), le Tribunal Suprême en dégage immédiatement la portée normative constante : « la priorité ainsi reconnue aux Monégasques s'exerce à la double condition que l'emploi en cause soit vacant et que le candidat possède les titres requis ou les aptitudes nécessaires pour accéder à cet emploi ». Ce faisant, le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement la thèse syndicale selon laquelle la priorité ne pourrait jouer qu'« à compétence égale » entre un national et un étranger. La condition constitutionnelle est celle de l'aptitude suffisante (posséder les titres ou aptitudes nécessaires), et non celle de l'aptitude comparative supérieure ou égale. * **L'article 17 de la Constitution :** Citant le texte (« Les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilèges »), la Haute Juridiction rappelle son considérant de principe classique définissant le principe d'égalité : celui-ci « ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ». Le Tribunal ajoute le corollaire négatif traditionnel : « en revanche, il n'oblige pas à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes ». * **L'article 32 de la Constitution :** Le Tribunal cite la disposition régissant la condition des étrangers : « L'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux ». #### 2. La validation de la base légale : le rejet de l'exception d'inconstitutionnalité de la loi du 7 juillet 2022 Après avoir minutieusement exposé l'économie générale des articles 2, 3-1 à 3-4, 20-1 et 20-2 de la loi du 12 juillet 1975 modifiée par la loi du 7 juillet 2022, ainsi que la teneur des articles 2, 3, 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine attaquée, le Tribunal Suprême examine le premier moyen tiré du défaut de base légale. Notons d'emblée que, plutôt que d'opposer une fin de non-recevoir formelle tirée de l'autorité de chose jugée de sa décision du 10 mars 2023 (comme l'y invitait le Ministre d'État), le Tribunal reprend à son compte et développe au fond, dans le cadre de ce recours administratif, les motifs justifiant la pleine constitutionnalité des articles 1er, 3 et 16 de la loi du 7 juillet 2022. Cette démonstration s'articule en cinq temps : * **La faculté constitutionnelle de réserver la qualité de fonctionnaire aux nationaux :** Le Tribunal affirme avec force que ni l'article 25 de la Constitution (eu égard à la portée du principe de priorité rappelée plus haut), ni aucune autre norme constitutionnelle ne fait obstacle à ce que le législateur réserve aux nationaux la qualité de fonctionnaire. Le Tribunal opère ici une distinction fondamentale entre l'*accès au statut de fonctionnaire* (qui peut être un droit formellement réservé aux nationaux au
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21015 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21015 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/03-10-21015)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La relation de travail entre Madame A. T. et le Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après « le CHPG ») débute le 4 février 2013, date à laquelle l'intéressée est recrutée en qualité de manipulatrice d'électroradiologie médicale de classe normale contractuelle, à temps plein, pour une durée initiale de six mois. À l'issue de cette période contractuelle, elle est mise en stage à compter du 1er août 2013 dans le même corps et grade, puis régulièrement reconduite dans ses fonctions. Ce parcours aboutit à sa titularisation prononcée le 6 janvier 2015, avec un effet rétroactif fixé au 1er août 2013. Le mois de janvier 2015 marque cependant un tournant dans la carrière de l'agent au sein de l'établissement hospitalier. Concomitamment à la nomination d'une nouvelle cadre de santé de proximité, Madame S., au sein de son service, Madame A. T. interrompt son activité professionnelle pendant plusieurs mois, avec l'accord du prédécesseur de cette dernière, afin de subir une opération chirurgicale du genou suivie d'une période d'immobilisation et de convalescence. Durant cette absence médicale, l'agent apprend le décès d'un patient survenu lors de la réalisation d'un examen au sein du service de scanner interventionnel auquel elle était affectée. Lors de la reprise de ses fonctions en juin 2015, Madame A. T. estime que ses conditions d'exercice professionnel se sont dégradées de manière très préoccupante. Dès le 19 octobre 2015, elle sollicite son transfert vers le service de radiothérapie, mais sa candidature fait l'objet d'une décision de rejet le 3 novembre 2015. Bien qu'elle bénéficie d'un avancement d'échelon par décision du 25 janvier 2016, l'intéressée développe progressivement un syndrome anxio-dépressif réactionnel, qu'elle impute à l'inertie, au manque de soutien et à l'insouciance de sa cadre de santé de proximité et de son chef de service. Dans un document ultérieur dénommé « rapport circonstancié de divers événements intervenus en 2015 et 2016 », l'administration hospitalière relèvera toutefois une tout autre lecture de cette période, faisant état de l'incapacité de l'agent à réaliser une radiographie de cheville de face, de son refus de suivre une formation destinée à une montée en compétence en radiologie interventionnelle, d'une demande formulée le 22 avril 2016 visant à pratiquer le shiatsu dans le cadre de son emploi, ainsi que de diverses déficiences comportementales (perte de sang-froid, comportement inapproprié et irrespectueux envers le cadre de santé, incapacité à se remettre en question ou à trouver sa place dans le service, et attitudes perçues comme égoïstes par ses collègues). Le 19 juillet 2016, Madame A. T. présente de nouveau sa candidature sur un poste vacant de manipulateur en électroradiologie à mi-temps au sein du service d'Imagerie par Résonance Magnétique (IRM), placé sous la supervision d'un autre chef de service. Après un entretien, cette candidature est également rejetée le 5 septembre 2016. C'est dans ce climat tendu qu'intervient, en septembre 2016, son entretien annuel d'évaluation conduit par sa cadre de santé de proximité, Madame S. Cet entretien, décrit par la requérante comme particulièrement long et dont elle serait sortie en larmes, donne lieu à une fiche de notation qui, si elle fait passer sa note globale de 19,75 à 20,5 au titre des exercices 2014/2015 et 2015/2016, souligne néanmoins que les objectifs techniques ne sont pas atteints, que la manière de communiquer est un objectif partiellement atteint et que l'agent doit « être attentive à sa manière de parler » et « s'efforcer de renforcer son adaptabilité et se positionner en manipulatrice gérant tous types de situations ». Immédiatement après cet entretien, Madame A. T., développant un syndrome d'épuisement professionnel (*burn out*), est placée en arrêt de travail du 23 septembre 2016 au 5 octobre 2016. Lors de la visite de reprise du 5 octobre 2016, le médecin du travail émet un avis d'aptitude assorti d'une recommandation de changement de poste, à laquelle le CHPG ne donne pas suite. L'agent sollicite alors un entretien auprès de sa cadre de santé supérieure, également dénommée Madame S., afin d'exposer ses souffrances au travail. Le 10 novembre 2016, lors d'une réunion tenue en présence de la cadre de santé de proximité, de la cadre de santé supérieure et de Madame C. A., membre du Syndicat indépendant des personnels actifs et retraités, Madame A. T. est autorisée à lire à haute voix un courrier réitérant son souhait de changer de service. À l'issue de cette lecture, il lui est demandé de reprendre ses fonctions en étant cantonnée au service de mammographie et au bloc opératoire. Un nouvel épisode d'épuisement professionnel conduit à un arrêt de travail ininterrompu du 17 novembre 2016 au 2 mai 2017, période durant laquelle une demande de mise en disponibilité pour convenances personnelles est un temps envisagée le 6 décembre 2016 avant d'être annulée à la demande de l'intéressée. Le 4 mai 2017, le médecin du travail déclare l'agent « apte à son poste de travail » mais insiste formellement sur la « nécessité [d'un] changement d'affectation ». En l'absence de changement de poste, Madame A. T. fait l'objet d'un nouvel arrêt médical pour *burn out* du 11 au 21 mai 2017, lequel est prolongé jusqu'au 30 juin 2017. Toutefois, le médecin-conseil des Caisses Sociales de Monaco estime que la prolongation de cette interruption de travail n'est plus médicalement justifiée au-delà du 22 mai 2017. S'ouvre alors une phase de gestion administrative confuse durant l'été 2017. Lors d'un échange téléphonique avec la Direction des ressources humaines (DRH), il est indiqué à l'agent qu'elle n'est plus la bienvenue à son poste, ce à quoi elle répond, sous le coup de l'émotion, être disposée à ne plus avoir de lien avec ce service. Par un courrier du 11 juillet 2017, le CHPG lui impartit un délai de huit jours — avec dispense de travail pendant cette période de huitaine — pour choisir entre une démission acceptée par l'employeur ou un licenciement pour insuffisance professionnelle ouvrant droit aux allocations de retour à l'emploi. Par un courrier du 20 juillet 2017, l'établissement l'informe par ailleurs qu'une retenue sur salaire correspondant à 40 jours lui sera appliquée pour la période du 22 mai au 30 juin 2017, sans lui enjoindre de reprendre son poste. À l'expiration de la dispense de service de huit jours, le CHPG considère que l'agent se trouve en « situation irrégulière » à compter du 26 juillet 2017. Les échanges se poursuivent néanmoins : le 1er août 2017, Madame A. T. adresse un courrier à son employeur (au cours des tractations, elle sollicite notamment une indemnité minimale de 40 000 euros cumulée avec 24 mois d'allocations de retour à l'emploi) et, le 10 août 2017, le CHPG lui demande d'envisager une nouvelle visite de pré-reprise dans l'optique d'une proposition de poste. Finalement, par une décision de quatre pages datée du 18 octobre 2017, le directeur du CHPG prononce son licenciement pour insuffisance professionnelle sur le fondement de l'article 85 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, en invoquant l'impossibilité de la reclasser dans un autre service et en lui octroyant une indemnité de licenciement d'un montant de 7 739,39 euros. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant les conditions de la rupture de son lien statutaire mais n'ayant apparemment pas formé de recours pour excès de pouvoir dans le délai contentieux de droit commun contre l'acte du 18 octobre 2017 (la décision administrative étant qualifiée de « définitive » par le juge), Madame A. T. a saisi le Tribunal de première instance de Monaco d'une action indemnitaire dirigée contre son ancien employeur afin d'obtenir le paiement de dommages et intérêts. Saisi de ce litige de plein contentieux indemnitaire, le juge judiciaire s'est heurté à une question préjudicielle touchant à la légalité de l'acte administratif individuel de licenciement. Par un jugement avant dire droit du 16 décembre 2021, le Tribunal de première instance a sursis à statuer sur la demande indemnitaire et a renvoyé Madame A. T. à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité de la décision du directeur du CHPG du 18 octobre 2017. Conformément à ce renvoi préjudiciel, Madame A. T. a déposé une requête devant le Tribunal Suprême, enregistrée au Greffe Général le 1er avril 2022 sous le numéro TS 2022-13, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 22 juin 2022. Elle demande à la Haute Juridiction, siégeant en section administrative, de déclarer illégale la décision du 18 octobre 2017 et de condamner l'établissement public aux entiers dépens. Au soutien de ses prétentions, la requérante développe sept moyens d'illégalité particulièrement circonstanciés, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. **La violation des droits de la défense et le vice de procédure** : elle soutient avoir été privée de tout entretien préalable formel et de l'information exacte sur la nature des griefs constituant sa supposée insuffisance professionnelle, les échanges informels avec la DRH ou le courrier du 11 juillet 2017 ne pouvant pallier cette carence. 2. **Le défaut ou l'insuffisance de motivation** : invoquant l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, elle fait valoir que l'acte restreint la liberté constitutionnelle du travail et retire une décision créatrice de droits (sa titularisation du 6 janvier 2015). Elle affirme que les deux premières pages du document du 18 octobre 2017 ne sont qu'une lettre de notification distincte de la décision, qu'aucun ensemble de lacunes graves et répétées n'est énoncé, et que l'invocation de sa mise en disponibilité avortée et de sa situation irrégulière crée une contradiction de motifs équivalant à une absence de motivation. 3. **Le détournement de procédure** : elle reproche au CHPG d'avoir prononcé une révocation disciplinaire déguisée pour éviter le formalisme protecteur des articles 55 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 et la nécessité de prouver une faute grave, alors même que la décision vise un abandon de poste (« situation irrégulière »). 4. **L'erreur de droit** : elle argue d'une fausse application de l'article 85 du statut, faute d'insuffisance professionnelle avérée, de recherche effective de reclassement, de respect des préconisations de la médecine du travail et d'exécution de l'obligation de formation. 5. **L'erreur de fait** : elle conteste la matérialité de l'insuffisance professionnelle ainsi que la réalité de la désorganisation du service, s'appuyant sur l'amélioration de ses notations en 2014/2015 et 2015/2016. 6. **L'erreur manifeste d'appréciation** : elle souligne la contradiction entre l'accusation d'insuffisance et la progression de sa note chiffrée (de 19,75 à 20,5), et dénonce l'affirmation selon laquelle le reclassement était impossible faute d'autres services, alors que le site internet du CHPG, les avis de vacance d'emploi au *Journal de Monaco*, l'existence de chefs de service distincts et de numéros de standard propres démontrent la pluralité des unités d'imagerie et de radiothérapie. 7. **Le détournement de pouvoir** : elle affirme que la mesure visait en réalité à se séparer à moindre coût d'un agent qui dénonçait des dérives relatives à la sécurité des patients et des manipulateurs. En défense, par une contre-requête enregistrée le 23 mai 2022 et une duplique du 22 juillet 2022, le CHPG conclut au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens. L'établissement hospitalier réplique point par point : 1. Sur la procédure, il soutient que les nombreux échanges verbaux, téléphoniques et écrits, le courrier du 11 juillet 2017 ainsi que la lettre de l'agent du 1er août 2017 (et sa demande transactionnelle de 40 000 euros) prouvent qu'elle connaissait la mesure envisagée, a pu présenter ses observations et se faire assister d'un conseil. 2. Sur la motivation, il affirme que l'acte de quatre pages forme un tout indissociable (deux pages de motifs, deux pages de dispositif) satisfaisant à l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 par l'énoncé des éléments de droit (article 85) et de fait (avis médical du 4 mai 2017, unicité du département d'imagerie, situation irrégulière depuis le 26 juillet 2017). 3. Sur le détournement de procédure, il fait valoir que l'agent a bénéficié d'un « traitement bienveillant » lui évitant une révocation stigmatisante et lui procurant une indemnité de 7 739,39 euros, tout en rappelant que l'insuffisance professionnelle peut légalement coexister avec des fautes disciplinaires. 4. Sur le fond (erreur de droit, erreur de fait, erreur manifeste d'appréciation), s'appuyant sur la doctrine et la jurisprudence administratives françaises (CAA Paris, 2 mai 2006, n° 03PA02880 ; CAA Bordeaux, 27 décembre 2005, n° 02BX01956) ainsi que sur la jurisprudence sociale monégasque, il soutient que l'insuffisance professionnelle englobe tant l'incompétence technique (incapacité à réaliser une radiographie de cheville de face, refus de formation en radiologie interventionnelle) que l'inaptitude relationnelle. Il ajoute que le reclassement était matériellement impossible car le personnel est mutualisé au sein d'un unique département d'imagerie (radiologie, scanner, IRM, échographie), tandis que la médecine nucléaire et la radiothérapie relèvent de la même cadre supérieure de santé (Madame S.), exigent des compétences techniques supérieures que l'agent ne possédait pas, et ne comportaient aucun poste vacant. Lors de l'audience publique du 24 février 2023, après le rapport de Monsieur Pierre de Montalivet et les plaidoiries des avocats-défenseurs des parties, le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit au recours de Madame A. T. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Saisi par la voie exceptionnelle du recours en appréciation de validité sur renvoi de l'autorité judiciaire en application de l'article 90-B-3° de la Constitution, le Tribunal Suprême devait résoudre une double problématique juridique touchant au droit de la fonction publique hospitalière monégasque, régi par l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 : En premier lieu, sur le terrain de la légalité interne, quels sont les éléments matériels permettant de caractériser légalement l'« insuffisance professionnelle » ainsi que l'impossibilité de reclassement d'un agent hospitalier titulaire au sens de l'article 85 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 ? Plus précisément, l'insuffisance professionnelle peut-elle résulter de la combinaison de lacunes techniques ponctuelles, d'un refus de formation et de difficultés relationnelles récurrentes avec la hiérarchie et les collègues ? En second lieu, sur le terrain de la légalité externe, dans le silence des textes statutaires — l'article 85 de l'Ordonnance Souveraine du 28 juillet 1982 ne définissant aucune procédure spécifique préalable au licenciement pour insuffisance professionnelle —, quelles sont les garanties procédurales que l'administration hospitalière est tenue de respecter en vertu du principe général des droits de la défense avant d'édicter une telle mesure d'éviction du service, et des échanges informels ou la mise en demeure d'opter entre une démission et un licenciement peuvent-ils tenir lieu de procédure contradictoire régulière ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 10 mars 2023 se déploie selon une architecture particulièrement didactique, en deux mouvements distincts qui témoignent d'une volonté de purger l'intégralité du débat au fond avant de censurer l'acte sur le terrain procédural. Cette méthodologie, loin d'être neutre, est directement commandée par la nature du litige principal pendant devant le juge judiciaire. #### 1. La validation au fond de la mesure d'éviction : la caractérisation de l'insuffisance professionnelle et de l'impossibilité de reclassement Dans un premier temps (considérants 2 à 5), le Tribunal Suprême examine la légalité interne de la décision du 18 octobre 2017 au regard des deux conditions cumulatives posées par l'article 85 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 : l'existence d'une insuffisance professionnelle de l'agent et l'impossibilité de procéder à son reclassement dans un autre service. S'agissant de la première condition, la Haute Juridiction écarte implicitement mais nécessairement la conception restrictive défendue par la requérante, qui soutenait, sur la foi d'une jurisprudence ancienne, que seule une série de lacunes ou de négligences graves et répétées dans les actes techniques pouvait constituer une insuffisance professionnelle. Le Tribunal Suprême procède à une appréciation globale et concrète de la manière de servir de l'agent en relevant trois séries d'éléments issus des fiches de notation et du rapport circonstancié sur les événements de 2015 et 2016 : - Un défaut de maîtrise des compétences techniques de base inhérentes au poste, illustré expressément par l'incapacité à réaliser une radiographie de cheville de face ; - Une attitude d'opposition à l'évolution professionnelle, caractérisée par le refus de suivre une formation destinée à perfectionner ses compétences en radiologie interventionnelle ; - Une inaptitude relationnelle manifeste, traduite par un comportement « source de difficultés relationnelles répétées tant vis-à-vis de sa hiérarchie que de ses collègues ». Le juge relie ces trois composantes (technique, formative et comportementale) à leur finalité fonctionnelle dans le service public hospitalier : ces insuffisances étaient « de nature à perturber le bon fonctionnement du service au sein duquel elle était affectée et à préjudicier à la santé des patients » (considérant 3). S'agissant de la seconde condition légale tenant à l'obligation de reclassement, le Tribunal Suprême valide l'analyse organisationnelle présentée par le CHPG. Malgré les arguments de la requérante tirés de l'organigramme apparent de l'hôpital, le juge retient qu'eu égard, d'une part, à l'existence d'un unique département d'imagerie médicale au sein de l'établissement et, d'autre part, aux compétences techniques limitées de l'intéressée (qui faisaient obstacle à son affectation dans des unités plus spécialisées comme la radiothérapie), son reclassement dans un autre service s'avérait impossible (considérant 4). Le Tribunal en conclut fermement que
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19458 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19458 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/12-02-19458)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la relation contractuelle de droit public nouée entre l'Administration monégasque et l'un de ses agents non titulaires. Le 1er juin 2017, Monsieur D. M. a conclu avec l'État de Monaco un contrat d'engagement d'une durée déterminée de trois ans, couvrant la période allant du 24 avril 2017 au 23 avril 2020. Au titre de cet engagement, l'intéressé a été recruté en qualité d'agent public afin d'exercer les fonctions d'agent d'accueil au sein du service des parkings publics de Monaco. Ce contrat d'engagement comportait plusieurs stipulations encadrant strictement l'activité professionnelle de l'agent. D'une part, l'article 4.1.2 du contrat énonçait le principe selon lequel il est interdit à l'agent de l'État d'exercer, à titre professionnel, une activité lucrative, sauf dérogation accordée par le Ministre d'État. D'autre part, l'article 19 du même contrat régissait spécifiquement la situation de l'agent placé en congé de maladie, en stipulant que ce dernier, quelle que soit son ancienneté au sein de l'administration, est tenu de cesser toute activité rémunérée, à l'exception de celle qui serait autorisée et contrôlée médicalement. Cette même stipulation précisait que l'exercice d'une activité rémunérée interdite entraîne soit la suspension des indemnités journalières intégrales ou réduites, soit celle des prestations dues en raison de la maladie, soit encore l'une ou l'autre de ces mesures, le tout sans préjudice d'éventuelles sanctions disciplinaires. Quelques mois après le début de son engagement, l'état de santé de Monsieur D. M. s'est dégradé. Souffrant d'une grave dépression constatée par la commission médicale, il a été placé en position de congé de maladie de longue durée à compter du 19 février 2018. Selon la lettre de notification de cette décision administrative, ce congé, initialement prévu jusqu'au 30 septembre 2018, a par la suite été prolongé jusqu'au 31 mars 2019, période durant laquelle l'agent a continué de percevoir l'intégralité de sa rémunération. Durant cette période d'inactivité au sein du service des parkings publics, le requérant indique avoir répondu à l'ensemble des convocations médicales et de suivi, le médecin ayant validé les prolongations successives de son arrêt de travail. Toutefois, parallèlement à ce placement en congé de maladie de longue durée, Monsieur D. M. s'est investi dans un projet extérieur à la fonction publique monégasque. Dès le 10 mai 2018, il a signé une attestation sur l'honneur par laquelle il déclarait accepter les fonctions de gérant de la société à responsabilité limitée (SARL) dénommée « Nature et Rencontre », tout en affirmant n'exercer aucune autre fonction susceptible de l'empêcher d'exercer ce mandat et n'être frappé d'aucune incapacité ni interdiction de gérer une société commerciale. À compter du 31 mai 2018, il a effectivement exercé cette activité de gérant au sein de ladite SARL, dont il détenait par ailleurs des parts sociales. Cette société, immatriculée au registre français du commerce et des sociétés et ayant son siège social sur le territoire de la commune d'Entraunes, exploitait des activités d'hôtellerie et de restauration sous le nom commercial « Auberge » et sous l'enseigne « Val d'Entraunes ». Les statuts de la société prévoyaient expressément qu'en rémunération de ses fonctions et en compensation de la responsabilité attachée à la gestion, chaque gérant avait droit à une rémunération fixe, proportionnelle ou mixte, dont le montant et les modalités de paiement étaient déterminés par décision collective ordinaire des associés. Monsieur D. M. n'a ni averti son supérieur hiérarchique de l'exercice de cette gérance, ni sollicité préalablement une dérogation auprès du Ministre d'État. Selon ses déclarations, il a par la suite sollicité la résiliation du bail de l'auberge auprès de la mairie d'Entraunes le 31 août 2018, bien que l'Administration relève que la société a poursuivi son activité dans les locaux après cette demande. Informée de cette situation, l'Administration monégasque a réagi sur le plan financier puis disciplinaire. Par un courrier du 21 décembre 2018 émanant du service des prestations médicales de l'État, Monsieur D. M. s'est vu notifier la suspension du versement de ses indemnités journalières avec effet rétroactif au 1er décembre 2018. Par ce même courrier, l'Administration lui a réclamé le remboursement des indemnités qu'elle estimait avoir été indûment perçues entre le 31 mai 2018 et le 30 novembre 2018, représentant une somme totale de 14 022,97 euros. Le chef de service des prestations médicales de l'État a en outre exigé un nouvel avis médical auprès du médecin-conseil du service. À l'issue de son congé de maladie de longue durée, Monsieur D. M. a repris son activité d'agent d'accueil le 1er avril 2019. Selon le Ministre d'État, il a travaillé du 1er au 10 avril 2019 puis a posé des congés administratifs acquis en 2018. Le 25 avril 2019, le Chef des parkings publics lui a adressé une lettre de convocation à un entretien préalable à une éventuelle mesure disciplinaire, fixé au 3 juin 2019, en l'informant de son droit de prendre connaissance de son dossier et de se faire assister d'un défenseur. Entre-temps, le 30 avril 2019, à la suite d'un échange de messages textuels (SMS) avec un dénommé « Patrick », présenté par le requérant comme son supérieur hiérarchique contacté au sujet de ses congés, Monsieur D. M. aurait été informé de l'annonce prochaine de son congédiement. Lors de l'entretien disciplinaire du 3 juin 2019, auquel l'agent s'est présenté seul, il a reconnu la réalité matérielle des faits qui lui étaient reprochés. Par un courrier du 25 juin 2019 émanant de la Direction des ressources humaines, Monsieur D. M. a été informé de la décision du Ministre d'État prononçant son congédiement pour faute grave, sans préavis ni indemnité, de ses fonctions d'agent d'accueil au service des parkings publics, cette mesure prenant effet le 30 juin 2019. L'intéressé a alors formé, par lettre du 24 août 2019, un recours gracieux contre cette décision de congédiement, sollicitant également le versement des indemnités de maladie suspendues ainsi que son traitement correspondant à la période de reprise d'activité. Le silence gardé par l'Administration sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus de l'Administration de revenir sur sa sanction, Monsieur D. M. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 24 décembre 2019 sous le numéro TS 2020-06. L'instruction de l'affaire s'est déroulée dans le contexte particulier de la crise sanitaire mondiale, donnant lieu à l'application de l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Après un échange complet de mémoires — comprenant une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 26 février 2020, une réplique du requérant du 25 mars 2020 et une duplique de l'État du 28 mai 2020 —, l'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 8 juin 2020. L'affaire a été appelée à l'audience publique du 18 novembre 2020 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, avant que la décision ne soit lue le 2 décembre 2020. Les prétentions de Monsieur D. M. s'articulaient autour de trois chefs de conclusions : premièrement, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 25 juin 2019 prononçant son congédiement pour faute grave sans préavis ni indemnité, ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 24 août 2019 ; deuxièmement, la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité globale de 90 000 euros en réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis (décomposée en 20 000 euros au titre du préjudice matériel et financier et 70 000 euros au titre du préjudice moral) ; troisièmement, la condamnation de l'État aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, le requérant développait une argumentation centrée sur l'erreur manifeste d'appréciation et la déformation des faits par l'autorité administrative. Tout en ne contestant pas avoir assuré la gérance de l'auberge située à Entraunes, Monsieur D. M. soutenait que le Ministre d'État avait prononcé son congédiement au mépris de l'examen concret des circonstances de l'espèce. Il faisait valoir qu'il n'avait jamais eu l'intention de développer une activité commerciale ou lucrative. Selon sa thèse, il s'était vu proposer un simple projet visant à apporter son soutien à la création d'une petite auberge de village, qui devait initialement revêtir une forme associative. Il insistait particulièrement sur la finalité purement thérapeutique de cette démarche : plongé dans une détresse psychologique, il avait accepté cette fonction provisoire, entre les mois de juin et août 2018, sur les conseils et avec le soutien de son médecin psychiatre, afin de quitter son quotidien et de prendre du recul. Pour démontrer l'absence de caractère lucratif de cette activité, le requérant affirmait, en produisant notamment une attestation d'expert-comptable, n'avoir jamais perçu la moindre rémunération officielle et n'avoir jamais été salarié de la structure durant sa gérance. Il ajoutait que son activité était visible sur internet, prouvant ainsi sa bonne foi et l'absence de toute volonté de dissimulation vis-à-vis de sa hiérarchie, et rappelait sa demande de résiliation du bail dès le 31 août 2018. Il en déduisait n'avoir méconnu aucune obligation de service. S'agissant de son recours indemnitaire, Monsieur D. M. soutenait que la décision de congédiement, intervenue après un délai de plus de six mois et annoncée brutalement par SMS le 30 avril 2019, ainsi que la suspension sans préavis de ses revenus et la demande de remboursement des 14 022,97 euros d'indemnités journalières, l'avaient plongé dans une précarité financière immédiate. Il prétendait également ne pas avoir perçu sa rémunération pour les journées travaillées en avril 2019. Selon lui, cette perte de revenus l'avait placé dans l'impossibilité de régler ses charges, conduisant à une situation de surendettement personnel et provoquant une grave dégradation de son état psychologique, marquée par plusieurs hospitalisations en 2018 et 2019. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. Sur la légalité interne de la sanction, l'Administration faisait valoir que la matérialité des faits — l'exercice de la gérance d'une SARL commerciale immatriculée en France pendant un congé de maladie de longue durée intégralement rémunéré — était reconnue par l'agent et attestée par la déclaration sur l'honneur du 10 mai 2018. Le Ministre d'État soutenait que cette activité contrevenait directement à l'article 19 du contrat d'engagement (interdisant toute activité pendant un congé maladie) ainsi qu'à l'article 4.1.2 (imposant une obligation de servir et interdisant l'exercice à titre professionnel d'une activité lucrative sans autorisation préalable). L'Administration opposait une conception objective de l'activité lucrative : un agent de l'État ne peut exercer une activité professionnelle lucrative, que celle-ci donne lieu au versement effectif d'une rémunération ou qu'elle soit simplement susceptible d'en générer une. Or, la gérance d'une société commerciale a, par nature, vocation à être rémunérée. Dès lors, les arguments tirés de l'absence de perception effective de revenus, de l'intention associative initiale ou de la demande de résiliation du bail étaient qualifiés d'inopérants, la méconnaissance des obligations contractuelles constituant une faute grave incompatible avec les fonctions exercées. Sur le volet indemnitaire, le Ministre d'État opposait à titre principal une exception d'incompétence tirée du 1° du B de l'article 90 de la Constitution : le Tribunal Suprême ne pouvant octroyer que les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir, le rejet des conclusions à fin d'annulation devait entraîner, par voie de conséquence automatique, le rejet de la demande indemnitaire. À titre subsidiaire, sur le fond du préjudice, l'État précisait que le traitement d'avril 2019 et les congés avaient bien été payés, que la répétition de l'indu de 14 022,97 euros résultait de l'exercice d'une activité interdite et non de la décision de congédiement, et que ni le préjudice matériel (le surendettement étant antérieur au licenciement), ni le préjudice moral (évalué à 70 000 euros sans justificatif et découlant de l'état psychologique préexistant du requérant) n'étaient établis ou directement liés à la décision attaquée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire invitait la haute juridiction monégasque à trancher une question centrale touchant à la déontologie et à la discipline des agents contractuels de droit public, doublée d'une question classique de procédure contentieuse administrative. Au titre du recours pour excès de pouvoir, le problème juridique consistait à déterminer si l'exercice par un agent contractuel de l'État, placé en congé de maladie de longue durée avec maintien intégral de son traitement, d'un mandat de gérant d'une société commerciale à responsabilité limitée dont il détient des parts sociales, sans information de sa hiérarchie ni autorisation préalable du Ministre d'État, caractérise un manquement aux stipulations de son contrat d'engagement lui interdisant l'exercice d'une activité professionnelle lucrative ou rémunérée, constitutif d'une faute grave justifiant légalement son congédiement sans préavis ni indemnité, nonobstant la double circonstance que l'agent n'aurait perçu aucune rémunération effective au titre de ce mandat et que cette activité aurait été entreprise dans un but thérapeutique sur recommandation médicale. Plus précisément, il s'agissait pour le juge de l'excès de pouvoir de définir les critères de qualification d'une « activité lucrative » ou « rémunérée » au sens des stipulations contractuelles régissant les agents de l'État : cette qualification exige-t-elle la preuve d'un enrichissement personnel effectif (critère matériel ou subjectif), ou suffit-il que l'activité exercée soit, par sa forme juridique et ses statuts, susceptible de procurer une rémunération (critère objectif ou statutaire) ? Corrélativement, au titre du recours indemnitaire, se posait la question du sort réservé aux conclusions tendant à la réparation des préjudices financiers et moraux allégués par l'agent public lorsque les conclusions principales tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative de congédiement sont rejetées par le Tribunal Suprême. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces interrogations et conclure au rejet intégral de la requête de Monsieur D. M., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en cinq considérants, d'une grande rigueur syllogistique, qui met en lumière à la fois l'étendue des obligations pesant sur l'agent public et la nature du contrôle juridictionnel exercé sur les sanctions disciplinaires. Dans un premier temps (considérant 2), la juridiction pose la majeure de son syllogisme en procédant à l'analyse combinée des stipulations du contrat d'engagement signé le 1er juin 2017. Le Tribunal cite intégralement l'article 4.1.2, qui prohibe l'exercice à titre professionnel d'une activité lucrative sauf dérogation du Ministre d'État, ainsi que l'article 19, qui impose à l'agent en congé de maladie de cesser toute activité rémunérée (sauf autorisation et contrôle médical) sous peine de suspension des prestations et de sanctions disciplinaires. De la lecture croisée de ces deux clauses, le Tribunal Suprême dégage un principe général gouvernant la situation de l'intéressé : Monsieur D. M. « était tenu à une obligation d'exercice exclusif de ses fonctions, lui interdisant en principe l'exercice de toute autre activité professionnelle susceptible de lui procurer une rémunération ». Ce faisant, le juge opère une synthèse conceptuelle déterminante. En traduisant les notions contractuelles d'« activité lucrative » (article 4.1.2) et d'« activité rémunérée » (article 19) par la formule unique d'« activité professionnelle susceptible de lui procurer une rémunération », le Tribunal Suprême consacre la thèse objective défendue par le Ministre d'État. L'obligation d'exclusivité ne prohibe pas seulement le gain réalisé ; elle interdit l'exercice même de toute profession qui, par sa nature ou sa structuration juridique, a vocation à produire un revenu. Dans un deuxième temps (considérant 3), le Tribunal Suprême confronte cette règle aux faits de l'espèce afin d'apprécier l'exactitude matérielle des griefs et la qualification juridique opérée par l'autorité administrative. Le juge relève successivement plusieurs éléments factuels objectifs ressortant des pièces du dossier : - L'agent était placé en position de congé de maladie de longue durée depuis le 19 février 2018 et percevait à ce titre l'intégralité de sa rémunération publique. - À compter du 31 mai 2018, il a exercé l'activité de gérant d'une SARL exploitant un fonds d'hôtellerie et de restauration, société dont il était de surcroît associé (titulaire de parts). - Les statuts mêmes de cette société commerciale prévoyaient expressément un droit à rémunération (fixe, proportionnelle ou mixte) au profit du gérant, en contrepartie de ses fonctions et de sa responsabilité de gestion. C'est à l'aune de cette stipulation statutaire que le Tribunal neutralise l'argument principal du requérant. Bien que le juge prenne acte du fait que Monsieur D. M. « soutient sans être contredit qu'il n'a toutefois pas reçu de rémunération pour l'exercice des fonctions de gérant », cette circonstance de fait est jugée indifférente. Dès lors que les statuts ouvraient droit à une rémunération par simple décision collective ordinaire des associés, la gérance constituait bien une activité « susceptible de lui procurer une rémunération ». Le Tribunal Suprême relève ensuite les éléments caractérisant la gravité du manquement déontologique et contractuel : d'une part, l'absence totale de transparence vis-à-vis de l'Administration, l'agent n'ayant ni averti son supérieur hiérarchique, ni sollicité la dérogation ministérielle prévue par son contrat ; d'autre part, la signature d'une attestation sur l'honneur dans laquelle l'agent a affirmé n'exercer aucune fonction susceptible de l'empêcher d'exercer un mandat de gérance, déclaration qui contredisait directement son statut d'agent public soumis à une obligation d'exclusivité. Quant au moyen de défense tiré de la finalité médicale de l'activité, le Tribunal Suprême l'écarte par une formule lapidaire qui clôt toute discussion sur les mobiles de l'agent : « le motif thérapeutique invoqué par M. M., à le supposer avéré, n'était pas de nature à justifier une méconnaissance de ses obligations contractuelles ». En utilisant l'incise « à le supposer avéré », le juge s'épargne d
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Fonctionnaires de l'État - Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État - Décision de suspension des fonctions de Proviseur-adjoint du Lycée Technique et Hôtelier et décision implicite de rejet du recours gracieux - Faits imputés à la requérante présentant un caractère suffisant de vraisemblance et de gravité - Méconnaissance des dispositions légales (non) Loi n° 1.457 du 12 décembre 2017 relative au harcèlement et à la violence au travail - Décision de suspension sans lien avec la dénonciation de faits de harcèlement - Méconnaissance des dispositions légales (non) - Mesure de suspension dépourvue de caractère disciplinaire - Méconnaissance du principe de la présomption d'innocence et du respect des droits de la défense (non) - Décision légale (oui) Recours en indemnisation Rejet de la demande à fin d'annulation - Rejet corrélatif de la demande à fin d'indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 5 décembre 2019, Madame S.G. c/ l'État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Fonctionnaires de l'État - Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État - Décision de suspension des fonctions de Proviseur-adjoint du Lycée Technique et Hôtelier et décision implicite de rejet du recours gracieux - Faits imputés à la requérante présentant un caractère suffisant de vraisemblance et de gravité - Méconnaissance des dispositions légales (non) Loi n° 1.457 du 12 décembre 2017 relati??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? quivoque ; qu'il n'est pas établi qu'il existerait un lien de causalité entre les reproches adressés à Mme G. et la dénonciation des faits de harcèlement dont elle prétend avoir été victime ; Attendu que le Ministre d'État estime ensuite qu'eu égard à ses responsabilités de proviseur adjoint, les faits reprochés à Mme G., consistant à ne pas s'être conformée aux exigences hiérarchiques, à faire preuve de déloyauté vis-à-vis de son supérieur hiérarchique et à adopter un positionnement professionnel inadapté et nuisible au fonctionnement de l'établissement scolaire, par leur??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? oyen tiré de la méconnaissance du principe de la présomption d'innocence et du principe du respect des droits de la défense ne peut qu'être écarté ; 8° Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme G. n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions qu'elle attaque ; qu'il suit de là que sa demande indemnitaire ne peut qu'être rejetée ; Décide : La requête de Madame S. G. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Madame G. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 5 décembre 2019, Madame S.G. c/ l'État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Cour d'Appel de Monaco, 28 septembre 2018, n° 17308 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 28 septembre 2018, n° 17308 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2018/09-28-17308)) ## Faits et procédure Un agent contractuel de l'État de Monaco, de nationalité française mais né à Monaco, a été engagé par la Commission de contrôle des informations nominatives (CCIN) par un contrat du 16 janvier 2012 en qualité de rédacteur principal, puis par un contrat du 14 décembre 2012 en qualité d'administrateur juridique pour une durée de deux ans. Un avis de recrutement d'un administrateur juridique a été publié au *Journal de Monaco* le 7 novembre 2014. Il prévoyait qu'un concours sur épreuves « pourra être organisé » pour apprécier l'aptitude des postulants et, « le cas échéant, de les départager », et précisait que « conformément à la loi, la priorité d'emploi sera réservée aux candidats de nationalité monégasque ». L'intéressé a présenté sa candidature. Informé le 23 février 2015 que celle-ci n'était pas retenue, au motif qu'une candidate monégasque remplissait les conditions d'aptitude, il a contesté le non-renouvellement de son contrat et réclamé une indemnité de départ ainsi que l'équivalent de trois années de salaire. Par acte du 12 janvier 2016, il a assigné la CCIN et l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État. Par jugement du 6 avril 2017, le Tribunal de première instance a retenu une faute de la CCIN consistant à ne pas l'avoir recruté, condamné l'État à 40 000 euros de dommages-intérêts, et rejeté sa demande d'indemnité de départ. L'État de Monaco a interjeté appel, d'une part par le Président de la CCIN, d'autre part par le Ministre d'État. L'agent a formé appel incident. Le Procureur général a conclu à la confirmation sur la recevabilité et à la réformation sur le fond. ## Question de droit La Cour d'appel devait trancher quatre questions : 1. Le Président de la CCIN a-t-il qualité pour représenter l'État de Monaco en justice dans une instance en responsabilité fondée sur un acte de la CCIN ? 2. La priorité d'emploi reconnue aux Monégasques par l'article 25 de la Constitution fait-elle obstacle à ce que la CCIN soit tenue responsable d'un défaut de recrutement ? 3. Le recours à un concours, dont l'organisation n'était pas légalement obligatoire pour un emploi contractuel, impose-t-il à l'administration d'en expliciter le régime ? 4. L'agent peut-il prétendre à l'indemnité de départ prévue par l'article 34 du Règlement général applicable aux agents contractuels ou suppléants de l'État, alors qu'il a occupé des postes successifs en vertu de contrats de moins de deux ans ? ## Solution et dispositif **Sur la représentation de l'État.** La Cour rappelle que l'article 139 du Code de procédure civile confie la représentation de l'État au Ministre d'État. Elle relève que l'article 2 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 confie à la CCIN le pouvoir « d'ester en justice aux fins et dans les conditions prévues par la présente loi », et que les articles 18-1, 18-2 et 19 encadrent ce pouvoir. Elle juge que ces textes ne créent qu'une exception limitée, et qu'ils « ne créent pas d'exception au principe, selon lequel seul le Ministre d'État représente l'État de Monaco dans les actions en justice ». Elle souligne que les personn
# Cour d'Appel de Monaco, 30 juin 2014, n° 12367 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 30 juin 2014, n° 12367 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2014/06-30-12367)) ## Faits et procédure Dans la nuit du 12 janvier 2014, M. t. le cl. est transporté aux urgences d'un établissement public monégasque après avoir troublé l'ordre dans un établissement de nuit, sous l'effet d'une consommation excessive d'alcool. Il quitte le service contre l'avis médical, refuse de rester à l'hôpital malgré les injonctions de deux agents de police présents pour une autre cause, tient des propos outrageants à leur égard et se rebelle, ce qui oblige les agents à le maîtriser. Placé en garde à vue à 3h20, il n'est informé de ses droits qu'à 9h30, son état d'ivresse ayant été retenu pour différer la notification. Par jugement du 18 mars 2014, le Tribunal de première instance, statuant correctionnellement, déclare le prévenu coupable du délit de rébellion et des contraventions connexes. Sur l'action publique, il prononce une peine de huit jours d'emprisonnement avec sursis, assortie de l'avertissement de l'article 395 du Code pénal, ainsi que deux amendes contraventionnelles. Sur l'action civile, il reçoit les agents en leur constitution de partie civile, alloue à l'un 1 euro et à l'autre 100 euros de dommages et intérêts, et condamne le prévenu à verser 46 euros à l'État de Monaco, intervenu volontairement en qualité d'employeur et d'assureur-loi. En revanche, il écarte la demande de l'État tendant au remboursement de frais de justice, au motif que seules les prestations prévues par l'article 13 de la loi n° 636 du 11 janvier 1958 sur les accidents du travail pouvaient être accordées à l'État, victime indirecte. Seul l'État de Monaco interjette appel, le 1er avril 2014. Le ministère public et le prévenu ne font pas appel. La Cour est donc saisie des seules dispositions civiles. L'État demande la réformation du jugement et la condamnation du prévenu à lui verser 2 050 euros au titre des frais de justice exposés pour défendre ses intérêts. Il sollicite également qu'il soit jugé que la loi n° 636 ne s'applique pas aux fonctionnaires de l'État. Le prévenu conclut à la confirmation sur les intérêts civils, à l'irrecevabilité de l'appel, et forme une demande reconventionnelle de 1 500 euros de dommages et intérêts pour appel abusif. On relève que les conclusions de l'État visent un « jugement rendu le 28 mai 2013 », date qui ne correspond pas à celle du jugement du 18 mars 2014 dont la Cour est effectivement saisie. ## Question de droit La décision soulève deux questions connexes. La première porte sur le régime juridique applicable à la réparation du préjudice subi par des fonctionnaires de police victimes d'outrages et de rébellion. Le tribunal avait raisonné par référence à la législation sur les accidents du travail. La Cour répond que, les victimes étant des fonctionnaires de l'État, « la législation de droit commun sur les accidents du travail ne leur est pas applicable » et que c'est la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État qui s'applique. La se
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12384 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12384 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/04-07-12384)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 7 avril 2014 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans un contexte particulier mêlant la carrière d'un haut fonctionnaire, des engagements politiques, ainsi que des procédures pénales et administratives relatives au droit électoral et à la protection des données personnelles. Monsieur J.-S. F., initialement agent au sein du Département des Relations Extérieures, a connu une mobilité institutionnelle notable au sein des organes de l'État monégasque. En novembre 2008, il a été affecté dans les services du Conseil National, l'assemblée législative de la Principauté, avant d'être promu aux fonctions stratégiques de chef de cabinet du Président du Conseil National le 5 mars 2010. Parallèlement à ses fonctions administratives auprès de la présidence de l'assemblée, l'intéressé a développé un engagement politique. Selon ses propres écritures, cet engagement remontait à l'année 2009, tandis que l'administration relève qu'il est devenu président d'une formation politique en avril 2012. Au cours du printemps et de l'été 2012, plusieurs événements concomitants sont venus modifier la trajectoire professionnelle de ce fonctionnaire. D'une part, sur le plan professionnel, M. J.-S. F. a démissionné de la présidence de sa formation politique en juillet 2012 — démission intervenue brusquement selon le Ministre d'État, mais sur l'exigence expresse de ce dernier comme condition préalable à sa réintégration dans l'administration gouvernementale selon le requérant. Il a alors demandé à quitter les services du Conseil National pour réintégrer les cadres de l'administration active de l'État. Cette démarche a abouti à sa nomination en qualité de conseiller technique au Département des Finances et de l'Économie, fonction qu'il a exercée à compter du 1er août 2012 (la contre-requête mentionnant par ailleurs une nomination au 2 août 2012). D'autre part, sur le plan judiciaire et administratif, des investigations ont été initiées concernant des faits qui se seraient déroulés durant le printemps 2012, époque à laquelle M. J.-S. F. exerçait encore ses fonctions de chef de cabinet du Président du Conseil National. Un sondage réalisé auprès d'électeurs monégasques en juin 2012 a suscité des plaintes de la part de ces derniers auprès de la Commission de Contrôle des Informations Nominatives (C.C.I.N.). Le requérant soutient d'ailleurs dans sa réplique que le Ministre d'État était informé de l'existence de ce sondage litigieux et de l'identité de son commanditaire dès le mois de mai 2012, et qu'il avait lui-même saisi la C.C.I.N. le 21 juin 2012. De plus, M. J.-S. F. affirme avoir informé le Conseiller de gouvernement pour les Finances et l'Économie, dès décembre 2012, de l'existence d'investigations judiciaires à Paris, de ses liens avec le commanditaire du sondage et de l'éventualité de son audition, affirmation à laquelle le Conseiller de gouvernement aurait répondu en le rassurant sur le fait que le dossier était vide. Toutefois, à la suite d'un signalement opéré par la C.C.I.N., le Parquet Général a engagé une procédure pénale. Dans ce cadre, M. J.-S. F. a été placé en garde à vue le 12 février 2013 pour une durée de trois heures et trente minutes. Les soupçons pesant sur lui portaient sur sa participation présumée à la mise en place illégale d'un fichier automatisé d'informations nominatives à finalité électorale, faits susceptibles de recevoir la qualification d'infractions à la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 relative à la protection des informations nominatives ainsi qu'à la loi n° 839 du 23 février 1968 sur les élections nationales et communales. Dès le lendemain, le 13 février 2013, le Procureur Général a officiellement informé le Ministre d'État du placement en garde à vue du fonctionnaire et du fait que ces agissements devraient donner lieu à des poursuites pénales à son encontre. Réagissant immédiatement à ce signalement, le Ministre d'État a convoqué M. J.-S. F. le jour même, 13 février 2013, pour un entretien. À l'issue de cette entrevue, le Ministre d'État lui a remis en mains propres une décision datée du 13 février 2013 prononçant la suspension immédiate de ses fonctions de conseiller technique au Département des Finances et de l'Économie, tout en prévoyant le maintien du bénéfice de l'intégralité de son traitement. Postérieurement à cette décision administrative conservatoire, l'instruction pénale a suivi son cours selon une chronologie qui a fortement alimenté les débats devant la haute juridiction. Le 14 mars 2013, soit un mois après sa garde à vue et le jour même du dépôt de son recours devant le Tribunal Suprême, M. J.-S. F. a été officiellement inculpé. Ultérieurement, la Cour d'appel de Monaco, saisie de requêtes en nullité, a annulé la mesure de garde à vue pour une irrégularité de procédure, tout en rejetant l'ensemble des moyens de nullité dirigés contre l'inculpation elle-même. Enfin, rebondissement décisif dans la genèse de l'affaire, la procédure pénale engagée contre le fonctionnaire s'est définitivement clôturée par une ordonnance de non-lieu rendue le 2 août 2013. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la mesure de suspension dont il faisait l'objet, M. J.-S. F. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 14 mars 2013. Outre cette requête au fond tendant à l'annulation de la décision ministérielle du 13 février 2013 et à la condamnation de l'État au versement d'une indemnité de 250.000 euros en réparation des préjudices subis, le requérant a simultanément introduit une demande tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ladite décision. Par une ordonnance rendue le 26 avril 2013, le Président du Tribunal Suprême a rejeté cette demande de sursis à exécution. L'instruction au fond a donné lieu à des échanges particulièrement denses et structurés entre les parties, illustrant l'ampleur de la controverse juridique. Au soutien de sa requête en annulation et en indemnisation, M. J.-S. F. articulait une série de moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne, complétés par une exception d'inconstitutionnalité ou d'illégalité de la loi. Sur le terrain de la légalité externe, il invoquait en premier lieu l'incompétence de l'auteur de l'acte. Selon lui, seule l'autorité hiérarchique sous laquelle le fonctionnaire était placé à l'époque des faits reprochés pouvait prononcer une suspension. Les faits datant du printemps 2012, période où il était chef de cabinet du Président du Conseil National, seul ce dernier détenait le pouvoir de le suspendre, une analyse qu'il confortait dans sa réplique en se référant à l'exposé des motifs d'un projet de loi de 2009 modifiant la loi n° 771 du 25 juillet 1964. Il ajoutait que le Ministre d'État, en se conformant aveuglément à la position du Procureur Général sans examen propre, avait méconnu sa compétence et violé le principe de séparation des fonctions administratives et judiciaires garanti par l'article 6 de la Constitution. En deuxième lieu, il dénonçait un vice de procédure, reprochant à l'administration de n'avoir diligenté aucune vérification ou instruction préalable et de ne pas l'avoir mis en mesure de présenter ses observations. En troisième lieu, il soutenait que la décision souffrait d'une insuffisance de motivation au regard des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant arguait d'une violation de l'article 43 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Ce texte subordonnant la suspension à une présomption de faute grave, M. J.-S. F. faisait valoir qu'une simple garde à vue de trois heures trente, au cours de laquelle aucune pièce le mettant en cause ne lui avait été communiquée et qui n'était suivie, au 13 février 2013, d'aucune poursuite, inculpation ou mise en examen, ne saurait caractériser une telle présomption. Il invoquait également une violation de la présomption d'innocence et soutenait, dans sa réplique, que l'annulation ultérieure de sa garde à vue par la Cour d'appel privait la suspension de toute base légale. Par ailleurs, il reprochait à la décision d'être entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les faits visés étaient totalement étrangers à ses fonctions actuelles au Département des Finances et que son éloignement nuisait au bon fonctionnement de ce service au regard de l'importance des dossiers dont il avait la charge. Enfin, par voie d'exception, M. J.-S. F. soulevait l'illégalité de l'article 43 de la loi n° 975 précitée pour contrariété au principe de sécurité juridique, au motif que ce texte n'enferme la suspension dans aucun délai déterminé lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales. Il justifiait la recevabilité d'un tel moyen par la double nature du Tribunal Suprême, à la fois juge administratif et juge constitutionnel. Sa demande indemnitaire de 250.000 euros visait à réparer les troubles de toute nature, notamment le préjudice moral et l'incertitude matérielle nés de la publicité donnée à cette mesure. En défense, dans sa contre-requête déposée le 13 mai 2013 et sa duplique du 17 juillet 2013, le Ministre d'État concluait au rejet intégral des prétentions du requérant. Sur la compétence, l'État répliquait que la suspension ne peut concerner que les fonctions exercées au moment où elle est prononcée ; M. J.-S. F. relevant des services exécutifs depuis le 1er août 2012, le Ministre d'État était seul compétent. Au surplus, l'article 9 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 ne conférait aucun pouvoir disciplinaire au Président du Conseil National sur son chef de cabinet. Le Ministre d'État affirmait également avoir exercé pleinement sa compétence propre sans s'estimer lié par le signalement du Parquet. Sur la procédure et la motivation, le défendeur rappelait qu'une suspension n'est pas une sanction disciplinaire mais une mesure provisoire à caractère conservatoire prise dans l'intérêt du service et de l'agent. Par conséquent, elle n'exige ni poursuites pénales effectives, ni communication préalable du dossier, ni procédure contradictoire (bien qu'un entretien ait eu lieu le 13 février 2013), et n'entre pas dans le champ de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (tout en étant, de fait, dûment motivée). Sur le fond, le Ministre d'État soutenait que la gravité de la faute présumée s'évinçait de la nature même des infractions envisagées, qui portaient atteinte au respect de la vie privée (loi n° 1.165) et à la libre expression du suffrage des Monégasques (article 53 de la Constitution), une telle implication constituant une faute grave pour un fonctionnaire de rang élevé. Il précisait que l'annulation de la garde à vue reposait sur un pur vice de procédure, l'inculpation ayant été validée par la Cour d'appel. Il écartait l'erreur manifeste d'appréciation en soulignant que des faits mêmes extérieurs aux fonctions actuelles justifient une suspension s'ils portent atteinte à la réputation de l'administration et rompent le lien de confiance indispensable à des fonctions importantes aux Finances. Quant à l'exception d'illégalité de la loi n° 975, l'État la jugeait irrecevable devant le Tribunal Suprême statuant en matière administrative, ajoutant que le principe de sécurité juridique n'avait jamais été reconnu par la juridiction et ne figurait pas au Titre III de la Constitution, et qu'en tout état de cause, le dernier alinéa de l'article 43 était parfaitement clair et ne régissait que les conditions pécuniaires en cas de retenue sur traitement. Enfin, le rejet de l'annulation devait entraîner par voie de conséquence celui de la demande indemnitaire, le préjudice financier étant inexistant du fait du maintien du traitement et le préjudice moral non démontré ou imputable aux seules procédures pénales. La procédure écrite ayant été clôturée par procès-verbal le 24 juillet 2013, la survenance de l'ordonnance de non-lieu le 2 août 2013 a conduit M. J.-S. F. à solliciter, le 21 août 2013, la réouverture de l'instruction. Par ordonnance du 13 septembre 2013, le Président du Tribunal Suprême a fait droit à cette demande en autorisant le dépôt d'une triplique et d'un mémoire en réponse dans le délai d'un mois. Dans sa triplique du 14 octobre 2013, le requérant a maintenu ses conclusions en se prévalant du non-lieu pénal. Dans son mémoire en réponse du 8 novembre 2013, le Ministre d'État a maintenu ses conclusions de rejet, tout en observant que la demande de triplique avait été présentée après l'expiration du délai prévu par l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Alors que l'affaire avait été renvoyée à l'audience du 28 mars 2014 par une ordonnance présidentielle du 24 janvier 2014, M. J.-S. F. a déposé au Greffe Général, le 13 mars 2014, un mémoire aux fins de désistement, demandant au Tribunal Suprême de lui en donner acte. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si l'instruction de l'affaire avait initialement soulevé un ensemble complexe de questions de droit substantiel et processuel — touchant à la détermination de l'autorité compétente pour suspendre un fonctionnaire ayant changé d'affectation entre la commission des faits et le prononcé de la mesure, à la nature juridique de la suspension conservatoire au regard des garanties procédurales et de l'obligation de motivation, au degré de caractérisation de la présomption de faute grave en présence d'une garde à vue ultérieurement annulée, ou encore à la recevabilité d'une exception d'inconstitutionnalité de la loi devant le juge de l'excès de pouvoir au prisme du principe de sécurité juridique —, l'évolution ultime du litige a radicalement déplacé l'office du Tribunal Suprême. Par l'effet du mémoire enregistré le 13 mars 2014, la haute juridiction n'était plus appelée à trancher la légalité de la décision ministérielle du 13 février 2013 ni à statuer sur la responsabilité pécuniaire de l'État. Le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême lors de l'audience du 28 mars 2014 se résumait dès lors à une pure question de procédure contentieuse administrative : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par le requérant en cours d'instance, peu avant l'audience de plaidoirie, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires ? Plus précisément, il s'agissait pour le Tribunal de vérifier si les conditions requises pour donner acte de ce désistement et éteindre l'instance étaient réunies au regard de l'attitude de la partie défenderesse et de la nature des conclusions d'abandon formulées. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question procédurale et clore définitivement le litige, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Didier Linotte et sur le rapport du Vice-président Jean-Michel Lemoyne de Forges, déploie un raisonnement concis, structuré en trois temps logiques conformes à la rigueur du contentieux administratif. En premier lieu, la juridiction constate l'existence matérielle et la régularité formelle de la manifestation de volonté du requérant. Elle relève ainsi que, par une requête spécifique enregistrée au Greffe Général le 13 mars 2014, M. J.-S. F. a expressément déclaré se désister de sa requête initiale du 14 mars 2013 et a sollicité du Tribunal qu'il lui soit donné acte de ce désistement. Cette première étape permet d'établir le caractère certain et non équivoque de la volonté du demandeur de renoncer à son action. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême s'attache à vérifier la position de la partie adverse face à cette initiative procédurale. Bien qu'aucun mémoire écrit postérieur au 13 mars 2014 ne soit visé à cet égard, l'arrêt mentionne que Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a été entendu en ses observations orales pour le Ministre d'État lors de l'audience publique du 28 mars 2014. Le Tribunal relève alors formellement dans ses motifs que « le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Ce constat de l'acceptation — ou plus exactement de la non-opposition — du défendeur assure le parfait accord des parties sur l'extinction anticipée du processus juridictionnel, neutralisant toute difficulté qui aurait pu naître des griefs procéduraux antérieurement formulés par l'État (tels que la contestation de la recevabilité de la triplique au regard de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984). En troisième et dernier lieu, le juge procède à la qualification juridique de l'acte de renonciation. Il constate que « ledit désistement est pur et simple », c'est-à-dire qu'il n'est assorti d'aucune réserve ni condition suspensive ou résolutoire qui en altérerait la portée ou subordonnerait son efficacité à un événement futur ou à une décision préalable du juge. Dès lors que le désistement revêt ce caractère inconditionnel et qu'il ne se heurte à aucune opposition de l'administration défenderesse, le Tribunal Suprême en tire la conséquence mécanique qui s'impose à son office : « qu'il y a lieu, dès lors, d'en donner acte ». Ce faisant, la juridiction s'abstient logiquement d'examiner l'ensemble des moyens de légalité externe, de légalité interne et des conclusions indemnitaires pourtant longuement exposés dans les visas de la décision. ### C. Le dispositif Par suite de cette motivation resserrée sur l'incident d'instance, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : Il est donné acte du désistement de M. J.-S. F. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. J.-S. F. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision rendue le 7 avril 2014 s'achève par un simple donné acte de désistement, privant ainsi la doctrine d'une prise de position explicite du Tribunal Suprême sur les nombreuses questions de fond soulevées par la requête, cet arrêt n'en demeure pas moins d'un grand intérêt juridique. En effet, fidèle à la tradition rédactionnelle des juridictions suprêmes de l'espace francophone, le Tribunal Suprême de Monaco a pris soin d'intégrer dans les visas de sa décision une synthèse extrêmement détaillée et fidèle de l'intégralité des mémoires échangés par les parties (requête, contre
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8314 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8314 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/12-01-8314)) ## Faits et procédure M. B., fonctionnaire de police depuis près de vingt ans, a été mis en cause pour des détournements de fonds commis en 2005 et 2006 au sein du service de Simple police où il était affecté. La Cour d'appel de Monaco, statuant en matière correctionnelle par arrêt du 5 août 2009, l'a relaxé des chefs de soustraction commise par un dépositaire public et de faux en écriture privée et usage. Il a en revanche été condamné à quatre mois d'emprisonnement avec sursis pour concussion. Par ordonnance souveraine du 2 octobre 2006, il avait par ailleurs fait l'objet d'une sanction disciplinaire de rétrogradation au rang de simple agent de police. Dans le courant de l'année 2006, les fonctionnaires de la Sûreté publique ont bénéficié d'une mesure générale dite de « rattrapage des classes à trois ans », consistant en une majoration de l'indice maximal et une augmentation corrélative de la rémunération. Le 12 avril 2010, M. B. a demandé à en bénéficier. Face au silence gardé par le Directeur de la Sûreté publique, il a exercé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, qui a rejeté sa demande par lettre du 5 octobre 2010. Le Ministre justifiait ce refus par le caractère exceptionnel de la mesure, destinée à reconnaître les mérites d'un corps, et par la condamnation pénale de l'intéressé. M. B. a saisi le Tribunal suprême d'un recours en annulation de la décision implicite du Directeur et de la décision expresse du Ministre. Il soutenait que ces décisions reposaient sur une erreur manifeste d'appréciation, en ce qu'elles qualifiaient de mesure de bienveillance exceptionnelle ce qui constituait en réalité une mesure générale, et qu'elles méconnaissaient le principe constitutionnel d'égalité devant la loi. Au cours de l'instance, il a invoqué la violation de l'article 2-1 de la loi n° 739 du 19 mars 1963 et de l'article 7 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Il a également demandé qu'il soit enjoint au Ministre de produire l'accord conclu avec le syndicat ASAPPEM. Le Ministre a répliqué que cet accord, purement verbal, n'avait jamais été formalisé. Le Ministre a en outre fait valoir que le principe d'égalité n'impose un traitement identique qu'aux personnes placées dans la même situation, et qu'un autre fonctionnaire de police avait été exclu du bénéfice de la mesure pour des motifs tenant à une procédure d'agression sexuelle. ## Question de droit La question posée au Tribunal suprême était double. Il lui fallait d'abord déterminer si le refus opposé à un agent de police de bénéficier d'une mesure générale de revalorisation de carrière pouvait être fondé sur sa condamnation pénale et sur sa sanction disciplinaire, sans méconnaître le principe d'égalité des Monégasques devant la loi énoncé à l'article 17 de la Constitution. Il lui fallait ensuite apprécier la portée de l'invocation de textes de nature salariale, singulièrement la loi n° 739, dans le champ de la fonction publique. ## Solution et dispositif Le Tribunal suprême écarte d'abord le moyen tiré de la loi n° 739 : il énonce que ce texte « n'est pas applicable aux personnels de police ». Le moyen est donc rejeté, sans que la juridiction ait à se prononcer sur l'invocation du Pacte de 1966. Sur le fond, le Tribunal retient la qualification d'acte réglementaire. Il relève que la revalorisation de 2006 « constitue un acte réglementaire à caractère général et impersonnel applicable à l'ensemble des agents, sous-officiers et officiers membre des personnels civils de police ». Il constate ensuite que le Ministre d'État « n'établit pas que cet acte réglementaire ou aucune autre disposition législative ou réglementaire prévoirait des distinctions entre ces personnels, en fonction de leur manière de servir, relativement au bénéfice de cette revalorisation ». Il en déduit que les décisions attaquées ont été prises en violation de l'article 17 de la Constitution, lequel dispose : > « Les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilège ». Le dispositif est ainsi rédigé : > « La décision du Ministre d'État du 5 octobre 2010, ensemble la décision du Directeur de la Sûreté publique du 12 août 2010, sont annulées. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. » ## Portée et enseignement pratique **1. La qualification de la mesure com
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8701 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8701 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-8701)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Madame N. B. a été titularisée au sein de la fonction publique de la Principauté de Monaco en qualité d’agent de police, en vertu d’une Ordonnance Souveraine du 14 octobre 1993. Ayant par la suite cessé de remplir les conditions d’aptitude physique requises pour l’exercice des missions de police, l’intéressée a fait l'objet d'un reclassement administratif : elle a été nommée hôtesse d’accueil au Stade Louis-II par l’Ordonnance Souveraine n° 14.876 du 4 mai 2001. Quelques années plus tard, atteinte d’un état dépressif, la requérante a été placée en congé de longue durée sur proposition de la commission médicale des congés de maladie et des invalidités, pour la période s’étendant du 23 mai 2005 au 17 avril 2006, mesure ultérieurement prolongée jusqu’au 31 mai 2007. Par deux avis émis les 15 et 27 mai 2007 (la décision mentionnant également la date du 29 mai 2007 dans ses motifs), cette même commission médicale a estimé l'agent apte à reprendre l'exercice de ses fonctions. Toutefois, la commission a précisé que la pathologie présentée faisait obstacle à une réintégration sur le poste précédemment occupé, préconisant expressément un changement d’affectation géographique dans la mesure des possibilités du service. Faisant suite à ces conclusions médicales, l’administration a formellement autorisé Madame B., par décision du 16 mai 2007, à reprendre son service à compter du 1er juin 2007. Cependant, bien qu'elle ait continué à percevoir son traitement financier, aucun poste concret ne lui a été proposé ou assigné par l'autorité administrative. Par la suite, l’administration a prononcé la mise en disponibilité d’office de Madame B. par un arrêté ministériel du 28 janvier 2008 pour une durée d’une année à compter du 1er février 2008, sur le fondement de l’article 47-1° de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d’application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l’État. Par un courrier du 19 novembre 2008, l'agent a formellement sollicité sa réintégration. En dépit de cette demande, le Ministre d’État a reconduit cette mesure en prenant l’arrêté ministériel n° 2009-133 du 16 mars 2009 maintenant d’office la requérante en position de disponibilité jusqu’au 31 janvier 2010. Par lettre recommandée avec demande d'avis de réception du 16 novembre 2009, distribuée le 23 novembre 2009 au Directeur de la Fonction Publique et des Ressources Humaines, Madame B. a réitéré sa demande tendant à être réintégrée dans ses fonctions à compter du 1er février 2010. Cette démarche est demeurée sans réponse expresse de la part de l'administration. En lieu et place d'une réintégration, le Ministre d'État a édicté l’arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010, qui a de nouveau maintenu d’office Madame B. en position de disponibilité du 1er février 2010 jusqu’au 31 janvier 2011. L'arrêté en cause a été publié au Journal de Monaco le 5 février 2010 et notifié à l'intéressée par une lettre du Directeur de la Fonction Publique et des Ressources Humaines en date du 12 février 2010, reçue le 15 février 2010. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le contentieux entre Madame B. et l’État de Monaco s’inscrit dans une double trajectoire contentieuse devant le Tribunal Suprême, juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté : 1. **Le premier recours (contentieux de l'arrêté du 16 mars 2009)** : Par requête enregistrée le 19 mai 2009, Madame B. avait déféré au Tribunal Suprême le précédent arrêté ministériel du 16 mars 2009 la maintenant en disponibilité jusqu'au 31 janvier 2010, assorti de conclusions indemnitaires à hauteur de 42 641,61 euros. Par une décision rendue le 17 mai 2010, le Tribunal Suprême a censuré cet arrêté pour excès de pouvoir, alloué à la requérante une indemnité de 3 000 euros en réparation de son préjudice moral, et renvoyé cette dernière devant l’administration pour la liquidation de l’indemnité afferente à la perte de revenus subie. 2. **Le second recours (litige présentement jugé)** : Par une requête enregistrée au Greffe général le 2 avril 2010, Madame B. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010, complété par des prétentions indemnitaires. L'intéressée sollicitait : - L'annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté la maintenant d'office en disponibilité jusqu’au 31 janvier 2011 ; - La condamnation de l’État de Monaco au versement des salaires dus à compter du 1er février 2011 (selon la requête initiale, la requérante sollicitant également dans le corps de ses écritures le versement des salaires depuis le 1er février 2010) ; - La réparation de ses préjudices, ventilée en une indemnité de 10 000 euros au titre du préjudice moral et une somme de 5 000 euros compensatrice des frais exposés pour le litige, notamment les frais d'avocat. Au soutien de ses conclusions d'annulation, la requérante soulevait plusieurs moyens de légalité interne et externe : - La violation de l’article 47-1° de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, qui subordonne la mise en disponibilité d’office à l'impossibilité physique de reprendre le service à l’expiration d’un congé de maladie, condition qui n'était plus remplie dès lors que la commission médicale l'avait reconnue apte depuis le 1er juin 2007 ; - L'illégalité dérivée de l'arrêté querellé, en tant qu'il constituait le prolongement direct de l'arrêté du 16 mars 2009, lui-même déféré puis annulé par le Tribunal Suprême le 17 mai 2010 ; - La violation du principe de non-rétroactivité des actes administratifs unilatéraux, l'arrêté publié au Journal de Monaco le 5 février 2010 prétendant rétroagir au 1er février 2010 ; - La méconnaissance combinée des articles 47 et 49 de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, qui confèrent au fonctionnaire régulièrement demandeur un droit subjectif à réintégration. Par sa contre-requête enregistrée le 7 juin 2010, le Ministre d’État a conclu au rejet intégral de l’ensemble des demandes formulées par Madame B., ainsi qu'à sa condamnation aux dépens : - Sur le moyen tiré de la caducité ou de l'illégalité dérivée, le Ministre d'État soutenait que l'arrêté du 29 janvier 2010 formait une décision administrative nouvelle et distincte, dont l'illégalité ne pouvait être déduite automatiquement de la seule censure juridictionnelle de l'arrêté précédent du 16 mars 2009 ; - Sur le grief de rétroactivité, l'autorité administrative excipait de la possibilité de conférer un effet rétroactif à ses décisions pour combler un vide juridique, subsidiairement qu'une telle rétroactivité entre le 1er et le 6 février ne saurait justifier qu'une annulation partielle ; - Au fond, le Ministre d’État arguait que les articles 47-1° et 49 de l’Ordonnance Souveraine précitée visent l'incapacité d'un agent public à réintégrer « ses » fonctions spécifiques antérieures et non « des » fonctions de manière indifférenciée, justifiant dès lors le maintien en disponibilité faute de pouvoir replacer l'agent dans son affectation initiale ; - Enfin, il en concluait que le rejet du recours pour excès de pouvoir entraînait ipso facto le rejet des prétentions à caractère indemnitaire. Madame B. a répliqué le 5 juillet 2010 en maintenant ses conclusions. Le Ministre d'État a indiqué par duplique enregistrée le 23 juillet 2010 s'en remettre à ses écritures antérieures. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une question cardinale relative à l’étendue des obligations de l'administration monégasque confrontée à la demande de reprise de fonctions d'un agent public précédemment placé en congé de maladie : L'autorité administrative investie du pouvoir de nomination peut-elle légalement maintenir d'office un fonctionnaire en position de disponibilité lorsque ce dernier, ayant sollicité sa réintégration dans les délais prescrits par le statut réglementaire, a été déclaré médicalement apte au service par la commission médicale compétente, au seul motif qu'il ne peut être réaffecté dans son ancien poste de travail ? Il convenait en outre de déterminer si les conditions fixées par l'article 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 confèrent à l'agent un droit impératif à la réintégration s'imposant à l'administration, et d'en tirer les conséquences indemnitaires tant sur le préjudice moral subi que sur la privation illégale des revenus statutaires. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême censure fermement la décision administrative querellée en fondant son raisonnement sur la stricte application de l'article 49 de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête (notamment le moyen tiré de la rétroactivité de l'acte ou l'autorité de chose jugée issue de la précédente décision du 17 mai 2010). #### 1. La violation de l'obligation statutaire de réintégration de plein droit La juridiction administrative rappelle la teneur impérative des dispositions de l'article 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 : - Le fonctionnaire placé en disponibilité doit solliciter sa réintégration au moins deux mois avant l’expiration de la période en cours ; - Lorsque la disponibilité a été prononcée d'office pour raisons de santé en application du chiffre 1° de l’article 47, « la réintégration est de droit dans l’ancien emploi, ou, en cas d’indisponibilité, dans un emploi vacant correspondant au grade de l’intéressé » ; - Le texte ajoute une garantie ultime en disposant qu'« à défaut de vacance, la réintégration est faite en surnombre temporaire ». Appliquant ces normes au cas de l’espèce, le Tribunal Suprême relève : 1. Que Madame B. a scrupuleusement respecté le délai légal en sollicitant sa réintégration le 16 novembre 2009 (distribuée le 23 novembre 2009), soit plus de deux mois avant le terme de sa période de disponibilité fixé au 31 janvier 2010 ; 2. Que la commission médicale des congés de maladie et des invalidités l'avait formellement déclarée apte à reprendre ses fonctions dès le 29 mai 2007 (mentionnée également les 15 et 27 mai 2007) ; 3. Que l'administration ne justifiait d'aucun élément nouveau de fait ou de droit qui aurait rendu impossible sa réintégration selon les modalités prévues par les dispositions susvisées. L'interprétation restrictive soutenue par le Ministre d'État – qui prétendait limiter le jeu du statut à l'aptitude physique aux fonctions antérieures strictes pour maintenir l'agent en disponibilité – est écartée implicitement mais nécessairement par le Tribunal Suprême : dès lors que la commission médicale a reconnu l'aptitude de l'agent et que le texte prévoit subsidiairement l'affectation sur un poste vacant ou en surnombre temporaire, l'administration se trouve en situation de compétence liée. En maintenant Madame B. en disponibilité d'office malgré sa demande et ses aptitudes reconnues, le Ministre d'État a méconnu les prescriptions impératives de l'article 49-1° de l'Ordonnance Souveraine précitée. L'arrêté n° 2010-49 est ainsi entaché d'une illégalité justifiant son annulation pour excès de pouvoir (la décision mentionnant, par une inadvertance de plume dans le considérant de légalité, l'arrêté du 16 mars 2009, mais prononçant formellement dans son dispositif l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010 attaqué). #### 2. Le contentieux indemnitaire et la réparation des préjudices Sur le terrain indemnitaire, le Tribunal Suprême fait une application directe de l'article 90 B 2° de la Constitution monégasque, qui confère expressément à la juridiction administrative la compétence pour statuer sur les demandes d’indemnité résultant d’une annulation pour excès de pouvoir. Constatant que l'illégalité fautive a engendré des dommages directs et certains pour l'agent : - **Le préjudice moral** : La prolongation illégale d’une position d'inactivité contrainte et le refus persistant de l’administration de procéder au reclassement ou à la réaffectation de l'agent apte créent un préjudice moral certain, que le Tribunal Suprême évalue souverainement à la somme de 5 000 euros ; - **La perte de revenus** : L’agent ayant été privé illégalement de son traitement statutaire du fait de sa mise en disponibilité non volontaire, le préjudice patrimonial est incontestable. Toutefois, faute de justifications chiffrées précises et de pièces comptables annexées à la requête permettant d'établir le quantum exact au jour du jugement, le Tribunal Suprême renvoie Madame B. devant l'administration pour procéder à la liquidation et au paiement de cette indemnité réparatrice ; - **Le surplus des demandes** : Les autres demandes pécuniaires (notamment au titre des frais d'avocat à concurrence de 5 000 euros) ne recevant aucune justification probatoire suffisante au dossier, elles sont rejetées. ### C. Le dispositif > « DÉCIDE : > > L’arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010 maintenant d’office Madame N. B., hôtesse d’accueil au Stade Louis II, en position de disponibilité, est annulé. > > L’État est condamné à verser à Madame N. B. la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral. > > Madame N. B. est renvoyée devant l’administration pour la liquidation et le paiement de l’indemnité au titre de la perte de revenus résultant de l’arrêté ministériel n° 2010-49. > > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > > Les dépens sont mis à la charge de l’État. > > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d’État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 15 avril 2011 s'inscrit au cœur de la construction jurisprudentielle monégasque relative aux garanties fondamentales reconnues aux fonctionnaires et agents publics de la Principauté. #### 1. Le caractère impératif de la réintégration de droit et la limitation du pouvoir discrétionnaire L'article 47-1° de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 permet à l'administration de placer d'office un fonctionnaire en disponibilité lorsqu'à l'issue de ses congés de maladie, son état de santé ne lui permet pas de reprendre ses fonctions, et ce sans que l'inaptitude ne justifie une mise à la retraite pour invalidité. Il s'agit d'une position d'attente, dictée par la préservation de la santé physique ou mentale de l'intéressé. Dès l'instant où l'instance médicale d'évaluation – en l'occurrence la commission médicale des congés de maladie et des invalidités – déclare l'agent apte, la cause justificative de la disponibilité d'office disparaît. Dans ce contexte, le Tribunal Suprême consacre une interprétation protectrice et stricte de l’article 49 de ladite Ordonnance Souveraine. L’administration ne saurait se retrancher derrière les particularités médicales de l’agent (impossibilité d'occuper son ancien poste précis) ou la difficulté organisationnelle à identifier une vacance pour faire échec à la réintégration.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Acte administratif individuel Fonctionnaires et agents publics Agent contractuel de droit public de l'État - Maintien en fonction vaut conclusion d'un nouveau contrat - Inapplicabilité de la loi portant statut des fonctionnaires de l'État - Licenciement sans préavis ni indemnité - Compétence de l'autorité hiérarchique pour mettre fin aux fonctions en raison de la gravité des fautes commises - Contrôle du juge Recours pour excès de pouvoir Décision administrative de licenciement sans préavis, ni indemnité - Sanction disciplinaire - Agent contractuel - Applicabilité du statut des fonctionnaires de l'État (non) - Application du Règlement général - Texte dépourvu de valeur juridique - Contrôle du juge - Substitution de motif - Gravité des fautes commises - Décision illégale (non) Procédure Sanction disciplinaire - Recours déféré dans le délai - Agent contractuel de droit public - Recevabilité (oui) Principes généraux du droit Observations présentées par le requérant - Consultation du dossier - Respect des droits de la défense (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 28 juin 2007, Sieur D. V. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Acte administratif individuel Fonctionnaires et agents publics Agent contractuel de droit public de l'État - Maintien en fonction vaut conclusion d'un nouveau contrat - Inapplicabilité de la loi portant statut des fonctionnaires de l'État - Licenciement sans préavis ni indemnité - Compétence de l'autorité hiérarchique pour mettre fin aux fonctions en raison de la gravité des fautes commises - Contrôle du juge Recours pour excès de pouvoir Décision administrative de licenciem??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? tion disciplinaire comme la révocation ; Attendu enfin, à titre subsidiaire, que la convocation du 24 août 2006 adressée à M. V. indiquait déjà la sanction disciplinaire qui lui serait infligée ; que la décision de le licencier était donc déjà prise avant son audition ; que les droits de la défense ont ainsi été violés ; Vu la contre-requête, enregistrée le 24 janvier 2007, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête au motif, tout d'abord, que le Règlement général applicable aux agents contractuels ou suppléants de l'État existe bien, que M. V. en a eu c??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? ait déjà prise ; qu'il permettait au contraire à M. V. de faire valoir ses observations autant sur la nature que sur les motifs de la sanction ; que M. V., ayant pu faire valoir ses observations et consulter préalablement son dossier, n'est pas fondé à soutenir que les droits de la défense ont été violés ; Considérant que, par suite, sa requête doit être rejetée ; Décide : La requête de M. V. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de M. V. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 28 juin 2007, Sieur D. V. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 22 mars 2006, n° 27243 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 22 mars 2006, n° 27243 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/03-22-27243)) Le droit de la fonction publique repose, tant par son architecture statutaire que par son régime contentieux, sur un équilibre subtil mais constant entre deux impératifs a priori contradictoires : la sauvegarde des garanties fondamentales accordées aux agents publics pour les prémunir contre l'arbitraire, d'une part, et la préservation du pouvoir d'organisation du service dévolu à l'autorité administrative pour assurer l'efficacité de l'action publique, d'autre part. Cette dialectique fondamentale trouve un terrain d'expression privilégié à l'occasion des mouvements affectant la situation professionnelle des fonctionnaires. Qu'il s'agisse des règles procédurales encadrant la contestation des décisions administratives ou de la qualification matérielle des actes modifiant les attributions d'un agent, le juge administratif est régulièrement appelé à tracer la frontière exacte entre les prérogatives de la puissance publique et les droits statutaires des agents. C'est précisément à cet exercice de délimitation que s'est livré le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, dans sa décision rendue le 22 mars 2006 dans l'affaire opposant le sieur M. C. au Ministre d'État. Au cœur de ce litige se trouvaient deux questions d'une importance théorique et pratique majeure pour le droit public monégasque : la première avait trait aux conditions de déclenchement des délais de recours à l'encontre d'une décision administrative purement verbale touchant un fonctionnaire ; la seconde portait sur la distinction substantielle entre la mutation statutaire et le simple changement d'affectation interne au sein d'une même direction administrative. En résolvant ces deux problématiques par une lecture rigoureuse de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, éclairée par les prescriptions de la Constitution monégasque, la haute juridiction administrative a rendu un arrêt de principe dont les enseignements dépassent largement le cadre du litige individuel. Si le requérant voit en définitive ses prétentions rejetées sur le fond, il obtient néanmoins, sur le terrain préalable de la recevabilité, la consécration d'une règle protectrice inédite neutralisant la théorie de la connaissance acquise en matière de fonction publique. Avant d'analyser le raisonnement juridique déployé par le Tribunal Suprême (II) et d'en mesurer l'exacte portée jurisprudentielle et pratique (III), il convient de restituer fidèlement le contexte factuel et procédural ayant donné naissance à cette décision (I). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême trouve son origine dans la carrière d'un agent de la force publique monégasque confronté à une modification non souhaitée de ses fonctions (A), laquelle a donné lieu à une passe d'armes procédurale serrée devant la juridiction administrative suprême (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Le sieur M. C. est entré au service de l'Administration monégasque à la suite de sa nomination en qualité d'agent de police à la Direction de la sûreté publique, intervenue par une Ordonnance souveraine en date du 24 janvier 1986. Après dix années d'exercice au sein de cette direction, le déroulement de sa carrière a connu une évolution notable : à compter du 1er septembre 1996, l'intéressé a été incorporé au sein d'une entité spécifique et prestigieuse, à savoir le Groupe de sécurité de leurs Altesses sérénissimes, les Membres de la famille souveraine. L'exercice de ces fonctions, consistant à assurer la garde rapprochée de la Famille princière, s'accompagnait pour l'agent du versement mensuel de primes en espèces s'ajoutant à son traitement. Cette affectation a pris fin plus de sept années plus tard dans des conditions dépourvues de tout formalisme écrit. Le 16 décembre 2003, une décision non écrite a été portée verbalement à la connaissance de M. C. Aux termes de cette décision orale, l'agent était informé qu'il cesserait d'appartenir au Groupe de sécurité et serait affecté, à compter du 1er janvier 2004, dans un autre service, qualifié par le requérant de « service de base », de la Direction de la sûreté publique. Selon les écritures de l'Administration développées ultérieurement en cours d'instance, ce mouvement trouvait sa justification dans des problèmes de santé et de fréquentes indisponibilités de l'agent, l'autorité administrative estimant que la condition physique constituait un élément déterminant de l'aptitude à des fonctions opérationnelles de garde rapprochée. Pour le fonctionnaire, ce changement d'affectation s'est immédiatement traduit par une perte de responsabilités ainsi que par une diminution de sa rémunération globale, du fait de la suppression des primes en espèces réservées aux membres du Groupe de sécurité. Laissant s'écouler plus d'une année après la prise d'effet de cette mesure sans engager d'action contentieuse, M. C. a finalement adressé une lettre au Ministre d'État le 4 février 2005. Par ce courrier, dans lequel il contestait la régularité de la décision verbale du 16 décembre 2003, il sollicitait sa réintégration au sein du Groupe de sécurité de leurs Altesses sérénissimes, les Membres de la famille souveraine. Par une décision explicite en date du 12 avril 2005, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande de réintégration, cristallisant ainsi un litige qui fut porté devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Agissant sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, le sieur M. C. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation pour excès de pouvoir, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 10 juin 2005. Sa requête tendait à l'annulation conjointe de deux actes : d'une part, la décision non écrite portée à sa connaissance le 16 décembre 2003 l'affectant à la Direction de la sûreté publique à compter du 1er janvier 2004 ; d'autre part, la décision du Ministre d'État du 12 avril 2005 refusant de le réintégrer au sein du Groupe de sécurité. L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire et approfondie, donnant lieu au dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 11 août 2005, d'une réplique du requérant enregistrée le 12 septembre 2005, et enfin d'une duplique de l'Administration enregistrée le 11 octobre 2005. Par une Ordonnance du 27 janvier 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 21 mars 2006, au cours de laquelle furent entendus le rapport de M. Michel Bernard, membre du Tribunal, les observations orales de Maître Michel, avocat-défenseur pour le requérant, celles de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux axes distincts : la recevabilité de la requête au regard des délais de recours, et le bien-fondé de la mesure au regard du droit statutaire de la fonction publique. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État opposait à titre principal une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté manifeste de la requête. L'Administration invoquait les dispositions de l'article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Selon la thèse ministérielle, en l'absence de notification écrite de la décision attaquée, le délai de recours contentieux de deux mois avait commencé à courir dès le 16 décembre 2003, date à laquelle le fait sur lequel le recours se fondait avait été porté à la connaissance de M. C. Dès lors, la lettre du 4 février 2005, que le Ministre d'État qualifiait de recours gracieux dès lors qu'elle se fondait uniquement sur la contestation de la régularité de la décision initiale, était intervenue plus d'une année après la connaissance acquise de l'acte et n'avait pu légalement proroger un délai contentieux depuis longtemps expiré. Pour faire échec à cette irrecevabilité, le requérant développait une double argumentation dans son mémoire en réplique. En premier lieu, il soutenait que le deuxième alinéa de l'article 13 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 — faisant courir le délai à compter du jour où le fait a été connu de l'intéressé — ne saurait s'appliquer à un recours dirigé contre une véritable décision administrative. Pour une telle décision, seul le premier alinéa serait applicable, lequel subordonne le déclenchement du délai à une mesure formelle de notification, de signification ou de publication, formalité faisant défaut en l'espèce s'agissant d'une décision verbale. En second lieu et de surcroît, M. C. prétendait que son courrier du 4 février 2005 ne constituait pas un recours gracieux dirigé contre l'acte de 2003, mais une demande autonome de réintégration. En la rejetant le 12 avril 2005, le Ministre d'État aurait pris une décision nouvelle et autonome, attaquée dans le délai légal par la requête déposée le 10 juin 2005. Sur le fond du droit, l'affrontement portait sur l'applicabilité et le respect de l'article 67 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, texte régissant les mutations. Le requérant soutenait que son départ du Groupe de sécurité pour un service de base de la Direction de la sûreté publique constituait une véritable mutation au sens de cet article 67. À l'appui de cette qualification, il faisait valoir dans sa réplique que l'affirmation adverse selon laquelle le Groupe de sécurité ne serait qu'un ensemble de postes opérationnels n'était étayée par aucune pièce et était contraire à la réalité. Selon lui, ce Groupe constituait un service autonome, disposant d'un budget distinct, dirigé par un chef percevant une prime spécifique liée à sa qualité de chef de service, exerçant une activité propre en dehors des locaux de la Sûreté publique, de sorte que les fonctionnaires y étant affectés cessaient de dépendre de ladite Direction. Partant de cette qualification de mutation, M. C. articulait deux griefs d'illégalité. D'une part, n'ayant pas sollicité ce mouvement, celui-ci ne pouvait être prononcé que dans l'intérêt du service, dont la charge de la preuve incombait à l'Administration ; or, il affirmait que les problèmes de santé invoqués avaient pris fin à la date de la mesure et que l'Administration ne prouvait pas son inaptitude. D'autre part, il invoquait la violation de la garantie financière prévue par l'article 67 interdisant qu'un fonctionnaire muté reçoive un traitement inférieur à celui dont il bénéficiait antérieurement : selon lui, les primes en espèces versées mensuellement en même temps que le traitement constituaient en réalité une partie fixe de ce traitement et ne pouvaient être légalement supprimées. En défense au fond, à titre subsidiaire, le Ministre d'État contestait radicalement l'existence même d'une mutation. S'appuyant sur l'organigramme de la Direction de la sûreté publique, il soutenait que celle-ci formait un service unique. Le Groupe de sécurité n'en était qu'une unité opérationnelle interne, directement rattachée au directeur et financée par des crédits inscrits à un article spécifique (l'article 32252) du budget de cette même direction. Dès lors, M. C., nommé à la Sûreté publique par Ordonnance souveraine en 1986, n'avait jamais quitté ce service : son mouvement interne ne modifiait pas l'affectation initiale donnée par l'Ordonnance souveraine et ne constituait donc pas une mutation soumise à l'article 67. À titre infiniment subsidiaire, le Ministre d'État ajoutait que même à supposer l'existence d'une mutation, celle-ci avait été prise dans l'intérêt du service en raison des fréquentes indisponibilités de l'agent incompatibles avec la garde rapprochée de la Famille princière, et que l'article 67 ne garantissait que le maintien du traitement indiciaire de base, à l'exclusion des primes liées à l'exercice effectif de fonctions particulières. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Confronté à ces argumentations antinomiques, le Tribunal Suprême devait résoudre deux problèmes juridiques distincts (A), auxquels il a apporté une réponse structurée par une motivation d'une grande densité juridique (B), aboutissant au rejet de la requête (C). ### A. Le problème juridique posé L'examen de l'affaire imposait à la haute juridiction de trancher successivement une question de procédure contentieuse administrative et une question de droit substantiel de la fonction publique. La première question de droit, soulevée par la fin de non-recevoir du Ministre d'État, était relative à l'articulation des normes régissant les délais de recours contentieux. Plus précisément, il s'agissait de déterminer si, à l'encontre d'une décision administrative individuelle purement verbale (et donc non notifiée ni publiée) faisant grief à un fonctionnaire, la connaissance de fait acquise par l'agent dès le prononcé oral de la mesure suffit à faire courir le délai de recours de deux mois en application des règles générales de procédure du Tribunal Suprême (articles 13 et 15 de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963, visée par erreur matérielle dans les motifs de la décision sous la date du 18 avril 1963), ou si les dispositions statutaires spéciales de l'article 15 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 dérogent à cette règle en exigeant impérativement une notification ou une publication formelle pour déclencher le délai, permettant ainsi à un recours gracieux formé plus d'un an plus tard de conserver le délai du recours contentieux. Une fois l'obstacle de la recevabilité franchi, la seconde question de droit portait sur le champ d'application matériel de l'article 67 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. Le Tribunal Suprême devait déterminer si la décision retirant un agent de police du Groupe de sécurité des Membres de la famille souveraine pour le réaffecter dans un autre secteur de la Direction de la sûreté publique s'analyse juridiquement comme une « mutation dans un autre service » au sens dudit article 67 — ouvrant alors droit aux garanties statutaires afférentes, notamment le maintien du traitement antérieur et l'exigence d'un intérêt du service — ou si elle ne constitue qu'un simple changement d'affectation interne au sein d'un même service administratif, soustrait par nature aux prescriptions de ce texte. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se déploie en deux temps nettement marqués, révélant une approche à la fois très protectrice de l'accès au juge pour le fonctionnaire et respectueuse de l'unité organique des services de l'État. #### 1. L'écartement de la fin de non-recevoir par la primauté du statut spécial des fonctionnaires Pour écarter l'exception de tardiveté soulevée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême ne suit pas l'argumentation factuelle du requérant qui tentait de présenter sa lettre du 4 février 2005 comme une demande autonome de réintégration. Le juge restitue à ce courrier sa véritable qualification juridique : dès lors que M. C. s'y bornait à exciper de l'illégalité de la décision verbale du 16 décembre 2003 pour solliciter son retour dans le Groupe de sécurité, cette lettre constituait bel et bien un recours gracieux dirigé contre la décision initiale du 16 décembre 2003. Cependant, c'est sur le terrain du droit applicable au délai d'exercice de ce recours gracieux que le Tribunal Suprême fait œuvre novatrice, en mobilisant d'office l'article 15 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 combiné à l'article 51 de la Constitution. Le juge rappelle d'abord la lettre de l'article 15 du statut des fonctionnaires : ce texte ouvre à l'agent la faculté de former un recours gracieux ou hiérarchique préalable contre les décisions lui faisant grief (avec possibilité de solliciter l'avis obligatoire de la commission paritaire compétente), et précise dans son second alinéa que ce recours administratif conserve le délai du recours contentieux « à condition qu'il soit formé dans les deux mois de la notification ou de la publication de la décision administrative ». Le Tribunal Suprême confronte ensuite cette disposition législative aux règles générales de procédure gouvernant son propre fonctionnement, à savoir les articles 13 et 15 de l'Ordonnance souveraine de 1963. En vertu de ces textes généraux, lorsqu'un acte n'a fait l'objet ni d'une notification, ni d'une signification, ni d'une publication, le délai pour former un recours contentieux ou un recours administratif conservatoire court néanmoins « dans les deux mois à partir du jour où le fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé ». C'est la consécration textuelle de la théorie de la connaissance acquise. Or, le Tribunal Suprême juge que l'article 15 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, parce qu'il est un texte législatif qui fixe, en application de l'article 51 de la Constitution, « l'une des garanties fondamentales des fonctionnaires », déroge aux dispositions générales de l'Ordonnance de 1963. Le syllogisme est implacable : la loi spéciale relative aux garanties des fonctionnaires ne mentionnant que la notification ou la publication comme points de départ du délai, elle exclut par dérogation la prise en compte de la simple connaissance de fait. Appliquant cette règle à l'espèce, le Tribunal constate que si la décision verbale du 16 décembre 2003 était certes connue de M. C. dès cette date, elle ne lui avait jamais été notifiée. Par conséquent, aucun délai n'avait couru contre elle. Le recours gracieux du 4 février 2005, bien que formé près de quatorze mois plus tard, n'était pas tardif et a valablement conservé le délai du recours contentieux. La requête déposée le 10 juin 2005 contre ce refus du 12 avril 2005 et contre la décision initiale du 16 décembre 2003 est donc déclarée pleinement recevable. #### 2. Le rejet au fond par le refus de la qualification de mutation Abordant ensuite la légalité interne et externe des décisions attaquées, le Tribunal Suprême circonscrit son contrôle à l'unique moyen soulevé par le requérant, tiré de la violation de l'article 67 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. Cet article dispose dans son premier alinéa que « l'affectation donnée à un fonctionnaire par sa nomination à un emploi permanent peut être modifiée par voie de mutation dans un autre service à un emploi correspondant au grade dont il est titulaire », les alinéas suivants encadrant les motifs de cette mesure (intérêt du service, demande de l'agent, causes d'office des articles 54 et 55) et garantissant le maintien du traitement antérieur. Pour déterminer si M. C. avait fait l'objet d'une telle mutation, le juge administratif examine la nature organique de l'affectation initiale de l'agent et de la structure au sein de laquelle il exerçait ses fonctions. Il relève que le requérant a été nommé agent de police à la Direction de la sûreté publique par l'Ordonnance souveraine du 24 janvier 1986. Analysant ensuite son incorporation, à compter du 1er septembre 1996, au sein du Groupe de sécurité de leurs Altesses sérénissimes, les Membres de la famille souveraine, le Tribunal tranche le débat factuel et organique en faveur de la thèse de l'Administration : ce Groupe de sécurité « fait partie » intégrante de la Direction de la sûreté publique. Dès lors, en étant incorporé dans ce groupe en 1996, le fonctionnaire « n'a pas cessé, de ce fait, d'