137 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27160 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27160 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/01-19-27160)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures d'éloignement du territoire prises pour des motifs liés à l'ordre public. Il convient d'emblée de relever une dualité dans la désignation de la partie requérante au sein même du texte de la décision commentée. En effet, si l'intitulé de l'arrêt mentionne « Dame K. P. épouse W. » et que les écritures ultérieures ainsi que les plaidoiries font état de « Mme Kristina W. », le premier visa de la décision fait référence à une requête présentée par « M. R. W. », son époux, tandis que les motifs exposent la situation du couple. Cette perméabilité rédactionnelle s'explique par la connexité étroite des situations factuelles des deux époux face à la mesure administrative contestée. Sur le plan factuel, il ressort des énonciations de l'arrêt que M. R. W., ressortissant de nationalité autrichienne, avait établi sa résidence dans la Principauté de Monaco au cours de l'année 1996. La stabilité de ce séjour a été remise en cause à la suite de la mise en œuvre de mécanismes d'entraide pénale internationale. Les autorités judiciaires monégasques ont en effet été saisies d'une commission rogatoire émanant du Procureur général de Hambourg (Allemagne), s'inscrivant dans le cadre d'une affaire relative à des opérations d'import-export et de contrebande de cigarettes. En exécution de cette commission rogatoire, M. R. W. a été entendu et une perquisition a été diligentée à son domicile monégasque. Tirant les conséquences administratives de ces investigations judiciaires, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté, par une décision en date du 7 janvier 2005, une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision administrative individuelle a été formellement notifiée le 3 février 2005. Ainsi que le relève la décision, cette mesure de police administrative atteint tant M. R. W. que son épouse, Mme Kristina W. À la suite de cette notification, il est précisé que M. R. W. a pris la décision de regagner son pays d'origine, tout en engageant parallèlement une contestation juridictionnelle de l'acte administratif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est ouvert par l'enregistrement, au Greffe général de la Principauté le 1er avril 2005, d'une requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision ministérielle de refoulement du 7 janvier 2005. Outre les conclusions principales aux fins d'annulation, le recours comportait des conclusions indemnitaires accessoires, la partie requérante sollicitant l'allocation d'une somme de 10 000 euros au titre de la réparation de ses préjudices tant matériel que moral. L'instruction écrite s'est déroulée conformément au principe du contradictoire à travers l'échange classique des quatre mémoires. Au soutien de la requête initiale, l'argumentation développée s'articulait autour de moyens de légalité externe et interne, puisant à la fois dans le droit interne monégasque et dans le droit international des droits de l'homme. Tout en concédant que, selon l'état du droit positif, une décision administrative de refoulement n'avait pas à faire l'objet d'une motivation explicite, la partie requérante soutenait néanmoins qu'un contrôle juridictionnel devait pouvoir s'exercer sur les motifs de l'acte. Ce contrôle était revendiqué sur le fondement combiné de l'interprétation jurisprudentielle de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers et des stipulations de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). Plus audacieusement, la requête arguait d'une obligation de motivation découlant des principes dégagés de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et de ses protocoles, en visant spécifiquement les articles 5, 7 et 13. Enfin, un moyen tiré de la violation de l'article 32 de la Constitution monégasque, qui détermine le statut et les droits des étrangers dans la Principauté, était soulevé. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 2 juin 2005, concluant au rejet de la requête en annulation et, par voie de conséquence, au rejet de la demande d'indemnisation. Sur le terrain du droit, l'Administration opposait l'inopérance des textes internationaux invoqués : d'une part, l'article 13 du PIDCP n'imposerait nullement la motivation formelle des décisions d'expulsion ; d'autre part, la CEDH n'avait pas encore fait l'objet d'une ratification par l'État de Monaco à la date des faits, ce qui la privait de toute force contraignante dans l'ordre interne. Sur le terrain constitutionnel, le Ministre d'État faisait valoir que l'assimilation des droits des étrangers à ceux des nationaux prévue par l'article 32 de la Constitution est subordonnée à la condition que les intéressés ne se livrent pas à des activités répréhensibles. Au fond, pour justifier la légalité interne de la mesure au regard du contrôle admis par la jurisprudence du Tribunal suprême, le Ministre d'État exposait que M. W. avait été « inculpé » en Allemagne pour avoir pris part à un important trafic de cigarettes. Il ajoutait que la perquisition domiciliaire avait mis en évidence la circulation de fonds importants transitant par des comptes bancaires monégasques. L'Administration en déduisait que ces agissements étaient de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques, dès lors qu'ils se révélaient incompatibles avec la politique publique de lutte contre le blanchiment de capitaux menée par la Principauté. En ce qui concerne la situation propre de Mme W., le Ministre d'État soutenait qu'elle « ne pouvait ignorer les activités de son mari ». Par un mémoire en réplique enregistré le 29 juin 2005, Mme W. a vigoureusement contesté la matérialité des faits allégués par l'Administration. Elle réfutait l'existence de toute inculpation de son époux en Allemagne, soutenant que les autorités monégasques avaient seulement été avisées de l'ouverture d'une simple enquête préliminaire visant diverses personnes, au rang desquelles son mari ne figurait qu'à titre de personne soupçonnée. Elle affirmait également que la perquisition n'avait apporté aucun élément probant et que les allégations relatives à des opérations de blanchiment d'argent étaient dépourvues de fondement. Elle reprochait en outre à l'Administration une erreur de qualification juridique consistant à présenter comme « criminelles » des activités qui, à les supposer établies, ne revêtaient qu'une nature « délictuelle ». Sur le plan juridique, la réplique précisait la portée du moyen tiré de l'article 13 du PIDCP, en soulignant que la décision attaquée ne mentionnait pas la procédure suivie alors que le Pacte exige une décision « prise conformément à la loi » et garantit le droit de faire examiner son cas par l'autorité compétente. S'agissant de la CEDH, tout en reconnaissant le défaut de ratification, la requérante invoquait l'existence d'« obligations morales » contractées par la Principauté, qui interdiraient de méconnaître l'esprit d'un traité dont la ratification devait intervenir avant le 5 octobre 2005. Maintenant ses prétentions indemnitaires, Mme W. concluait en demandant qu'il soit enjoint à l'Administration de produire les motifs réels ayant fondé son refoulement. La phase écrite s'est achevée par le dépôt d'une duplique de l'État, enregistrée le 29 juillet 2005. Ce mémoire marque un infléchissement notable dans la présentation des faits par l'Administration. Le Ministre d'État y concède implicitement l'inexactitude de ses premières affirmations en admettant que « si M. W. n'a jamais été inculpé ni condamné pour les faits dont il est fait état », il n'en demeurait pas moins que la perquisition avait bien eu lieu pour une affaire de contrebande de cigarettes et que l'intéressé n'avait pas été mis hors de cause, l'absence d'inculpation étant imputée aux seules « lenteurs de la procédure ». L'État maintenait que le délit de contrebande de cigarettes était susceptible de compromettre la sécurité et la tranquillité publiques, justifiant ainsi le refoulement de M. W. et, par extension, de son épouse qui ne pouvait ignorer ces activités. Sur le terrain du droit international, l'État réitérait que l'article 13 du PIDCP n'exige pas de motivation et opposait que les engagements souscrits lors de la demande d'adhésion au Conseil de l'Europe revêtaient une nature exclusivement morale et politique, dépourvue de portée juridique en l'absence de ratification effective de la Convention. L'instruction a été formellement close par un procès-verbal établi le 9 août 2005, et le Président du Tribunal suprême a, par ordonnance du 24 octobre 2005, fixé l'audience au 17 janvier 2006. C'est lors de cette audience publique qu'est survenu l'incident procédural déterminant : le conseil de Mme W. a produit de nouvelles pièces émanant du parquet de Hambourg et relatives à sa situation judiciaire, production à laquelle le représentant du Ministre d'État ne s'est pas opposé. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si le litige au fond soulevait d'importantes questions relatives à l'étendue des garanties procédurales (obligation de motivation) et substantielles (contrôle de la réalité des menaces pour l'ordre public) entourant le refoulement d'un étranger au regard de la Constitution, de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 et des traités internationaux, l'évolution du débat lors de l'audience de plaidoirie a déplacé le centre de gravité de la décision vers une problématique d'ordre strictement processuel et probatoire. La question de droit qui se posait dans l'immédiat au Tribunal suprême, siégeant en assemblée plénière en matière administrative, était la suivante : dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une mesure de refoulement dont la légalité interne dépend de l'exactitude matérielle de faits pénaux allégués par l'Administration mais contestés par le requérant, quelle suite le juge administratif doit-il réserver à la production, le jour même de l'audience et postérieurement à la clôture de l'instruction écrite, de pièces officielles émanant d'une autorité judiciaire étrangère, lorsque l'Administration défenderesse ne s'oppose pas à leur versement aux débats ? Plus fondamentalement, il s'agissait de déterminer comment concilier les règles gouvernant la clôture de l'instruction écrite devant le Tribunal suprême avec les exigences du principe du contradictoire et la nécessité, pour le juge de l'excès de pouvoir, de disposer d'une information complète et vérifiée afin d'exercer son contrôle sur les motifs de fait d'une mesure de police administrative. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette difficulté procédurale, le Tribunal suprême adopte une motivation particulièrement concise mais juridiquement très structurée, qui fait l'économie provisoire de tout examen des moyens de légalité externe et interne soulevés par les parties pour se concentrer exclusivement sur l'administration de la preuve et la régularité de l'instruction. Le raisonnement de la haute juridiction s'articule en deux temps, selon un syllogisme juridictionnel classique. Dans sa majeure, le Tribunal suprême mobilise le texte régissant sa propre procédure, à savoir l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal suprême. Plus précisément, il cite in extenso les dispositions du troisième alinéa de l'article 30 de cette ordonnance, aux termes desquelles : « S'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice, le Tribunal suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire ». En plaçant sa décision sous l'égide du standard téléologique de la « bonne administration de la justice », le juge constitutionnel et administratif monégasque rappelle qu'il dispose d'un pouvoir discrétionnaire de direction du procès lui permettant de déroger au calendrier initialement fixé lorsque l'état du dossier ne permet pas de statuer en toute connaissance de cause. Dans sa mineure, le Tribunal suprême constate la réunion de trois éléments factuels et procéduraux survenus lors de l'audience du 17 janvier 2006 : 1. Un fait matériel de production probatoire : Mme W. a produit à la barre des documents émanant du parquet de Hambourg et relatifs à sa situation judiciaire. L'origine institutionnelle de ces pièces (l'autorité judiciaire allemande même qui avait délivré la commission rogatoire à l'origine de toute l'affaire) et leur objet (la situation judiciaire de l'intéressée) leur confèrent d'emblée une pertinence manifeste au regard du cœur du litige, lequel portait précisément sur la réalité des poursuites ou des soupçons pesant sur les époux W. en Allemagne. 2. Une attitude procédurale de la partie adverse : le Tribunal relève expressément « que le Ministre d'État ne s'est pas opposé à ce que ces documents soient versés au dossier ». Cette mention est essentielle. En principe, après le procès-verbal de clôture de la procédure (établi en l'espèce le 9 août 2005), aucune pièce nouvelle ne peut être soumise au juge sans méconnaître les règles de l'instruction écrite. Toutefois, l'accord ou l'absence d'opposition du défendeur lève l'obstacle tenant à la tardiveté de la production au regard des droits de la défense immédiats à l'audience, tout en manifestant une volonté commune des parties de voir le débat tranché à la lumière de la vérité judiciaire allemande. 3. Une appréciation souveraine de la juridiction : le Tribunal juge « que ces documents rendent nécessaires à une bonne administration de la justice le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction ». En effet, la simple acceptation des pièces à l'audience ne suffisait pas ; pour que ces documents puissent être valablement pris en compte dans le délibéré et fonder la décision finale, il était indispensable qu'ils puissent être analysés et discutés contradictoirement par écrit. Dès lors que l'instruction était close depuis le mois d'août 2005, le renvoi de l'affaire devait nécessairement s'accompagner d'une mesure formelle de réouverture de l'instruction, afin de purger l'irrégularité tenant à la production post-clôture et de permettre un débat contradictoire approfondi sur la portée de ces nouvelles pièces. Le Tribunal suprême prononce ainsi un arrêt avant dire droit, sursoyant à statuer tant sur les conclusions à fin d'annulation que sur les conclusions indemnitaires. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation procédurale, le Tribunal suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide > - L'affaire est renvoyée. > - L'instruction est réouverte. > - Les dépens sont réservés. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'il ne s'agisse formellement que d'un arrêt avant dire droit ordonnant le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction, la décision rendue le 19 janvier 2006 par le Tribunal suprême de Monaco revêt une importance majeure, ainsi qu'en témoigne sa nomenclature qui associe directement le contentieux du refoulement des étrangers à la problématique de l'« information insuffisante de la juridiction ». Cette décision offre un éclairage précieux sur l'office du juge administratif monégasque face au pouvoir discrétionnaire de l'Administration en matière de police des étrangers, ainsi que sur le contexte de transition juridique qu'a connu la Principauté au milieu des années 2000 quant à la réception du droit européen des droits de l'homme. En premier lieu, l'arrêt illustre avec acuité la tension classique en droit administratif monégasque entre l'absence d'obligation légale de motiver formellement les décisions de police des étrangers et la nécessité d'un contrôle juridictionnel effectif sur la légalité interne de ces mesures. Ainsi que le rappellent tant la requête que la contre-requête du Ministre d'État, la jurisprudence du Tribunal suprême, interprétant l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, n'exige pas que l'acte de refoulement comporte l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Cependant, l'absence de motivation formelle (légalité externe) ne signifie nullement l'absence de motifs légaux (légalité interne). Comme les deux parties s'accordent à le relever dans leurs écritures, la jurisprudence du Tribunal suprême pose le principe « d'un certain contrôle des décisions de refoulement ». Or, pour que ce contrôle juridictionnel ne demeure pas purement théorique face à un acte non motivé, il est impératif que l'Administration dévoile ses motifs devant le juge à l'occasion de l'instruction du recours pour excès de pouvoir, et que le juge puisse vérifier l'exactitude matérielle des faits invoqués. L'espèce commentée démontre la vigilance du Tribunal suprême sur ce point. Au fil des échanges de mémoires, la justification factuelle avancée par le Ministre d'État s'était considérablement fragilisée : après avoir affirmé péremptoirement dans sa contre-requête du 2 juin 2005 que M. W. avait été « inculpé en Allemagne pour contrebande de cigarettes » et que des fonds importants liés à un trafic avaient circulé sur des comptes monégasques, l'État avait dû reconnaître dans sa duplique du 29 juillet 2005 que « M. W. n'a jamais été inculpé ni condamné pour les faits dont il est fait état », se repliant sur l'existence d'une perquisition et sur le fait que l'intéressé n'avait pas été mis hors de cause en raison des « lenteurs de la procédure ». Quant à Mme W., le seul grief formulé à son encontre tenait à une présomption de connaissance (« elle ne pouvait ignorer les activités de son mari »). Dans un tel contexte de flottement factuel de la part de l'Administration, la décision du Tribunal suprême d'ordonner la réouverture de l'instruction pour accueillir les documents du parquet de Hambourg prend tout son sens. Elle manifeste le refus du juge de se contenter d'allégations administratives approximatives ou évolutives pour valider une mesure attentatoire à la liberté d'aller et venir et au droit au séjour. En estimant que ces pièces judiciaires étrangères sont nécessaires à une « bonne administration de la justice », le Tribunal suprême confirme que son contrôle sur les mesures de refoulement porte pleinement sur l'exactitude matérielle des faits : si le refoulement est fondé sur l'existence de poursuites pénales à l'étranger susceptibles de troubler la tranquillité ou la sécurité publiques à Monaco, la réalité et la portée exacte de ces poursuites doivent être établies de manière certaine au dossier. En second lieu, le texte de la décision constitue un témoignage historique remarquable sur l'état du droit international des droits de l'homme dans l'ordre juridique monégasque au cours de l'année 2005. Le débat contentieux met en scène une confrontation directe entre deux instruments internationaux : - D'une part, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, pleinement intégré dans l'ordre interne puisque rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le Tribunal suprême prend soin de viser expressément ce texte, et notamment son article 13 (relatif aux garanties entourant l'expulsion des étrangers légalement présents sur le territoire), confirmant ainsi son applicabilité directe et son invocabilité dans le contentieux du refoulement, quand bien même les parties s'opposaient sur le point de savoir s'il impl
# Cour d'Appel de Monaco, 15 avril 1986, n° 25209 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 15 avril 1986, n° 25209 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1986/04-15-25209)) ## Faits et procédure Une épouse saisit le Tribunal de première instance de Monaco d'une action en séparation de corps contre son mari, de nationalité française. Celui-ci soulève l'incompétence de la juridiction monégasque, au motif qu'il est domicilié à Casablanca (Maroc) et non à Monaco. Subsidiairement, il présente une demande reconventionnelle en séparation de corps aux mêmes fins. Le tribunal rejette l'exception. Il relève que le défendeur avait déjà opposé des moyens de défense au fond avant de soulever son déclinatoire, méconnaissant ainsi les articles 4 et 262 du Code de procédure civile. Statuant au fond, il prononce la séparation de corps aux torts exclusifs du mari, fixe au 29 février 1984 les effets de la résidence séparée, condamne le mari à une pension alimentaire mensuelle de 3 000 francs, indexée sur l'indice national des prix de détail, ordonne la liquidation des intérêts pécuniaires des époux et désigne un notaire à cette fin. Le mari interjette appel. Il invoque la violation de l'article 263 du Code de procédure civile, soutient que le tribunal aurait dû surseoir à statuer sur le fond, conteste la preuve des griefs retenus et produit six attestations de moralité. L'épouse conclut à la confirmation et forme appel incident. Elle sollicite le relèvement de la pension à 5 000 francs et 100 000 francs de dommages-intérêts pour procédure abusive. Le mari ne conteste pas devoir un arriéré de 21 000 francs, mais invoque l'insuffisance de ses ressources, constituées d'une pension de retraite annuelle de 80 000 francs. La nationalité de l'épouse n'est pas précisée dans la décision (non précisé dans la décision). ## Question de droit La Cour doit trancher trois questions. En premier lieu, une exception d'incompétence fondée sur le domicile d'un époux étranger à l'étranger peut-elle être accueillie lorsqu'elle est soulevée après des conclusions au fond ? Cette question porte sur l'articulation entre les articles 4 et 262 du Code de procédure civile, d'une part, et l'article 263 du même code, d'autre part, qui vise l'incompétence « en tout état de cause ». Elle implique de qualifier la nature de l'incompétence attachée aux « actions relatives à l'état d'un étranger ». En second lieu, le juge du fond pouvait-il statuer sur le fond sans surseoir à statuer sur la question d'état et sur l'exception d'incompétence ? En troisième lieu, l'appelant incident peut-il obtenir la réformation d'un chef de jugement qui lui a entièrement donné satisfaction ? ## Solution et dispositif **Sur l'exception d'incompétence.** La Cour commence par admettre que l'instance en séparation de corps constitue « bien une action relative à l'état d'un étranger ». Une telle action aurait échappé à la compétence du tribunal si l'étranger avait décliné sa compétence conformément à l'article 262, et justifié d'un domicile conservé à l'étranger. Or le défendeur n'a pas respecté les prescriptions de l'article 262, selon lesquelles le déclinatoire « doit intervenir préalablement à toute exception et, a fortiori, à toutes conclusions sur le fond ». Il avait, par écritures du 27 juin 1984, opposé des moyens de fond à l'action, « s'interdisant par là-même » d'exciper ultérieurement de l'incompétence. La Cour relève également une contradiction entre l'allégation d'un domicile casablancais et les écritures du défendeur, qui se domiciliait à Monaco. La Cour distingue ensuite deux régimes d'incompétence. L'incompétence « conditionnelle » attachée à
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2349 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2349 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/02-08-2349)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'accès des travailleurs étrangers au marché de l'emploi monégasque, telle que gouvernée par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. Il met en exergue la tension classique, en droit administratif, entre les prérogatives régaliennes de l'administration en matière de contrôle de l'accès au territoire professionnel et les exigences probatoires inhérentes au contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir. En l'espèce, le requérant, Monsieur F. F., né le 24 août 1977 à Sallanches en France et de nationalité portugaise, exerçait régulièrement une activité professionnelle salariée sur le territoire monégasque. Il avait en effet été initialement autorisé à travailler auprès de l'établissement dénommé « Stars N Bars » à compter du 10 octobre 2006, cette activité étant régularisée par la délivrance d'un permis de travail en date du 19 mars 2007. La relation de travail s'est poursuivie jusqu'à ce que l'intéressé prenne l'initiative de la rompre en présentant sa démission par une lettre datée du 11 novembre 2008. Souhaitant poursuivre son activité professionnelle au sein de la Principauté, Monsieur F. F. a rapidement retrouvé deux nouveaux emplois. Conformément aux prescriptions impératives de l'article 4 de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 précitée, qui subordonne toute embauche d'un salarié étranger à une autorisation administrative préalable, ses nouveaux employeurs respectifs ont introduit auprès de la direction du travail les demandes requises. Ces démarches, effectuées les 30 janvier et 12 février 2009, tendaient à obtenir, d'une part, l'autorisation d'embauchage et, d'autre part, la délivrance d'un nouveau permis de travail au bénéfice de Monsieur F. F. Toutefois, cette procédure administrative n'a pas abouti favorablement. Par une lettre en date du 27 février 2009, la direction du travail, relevant du département des affaires sociales, a notifié à Monsieur F. F. une décision de refus. L'administration l'informait qu'il ne lui était désormais plus possible d'exercer une quelconque activité salariée sur le territoire de la Principauté. Pour justifier cette mesure d'éviction du marché du travail monégasque, l'autorité administrative s'est bornée à invoquer l'existence de « mauvais renseignements de police » recueillis sur le compte de l'intéressé, sans autre précision factuelle dans cet acte initial. Contestant le bien-fondé de cette interdiction professionnelle de fait, Monsieur F. F. a formé un recours administratif préalable. Par un courrier réceptionné par les services de l'État le 6 mars 2009, il a saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux tendant au retrait ou à la réformation de la décision initiale du 27 février 2009. Ce recours gracieux a donné lieu à une décision explicite de rejet, prise par le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur par lettre datée du 17 mars 2009. Dans cette correspondance administrative confirmative, l'autorité publique a légèrement dévoilé la substance des « mauvais renseignements de police » antérieurement opposés. Le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a ainsi indiqué au requérant que, « compte tenu des faits de voie de fait pour lesquels » il s'était vu adresser un « rappel à la loi » le 26 décembre 2008, il n'était pas possible de réserver une suite favorable à sa requête. C'est précisément cette décision du 17 mars 2009, confirmant le refus initial du 27 février 2009, qui a cristallisé le litige et fait l'objet du recours contentieux devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du refus administratif, Monsieur F. F. a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Sa requête a été enregistrée au greffe du Tribunal Suprême le 15 mai 2009 sous le numéro de rôle TS 2009/8. Le recours tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 17 mars 2009 lui refusant l'autorisation d'exercer une activité salariée à Monaco et, à titre accessoire, à l'indemnisation du préjudice résultant de cette décision. L'instruction de l'affaire a suivi le cours procédural régi par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il convient de relever une particularité chronologique mentionnée dans les visas de la décision : une première ordonnance du Président du Tribunal Suprême, datée dans le texte du 4 février 2009 (soit antérieurement à l'enregistrement de la requête), puis une seconde ordonnance en date du 4 juin 2009, ont désigné Monsieur Frédéric Rouvillois, membre suppléant, en qualité de rapporteur. Enfin, par une ordonnance du 7 décembre 2009, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 26 janvier 2010, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative. Lors de cette instance, les prétentions et l'argumentation juridique des parties se sont frontalement opposées tant sur le terrain de l'instruction probatoire que sur celui de la légalité interne de l'acte attaqué. Du côté du requérant, représenté par Maître Patricia Rey, avocat-défenseur, l'argumentation s'articulait autour de trois axes distincts : 1. **Sur le plan procédural et avant dire droit**, Monsieur F. F. a expressément sollicité la mise en œuvre des pouvoirs d'instruction du juge. Se fondant sur les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, il a demandé au Tribunal Suprême d'ordonner au Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur de communiquer l'intégralité des éléments de fait sur lesquels l'administration s'était fondée pour prendre la décision de refus du 17 mars 2009. 2. **Sur le fond du droit (légalité interne)**, le requérant soutenait que la décision administrative était entachée d'illégalité quant à ses motifs de fait. Selon lui, de simples agissements n'ayant donné lieu qu'à une mesure alternative aux poursuites sous la forme d'un « rappel à la loi » ne sauraient, par leur nature même, justifier légalement une mesure aussi grave qu'un refus d'autorisation de travail. Il en déduisait que l'acte attaqué reposait sur une appréciation inexacte de la matérialité des faits et se trouvait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, justifiant son annulation pour excès de pouvoir. 3. **Sur le terrain indemnitaire**, Monsieur F. F. a formulé des conclusions tendant à la réparation du préjudice matériel directement causé par la décision de refus d'embauche, chiffrant sa demande de condamnation pécuniaire à la somme de 3 800 euros. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, a déposé une contre-requête enregistrée au greffe le 16 juillet 2009, concluant au rejet intégral de la requête, tant dans ses demandes avant dire droit que dans ses conclusions au fond. L'administration monégasque opposait une fin de non-recevoir factuelle et juridique aux arguments du requérant : 1. **S'agissant de la demande de mesure d'instruction**, l'État soutenait qu'une telle mesure était totalement superflue. Selon le Ministre d'État, Monsieur F. F. faisait preuve de mauvaise foi procédurale en prétendant ignorer les faits reprochés, alors même que la lecture des termes de son propre recours gracieux du 6 mars 2009 suffisait à démontrer qu'il en avait une parfaite connaissance. L'administration affirmait ainsi que la décision ne reposait ni sur des faits inconnus du requérant, ni sur des faits dont la matérialité ne serait pas établie, rendant inutile toute production documentaire complémentaire. 2. **S'agissant de la légalité interne et du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation**, la contre-requête du Ministre d'État a apporté à la barre et dans ses écritures des précisions factuelles absentes des décisions initiales. L'administration a exposé que le requérant avait une spécialisation professionnelle consistant principalement à assurer la protection des personnes. Or, selon le Ministre d'État, cette activité de sécurité était radicalement « incompatible avec un comportement consistant à imposer à des femmes sans défense des attouchements sexuels non consentis ». Au vu de la gravité de ces faits, tenus pour établis par l'administration, le refus de permis de travail n'était nullement entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 3. **S'agissant enfin des conclusions indemnitaires**, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence. Se fondant sur les dispositions de l'article 90 B. 1) de la Constitution monégasque, la défense rappelait que le contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême est strictement subordonné au prononcé préalable de l'annulation de la décision administrative dont l'illégalité est à l'origine du préjudice allégué. La requête en annulation devant être rejetée, la demande pécuniaire devait nécessairement subir le même sort. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'opposition frontale entre les parties quant à la réalité, la nature exacte et la preuve des agissements imputés au requérant plaçait le Tribunal Suprême face à une question méthodologique et probatoire fondamentale du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Le problème juridique soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : **le juge de l'excès de pouvoir peut-il statuer au fond sur la légalité interne d'une décision administrative refusant un permis de travail à un étranger sur le fondement de « mauvais renseignements de police » et d'un « rappel à la loi », lorsque l'administration se borne, dans ses écritures en défense, à alléguer des faits graves sans produire au dossier les pièces justificatives permettant d'en établir la matérialité, au motif que le requérant connaîtrait lui-même lesdits faits ?** En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si la connaissance supposée des faits par l'administré dispense l'autorité administrative de la charge de prouver devant le juge la matérialité des motifs de fait fondant sa décision, ou si l'insuffisance des éléments versés aux débats impose à la juridiction d'user de ses pouvoirs d'instruction d'office ou sur demande pour contraindre l'État à produire son dossier. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La réponse apportée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 8 février 2010 se caractérise par sa sobriété formelle et sa rigueur juridique. Refusant de trancher immédiatement le litige au fond, la haute juridiction prononce un arrêt avant dire droit, écartant ainsi provisoirement l'examen de l'erreur manifeste d'appréciation et des conclusions indemnitaires pour se concentrer exclusivement sur l'office du juge en matière d'établissement de la preuve. Le raisonnement du Tribunal Suprême se déploie en un syllogisme juridictionnel resserré, articulé autour de deux considérants. Dans un premier temps, le Tribunal énonce la majeure de son raisonnement en rappelant le fondement textuel de ses prérogatives inquisitoriales. Il vise et reproduit les termes de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel : « le tribunal suprême peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Ce rappel textuel permet au juge d'affirmer sa maîtrise souveraine de la conduite de l'instruction. Dans un deuxième temps, le Tribunal procède à la qualification juridique de l'état du dossier qui lui est soumis (la mineure du syllogisme). Il constate, de manière lapidaire mais décisive, « que la décision attaquée est fondée sur des faits dont la matérialité est insuffisamment établie en l'état du dossier ». Ce constat d'insuffisance probatoire constitue le cœur de la motivation et appelle une lecture attentive au regard des moyens des parties. En effet, le Tribunal disposait face à lui de trois qualifications différentes des mêmes événements du 26 décembre 2008 : * La décision initiale du 27 février 2009 évoquait de vagues « mauvais renseignements de police » ; * La décision confirmative attaquée du 17 mars 2009 visait des « faits de voie de fait » ayant donné lieu à un « rappel à la loi » ; * La contre-requête du Ministre d'État du 16 juillet 2009 qualifiait ces mêmes événements de comportement consistant à « imposer à des femmes sans défense des attouchements sexuels non consentis ». Or, aucune pièce matérielle (procès-verbal de police, notification officielle du rappel à la loi par le parquet, plaintes éventuelles, ou rapport circonstancié de la Sûreté publique) ne venait étayer ces qualifications divergentes et de gravité croissante. En jugeant que la matérialité des faits est « insuffisamment établie en l'état du dossier », le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement l'argumentation centrale du Ministre d'État. Pour la haute juridiction, peu importe que le requérant ait eu ou non connaissance des faits qui lui étaient reprochés lors de son recours gracieux ; ce qui importe dans le cadre du procès administratif, c'est que **le juge lui-même** soit mis en mesure de vérifier l'exactitude matérielle de ces faits. Les simples affirmations de l'administration dans ses mémoires en défense, fussent-elles détaillées, ne constituent pas une preuve suffisante. Dans un troisième temps (la conclusion du syllogisme), le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette carence probatoire. Il considère « qu'il y a lieu dès lors de prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ». L'usage du terme « permettre au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle » souligne que la production des pièces n'est pas ordonnée pour la seule information du requérant, mais bien comme une condition *sine qua non* de l'exercice par la juridiction de sa mission constitutionnelle de contrôle de la légalité des actes administratifs. ### C. Le dispositif Conformément à la nature avant dire droit de sa décision, le Tribunal Suprême sursoit à statuer sur le fond du recours et prononce une injonction d'instruction assortie d'un délai impératif. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Article 1er. – Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité sur la décision attaquée. > Article 2. – Les dépens sont réservés. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 8 février 2010, bien qu'étant une décision avant dire droit de nature procédurale, revêt une importance majeure dans l'architecture du contentieux administratif monégasque. Il illustre avec force la nature inquisitoriale de la procédure devant le juge de l'excès de pouvoir et l'exigence absolue du contrôle de l'exactitude matérielle des faits, y compris dans les domaines où l'administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation. #### 1. L'effectivité du contrôle de la matérialité des faits dans le domaine de la police des étrangers et de l'emploi La législation monégasque sur l'emploi des étrangers, issue de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 (visée par la décision), confère aux autorités de la Principauté un pouvoir discrétionnaire étendu pour accorder ou refuser les autorisations d'embauchage et les permis de travail. Ce pouvoir s'exerce notamment au regard des nécessités de l'ordre public et de la moralité des candidats à l'emploi, ce que traduisent les enquêtes administratives donnant lieu à des « renseignements de police ». En pareille matière, ainsi que le laissaient entendre les écritures des deux parties qui débattaient de « l'erreur manifeste d'appréciation », le contrôle du juge sur la qualification juridique des faits (c'est-à-dire l'adéquation entre le comportement de l'étranger et la décision de refus) est classiquement un contrôle restreint, limité à la sanction de l'erreur manifeste. Toutefois, la théorie générale du contentieux administratif, commune au droit français et au droit monégasque, enseigne que même lorsque le juge n'exerce qu'un contrôle restreint sur l'appréciation de l'administration, il exerce toujours un **contrôle entier et préalable sur l'exactitude matérielle des faits**. Une décision administrative, fût-elle hautement discrétionnaire, est entachée d'excès de pouvoir si elle repose sur des faits matériellement inexacts. Or, pour vérifier si les faits sont matériellement exacts, encore faut-il que le juge puisse en connaître la consistance précise. En l'espèce, le glissement sémantique opéré par l'administration — passant de « mauvais renseignements de police » (acte du 27 février 2009) à des « faits de voie de fait » sanctionnés par un « rappel à la loi » (acte du 17 mars 2009), pour finir par alléguer dans la contre-requête des « attouchements sexuels non consentis » sur des « femmes sans défense » incompatibles avec un métier de protection des personnes — révélait un flottement factuel manifeste. En refusant de se contenter des allégations du Ministre d'État, le Tribunal Suprême rappelle que le pouvoir discrétionnaire ne saurait jamais dégénérer en pouvoir arbitraire soustrait à la preuve. #### 2. La dialectique de la preuve et la mise en œuvre de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 L'intérêt théorique majeur de la décision réside dans la mise en œuvre de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Dans le procès administratif, caractérisé par un déséquilibre structurel entre le citoyen (ou le travailleur étranger) et la puissance publique qui détient seule le dossier administratif et les rapports de police, la charge de la preuve fait l'objet d'un aménagement prétorien spécifique. En l'espèce, le requérant ne s'était pas contenté d'une dénégation vague ; il avait activement contesté la capacité d'un simple « rappel à la loi » à fonder un refus de permis de travail et avait formellement requis l'application de l'article 32 pour contraindre l'administration à dévoiler ses pièces. La défense de l'État tentait d'opposer une conception purement subjective de la preuve : puisque Monsieur F. F. savait ce qu'il avait fait le 26 décembre 2008 (comme le prouverait son recours gracieux), l'administration n'avait rien à prouver devant le Tribunal. Le Tribunal Suprême censure radicalement cette conception en opérant une distinction fondamentale entre la connaissance des faits par les parties et l'établissement des faits devant la juridiction. Le contrôle de légalité institué par l'article 90 de la Constitution monégasque est un procès fait à un acte, de nature objective. Pour que le Tribunal Suprême puisse « exercer son contrôle », selon les termes mêmes de l'arrêt, le dossier juridictionnel doit contenir les éléments objectifs attestant de la réalité des faits. Dès lors que les affirmations du requérant sérieusement articulées contredisent la portée
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 février 1982, n° 27532 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 février 1982, n° 27532 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1982/02-10-27532)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la section administrative du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco met en cause l’exercice par l’autorité exécutive de ses prérogatives de police des étrangers à l’encontre d’un ressortissant étranger souhaitant s’établir durablement sur le territoire monégasque et y exerçant une activité économique. Le requérant, le sieur E. F., de nationalité helvétique, a entrepris de s’installer en Principauté de Monaco au cours de l'année 1979. À cette fin, il a procédé à la location d’un appartement sur le territoire monégasque en 1979 et a sollicité auprès des autorités compétentes, en conséquence de cette installation matérielle, la délivrance d’une carte de résident. Parallèlement à ces démarches administratives d'établissement, le sieur E. F. exerce une activité commerciale en Principauté. Au début de l’année 1981, alors que la procédure administrative d'instruction relative à l'attribution de sa carte de résident est toujours en cours d'examen par les services de l'État, le sieur E. F. se trouve impliqué dans un différend d'ordre pénal. À la date du 10 février 1981, il dépose une plainte pénale du chef d'escroquerie à l'encontre de deux personnes dénommées dans la décision les sieurs V. et I. Exactement un mois après le dépôt de cette plainte, soit le 10 mars 1981, le Ministre d'État prend à l'encontre du sieur E. F. l'arrêté ministériel n° 81/114 prescrivant son expulsion de la Principauté de Monaco. Cet acte administratif unilatéral fait l'objet d'une signification à l'intéressé le 1er avril 1981. Sur le plan formel et matériel, la décision ministérielle d'expulsion présente une singularité soulignée par le requérant : elle se matérialise sous la forme d’un imprimé préétabli. Sur ce support standardisé, le nom du sieur E. F. a été simplement ajouté à une motivation elle-même préimprimée, rédigée en ces termes génériques : « Considérant que la présence de cet étranger dans la Principauté de Monaco est de nature à compromettre la tranquillité ou la sûreté publique ou privée ». Aucun élément de fait précis ni aucune circonstance propre au comportement personnel de l'intéressé ne figurent dans le corps de cet arrêté pour expliciter en quoi sa présence constituerait une telle menace. Estimant que cette mesure d'éloignement soudaine, intervenue concomitamment à l'instruction de sa demande de carte de résident et un mois après son dépôt de plainte pour escroquerie, est dépourvue de tout fondement légitime et lui cause un grave préjudice professionnel et personnel en raison de son activité commerciale à Monaco, le sieur E. F. décide de contester la légalité de l'arrêté d'expulsion devant la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 26 mai 1981, soit dans le délai de recours contentieux courant à compter de la signification intervenue le 1er avril 1981, le sieur E. F. saisit le Tribunal Suprême. Son recours présente un caractère mixte, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux de l'indemnisation. D'une part, il tend à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel n° 81/114 du 10 mars 1981 prescrivant son expulsion. D'autre part, il sollicite l'attribution d'une indemnité chiffrée à 50 000 francs en réparation du préjudice tant matériel que moral qu'il estime avoir subi du fait de cette décision administrative. L'instruction écrite se déroule selon les formes contradictoires habituelles devant la haute juridiction. Le Ministre d'État dépose une contre-requête le 28 juillet 1981. Le requérant y répond par un mémoire en réplique enregistré le 25 août 1981, auquel le Ministre d'État oppose une duplique en date du 21 septembre 1981. L'affaire étant en état d'être jugée, le Président du Tribunal Suprême rend une ordonnance le 19 octobre 1981 ordonnant le renvoi de la cause devant la section administrative du Tribunal Suprême. Lors de l'audience, la juridiction entend le rapport de M. Roland Drago, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales de Maître Hélène Marquilly et de Maître J.-Ch. Marquet, avocats-défenseurs, ainsi que les conclusions du Procureur Général. L'argumentation développée par le requérant au fil de sa requête initiale et de sa réplique s'articule autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne visant à briser l'opacité de la décision administrative : 1. **Sur le défaut et l'insuffisance de motivation ainsi que l'entrave au contrôle du juge** : Le sieur E. F. soutient que l'arrêté a été pris en violation du « principe fondamental du droit des gens » dès lors que le juge se trouve dans l'impossibilité d'en contrôler la motivation. Il dénonce l'usage d'un formulaire préimprimé comportant une clause de style stéréotypée relative à la tranquillité ou la sûreté publique ou privée. Selon lui, un tel procédé formel ne permet au juge de vérifier ni la validité juridique, ni même l'existence matérielle des motifs ayant présidé à l'édiction de la décision. 2. **Sur l'invocation du droit comparé** : À l'appui de sa démarche tendant à obtenir un contrôle juridictionnel des motifs de fait, le requérant invoque l'évolution de la jurisprudence administrative française, faisant valoir que le Conseil d'État français contrôle, à l'époque du litige, la réalité et la qualification des faits sur lesquels est fondée une décision d'expulsion. 3. **Sur la violation des droits de la défense et l'obligation de justification** : Dans sa réplique du 25 août 1981, le requérant élargit le fondement textuel de sa critique en invoquant un principe général du droit : le respect des droits de la défense. Il soutient que ce principe impose à l'autorité administrative à la fois de motiver formellement sa décision et d'en justifier le bien-fondé au fond. 4. **Sur l'absence de motif légal et le détournement de pouvoir implicite** : Au fond, le requérant affirme qu'aucun motif valable ne justifiait son expulsion. Analysant la formule préimprimée qui vise notamment la sûreté ou la tranquillité « privée », il avance que la seule motivation éventuellement applicable à sa situation serait une prétendue atteinte à des intérêts privés. Or, il souligne que cette « atteinte » ne serait en réalité constituée que par l'exercice d'un droit légitime, à savoir la procédure pénale qu'il a régulièrement engagée par sa plainte en escroquerie contre les sieurs V. et I. un mois avant l'arrêté. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du sieur E. F. aux entiers dépens. Sa ligne de défense repose sur une interprétation stricte des textes monégasques et sur l'affirmation d'un pouvoir discrétionnaire absolu en matière de police des étrangers : 1. **Sur l'absence d'obligation légale de motivation et de condition de fond** : Dans sa contre-requête, le Ministre d'État se fonde sur l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Il soutient qu'en droit positif monégasque, cette disposition ne subordonne le pouvoir d'expulsion à aucune condition particulière et n'exige nullement l'indication des motifs de la décision dans l'acte. Il rappelle que la jurisprudence constante du Tribunal Suprême est fixée en ce sens. 2. **Sur l'incompétence du juge pour contrôler les faits et leur appréciation** : Dans sa duplique du 21 septembre 1981, l'autorité ministérielle durcit sa position quant à l'office du juge. Elle affirme qu'en droit monégasque, la décision d'expulsion échappe par nature à tout contrôle juridictionnel touchant soit à l'exactitude matérielle des faits, soit à leur appréciation par l'autorité administrative compétente. 3. **Sur l'irrecevabilité du moyen tiré des droits de la défense** : Le Ministre d'État soutient que le moyen nouveau ou développé en réplique, tiré d'une prétendue violation du principe général des droits de la défense, est irrecevable en la matière. 4. **Sur le rejet des allégations factuelles** : Enfin, le Ministre d'État conteste formellement tout lien de causalité entre la plainte pénale déposée par le requérant le 10 février 1981 et l'arrêté d'expulsion du 10 mars 1981, qualifiant les allégations de l'intéressé sur ce point de dénuées de tout fondement. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par le sieur E. F. confrontait la haute juridiction monégasque à une triple problématique juridique touchant aux garanties formelles, procédurales et juridictionnelles entourant l'édiction d'une mesure de police administrative d'expulsion d'un étranger : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe et de la forme des actes administratifs, l'arrêté d'expulsion pris par le Ministre d'État sur le fondement de l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 doit-il obligatoirement comporter l'énoncé des motifs de fait et de droit qui le fondent, ou l'administration peut-elle valablement recourir à une formule préimprimée stéréotypée sans entacher sa décision d'un vice de forme pour insuffisance de motivation ? En deuxième lieu, sur le terrain de la procédure administrative non contentieuse et des principes généraux du droit, le principe du respect des droits de la défense s'applique-t-il aux mesures de police telles que l'expulsion d'un étranger, imposant ainsi à l'administration, même dans le silence des textes législatifs ou réglementaires, de mettre en œuvre une procédure contradictoire préalable et de justifier des griefs retenus contre l'intéressé ? En troisième lieu, quant à la légalité interne et à l'étendue de l'office du juge de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême est-il compétent, à l'occasion d'un recours dirigé contre un arrêté d'expulsion, pour exercer un contrôle sur l'opportunité et les motifs de fait de cette mesure de police, et par conséquent pour allouer des dommages-intérêts en réparation du préjudice causé par cet éloignement ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions du requérant, la section administrative du Tribunal Suprême déploie un raisonnement particulièrement concis, structuré et rigoureux, qui procède par élimination successive des moyens de légalité externe et interne avant de statuer par voie de conséquence sur les conclusions indemnitaires. Tout d'abord, le Tribunal Suprême ancre son analyse dans le texte régissant spécifiquement la matière en droit interne monégasque. Après avoir visé l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment ses articles 17, 25 et 89 à 92) et l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la juridiction cite expressément les dispositions de l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Aux termes de ce texte : « le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». À partir de cette base textuelle, le Tribunal Suprême répond en trois temps (« d'une part », « d'autre part », « enfin ») aux critiques formulées contre la légalité de l'arrêté : 1. **L'exclusion de toute obligation de motivation formelle** : Examinant la lettre de l'article 22, alinéa 1er, précité, la haute juridiction relève « d'une part, que ce texte ne fait aucune obligation au Ministre d'État de motiver la mesure d'expulsion qu'il prononce ». Le raisonnement est ici purement textuel et déductif : l'Ordonnance Souveraine de 1964 conférant au Ministre d'État le pouvoir d'expulser sans lui imposer de condition de forme relative à l'explicitation des motifs, aucune exigence de motivation n'existe en droit positif. Le Tribunal en tire une conséquence logique radicale quant à l'opérance du moyen soulevé par le requérant à l'encontre de l'imprimé préétabli : dès lors que la motivation n'est pas obligatoire, « le requérant ne peut utilement soutenir que la décision attaquée est insuffisamment motivée ». Le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation préimprimée est donc écarté comme inopérant ; une motivation surabondante ou stéréotypée ne saurait vicier un acte qui n'avait pas à être motivé. 2. **L'inapplicabilité de la procédure contradictoire et des droits de la défense aux mesures de police** : Répondant au moyen développé en réplique tiré de la violation du principe général des droits de la défense, le Tribunal Suprême pose une règle de principe gouvernant la procédure administrative non contentieuse. Il juge « d'autre part, qu'en l'absence d'une disposition législative qui le prescrive, une décision rendue en matière de police n'est pas soumise, quelle qu'en soit la forme, à la règle de la procédure contradictoire ». La juridiction opère ici une qualification juridique déterminante de la mesure d'expulsion : il s'agit d'une « décision rendue en matière de police » et non d'une sanction administrative. En l'absence de texte législatif imposant le contradictoire pour ce type d'acte, la règle de la procédure contradictoire préalable ne s'applique pas, et ce « quelle qu'en soit la forme » (qu'il s'agisse d'une simple mesure de police ou d'un arrêté formel d'expulsion au sens de l'article 22). Par conséquent, le grief tiré de la violation des droits de la défense est rejeté comme non fondé. 3. **Le refus de contrôler l'opportunité de la mesure** : S'agissant enfin de la critique de fond portant sur l'absence de faits justifiant l'expulsion et sur le lien allégué avec la plainte pénale déposée par le requérant, le Tribunal Suprême clôt le débat par une formule lapidaire définissant les limites de son propre office : « Considérant enfin que le Tribunal Suprême n'a pas à apprécier l'opportunité de la décision attaquée ». En qualifiant la contestation des motifs de fait et du bien-fondé de la mesure comme relevant de la simple « opportunité » administrative, et non de la légalité susceptible d'être contrôlée par le juge, le Tribunal Suprême consacre le pouvoir discrétionnaire du Ministre d'État et refuse de s'engager dans la voie du contrôle des faits ou de leur qualification juridique que le requérant l'invitait à suivre à l'instar du Conseil d'État français. En dernier lieu, statuant sur les conclusions indemnitaires tendant à l'allocation de 50 000 francs de dommages-intérêts, le Tribunal Suprême applique la règle classique de la liaison du contentieux indemnitaire accessoire au sort du recours en annulation principal (prévue par l'article 90-B de la Constitution de 1962 visé par la décision). Le Tribunal constate simplement que « la demande en annulation de l'arrêté étant rejetée par la présente décision, il n'y a pas lieu à l'octroi de dommages intérêts ». L'absence d'illégalité fautive démontrée entraîne mécaniquement le rejet de la demande de réparation. ### C. Le dispositif En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête susvisée du sieur E. F. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du requérant ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 10 février 1982 par le Tribunal Suprême dans l'affaire *sieur E. F. c/ Ministre d'État* constitue un jalon classique et particulièrement illustratif de la conception traditionnelle du contentieux de la police des étrangers en Principauté de Monaco au début des années 1980. Rendue au rapport du professeur Roland Drago, éminent spécialiste français du droit administratif siégeant au sein de la haute juridiction monégasque, cette décision témoigne à la fois d'une parenté conceptuelle évidente avec les catégories fondamentales du droit administratif français et d'une volonté délibérée de maintenir une autonomie stricte du droit monégasque quant à l'étendue du pouvoir discrétionnaire de l'exécutif. #### 1. L'affirmation de l'autonomie du droit monégasque face aux évolutions du droit comparé L'un des aspects les plus remarquables du litige réside dans la tentative explicite du requérant d'importer en droit monégasque les évolutions récentes de la jurisprudence administrative française. Dans sa requête, le sieur E. F. faisait expressément valoir que « le Conseil d'État français contrôle actuellement les faits sur lesquels est fondée une décision d'expulsion ». Bien que la décision commentée ne mentionne pas le nom des arrêts français auxquels le requérant faisait allusion, cette argumentation mettait directement le Tribunal Suprême au défi de faire évoluer son propre office juridictionnel pour exiger de l'administration qu'elle révèle au juge les motifs de fait de l'expulsion afin d'en vérifier l'exactitude matérielle et la qualification juridique. Or, le Tribunal Suprême, fidèle à sa propre jurisprudence antérieure — que le Ministre d'État n'avait pas manqué de rappeler dans sa contre-requête en soulignant que « la jurisprudence du Tribunal Suprême est dans ce sens » —, oppose une fin de non-recevoir absolue à cet argument de droit comparé. Pour comprendre cette divergence, il convient de s'attacher à la lettre même du texte applicable à Monaco, à savoir l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964. Contrairement à d'autres législations qui subordonnent le prononcé d'une mesure d'expulsion à une condition légale déterminée (telle que l'existence d'une menace pour l'ordre public ou le crédit public), l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 est rédigé en des termes qui ne fixent aucune condition de fond à l'action du Ministre d'État : ce dernier « pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Sur le plan de la théorie du droit administratif, l'absence de toute condition légale énoncée par le texte d'habilitation a une conséquence directe sur l'étendue du contrôle du juge de l'excès de pouvoir : là où la loi ou le règlement ne fixe aucune condition de fond à l'exercice d'une compétence, le pouvoir de l'administration est entièrement discrétionnaire. Dès lors que la légalité interne de l'acte n'est subordonnée par le texte à la réalisation d'aucun fait particulier, toute discussion portant sur la gravité ou la nature des faits reprochés à l'étranger glisse nécessairement du terrain de la légalité vers celui de l'opportunité. C'est très exactement ce qu'exprime la formule finale du Tribunal Suprême : « Considérant enfin que le Tribunal Suprême n'a pas à apprécier l'opportunité de
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 février 1982, n° 27531 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 février 1982, n° 27531 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1982/02-10-27531)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de la décision rendue le 10 février 1982 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière classique et souveraine de la police des étrangers, mettant en confrontation les prérogatives régaliennes de l'administration monégasque et les prétentions d'un ressortissant étranger aspirant à une résidence stable sur le territoire princier. Les éléments factuels ressortant des visas et des motifs de la décision établissent que la requérante, la dame D. F., de nationalité helvétique, a entrepris de s'installer dans la Principauté au cours de l'année 1979. À cette fin, elle a procédé à la location d'un appartement situé à Monaco et a concomitamment introduit auprès des autorités compétentes une demande administrative tendant à la délivrance d'une carte de résident. La procédure administrative d'instruction de cette demande de titre de séjour s'est étirée dans le temps, de sorte qu'au début de l'année 1981, soit plus d'une année après les premières démarches locatives, ladite procédure d'attribution était toujours en cours d'examen, sans qu'une décision définitive n'ait encore été notifiée à l'intéressée. C'est dans ce contexte d'attente administrative qu'est survenu un événement d'ordre judiciaire sur lequel la requérante a ultérieurement fondé une part substantielle de son argumentation contentieuse. À la date précise du 10 février 1981, l'époux de la requérante, le sieur E. F., a déposé une plainte pénale du chef d'escroquerie à l'encontre de deux personnes dénommées dans la décision sous les initiales de sieurs V. et I. Exactement un mois après le dépôt de cette plainte pénale, soit le 10 mars 1981, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté l'arrêté ministériel n° 81/115. Cet acte administratif unilatéral prescrivait l'expulsion de la dame D. F. du territoire de la Principauté de Monaco. L'arrêté ministériel a fait l'objet d'une signification officielle à l'intéressée le 1er avril 1981. D'un point de vue formel et matériel, les caractéristiques intrinsèques de l'instrumentum de cet arrêté d'expulsion ont joué un rôle déterminant dans la cristallisation du litige. En effet, il ressort des constatations consignées dans la décision que l'arrêté ministériel n° 81/115 n'avait pas fait l'objet d'une rédaction circonstanciée propre à la situation personnelle de la ressortissante helvétique. Il s'agissait au contraire d'un document administratif standardisé, consistant en un imprimé préétabli sur lequel le nom de la requérante avait été simplement apposé. Cet imprimé comportait une formule de motivation générique et préimprimée, rédigée en ces termes abstraits et alternatifs : « Considérant que la présence de cet étranger dans la Principauté de Monaco est de nature à compromettre la tranquillité ou la sûreté publique ou privée ». L'acte ne mentionnait aucun fait précis qui aurait été reproché à la dame D. F., ni même ne précisait laquelle des hypothèses alternatives — tranquillité ou sûreté, publique ou privée — fondait concrètement l'éviction du territoire. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que cette mesure d'éloignement lui causait un « immense préjudice » et qu'elle était entachée d'illégalité, la dame D. F. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 26 mai 1981, soit dans le délai de recours contentieux courant à compter de la signification du 1er avril 1981. Le contentieux ainsi noué revêtait une nature mixte, mêlant le contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir et le contentieux de pleine juridiction à visée indemnitaire. D'une part, la requérante concluait à l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel d'expulsion n° 81/115 du 10 mars 1981. D'autre part, elle sollicitait la condamnation pécuniaire de l'État monégasque par l'attribution d'une indemnité chiffrée à 50 000 francs, destinée à réparer le préjudice tant matériel que moral qu'elle estimait avoir subi du fait de cette décision. Au soutien de sa requête initiale et de son mémoire en réplique déposé le 25 août 1981, la dame D. F. a développé une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne. Sur le terrain formel et procédural, elle a vigoureusement attaqué l'absence de motivation réelle de l'arrêté. Dénonçant l'usage d'un imprimé préétabli comportant une formule stéréotypée, elle a soutenu qu'un tel procédé violait un « principe fondamental du droit des gens » ainsi qu'un principe général du droit imposant le respect des droits de la défense. Selon la thèse de la requérante, ces principes supérieurs faisaient obligation à l'autorité administrative non seulement de motiver formellement sa décision par l'énoncé de considérations de fait et de droit spécifiques, mais également d'en justifier le bien-fondé, afin de mettre le juge en mesure d'exercer son office de contrôle. Dans son mémoire en réplique, elle a ainsi lié l'exigence de motivation et la justification du bien-fondé au respect des droits de la défense, érigeant ce dernier en principe général du droit applicable même sans texte. Sur le terrain du contrôle juridictionnel des motifs de fait, la requérante a affirmé qu'il n'existait en réalité aucun motif valable susceptible de justifier son expulsion. En s'appuyant sur des éléments de droit comparé, elle a expressément invoqué l'évolution de la jurisprudence administrative française, faisant valoir que « le Conseil d'État français contrôle actuellement les faits sur lesquels est fondée une décision d'expulsion ». Elle déplorait que la rédaction laconique et préimprimée de l'arrêté attaqué paralysât l'office du juge monégasque, en ne lui permettant de vérifier ni la validité juridique, ni même l'existence matérielle des motifs ayant déterminé le Ministre d'État à agir. Enfin, effleurant l'idée d'un détournement de pouvoir ou d'une erreur manifeste dans les motifs de fait, la requérante a suggéré un lien de causalité directe entre l'action pénale initiée par son mari le 10 février 1981 et son expulsion prononcée le 10 mars suivant. Elle a avancé que la seule motivation de l'imprimé qui pourrait éventuellement trouver à s'appliquer à son cas serait la prétendue « atteinte à des intérêts privés » (la tranquillité ou la sûreté privée), mais a immédiatement souligné le paradoxe juridique qu'il y aurait à qualifier d'atteinte à l'ordre public ou privé le simple fait d'avoir régulièrement engagé une procédure pénale du chef d'escroquerie contre les sieurs V. et I. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 28 juillet 1981, suivie d'une duplique le 21 septembre 1981, concluant au rejet intégral de la requête et à la condamnation de la demanderesse aux entiers dépens de l'instance. L'argumentation gouvernementale s'est voulue d'une rigueur positiviste absolue, s'adossant exclusivement à la lettre du droit interne monégasque et à la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême. Le Ministre d'État a opposé aux prétentions de la dame D. F. les dispositions de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Selon l'analyse ministérielle, ce texte réglementaire confère au gouvernement un pouvoir discrétionnaire d'une grande amplitude : il ne subordonne l'exercice du pouvoir d'expulsion à aucune condition particulière de fond ou de procédure et n'exige nullement l'indication des motifs dans le corps de la décision. Le Ministre d'État a rappelé que la jurisprudence constante du Tribunal Suprême était fermement fixée en ce sens. Répondant aux arguments relatifs à la procédure pénale, l'autorité administrative a balayé les allégations de la requérante, affirmant que la thèse d'une corrélation entre l'expulsion et la plainte pour escroquerie déposée par l'époux était « dénuée de tout fondement ». Plus radicalement, dans sa duplique, le Ministre d'État a dressé une barrière d'incompétence ou d'irrecevabilité face aux exigences de contrôle juridictionnel formulées par la demanderesse : il a soutenu qu'en droit positif monégasque, une décision d'expulsion échappe par nature à tout contrôle juridictionnel portant sur l'exactitude matérielle des faits ou sur l'appréciation à laquelle s'est livrée l'autorité compétente. Quant au moyen nouveau ou reprécisé dans la réplique, tiré de la violation des droits de la défense, le Ministre d'État a conclu à son irrecevabilité pure et simple. Par une ordonnance en date du 19 octobre 1981, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant la section administrative de la haute juridiction. Lors de l'audience, après la lecture du rapport établi par le professeur Roland Drago, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales de Maître Hélène Marquilly et de Maître J.-Ch. Marquet, avocats-défenseurs, ainsi que les conclusions du Procureur Général ont été entendues. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par la dame D. F. posait à la haute juridiction monégasque, siégeant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962, une série de questions juridiques fondamentales touchant à l'étendue des garanties procédurales offertes aux étrangers frappés d'une mesure d'éloignement et à l'intensité du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les actes de haute police administrative. Le problème juridique central pouvait se décomposer en trois interrogations distinctes mais complémentaires : En premier lieu, au regard de l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, le Ministre d'État est-il légalement tenu de motiver en fait et en droit un arrêté d'expulsion, ou peut-il valablement recourir à un formulaire préimprimé comportant une clause de style abstraite sans encourir la censure pour vice de forme ? En deuxième lieu, en l'absence de texte législatif ou réglementaire l'imposant expressément en matière de police des étrangers, le principe du respect des droits de la défense oblige-t-il l'administration monégasque à soumettre l'édiction d'un arrêté d'expulsion à une procédure contradictoire préalable ? En troisième lieu, quelle est l'étendue du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les motifs d'une mesure d'expulsion, et le juge administratif monégasque est-il compétent pour contrôler l'opportunité et l'appréciation des faits ayant conduit l'autorité ministérielle à estimer que la présence d'un étranger compromet la tranquillité ou la sûreté publique ou privée ? De la réponse apportée à ce triptyque de légalité dépendait directement le sort des conclusions indemnitaires accessoires tendant à l'allocation des 50 000 francs de dommages-intérêts. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la requérante, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande concision, structuré de manière très classique en distinguant les conclusions à fin d'annulation des conclusions à fin d'indemnisation. La motivation adoptée par la section administrative, au rapport du professeur Roland Drago, révèle une adhésion stricte aux thèses défendues par le Ministre d'État, consacrant l'autonomie et le caractère largement discrétionnaire du droit monégasque de la police des étrangers. Tout d'abord, le Tribunal Suprême prend soin d'ancrer son contrôle dans le cadre normatif interne en citant intégralement les termes de l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte dispose que « le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». La lecture de cette disposition met immédiatement en évidence l'absence de toute condition légale explicite — telle que la gravité de la menace pour l'ordre public — à laquelle serait subordonné le déclenchement du pouvoir d'expulsion. Partant de ce constat textuel, la haute juridiction répond en trois temps aux moyens d'annulation soulevés par la dame D. F. Dans un premier temps (« Considérant, d'une part... »), le juge examine le grief tiré du défaut ou de l'insuffisance de motivation résultant de l'utilisation d'une formule préimprimée. La réponse du Tribunal est purement textuelle : l'article 22 précité « ne fait aucune obligation au Ministre d'État de motiver la mesure d'expulsion qu'il prononce ». Le Tribunal Suprême refuse ainsi de créer prétoriennement une obligation de motivation sans texte en matière de police des étrangers. La conséquence logique qu'en tire le juge est radicale : dès lors qu'aucune motivation n'est légalement requise, le moyen tiré de ce que la motivation figurant sur l'acte (en l'occurrence la formule préimprimée) serait insuffisante ou stéréotypée est inopérant. La requérante « ne peut utilement soutenir que la décision attaquée est insuffisamment motivée ». Le vice de forme est ainsi écarté par principe. Dans un deuxième temps (« Considérant, d'autre part... »), le Tribunal Suprême aborde le terrain procédural et le moyen tiré de la violation des droits de la défense. Pour écarter l'application de la règle de la procédure contradictoire, la juridiction opère une qualification juridique de la mesure d'expulsion : il s'agit d'« une décision rendue en matière de police ». Or, le Tribunal pose en principe qu'en l'absence d'une disposition législative qui le prescrive expressément, une mesure de police administrative n'est pas soumise, « quelle qu'en soit la forme », au respect d'une procédure contradictoire préalable. La distinction implicite mais fondamentale qui sous-tend ce considérant est celle qui sépare les sanctions administratives (qui visent à punir un comportement fautif et appellent le respect des droits de la défense) des mesures de police administrative (qui ont une finalité exclusivement préventive de maintien de l'ordre public). En précisant « quelle qu'en soit la forme », le Tribunal indique que le fait que l'expulsion prenne la forme solennelle d'un arrêté ministériel ou d'une simple mesure de police (les deux modalités prévues par l'article 22) ne modifie en rien sa nature juridique intrinsèque d'acte de police préventive. Dès lors, aucune disposition législative monégasque n'imposant le contradictoire dans ce domaine, le moyen tiré de la violation des droits de la défense est jugé infondé (et non pas irrecevable comme le soutenait la duplique du Ministre d'État, le juge ayant préféré rejeter le moyen au fond). Dans un troisième temps (« Considérant enfin... »), le Tribunal Suprême répond de manière lapidaire aux invitations de la requérante qui le pressaient d'exercer, à l'instar du Conseil d'État français, un contrôle sur l'existence et la validité des motifs de fait ayant justifié l'expulsion, ainsi que sur le lien allégué avec la plainte pénale de son époux. Le Tribunal ferme la porte à toute investigation de cette nature en affirmant sobrement « que le Tribunal Suprême n'a pas à apprécier l'opportunité de la décision attaquée ». En qualifiant la décision d'expulsion et l'évaluation de la menace pour la tranquillité ou la sûreté publique ou privée de pure question d'« opportunité », le juge monégasque décline sa compétence pour contrôler l'appréciation des faits à laquelle s'est livré le Ministre d'État. Le pouvoir d'expulsion demeure ainsi un pouvoir discrétionnaire quasi absolu, soustrait au contrôle de la qualification juridique des faits. Enfin, statuant sur les conclusions indemnitaires tendant à l'octroi de 50 000 francs de dommages-intérêts, le Tribunal Suprême applique la règle classique de la liaison du contentieux indemnitaire au contentieux de l'annulation : la responsabilité de la puissance publique étant engagée sur le terrain de la faute constituée par l'illégalité de l'arrêté d'expulsion, le rejet des conclusions en annulation prive de tout fondement la demande de réparation. L'arrêté étant jugé légal, aucune faute administrative ne peut être retenue, ce qui conduit mécaniquement au rejet de la demande de dommages-intérêts et à la condamnation de la requérante aux dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 10 février 1982 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La requête susvisée de la dame D. F. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de la requérante ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Dame D. F. c/ Ministre d'État* du 10 février 1982 constitue un jalon majeur et un archétype de la jurisprudence administrative monégasque classique de la seconde moitié du XXe siècle en matière de police des étrangers. Son intérêt doctrinal et historique est d'autant plus vif qu'elle a été rendue au rapport du professeur Roland Drago, éminent maître du droit administratif français, et qu'elle met directement en lumière, à travers les écritures mêmes de la requérante, le décalage assumé entre le droit public monégasque et les évolutions contemporaines du droit administratif français. Pour comprendre la portée de cet arrêt, il convient de le restituer dans la perspective comparative que la requérante avait elle-même tenté d'introduire dans le débat contentieux. En faisant valoir dans sa requête que « le Conseil d'État français contrôle actuellement les faits sur lesquels est fondée une décision d'expulsion », la dame D. F. faisait manifestement référence aux évolutions jurisprudentielles et législatives majeures survenues en France au cours de la décennie précédant le litige. En droit français, alors que le juge administratif s'était longtemps limité à un contrôle restreint sur les mesures de police des étrangers, il avait progressivement approfondi son office pour vérifier non seulement l'exactitude matérielle des faits, mais aussi l'absence d'erreur manifeste d'appréciation dans l'évaluation de la menace pour l'ordre public, avant que la législation française sur la motivation des actes administratifs (en 1979) n'impose formellement l'énoncé des considérations de droit et de fait pour les mesures de police restreignant les libertés publiques. Or, l'apport fondamental de l'arrêt du 10 février 1982 réside précisément dans le refus catégorique du Tribunal Suprême de transposer en Principauté de Monaco ces solutions issues du droit voisin, en raison de la différence radicale des textes applicables et de la configuration particulière de l'État monégasque. En droit français, le contrôle du juge sur les faits motivant une expulsion s'appuyait sur une condition légale posée par les textes régissant le séjour des étrangers, lesquels subordonnaient l'expulsion au constat que la présence de l'étranger constituait une menace pour l'ordre public. Dès lors qu'une condition légale existait dans le texte, le juge de l'excès de pouvoir pouvait contrôler si les faits de l'espèce répondaient ou non à cette condition légale. À Monaco, à l'inverse, le Tribunal Suprême relève avec une rigueur implacable que l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 2008, n° 27327 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 2008, n° 27327 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/06-03-27327)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la situation administrative et pénale de M. F. I., ressortissant de nationalité italienne né à Rome le 24 février 1946, lequel exerçait antérieurement la profession de conseil juridique et fiscal. Par une décision administrative intervenue le 5 septembre 2002, M. F. I. a fait l'objet d'une mesure de police administrative consistant en un refoulement du territoire de la Principauté de Monaco. Peu de temps après l'édiction de cette mesure d'éloignement, l'intéressé a fait l'objet d'une condamnation judiciaire prononcée le 26 septembre 2002. Selon les éléments relevés dans la décision commentée, le requérant avait été mêlé, de son propre aveu, à des affaires de blanchiment de capitaux, qualifiées également dans les écritures de l'administration d'affaires « d'argent sale », agissements qui avaient initialement justifié son refoulement et entraîné ladite condamnation pénale. Parallèlement ou postérieurement à ces faits, M. F. I. a également été impliqué dans une autre procédure d'instruction à Monaco portant sur des chefs d'escroquerie, d'abus de confiance et de banqueroute. Cette seconde procédure distincte s'est toutefois soldée, plusieurs années plus tard, par une ordonnance de non-lieu rendue à son bénéfice par le magistrat instructeur le 29 août 2007, concluant à l'insuffisance des charges retenues contre lui concernant ces délits spécifiques. Par ailleurs, il ressort des éléments factuels avancés par le requérant que l'ensemble des créanciers de sa société avaient été intégralement réglés de leurs créances. Souhaitant pouvoir retourner de manière occasionnelle sur le territoire de la Principauté de Monaco, aux fins déclarées d'y rencontrer ses amis et d'y suivre des soins médicaux, M. F. I. a entrepris des démarches auprès des autorités monégasques pour obtenir l'abrogation de la mesure d'éloignement qui le frappait depuis près de cinq ans. C'est dans ce cadre qu'il a adressé, par lettre en date du 6 février 2007, une demande formelle à Monsieur le Ministre d'État sollicitant la levée de la mesure de refoulement prise à son encontre le 5 septembre 2002. Par un courrier en réponse daté du 24 avril 2007, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande d'abrogation. Aux termes de cette correspondance administrative, l'autorité gouvernementale a fait connaître à M. F. I. qu'il lui était « impossible de réserver une suite favorable à sa requête compte tenu de la condamnation judiciaire dont il avait fait l'objet en date du 26 septembre 2002 ». C'est cette décision administrative individuelle de refus de levée de la mesure de refoulement qui constitue l'acte attaqué dans le cadre du présent contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus administratif, M. F. I. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative et siégeant en assemblée plénière. Sa requête en annulation pour excès de pouvoir a été enregistrée au greffe de la haute juridiction le 20 juin 2007 sous le numéro TS 2007/19. Le parcours procédural a donné lieu à un échange contradictoire complet d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État a été enregistrée le 13 août 2007, suivie d'une réplique du requérant déposée le 5 septembre 2007, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 10 octobre 2007. Par une ordonnance en date du 15 décembre 2007, le président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008. À l'appui de son recours tendant à l'annulation de la décision du 24 avril 2007, M. F. I. articulait des moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne, assortis d'une demande subsidiaire avant dire droit. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait le moyen tiré du défaut ou de l'insuffisance de motivation de l'acte attaqué. Se fondant sur l'évolution du droit positif monégasque marquée par l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, il soutenait que la motivation ne pouvait valablement se limiter à une simple paraphrase de la condition posée par les textes ou à la seule mention laconique de sa condamnation antérieure. Sur le terrain de la légalité interne, M. F. I. invoquait la violation de deux instruments internationaux de protection des droits fondamentaux : d'une part, le Pacte international sur les droits civils et politiques (adopté le 16 décembre 1966 et rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 13.330 du 12 février 1998) et, d'autre part, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 ainsi que ses protocoles additionnels (dont la ratification a été approuvée par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005 et rendus exécutoires par les ordonnances souveraines n° 408 et suivants du 15 février 2006). Le requérant mobilisait expressément la théorie jurisprudentielle de « la protection par ricochet », faisant valoir qu'une décision d'éloignement du territoire d'un étranger est susceptible de porter atteinte aux droits garantis par ladite Convention. Il soutenait à cet égard que le maintien de son refoulement n'avait « manifestement plus aucune justification valable » et que sa présence occasionnelle à Monaco pour voir des amis et recevoir des soins ne constituait « en aucune manière une menace de trouble à l'ordre public ». Dans son mémoire en réplique, il contestait vigoureusement avoir été impliqué dans des affaires « d'argent sale », produisant au soutien de ses dires l'ordonnance de non-lieu du 29 août 2007 rendue dans l'affaire d'escroquerie, d'abus de confiance et de banqueroute, et rappelait le désintéressement total des créanciers de sa société. À titre subsidiaire, pour le cas où le Tribunal Suprême estimerait « ne pas devoir entrer immédiatement en voie d'annulation » sur le fondement du vice de motivation, le requérant sollicitait le prononcé d'une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire à bref délai tous les éléments permettant au juge d'exercer son contrôle de légalité. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête. Sur la légalité externe, l'administration soutenait à titre principal que la décision était suffisamment motivée par la référence explicite à la condamnation judiciaire du 26 septembre 2002. À titre complémentaire, elle opposait les dispositions dérogatoires de l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, faisant valoir que l'obligation de motivation est levée lorsqu'elle est de nature à porter atteinte à la recherche de faits susceptibles d'être poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment des capitaux, ce qui correspondait selon elle au cas d'espèce. Sur la légalité interne, le Ministre d'État réfutait toute méconnaissance de la Convention européenne des droits de l'homme. Il affirmait que le retour sur le territoire monégasque d'un ancien conseil juridique et fiscal impliqué dans des affaires « d'argent sale » constituait « assurément une menace pour l'ordre public ». L'administration arguait de l'indifférence, sur le plan de la légalité de la mesure de police, tant du désintéressement des créanciers de la société du requérant que du caractère purement occasionnel des séjours envisagés, aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeant l'État à faire droit à une telle demande. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait la pertinence de l'ordonnance de non-lieu du 29 août 2007, soulignant que cette décision d'instruction, intervenue dans une affaire d'escroquerie, était totalement étrangère aux agissements distincts qui avaient motivé la condamnation pénale du 26 septembre 2002. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une triple question de droit administratif et de droit international des droits de l'homme appliqués au contentieux de la police des étrangers : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, une décision administrative refusant d'abroger une mesure de refoulement prise à l'encontre d'un étranger impliqué dans des affaires de blanchiment de capitaux est-elle soumise à l'obligation de motivation édictée à peine de nullité pour les mesures de police par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou relève-t-elle des exceptions légales prévues à l'article 5 de ce même texte ? En deuxième lieu, sur le terrain de l'applicabilité des normes internationales, un ressortissant étranger qui ne réside plus régulièrement sur le territoire monégasque par l'effet d'une mesure de refoulement antérieure et définitive peut-il utilement invoquer les stipulations du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ainsi que celles de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales à l'encontre de la décision refusant de lever cette mesure d'éloignement ? En troisième lieu, sur le terrain du contrôle de la légalité interne des motifs de fond, le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en refusant d'abroger une mesure de refoulement en se fondant sur une condamnation pénale antérieure de l'intéressé et sur son implication dans des affaires de blanchiment de capitaux, eu égard à la sensibilité particulière de cette matière pour la Principauté de Monaco ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions du requérant, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en trois temps, répondant méthodiquement aux moyens de légalité externe et interne par une interprétation stricte des textes nationaux et internationaux. #### 1. L'exclusion de l'obligation de motivation par le jeu des dispositions dérogatoires liées à la lutte contre le blanchiment de capitaux Le Tribunal Suprême aborde tout d'abord le grief tiré de l'insuffisance de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le juge opère une lecture combinée des articles 1er et 5 de cette loi. Il rappelle d'abord le principe général posé par l'article 1er, aux termes duquel doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Une mesure de refoulement, tout comme le refus de l'abroger, entre par nature dans le champ de cette définition en tant que mesure de police administrative. Toutefois, le Tribunal Suprême confronte immédiatement ce principe aux exceptions ménagées par le législateur à l'article 5, alinéas 1 et 2, de la même loi. Ce texte dispose que la motivation des actes énoncés à l'article premier n'est pas requise lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent, et qu'il en va de même « lorsque la motivation serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou à titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ». Opérant la qualification juridique des faits de l'espèce au regard de cette dérogation légale, le Tribunal relève que « M. I. ayant été mêlé, de son propre aveu, à des affaires de blanchiment de capitaux ayant entraîné son refoulement, la décision d'abroger ladite mesure figure au nombre de celles qui n'ont pas à être motivées » (étant entendu que l'expression « décision d'abroger » employée par l'arrêt vise ici génériquement la décision statuant sur la demande d'abrogation, soit en l'espèce le refus d'abroger). Dès lors que l'acte échappe légalement à toute obligation de motivation par l'effet de l'article 5, le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation formelle contenue dans la lettre du 24 avril 2007 devient inopérant, tout comme la demande subsidiaire de mesure d'instruction qui s'y rattachait. #### 2. L'inapplicabilité ratione personae et ratione loci des conventions internationales relatives aux droits de l'homme Le Tribunal Suprême examine ensuite le moyen tiré de la violation du Pacte international sur les droits civils et politiques (rendu exécutoire par l'Ordonnance du 12 février 1998) et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de ses protocoles additionnels (approuvés par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005 et rendus exécutoires par les ordonnances du 15 février 2006). Plutôt que d'examiner au fond si le refus de levée du refoulement portait une atteinte disproportionnée aux droits garantis par ces traités (notamment sous l'angle de la protection « par ricochet » invoquée par le requérant), la haute juridiction oppose une fin de non-recevoir radicale tirée du champ d'application personnel et territorial de ces instruments internationaux. Le Tribunal Suprême pose en principe que les dispositions de ces deux traités invoquées par le requérant « s'appliquent à des étrangers se trouvant de façon régulière sur le territoire d'un État ». Or, constatant la situation de fait et de droit du requérant, le juge relève « que tel n'était plus le cas de M. I. depuis la décision de refoulement du territoire monégasque dont il a fait l'objet le 5 septembre 2002 ». En conséquence, l'effet juridique de la mesure de refoulement initiale ayant été de priver l'intéressé de tout titre de séjour ou de présence régulière à Monaco, celui-ci ne remplit pas la condition préalable de régularité du séjour sur le territoire national pour pouvoir se prévaloir des garanties conventionnelles à l'encontre du refus d'abroger son éloignement. Le moyen est donc écarté pour inapplicabilité des textes invoqués. #### 3. Le contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation sur les motifs d'ordre public du refus d'abrogation En dernier lieu, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur le bien-fondé interne de la mesure de police, en vérifiant l'adéquation des motifs de fait et de droit retenus par le Ministre d'État au regard de la menace pour l'ordre public. En cette matière de haute police administrative touchant à l'entrée et au séjour des étrangers, le juge applique un contrôle restreint, limité à la censure de l'« erreur manifeste d'appréciation ». Pour juger qu'aucune erreur manifeste n'entache la décision du 24 avril 2007, le Tribunal Suprême valide la prise en compte cumulative de trois éléments par l'autorité administrative : 1. La condamnation judiciaire prononcée contre M. F. I. (en date du 26 septembre 2002) ; 2. Son implication avérée dans des affaires de blanchiment de capitaux (ce qui écarte implicitement mais nécessairement la pertinence de l'ordonnance de non-lieu du 29 août 2007 relative à des faits distincts d'escroquerie et de banqueroute) ; 3. « L'importance qu'a une telle question dans le cas particulier de Monaco ». Ce troisième élément revêt une portée déterminante dans la motivation de l'arrêt : le juge administratif suprême intègre dans l'appréciation de l'ordre public monégasque la dimension contextuelle et systémique propre à la Principauté, pour laquelle la lutte contre le blanchiment de capitaux et la préservation de la réputation de sa place financière constituent des impératifs d'ordre public de premier rang. Au regard de la conjonction de ces trois facteurs, le refus du Ministre d'État d'abroger le refoulement est jugé exempt d'erreur manifeste d'appréciation. ### C. Le dispositif Par ces motifs, la haute juridiction prononce le rejet du recours selon le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de M. F. I., tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État refusant d'abroger la mesure de refoulement dont il a fait l'objet, est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de M. F. I. ; > Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu en assemblée plénière le 3 juin 2008 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une décision de principe majeure, située au carrefour de trois évolutions fondamentales du droit public monégasque du début du XXIe siècle : l'entrée en vigueur de la loi sur la motivation des actes administratifs (2006), l'intégration de la Convention européenne des droits de l'homme dans l'ordre interne (2005-2006), et le renforcement drastique des politiques publiques de lutte contre le blanchiment de capitaux. L'analyse approfondie des trois piliers de cet arrêt permet d'en mesurer toute la portée doctrinale et jurisprudentielle. #### 1. L'interprétation extensive de la dérogation à l'obligation de motivation en matière de blanchiment de capitaux La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs a représenté une avancée considérable pour l'État de droit et la transparence administrative en Principauté de Monaco, rompant avec le principe traditionnel du secret des motifs des décisions de police. Son article 1er pose une exigence forte en sanctionnant de nullité le défaut de motivation des décisions individuelles restreignant les libertés publiques ou constituant une mesure de police. Toutefois, à l'occasion de l'une des premières applications contentieuses de ce texte, le Tribunal Suprême confère par l'arrêt *Sieur F. I.* une portée particulièrement large aux dérogations prévues par l'article 5, alinéa 2, de la loi. La rédaction littérale de cette disposition législative dispense de motivation les actes lorsque celle-ci « serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou à titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ». Une lecture téléologique et stricte de cet article 5, alinéa 2 — telle que commandée habituellement par le principe d'interprétation restrictive des exceptions à une garantie légale — aurait pu conduire à considérer que la dispense de motivation ne joue que lorsque des investigations administratives ou judiciaires sont *en cours* (la « recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis ») et que la divulgation des motifs de l'acte administratif compromettrait le secret ou l'efficacité de ces enquêtes. Or, telle n'est pas la lecture retenue par le Tribunal Suprême dans la présente décision. En l'espèce, les faits de blanchiment reprochés à M. F. I. remontaient à l'année 2002 et avaient déjà donné lieu à une condamnation judiciaire le 26 septembre 2002 ; par ailleurs, dans sa lettre du 24 avril 2007, le Ministre d'État avait déjà énoncé un motif formel (ladite condamnation judiciaire) et n'invoquait l'article 5 dans sa contre-requête qu'à titre d'argument surabondant pour parer au grief d'insuffisance de cette motivation. Néanmoins, le Tribunal Suprême neutralise radicalement le débat sur la suffisance de la motivation en jugeant que, du seul fait que le requérant avait été mêlé dans le passé à des affaires de blanchiment ayant entraîné son refoulement initial, la décision stat
# Cour d'Appel de Monaco, 07 avril 1987, n° 25314 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 07 avril 1987, n° 25314 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1987/04-07-25314)) ## Faits et procédure Une jeune femme, née à Monaco le 6 février 1966, a souscrit le 4 juin 1985 une déclaration aux fins d'acquisition de la nationalité monégasque. Cette déclaration a été transcrite par l'officier de l'état civil de Monaco. Or, à la date de la déclaration, l'intéressée était âgée de plus de 17 ans et 3 mois. Le procureur général a demandé la nullité de la déclaration et de l'acte de transcription. Par jugement contradictoirement rendu le 26 juin 1986, le tribunal de première instance a prononcé la nullité de la déclaration pour tardiveté et a dit sans effet la transcription opérée. Les appelantes, l'intéressée et sa mère agissant en qualité d'administratrice légale de sa fille mineure, ont relevé appel. Elles soutenaient en substance : - que la loi n° 1.070 du 23 mai 1984 souffrait d'un défaut de publicité suffisante, ce qui avait conduit le Conseil national à adopter une motion de modification législative ; - que cette loi ne pouvait s'appliquer à leur situation, car elle revêtait un caractère procédural rétroactif et portait atteinte à un droit acquis à la nationalité monégasque ; - que l'absence aux débats de l'officier de l'état civil transcripteur était contraire aux principes élémentaires de la procédure. Le ministère public a conclu à la confirmation. Il s'appuyait, d'une part, sur le pouvoir de surveillance qu'il tient de l'article 43 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, et, d'autre part, sur l'article 73, alinéa 2, de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 sur l'organisation judiciaire, dès lors qu'une question de nationalité intéresse l'ordre public. ## Question de droit La cour devait trancher deux questions distinctes : 1. **Question procédurale** : l'absence de l'officier de l'état civil à l'instance en contestation de la transcription constitue-t-elle une irrégularité ? 2. **Question de fond** : la loi n° 1.070 du 23 mai 1984, qui a fixé à trois mois après la dix-septième année révolue le délai de la déclaration d'acquisition, s'applique-t-elle à une personne qui n'avait pas encore souscrit sa déclaration à la date d'entrée en vigueur de cette loi, et, dans l'affirmative, la tardiveté de la déclaration emporte-t-elle nullité ? ## Solution et dispositif La cour écarte le premier moyen. Elle relève que les contestations relatives aux refus de transcription ou à la validité des transcriptions obéissent à une procédure particulière, définie par les articles 8, 9 et 10 de l'ordonnance souveraine n° 6.257 du 26 avril 1978. Ces textes, bien qu'ils renvoient à l'article 850 du Code de procédure civile, ne prévoient l'avis écrit de l'officier de l'état civil et sa comparution, sur sa seule demande, que dans l'hypothèse où il a refusé la transcription. Ils ne confèrent pas à cet officier la qualité de partie à l'instance, laquelle oppose le procureur général au déclarant. Sur le fond, la cour confirme la solution des premiers juges. Elle retient que l'intéressée « n'avait aucun droit acquis à l'accession à la nationalité monégasque avant l'entrée en vigueur de la loi n. 1.070 du 23 mai 1984 », et que « la tardiveté de la déclaration souscrite sous l'empire de cette modification législative auprès de l'officier de l'état civil doit entraîner le prononcé de sa nullité et de l'absence d'effet de sa transcription ». Le dispositif est ainsi rédigé : > « Confirme le jugement du 26 juin 1986 ; > Condamne les appelantes aux dépens et à l'indemnité prévue par la loi ; » Les appelantes, qui succombent, supportent les dépens et l'indemnité de procédure. ## Portée et enseignement pratique **1. La procédure de contestation de la transcription.** La décision précise le régime procédural des contestations relatives à la transcription des déclarations de nationalité. Le raisonnement repose sur le caractère spécial de la procédure des articles 8 à 10 de l'ordonnance souveraine de 1978. La présence de l'officier de l'état civil n'est donc pas une condition de régularité de l'instance lorsqu'il n'a pas refusé la transcription. Il ne possède pas la qualité de partie, ce qui limite le contradictoire à l'opposition entre le ministère public et le déclarant. Pour le praticien, il s'agit d'un point de procédure à retenir : l'absence de l'officier transcripteur ne fonde pas, à elle seule, un moyen de nullité. **2. L'application de la loi nouvelle aux situations en cours.** Le cœur de l'arrêt tient à la distinction entre le droit acquis et la simple espérance légitime.
# Cour d'Appel de Monaco, 02 mars 2010, n° 2380 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 02 mars 2010, n° 2380 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2010/03-02-2380)) ## Faits et procédure Une ressortissante monégasque, mariée à un étranger, a acquis par acte notarié du 8 juillet 1985 un appartement situé boulevard … à Monaco, appartenant au domaine de l'État. La vente a été conclue en application d'un règlement de 1977 relatif à l'accession à la propriété. Le texte du règlement est publié au *Journal de Monaco* le 16 décembre 1977 selon les motifs de l'arrêt ; le résumé liminaire mentionne quant à lui le 15 décembre 1977, divergence que la décision ne tranche pas. L'intitulé exact du règlement n'est pas reproduit dans l'extrait (non précisé dans la décision). L'acte mentionnait, par erreur, que l'acquéreuse était mariée « sous le régime légal Monégasque de la séparation des biens », alors qu'elle était en réalité soumise au régime légal français de la communauté réduite aux acquêts. Saisi par l'État de Monaco, le tribunal de première instance a prononcé, par jugement du 9 octobre 2008, la nullité du contrat de vente. L'acquéreuse a relevé appel. Elle soutenait que l'erreur était imputable à l'État et au notaire, ce qui avait déjà été jugé par un arrêt du 13 juillet 2006 ; que la distinction opérée par le règlement était discriminatoire au regard de l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme ; que la nature du régime matrimonial ne constituait pas une qualité substantielle au regard de l'article 3 du règlement ; et que le droit de préemption de l'État empêcherait la transmission du bien à un étranger lors de la liquidation du régime matrimonial. Elle réclamait en outre 25 000 euros de dommages et intérêts pour procédure abusive. Le mari, intimé, s'en est rapporté à justice. L'État de Monaco a conclu à la confirmation du jugement et, à titre subsidiaire, a formé une tierce opposition incidente à un jugement du 25 mars 2004 ayant qualifié le bien d'acquêt de communauté, ainsi qu'une demande de 10 000 euros de dommages et intérêts. ## Question de droit La Cour devait déterminer si l'erreur affectant la mention du régime matrimonial de l'acquéreuse constituait un vice du consentement de l'État vendeur justifiant l'annulation de la vente, au sens de l'article 965, alinéa 2, du Code civil. Plus précisément, deux questions se posaient : 1. L'imputabilité de l'erreur à l'une des parties est-elle pertinente lorsque l'annulation est fondée sur l'erreur simple et non sur le dol ? 2. L'erreur porte-t-elle sur une qualité essentielle de la personne de l'acheteur, conditionnant sa capacité à acquérir, et a-t-elle été déterminante du consentement du cocontractant ? Étaient en outre soulevées des questions connexes, relatives à la conformité de la distinction du règlement au principe d'égalité, à la portée du droit de préemption de l'État et à la recevabilité de la tierce opposition formée par l'État. ## Solution et dispositif La Cour confirme l'annulation de la vente. Son raisonnement, fondé sur les motifs reproduits ci-après, comporte plusieurs étapes. **Sur l'imputabilité.** La Cour écarte le moyen tiré de la responsabilité de l'État et du notaire. Elle juge que l'imputabilité de l'erreur est « indifférente dans la mesure où l'annulation de la vente litigieuse n'est pas recherchée sur le fondement du dol, c'est-à-dire de l'erreur « provoquée », mais sur celui de l'erreur simple quel qu'en soit le responsable ». **Sur la qualité essentielle.** Le juge retient que le règlement de 1977 réserve le système d'accession à la propriété aux seules personnes de nationalité monégasque, y compris aux femmes monégasques mariées à un étranger. Il en déduit que « la nature du régime
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20633 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20633 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/07-12-20633)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la durée et trouve son origine dans la situation administrative et pénale de Monsieur L. R., homme d'affaires de nationalité néerlandaise, qui avait établi sa résidence à Monaco depuis l'année 1995. L'intéressé a vu sa situation en Principauté bouleversée à la fin des années 2000 à la suite du déclenchement simultané de procédures judiciaires tant sur le territoire monégasque qu'à l'étranger. En premier lieu, sur le plan interne, le Procureur Général de Monaco a ouvert une information judiciaire à l'encontre de M. R. par un réquisitoire introductif en date du 3 avril 2009. Cette procédure portait sur des faits qualifiés d'abus de confiance et d'exercice d'une activité de gestion de portefeuilles sans avoir obtenu l'agrément nécessaire, délits présumés commis à Monaco entre 2007 et 2009 au préjudice d'établissements bancaires nommément désignés. Les investigations menées en Principauté visaient également des faits de blanchiment, de recel d'abus de confiance et de bris de scellés. Dans le cadre de cette instruction, deux commissions rogatoires ont été délivrées les 14 et 15 avril 2009, ordonnant diverses mesures coercitives incluant des perquisitions, des saisies ainsi que le blocage de comptes bancaires appartenant à M. R. et à deux de ses sociétés. En second lieu, sur le plan international, M. R. a fait l'objet d'investigations en Belgique. Un juge d'instruction près le tribunal de première instance d'Anvers a délivré, le 1er décembre 2009, une commission rogatoire internationale dans le cadre d'une information ouverte du chef de fraude fiscale, faux en écriture, usage de faux, blanchiment de fonds et participation à une organisation criminelle (ou association de malfaiteurs). Dans le prolongement de cette procédure étrangère, un mandat d'arrêt européen a été émis à son encontre le 8 décembre 2009 pour ces mêmes faits. C'est à la lumière de ces renseignements recueillis auprès des services de police étrangers et de l'existence des investigations nationales que le Ministre d'État a pris, le 25 mars 2010, une décision administrative prononçant le refoulement de M. R. du territoire monégasque, sur le fondement des dispositions de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. Toutefois, dès le lendemain de cette mesure de police administrative, le volet judiciaire monégasque a connu un premier infléchissement. Par un arrêt rendu le 26 mars 2010, la Chambre du conseil de la Cour d'appel de Monaco a prononcé la nullité du réquisitoire supplétif du 15 avril 2009, l'annulation de la commission rogatoire délivrée le même jour ainsi que des saisies pratiquées en exécution de celle-ci, tout en ordonnant la mainlevée des saisies effectuées en vertu de la commission rogatoire du 14 avril 2009. Se prévalant notamment de cet arrêt, M. R. a formé, le 20 mai 2010, un recours gracieux tendant à l'abrogation (qualifiée en défense de demande de retrait) de la mesure de refoulement. Ce recours administratif a été rejeté par le Ministre d'État par une décision du 21 septembre 2010. Le recours contentieux subséquent introduit par M. R. devant le Tribunal Suprême aux fins d'annulation des décisions des 25 mars et 21 septembre 2010 a lui-même été rejeté par une décision rendue le 17 juin 2011. Au cours des années suivantes, les procédures pénales ayant motivé l'éloignement initial du requérant ont trouvé leur épilogue juridique sans qu'aucune condamnation pénale ne soit prononcée à son encontre. À Monaco, l'instruction ouverte contre M. R. a été clôturée par une ordonnance de non-lieu rendue le 14 septembre 2012. Le juge d'instruction monégasque a en effet constaté que les faits reprochés ne pouvaient donner lieu à poursuite, considérant qu'il ne résultait de l'information aucune charge contre quiconque d'avoir commis les délits d'abus de confiance, de recel d'abus de confiance, d'exercice d'une activité de gestion de portefeuille sans agrément, de blanchiment du produit d'une infraction ou de bris de scellés. En Belgique, la procédure pénale poursuivie pour fraude fiscale à l'impôt sur le revenu et infraction connexe a pris fin par le biais d'un mécanisme transactionnel. Une transaction pénale, impliquant la restitution de certaines sommes mais conclue, selon le requérant, sans reconnaissance de culpabilité pour éviter un procès, a été proposée par le ministère public d'Anvers. Cette transaction a été homologuée par le tribunal correctionnel d'Anvers le 6 août 2018, donnant lieu à l'établissement d'un procès-verbal constatant l'extinction de l'action publique. Estimant que les renseignements défavorables ayant justifié son éloignement en 2010 n'étaient plus d'actualité en raison de ce non-lieu et de cette extinction de l'action publique, M. R., désormais établi à Hong Kong mais dont le fils et les petits-enfants résident à Monaco dans une propriété familiale depuis 2003, a saisi le Ministre d'État le 4 février 2019 d'une demande tendant à la levée de la mesure de refoulement. Par une décision du 8 mai 2019, le Ministre d'État n'a pas abrogé purement et simplement la mesure de refoulement, mais a accueilli favorablement la demande de révision en décidant de suspendre ladite mesure pour une période probatoire d'un an, courant jusqu'au 7 mai 2020. Cette décision administrative précisait qu'il appartenait à M. R. d'adopter une conduite irréprochable durant cette période afin que sa situation puisse faire l'objet d'une réévaluation à l'échéance. Dans la perspective du terme de cette première période probatoire, M. R. a présenté, le 10 février 2020, une nouvelle demande sollicitant la levée complète et définitive de la mesure de refoulement. Par une décision en date du 21 avril 2020, notifiée par lettre à l'avocat du requérant, le Ministre d'État a refusé de faire droit à la demande d'abrogation immédiate, tout en accordant une seconde suspension de la mesure de refoulement pour une nouvelle période probatoire d'une année, soit jusqu'au 7 mai 2021, sous la même condition d'adopter une conduite irréprochable sur le sol monégasque et avec la faculté de solliciter un nouveau renouvellement en temps utile. Contestant le maintien du principe de la mesure de refoulement sous ce régime probatoire, M. R. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État contre cette décision de refus d'abrogation (la décision mentionnant la date du 9 juin 2020 dans l'exposé du requérant et celle du 10 février 2020 dans l'exposé du Ministre d'État). Le silence gardé par l'autorité administrative a fait naître une décision implicite de rejet. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 4 décembre 2020 sous le numéro TS 2021-04, M. L. R. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé tant contre la décision explicite du Ministre d'État du 21 avril 2020 rejetant sa demande d'abrogation de la mesure de refoulement que contre la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux. Il sollicitait en outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Au soutien de ses prétentions, formalisées dans sa requête introductive et développées dans son mémoire en réplique enregistré le 3 mars 2021, le requérant articulait trois moyens d'annulation relevant de la légalité externe et de la légalité interne : 1. **Le défaut de motivation** : M. R. invoquait la violation des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Rappelant que le refus d'abroger une mesure de refoulement constitue une mesure de police restreignant les libertés publiques devant être motivée à peine de nullité, il soutenait que la lettre du 21 avril 2020 ne comportait aucun énoncé des considérations de droit et de fait la fondant, se bornant à une formule générale. Il faisait valoir que les exceptions légales de l'article 5 (sécurité de l'État, investigations en cours) étaient inapplicables en l'espèce et qu'en droit monégasque, à la différence du droit de l'État voisin (la France), la motivation par référence est en principe interdite, la motivation devant être incorporée dans l'acte lui-même, a fortiori lorsque le contexte factuel et juridique a profondément évolué depuis la décision initiale de 2010. 2. **L'erreur manifeste d'appréciation** : Sur le fond, le requérant soutenait qu'aucune menace à l'ordre public ne justifiait plus le maintien de la mesure de police ou d'une période probatoire en avril 2020. Âgé de 74 ans, présentant un casier judiciaire vierge, il arguait que le non-lieu prononcé à Monaco en 2012 et l'extinction de l'action publique par transaction en Belgique en 2018 (sans reconnaissance de culpabilité) avaient fait disparaître les soupçons initiaux. Il reprochait au Ministre d'État de méconnaître la présomption d'innocence en considérant que la transaction belge laissait subsister la matérialité des faits, et d'inverser la charge de la preuve — ou d'exiger une preuve négative impossible en violation du principe de l'égalité des armes garanti par l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) — en lui demandant de prouver l'évolution de son comportement. Il affirmait avoir démontré sa conduite irréprochable lors de ses séjours à Monaco depuis mai 2019 (visites familiales, suivi médical) et avoir versé des éléments attestant de sa situation et de la transparence de ses revenus. 3. **La violation du droit au respect de la vie privée et familiale** : Invoquant l'article 8 de la CEDH ainsi que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (notamment l'arrêt *Boultif c/ Suisse*) et celle du Conseil d'État français, M. R. soutenait que le refus d'abrogation définitive portait une atteinte disproportionnée à sa vie familiale. Le régime de suspension provisoire d'un an l'empêcherait de s'établir durablement à Monaco, centre de ses intérêts personnels, pour vivre auprès de son fils et de ses petits-enfants, sans que cette ingérence soit justifiée par un besoin social impérieux ou la défense de l'ordre public. En défense, par une contre-requête enregistrée le 29 janvier 2021 et une duplique enregistrée le 1er avril 2021, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en réfutant chacun des moyens : 1. **Sur la motivation** : L'administration soutenait que la décision du 21 avril 2020 n'était pas motivée par référence mais s'inscrivait dans le prolongement des décisions des 25 mars 2010 (validée par le Tribunal Suprême le 17 juin 2011) et 8 mai 2019. La mention de l'examen par les services gouvernementaux et du maintien d'une période probatoire indiquait suffisamment à l'intéressé qu'il n'avait pas rapporté la preuve, qui lui incombait, d'une conduite irréprochable et de ses conditions d'existence actuelles (activités, sources et origine des revenus), sa demande du 10 février 2020 étant lacunaire sur ces points. 2. **Sur l'appréciation des faits** : Le Ministre d'État rappelait le principe d'indépendance des procédures de police administrative et des poursuites pénales, ainsi que l'inapplicabilité du principe de la présomption d'innocence aux mesures de police. Selon la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, il appartient au demandeur d'une abrogation d'apporter des éléments nouveaux établissant la disparition du risque pour l'ordre public, ce qui ne constitue pas une preuve négative puisqu'il suffit de justifier positivement de ses conditions d'existence et de sa réinsertion (professionnelle, patrimoniale, fiscale). Or, d'une part, la transaction pénale belge a éteint l'action publique moyennant restitution de sommes sans effacer la matérialité des faits et, d'autre part, M. R. s'est abstenu de documenter ses activités et revenus lors de sa demande du 10 février 2020, les pièces produites tardivement en cours d'instance étant inopérantes (la légalité s'appréciant à la date de l'acte) et trop générales. 3. **Sur l'article 8 de la CEDH** : L'État opposait les stipulations de l'article 1er, paragraphe 2, du Protocole additionnel n° 7 à la CEDH autorisant l'expulsion dans l'intérêt de l'ordre public. Surtout, il faisait valoir l'absence d'atteinte à la vie familiale dès lors que la mesure de refoulement était suspendue depuis le 8 mai 2019 pour une durée d'un an renouvelable, permettant concrètement au requérant d'entrer, de séjourner à Monaco et d'y visiter sa famille, comme il le reconnaissait lui-même. L'instruction écrite a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 12 avril 2021. Après une première fixation à l'audience du 17 février 2022 par ordonnance du 10 janvier 2022, les conseils des deux parties (Maître Arnaud Zabaldano pour M. R. le 18 janvier 2022 et Maître Christophe Sosso pour l'État le 20 janvier 2022) ont conjointement sollicité le renvoi de l'affaire, qui a été ordonné le 21 janvier 2022. L'affaire a finalement été fixée à l'audience du 27 juin 2022 par ordonnance du 19 mai 2022. Cependant, quelques jours avant la tenue de cette audience, par un mémoire enregistré au Greffe Général le 20 juin 2022, M. R. a déclaré se désister de son recours sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Par un mémoire enregistré le 22 juin 2022, le Ministre d'État a déclaré accepter ce désistement. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si le litige soulevait initialement d'importantes questions de fond relatives au régime juridique du refus d'abrogation d'une mesure de refoulement assorti d'une suspension probatoire — touchant à l'étendue de l'obligation de motivation formelle au titre de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, à la charge et à l'objet de la preuve de l'amendement du requérant après un non-lieu et une transaction pénale étrangère, ainsi qu'à la conventionnalité d'un titre de séjour précaire au regard de l'article 8 de la CEDH —, l'évolution procédurale de l'instance en a déplacé l'objet. En l'état des derniers mémoires déposés par les parties les 20 et 22 juin 2022, la question de droit soumise au Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution, se ramenait exclusivement aux conditions de régularité et aux effets procéduraux d'un désistement d'instance en matière de recours pour excès de pouvoir, ainsi qu'à la détermination subséquente de la charge des dépens. Plus précisément, il appartenait à la Haute Juridiction de vérifier si le désistement formulé par le requérant en application de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême revêtait un caractère pur et simple et si, compte tenu de la position de l'autorité administrative défenderesse, il y avait lieu d'en donner acte sans statuer sur le bien-fondé des moyens d'annulation, tout en répartissant les frais de l'instance. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême dans sa décision du 12 juillet 2022 se caractérise par une stricte économie de moyens, dictée par la nature même de l'acte de désistement qui dessaisit le juge du fond du litige. La motivation s'articule en deux considérants succincts qui appliquent méthodiquement les règles de la procédure contentieuse administrative monégasque. Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême procède au rappel de l'objet initial de la saisine et de l'acte procédural accompli par le requérant. Il relève ainsi que M. L. R. avait saisi la juridiction d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 21 avril 2020 rejetant sa demande d'abrogation de la mesure de refoulement et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux, avant de constater formellement que, par un mémoire enregistré au Greffe Général le 20 juin 2022, l'intéressé a déclaré se désister de ce recours. Dans son second considérant, la Haute Juridiction vérifie la réunion des deux conditions nécessaires pour que le désistement produise son plein effet extinctif d'instance : - D'une part, le juge prend acte de l'attitude de la partie défenderesse en relevant « que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». L'instruction écrite étant close depuis le 12 avril 2021 et l'État ayant déposé une contre-requête et une duplique concluant au rejet au fond, l'acceptation expresse du défendeur, formalisée par le mémoire du 22 juin 2022, garantissait l'absence de toute contestation sur la clôture de l'instance. - D'autre part, le Tribunal qualifie juridiquement la nature de la renonciation du requérant en constatant « que le désistement est pur et simple », c'est-à-dire qu'il n'est assorti d'aucune condition ni réserve susceptible d'en subordonner la validité. Ces deux constats opérés, le Tribunal Suprême en déduit logiquement « qu'il y a lieu d'en donner acte », conformément aux conclusions en ce sens présentées à l'audience par le Procureur Général. Enfin, usant de son pouvoir d'appréciation en matière de frais de justice à l'issue d'une telle issue procédurale, la juridiction décide de ne pas faire peser l'intégralité des dépens sur le seul requérant qui se désiste, mais d'en ordonner le partage par moitié entre l'État de Monaco et M. R. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Il est donné acte du désistement de Monsieur L. R. > Les dépens sont partagés par moitié entre l'État et Monsieur R. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision du 12 juillet 2022 se conclue par un donné acte de
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20774 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20774 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/10-07-20774)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers appliquée à la réglementation du travail et à la préservation de l'ordre public économique et social. Elle met en lumière la précarité inhérente aux autorisations administratives de travail face à la survenance d'une condamnation pénale, fût-elle prononcée après plusieurs décennies d'activité professionnelle régulière. En l'espèce, Monsieur B. T., de nationalité philippine et résident monégasque, exerçait une activité salariée sur le territoire de la Principauté depuis trente-deux ans. Il avait obtenu du Directeur du Travail, par une décision en date du 15 juin 1989, un permis de travail l'autorisant à occuper l'emploi de « garçon de courses Bureau » pour le compte de l'Orchestre philharmonique de Monte-Carlo. Durant plus de trois décennies, l'exécution de son contrat de travail s'est déroulée sans incident notable, l'intéressé donnant pleine satisfaction à son employeur et subvenant aux besoins de sa fille. Toutefois, cette stabilité professionnelle a été interrompue par des poursuites pénales. Par un jugement rendu le 5 janvier 2021, le Tribunal correctionnel a condamné Monsieur B. T. à une peine d'emprisonnement d'un an. Si le requérant fait état dans ses écritures de faits en lien avec le recel et l'usage de stupéfiants tout en soutenant qu'il a été jugé qu'il n'en avait jamais fait personnellement usage, le Ministre d'État et les constatations du Tribunal Suprême relèvent que cette condamnation reposait sur des faits d'importation, de transport, d'acquisition, de détention, d'offre ou de cession, de revente et d'usage de stupéfiants. Ces éléments pénaux ont été portés à la connaissance de l'administration dans le cadre d'une enquête diligentée par la Direction de la Sûreté Publique, sur le fondement des dispositions de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale et de son arrêté ministériel d'application n° 2016-622 du 17 octobre 2016. Estimant, à la lumière des conclusions de cette enquête, que la situation du salarié était susceptible de porter atteinte à l'ordre public et n'était plus compatible avec le comportement attendu d'un salarié travaillant à Monaco, la Direction du Travail a pris, le 23 février 2021, une décision administrative défavorable à l'encontre de l'intéressé. Cet acte, signé par Madame I., Directeur adjoint du Travail, avec la mention manuscrite « p/o » (pour ordre), énonçait que le permis de travail délivré le 15 juin 1989 était « annulé » et procédait à son « retrait », au motif que Monsieur B. T. ne disposait plus des « garanties de moralité nécessaires » ou « appropriées » à l'exercice de son emploi, lui signifiant ainsi qu'il n'était plus autorisé à travailler en Principauté pour l'emploi sollicité. En dépit d'un courrier adressé le 5 mars 2021 par son employeur sollicitant le retrait de cette décision administrative et indiquant expressément que les faits reprochés ne plaçaient pas le salarié dans l'impossibilité de poursuivre son travail au sein de l'Orchestre philharmonique, l'administration a maintenu sa position, contraignant l'intéressé à saisir la juridiction suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 22 avril 2021 sous le numéro TS 2021-14, Monsieur B. T. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de la Direction du Travail du 23 février 2021, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu à l'enregistrement d'une contre-requête du Ministre d'État le 24 juin 2021, d'une réplique du requérant le 20 juillet 2021, et d'une duplique de l'État le 20 août 2021, avant la clôture de l'instruction prononcée le 1er septembre 2021 et l'audience publique tenue en Assemblée plénière le 22 septembre 2022. Au soutien de son recours en annulation, le requérant déployait une argumentation particulièrement dense, articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur B. T. soulevait en premier lieu l'incompétence matérielle de la Direction du Travail. Il faisait valoir qu'en vertu de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 et de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005, cette direction n'était compétente que pour délivrer et renouveler les permis de travail. Selon lui, aucune disposition législative ou réglementaire ne lui conférait un pouvoir de police administrative générale ou spéciale l'habilitant à « annuler », retirer ou abroger un titre de travail légalement délivré et en cours d'exécution depuis plus de trente ans. Il rappelait à cet égard la jurisprudence du Tribunal Suprême (TS, décision n° 2019-05 du 13 octobre 2020) selon laquelle les directeurs de service ne peuvent prendre des actes faisant grief en dehors des règles de compétence textuelles, ajoutant qu'une telle mesure relevait tout au plus de la compétence du Ministre d'État ou du Directeur de la Sûreté Publique, sous peine de rompre l'égalité devant la loi garantie par l'article 17 de la Constitution. En deuxième lieu, il invoquait l'incompétence de l'auteur de l'acte, signé « p/o » par Madame I. et non par le Directeur du Travail, sans qu'il soit justifié d'une délégation de signature nominative, explicite et publiée, conformément aux exigences posées notamment par l'Ordonnance n° 621 du 4 août 2006. En troisième lieu, il dénonçait une insuffisance de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, reprochant à l'acte de ne pas préciser en quoi les faits pénaux révélaient une menace actuelle pour l'ordre public ou une incompatibilité avec ses fonctions, ainsi que l'absence de procédure contradictoire préalable. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant soutenait que la décision était entachée d'un défaut de base légale et d'une erreur de droit. Il arguait que la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016 ne visaient les enquêtes de sécurité que pour « la délivrance et le renouvellement » des permis de travail, et non pour le suivi ou la révocation d'un titre en cours de validité. En outre, s'opposant fermement à toute requalification juridictionnelle qu'il qualifiait d'opportuniste et de dévoyée, il maintenait que l'acte constituait un retrait rétroactif ou une abrogation d'un acte individuel créateur de droits (support de la liberté du travail garantie par l'article 25 de la Constitution). Invoquant la jurisprudence du Tribunal Suprême (TS, 8 mars 2005, *Sieur P. A. de C. c/ Ministre d'État* ; TS, décision n° 2018-98 ou 2018-08, *S.A.M. C. I. c/ Ministre d'État* ; TS, décision n° 2018-16, *M. A. P. c/ État de Monaco*) ainsi que celle du Conseil d'État français (CE, 14 mars 2008, *Portalis*, n° 283943 ; CE, 6 mars 2009, *C.*, n° 306084), il soutenait qu'un acte créateur de droits régulier ne pouvait être ni retiré ni abrogé au-delà d'un délai de quatre mois sans base légale expresse, sous peine de violer le principe de sécurité juridique. Enfin, il arguait d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une violation de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Selon lui, la mesure s'apparentait à une sanction administrative automatique emportant interdiction générale et définitive de travailler, se cumulant avec la sanction pénale en violation du principe *non bis in idem* et des principes de nécessité et de proportionnalité des peines, compte tenu de son ancienneté, de sa situation familiale et du soutien de son employeur. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. À titre liminaire, s'appuyant sur la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (TS, 25 novembre 2014, n° 2014/06, *Sieur O. S. c/ État de Monaco* ; TS, 6 avril 2021, n° 2019-16, *M. P. c/ État de Monaco*), il invitait le juge à restituer à l'acte son exacte qualification : bien que visant improprement l'annulation ou le retrait, la décision mettait fin au permis uniquement pour l'avenir et constituait donc une abrogation. Dès lors, en vertu du principe du parallélisme des compétences et des formes (citant CE, Section, 30 septembre 2005, *I.*, n° 280605), le Directeur du Travail, compétent pour délivrer le titre en vertu de l'Ordonnance Souveraine du 18 février 2005, l'était également pour l'abroger après avis de la Sûreté Publique. Quant au signataire, Madame I. agissait en sa qualité de Directeur adjoint du Travail, aucun texte n'imposant de procédure de délégation de signature en Principauté. Sur la motivation, l'État faisait valoir que l'énoncé de la condamnation pénale pour trafic de stupéfiants et de l'atteinte à l'ordre public satisfaisait pleinement à la loi de 2006, le lien entre les fonctions de garçon de courses et la facilitation du trafic étant évident. Sur le fond, le Ministre d'État soutenait qu'un permis de travail déploie ses effets de manière continue et ne confère que des droits précaires, subordonnés au maintien des conditions initiales de moralité ; son abrogation ne heurte donc nullement le principe de sécurité juridique. Enfin, il écartait toute erreur manifeste d'appréciation au regard de la gravité du trafic de stupéfiants (citant TS, 18 février 2008, *M. C.* et TS, 6 avril 2021, précité), tout en précisant que l'acte constituait une mesure de police administrative non automatique et non définitive, exclusive des règles applicables aux sanctions pénales. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question juridique centrale à embranchements multiples : l'autorité administrative chargée de la délivrance des permis de travail aux salariés étrangers dispose-t-elle, dans le silence des textes quant à la révocation de ces titres, de la compétence légale pour mettre fin pour l'avenir à un permis de travail délivré depuis plus de trente ans, sur le fondement d'une enquête de sécurité révélant une condamnation pénale récente de son titulaire, sans méconnaître les règles de forme, le principe de sécurité juridique, le principe *non bis in idem* ni commettre d'erreur manifeste d'appréciation ? Plus spécifiquement, le juge de l'excès de pouvoir devait déterminer : 1. Quelle est la nature juridique exacte d'une décision administrative prononçant l'« annulation » ou le « retrait » d'un permis de travail en raison de la perte des garanties de moralité de son titulaire ? 2. Le principe du parallélisme des compétences et les attributions propres d'un directeur adjoint permettent-ils de fonder la régularité externe d'une telle mesure en l'absence de dispositions textuelles expresses régissant l'abrogation et la délégation de signature ? 3. L'ancienneté exceptionnelle d'une autorisation administrative de travail fait-elle obstacle, au nom du principe de sécurité juridique, à son abrogation lorsque les conditions nécessaires à sa délivrance ne sont plus réunies ? 4. Une telle mesure de révocation s'analyse-t-elle en une sanction administrative soumise aux principes de nécessité, de proportionnalité des peines et de non-cumul des sanctions, ou en une mesure de police administrative soumise à un contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation au regard des caractéristiques de l'emploi occupé ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des prétentions du requérant, le Tribunal Suprême procède par un raisonnement méthodique, structuré autour du cadre normatif applicable, d'une opération préalable de requalification juridique, puis d'une réponse séquentielle aux six griefs articulés par la requête. En premier lieu, la Haute Juridiction prend soin de circonscrire le socle légal et réglementaire régissant la condition des travailleurs étrangers à Monaco. Elle vise et reproduit les dispositions combinées des articles 1er et 2 de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 (subordonnant tout emploi privé d'un étranger à la détention d'un permis de travail spécifique à une profession, délivré après avis du Directeur de la Sûreté Publique et du Directeur de l'Office de la médecine du travail), de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 (confiant à la Direction du Travail la délivrance des permis et le contrôle de la législation sur l'embauchage), ainsi que de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et de son arrêté d'application n° 2016-622 du 17 octobre 2016 (instituant les enquêtes de sécurité de la Sûreté Publique aux fins de vérifier que les personnes concernées par la délivrance ou le renouvellement des permis de travail présentent des « garanties appropriées »). Le Tribunal constate souverainement, au vu des pièces du dossier, que la décision attaquée repose sur une telle enquête ayant révélé la condamnation pénale du 5 janvier 2021 pour des faits d'importation et de revente de stupéfiants, conduisant l'administration à constater la perte des garanties de moralité appropriées. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême opère une qualification juridique décisive qui conditionne toute la suite de son contrôle. Rappelant l'office du juge de l'excès de pouvoir auquel il appartient « de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification », il relève que la terminologie employée par l'administration (« annulation » et « retrait ») est impropre. Analysant l'intention réelle de l'auteur de l'acte à la lumière des écritures du Ministre d'État et de l'objet de la mesure — qui ne visait nullement à effacer rétroactivement trente-deux années de travail effectif mais à tirer les conséquences, pour l'avenir, de la condamnation pénale —, le Tribunal requalifie l'acte en une décision d'abrogation du permis de travail du 15 juin 1989. En troisième lieu, fort de cette qualification d'abrogation, le juge administratif examine la légalité externe de l'acte. D'une part, sur la compétence du service, il consacre implicitement mais nécessairement le principe du parallélisme des compétences : la Direction du Travail, investie par l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 18 février 2005 du pouvoir de délivrer les permis de travail, « est également compétente pour modifier, retirer ou abroger ces autorisations administratives ». Ce faisant, le Tribunal balaye d'un même mouvement les moyens de légalité interne tirés du défaut de base légale et de l'erreur de droit quant aux prérogatives de cette direction. D'autre part, sur la compétence du signataire, le Tribunal vise dans ses visas l'Ordonnance Souveraine n° 7.313 du 18 janvier 2019 portant nomination du Directeur Adjoint du Travail et juge que cet agent, « eu égard à ses fonctions, doit être regardé comme ayant compétence pour signer une décision d'abrogation d'un permis de travail », écartant ainsi l'exigence d'une délégation de signature formelle. Enfin, sur le vice de forme, il constate que l'acte comporte bien l'énoncé des considérations de fait qui en constituent le fondement, satisfaisant ainsi aux prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême aborde le contrôle de la légalité matérielle de la mesure d'abrogation au regard des principes fondamentaux et de l'appréciation des faits. Tout d'abord, il écarte de manière péremptoire le moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique : dès lors que la décision d'abroger l'autorisation administrative est légale (les conditions de son maintien n'étant plus remplies), la circonstance que le permis ait été délivré « depuis de nombreuses années » ne saurait créer un droit acquis immuable faisant obstacle à l'action administrative. Ensuite, le Tribunal tranche la controverse sur la nature répressive ou préventive de la mesure. Il affirme que l'abrogation d'un permis de travail « ne constitue pas une sanction mais une mesure de police administrative », soulignant au surplus qu'elle n'emporte pas interdiction générale d'exercer toute activité salariée en Principauté et qu'elle est dépourvue de caractère automatique. De cette qualification de mesure de police découle l'inopérance radicale des moyens tirés de la règle *non bis in idem* (double sanction pour les mêmes faits) et des principes de nécessité et de proportionnalité des peines. Enfin, exerçant son contrôle restreint sur la qualification juridique des faits, le Tribunal met en balance, d'un côté, « les caractéristiques de l'emploi de garçon de courses pour le compte de l'Orchestre philarmonique de Monte-Carlo » et, de l'autre, « la nature des faits pour lesquels M. T. a été condamné pénalement par la justice monégasque en 2021 ». De cette confrontation concrète, il déduit que la Direction du Travail a pu estimer, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, que l'intéressé ne présentait plus, à la date de la décision attaquée, les garanties appropriées à l'occupation d'un tel emploi. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de Monsieur T. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur T. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 7 octobre 2022 par le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière — formation solennelle qui témoigne de l'importance accordée aux questions de principe tranchées —, constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au droit des actes administratifs unilatéraux et à la police des étrangers. Elle s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle récente qu'elle vient consolider et parachever, tout en entretenant un dialogue subtil avec les concepts du droit administratif français et les exigences du droit européen des droits de l'homme. En premier lieu, l'arrêt confirme avec éclat la jurisprudence *M. P. c/ État de Monaco* rendue dix-huit mois plus tôt (TS, 6 avril 2021, n° 2019-16), abondamment citée par le Ministre d'État dans ses écritures. Dans cette affaire précédente, le Tribunal Suprême avait déjà posé les jalons de sa
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12389 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12389 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/04-07-12389)) L’acquisition de la nationalité dans un État au territoire exigu et à la population nationale minoritaire cristallise des enjeux juridiques et politiques d’une singulière acuité. Le contentieux relatif à l’accès à l’allégeance étatique y met en tension les prérogatives souveraines du Chef de l’État et les garanties procédurales inhérentes à l’État de droit. Par une décision rendue en assemblée plénière le 7 avril 2014 (lue après l’audience du 27 mars 2014), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco a tranché une question fondamentale touchant à l’office du juge administratif et constitutionnel face à une Ordonnance Souveraine faisant opposition à l’acquisition de la nationalité monégasque par déclaration à raison du mariage. Cette décision majeure se situe au confluent du droit constitutionnel monégasque (notamment les articles 15 et 18 de la Constitution), de la législation sur la nationalité (la loi n° 1.155 du 18 décembre 1992 modifiée) et de la théorie générale du contentieux administratif relative à l’intensité du contrôle juridictionnel sur les actes du pouvoir exécutif. En refusant de céder à l'incompétence radicale que lui opposait l'État à travers les théories de l'acte de gouvernement et des prérogatives régaliennes pures, tout en déniant au juge tout contrôle sur le fond de la mesure en raison du caractère discrétionnaire du pouvoir conféré au Prince par le législateur, la Haute Juridiction monégasque cisèle une solution d'équilibre d'une grande subtilité technique. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême s'inscrit dans une chronologie complexe mêlant police des étrangers, poursuites judiciaires et vie familiale en Principauté. M. S. G., né le 9 juillet 1950 à Tel Aviv (Israël), a fait l'objet, dès le 26 juin 2000, d'une mesure administrative de refoulement du territoire monégasque. Selon les éléments exposés par le Ministre d'État, cette mesure d'éloignement (qui fut notifiée à l'intéressé le 6 décembre 2002) était motivée par le fait que M. S. G. avait été condamné à plusieurs reprises depuis 1992 pour escroquerie, faisait l'objet de poursuites en France pour vol aggravé sur personne vulnérable et recel de chèques falsifiés, et était visé par diverses plaintes pour escroquerie émanant d'artistes. Durant la période où il se trouvait sous le coup de cette mesure de refoulement, M. S. G. a contracté mariage, le 9 août 2001, avec Mlle S. B., ressortissante monégasque demeurant à Monaco. De cette union sont nés deux enfants, respectivement le 11 avril 2003 et en 2007. La mesure de refoulement interdisant à l'intéressé de résider à Monaco avec son épouse et ses enfants, il en a sollicité l'abrogation à diverses reprises. Suite à une requête en date du 2 janvier 2007, le Ministre d'État a opposé un refus d'abrogation le 26 février 2007. Saisi par M. S. G., le Tribunal Suprême a, par une décision du 5 décembre 2007, prononcé l'annulation de ce refus d'abrogation pour un motif de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation. À la suite de cet arrêt, les autorités monégasques n'ont pas repris la décision de refoulement et ont choisi de suspendre la mesure pour une période d'un an renouvelable, permettant ainsi le retour de M. S. G. sur le territoire monégasque. Fort de l'écoulement d'un délai de plus de dix années depuis la célébration de son union avec une ressortissante monégasque, M. S. G. a déposé, le 24 juillet 2012, une déclaration en vue d'acquérir la nationalité monégasque sur le fondement de l'article 3 de la loi n° 1.155 du 18 décembre 1992 relative à la nationalité, telle que modifiée par la loi n° 1.387 du 19 décembre 2011. À la réception de cette demande, le Maire de Monaco s'est initialement interrogé sur le point de savoir si le déclarant satisfaisait à la condition légale de communauté de vie entre les époux. Après avoir obtenu des explications circonstanciées justifiant de l'effectivité de cette vie commune, le Maire a fait droit à la demande. Par un courrier du 15 novembre 2012, il a informé M. S. G. que sa déclaration était transcrite et qu'il était inscrit sur le sommier de la nationalité, tout en précisant que cette transcription intervenait « sous réserve des dispositions des articles 18 et 19 » de la loi n° 1.155 (relatifs à la validité de la transcription et au droit d'opposition du Prince Souverain dans un délai de six mois). Consécutivement à cette inscription, M. S. G. s'est vu délivrer une carte d'électeur début novembre 2012, une carte d'identité monégasque le 30 novembre 2012, ainsi qu'un certificat de domicile mentionnant sa nationalité monégasque le 7 mai 2013. Cependant, avant l'expiration du délai de six mois suivant la transcription du 15 novembre 2012, la procédure d'opposition prévue par l'article 19 de la loi sur la nationalité a été enclenchée. Par une lettre en date du 4 mars 2013, le Directeur des Services Judiciaires a notifié à M. S. G. la mise en œuvre d'une procédure susceptible d'entraîner l'opposition à son acquisition de la nationalité monégasque, l'informant que le Conseil d'État était saisi et qu'il disposait d'un délai de vingt jours pour adresser à cet organe, directement ou par ministère d'avocat, un mémoire en contestation. Ce courrier du 4 mars 2013 énonçait cinq griefs précis qui attestaient, selon l'administration, de « renseignements de moralité défavorables » : 1. Le fait d'avoir entretenu à plusieurs reprises une confusion vis-à-vis des tiers en se faisant appeler successivement « A. G. de B. » puis « Lord E. », et en se présentant comme un expert en art chargé des questions artistiques pour le Palais Princier. 2. Un comportement ayant conduit les autorités monégasques à lui demander plusieurs fois de cesser d'abuser le public sur ses prétendus liens avec les services culturels officiels de Monaco, puis à agir en justice, aboutissant à ce qu'il soit déclaré coupable d'actes de parasitisme au préjudice de la Principauté de Monaco par un jugement du Tribunal de grande instance de Paris du 9 juillet 2004 et un arrêt de la Cour d'appel de Paris du 3 mars 2006, décisions rendues exécutoires à Monaco depuis 2011. 3. L'existence de plusieurs procédures pénales menées à son encontre en France comme à Monaco, ainsi que la mesure de refoulement du territoire monégasque subie de 2000 à 2007. 4. Sa condamnation en France (où il a été incarcéré plusieurs mois) par la Cour d'appel d'Aix-en-Provence, le 6 octobre 2004, à une peine de deux ans d'emprisonnement dont un an avec sursis assorti d'une mise à l'épreuve pendant deux ans, pour recel de bien provenant d'un vol facilité par l'état d'une personne particulièrement vulnérable ; sursis qui fut ultérieurement révoqué par le juge de l'application des peines de Grasse, puis par la Cour d'appel d'Aix-en-Provence en novembre 2007. 5. Le fait d'avoir tenu et diffusé publiquement à plusieurs reprises (notamment sur un blog créé avec son épouse) des propos mettant gravement en cause les plus hautes institutions de la Principauté. Usant de la faculté procédurale qui lui était offerte, M. S. G. a déposé, par l'intermédiaire de son avocat, un mémoire en contestation devant le Conseil d'État le 25 mars 2013. Néanmoins, par l'Ordonnance Souveraine n° 4.307 du 6 mai 2013, S.A.S. le Prince Souverain a fait opposition à l'acquisition de la nationalité monégasque par M. S. G. Cet acte a été publié au *Journal de Monaco* le 10 mai 2013 et notifié le même jour à l'intéressé par lettre recommandée avec avis de réception du Directeur des Services Judiciaires, laquelle précisait qu'en conséquence de cette opposition, il était réputé n'avoir jamais acquis la nationalité monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général du Tribunal Suprême le 8 juillet 2013 sous le numéro TS 2013-16 (suivie d'un mémoire en réplique enregistré le 2 octobre 2013), M. S. G. a sollicité l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 4.307 du 6 mai 2013. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 6 septembre 2013 et une duplique le 31 octobre 2013, concluant au rejet du recours. L'argumentation des parties s'est structurée autour d'un affrontement radical portant tant sur la recevabilité et la compétence de la juridiction que sur la légalité interne de l'acte attaqué. #### 1. Les prétentions et moyens du requérant M. S. G. soutenait en premier lieu que le Tribunal Suprême était pleinement compétent pour connaître de la légalité de l'Ordonnance Souveraine. Réfutant la théorie de l'acte de gouvernement invoquée par l'État, il faisait valoir que la jurisprudence divise traditionnellement cette catégorie en deux branches exclusives : les actes relatifs aux relations du Gouvernement avec les Chambres et ceux touchant aux relations internationales, ce qui exclut les questions de nationalité. Il rappelait que la théorie du « mobile politique » a été abandonnée en France dès la fin du XIXe siècle (citant l'arrêt du Conseil d'État du 19 février 1875, *Prince Napoléon*) et que le Tribunal Suprême de Monaco n'a retenu la qualification d'acte de gouvernement, dans les cinq affaires publiées où elle fut invoquée, que dans le domaine des relations internationales. Il écartait pareillement l'argument tiré des prérogatives régaliennes de l'article 15 de la Constitution (et l'exclusion prévue à l'article 7 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs), en opérant une distinction fondamentale, appuyée sur la définition du Professeur Cornu, entre la naturalisation (octroi discrétionnaire par décision individuelle) et l'acquisition de la nationalité par l'effet de la loi (par déclaration). Selon lui, étant devenu monégasque par l'effet de la loi — laquelle résulte de l'accord des volontés du Prince et du Conseil National conformément à l'article 66 de la Constitution —, le Souverain ne pouvait aller contre les effets de la loi. Sur le fond, l'argumentation du requérant assimilait l'Ordonnance d'opposition à un « retrait rétroactif » ou à une « perte » de la nationalité qu'il estimait avoir d'ores et déjà acquise dès son inscription au sommier et la délivrance de ses titres d'identité. Dès lors, il soutenait que cette privation de nationalité violait l'article 18 de la Constitution et l'article 8 de la loi n° 1.155 du 18 décembre 1992, textes qui énumèrent limitativement les cas de perte de la nationalité (acquisition volontaire d'une nationalité étrangère, service illégitime dans une armée étrangère), parmi lesquels ne figure pas le défaut de « garanties de moralité suffisantes ». Subsidiairement, M. S. G. contestait la matérialité et l'appréciation des griefs retenus contre lui : * Concernant les actes de parasitisme sanctionnés par les juridictions parisiennes en 2004 et 2006 (liés à l'utilisation du nom de Monaco dans des noms de domaine), il affirmait avoir exécuté ces décisions en transférant la propriété desdits noms de domaine à l'État de Monaco. * Concernant son passé pénal, il relevait que l'unique procédure à Monaco s'était soldée par une ordonnance de non-lieu le 4 février 2003, et soutenait qu'en France, il s'était borné à encaisser un chèque dont il ignorait l'origine frauduleuse, ayant été injustement condamné sans preuve sur la seule « intime conviction » de juges influencés par les renseignements négatifs des autorités monégasques. Il mettait en avant sa moralité en produisant le fait qu'il avait reçu des mains du Préfet de Paris la médaille d'honneur (échelon bronze) pour acte de courage et de dévouement après avoir appréhendé un malfaiteur. * Concernant le grief de dénigrement, il soutenait n'avoir jamais mis en cause la Famille Princière, mais avoir seulement dénoncé sur son blog, après son refoulement, les injustices subies par sa famille du fait de diverses « instances » de la Principauté (situation dont le Président du Conseil National s'était lui-même ému auprès du Ministre d'État), avant de rédiger des articles élogieux et de supprimer nombre de passages critiques après son retour à Monaco. Enfin, le requérant invoquait la violation de trois dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) : * L'article 6 de la CEDH, en ce que la mesure constituerait une « double peine » (cumul de répression) sanctionnant à nouveau des comportements déjà jugés par les tribunaux. * L'article 8 de la CEDH garantissant le respect de la vie privée et familiale (incluant l'état civil et la nationalité), en ce que le retrait de nationalité l'exposerait à tout moment à une nouvelle mesure de refoulement, brisant l'unité familiale après des années de séparation forcée. * L'article 10 de la CEDH garantissant la liberté d'opinion et d'expression, en ce que l'opposition sanctionnerait les critiques passées émises sur son blog. #### 2. Les prétentions et moyens de l'État de Monaco En défense, le Ministre d'État soulevait à titre principal l'incompétence du Tribunal Suprême, déclinée selon deux fondements théoriques distincts mais complémentaires. En premier lieu, l'État soutenait que l'Ordonnance Souveraine d'opposition constitue un **acte de gouvernement** insusceptible de tout recours juridictionnel. S'appuyant sur la doctrine (citant le Professeur Y. Gaudemet sur l'appréciation empirique des actes devant être soustraits au contentieux pour des raisons d'opportunité, le Professeur P. Weil dans sa note sous l'arrêt *TS, 6 mai 1964, Deschamps et a.* soulignant la conception extensive de l'acte de gouvernement par le Tribunal Suprême, ainsi qu'une note de M. Vonzy sous l'arrêt *CEDH, 14 décembre 2006, Markovic c/ Italie* relative à la théorie de la « cause objective »), le Ministre d'État faisait valoir que dans un État au territoire exigu et à la population restreinte où les nationaux sont minoritaires, les décisions en matière de nationalité touchent intimement à l'identité nationale, à la cohésion et à la survie du modèle social (citant un discours du Prince Souverain du 23 juin 2006 devant le Conseil National et un rapport de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe du 8 juin 2007). Dès lors, l'opposition se rapporterait à la « direction suprême de l'État dans son unité » pour protéger des « exigences supérieures de caractère général ». En second lieu, à défaut d'acte de gouvernement, le Ministre d'État soutenait que la mesure relève de l'exercice d'une **prérogative régalienne** au sens de l'article 15 de la Constitution (qui vise les droits de naturalisation et de réintégration dans la nationalité). Bien que l'opposition à déclaration ne soit pas expressément mentionnée à l'article 15, elle s'y rattacherait par son objet, procédant d'un seul et même pouvoir dévolu au Prince d'accorder ou de refuser la nationalité. Or, l'État rappelait que ces prérogatives ont fait l'objet d'une réserve expresse lors de la ratification de la CEDH par Monaco, et que l'article 7 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs dispose expressément que « ne sont pas considérées comme des décisions administratives les décisions découlant de l'exercice des droits visés à l'article 15 de la Constitution ». L'acte échapperait donc par nature à la compétence du juge administratif. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État soutenait que si le Tribunal Suprême se reconnaissait compétent, son contrôle devrait être limité à une « erreur manifeste d'appréciation extrêmement réduite », compte tenu de l'absence de tout droit à la nationalité pour un étranger et du silence de la loi n° 1.155 sur les motifs d'opposition, conférant au Prince un pouvoir entièrement discrétionnaire. Il démontrait l'inopérance du moyen tiré de la violation de l'article 8 de la loi n° 1.155 (perte de la nationalité), l'acte ayant été pris sur le seul fondement de l'article 19 (opposition à acquisition) dans le strict respect des règles procédurales des articles 15 à 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 10.822 du 22 février 1993. La transcription initiale n'ayant qu'un caractère conditionnel et provisoire pendant six mois, l'opposition (dont l'effet légal est que l'intéressé est réputé n'avoir jamais acquis la nationalité) constitue un refus d'acquisition et non un retrait ou une sanction. Dès lors, les griefs tirés des articles 6 (double peine), 8 (vie privée) et 10 (liberté d'expression, le blog n'ayant jamais été interdit) de la CEDH étaient écartés comme mal fondés, le Prince n'ayant au demeurant commis aucune erreur d'appréciation au vu de la gravité des antécédents judiciaires et du comportement de M. S. G. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême posait une question juridique à double détente, touchant à l'architecture même du contrôle juridictionnel des actes du Prince Souverain en matière de nationalité : **En premier lieu**, une Ordonnance Souveraine faisant opposition à l'acquisition de la nationalité monégasque par déclaration après mariage, prise sur le fondement de l'article 19 de la loi n° 1.155 du 18 décembre 1992 modifiée, constitue-t-elle un acte de gouvernement ou l'exercice d'une prérogative régalienne constitutionnelle (article 15 de la Constitution) échappant par nature à la compétence contentieuse du Tribunal Suprême, ou s'analyse-t-elle en un acte administratif individuel justiciable d'un recours pour excès de pouvoir ? **En second lieu**, dans l'hypothèse où la juridiction retient sa compétence, quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge sur la légalité d'une telle Ordonnance Souveraine d'opposition, dès lors que la loi se borne à fixer des règles de délai, de forme et de procédure sans énoncer aucune condition légale de fond à l'exercice de ce pouvoir par le Chef de l'État ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Par une motivation d'une extrême concision mais d'une densité conceptuelle remarquable — précédée de la formule « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête » —, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement les exceptions d
# Tribunal Suprême de Monaco, 23 mai 2023, n° jp-100012 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 mai 2023, n° jp-100012 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/05-23-jp-100012)) Le droit public économique de la Principauté de Monaco se caractérise par un équilibre singulier entre l’attractivité d’une place financière internationale et la maîtrise étroite, par la puissance publique, de l’accès aux activités professionnelles sur un territoire exigu. Au cœur de ce dispositif de police économique figure la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, dont l'article 5 soumet l'exercice d'activités à titre indépendant par des personnes physiques de nationalité étrangère ou par des structures sociétaires à une autorisation préalable délivrée par le Ministre d'État. Parce que ce texte législatif ne dresse aucune liste des conditions de fond présidant à l'octroi ou au refus de ce titre, la détermination de l'étendue du pouvoir d'appréciation de l'Administration et, corrélativement, de l'intensité du contrôle juridictionnel, constitue un enjeu fondamental tant pour la sécurité juridique des opérateurs économiques que pour la préservation des prérogatives régaliennes. C’est à l’exacte intersection de ces impératifs que se situe l’arrêt rendu en Assemblée plénière le 23 mai 2023 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. Par cette décision de principe, la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque apporte une clarification majeure quant à l'architecture du régime d'autorisation préalable, tout en précisant le cadre constitutionnel dans lequel s'inscrit la régulation des activités économiques sur le territoire national. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire prend naissance dans le projet porté conjointement par quatre personnes physiques — Messieurs P. D., F-X. F., J-M. F. et C. N. — et une personne morale, la société L. L. SA, visant à implanter une nouvelle structure entrepreneuriale à Monaco. À cette fin, les intéressés ont entrepris les démarches nécessaires à la constitution d'une société à responsabilité limitée de droit monégasque en cours de création, dénommée J. F. M. SARL. La répartition projetée du capital social de cette entité témoignait d'un actionnariat structuré autour de deux associés majoritaires à parts égales, Messieurs C. N. et J-M. F. détenant chacun 39 parts sociales, accompagnés de la société L. L. SA titulaire de 20 parts sociales, tandis que Messieurs P. D. et F-X. F. détenaient chacun une part sociale. Selon les statuts et le dossier présentés à l'Administration, ce projet s'inscrivait dans une stratégie de développement plus vaste, liée à l'affiliation de la future structure à un groupe préexistant, dénommé J. C. Il convient de relever qu'une société affiliée à ce même groupe, la SARL J. C., était d'ores et déjà établie et active en Principauté de Monaco, où son objet social se concentrait de manière générale sur le courtage d'assurance et de réassurance. La création de la société J. F. M. SARL répondait ainsi à la volonté d'étendre l'offre de services du groupe vers des prestations plus spécifiques, tout en renforçant son image et son offre globale. L'objet social projeté pour la société J. F. M. SARL, destiné à être déployé tant en Principauté de Monaco qu'à l'étranger, se décomposait en trois axes distincts et minutieusement rédigés : - En premier lieu, à titre principal, la réalisation de toutes opérations de courtage exclusivement en matière de prêt immobilier, complétée par l'audit et le conseil en financement d'opérations immobilières. À titre accessoire à ce premier volet, la société envisageait d'effectuer toutes opérations de courtage et de conseil relatives aux assurances et réassurances de prêts immobiliers, pour le compte de personnes physiques ou morales. Le descriptif opérationnel annexé à la demande précisait qu'il s'agissait d'une mission globale tournée vers les acquéreurs immobiliers, consistant à conseiller, obtenir et négocier des financements immobiliers aux taux les plus compétitifs ou adaptés à des situations spécifiques, afin de leur offrir une vision claire des montants et conditions de financement envisageables, ainsi que des offres d'assurance de crédits les plus avantageuses. - En deuxième lieu, la mise en relation avec le groupe d'affiliation, circonscrite exclusivement aux prestations de relations publiques, de communication, d'assistance administrative ou de suivi de projet en rapport avec l'activité principale. - En troisième et dernier lieu, une clause d'exclusion expresse figurait dans l'objet social, écartant toute activité relevant d'un secteur réglementé en Principauté. Étaient nommément exclues les activités régies par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 sur les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, ainsi que celles relevant de la loi n° 1.338 du 7 septembre 2007 sur les activités financières. Conformément aux prescriptions légales régissant la création d'entreprise à Monaco, les associés fondateurs ont adressé une demande d'autorisation d'exercice d'une activité économique à la Direction de l'Expansion économique le 28 février 2022. Dès le 1er mars 2022, ce service administratif en a accusé réception, estimant à ce stade que la demande présentée était formellement recevable. Toutefois, l'instruction au fond a conduit à une issue défavorable. Par une décision en date du 5 mai 2022, le Ministre d'État a opposé un refus à la demande d'autorisation. Pour fonder ce rejet, l'autorité administrative s'est appuyée sur les dispositions de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée, rappelant que l'exercice d'activités par des personnes physiques de nationalité étrangère est subordonné à une autorisation et que l'Administration dispose, à ce titre, de la faculté de décider, en vertu de son pouvoir d'appréciation et en considération de motifs d'intérêt général, s'il convient ou non de l'accorder. Passant à l'examen de l'activité projetée, le Ministre d'État a relevé que le courtage en matière de prêt immobilier s'apparente à une activité d'intermédiaire en opérations de banque, pour laquelle il n'existe aucune réglementation spécifique à Monaco. Il a ajouté que cette activité n'entre pas davantage dans le champ d'application des accords bancaires franco-monégasques, de sorte que la réglementation française régissant la matière ne saurait trouver à s'appliquer sur le territoire monégasque. C'est sur cet unique constat de vide normatif sectoriel que le refus a été scellé. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus ministériel, chacun des cinq co-pétitionnaires a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 5 mai 2022, assorti d'une demande de condamnation de l'État aux entiers dépens. Cinq requêtes distinctes mais strictement identiques dans leur argumentation ont ainsi été enregistrées au Greffe Général le 7 juillet 2022 : celle de Monsieur P. D. (sous le numéro TS 2022-18), celle de Monsieur F-X. F. (TS 2022-19), celle de Monsieur J-M. F. (TS 2022-20), celle de Monsieur C. N. (TS 2022-21) et enfin celle de la société L. L. SA (TS 2022-22). L'instruction écrite s'est déroulée de manière symétrique pour les cinq dossiers. Dès le 8 juillet 2022, des ordonnances ont désigné Monsieur Didier Ribes, Vice-président du Tribunal Suprême, en qualité de rapporteur. Le Ministre d'État a déposé ses contre-requêtes le 9 septembre 2022, concluant au rejet des recours et à la condamnation des requérants aux dépens. Les requérants ont déposé leurs mémoires en réplique le 12 octobre 2022, suivis des dupliques du Ministre d'État enregistrées le 14 novembre 2022. L'instruction a été clôturée par procès-verbaux du Greffier en Chef le 22 novembre 2022, avant qu'une ordonnance présidentielle du 4 avril 2023 ne renvoie les causes à l'audience publique du 10 mai 2023. Au soutien de leurs prétentions, les requérants articulaient quatre moyens d'annulation, mêlant légalité externe, légalité interne et contestation par voie d'exception de la constitutionnalité de la loi applicable : 1. **L'insuffisance de motivation de l'acte attaqué :** S'appuyant sur les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs — qui imposent qu'un refus d'autorisation comporte, par écrit et dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement —, les requérants reprochaient au Ministre d'État de s'être borné à constater l'absence de réglementation spécifique au courtage en prêt immobilier. Selon eux, la décision n'indiquait nullement que l'activité fût interdite en Principauté, n'explicitait aucunement les « motifs d'intérêt général » abstraitement invoqués pour faire obstacle à la demande, et omettait d'énoncer les considérations de droit fondant le rejet. Dans leurs répliques, ils soulignaient que la décision n'expliquait pas en quoi l'absence de réglementation faisait juridiquement obstacle à la délivrance de l'autorisation. 2. **La violation de la liberté du travail :** Invoquant l'article 25 de la Constitution qui garantit la liberté du travail et réserve à la loi le soin d'en réglementer l'exercice, les demandeurs faisaient valoir qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit le courtage en prêt immobilier à Monaco. Ils soutenaient que, dès lors que cette activité ne constitue, de l'aveu même du Ministre d'État, ni une opération de banque ni une opération connexe régie par la convention franco-monégasque du 14 avril 1945 sur le contrôle des changes, elle relève de la simple négociation commerciale, laquelle est licite et autorisée en Principauté. En refusant d'autoriser une activité déterminable, non interdite par la loi et ne portant atteinte ni à l'ordre public ni aux bonnes mœurs, alors que les requérants ne méconnaissaient aucune condition légale (la loi du 26 juillet 1991 n'en fixant d'ailleurs aucune), l'Administration aurait violé l'article 25 de la Constitution. 3. **La méconnaissance du champ d'application de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 :** Les requérants soutenaient que ce texte permet au Ministre d'État de déterminer *limitativement* les activités autorisées. Or, l'autorité administrative s'était focalisée sur le seul courtage en prêt immobilier, omettant d'examiner les autres volets de l'objet social (l'audit et le conseil en financement immobilier, le courtage et le conseil en assurance et réassurance de prêts, ainsi que la mise en relation intra-groupe pour les relations publiques et l'assistance). Selon eux, ces activités ne se confondaient pas avec le courtage en prêt immobilier et auraient pu faire l'objet d'une autorisation partielle. 4. **L'exception d'inconstitutionnalité de l'article 5 de la loi du 26 juillet 1991 :** Se prévalant de la jurisprudence récente du Tribunal Suprême admettant la recevabilité d'une telle exception (décision n° 2022-09 du 31 mai 2022), les requérants arguaient que l'article 5, en soumettant l'exercice professionnel des étrangers à autorisation sans fixer le moindre critère d'octroi ni définir les motifs susceptibles de justifier un refus, confère au Ministre d'État un pouvoir purement discrétionnaire. Ce silence législatif violerait, d'une part, le principe constitutionnel d'égalité de traitement et d'égalité des droits garanti par l'article 32 de la Constitution (le contrôle juridictionnel *a posteriori* ne pouvant pallier l'arbitraire au stade de la prise de décision administrative) et, d'autre part, le principe constitutionnel de sécurité juridique, entendu comme une exigence de clarté et de prévisibilité de la norme, en portant par ailleurs une atteinte excessive tant aux situations contractuelles en cours qu'aux intérêts des requérants. En défense, le Ministre d'État réfutait méthodiquement chacun de ces griefs : 1. **Sur la motivation :** L'Administration estimait sa décision parfaitement motivée en droit et en fait, dès lors qu'elle exposait clairement que l'activité envisagée n'était régie par aucun texte monégasque ni par les accords bancaires franco-monégasques, ce dont il se déduisait nécessairement que la demande ne pouvait qu'être rejetée faute de cadre normatif applicable. 2. **Sur l'article 25 de la Constitution et le pouvoir d'appréciation :** Le Ministre d'État rappelait que les activités soumises à autorisation en vertu de la loi de 1991 échappent, de ce fait même, au champ de la liberté du travail. S'appuyant sur la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (TS, 16 avril 2012, *Sieur A. c/ Ministre d'État* ; TS, 30 juin 2017, *Mme CO c/ Ministre d'État*), il faisait valoir qu'en l'absence de conditions légales fixées par la loi de 1991, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, s'il y a lieu d'accorder l'autorisation. En l'espèce, le courtage en prêt immobilier ne pouvant être réduit à une simple négociation commerciale mais constituant une intermédiation en opérations de banque dépourvue de toute réglementation à Monaco, l'activité souhaitée ne correspondait à aucune activité précisément définie ou suffisamment déterminée. C'est au titre de son pouvoir d'appréciation et pour des motifs d'intérêt général que l'Administration a tiré les conséquences de cette indétermination juridique, rendant inopérant l'argument selon lequel l'activité n'était pas formellement interdite ou contraire aux bonnes mœurs. 3. **Sur l'examen global de l'objet social :** Le défendeur soutenait que le moyen manquait en fait. La lecture combinée des statuts et du descriptif opérationnel démontrait que l'audit, le conseil en financement, le courtage en assurance de prêt et la mise en relation intra-groupe n'étaient que des composantes accessoires devant être réalisées dans le cadre exclusif de l'activité principale de courtage en prêt immobilier, à laquelle elles devaient être assimilées. 4. **Sur la constitutionnalité de la loi de 1991 :** Le Ministre d'État écartait toute violation du principe d'égalité en soulignant que les refus d'autorisation sont soumis au contrôle du juge de l'excès de pouvoir, auquel il appartient de vérifier, dans chaque espèce, l'absence de discrimination. Quant au principe de sécurité juridique, invoquant tant la jurisprudence monégasque (TS, 2 décembre 2020, *F.*) que celle du Conseil d'État français (CE, 25 septembre 2020, *Société L.C.*, n° 430945, au Recueil), il soutenait que ce principe ne saurait être utilement invoqué au titre d'une exigence abstraite de clarté et de prévisibilité de la loi, son office se limitant à prohiber les atteintes excessives aux situations contractuelles en cours ou aux situations consolidées par l'effet du temps. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La jonction des cinq requêtes plaçait l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême face à une double problématique juridique d'une importance cardinale pour l'ordonnancement juridique monégasque, articulant droit constitutionnel et droit administratif général : En premier lieu, sur le terrain constitutionnel, l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, en instituant un régime d'autorisation administrative préalable pour l'exercice d'activités économiques sans énoncer expressément dans son texte les critères matériels d'octroi ni les motifs de refus, méconnaît-il un éventuel principe constitutionnel de liberté d'entreprendre ainsi que les principes constitutionnels d'égalité et de sécurité juridique ? En second lieu, sur le terrain de la légalité administrative, quelle est la nature exacte de l'office du Ministre d'État lorsqu'il est saisi d'une demande d'autorisation sur le fondement de cette loi de 1991 pour une activité économique qui ne fait l'objet d'aucune réglementation sectorielle spécifique en Principauté : l'Administration peut-elle légalement opposer un refus de principe tiré de cette seule absence de réglementation spécifique, ou est-elle tenue de procéder à un examen individuel au fond selon des critères inhérents à l'esprit de la loi générale de 1991 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême en six considérants d'une grande densité conceptuelle procède en trois temps parfaitement articulés : la consécration de la liberté du législateur par la négation d'un principe constitutionnel de liberté d'établissement (1), le sauvetage de la constitutionnalité de la loi de 1991 par une interprétation directive qui encadre le pouvoir de l'Administration (2), et enfin la censure de la décision ministérielle pour erreur de droit quant à la portée de ladite loi (3). #### 1. L'absence de consécration constitutionnelle de la liberté d'entreprendre et de libre établissement Avant même d'examiner la loi du 26 juillet 1991, le juge constitutionnel et administratif monégasque pose, au considérant 2, une prémisse fondamentale qui gouverne l'ensemble du droit économique de la Principauté. Répondant implicitement mais fermement à l'argumentation des requérants qui tentaient d'extraire de l'article 25 de la Constitution (relatif à la liberté du travail) un droit général à l'exercice de toute activité commerciale non interdite, le Tribunal Suprême affirme avec solennité qu'« *aucune disposition de la Constitution ne consacre un principe de liberté de création d'une activité économique et de libre établissement dans la Principauté* ». Cette absence de garantie constitutionnelle n'est pas le fruit d'un oubli du constituant de 1962, mais le reflet juridique des réalités physiques et humaines de l'État monégasque. Le Tribunal en tire immédiatement la conséquence institutionnelle : « *il revient dès lors aux autorités de l'État de définir le régime juridique applicable en matière d'exercice de toute activité économique et d'établissement, compte tenu des caractères particuliers, notamment géographiques et démographiques, de la Principauté* ». En rattachant directement la compétence régulatrice de l'État aux contraintes d'exiguïté territoriale et de densité démographique propres à Monaco, la haute juridiction légitime le principe même de l'interventionnisme étatique. Il est ainsi pleinement « *loisible* » aux autorités publiques « *de soumettre à un régime d'autorisation l'exercice d'une activité économique ou l'établissement d'une entité économique et d'en limiter les bénéficiaires* ». La liberté du commerce et de l'industrie, telle qu'elle est traditionnellement conçue dans les États voisins, se trouve ici écartée au profit d'un ordre public économique structurellement placé sous le contrôle préalable de la puissance publique. #### 2. L'interprétation constructrice de la loi du 26 juillet 1991 et le rejet de l'exception d'inconstitutionnalité Une fois admis le principe du régime d'autorisation, le Tribunal devait répondre au grief redoutable tiré de l'inconstitutionnalité de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 pour défaut de critères légaux, accusé de générer un pouvoir discrétionnaire arbitraire contraire aux principes d'égalité et de sécurité juridique. Après avoir rappelé, au considérant 3, la lettre des articles 1er et 5 de la loi du 26 juillet 1991, le Tribunal Suprême livre, au considérant 4, une véritable grille de lecture intégrale du texte législatif. Il reconnaît certes d'emblée que ce régime d
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19766 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19766 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/04-06-19766)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux des mesures de police administrative d'éloignement prises sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Monsieur E. K., exerçant la profession de promoteur immobilier et d'investisseur à l'international ainsi que sur la Côte d'Azur, et résidant en Israël, a fait l'objet d'une mesure de refoulement du territoire monégasque édictée par une décision du Ministre d'État en date du 28 décembre 2000. Cette décision initiale d'éloignement reposait sur le motif tiré de l'existence de « renseignements défavorables de nature à compromettre la tranquillité publique ou privée en Principauté ». Il ressort des éléments exposés dans la décision que deux affaires pénales avaient été diligentées à l'encontre de l'intéressé par le Procureur général de Genève, lesquelles avaient conduit au blocage de comptes bancaires détenus en Suisse et à Monaco, avant de faire l'objet de décisions de classement sans suite intervenues en 1999 et 2003, dont Monsieur K. a été informé dès l'année 2004, permettant en définitive la libération desdits comptes. La mesure de refoulement du 28 décembre 2000 n'a toutefois été notifiée à Monsieur E. K. que le 21 octobre 2008, sans que ce dernier ne la défère alors à la censure du juge de l'excès de pouvoir. Près de dix-sept années après l'édiction de la mesure initiale, et neuf ans après sa notification, Monsieur E. K. a entrepris des démarches administratives afin d'obtenir la levée de cette interdiction d'accès au territoire monégasque. Par une lettre en date du 20 juin 2017, il a sollicité auprès du Ministre d'État l'abrogation de la mesure de refoulement, en faisant valoir qu'aucun motif objectif ne justifiait plus son maintien. Le silence gardé par l'autorité administrative a fait naître, le 20 octobre 2017, une décision implicite de rejet. L'intéressé a alors formé, par lettre du 20 décembre 2017, un recours gracieux tendant au retrait de ce refus et à la mainlevée du refoulement, lequel s'est également heurté à une décision implicite de rejet. Saisi par Monsieur E. K. le 20 février 2018 d'un premier recours pour excès de pouvoir, doublé d'une demande simultanée de communication des motifs adressée au Ministre d'État en application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le Tribunal Suprême a, par une décision n° 2018-07 du 18 février 2019, annulé la décision implicite de rejet du 20 octobre 2017 pour défaut de motivation, l'État de Monaco s'étant abstenu de répondre à la demande de communication des motifs. Fort de cette annulation contentieuse, Monsieur E. K. a, par un courrier du 24 avril 2019, renouvelé par lettre recommandée avec accusé de réception le 4 juin 2019, demandé au Ministre d'État de tirer les conséquences de droit de la décision juridictionnelle du 18 février 2019 et de procéder, par suite, à la mainlevée de la mesure de refoulement. Par une décision explicite contenue dans une lettre du 1er août 2019, le Ministre d'État a de nouveau rejeté la demande d'abrogation. L'autorité administrative a estimé que l'annulation prononcée par le Tribunal Suprême ne visait que la décision implicite du 20 octobre 2017 et ne remettait pas en cause le bien-fondé de la mesure initiale de 2000. Elle a ajouté qu'aucun élément ne démontrait ou n'établissait que le comportement ayant justifié le refoulement à l'époque eût été modifié depuis lors, concluant ainsi à l'absence d'éléments nouveaux susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation. C'est cette décision explicite du 1er août 2019 qui constitue l'acte attaqué dans la présente instance. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 30 septembre 2019 sous le numéro TS 2019-24, Monsieur E. K. a saisi le Tribunal Suprême de conclusions tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 1er août 2019 refusant d'abroger la mesure de refoulement du 28 décembre 2000 et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État à lui verser une indemnité de 50 000 euros en réparation du préjudice subi, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 29 novembre 2019, d'une réplique du requérant le 18 décembre 2019 et d'une duplique de l'administration le 17 janvier 2020, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 28 janvier 2020. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articulait six moyens distincts, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. **La méconnaissance de l'autorité de la chose jugée** : Monsieur K. soutenait que l'annulation de la décision implicite de rejet par le Tribunal Suprême le 18 février 2019, revêtue de l'autorité de la chose jugée et de la force exécutoire, emportait implicitement mais nécessairement la remise en cause du bien-fondé du maintien de la mesure d'éloignement et l'obligation pour l'administration d'abroger l'acte initial du 28 décembre 2000. 2. **L'inexactitude des motifs et le défaut de motivation** : Le requérant faisait valoir que la décision initiale reposait sur une motivation de pur style et qu'à la suite de l'annulation du premier refus implicite sur le fondement de l'article 4 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, la nouvelle décision du 1er août 2019 ne l'éclairait pas davantage, le laissant dans l'ignorance des motifs réels fondant le maintien de la mesure. 3. **L'erreur de fait** : Monsieur K. arguait que le refus reposait sur des renseignements inexacts. Il soulignait n'avoir fait l'objet d'aucune poursuite ni condamnation pénale à Monaco, en Israël ou ailleurs, n'avoir commis aucun acte répréhensible en Principauté, et rappelait que les deux enquêtes genevoises avaient été classées sans suite avec déblocage de ses comptes bancaires. Il excipait en outre de sa libre circulation dans l'Union européenne, en Suisse et dans le reste du monde. 4. **L'inconventionnalité au regard des articles 6 § 2 et 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH)** : D'une part, le requérant invoquait la violation du principe de la présomption d'innocence (article 6 § 2), applicable selon la jurisprudence européenne aux décisions de non-lieu ou de classement sans suite, interdisant à l'administration monégasque de se fonder sur les faits classés par le Parquet général de Genève. D'autre part, il dénonçait une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale (article 8), exposant que ce refoulement maintenu depuis près de dix-neuf ans entravait son activité professionnelle sur la Côte d'Azur, l'empêchait de se rendre dans les locaux de deux sociétés monégasques partenaires, faisait obstacle à l'ouverture de comptes bancaires pourtant autorisée par plusieurs établissements de la place, nuisait à sa réputation auprès de ses clients et le privait, ainsi que son épouse, de la possibilité de rendre visite à leurs amis résidant en Principauté. 5. **L'erreur manifeste d'appréciation** : Le requérant soutenait qu'une mesure de refoulement ne saurait revêtir un caractère définitif et immuable, son maintien étant subordonné à la persistance d'un trouble ou de craintes d'atteinte à l'ordre public, lesquels faisaient manifestement défaut en l'espèce. 6. **L'insuffisance de motivation (à titre subsidiaire)** : Se fondant sur l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, il reprochait au Ministre d'État de s'être borné à relever l'absence d'éléments nouveaux sans préciser la nature ni la date des faits initialement reprochés, ni expliciter les raisons de la persistance d'une menace après dix-neuf ans, faute de communication de l'enquête administrative sous-jacente, dont il suggérait au Tribunal d'ordonner la production. Sur le volet indemnitaire, Monsieur K. sollicitait la somme de 50 000 euros au titre du préjudice moral, professionnel et d'atteinte à l'honneur résultant du double refus d'abrogation et de l'inexécution de la précédente décision du Tribunal Suprême. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble des prétentions du requérant par une argumentation structurée autour des points suivants : 1. **Sur la motivation** : L'administration rappelait qu'à la date de son édiction en 2000, la mesure de refoulement n'était pas soumise à l'obligation de motivation. S'agissant d'une demande d'abrogation, la jurisprudence constante du Tribunal Suprême impose au demandeur d'établir de façon précise, par des justificatifs convaincants, l'amendement de son comportement et l'existence d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus. En l'absence de tels éléments, l'administration satisfait à l'obligation de motivation en relevant simplement que le nouvel examen ne la conduit pas à modifier sa position, sans avoir à justifier pourquoi les arguments du demandeur ne sont pas convaincants. 2. **Sur l'autorité de la chose jugée** : Le Ministre d'État opérait une distinction classique entre annulation pour vice de forme et annulation au fond. La décision du 18 février 2019 ayant annulé le refus implicite uniquement pour un motif de pure forme (défaut de motivation), le juge ne s'était pas prononcé sur le bien-fondé du refoulement. L'administration conservait donc la faculté légale d'opposer un nouveau refus d'abrogation sans méconnaître la chose jugée. 3. **Sur le bien-fondé et l'exactitude des motifs** : Faute d'avoir été contestée dans le délai de recours contentieux après sa notification le 21 octobre 2008, la décision de refoulement du 28 décembre 2000 était devenue définitive, traduisant un acquiescement du requérant. Ses motifs initiaux ne pouvaient plus être remis en cause par voie d'exception à l'occasion d'un recours contre un refus d'abrogation. Quant aux éléments présentés comme nouveaux (classements sans suite de 1999 et 2003 connus dès 2004, attestation d'avocat, absence de condamnation pénale, insertion sociale), ils étaient soit antérieurs à la notification de 2008, soit insuffisants à eux seuls pour démontrer que la mesure initiale avait perdu toute justification. 4. **Sur la conventionnalité** : Le moyen tiré de l'article 6 § 2 de la CESDH était écarté comme inopérant, le principe de la présomption d'innocence ne s'appliquant pas, selon la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, aux mesures de police administrative. Concernant l'article 8 de la CESDH, l'ingérence, prévue par la loi pour la sûreté publique, n'était pas disproportionnée dès lors que Monsieur K. résidait en Israël, n'avait aucune attache familiale à Monaco, exerçait son activité sur la Côte d'Azur et pouvait rencontrer ses relations d'affaires ou amicales dans les communes françaises limitrophes. 5. **Sur l'erreur manifeste d'appréciation** : Les pièces produites ne contredisaient pas les renseignements défavorables initiaux et n'établissaient pas la réalité d'un changement de comportement. 6. **Sur la demande indemnitaire** : Outre le rejet par voie de conséquence espéré au principal sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, le Ministre d'État opposait l'absence totale de justification des préjudices allégués, tant dans leur principe que dans leur quantum. À l'audience du 22 mars 2021, après le rapport de Monsieur Guillaume Drago et les plaidoiries des avocats des parties, Madame le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En l'état de l'argumentation des parties et de la configuration du litige, le Tribunal Suprême était confronté à une question centrale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et aux conditions de légalité du maintien dans le temps d'une mesure de police administrative d'éloignement devenue définitive. La question de droit principale pouvait se formuler ainsi : **Dans quelles conditions le Ministre d'État peut-il légalement refuser d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée près de dix-neuf ans auparavant pour des « renseignements défavorables », lorsque l'étranger intéressé démontre l'absence de toute commission d'infraction et de toute mesure de restriction de circulation à l'international ainsi que sa pleine insertion sociale et professionnelle durant cette période, sans que l'administration ne fasse état d'aucune circonstance actuelle révélant un comportement préjudiciable à la sécurité publique ?** De manière sous-jacente, cette question interrogeait la dialectique de la preuve et la péremption des motifs de police administrative : l'administration peut-elle perpétuer indéfiniment les effets d'une mesure de refoulement en opposant le caractère définitif de l'acte initial et en exigeant de l'administré la preuve positive d'un « amendement » de son comportement, alors même que les faits initiaux ne sont pas précisés par l'autorité publique et que l'écoulement d'une longue période exempte de tout reproche est établi par le requérant ? Accessoirement, se posait la question des conditions de mise en œuvre de la responsabilité indemnitaire de l'État consécutive à une annulation pour excès de pouvoir sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême fait application du principe de l'économie des moyens. Délaissant les griefs de légalité externe (insuffisance de motivation) ainsi que les moyens de légalité interne tirés de la violation de l'autorité de la chose jugée ou de l'inconventionnalité de l'acte au regard des articles 6 § 2 et 8 de la CESDH, la Haute Juridiction concentre son contrôle sur le terrain de la qualification juridique des faits et de l'adéquation de la mesure de police à son but, sous l'angle de l'erreur manifeste d'appréciation. Le raisonnement se déploie en deux temps très nets, distinguant le sort des conclusions aux fins d'annulation de celui des conclusions indemnitaires. #### 1. L'accueil des conclusions à fin d'annulation : la censure de l'erreur manifeste d'appréciation Le syllogisme juridictionnel développé aux considérants 2 et 3 de la décision repose sur l'articulation entre la finalité préventive de la police administrative et l'exigence d'actualité du risque de trouble à l'ordre public. En premier lieu, dans son considérant 2, le Tribunal Suprême pose la majeure de son raisonnement en rappelant le standard de contrôle applicable aux mesures de police des étrangers : > « Considérant que, l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; » Ce faisant, la juridiction rappelle que la police administrative se distingue de la répression pénale par sa finalité exclusivement préventive. Il n'est donc pas requis que l'étranger ait commis des infractions pénalement sanctionnées ; la simple existence de « risques suffisamment caractérisés » suffit à fonder légalement l'éloignement. Toutefois, cette formulation comporte en elle-même une limite matérielle et temporelle : le risque doit demeurer « suffisamment caractérisé » pour justifier la mesure ou, par extension logique, son maintien à la date à laquelle l'administration statue sur une demande d'abrogation. En second lieu, au considérant 3, le Tribunal Suprême procède à un examen concret et actualisé des circonstances de l'espèce à la date de la décision attaquée (le 1er août 2019), en confrontant les éléments avancés par chacune des parties : - D'un côté, le Tribunal relève que Monsieur K. « soutient sans être contredit qu'il n'a, depuis lors, commis aucune infraction et n'est soumis dans d'autres pays à aucune mesure administrative de restriction de circulation ou d'éloignement ». En outre, les pièces produites concernant sa situation personnelle et professionnelle « attestent de sa pleine insertion sociale au cours des dix-neuf années écoulées depuis la décision de refoulement prononcée à son encontre ». - De l'autre côté, le juge observe la carence probatoire de l'administration : « le Ministre d'État ne fait, par ailleurs, état d'aucune circonstance révélant un comportement préjudiciable à la sécurité publique ». De cette double constatation, combinée à la prise en compte déterminante de l'écoulement du temps (« eu égard à l'ancienneté des faits ayant justifié la mesure de refoulement »), le Tribunal Suprême déduit que les faits initiaux datant de l'an 2000 « ne permettent plus de révéler, à la date de la décision attaquée, un risque suffisamment caractérisé de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée de nature à justifier le maintien de la mesure de refoulement ». Par conséquent, le refus d'abrogation opposé le 1er août 2019 par le Ministre d'État est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, ce qui entraîne son annulation sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête (considérant 4). #### 2. Le rejet des conclusions à fin d'indemnisation : la sanction de la carence probatoire du requérant Si l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 1er août 2019 ouvrait théoriquement la voie à l'exercice de la compétence indemnitaire accessoire du Tribunal Suprême prévue au 1° du B de l'article 90 de la Constitution, la Haute Juridiction rejette néanmoins de manière lapidaire la demande de condamnation de l'État à hauteur de 50 000 euros. Au considérant 5, le Tribunal relève que « M. K. n'apporte aucune justification des préjudices qu'il invoque ». L'illégalité fautive de l'administration, bien que constituée par l'annulation prononcée, ne suffit pas à engendrer automatiquement un droit à réparation financière : conformément aux règles générales du contentieux de la responsabilité publique, il incombe au demandeur d'établir la réalité, la certitude et l'étendue des préjudices moraux, professionnels ou réputationnels dont il se prévaut en lien direct avec la décision annulée. ### C. Le dispositif En conclusion de ses motifs, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La décision du 1er août 2019 du Ministre d'État est annulée. > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Exp
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19868 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19868 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/06-11-19868)) L’articulation entre la police administrative des étrangers et la protection des droits fondamentaux, au premier rang desquels figure le droit au respect de la vie privée et familiale, constitue l’un des points de tension les plus classiques du contentieux administratif contemporain. Lorsque la mesure d’éloignement ou d’interdiction du territoire frappe un parent étranger dont l’enfant réside dans l’État d’accueil, le juge de l’excès de pouvoir est invariablement conduit à opérer une délicate pesée des intérêts en présence : d’un côté, la sauvegarde de l’ordre public, finalité consubstantielle à l’action policière de l’État ; de l’autre, la préservation de l’unité familiale et la sauvegarde de l’intérêt supérieur de l’enfant. La décision rendue en Assemblée plénière le 11 juin 2021 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco offre une illustration remarquable de cette dialectique, dans une configuration factuelle et procédurale où l’action de l’autorité administrative s’entrelace étroitement avec les décisions antérieures et concomitantes de l’autorité judiciaire statuant en matière familiale et pénale. Par cet arrêt, la haute juridiction monégasque précise les contours de son contrôle sur les mesures de refoulement prises en application de l’Ordonnance souveraine relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Au-delà du rappel orthodoxe de la finalité préventive de la police administrative et du contrôle restreint exercé sur l’appréciation de la menace à l’ordre public, l’apport majeur de la décision réside dans la réception explicite de la notion d’intérêt supérieur de l’enfant comme composante intrinsèque du droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 22 de la Constitution monégasque et l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH). Plus encore, le Tribunal Suprême livre une méthodologie rigoureuse quant à l’appréciation temporelle de la légalité de l’acte administratif au regard des décisions du juge tutélaire, tout en énonçant une réserve d’avenir mettant à la charge de l’Administration une obligation de suivi dynamique de la situation familiale. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l’origine du litige porté devant le Tribunal Suprême se trouve une situation familiale internationale marquée par une conflictualité parentale aiguë et croissante. Monsieur F. P., ressortissant de nationalité italienne, s’était installé en 2015 en Californie (États-Unis) avec sa compagne, Madame A. R., de nationalité monégasque. De cette union est né, le 11 mars 2016, un enfant prénommé A. P. R., possédant la triple nationalité monégasque, italienne et américaine. Un an après la naissance de l’enfant, le couple s’est séparé. Le règlement initial des modalités d’exercice de l’autorité parentale a été opéré par une juridiction américaine : par décision du 25 juillet 2017, la Cour supérieure de l’État de Californie (Comté de Los Angeles) a fixé la garde de l’enfant chez sa mère, à Monaco, tout en octroyant au père un droit de visite et d’hébergement. Afin de demeurer à proximité de son fils, Monsieur F. P. est alors revenu s’installer en Europe, tout d’abord en Italie, à Cuneo, où il a exercé une activité professionnelle au sein de l’entreprise de son père, période durant laquelle l’enfant séjournait régulièrement dans sa famille paternelle. Saisi par la mère, le juge tutélaire de Monaco a, par une ordonnance du 7 décembre 2017, confirmé la fixation de la résidence habituelle de l’enfant au domicile maternel avec un droit de visite et d’hébergement au profit du père, en autorisant en outre ce dernier à communiquer avec son fils par appel vidéo lorsqu’il n’était pas auprès de lui. Toutefois, la dégradation rapide des relations entre les parents a conduit à une judiciarisation intense de la situation. Le 30 mars 2018, le Procureur Général a saisi le juge tutélaire à la suite de diverses plaintes déposées par la mère contre le père. Bien que ces plaintes initiales aient fait l’objet d’un classement sans suite au motif que « les faits n'étant pas constitués », le juge tutélaire a néanmoins ordonné une mesure d’assistance éducative par ordonnance du 11 avril 2018, au vu du conflit évident opposant les parents. Durant les débats, la mère ayant fait valoir que l’éloignement géographique du domicile paternel en Italie faisait obstacle à l’exercice des droits du père, Monsieur F. P. a entrepris de se rapprocher de la Principauté. En mai 2018, il a été embauché en qualité de chauffeur de grande remise par une société monégasque et a fixé son domicile à Roquebrune-Cap-Martin, commune française limitrophe de Monaco. Ce rapprochement géographique n’a cependant pas apaisé les tensions, bien au contraire. Le dossier fait état d’une escalade d’incidents graves impliquant le requérant. Entre août 2017 et mars 2019, Monsieur F. P. a fait l’objet de vingt-trois mains courantes. En raison de comportements inadaptés, et notamment de propos insultants et agressifs proférés à l’encontre de la mère qu’il harcelait par courriel, ainsi que de « l'impossibilité pour les parties de communiquer sereinement », le juge tutélaire a, par une ordonnance du 25 juin 2018 (confirmée par la Cour d’appel le 8 août 2018), supprimé le droit de correspondance par appel vidéo du père. Par la suite, une succession d’incidents survenus notamment à la crèche de l’enfant (non-respect des horaires, menaces envers le personnel, menaces d’abandon de l’enfant lui-même, insultes ayant nécessité l’intervention de la force publique) a abouti à des faits de non-représentation d’enfant. Ces événements ont donné lieu à une double réponse, civile et pénale : - Sur le plan pénal, Monsieur F. P. a été condamné le 10 octobre 2018 par le Tribunal correctionnel de Monaco à une peine d’un mois d’emprisonnement avec sursis pour non-représentation d’enfant. - Sur le plan civil, le juge tutélaire a d’abord supprimé son droit de visite par décision du 9 octobre 2018, puis, par ordonnance du 11 octobre 2018, a confié à la mère l’exercice exclusif de l’autorité parentale et a suspendu les droits d’hébergement du père, en relevant un risque de « déplacement ou [de] non-retour illicite de l'enfant si le père conservait le droit de l'héberger et de lui faire quitter le territoire monégasque » et en soulignant que le père « méconnait les décisions de justice prises dans l'intérêt de son enfant et compromet gravement la santé, le bien-être et le développement de son fils de 2 ans et demi en l'exposant continuellement à des tensions et altercations qu'il provoque lui-même par ces comportements outranciers tant envers la mère qu'envers les tiers ». Des droits de visite médiatisés ont alors été instaurés à raison d’un samedi sur deux au sein de l’Espace de rencontre de la Direction de l’Action et de l’Aide sociales (DAAS). Très rapidement, face au comportement du père jugé inadapté à leur égard, les professionnels de cet espace ont sollicité la présence de fonctionnaires de police lors des visites. Le point culminant de cette escalade s’est produit le 1er juin 2019 : durant l’exercice de son droit de visite, Monsieur F. P. a tenté, en violation du règlement intérieur de la structure, de contacter par appel vidéo les grands-parents paternels de l’enfant, privés de contact avec lui depuis neuf mois. Une violente altercation a éclaté entre le requérant et les professionnels encadrants, provoquant l’intervention des fonctionnaires de police en faction. Au cours de cet incident, Monsieur F. P. a menacé de mort un membre du personnel de la DAAS et a insulté les forces de l’ordre. Des plaintes ont été déposées par les policiers et le personnel encadrant, suivies d’une plainte du Ministre d’État lui-même auprès du Procureur Général le 2 septembre 2019. Cet incident du 1er juin 2019 a déclenché une série de mesures administratives et judiciaires successives : 1. Par ordonnance du 5 juillet 2019, le juge tutélaire a provisoirement suspendu les droits de visite de Monsieur F. P. jusqu’au 8 octobre 2019. 2. Trois jours plus tard, par une décision du 8 juillet 2019, le Ministre d’État a prononcé le refoulement de Monsieur F. P. du territoire de la Principauté de Monaco. 3. Par courrier du 30 juillet 2019, le Directeur du Travail a notifié à l’intéressé qu’en raison de cette mesure de refoulement, son permis de travail préalablement accordé était « annulé » (et a ultérieurement rejeté une demande de mainlevée visant à permettre une activité hors de Monaco, au motif qu’un individu refoulé ne peut être titulaire d’un permis de travail monégasque). 4. Le 4 septembre 2019, Monsieur F. P. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d’État contre la décision de refoulement. 5. Par une ordonnance du 14 octobre 2019, le juge tutélaire a suspendu « jusqu'à nouvel ordre » les droits de visite et d’hébergement du père, en relevant à la fois ses débordements, son incapacité à se remettre en question ou à suivre des soins, le fait que la mesure administrative d’interdiction du territoire faisait obstacle au rétablissement de visites médiatisées, et a par ailleurs supprimé, à la demande du père privé de ressources, sa contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant (afin de lui éviter des poursuites pour abandon de famille sur le fondement de l’article 296 du Code pénal monégasque). 6. Le 22 octobre 2019, le Tribunal correctionnel de Monaco a condamné Monsieur F. P. à une peine de 1 000 euros d’amende pour les faits d’outrage à agents de la force publique et de menace de mort à l’encontre d’un agent de la DAAS commis le 1er juin 2019. 7. Enfin, par une décision du 13 janvier 2020, le Ministre d’État, se référant notamment à cette condamnation pénale et estimant que l’intéressé ne présentait « pour l'heure aucune garantie suffisante de réhabilitation sociale », a rejeté son recours gracieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 9 mars 2020 sous le numéro TS 2020-09, Monsieur F. P. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours tendant, d’une part, à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale de refoulement du 8 juillet 2019 ainsi que de la décision du 13 janvier 2020 portant rejet de son recours gracieux, et, d’autre part, à la condamnation de l’État de Monaco à lui verser la somme de 30 000 euros à titre de dommages et intérêts, outre les entiers dépens. (Il convient de noter que l’instruction de l’affaire s’est déroulée dans le contexte de la crise sanitaire, comme en témoigne le visa de l’Ordonnance souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure). À l’appui de ses conclusions aux fins d’annulation et d’indemnisation, le requérant développait trois moyens principaux : En premier lieu, il soutenait que la mesure de refoulement était infondée et entachée d’illégalité dans sa motivation même. Reprochant au Ministre d’État de s’être borné à affirmer, sans autre explication, qu’il ne présentait « pour l'heure aucune garantie suffisante de réhabilitation sociale », Monsieur F. P. faisait valoir ses efforts constants d’intégration sociale et professionnelle à Monaco dans l’intérêt de son fils, efforts anéantis par la perte de son emploi consécutive au refoulement. Il arguait en outre bénéficier d’un suivi psychologique régulier pour gérer le conflit parental et la frustration liée à la privation de son enfant. Surtout, s’appuyant sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (en citant l’arrêt *CEDH, 26 février 2002, K. c. Allemagne, req. n° 46544/99*), il reprochait aux autorités monégasques leur passivité et leur manquement à l’obligation d’envisager des mesures additionnelles ou alternatives moins radicales afin de préserver sa position psychosociale. En deuxième lieu, le requérant invoquait la violation du droit au respect de sa vie privée et familiale, garanti tant par l’article 22 de la Constitution monégasque que par l’article 8 de la CEDH (en se référant à l’arrêt *CEDH, 21 juin 1988, B. c. Pays-Bas, req. n° 10730/84*). Tout en ne contestant pas avoir adopté un comportement inadapté lors des visites médiatisées, il contestait constituer une véritable menace pour l’ordre public, circonscrivant les faits à un contexte purement familial, sans antécédent de délinquance ni violence ou carence envers l’enfant. À titre subsidiaire, à supposer la menace caractérisée, il soutenait que la mesure était manifestement disproportionnée. Opérant une lecture *a contrario* d’une décision du Tribunal Suprême du 16 juin 2014 (qui avait validé la neutralisation de la carte de résident d’un étranger condamné en France pour agression sexuelle sur mineur de 15 ans par ascendant, qualification criminelle à Monaco, tout en vérifiant que l’interdiction de résider n’empêchait pas l’exercice des droits parentaux), le requérant soutenait qu’un refoulement ne pouvait être légalement prononcé que si l’infraction revêtait un degré de gravité et un caractère « sensible » équivalents, et à la condition de ne pas porter une atteinte irrémédiable aux droits du père. Or, selon lui, ses infractions n’étaient pas « sensibles » et le refoulement, prononcé « jusqu'à nouvel ordre », empêchait tout contact avec son fils, le juge tutélaire ayant lui-même constaté dans son ordonnance du 14 octobre 2019 que cette décision administrative constituait un obstacle au rétablissement des visites. Il ajoutait que la mesure le privait même de ses devoirs parentaux en entraînant le retrait de son permis de travail et, par voie de conséquence, la suppression judiciaire de sa contribution financière à l’éducation de son fils. En troisième lieu, Monsieur F. P. arguait d’une atteinte grave, disproportionnée et irrémédiable à l’intérêt supérieur de l’enfant. Soulignant le très jeune âge de son fils (quatre ans), les conclusions unanimes des médecins et psychologues sur la nécessité de la présence paternelle pour son développement, ainsi que l’absence de toute remise en cause de ses capacités éducatives intrinsèques, il estimait que la rupture totale et à durée indéterminée des liens père-fils induite par le refoulement méconnaissait frontalement cet intérêt supérieur. En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 24 juin 2020, le Ministre d’État concluait au rejet de l’ensemble des prétentions du requérant : Sur le premier moyen, le Ministre d’État opposait le caractère inopérant et infondé de l’argumentation relative à la « position psychosociale » du requérant. Il rappelait que la légalité d’une mesure de police administrative s’apprécie objectivement au regard de la menace que le maintien de l’étranger fait peser sur l’ordre et la tranquillité publique ou privée, et non subjectivement au regard des difficultés psychologiques de l’intéressé. Énumérant la multiplicité des mains courantes, les débordements constatés par le juge tutélaire et les deux condamnations pénales prononcées en 2018 et 2019, l’autorité administrative soutenait qu’aucune mesure moins radicale n’était envisageable face à un individu décrit par le juge tutélaire comme doté d’une « personnalité de type paranoïaque », incapable de se remettre en question et n’ayant entrepris aucune démarche de soins. Sur le deuxième moyen, le Ministre d’État faisait valoir que le comportement exceptionnellement agressif de Monsieur F. P., bien qu’inscrit dans un cadre initialement familial, menaçait directement la sécurité de l’enfant, de la mère et des agents publics, caractérisant ainsi une menace avérée pour l’ordre public. Il réfutait toute disproportion de la mesure et écartait l’interprétation erronée de la jurisprudence du 16 juin 2014. Surtout, l’Administration démontrait que la rupture des liens avec l’enfant n’était pas imputable au refoulement du 8 juillet 2019, mais au propre comportement du requérant, qui avait conduit le juge tutélaire, dès le 5 juillet 2019 (soit antérieurement au refoulement), à suspendre ses droits de visite, suspension prorogée le 14 octobre 2019 en raison de son incapacité à se soigner et à se remettre en question. Quant à la perte du permis de travail (acte d’ailleurs non attaqué au contentieux), elle ne l’empêchait nullement de travailler hors de Monaco, en France ou en Italie, pour subvenir aux besoins de son enfant. Sur le troisième moyen, le Ministre d’État soutenait à titre principal que le grief tiré de la méconnaissance de l’intérêt supérieur de l’enfant était inopérant à l’encontre d’une mesure de police administrative dont la légalité s’apprécie exclusivement au regard des risques de troubles à l’ordre public. À titre subsidiaire, il faisait valoir que seul le comportement du père avait porté atteinte à l’intérêt de l’enfant, nul ne pouvant se prévaloir de ses propres turpitudes. Enfin, sur le volet indemnitaire, l’Administration rappelait qu’en vertu de l’article 90-B-1° de la Constitution, le rejet du recours en annulation entraîne nécessairement le rejet des conclusions indemnitaires, le préjudice n’étant au demeurant établi ni dans son principe ni dans son quantum. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était ainsi saisi d’une double problématique juridique fondamentale touchant au contrôle de légalité des mesures de police des étrangers : D’une part, sur le terrain de la légalité interne et de la qualification juridique des faits, quel est le degré de gravité des faits requis pour justifier légalement une mesure administrative de refoulement du territoire monégasque, et des infractions commises dans le cadre ou en marge d’un conflit familial peuvent-elles caractériser une menace suffisante pour l’ordre public ? D’autre part, sur le terrain de la conventionnalité et de la constitutionnalité de la mesure (articles 22 de la Constitution et 8 de la CEDH), le grief tiré de l’atteinte à l’intérêt supérieur de l’enfant est-il opérant à l’encontre d’une décision de refoulement visant un parent étranger, et, dans l’affirmative, comment s’apprécie la proportionnalité de l’ingérence administrative lorsque les droits de visite et d’hébergement du parent refoulé ont fait l’objet, antérieurement et postérieurement à la mesure de police, de décisions judiciaires de suspension prononcées par le juge tutélaire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur F. P., l’Assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux temps sur les conclusions à fin d’annulation, avant d’en tirer les conséquences mécaniques sur les conclusions indemnitaires. #### 1. L’appréciation de la menace à l’ordre public et le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation Dans un premier temps, le Tribunal Suprême examine la légalité de la mesure de refoulement au regard de sa finalité de police administrative. Le juge pose un considérant de principe d’une grande nettet
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19779 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19779 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/04-06-19779)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, trouve son origine dans la contestation de deux décisions administratives individuelles prises par la Direction de la Sûreté Publique en matière de police des étrangers et de droit au séjour en Principauté. Selon les éléments exposés au sein de la décision, Madame M. G., née à Nice, réside à Monaco depuis sa naissance, bien que le Ministre d'État ait précisé dans ses écritures que sa mère ne s'était installée en Principauté qu'en 1977. Après avoir poursuivi des études supérieures en France, à Paris puis à Bordeaux, l'intéressée est revenue habiter sur le territoire monégasque en 2013. Sur le plan administratif, son ancrage territorial s'est traduit par la délivrance, le 16 juin 2016, d'une carte de séjour de résident privilégié dont la validité courait jusqu'au 10 décembre 2022. Le 19 août 2017, Madame M. G. a épousé Monsieur L. L. À cette époque, elle résidait avec sa mère et sa sœur dans un appartement situé à Monaco (désigné dans la décision tantôt par la mention « sis XXX », tantôt par l'adresse « 4 lacets Saint-Léon »). Cherchant à obtenir un logement autonome à la suite de son union, l'intéressée a présenté plusieurs demandes de location auprès de la Direction de l'Habitat en se prévalant de sa qualité de personne protégée au sens des dispositions de l'article 3 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Toutefois, ces démarches n'ayant pas abouti à une réponse positive, Madame M. G. épouse L. est devenue, par un avenant en date du 24 octobre 2018, cotitulaire avec sa mère du bail locatif afférent à l'appartement familial monégasque. Par la suite, le 8 juillet 2019, son époux, Monsieur L. L., a quitté le logement qu'il occupait jusqu'alors dans la commune française limitrophe de Beausoleil pour s'installer au sein de cet appartement monégasque avec son épouse et sa belle-mère. Parallèlement à cette organisation familiale en Principauté, Madame M. G. épouse L. est devenue propriétaire, le 7 juin 2019, d'un bien immobilier situé en France, sur le territoire de la commune voisine de Menton, à proximité immédiate de son lieu de travail. C'est à l'occasion des démarches entreprises par le couple auprès des services de la Direction de la Sûreté Publique à l'automne 2019 que le litige s'est noué. D'une part, Madame M. G. épouse L. a sollicité, à la suite de son changement d'état civil résultant de son mariage, la délivrance d'un duplicata de sa carte de séjour de résident privilégié (demande datée du 8 novembre 2019 dans l'exposé des faits des requérants). D'autre part, Monsieur L. L. a présenté une demande tendant à la délivrance d'une première carte de séjour de résident en Principauté (demande datée du 22 novembre 2019 dans l'exposé des faits des requérants). L'instruction conjointe de ces deux demandes par les services de police a conduit à un double refus, dont les dates exactes présentent une divergence matérielle au sein même du texte de la décision entre l'exposé des prétentions des parties (qui mentionne les 16 et 26 décembre 2019) et les motifs et le dispositif arrêtés par le Tribunal Suprême (qui retiennent formellement les 16 et 26 septembre 2019). Quoi qu'il en soit de cette discordance purement matérielle, la substance des actes administratifs en cause est parfaitement établie par le juge : par une première décision (retenue par le Tribunal comme datée du 16 septembre 2019), la Direction de la Sûreté Publique a rejeté la demande de première carte de séjour de résident formée par Monsieur L. L. ; par une seconde décision (retenue par le Tribunal comme datée du 26 septembre 2019), la même autorité administrative a abrogé la décision d'octroi de la carte de séjour de résident privilégié dont bénéficiait Madame M. G. épouse L. et a refusé, par voie de conséquence, de lui en délivrer le duplicata sollicité. Pour fonder ces mesures défavorables, l'Administration s'est appuyée sur les conclusions d'une enquête administrative mettant en doute l'effectivité de la résidence du couple à Monaco, en relevant notamment que l'épouse était propriétaire depuis le 7 juin 2019 d'un appartement à Menton pour lequel l'examen des relevés de gaz et d'électricité révélait des consommations qualifiées de conséquentes. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage de la voie du recours pour excès de pouvoir, Madame M. G. épouse L. et Monsieur L. L. ont saisi le Tribunal Suprême par une requête conjointe enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 2 septembre 2020 sous le numéro TS 2020-15. Leurs conclusions tendaient à l'annulation des deux décisions de la Direction de la Sûreté Publique ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures, comprenant une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 3 novembre 2020, une réplique des requérants déposée le 3 décembre 2020, et enfin une duplique de l'autorité étatique enregistrée le 5 janvier 2021, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 14 janvier 2021. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État a opposé, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée du caractère collectif de la requête en tant qu'elle émanait de Monsieur L. L. S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (décision du 27 novembre 1963, *Syndicat des jeux, Cadres et Assimilés de la Société des Bains de Mers et du Cercle des étrangers de Monaco*) ainsi que sur les principes dégagés par le Conseil d'État français, le représentant de l'État soutenait que les requêtes collectives ne sont admises que lorsqu'elles sont formées par plusieurs requérants contre une décision unique ou par un requérant unique contre plusieurs décisions. En l'espèce, s'agissant de deux requérants distincts attaquant deux actes administratifs distincts, seule la demande de la première requérante dénommée, Madame M. G. épouse L., devait être déclarée recevable. En réplique, les époux requérants ont combattu cette exception d'irrecevabilité en invoquant une décision plus récente du Tribunal Suprême en date du 19 juin 2018 (décision 2017-13 et 2018-01), laquelle exige l'existence d'un « lien suffisant » entre les requêtes eu égard à l'objet des décisions attaquées et aux conditions dans lesquelles elles ont été prises. Ils faisaient valoir que leurs demandes avaient fait l'objet d'une instruction commune et d'une notification conjointe, justifiant ainsi une jonction ou un examen unique au nom du principe d'une bonne administration de la justice. Sur le fond du litige, les requérants ont développé cinq séries de moyens articulés autour de la légalité externe et de la légalité interne des actes attaqués : 1. **L'irrégularité procédurale et l'entrave au contrôle du juge** : Madame M. G. épouse L. soutenait que le refus qui lui était opposé était irrégulier faute pour l'Administration de lui avoir communiqué le rapport d'enquête administrative concluant à l'absence de résidence effective à Monaco. Invoquant le précédent jurisprudentiel *Sieur I. RI. c/ État de Monaco* du 3 décembre 2015, elle arguait que cette rétention documentaire la plaçait dans l'impossibilité de connaître les motifs réels de l'acte et empêchait le Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité. 2. **La violation de la loi sur la motivation des actes administratifs** : La requérante invoquait une méconnaissance de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, dès lors que la décision la concernant se fondait notamment sur la circonstance que la demande de son époux avait été rejetée, alors même que ce rejet initial n'avait fait l'objet d'aucune motivation par application des dérogations prévues à l'article 6 de ladite loi. 3. **L'erreur de fait** : Pour démontrer l'effectivité de sa présence quotidienne en Principauté, la requérante produisait les relevés de validation de sa carte d'autobus délivrée par la Compagnie des autobus de Monaco, ainsi que, au stade de la réplique, des confirmations de restitution de vélos électriques du service « MonaBike » précisant les stations de départ et d'arrivée. 4. **Le défaut de base légale et l'erreur d'appréciation des faits** : Les époux contestaient l'ensemble des griefs retenus par la Sûreté Publique. Sur le signalement prétendument tardif du mariage, ils opposaient l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, lequel n'impose de déclarer « tout changement dans la situation de l'intéressé » qu'à l'occasion de la demande de renouvellement du titre de séjour, sans fixer de délai impératif en cours de validité. Sur les conditions de logement au 4 lacets Saint-Léon, ils produisaient l'avenant au bail, une attestation de l'agence immobilière prouvant la cotitularité et le paiement du loyer, ainsi qu'un constat d'huissier établissant que l'appartement comportait bien deux chambres (où la requérante avait d'ailleurs vécu trente ans avec sa mère et sa sœur sans difficulté administrative). Sur l'appartement de Menton, ils soutenaient qu'il s'agissait d'une résidence secondaire (attestée par le témoignage du concierge de l'immeuble), que les consommations d'énergie relevées par la police n'étaient que prévisionnelles et que, en tout état de cause, la consommation de gaz du logement monégasque (1 984 kWh par trimestre) était supérieure à celle du bien mentonnais (1 313 kWh par trimestre). Ils produisaient enfin de nombreuses attestations de proches et de voisins, rappelant les lourdes sanctions pénales applicables au faux témoignage (six mois à trois ans d'emprisonnement et 2 250 à 9 000 euros d'amende). 5. **La violation du droit au respect de la vie privée et familiale** : Invoquant l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que la jurisprudence de la Cour européenne (arrêts du 27 août 2004, *Co. c. Royaume-Uni*, et du 21 juin 2011, *Or. c. Croatie*), les requérants soutenaient que la perte du domicile monégasque était disproportionnée et remettait en cause l'identité même de l'épouse qui y résidait depuis sa naissance. Ils ajoutaient qu'une annulation partielle ne bénéficiant qu'à l'épouse violerait également l'article 8 en contraignant le couple à vivre séparément. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de ces moyens. Sur la légalité externe, il faisait valoir que la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 exige l'énoncé des considérations de droit et de fait fondant la décision, mais nullement la transmission matérielle du rapport d'enquête, et que le rejet non motivé opposé au mari pouvait légalement constituer un élément de fait dans la motivation de la décision visant l'épouse. Sur le fond, l'État soutenait que le silence gardé pendant plus de deux ans sur le mariage révélait un « état d'esprit de dissimulation » destiné à empêcher l'Administration de tirer les conséquences de cette nouvelle situation matrimoniale. Il pointait les contradictions entre les déclarations du mari (mentionnant un appartement de deux pièces principales) et celles de l'épouse (évoquant trois pièces dont deux chambres), soulignant que l'avenant au bail mentionnait le mot « chambre » au singulier et que le logement était inadapté pour accueillir un couple ainsi que la mère de la requérante, dont l'état de santé rendait la présence familiale seulement « souhaitable » et non indispensable selon l'attestation médicale produite. Concernant l'appartement de Menton, le Ministre d'État relevait que la requérante s'était abstenue de produire les factures de solde de consommation réelle qu'elle avait nécessairement reçues début juillet 2020, que la consommation de gaz à Monaco s'expliquait par la présence de sa mère, que les témoignages de l'entourage étaient suspects de complaisance et que les relevés de transport (autobus et MonaBike) ne prouvaient pas une résidence effective mais de simples déplacements ou visites. Enfin, sur le terrain conventionnel, l'État écartait toute atteinte disproportionnée à l'article 8 de la Convention européenne, aux motifs que les arrêts de la Cour de Strasbourg cités concernaient des expulsions de locataires non transposables en l'espèce, que Madame M. G. épouse L. n'était pas une « enfant du pays » (sa mère étant arrivée en 1977), et que le couple pouvait parfaitement vivre ensemble dans l'appartement dont elle était propriétaire à Menton, situé à moins de dix kilomètres et une demi-heure de trajet de Monaco, tout en continuant à travailler en Principauté et à y visiter sa mère. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une double interrogation juridique, l'une de nature procédurale, l'autre touchant au fond du droit administratif des étrangers et à l'office du juge de l'excès de pouvoir. En premier lieu, sur le plan de la recevabilité contentieuse, la haute juridiction devait déterminer dans quelle mesure une requête unique, introduite conjointement par deux époux mais dirigée contre deux décisions administratives formellement distinctes — à savoir, d'une part, le refus de délivrance d'une première carte de séjour de résident opposé au mari et, d'autre part, l'abrogation de la carte de séjour de résident privilégié assortie d'un refus de duplicata opposée à l'épouse —, échappe à la prohibition de principe des requêtes collectives dépourvues de connexité. Il s'agissait donc de préciser les critères d'appréciation du « lien suffisant » permettant de déclarer recevable dans son intégralité un recours collectif formé par les membres d'une même cellule familiale. En second lieu, sur le fond du droit, la question centrale consistait à définir le degré de contrôle juridictionnel et le standard de preuve exigé de l'Administration lorsque celle-ci décide d'abroger le titre de séjour d'un résident privilégié et de refuser un premier titre à son conjoint au motif d'un défaut d'effectivité de leur résidence en Principauté, en application de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait décider si la circonstance qu'un résident monégasque acquière la propriété d'un bien immobilier dans une commune française limitrophe, dont il conserve la libre disposition et qui présente des consommations d'énergie, constitue à elle seule un motif suffisant pour établir la fictivité de son domicile en Principauté, nonobstant l'existence d'un faisceau d'éléments matériels et contractuels attestant du maintien de son habitation sur le territoire monégasque. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et son efficacité, tranchant successivement l'obstacle procédural avant de censurer au fond l'appréciation portée par l'autorité administrative, en faisant application du principe d'économie des moyens. S'agissant tout d'abord de la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État (considérant 2), le juge administratif suprême écarte l'exception d'irrecevabilité tirée du caractère collectif de la requête en procédant à une analyse concrète et finaliste des liens unissant les prétentions des requérants et les actes attaqués. Le Tribunal relève trois éléments cumulatifs déterminants : 1. L'objet matériel des actes : les deux décisions attaquées concernent toutes deux le droit au séjour en Principauté des deux requérants, lesquels sont unis par les liens du mariage depuis l'année 2017. 2. L'intérêt à agir croisé et réciproque des époux : la juridiction affirme avec force que les conjoints « ont intérêt non seulement à ce que leur propre demande soit acceptée mais aussi à ce que celle de leur conjoint le soit », consacrant ainsi sur le plan procédural l'indivisibilité de la vie familiale sous le même toit. 3. L'identité du fondement factuel du litige : les deux requérants prétendent résider ensemble à la même adresse monégasque, située au 4 lacets Saint-Léon. De la réunion de ces trois circonstances, le Tribunal Suprême déduit que les conclusions à fin d'annulation dirigées contre l'une et l'autre des décisions présentent entre elles un « lien suffisant ». Par suite, le grief d'irrecevabilité visant les conclusions présentées par Monsieur L. L. est rejeté comme infondé. S'agissant ensuite de l'examen au fond des conclusions à fin d'annulation (considérants 3 et 4), le Tribunal Suprême choisit de ne pas s'attarder sur les moyens de légalité externe (défaut de communication du rapport d'enquête et vice de motivation) ni sur le contrôle de conventionnalité au regard de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme. Il porte directement son contrôle sur la légalité interne des décisions, et plus particulièrement sur la qualification et l'appréciation des faits opérées par l'Administration quant à la condition d'effectivité de la résidence en Principauté. Le juge commence par identifier le motif déterminant et commun aux deux actes attaqués : la Direction de la Sûreté Publique s'est fondée sur la circonstance que Madame M. G. épouse L. ne résiderait pas de manière effective à Monaco. Or, procédant à une mise en balance des éléments de preuve versés aux débats de part et d'autre, le Tribunal Suprême juge que les indices avancés par les services de police ne sont pas de nature à remettre en cause l'affirmation de la requérante — laquelle est « étayée par plusieurs pièces du dossier » — selon laquelle elle et son époux résident effectivement sur le territoire monégasque. Surtout, le Tribunal Suprême formule une proposition de principe qui constitue le cœur de sa motivation : « en particulier, la seule circonstance que Mme G. épouse L. soit propriétaire d'un appartement à Menton dont elle a la libre disposition ne peut suffire à établir l'absence d'effectivité de sa résidence en Principauté ». En d'autres termes, le droit de propriété exercé sur un bien immobilier situé à l'étranger, même non loué à un tiers, est juridiquement neutre au regard de l'obligation de résidence effective à Monaco dès lors que l'administré justifie par ailleurs de la réalité de son implantation locale. Ayant ainsi déconstruit la présomption de fraude ou de fictivité sur laquelle reposait le raisonnement de l'Administration, la haute juridiction en conclut que tant la décision d'abrogation de la carte de résident privilégié de l'épouse que le refus de délivrance d'une première carte de résident au mari sont entachés d'une « erreur manifeste d'appréciation ». Ce vice de légalité interne suffisant à entraîner l'annulation rétroactive des deux actes, le Tribunal accueille intégralement les demandes des époux sans avoir besoin d'examiner les autres moyens de la requête. ### C. Le dispositif En conclusion de son délibéré, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale des actes contestés dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Les décisions des 16 et 26 septembre 2019
# Tribunal Suprême de Monaco, 9 avril 2026, n° 31375 — Abrogation d'un permis de travail d'un agent hospitalier étranger à la suite d'une condamnation pénale : substitution de motifs, absence d'interdiction générale de travailler et contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2026, n° 31375 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/04-09-31375)) --- ## Faits M. A, ressortissant français, s'est vu délivrer le 18 septembre 2018 un permis de travail en qualité d'agent de service hospitalier qualifié pour le compte du B (ci-après désigné l'établissement employeur). À ce titre, il exerçait depuis plusieurs années ses fonctions au sein de cet établissement de santé, avec des évaluations professionnelles constamment positives. Il assumait en outre des mandats de représentation collective — délégué du personnel, représentant syndical, membre du Comité Directeur de l'Office de la Médecine du Travail de Monaco et membre du Comité d'Hygiène, de Sécurité et des Conditions de Travail de l'établissement. Par jugement du 1er octobre 2024, le Tribunal correctionnel de Monaco l'a reconnu coupable de conduite sous l'empire d'un état alcoolique, d'acquisition, de transport, de détention et d'importation de cocaïne, ainsi que de défaut de maîtrise de son véhicule ayant provoqué un accident de la circulation. Il a été condamné à une peine de quatre mois d'emprisonnement, assortie d'un sursis à hauteur de trois mois et vingt-deux jours, ainsi qu'à une amende de quarante-cinq euros. Le Tribunal correctionnel a en outre ordonné son placement sous le régime de la liberté d'épreuve pendant trois ans, avec pour obligations de se soumettre à des mesures de contrôle, de traitement ou de soins, notamment aux fins de désintoxication, et d'exercer une activité professionnelle. Une interdiction de conduire sur le territoire de la Principauté pendant deux ans a été prononcée. Par ailleurs, la juridiction pénale a fait droit à la demande de dispense d'inscription de la condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire, afin de ne pas compromettre l'avenir professionnel de l'intéressé. --- ## Procédure À la suite de cette condamnation pénale, le Directeur du travail de la Principauté a, par décision du 8 novembre 2024, abrogé le permis de travail de M. A. Cette décision s'appuyait sur un avis de la Direction de la sûreté publique, selon lequel le comportement du requérant n'était pas compatible avec celui attendu d'un salarié travaillant à Monaco. M. A a exercé un recours hiérarchique contre cette décision. Par décision du 9 janvier 2025, le Ministre d'État a rejeté ce recours, en substituant toutefois au motif retenu par le Directeur du travail un motif plus circonscrit : l'incompatibilité des faits commis avec l'emploi exercé au sein de l'établissement hospitalier. M. A a alors saisi le Tribunal Suprême le 7 mars 2025 (affaire enregistrée sous le n° TS 2025-35), en demandant l'annulation pour excès de pouvoir des deux décisions — celle du 8 novembre 2024 du Directeur du travail et celle du 9 janvier 2025 du Ministre d'État — ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'affaire a été instruite de manière contradictoire. La cause a été renvoyée à l'audience du Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière du 27 mars 2026 et la décision prononcée le 9 avril 2026. --- ## Question de droit Plusieurs questions se posaient conjointement : 1. L'abrogation d'un permis de travail emporte-t-elle une interdiction générale d'exercer toute activité salariée en Principauté, ou se limite-t-elle à l'emploi précisément désigné dans ce permis ? 2. La substitution de motifs opérée par le Ministre d'État — remplaçant un motif tiré d'une incompatibilité comportementale générale par un motif tiré de l'incompatibilité des faits avec l'emploi spécifiquement exercé — est-elle régulière ? 3. La dispense d'inscription au bulletin n° 2 du casier judiciaire et l'obligation d'exercer une activité professionnelle prononcées par le Tribunal correctionnel dans le cadre de la liberté d'épreuve faisaient-elles obstacle à l'abrogation du permis de travail ? 4. L'administration a-t-elle commis une erreur manifeste d'appréciation en prononçant l'abrogation du permis de travail, eu égard aux qualités professionnelles et à l'insertion sociale avérées du requérant ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, rejette la requête de M. A et met les dépens à sa charge. ### Sur la portée de l'abrogation du permis de travail Se fondant sur l'article 1er de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté, le Tribunal rappelle que le permis de travail n'autorise l'étranger à occuper qu'un emploi dans la profession qui y est mentionnée, tout changement d'employeur, de métier ou de profession nécessitant la délivrance d'un nouveau permis. Il en déduit logiquement que l'abrogation d'un permis de travail n'emporte pas interdiction générale d'exercer toute activité salariée en Principauté. ### Sur la substitution de motifs Le Tribunal valide l'opération de substitution de motifs accomplie par le Ministre d'État. Là où le Directeur du travail avait visé une incompatibilité du comportement du requérant avec celui attendu de tout salarié travaillant à Monaco — formulation susceptible de fonder une exclusion professionnelle générale —, le Ministre d'État a restreint la portée du motif à la seule incompatibilité des faits commis avec l'emploi exercé au sein de l'établissement hospitalier. Le Tribunal juge que les motifs de la décision du Ministre d'État se substituent, sur ce point, à ceux de la décision initiale du Directeur du travail, ce qui prive le requérant de son moyen tiré de l'erreur de droit consistant en une prétendue interdiction générale de travailler. ### Sur l'autorité des mesures pénales Le Tribunal écarte le moyen tiré de l'autorité qui s'attacherait aux décisions du Tribunal correctionnel relatives à la dispense d'inscription au bulletin n° 2 du casier judiciaire et à l'obligation d'exercer une activité professionnelle dans le cadre de la liberté d'épreuve. Il juge que « ces circonstances n'interdisaient pas l'abrogation de son permis de travail au sein du B sur la base des faits qui avaient motivé les poursuites pénales ». L'abrogation administrative d'un titre de travail attaché à un emploi précis relève d'une logique distincte de celle qui préside aux modalités d'exécution d'une peine prononcée par la juridiction pénale. La réinsertion professionnelle de l'intéressé peut s'effectuer dans un cadre différent de son emploi antérieur au sein de l'hôpital. ### Sur l'erreur manifeste d'appréciation Le Tribunal rejette enfin ce moyen. Il reconnaît la réalité des éléments produits par M. A — attestations favorables de ses collègues, exercice de mandats de représentation du personnel, évaluations professionnelles positives, insertion sociale avérée — mais juge qu'ils ne sont pas de nature, « eu égard à la gravité des faits qu'il a commis et aux exigences de moralité et d'exemplarité des collaborateurs du service public hospitalier, notamment lorsqu'ils sont représentants du personnel, à révéler une erreur manifeste dans l'appréciation faite par les auteurs des décisions attaquées ». ### Dispositif > « La requête de m A est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de m A, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. Confirmation de la portée strictement limitée de l'abrogation d'un permis de travail.** La décision est d'abord remarquable par l'interprétation qu'elle donne du régime du permis de travail issu de la loi n° 629 du 17 juillet 1957. En affirmant que l'abrogation d'un permis n'emporte aucune interdiction générale d'exercer une activité salariée en Principauté, le Tribunal Suprême délimite précisément l'objet et l'étendue de ce titre administratif : il n'autorise que l'exercice de l'emploi qu'il mentionne et sa révocation ne produit ses effets qu'à l'égard de cet emploi. Cette solution, rigoureusement fondée sur les termes mêmes de l'article 1er de la loi de 1957, protège le travailleur étranger contre des effets d'exclusion professionnelle non prévus par les textes. Elle préserve également la cohérence du système d'embauchage monégasque, fondé sur un régime d'autorisation emploi par emploi plutôt que sur un statut de travailleur étranger global. **2. La substitution de motifs comme instrument de régularisation hiérarchique.** La décision illustre de manière significative la fonction de la voie hiérarchique dans le contentieux administratif monégasque. Le Ministre d'État, statuant sur recours hiérarchique, est en mesure de substituer aux motifs illégaux ou excessifs retenus par l'autorité inférieure des motifs légaux et plus circonscrits, permettant de maintenir la décision attaquée tout en corrigeant son fondement juridique. Cette substitution de motifs, classique dans le contentieux de l'excès de pouvoir, neutralise ici le moyen tiré de l'erreur de droit et prive le requérant de tout grief fondé sur la portée prétendument générale de l'abrogation. **3. L'autonomie du droit administratif des titres de travail par rapport aux décisions de la juridiction pénale.** La décision pose clairement le principe selon lequel les modalités d'une condamnation pénale — fussent-elles expressément orientées vers le maintien de l'activité professionnelle du condamné — ne sauraient lier l'administration dans l'exercice de son pouvoir de délivrer, maintenir ou abroger un titre administratif tel que le permis de travail. La juridiction pénale et la direction du travail exercent des compétences distinctes, poursuivant des finalités différentes. Le fait que le Tribunal correctionnel ait dispensé l'intéressé d'inscription au bulletin n° 2 et prononcé une obligation d'exercer une activité professionnelle dans le cadre de la liberté d'épreuve ne génère aucune obligation positive pour l'administration de maintenir le permis de travail existant. La réinsertion professionnelle peut s'opérer dans un autre cadre. **4. Un contrôle restreint à l'erreur manifeste pour l'appréciation de la moralité des agents hospitaliers.** Enfin, le Tribunal Suprême confirme qu'en matière d'abrogation d'un permis de travail fondée sur des considérations de moralité et d'ordre public, l'administration dispose d'un pouvoir d'appréciation étendu, soumis au seul contrôle de l'erreur manifeste. La décision précise en outre que les exigences de moralité et d'exemplarité sont renforcées pour les collaborateurs du service public hospitalier, singulièrement lorsqu'ils exercent des fonctions de représentation du personnel. Cette formulation suggère que la qualité de représentant syndical, loin de constituer un facteur atténuant, peut au contraire alourdir les exigences comportementales attendues de l'intéressé, ce qui est susceptible d'alimenter une réflexion doctrinale sur l'articulation entre protection du mandat représentatif et exigences déontologiques attachées à l'appartenance au service public hospitalier.
# Refoulement — Mesure de police administrative — Défaut de risque actuel de trouble à l'ordre public — Erreur manifeste d'appréciation — Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31251 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31251 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31251)) --- ## Faits Mme A épouse B a fait l'objet, le 4 mars 2010, d'une mesure de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco prononcée par le Ministre d'État. Cette décision était fondée sur des faits de faux et usage de faux en écritures de commerce ou de banque que l'intéressée avait reconnus lors de son audition par les services de police monégasques, consécutivement à une plainte déposée à son encontre. Il lui était notamment reproché d'avoir imité la signature de la plaignante, Madame C, dans le cadre de la gestion de l'établissement « D ». L'intéressée a toutefois été relaxée de l'intégralité des charges pesant sur elle par le Tribunal correctionnel de Monaco le 11 janvier 2011, décision confirmée en appel par la Cour d'appel correctionnelle le 11 avril 2011, laquelle avait au demeurant relevé que les faits reprochés avaient été accomplis avec l'accord de la gérante de droit du fonds de commerce et sans intention de nuire. Nonobstant ces relaxes pénales, la mesure de refoulement a été maintenue. Deux demandes d'abrogation présentées par l'intéressée, en 2011 puis en 2016, ont été successivement rejetées par le Ministre d'État, ces refus ayant été confirmés par le Tribunal Suprême dans ses décisions du 4 juillet 2012 et du 30 juin 2017. Le 3 février 2024, Mme A épouse B a présenté une troisième demande d'abrogation de la mesure de refoulement, en faisant valoir l'ancienneté des faits — plus de quatorze années écoulées depuis la décision initiale —, son comportement irréprochable et l'absence de toute condamnation pénale depuis 2010, sa parfaite insertion sociale et professionnelle depuis lors, notamment l'exercice depuis 2018 d'une activité d'agent commercial immobilier et de gérante d'une société de conseils et de stratégie en matière immobilière, ainsi que les contraintes que la mesure de refoulement faisait peser sur sa liberté de circulation et l'exercice de son activité professionnelle dans une zone géographique proche de Monaco. --- ## Procédure Par décision du 25 septembre 2024, le Ministre d'État a rejeté cette troisième demande d'abrogation, au motif qu'aucun élément nouveau de nature à remettre en cause ceux ayant motivé la mesure de refoulement n'était établi par la requérante. Mme A épouse B a alors formé un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, enregistré au Greffe Général le 22 novembre 2024 sous le numéro TS 2025-05, tendant à l'annulation de cette décision de refus ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. Elle articulait trois moyens à l'appui de sa requête : premièrement, un moyen de forme tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée au regard des exigences posées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; deuxièmement, un moyen de fond tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, l'ancienneté des faits et l'absence de tout trouble à l'ordre public depuis quatorze ans constituant, selon elle, des éléments nouveaux suffisants pour justifier l'abrogation de la mesure ; troisièmement, un grief tiré de ce que le refus d'abroger conférait à la mesure de refoulement un caractère définitif, incompatible avec la nature temporaire inhérente aux mesures de police administrative. Le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête par contre-requête enregistrée le 21 janvier 2025, en soutenant notamment que la charge de la preuve d'éléments nouveaux significatifs incombait à la requérante et non à l'administration, et que le bon comportement de l'intéressée depuis 2016 ne constituait pas un élément nouveau pertinent dès lors que le Tribunal Suprême avait déjà validé le refus d'abrogation en 2017 en prenant en considération une situation similaire. La requérante a répliqué le 18 février 2025, le Ministre d'État dupliquant le 13 mars 2025. L'affaire a été renvoyée à l'audience du 17 novembre 2025 par ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 3 octobre 2025. Le rapporteur désigné était Monsieur Jean-Philippe Derosier, Membre suppléant. Le Tribunal Suprême a statué en Assemblée plénière. --- ## Question de droit Une mesure de refoulement, fondée sur des faits remontant à plus de quatorze années et dont l'auteur a depuis lors adopté un comportement irréprochable, sans jamais troubler l'ordre public ni être condamné pénalement, peut-elle être légalement maintenue en l'absence de tout risque actuel et suffisamment caractérisé de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée ? En d'autres termes, l'administration commet-elle une erreur manifeste d'appréciation en refusant d'abroger une mesure de police administrative lorsque les faits qui l'ont fondée ont perdu, par l'effet du temps et du comportement irréprochable de l'intéressée, toute capacité à révéler un risque actuel pour l'ordre public ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême fait droit à la requête de Mme A épouse B sur le seul fondement de l'erreur manifeste d'appréciation, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens soulevés. Le Tribunal rappelle en premier lieu le principe directeur applicable aux mesures de police administrative : celles-ci ont pour objet de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, et les faits retenus pour les justifier doivent révéler des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée (considérant 2). Il s'ensuit que la légalité d'une mesure de police administrative, ou du refus de l'abroger, doit s'apprécier non au regard des circonstances passées ayant motivé la décision initiale, mais bien au regard de la situation existant à la date de la décision contestée. En l'espèce, le Tribunal constate une série d'éléments déterminants : les faits ayant justifié le refoulement remontent à plus de quatorze années ; la requérante n'a commis aucune infraction depuis lors ; son casier judiciaire est vierge de toute mention ; les éléments relatifs à sa situation personnelle et professionnelle attestent une pleine insertion sociale au cours de ces quatorze années ; enfin et surtout, le Ministre d'État ne fait état d'aucune circonstance récente révélant un comportement préjudiciable à l'ordre public (considérant 3). Dans ces conditions, le Tribunal Suprême juge que les faits initialement retenus ne permettent plus de révéler, à la date de la décision attaquée, un risque suffisamment caractérisé de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée de nature à justifier le maintien de la mesure de refoulement. Il en déduit que le Ministre d'État, en refusant l'abrogation, a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. Le dispositif est le suivant : > « La décision du 25 septembre 2024 du Ministre d'État est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de l'État, dont distraction au profit de Maître Joëlle PASTOR-BENSA, avocat-défenseur sous due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. Affirmation du caractère intrinsèquement temporaire des mesures de police administrative.** La décision du 1er décembre 2025 consacre avec netteté le principe selon lequel une mesure de police administrative ne peut légalement perdurer indépendamment de l'existence d'un risque actuel pour l'ordre public. En subordonnant la légalité du maintien d'un refoulement à l'existence, appréciée à la date de la décision de refus d'abrogation, de risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée, le Tribunal Suprême s'inscrit dans une conception fonctionnelle et proportionnée de la police administrative : celle-ci est un instrument de prévention prospectif, non une sanction rétrospective. Cette lecture est cohérente avec la finalité assignée aux mesures de police par l'article 1er I de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, tels qu'ils sont interprétés par la juridiction suprême monégasque. **2. La prise en compte du temps écoulé comme facteur d'extinction du risque d'ordre public.** L'apport le plus notable de l'arrêt réside dans la reconnaissance que l'ancienneté des faits, combinée à l'absence de tout comportement préjudiciable postérieur, peut suffire à priver ces faits de toute capacité à révéler un risque actuel d'ordre public. Ce raisonnement avait certes été évoqué en germe dans la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, que la requérante citait d'ailleurs à l'appui de sa réplique, mais il n'avait pas conduit à l'annulation des deux précédents refus d'abrogation en 2012 et 2017. La présente décision marque donc une inflexion significative : entre la décision de 2017, qui validait encore le maintien de la mesure sept ans après les faits, et la décision de 2025, le Tribunal Suprême admet qu'au bout de quatorze années d'absence totale de trouble, le seuil du risque caractérisé n'est plus atteint. Il s'agit d'une appréciation in concreto qui tient compte de l'ensemble des éléments de la situation — absence d'infraction, respect continu de la mesure, insertion sociale et professionnelle avérée, silence de l'administration sur tout comportement récent préjudiciable — sans poser de seuil temporel absolu. **3. Renversement implicite de la charge probatoire.** La décision entre en tension avec la thèse défendue par le Ministre d'État, selon laquelle il appartiendrait au demandeur de l'abrogation d'établir l'existence d'éléments nouveaux significatifs, et non à l'administration de démontrer la persistance du risque. En jugeant que le Ministre d'État « ne fait état d'aucune circonstance révélant un comportement préjudiciable à l'ordre public », le Tribunal semble implicitement exiger de l'autorité administrative qu'elle soit en mesure de justifier positivement la persistance du risque d'ordre public lorsque les faits fondateurs ont atteint une certaine ancienneté. Sans énoncer formellement un renversement de la charge de la preuve, le raisonnement adopté par le Tribunal conduit à faire peser sur l'administration, dans cette configuration particulière, l'obligation de démontrer l'actualité du risque, plutôt que sur l'administré celle d'en établir la disparition. **4. Économie de moyens et portée strictement limitée au cas d'espèce.** Le Tribunal fait le choix d'une économie de moyens rigoureuse en réservant expressément les moyens tirés de l'insuffisance de motivation et du caractère définitif de la mesure. Cette réserve préserve les questions théoriques soulevées par ces moyens — notamment les exigences de motivation pesant sur les refus réitérés d'abrogation — pour de futures décisions, tout en évitant toute surtransposition dans l'ordre monégasque de standards exogènes non revendiqués par la requérante elle-même, qui avait d'ailleurs précisé ne pas invoquer la Convention européenne des droits de l'homme.
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100009 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100009 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/05-11-jp-100009)) La pérennité dans le temps des mesures de police administrative affectant la liberté d'aller et venir des étrangers constitue l'un des points de friction les plus classiques du contentieux administratif monégasque. Par sa nature même, la mesure de refoulement du territoire, prononcée sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, n'est pas bornée par une échéance calendaire prédéterminée. Elle a vocation à produire ses effets aussi longtemps que perdure le risque d'atteinte à l'ordre public qui en a justifié l'édiction. Dès lors, la faculté pour l'administré de solliciter ultérieurement l'abrogation ou la suspension d'une telle mesure apparaît comme le corollaire indispensable de son caractère perpétuel, garantissant que la restriction de police demeure constamment adaptée aux circonstances de fait et de droit. Toutefois, l'ouverture de cette voie de réexamen administratif et juridictionnel ne saurait se transformer en un droit au réexamen permanent des mêmes éléments, ni renverser l'économie générale de la police des étrangers. Par la décision rendue en Assemblée plénière le 11 mai 2023 dans l'affaire *Monsieur P. V. c/ État de Monaco* (requête enregistrée sous le numéro TS 2022-15, référencée sous l'identifiant n° jp-100009), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco livre une illustration rigoureuse et méthodique des conditions dans lesquelles le juge de l'excès de pouvoir contrôle le refus du Ministre d'État d'abroger une mesure de refoulement ancienne, déjà confirmée lors d'un précédent recours juridictionnel. Cette décision s'inscrit dans une séquence contentieuse au long cours opposant un ressortissant italien à l'administration monégasque depuis près d'une décennie. En réaffirmant avec fermeté les principes gouvernant la charge de la preuve de l'amendement du requérant, l'exigence d'éléments nouveaux significatifs par rapport à la dernière décision administrative confirmée en justice, ainsi que le principe cardinal de l'appréciation de la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, la Haute Juridiction monégasque consolide sa jurisprudence en matière de police administrative. Elle rappelle avec force que la prévention des troubles à la tranquillité et à la sécurité publiques ou privées exige de l'étranger frappé d'une mesure d'éloignement une transparence totale et documentée sur l'évolution de sa situation personnelle et professionnelle. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du litige se trouve la situation pénale et administrative de Monsieur P. V., ressortissant de nationalité italienne. Au cours des années 2012 et 2013, l'intéressé a fait l'objet de plusieurs condamnations prononcées par les juridictions répressives italiennes pour des infractions de nature financière et patrimoniale. Plus précisément, il a été condamné une première fois le 13 novembre 2012 par le tribunal de Turin à une peine d'emprisonnement d'un an et demi assortie du sursis ainsi qu'à une amende de 6 000 euros pour des faits d'usure. Quelques mois plus tard, le 12 avril 2013, le tribunal de Biella est entré en voie de condamnation à son encontre pour le délit d'abus de confiance. Par ailleurs, la décision mentionne l'existence ultérieure d'un jugement d'application de la peine sur requête des parties émanant du juge des investigations préliminaires du tribunal de Turin (jugement n° 405 du 16 mars 2015). Tirant les conséquences de ces antécédents judiciaires établis par les juridictions pénales italiennes, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a estimé que la présence de Monsieur P. V. sur le territoire monégasque était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques et privées. Faisant usage des pouvoirs de police que lui confère l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, l'autorité administrative a prononcé, par une décision en date du 11 novembre 2013, le refoulement de Monsieur P. V. de la Principauté de Monaco. Cet acte administratif individuel a été régulièrement notifié à l'intéressé le 26 novembre 2013. À cette époque, Monsieur P. V. n'a formé aucun recours gracieux ou contentieux à l'encontre de cette mesure de police, laquelle est ainsi devenue définitive. L'intéressé a toutefois entrepris, au fil des années suivantes, une série de démarches administratives visant à obtenir la levée, temporaire ou définitive, de cette interdiction d'accès au territoire monégasque : 1. **La première tentative (2016) :** Le 14 mars 2016, Monsieur P. V. a sollicité auprès du Ministre d'État la suspension pour une durée d'un an de la mesure de refoulement prononcée en 2013. Par une décision explicite en date du 14 juin 2016, le Ministre d'État a rejeté cette demande. L'autorité administrative a alors motivé son refus en considérant que la nature même des faits ayant justifié la mesure initiale révélait, indépendamment de la date de leur commission, un comportement préjudiciable à la sécurité publique, de sorte que la présence du requérant à Monaco apparaissait toujours, à cette date, de nature à représenter un risque de trouble à l'ordre public. 2. **La deuxième tentative et le premier contentieux (2019-2020) :** Trois années plus tard, le 7 mai 2019, Monsieur P. V. a saisi le Ministre d'État d'une nouvelle demande tendant, à titre principal, à l'abrogation pure et simple de la décision de refoulement ou, à titre subsidiaire, au prononcé d'une décision de suspension de la mesure pour une période probatoire de trois ans. Au soutien de cette démarche, il faisait valoir plusieurs arguments : l'absence de toute mention de condamnation sur ses casiers judiciaires italien, suisse et monégasque ; l'absence d'observations défavorables à son endroit depuis l'édiction du refoulement en 2013 ; la stabilité de sa situation professionnelle attestant de l'absence de risque actuel pour l'ordre public ; et, sur le plan personnel, son souhait de pouvoir rendre visite librement et en toute sérénité à sa compagne résidant en Principauté. Il a complété son dossier le 14 mai 2019 en adressant au Ministre d'État la copie de son permis provisoire de séjour en Suisse. Par une décision expresse du 2 août 2019, le Ministre d'État a opposé un nouveau refus à cette demande. Monsieur P. V. a alors déféré cette décision à la censure du Tribunal Suprême. Toutefois, par une décision n° TS 2019-21 rendue le 2 décembre 2020, la Haute Juridiction a rejeté sa requête. Le Tribunal avait alors jugé, d'une part, que le requérant n'avait « pas apporté au soutien de sa demande des éléments nouveaux significatifs, postérieurs à la décision du 14 mars 2016 refusant la suspension de la mesure de refoulement » (date mentionnée dans l'arrêt, renvoyant à la demande du 14 mars 2016 rejetée le 14 juin 2016) et, d'autre part, qu'il ne pouvait « utilement se prévaloir de la circonstance qu'il aurait formé devant les juridictions italiennes une demande de réhabilitation pénale ». 3. **La troisième tentative à l'origine du présent litige (2022) :** Persistante dans sa volonté de regagner l'accès au territoire de la Principauté, Monsieur P. V. a saisi une nouvelle fois le Ministre d'État, le 3 janvier 2022, d'une demande tendant à l'abrogation de la décision de refoulement du 11 novembre 2013. Il soutenait derechef que sa présence à Monaco n'était plus susceptible de compromettre la tranquillité ou la sécurité publique et que le maintien de la mesure l'empêchait de rejoindre sa compagne résidant sur le territoire monégasque. L'administration monégasque ayant gardé le silence sur cette demande du 3 janvier 2022 pendant une durée excédant quatre mois, une décision implicite de rejet est née, conformément aux dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. C'est précisément cette décision implicite de refus d'abrogation qui constitue l'acte attaqué dans la présente instance. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 31 mai 2022 sous le numéro TS 2022-15, Monsieur P. V., représenté par Maître Yann Lajoux, Avocat-Défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir fondé sur le 1° du B de l'article 90 de la Constitution. Aux termes de ses écritures initiales, le requérant demandait au Tribunal Suprême : * À titre principal, l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État rejetant sa demande du 3 janvier 2022 tendant à l'abrogation de la décision de refoulement du 11 novembre 2013 ; * Au besoin, le prononcé d'une décision avant dire droit invitant le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur à produire tous les éléments permettant à la juridiction d'exercer son contrôle de légalité sur ladite décision ; * La condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Sur le fond du droit, l'argumentation de Monsieur P. V. s'articulait autour du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. Pour démontrer que le maintien de la mesure de police était devenu manifestement disproportionné et infondé, il mettait particulièrement en avant sa situation familiale et affective. Il exposait former un couple stable depuis plus de treize années avec Madame C. C., précisant que cette information avait été formellement confirmée par cette dernière auprès des services de la Direction de la Sûreté publique au mois de mars 2022. Il soulignait que sa compagne résidait en Principauté depuis l'année 2013 et y exerçait son activité professionnelle depuis 2014. Selon le requérant, la persistance du refoulement faisait directement obstacle à leur projet de contracter mariage et de fonder une famille. Par la suite, en cours d'instruction, par un mémoire complémentaire enregistré au Greffe Général le 14 décembre 2022, Monsieur P. V. a versé aux débats une pièce nouvelle d'origine judiciaire : une ordonnance rendue par le tribunal de Turin (datée du 28 novembre 2022 selon les visas du mémoire du requérant, et du 25 novembre 2022 selon le considérant n° 4 de la décision du Tribunal Suprême). Cet acte juridictionnel italien déclarait « l'extinction du délit et de toute conséquence pénale figurant dans le jugement d'application de la peine sur requête des parties du juge des investigations préliminaires du tribunal de Turin, jugement n° 405 du 16 mars 2015 ». Par cette production, le requérant entendait parachever la démonstration de son complet amendement pénal. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, Président de l'Ordre des Avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée le 29 juillet 2022, suivie d'un mémoire en réplique enregistré le 16 janvier 2023. Il concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du demandeur aux entiers dépens. L'argumentation de l'État reposait sur une analyse stricte de la continuité contentieuse et des exigences probatoires en matière de police administrative : 1. **Sur la demande de communication des motifs et la mesure d'instruction :** Le Ministre d'État soutenait que le requérant n'était nullement fondé à solliciter la communication des motifs de la décision implicite de rejet, dès lors que ceux-ci demeuraient identiques à ceux ayant justifié la mesure initiale du 11 novembre 2013 ainsi que le refus d'abrogation du 2 août 2019 (validé par le Tribunal Suprême le 2 décembre 2020). 2. **Sur l'absence d'élément nouveau concernant l'ordre public :** L'administration faisait valoir que la demande du 3 janvier 2022 était en tous points similaire à celle ayant abouti à la décision de rejet du Tribunal Suprême de 2020. Le fait que l'intéressé n'ait pas fait l'objet de nouvelles condamnations pénales depuis le précédent refus d'abrogation demeurait, à lui seul, insuffisant. Le Ministre d'État pointait une carence probatoire majeure : Monsieur P. V. s'abstenait de préciser ses ressources financières, la nature de ses activités professionnelles ainsi que ses fréquentations. 3. **Sur la situation personnelle et familiale :** Le Ministre d'État écartait l'argument tiré de la relation avec Madame C. C. D'une part, il relevait que le souhait de retrouver sa compagne ne pouvait être utilement invoqué puisque les intéressés conservaient l'entière liberté de se rencontrer en dehors du territoire exigu de la Principauté de Monaco. D'autre part, et à titre surabondant, l'administration mettait en doute la réalité ou la constance de la vie commune alléguée en soulignant que Madame C. C. avait officiellement déclaré être célibataire en 2014 ainsi qu'en 2020. 4. **Sur la portée de l'ordonnance du tribunal de Turin de novembre 2022 :** Dans son mémoire du 16 janvier 2023, le Ministre d'État soutenait que cette décision judiciaire italienne était dépourvue de toute incidence sur le litige. Elle se bornait en effet à prendre acte mécaniquement de l'absence de nouvelle condamnation durant le délai légal de cinq ans ayant suivi le jugement du 16 mars 2015, ce qui ne suffisait nullement à démontrer positivement une modification du comportement de l'intéressé, d'autant moins que l'opacité subsistait quant à ses activités, ressources et relations. L'instruction de l'affaire a été confiée dès le 1er juin 2022 à Monsieur Philippe Blacher, Membre titulaire désigné en qualité de rapporteur. Après une première clôture de l'instruction le 8 septembre 2022, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance portant mesure d'instruction le 12 décembre 2022, permettant l'échange des mémoires de décembre 2022 et janvier 2023, avant une seconde clôture prononcée le 25 janvier 2023. L'affaire a été appelée à l'audience publique de l'Assemblée plénière du 26 avril 2023, au cours de laquelle le Procureur Général a conclu au rejet de la requête, avant que la décision ne soit lue le 11 mai 2023. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question juridique précise, située au carrefour du droit de la police administrative des étrangers et de la théorie générale de l'acte administratif dans le contentieux de l'excès de pouvoir : **À quelles conditions substantielles et temporelles un étranger faisant l'objet d'une mesure de refoulement définitive, dont un précédent refus d'abrogation a déjà été validé par le juge administratif, peut-il obtenir l'annulation pour erreur manifeste d'appréciation d'une nouvelle décision implicite refusant d'abroger cette mesure de police ?** Cette interrogation principale se décomposait en trois sous-questions techniques que la Haute Juridiction devait nécessairement trancher : 1. Sur qui pèse la charge de l'allégation et de la preuve de la disparition du risque de trouble à l'ordre public lors d'une demande d'abrogation, et quelle est la nature exacte des éléments factuels exigés par l'administration et le juge ? 2. Quelle est la période de référence pertinente pour apprécier l'existence d'« éléments nouveaux significatifs » lorsque plusieurs demandes d'abrogation se sont succédé dans le temps ? 3. Le juge de l'excès de pouvoir peut-il prendre en considération, pour apprécier la légalité du refus d'abrogation, une décision judiciaire étrangère constatant l'extinction des effets d'une condamnation pénale antérieure, lorsque cette décision judiciaire est intervenue postérieurement à la naissance de la décision administrative attaquée ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative aux prétentions du requérant et écarter le grief tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême déploie, en cinq considérants d'une grande densité juridique, un raisonnement syllogistique implacable. #### 1. Le rappel du cadre légal et de la finalité préventive de la police administrative (Considérants 1 à 3) Le Tribunal Suprême débute son analyse par le visa textuel de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, lequel confère au Ministre d'État une compétence discrétionnaire étendue pour enjoindre à tout étranger, par simple mesure de police ou par arrêté d'expulsion, de quitter immédiatement le territoire monégasque ou de lui interdire d'y pénétrer. Après avoir retracé de manière neutre et chronologique l'ensemble de l'historique procédural depuis le 11 novembre 2013 jusqu'à la demande du 3 janvier 2022 (considérant n° 2), la juridiction pose sa majeure théorique au considérant n° 3 : > « Considérant que l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; » Ce considérant de principe est fondamental. En rappelant que la police administrative a une vocation exclusivement préventive — par opposition à la police judiciaire et au droit pénal qui ont une fonction répressive —, le Tribunal Suprême justifie un standard de preuve spécifique. L'autorité administrative n'a pas à démontrer la certitude de la commission future d'une infraction sur le territoire monégasque ; il lui suffit d'identifier des « risques suffisamment caractérisés ». En outre, la notion d'ordre public retenue par la jurisprudence monégasque sur le fondement de l'Ordonnance de 1964 englobe non seulement la tranquillité et la sécurité *publiques*, mais également la tranquillité et la sécurité *privées*, notion particulièrement pertinente s'agissant d'un individu condamné par le passé pour usure et abus de confiance, infractions qui lèsent directement le patrimoine et la sécurité économique des particuliers. #### 2. Le fardeau probatoire et l'exigence d'éléments nouveaux significatifs (Considérant 4, première partie) Dans le quatrième considérant, le Tribunal Suprême opère l'application de ces principes à la dynamique particulière de la demande d'abrogation. Dès lors que la mesure initiale du 11 novembre 2013 était légalement fondée sur plusieurs condamnations pénales et qu'elle est devenue définitive, la présomption de légalité et de persistance du risque joue en faveur de l'administration. Le Tribunal affirme ainsi sans ambiguïté le renversement de la charge probatoire au stade de la demande d'abrogation : il « appartenait à M. V. de démontrer que la décision de refoulement [...] devait être reconsidérée en produisant devant l'Administration tous les éléments utiles à cet effet concernant sa situation personnelle et professionnelle ». Ce n'est donc pas au Ministre d'État d'enquêter d'office pour vérifier si un étranger refoulé résidant à l'étranger s'est amendé ; c'est au demandeur à l'abrogation de constituer un dossier probatoire complet et convaincant. Plus encore, compte tenu de l
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20897 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20897 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/12-02-20897)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur V. N., ressortissant étranger né en 1994 à Fréjus, s'était installé en Principauté de Monaco au cours de l'année 2006, à la suite du remariage de sa mère avec un ressortissant monégasque, M. S. Durant son adolescence sur le territoire monégasque, l'intéressé a adopté un comportement marqué par la réitération d'actes délictueux. Ces agissements ont donné lieu à plusieurs poursuites pénales devant les juridictions répressives de la Principauté. Le Tribunal correctionnel de Monaco a ainsi prononcé à son encontre trois condamnations pénales successives à la fin de l'année 2012 : un premier jugement le 26 octobre 2012 relatif à des faits de vol d'un vélo commis en novembre 2010 ; un deuxième jugement rendu le 23 novembre 2012 (non précisé dans la décision quant à sa qualification exacte) ; et une troisième condamnation le 21 décembre 2012 sanctionnant la détention illicite, en juillet 2011, de 3,74 grammes de cannabis, le requérant faisant également état d'un jugement du 27 avril 2012 pour des faits de violences survenus en 2010 lors d'une altercation entre adolescents assortie d'un vol de téléphone. L'ensemble de ces condamnations représentait un quantum cumulé de neuf mois d'emprisonnement pour des infractions qualifiées de vols, recels de vols, violences volontaires sur mineurs et infractions à la législation sur les stupéfiants. Face à la multiplication de ces troubles à l'ordre public commis par un ressortissant étranger, l'autorité administrative monégasque a fait usage des prérogatives de police spéciale des étrangers prévues par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Le 22 janvier 2013, une décision d'éloignement prenant la forme d'un refoulement du territoire monégasque a été édictée à l'encontre de M. V. N. Postérieurement à cette mesure d'éloignement, la situation pénale de l'intéressé a continué de susciter l'attention des autorités. Le Tribunal correctionnel de Monaco a rendu le 14 juin 2013 deux décisions statuant sur l'opposition formée par l'intéressé à l'encontre de condamnations antérieures. Parallèlement, l'administration a relevé que M. N. avait fait l'objet de signalements par les services de police français au travers de notes d'attention évoquant son implication présumée dans des cambriolages au sein des communes limitrophes, ainsi que de mises en cause en qualité d'auteur en France le 16 février 2013 pour des infractions à la législation sur les stupéfiants à Utelle et le 7 mars 2013 pour recel de biens provenant d'un vol à Beausoleil. Après une première tentative infructueuse d'abrogation de la mesure de refoulement, rejetée le 17 février 2020 sans motivation, M. V. N. a de nouveau saisi l'Administration le 23 juillet 2021 d'une demande tendant à l'abrogation ou, à tout le moins, à la suspension provisoire, voire probatoire, de la mesure de refoulement du 22 janvier 2013. À l'appui de cette démarche gracieuse, l'administré faisait valoir un changement notable de circonstances tenant à l'accouchement imminent de sa compagne au Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG), devant intervenir en août ou septembre 2021, ainsi qu'à son insertion professionnelle et personnelle en France. Par une décision du 31 août 2021, le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur a expressément rejeté la demande d'abrogation de la mesure de refoulement. L'autorité administrative a toutefois consenti à faire droit à la demande subsidiaire de l'intéressé en l'autorisant, à titre dérogatoire et ponctuel, à pénétrer sur le territoire de la Principauté afin de se rendre au centre hospitalier pour assister à la venue au monde de son enfant, événement qui s'était du reste déjà produit le 21 août 2021. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi le 29 octobre 2021 d'un recours pour excès de pouvoir enregistré sous le numéro TS 2022-04, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco a été appelé à apprécier la légalité de la décision du 31 août 2021 par laquelle le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur a refusé d'abroger la mesure d'éloignement du 22 janvier 2013. Le requérant sollicitait, à titre préliminaire, une mesure d'instruction avant dire droit tendant à enjoindre au Ministre d'État de communiquer les éléments justificatifs de fait et de droit ayant fondé le refus litigieux, alléguant un défaut initial de motivation. Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, le requérant articulait principalement deux moyens d'excès de pouvoir : 1. En premier lieu, la décision attaquée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation quant à la réalité et à l'actualité de la menace pour la sécurité publique. M. N. soutenait que les actes délictueux sanctionnés en 2012 avaient été perpétrés durant sa minorité et son adolescence, dans un contexte de détresse psychologique consécutif à un sentiment de rejet éprouvé vis-à-vis du nouveau conjoint de sa mère. Désormais âgé de 27 ans, établi dans une vie de couple stable avec la naissance d'un enfant et inséré professionnellement en qualité de chef de partie dans un établissement de restauration situé à Cap d'Ail, il affirmait n'avoir réitéré aucune infraction depuis cette époque et ne plus représenter le moindre risque de trouble à l'ordre public. Il contestait par ailleurs la portée des éléments postérieurs à 2012 avancés par l'administration, précisant que le jugement du 14 juin 2013 ne constituait pas une condamnation nouvelle mais un rejet d'opposition, et rejetait les allégations relatives aux cambriolages en France en réclamant le versement au débat de la note d'attention des services de police français. Enfin, il soutenait qu'une suspension provisoire ou probatoire aurait permis d'attester de son amendement. 2. En second lieu, le requérant arguait d'une violation disproportionnée de son droit au respect de la vie privée et familiale, garanti tant par l'article 22 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962 que par l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il soulignait que le maintien du refoulement l'empêchait de prendre part aux réunions et événements de sa sphère familiale sur le territoire monégasque, où résident de manière permanente sa mère ainsi que les parents de sa compagne. En défense, le Ministre d'État a conclu au rejet de l'ensemble de la requête par contre-requête enregistrée le 29 décembre 2021, réitérée en duplique le 25 février 2022. L'autorité administrative soutenait pour sa part : - Que la demande d'abrogation revêtait un caractère prématuré au regard de la gravité objective, de la nature et du caractère réitéré des infractions commises par l'intéressé (vols, recels, violences physiques sur mineurs, trafic de stupéfiants). - Que l'appréciation du comportement de M. N. ne reposait pas exclusivement sur ses condamnations pénales mais sur la matérialité des faits délictueux imputables à l'intéressé, lesquels avaient perduré au-delà de la mesure de refoulement initiale, ainsi qu'en témoignaient son abstention de comparaître aux audiences de jugement, le non-respect des obligations issues d'un contrôle judiciaire, ses mises en cause pénales en France en février et mars 2013, et les renseignements des services de police français signalant sa participation à des cambriolages transfrontaliers. - Que les justificatifs produits à l'appui de sa prétendue réinsertion étaient dépourvus d'une valeur probante suffisante, émanant exclusivement de sa compagne et de son beau-père, témoins structurellement partiaux. - Qu'aucune méconnaissance disproportionnée de l'article 22 de la Constitution et de l'article 8 de la Convention européenne n'était caractérisée : le requérant étant établi dans une commune française immédiatement limitrophe de Monaco (Cap d'Ail), les membres de sa famille disposaient de la faculté matérielle absolue de lui rendre visite à son domicile sans franchir de contrainte géographique significative. Cette absence d'atteinte disproportionnée était corroborée par la flexibilité dont avait fait preuve le Ministre de l'Intérieur, qui lui avait délivré un sauf-conduit temporaire afin d'assister à la naissance de son enfant au CHPG. À l'issue de l'audience publique du 18 novembre 2022, au cours de laquelle le Procureur Général a déclaré s'en remettre à la sagesse du Tribunal Suprême, la juridiction constitutionnelle et administrative suprême a mis l'affaire en délibéré. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême portait sur les conditions d'exercice du pouvoir de police administrative spéciale dévolu aux autorités monégasques à l'égard des ressortissants étrangers, et plus spécifiquement sur le régime juridique du refus d'abroger une mesure d'éloignement prise plusieurs années auparavant. Deux interrogations fondamentales étaient adressées à la juridiction : 1. D'une part, sur le terrain de la légalité interne et du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative : l'écoulement d'un délai de plus de huit années depuis l'édiction d'une mesure de refoulement, conjugué à l'allégation d'une réinsertion professionnelle et familiale de l'administré ayant commis les faits incriminés durant sa minorité, impose-t-il à l'administration d'abroger la mesure d'éloignement, sous peine d'entacher son refus d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des exigences de préservation de l'ordre public ? À qui incombe la charge d'établir la persistance ou la disparition de la menace pour la sécurité publique ? 2. D'autre part, sur le terrain des libertés fondamentales : le maintien d'une mesure de refoulement privant un étranger de la possibilité de participer à des réunions familiales sur le sol monégasque — où résident sa mère et ses beaux-parents — porte-t-il une atteinte excessive au droit au respect de la vie privée et familiale consacré par l'article 22 de la Constitution monégasque et l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, lorsque l'administré réside avec son propre foyer dans une localité française limitrophe de la Principauté ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, statuant en Assemblée plénière, a écarté l'ensemble des prétentions formulées par M. V. N., tant au titre de la procédure d'instruction qu'au fond de la légalité de l'acte attaqué. En premier lieu, s'agissant de la demande tendant au prononcé d'une mesure d'instruction avant dire droit, la haute juridiction administrative juge laconiquement qu'« en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée par M. N. » (considérant 2). Le Tribunal a estimé disposer d'éléments suffisants au vu des échanges de mémoires et des pièces versées par les parties pour statuer en pleine connaissance de cause, rendant superflue toute injonction de communication des éléments de motivation interne ou des notes de police. En second lieu, examinant le grief tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême procède en deux temps : - Il rappelle d'abord avec solennité la finalité purement préventive de la police administrative : « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures » (considérant 3). Par cette formulation de principe, la juridiction réaffirme l'autonomie conceptuelle de la mesure de refoulement par rapport à la sanction répressive. Il n'est pas nécessaire d'établir une culpabilité pénale réactualisée, mais seulement un risque vraisemblable et caractérisé d'atteinte au bon ordre princier. - Il fait peser ensuite la charge probatoire de l'évolution des circonstances sur le requérant demandeur à l'abrogation : « il appartenait à M. N. d'apporter des éléments nouveaux significatifs pour démontrer que la décision de refoulement dont il a fait l'objet devait être reconsidérée » (considérant 4). Constatant la carence probatoire de l'intéressé, le Tribunal retient que « les éléments fournis par M. N. ne sont pas, en l'état, de nature à justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé la mesure de refoulement ». Dès lors, l'autorité administrative n'a commis aucune erreur manifeste en estimant que le péril pour la sécurité et la tranquillité demeurait suffisant pour refuser de lever la mesure d'interdiction. En troisième lieu, abordant le moyen tiré de l'atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale sous le double visa constitutionnel (art. 22) et conventionnel (art. 8 CESDH), le Tribunal Suprême met en œuvre un contrôle de proportionnalité concret tenant compte de la spécificité topographique de Monaco : - La juridiction constate que « M. N. réside avec sa compagne et leur enfant dans une commune française limitrophe de la Principauté » (considérant 5). - Elle en déduit que, si ses ascendants et alliés (ses parents et ses beaux-parents) résident effectivement à Monaco, « la décision attaquée n'empêche nullement le requérant de les rencontrer » (considérant 5). La contiguïté spatiale immédiate entre Monaco et les communes françaises circonvoisines (notamment Cap d'Ail où l'intéressé réside et travaille) permet aux membres de la famille de se déplacer à sa rencontre sans rupture des liens affectifs. - Par conséquent, la décision attaquée « n'emporte ainsi aucune atteinte excessive à son droit au respect de la
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20899 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20899 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/12-02-20899)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative des étrangers et, plus spécifiquement, du contrôle de l'effectivité de la résidence sur le territoire monégasque lors du renouvellement d'un titre de séjour. La requérante, Madame S. D., épouse A., née le 13 février 1971 à Gênes et de nationalité italienne, réside dans la Principauté de Monaco depuis vingt-deux ans (ou plus de vingt et un ans selon les écritures en réplique). Sur le plan professionnel, elle exerce la profession de pharmacien en France. Après avoir exercé ces fonctions durant près de six années auprès de la pharmacie franco-monégasque sise à Beausoleil, elle exerce, depuis le 18 octobre 2021, son activité professionnelle au sein d'une pharmacie située à Menton, dénommée « pharmacie des Jardins Bioves ». Sur le plan personnel, elle a contracté mariage à Monaco le 18 mars 2006 avec Monsieur D. A. Sur le terrain de sa situation administrative au regard du droit au séjour, un désaccord factuel mineur apparaît dans les mémoires des parties quant à l'historique exact de ses titres, sans que cela n'affecte la nature du titre objet du litige. Selon l'exposé du Ministre d'État, l'intéressée aurait d'abord été titulaire d'une carte de résident avec éligibilité en catégorie de résident privilégié monégasque expirant en 2012. Lors des renouvellements intervenus en 2012, en 2015, puis en 2018, elle aurait été maintenue en catégorie de résident ordinaire, au motif que les services de la Sûreté publique avaient constaté que sa consommation d'électricité à Monaco était faible et avaient appris que son beau-père était propriétaire d'une villa en France, sur le territoire de la commune de La Turbie. La requérante conteste cet historique en réplique, soutenant n'avoir jamais été titulaire d'une carte de résident avec éligibilité en catégorie de résident privilégié et affirmant que c'est à tort que l'État soutient qu'elle aurait fait l'objet d'un maintien en catégorie de résident ordinaire en 2012 et en 2015. Quoi qu'il en soit de ces antécédents, il est constant que Madame S. A. s'est vu délivrer, le 17 juillet 2017, une carte de séjour de résident ordinaire dont la validité courait jusqu'au 30 juin 2020. La séquence factuelle directement à l'origine du litige débute en 2019 et se déploie dans le contexte particulier de la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19 en 2020 et 2021. Selon les éléments avancés par le Ministre d'État dans sa duplique, les époux A. ont quitté un appartement situé boulevard de Belgique à Monaco en juillet 2019, à la suite du décès de leur ancien propriétaire (selon les précisions de la requérante). La recherche d'un nouveau logement répondant aux critères posés par la Direction de la Sûreté publique s'est avérée complexe. Les époux A. ont d'abord déclaré résider au 30, avenue de Grande-Bretagne, mais ce local a été refusé par l'administration car il s'agissait d'un local commercial. Ils ont ensuite indiqué résider au 15, boulevard du Jardin exotique, local également refusé par l'administration au motif qu'il s'agissait d'une chambre de bonne insuffisamment caractérisée comme habitable. Finalement, les époux A. ont pris à bail à loyer, par contrat en date du 18 juin 2020, un appartement composé de deux pièces situé à la « Villa Roseline » (ou « villa Roselyne » selon l'orthographe employée dans la duplique), sise 29, avenue Hector Otto, à Monaco. Parallèlement à ces démarches locatives, la pandémie de Covid-19 et les mesures de confinement de la population ainsi que de restriction des déplacements sont intervenues à compter du mois de mars 2020. À l'amorce de ce confinement, les époux A. ont pris la décision de se séparer ponctuellement et géographiquement. D'une part, Monsieur D. A. a fait le choix de se confiner avec ses parents, Monsieur C. A. et Madame F. P. A., respectivement âgés de 84 et 89 ans, dans la villa que ces derniers occupent à La Turbie, en France. Ce choix était dicté par l'état de santé critique de son père, atteint d'une maladie auto-immune le rendant particulièrement fragile et vulnérable au virus de la Covid-19, et qui avait dû être pris en charge pour insuffisance rénale et anémie le 24 février 2020 par une clinique en Italie. Cette intervention nécessitant des soins ultérieurs à domicile que son épouse âgée n'était pas en mesure d'assumer seule, Monsieur D. A. est demeuré auprès d'eux pour leur apporter l'assistance nécessaire jusqu'à leur vaccination totale contre le virus de la Covid-19, laquelle est intervenue en mai 2021. D'autre part, Madame S. A., qui continuait d'exercer sa profession de pharmacien à un rythme soutenu à la pharmacie franco-monégasque, était exposée à un risque manifeste de contamination compte tenu de la propagation du virus. Afin de préserver ses beaux-parents de ce risque et de rester à proximité de son lieu de travail dans un contexte de restriction des déplacements, elle n'a pas demeuré aux côtés de son époux à La Turbie, mais a résidé temporairement chez sa mère, à Menton. Quant au nouvel appartement pris à bail le 18 juin 2020 à la « Villa Roseline » à Monaco, son occupation effective par le couple a été différée. Bien que l'article 26 des conditions générales du contrat de bail ait stipulé que le preneur reconnaissait « avoir reçu les locaux loués en parfait état », cette clause était assortie de la condition que des travaux « de mise en conformité électrique » soient effectués par le bailleur. L'appartement a ainsi fait l'objet d'importants travaux de rénovation consistant dans la refonte de l'ensemble du câblage électrique ainsi que du système d'eau, suivis d'un nettoyage complet et d'une remise en peinture. Selon une attestation de l'agence immobilière produite par la requérante, ces travaux ont été achevés début octobre 2020. Toutefois, en raison des ralentissements et restrictions liés à la crise sanitaire, de l'impossibilité pour Madame S. A. d'aménager seule l'appartement compte tenu de ses contraintes professionnelles, et de l'absence de son époux resté auprès de ses parents jusqu'à leur vaccination complète, les époux A. ont différé leur emménagement, lequel n'est devenu effectif qu'au mois de mai 2021. C'est dans cet intervalle que, le 26 juin 2020 — soit quatre jours avant l'expiration de son titre fixée au 30 juin 2020 —, Madame S. A. a sollicité auprès du Directeur de la Sûreté publique le renouvellement de sa carte de séjour de résident ordinaire, en mentionnant sa nouvelle adresse à la « Villa Roseline ». Lors de l'instruction de cette demande, les services de la Direction de la Sûreté publique ont procédé à diverses vérifications. Ils ont relevé, le 21 janvier 2021, que la consommation électrique de l'appartement monégasque sur la période de sept mois allant de juillet 2020 à janvier 2021 était très faible, s'établissant à 161 kWh. À l'inverse, ils ont constaté qu'une quittance « EDF » de la villa située à La Turbie présentait une consommation importante de 18 000 kWh pour la période d'un an allant de septembre 2019 à septembre 2020. En outre, l'administration a exhumé une délibération du conseil municipal de la commune de La Turbie n° 2017-55 du 18 juillet 2017 (ainsi qu'un protocole d'accord du 28 juillet 2017 conclu entre ladite commune et la société propriétaire de la villa, la SCI S. D.), relative à un différend municipal, laquelle mentionnait que les services municipaux s'étaient rendus sur place en 2012 et y avaient rencontré Monsieur D. A., qui s'était présenté expressément comme « l'occupant de la propriété » (et propriétaire d'une grue qui y était installée). Constatant enfin que la communauté de vie des époux A. n'avait pas été dénoncée, l'administration en a déduit que le couple résidait en réalité en France, dans la villa de La Turbie, et non à Monaco. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Forte de ces constatations, l'autorité administrative a opposé un refus à la demande de la requérante. Par une décision en date du 8 mars 2021, qui a été notifiée à l'intéressée le 2 juin 2021, le Directeur de la Sûreté publique a rejeté la demande de renouvellement de la carte de séjour de résident ordinaire de Madame S. A., au motif qu'elle ne remplissait plus les conditions requises pour être titulaire d'un tel titre, faute de résidence effective en Principauté. Le 20 juillet 2021, Madame S. A. a formé un recours gracieux auprès du Directeur de la Sûreté publique afin de contester cette décision initiale de refus. L'administration ayant gardé le silence sur cette demande durant le délai légal de quatre mois, ce silence a fait naître, le 22 novembre 2021, une décision implicite de rejet. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 21 janvier 2022 sous le numéro TS 2022-08, Madame S. A. a saisi le Tribunal Suprême. Ses conclusions tendent, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale du 8 mars 2021 du Directeur de la Sûreté publique ainsi que de la décision implicite du 22 novembre 2021 rejetant son recours gracieux et, d'autre part, à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Une réplique a été enregistrée pour la requérante le 25 avril 2022. Au soutien de son recours, la requérante développe une argumentation articulée autour de deux moyens principaux d'annulation : l'erreur de fait et l'erreur manifeste d'appréciation, tout en insistant sur les règles gouvernant la charge de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. En premier lieu, sur le terrain probatoire, Madame S. A. rappelle qu'il incombe à l'État d'établir la véracité des motifs allégués au soutien de sa décision de refus afin de mettre le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle de légalité, citant à cet égard un précédent dans lequel la Haute Juridiction, saisie d'une décision de retrait de titre de séjour, avait reproché au Ministre d'État l'absence de communication de tout élément de preuve et lui avait enjoint d'y procéder. Or, selon elle, l'État est défaillant à rapporter la preuve qu'elle ne résiderait pas à Monaco. En deuxième lieu, la requérante invoque une erreur de fait qui aurait nécessairement conduit à une erreur manifeste d'appréciation. Elle soutient que l'administration s'est méprise sur la portée de la délibération du conseil municipal de La Turbie du 18 juillet 2017. Selon elle, ce document n'indique pas que son époux, Monsieur D. A., est l'occupant de la propriété, mais seulement qu'il représente la SCI S. D. Elle affirme que c'est en réalité son beau-père, Monsieur C. A., qui est l'auteur des déclarations consignées dans le procès-verbal de 2012, tout en faisant état dans ses écritures de la production d'un avis d'échéance relatif à l'assurance habitation de ladite propriété souscrite au nom de Monsieur D. A. en qualité d'occupant des lieux. En troisième lieu, Madame S. A. soutient que les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. Elle déconstruit méthodiquement le faisceau d'indices retenu par la Sûreté publique : - Sur la comparaison des consommations électriques : elle fait valoir qu'aucune comparaison méthodologiquement valable ne peut être opérée entre la consommation d'une vaste villa et celle d'un appartement de deux pièces. De surcroît, les périodes de référence diffèrent tant dans leur durée que dans leur temporalité (sept mois, de juillet 2020 à janvier 2021, pour l'appartement monégasque ; un an, de septembre 2019 à septembre 2020, pour la villa française). Enfin, la consommation électrique de la villa prouve certes qu'elle est occupée (en l'occurrence par ses beaux-parents), mais ne permet nullement d'identifier ses occupants ni d'imputer cette consommation, même pour partie, à la requérante. - Sur la déduction tirée de la communauté de vie : l'administration a estimé que Monsieur D. A. résidant à La Turbie et la communauté de vie entre les époux n'ayant pas été dénoncée, Madame S. A. y résidait nécessairement avec lui. La requérante réplique que la communauté de vie, au sens de l'article 187 du Code civil, est une notion subjective impliquant une communauté affective et intellectuelle, laquelle n'impose nullement une cohabitation matérielle systématique des époux. Le constat de l'absence de rupture de la vie commune est donc inopérant. - Sur la prise en compte du contexte sanitaire et des travaux : la requérante expose que l'éloignement temporaire du couple hors de Monaco à compter de mars 2020 s'explique par les circonstances exceptionnelles et sans précédent de la crise sanitaire de la Covid-19 (confinement de son mari auprès de ses parents très âgés et gravement malades à La Turbie ; hébergement temporaire de la requérante chez sa mère à Menton, attesté par cette dernière en réplique, pour exercer sa profession de pharmacien sans contaminer ses beaux-parents). Quant à la faible consommation électrique de l'appartement de la « Villa Roseline » entre juillet 2020 et janvier 2021, elle s'explique par les délais de recherche d'un bien agréé par l'administration, puis par la réalisation de lourds travaux de rénovation électrique et de plomberie achevés début octobre 2020 (attestés par l'agence immobilière), et enfin par le report de l'emménagement effectif en mai 2021, une fois les beaux-parents totalement vaccinés et le mari disponible pour aider à l'installation. L'intention du couple n'a donc jamais été de se déporter durablement hors de la Principauté. En défense, par une contre-requête enregistrée le 24 mars 2022 et une duplique enregistrée le 24 mai 2022, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens. Le Ministre d'État réfute l'ensemble des moyens soulevés par la requérante : - Sur l'erreur de fait : il souligne que le protocole d'accord du 28 juillet 2017 conclu entre la SCI S. D. (propriétaire de la villa, et non le beau-père de la requérante) et la commune de La Turbie, produit par la requérante elle-même, mentionne expressément en sa première page que Monsieur D. A. s'est présenté dès 2012 auprès des services municipaux « comme occupant de la propriété et comme propriétaire de la grue ». Cette qualité d'occupant est donc bien antérieure à la crise sanitaire de 2020. - Sur l'absence de résidence effective et la communauté de vie : le Ministre d'État soutient que le séjour monégasque des époux a été interrompu entre juillet 2019 (départ du boulevard de Belgique, suivi de deux déclarations d'adresses fictives ou inhabitables) et mai 2021, la requérante reconnaissant elle-même ne pas avoir demeuré à Monaco entre mars 2020 et mai 2021. Si la communauté de vie n'impose pas une cohabitation systématique, l'inoccupation avérée du logement monégasque conjuguée à l'absence de rupture de la vie commune et aux éléments établissant la résidence ancienne du mari à La Turbie autorisait légitimement la Sûreté publique à en déduire que l'épouse résidait principalement avec son mari en France. De plus, l'attestation de la mère de la requérante produite en réplique mentionne seulement que sa fille a « vécu occasionnellement » chez elle à Menton, ce qui conforte la thèse d'une résidence principale avec son époux à La Turbie. - Sur les travaux et l'emménagement tardif : le Ministre d'État oppose les stipulations de l'article 26 du bail du 18 juin 2020 selon lesquelles les locaux ont été reçus « en parfait état ». Il ajoute que même à supposer des travaux achevés début octobre 2020, la consommation de 161 kWh jusqu'en janvier 2021 demeure anormalement faible. Enfin, il met en doute la vraisemblance et souligne l'absence de preuve de l'affirmation — qualifiée de tardive car formulée en réplique — selon laquelle l'emménagement n'aurait eu lieu qu'en mai 2021, soit sept mois après la fin des travaux. L'instruction a été close par procès-verbal du Greffier en Chef le 7 juin 2022. À l'audience du 17 novembre 2022, après le rapport de Monsieur Guillaume Drago et les plaidoiries des conseils des parties, le Procureur Général s'en est remis à la sagesse du Tribunal Suprême. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait au Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, la question juridique suivante : Dans le cadre du contrôle exercé par l'autorité administrative sur le respect de la condition de résidence effective en Principauté lors d'une demande de renouvellement d'une carte de séjour de résident ordinaire au titre des articles 5 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, le Directeur de la Sûreté publique commet-il une erreur manifeste d'appréciation en refusant ce renouvellement au motif que l'étrangère ne résiderait plus à Monaco, en se fondant sur la faible consommation électrique du logement nouvellement pris à bail en Principauté, sur la forte consommation électrique d'une villa occupée en France par ses beaux-parents âgés dans laquelle son époux s'est présenté par le passé comme occupant, et sur le maintien de la communauté de vie des époux, sans tenir compte, d'une part, des circonstances exceptionnelles résultant de la pandémie de Covid-19 et du confinement ayant justifié un éloignement temporaire pour des motifs personnels et professionnels légitimes et, d'autre part, de la période de travaux et d'emménagement affectant le nouveau logement monégasque ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question et accueillir la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en trois temps : il rappelle d'abord le cadre normatif applicable (1), affirme ensuite l'étendue temporelle du pouvoir de contrôle de l'administration (2), avant d'exercer un contrôle concret de l'erreur manifeste d'appréciation sur les motifs de la décision attaquée, à la lumière notamment de la théorie des circonstances exceptionnelles liées à la crise sanitaire (3). #### 1. Le rappel du cadre normatif régissant la carte de résident ordinaire Le Tribunal Suprême vise en premier lieu la Constitution, et notamment le 1° du B de son article 90, qui fonde sa compétence en matière administrative pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Il vise également l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur son organisation et son fonctionnement. Entrant dans le vif du droit substantiel des étrangers, la Haute Juridiction reproduit les dispositions pertinentes de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 196
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20894 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20894 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/12-02-20894)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière hautement régalienne de la police des étrangers et, plus particulièrement, des conditions de délivrance d'un premier titre de séjour permettant l'établissement sur le territoire monégasque. À l'origine de l'affaire se trouve Madame A. K. veuve N., ressortissante de nationalité russe résidant en France. Selon ses propres déclarations telles qu'elles ressortent des visas de la décision, l'intéressée est autorisée à séjourner et à travailler sur le territoire français depuis l'année 1992. Voyageant à travers le monde et en particulier dans toute l'Europe pour les besoins de sa société, elle indique n'avoir jamais rencontré la moindre difficulté pour circuler librement. Elle précise en outre être totalement étrangère à l'oligarchie liée au Président Poutine, qu'elle affirme ne pas connaître et avec lequel elle n'entretient aucun rapport, et souligne n'être nullement concernée à titre personnel par les sanctions adoptées par l'Union européenne visant plus d'une centaine d'entités et plus de 1.160 personnes, non plus que par les restrictions à l'exportation ou à l'importation. Souhaitant s'établir en Principauté de Monaco, Madame A. K. veuve N. a sollicité, pour la première fois, la délivrance d'une carte de séjour de résident sur le fondement des dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Par une décision en date du 24 février 2020, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à cette première demande de carte de séjour de résident. Conformément à la législation monégasque applicable aux décisions de refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire — et notamment à l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs —, cet acte administratif individuel défavorable n'était assorti d'aucune motivation formelle. Entendant contester ce refus d'établissement, Madame A. K. veuve N. a formé un recours hiérarchique auprès de l'autorité administrative supérieure, à savoir le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur. Par une décision rendue le 23 novembre 2020, ce dernier a rejeté le recours hiérarchique, confirmant ainsi le refus initial opposé par le Directeur de la Sûreté publique, sans davantage expliciter les motifs de fait ou de droit ayant présidé à cette détermination administrative. C'est dans ce contexte d'opacité quant aux raisons sous-jacentes au refus de séjour que le contentieux a été noué devant la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-10, Madame A. K. veuve N. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation de la décision du 24 février 2020 du Directeur de la Sûreté publique rejetant sa première demande de carte de séjour de résident ainsi que de la décision du 23 novembre 2020 du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur rejetant son recours hiérarchique. À titre subsidiaire ou préparatoire (« au besoin »), la requérante sollicitait du Tribunal Suprême qu'il prononce une décision avant dire droit invitant le Ministre d'État à faire connaître les motifs de fait et de droit fondant le rejet de sa demande, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Il convient à titre liminaire de relever une particularité importante relative à la présentation matérielle du texte officiel publié sous la référence du 2 décembre 2022 : si le sommaire analytique en tête du document relate le dénouement final en date du 2 décembre 2022 (constatant l'absence de mesure d'exécution par le Ministre d'État d'une décision du 7 octobre 2022 et prononçant, par conséquent, l'annulation des décisions des 24 février et 23 novembre 2020), le corps intégral des visas, des motifs et du dispositif reproduit dans le texte fourni est celui de la décision avant dire droit d'Assemblée plénière prononcée le 7 octobre 2022. L'analyse procédurale s'attachera donc fidèlement aux étapes décrites dans l'ensemble de ce document. Dans la première phase de l'instruction contradictoire (contre-requête et duplique), le Ministre d'État s'est initialement borné à énoncer que la délivrance d'une première carte de séjour de résident revêtait un caractère purement discrétionnaire. Face à ce laconisme ne permettant pas au juge d'apprécier la légalité des actes querellés, le Tribunal Suprême a pris une première décision avant dire droit le 12 juillet 2022. Agissant sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la haute juridiction a prescrit une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle de légalité sur les décisions attaquées. Par une ordonnance du 27 juillet 2022, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 23 septembre 2022. En réponse à cette première injonction d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général le 16 août 2022, concluant au rejet de la requête par les mêmes moyens que sa contre-requête, tout en opposant une fin de non-recevoir matérielle à la demande de production du Tribunal. L'argumentation développée par l'État monégasque s'articulait autour de trois axes distincts : 1. **L'invocation du secret des informations classifiées et des engagements internationaux :** Le Ministre d'État a indiqué être au regret de ne pouvoir donner suite à la mesure d'instruction. Il a fait valoir que les « éléments de moralité » concernant la requérante, sur lesquels se fondaient les décisions attaquées, provenaient directement d'informations classifiées communiquées par les services partenaires d'États tiers. Qualifiant ces informations de confidentielles, il a soutenu que l'État de Monaco ne saurait les divulguer, y compris dans le cadre de procédures juridictionnelles (lesquelles sont nécessairement contradictoires), sans méconnaître ses engagements internationaux et porter gravement atteinte à la confiance des services monégasques dans leur capacité à gérer des informations classifiées. 2. **La dispense légale de motivation et l'exercice modéré du pouvoir discrétionnaire :** S'appuyant sur l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui dispense l'État de l'obligation de motiver un refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire, le Ministre d'État a assuré que l'Administration exerçait ce pouvoir discrétionnaire avec modération et discernement sur le fondement de réels motifs. À titre de preuve statistique, il a exposé le nombre très faible de décisions de rejet de première carte de séjour au cours des trois années précédentes : 24 rejets pour 1.033 demandes en 2019 (soit 1,85 % de refus), 26 rejets pour 1.053 demandes en 2020 (soit un taux de rejet de 2,46 %) et 12 rejets pour 1.229 demandes en 2021 (soit un taux de rejet de 0,97 %). 3. **Les travaux préparatoires de la loi sur la motivation et la souveraineté nationale :** Le Ministre d'État a enfin rappelé les termes de l'exposé des motifs du projet de loi relatif à la motivation des actes administratifs, selon lesquels l'exception de motivation pour les refus d'établissement « se justifie en raison du fait, d'une part, que ce domaine relève éminemment de la Souveraineté nationale et, d'autre part, que nos engagements internationaux en la matière obligent réciproquement les autorités monégasques à consulter les autorités françaises ou à être consultées par elles, selon les stipulations de la convention franco-monégasque de voisinage du 18 mai 1963 (…) ». Il a également cité le rapport de la Commission de Législation estimant cette exception justifiée par le fait qu'il « ne sera pas toujours possible de mettre en avant des critères objectifs qui justifient que l'on refuse à une personne de s'établir de manière permanente en Principauté ». Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 14 septembre 2022 (suivi de la clôture de l'instruction par procès-verbal du Greffier en Chef le 15 septembre 2022), Madame A. K. veuve N. a maintenu ses conclusions d'annulation en répliquant point par point à l'argumentation gouvernementale : 1. **Sur le défaut de preuve et l'invraisemblance des motifs de moralité :** La requérante a relevé que le Ministre d'État n'apportait aucune preuve de l'existence d'informations classifiées émanant d'États tiers partenaires ni d'une méconnaissance d'engagements internationaux en cas de divulgation, alors que la défense initiale de l'État reposait uniquement sur l'affirmation d'un prétendu pouvoir discrétionnaire. Invoquant des « éléments de moralité » sans en préciser la nature, l'Administration ignorait les justificatifs de moralité produits par la requérante (absence de lien avec le Président Poutine ou l'oligarchie russe, absence d'inscription sur les listes de sanctions européennes, libre circulation internationale). Elle soulignait le paradoxe tenant au fait qu'étant autorisée à résider et travailler en France depuis 1992, soit la France ignorait ces éléments de moralité (ce qui paraissait invraisemblable au vu de la convention de voisinage précitée), soit ces éléments n'étaient qu'une pure invention. 2. **Sur le mécanisme de déclassification et le droit à un procès équitable :** En droit international, soutenait la requérante, un État destinataire d'informations classifiées peut toujours solliciter de l'État émetteur la déclassification totale ou partielle desdites informations. L'absence de toute mention d'une telle démarche par Monaco démontrait, selon elle, que le Ministre d'État invoquait sans la nommer la « raison d'État » pour agir au-dessus de la morale et du droit, sous couvert de préserver la confiance des services monégasques, laquelle ne saurait être assimilée aux intérêts fondamentaux de la Principauté. Se disant victime d'une « accusation invisible » impossible à contester, elle invoquait la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme condamnant de tels procédés et exigeant, au titre du procès équitable, de vérifier « si le requérant a eu la possibilité de contester l'authenticité des preuves et de s'opposer à leur utilisation » (CEDH, 25 septembre 2012, *E. H. c/ Belgique*, n° 649/08). 3. **Sur l'inopérance des statistiques et de la dispense de motivation formelle :** Enfin, la requérante faisait valoir que tant les statistiques de rejet que l'absence d'obligation légale de motivation formelle étaient sans rapport avec la mesure d'instruction ordonnée par le juge, le refus persistant du Ministre d'État plaçant la requérante dans l'impossibilité de se défendre et le Tribunal Suprême dans l'impossibilité d'exercer son contrôle de légalité. Lors de l'audience publique, après le rapport du Vice-président Didier Ribes et les plaidoiries des conseils des parties, le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête de Madame A. K. veuve N. Ainsi que le précise le sommaire de la décision commentée, à la suite de l'arrêt avant dire droit rendu en Assemblée plénière le 7 octobre 2022 enjoignant une nouvelle fois au Ministre d'État de fournir les éléments nécessaires au contrôle de légalité selon des modalités aménagées, le Ministre d'État n'a pris aucune mesure d'exécution et n'a produit ni mémoire ni pièces supplémentaires, conduisant le Tribunal Suprême, par sa décision du 2 décembre 2022, à prononcer l'annulation des deux décisions administratives attaquées. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soulevait une question de droit public fondamental d'une acuité remarquable, située au confluent de la théorie de la souveraineté de l'État et de la garantie juridictionnelle des droits fondamentaux : **dans quelle mesure et selon quelles modalités procédurales l'Administration monégasque peut-elle opposer le secret de la sécurité nationale, tenant à la confidentialité d'informations classifiées communiquées par des services partenaires d'États tiers, au juge de l'excès de pouvoir lui enjoignant de produire les motifs de fait d'une décision non motivée de refus de premier titre de séjour, sans méconnaître les exigences constitutionnelles de l'État de droit et du droit à un recours juridictionnel effectif ?** De manière sous-jacente, le Tribunal Suprême devait déterminer si la nature discrétionnaire et légalement dispensée de motivation d'un refus d'établissement sur le territoire national, combinée à l'invocation de la sauvegarde des intérêts supérieurs de l'État et du respect des conventions internationales d'échange de renseignements, constituait un obstacle absolu à l'investigation juridictionnelle (érigeant de facto l'acte en une mesure soustraite à tout contrôle substantiel) ou si le juge constitutionnel et administratif disposait du pouvoir d'aménager le principe du contradictoire pour concilier le secret de la sécurité nationale avec l'effectivité de son contrôle de légalité, sous peine d'annulation de l'acte en cas de refus persistant de l'autorité administrative. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant en Assemblée plénière — formation la plus solennelle de la juridiction, témoignant de l'importance cardinale de la question tranchée —, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur architecturale. La motivation s'articule en quatre mouvements logiques : la réaffirmation du contrôle juridictionnel sur les actes non motivés relevant d'un pouvoir discrétionnaire (1), la confrontation de deux normes de valeur constitutionnelle apparemment antagonistes (2), l'élaboration d'un vade-mecum procédural gradué conciliant secret de la sécurité nationale et droit au recours effectif (3), et enfin l'application de cette grille de contrôle à l'espèce, assortie de la sanction de l'obstruction administrative (4). #### 1. La distinction classique entre dispense légale de motivation formelle et contrôle juridictionnel des motifs substantiels Après avoir rappelé les dispositions de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée fixant les conditions objectives qu'un étranger doit remplir lorsqu'il sollicite pour la première fois une carte de séjour de résident (présentation d'un permis de travail ou d'un récépissé en tenant lieu, ou justificatifs de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession), le Tribunal Suprême pose un premier jalon essentiel : > « Considérant que si le rejet de la première demande de carte de séjour de résident opposé à Mme K. veuve N. n'avait pas à être motivé, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs d'une telle décision » Par ce considérant liminaire, le juge monégasque dissipe toute confusion entre l'obligation de motivation formelle (qui relève de la forme de l'acte administratif au moment de son édiction, régie par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006) et l'existence de motifs légaux (qui touche au bien-fondé interne et à la légalité matérielle de l'acte). Tout acte administratif, fût-il dispensé d'énoncer ses motifs dans son instrumentum et fût-il pris dans l'exercice d'un large pouvoir d'appréciation (« pouvoir discrétionnaire »), doit reposer sur des motifs matériellement exacts et juridiquement licites. L'Administration ne saurait donc s'abriter derrière le caractère discrétionnaire de la délivrance d'une première carte de séjour, comme l'avait fait le Ministre d'État dans sa contre-requête initiale, pour soustraire ses motifs au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. #### 2. La dialectique constitutionnelle : la sauvegarde de la sécurité nationale face aux exigences de l'État de droit Confronté au refus du Ministre d'État de déférer à la première mesure d'instruction du 12 juillet 2022 au motif que la décision reposait sur des « éléments de moralité » issus d'informations classifiées d'États tiers partenaires, le Tribunal Suprême élève le débat au niveau de la Constitution du 17 décembre 1962. Il procède à une mise en balance explicite (« Considérant, d'une part... Considérant, d'autre part... ») des articles 1er et 2 de la norme fondamentale monégasque. **D'une part, la consécration constitutionnelle du secret de la sécurité nationale :** Se fondant sur l'article 1er de la Constitution (« La Principauté de Monaco est un État souverain et indépendant dans le cadre des principes généraux du droit international et des conventions particulières avec la France. / Le territoire de la Principauté est inaliénable ») — et visant par ailleurs dans ses visas la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale ainsi que l'arrêté ministériel n° 2016-723 du 12 décembre 2016 modifié fixant les niveaux de classification des informations —, le Tribunal Suprême dégage une exigence constitutionnelle inédite dans sa formulation : > « que le secret de la sécurité nationale est au nombre des exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts supérieurs de l'État ; qu'il s'oppose à ce que soient communiquées à des personnes non habilitées des informations dont la divulgation serait de nature à compromettre la sécurité nationale de la Principauté ou le respect de conventions conclues avec des États tiers concernant l'échange et la protection d'informations classifiées » La juridiction reconnaît ainsi pleinement la légitimité constitutionnelle de la position gouvernementale quant à l'impossibilité de divulguer à des tiers non habilités (y compris à la partie requérante dans un procès) des renseignements classifiés dont la révélation menacerait la sécurité nationale ou violerait les accords internationaux de coopération en matière de renseignement. **D'autre part, l'impératif constitutionnel du droit à un recours juridictionnel effectif :** À cette prérogative de souveraineté, le Tribunal oppose aussitôt l'article 2 de la Constitution (« Le principe du Gouvernement est la monarchie héréditaire et constitutionnelle. La Principauté est un État de droit attaché au respect des libertés et droits fondamentaux »), combiné à l'article 90 qui fonde sa propre compétence : > « que dans l'accomplissement de la mission qui lui a été confiée par le Prince en vertu de l'article 90 de la Constitution, il appartient au Tribunal Suprême de garantir un exercice effectif des libertés et droits consacrés par le titre III de la Constitution et d'en préciser la portée ; que le droit à un recours juridictionnel effectif est inhérent à l'affirmation constitutionnelle de la Principauté de Monaco en tant qu'État de droit ; que le respect de ce droit participe à la garantie des droits fondamentaux consacrés par le titre III de la Constitution ; que le droit à un recours juridictionnel effectif implique le respect des droits de la défense et le caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle » L'enchaînement déductif est d'une fermeté remarquable : l'État de droit (art. 2) engendre nécessairement le droit à un recours juridictionnel effectif ; ce droit au recours est la condition de garantie des droits fondamentaux du Titre III (dont le Tribunal a la garde en vertu de l'art. 90) ; et ce droit au recours effectif englobe consubstantiellement les droits de la défense et le principe
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20773 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20773 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/10-07-20773)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente affaire met en lumière les tensions classiques du droit administratif spécial relatives à la police des étrangers : d'une part, la prérogative régalienne de l'État de contrôler l'accès et l'établissement sur son territoire pour sauvegarder l'ordre public ; d'autre part, le droit de l'administré à voir sa demande examinée au regard de sa situation personnelle et non des agissements d'un tiers, fût-il un membre très proche de sa famille. En l'espèce, Madame P. O., ressortissante de nationalité italienne dont la résidence principale demeure établie à Bologne en Italie, a entrepris des démarches afin de s'établir en Principauté de Monaco. Locataire d'un appartement à Monaco depuis le 15 juillet 2019, elle a officiellement présenté, le 10 juin 2020, une première demande de carte de séjour de résident auprès de la Direction de la Sûreté publique. À l'appui de cette requête, la pétitionnaire a produit l'ensemble des pièces exigées par la réglementation monégasque pour démontrer qu'elle satisfaisait aux conditions matérielles et morales d'établissement : un contrat de location pour un appartement en Principauté, une attestation bancaire établissant que le solde de son compte bancaire s'élevait à plus de 500 000 euros, ainsi qu'un extrait de casier judiciaire vierge attestant de sa bonne moralité et de l'absence de toute condamnation pénale à la date du 10 novembre 2020. Toutefois, la situation personnelle de Madame P. O. se doublait d'un contexte familial singulièrement lourd, centré sur la personne de son fils, Monsieur G. V., né en 1985 à Bologne et sans profession. Ce dernier présentait un passif judiciaire et administratif important, tant en Principauté de Monaco qu'en Italie. Sur le territoire monégasque tout d'abord, Monsieur G. V. avait été titulaire d'une carte de séjour valable jusqu'au 14 juin 2006 et avait vécu à Monaco du 20 mars 2005 au 14 juin 2006, période durant laquelle il était inscrit en qualité d'étudiant à l'International University of Monaco. Dès le 18 mars 2005, il avait fait l'objet d'une procédure à Monaco pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique, défaut de maîtrise, vitesse excessive, franchissement de ligne continue et blessures involontaires. Ces faits avaient conduit à lui notifier une interdiction de conduire sur le territoire de la Principauté pendant dix-huit mois, interdiction dont le non-respect lui avait valu une amende de 150 euros. En l'absence de demande de renouvellement à son échéance le 14 juin 2006, sa carte de séjour avait été neutralisée le 13 décembre 2006, sans que l'intéressé ne procède jamais à sa restitution. Il avait, parallèlement, fait l'objet d'un suivi médical à caractère psychiatrique. En Italie ensuite, le parcours de Monsieur G. V. avait pris une tournure criminelle majeure. Le 7 avril 2009 (ou le 17 avril 2009 selon les écritures de la requérante), il avait été condamné par la justice italienne à seize années de réclusion criminelle pour un assassinat commis le 18 avril 2007 sur la personne de son grand-père maternel, ainsi que pour détention et port illégal d'armes. Après avoir purgé sa peine, il a été libéré de la maison d'arrêt de Bologne au printemps 2019 (en avril 2019 selon la requérante, le 25 mai 2019 selon le Ministre d'État). À sa sortie de prison, Monsieur G. V. a été hébergé par sa mère, Madame P. O., le temps de sa réinsertion dans la société, un processus que la requérante indique avoir été ralenti et complexifié par la crise sanitaire liée à la pandémie. Or, dès le mois de juin 2020, alors qu'il vivait chez sa mère, Monsieur G. V. s'est trouvé à nouveau confronté à la justice, faisant l'objet de nouvelles poursuites répressives sur le territoire de la Principauté de Monaco pour des faits commis fin mars 2020. Le 8 juin 2020, soit deux jours avant le dépôt formel de sa demande de carte de séjour, Madame P. O. a d'ailleurs été entendue en qualité de témoin dans cette affaire pénale en cours impliquant son fils. Pour parer aux difficultés résultant de cette situation et dans l'attente de l'issue de ses démarches, Madame P. O. a pris à bail une résidence secondaire : une villa située en France, sur la commune limitrophe de Beausoleil, en vertu d'un contrat de location conclu pour une durée de douze mois à compter du 15 décembre 2020 jusqu'au 20 décembre 2021. C'est dans ce contexte que le Directeur de la Sûreté publique a, par une décision du 15 octobre 2020 notifiée le 27 octobre 2020, rejeté la première demande de carte de séjour de résident de Madame P. O., sans que cette décision administrative initiale ne comporte de motivation formelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant ce refus, Madame P. O. a exercé, le 16 décembre 2020, un recours administratif préalable (qualifié de recours hiérarchique) contre la décision du Directeur de la Sûreté publique. Par une décision du 18 janvier 2021, notifiée le 19 janvier 2021, le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi le refus de délivrance du titre de séjour. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 4 mars 2021 sous le numéro TS 2021-13, Madame P. O. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé tant contre la décision initiale du 15 octobre 2020 du Directeur de la Sûreté publique que contre la décision confirmative du 18 janvier 2021 du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur. Au soutien de ses prétentions, la requérante demandait également, à titre subsidiaire et avant dire droit, que le Tribunal Suprême ordonne une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à faire connaître les motifs de fait et de droit fondant le rejet de sa demande, nonobstant l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs qui dispense l'État de motiver un refus de première carte de séjour. Sur le fond, anticipant que le refus reposait sur le passé et les agissements de son fils, elle articulait son argumentation autour de plusieurs griefs, complétés dans son mémoire en réplique enregistré le 2 juin 2021 : 1. **L'erreur manifeste d'appréciation et le caractère personnel de la moralité** : Madame P. O. soutenait remplir toutes les conditions des articles 1er, 3 et 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 (délais, logement, ressources financières de plus de 500 000 euros, casier judiciaire vierge). Elle faisait valoir que l'appréciation de la moralité doit être strictement inhérente à l'administré auteur de la demande et ne saurait être effectuée au regard des faits commis par un tiers. Son fils étant majeur (35 ans), capable et non soumis à une mesure de protection juridique, elle n'avait aucune obligation légale ou judiciaire de l'héberger ni n'était responsable de ses actes. 2. **L'erreur de fait** : En réponse aux écritures de l'État affirmant qu'elle avait conditionné son installation à Monaco à la présence de son fils dans son appartement, la requérante démentait formellement avoir tenu de tels propos lors de son audition ou lors de la notification du refus, relevant que le procès-verbal de remise ne mentionnait aucune déclaration en ce sens. Elle affirmait également que l'État commettait une erreur de fait en soutenant que le bail de la villa de Beausoleil (qu'elle s'engageait à laisser à la disposition exclusive de son fils si elle obtenait sa carte de résident) était dépourvu de faculté de renouvellement, alors que son article 4 prévoyait la possibilité pour le bailleur d'adresser une offre de renouvellement. 3. **Le caractère spéculatif du risque d'hébergement de fait** : Elle arguait que déduire une communauté de vie future de la simple proximité géographique entre Beausoleil et Monaco, ou des liens d'affection maternelle, relevait de la pure conjecture, alors que la légalité d'un acte s'apprécie à la date de son édiction. 4. **L'erreur de droit** : Enfin, elle reprochait à l'administration d'avoir ajouté un critère non prévu par les textes en lui opposant son absence d'attaches particulières avec la Principauté et en spéculant sur sa volonté de rompre les liens de son fils avec son passé carcéral italien. En défense, par une contre-requête enregistrée le 4 mai 2021 et une duplique du 2 juillet 2021, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens. Sur le plan procédural, il estimait la demande de communication de motifs sans objet, ceux-ci étant explicités dans sa contre-requête. Sur le fond, le Ministre d'État ne contestait aucunement l'honorabilité personnelle de Madame P. O. ni la réunion des conditions matérielles (logement et ressources). En revanche, il soutenait que les vérifications administratives lors d'une première demande de carte de séjour doivent porter non seulement sur le demandeur, mais également sur son entourage le plus proche. Selon l'administration, l'établissement de Madame P. O. à Monaco s'accompagnerait inéluctablement de l'établissement de fait de son fils, Monsieur G. V., dans son appartement monégasque. Pour étayer la réalité de ce risque, l'État avançait plusieurs éléments : - La requérante aurait elle-même déclaré ne vouloir s'établir à Monaco qu'à la condition que son fils puisse vivre chez elle, confirmant ce souhait lors de la notification du rejet le 27 octobre 2020. - Monsieur G. V. est dépourvu de famille et de ressources personnelles, sa mère constituant son unique soutien, laquelle cherche en réalité, en venant à Monaco où elle n'a aucune attache, à éloigner son fils de son passé carcéral italien. - La garantie offerte par la location de la villa à Beausoleil serait illusoire : d'une part, en raison de la continuité géographique immédiate entre Beausoleil et Monaco ; d'autre part, en raison de la précarité du bail conclu pour une durée déterminée de douze mois (expirant le 20 décembre 2021), qui n'offre au locataire aucun droit acquis au renouvellement, cette faculté étant à la seule discrétion du bailleur. Dès lors, compte tenu du lourd passé criminel de Monsieur G. V. et des troubles récents causés à l'ordre public en Principauté en mars 2020, le Ministre d'État soutenait que le refus opposé à Madame P. O. n'était entaché d'aucune erreur de droit, de fait, ni d'erreur manifeste d'appréciation. Lors de l'audience publique du 22 septembre 2022 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête de Madame P. O., se désolidarisant ainsi de la position défendue par l'administration. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question centrale soumise à l'appréciation de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême était la suivante : **L'autorité administrative monégasque peut-elle légalement refuser la délivrance d'une première carte de séjour de résident à un ressortissant étranger qui remplit personnellement l'ensemble des conditions légales de ressources, de logement et de moralité, au seul motif que l'installation de ce dernier sur le territoire national ferait naître un risque de présence potentielle à son domicile de son enfant majeur et capable, lequel présente, par son passé criminel et ses agissements, une menace caractérisée pour l'ordre public ?** En filigrane, cette interrogation invitait la Haute Juridiction à préciser l'étendue et les limites du contrôle de légalité exercé sur les mesures de police administrative en matière d'entrée et de séjour des étrangers : jusqu'où le large pouvoir d'appréciation de l'administration l'autorise-t-il à prendre en compte le comportement d'un tiers (l'entourage familial) pour apprécier le risque de trouble à l'ordre public, et dans quelle mesure l'adéquation et l'efficacité de la mesure de refus peuvent-elles être contrôlées au regard des autres pouvoirs de police dont dispose l'État ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique et accueillir favorablement la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en quatre temps, particulièrement révélateur de sa méthode de contrôle. **1. Le rappel du cadre normatif applicable** Le Tribunal Suprême vise tout d'abord le 1° du B de l'article 90 de la Constitution (fondant sa compétence en matière de recours pour excès de pouvoir contre les décisions des autorités administratives) et reproduit intégralement l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte dispose que l'étranger sollicitant pour la première fois une carte de séjour de résident doit présenter soit un permis de travail, soit les pièces justificatives de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession, tout en précisant que la carte peut être retirée à tout moment si les conditions cessent d'être remplies ou si les autorités compétentes le jugent nécessaire. **2. L'affirmation de la finalité de police administrative et du large pouvoir d'appréciation** Dans un considérant de principe classique, le Tribunal rappelle la nature juridique de la décision statuant sur une demande de titre de séjour : il s'agit d'une mesure de police administrative. À ce titre, son objet exclusif est « *de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public* ». Le juge précise le standard de preuve requis pour légitimer un refus : « *il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures* ». Le Tribunal réaffirme corollairement que « *l'autorité administrative dispose, en matière de première demande de carte de séjour de résident, d'un large pouvoir d'appréciation* ». Par ailleurs, la communication des motifs par le Ministre d'État dans sa contre-requête permet au Tribunal d'exercer son office directement au fond, sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction avant dire droit sollicitée par la requérante. Le juge identifie ainsi avec précision le motif unique du refus : la considération que la présence potentielle du fils majeur de la requérante à son domicile monégasque risque, au vu de ses antécédents pénaux et des troubles déjà provoqués à Monaco, de compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée. **3. L'analyse concrète de la situation juridique et matérielle du tiers (l'absence d'automaticité de l'hébergement)** C'est à partir du quatrième considérant (« *Considérant, toutefois...* ») que s'opère la bascule du raisonnement juridictionnel. Sans nier la gravité des faits imputables à Monsieur G. V. ni son absence de ressources personnelles, le Tribunal Suprême s'attache à dissocier juridiquement et matériellement le sort de la mère de celui de son fils. Pour ce faire, il relève deux éléments factuels et juridiques déterminants qui ressortent des pièces du dossier : - D'une part, sur le plan de l'état des personnes, le fils de Madame P. O. est « *majeur et capable* ». Par conséquent, il « *n'est pas dans une situation imposant qu'il soit hébergé de manière pérenne dans le logement monégasque de sa mère* ». Le Tribunal écarte ainsi la thèse de l'administration selon laquelle le lien filial et l'absence de ressources induiraient nécessairement une communauté de vie à Monaco. - D'autre part, sur le plan matériel, le Tribunal prend acte de ce que la requérante « *s'est engagée à mettre à la disposition de son fils un logement en France* ». Contrairement au Ministre d'État qui jugeait le bail de Beausoleil précaire et suspicieux, le juge administratif retient cet engagement comme un élément objectif démontrant l'absence de nécessité d'un hébergement en Principauté. **4. Le constat de l'inadéquation et de l'inefficacité de la mesure de refus (la substitution d'une mesure de police ciblée)** L'apport majeur de la motivation réside dans la dernière partie du considérant final, où le Tribunal Suprême procède à une analyse de la pertinence et de l'adéquation de la mesure de police au regard de l'objectif poursuivi. Le juge avance deux arguments décisifs qui condamnent la légalité des décisions attaquées : - **L'existence d'une mesure alternative directe et appropriée** : Le Tribunal relève que le risque de trouble à l'ordre public constitué par la présence du fils de la requérante « *pourrait, au demeurant, fonder une mesure d'interdiction de pénétrer sur le territoire de la Principauté* » prise directement à l'encontre de ce dernier. Dès lors que l'administration dispose du pouvoir légal de frapper l'auteur réel du trouble d'une mesure d'éloignement ou d'interdiction du territoire, ce risque « *ne peut légalement justifier le refus de délivrer à Mme O. une première carte de séjour de résident* ». - **L'inefficacité matérielle du refus opposé à la mère** : Poussant la logique pragmatique jusqu'au bout, le Tribunal observe « *qu'en outre, un tel refus n'est pas de nature à conjurer le risque qui résulterait de la présence de M. V. sur le territoire de la Principauté* ». En effet, la Principauté étant ouverte à la circulation depuis les communes françaises limitrophes (comme Beausoleil où réside déjà la famille), refuser un titre de résident à Madame P. O. n'empêche nullement son fils de pénétrer physiquement sur le territoire monégasque et d'y commettre des infractions, comme il l'avait d'ailleurs fait en mars 2020 alors même que sa mère n'était pas encore résidente. La mesure frappant la mère est donc jugée dépourvue de lien de causalité adéquat avec la prévention du risque identifié. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême accueille l'intégralité des demandes d'annulation formulées par la requérante. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « Décide : > > La décision du 15 octobre 2020 du Directeur de la Sûreté publique et la décision du 18 janvier 2021 du Conseiller du Gouvernement - Ministre de l'Intérieur sont annulées. > > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 7 octobre 2022 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon jurisprudentiel de premier plan dans le contentieux de la police des étrangers en Principauté. Si elle s'inscrit dans la continuité formelle des principes gouvernant le contrôle des actes administratifs non motivés, elle n'en marque pas moins un approfondissement très net de l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les refus de première carte de séjour. **1. Le maintien du mécanisme de contrôle des actes dispensés de motivation formelle** En premier lieu, l'arrêt confirme la mécanique procédurale bien établie devant le Tribunal Suprême concernant l'articulation entre le secret administratif initial et le droit au recours effectif garanti par l'article 90 de la Constitution. En vertu de l'article
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20771 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20771 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/10-07-20771)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans le refus opposé par les autorités administratives monégasques à la demande d'établissement sur le territoire national présentée par une ressortissante étrangère. Madame A. K., veuve N., de nationalité russe, réside et travaille régulièrement en France depuis l'année 1992. Selon les éléments qu'elle avance au soutien de ses écritures, elle voyage à travers le monde, et plus particulièrement sur le continent européen, pour les besoins de sa société, sans avoir jamais rencontré de difficultés relatives à sa liberté de circulation. Elle précise en outre être totalement étrangère à l'oligarchie liée au Président Poutine, qu'elle indique ne pas connaître et avec lequel elle n'entretient aucun rapport, ajoutant qu'elle ne figure nullement sur les listes de personnes physiques ou d'entités visées par les sanctions adoptées par l'Union européenne (lesquelles concernent plus d'une centaine d'entités et plus de 1.160 personnes), pas plus qu'elle n'est affectée par des mesures de restriction à l'importation ou à l'exportation. Désireuse de s'établir sur le territoire de la Principauté de Monaco, Madame A. K. veuve N. a sollicité, pour la première fois, la délivrance d'une carte de séjour de résident, conformément aux dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Par une décision en date du 24 février 2020, le Directeur de la Sûreté publique a toutefois rejeté cette première demande de carte de séjour de résident. Conformément à la législation monégasque en vigueur, et plus spécifiquement à l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cette décision administrative de refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire n'était assortie d'aucune motivation formelle. Entendant contester ce refus administratif initial, la demanderesse a formé un recours hiérarchique auprès de l'autorité supérieure compétente, à savoir le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur. Ce recours administratif préalable a également fait l'objet d'une décision de rejet, intervenue le 23 novembre 2020. Face à ce double refus administratif de lui accorder le statut de résident et dans l'ignorance totale des motifs de fait et de droit ayant guidé l'appréciation des autorités monégasques, Madame A. K. veuve N. a décidé de porter le litige devant la juridiction suprême de l'ordre administratif et constitutionnel monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro de rôle TS 2021-10, Madame A. K. veuve N. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé tant contre la décision initiale du 24 février 2020 du Directeur de la Sûreté publique que contre la décision du 23 novembre 2020 du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur rejetant son recours hiérarchique. Au-delà de ses conclusions principales à fin d'annulation et de condamnation de l'État aux entiers dépens, la requérante sollicitait, à titre subsidiaire ou préalable (« au besoin »), que le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit invitant le Ministre d'État à révéler les motifs de fait et de droit fondant le rejet de sa demande de carte de séjour. Dans un premier temps de l'instruction contradictoire, à travers sa contre-requête et sa réplique, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, s'est borné à conclure au rejet de la requête en opposant l'existence d'un pouvoir discrétionnaire de l'Administration en matière de délivrance d'une première carte de séjour de résident. Devant le mutisme de l'Administration quant aux raisons concrètes ayant justifié les décisions attaquées, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'instruction. Par une décision avant dire droit rendue le 12 juillet 2022 sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la haute juridiction a prescrit une mesure d'instruction invitant formellement le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, tous les éléments lui permettant d'exercer son contrôle de légalité sur les décisions attaquées. En réponse à cette injonction d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général le 16 août 2022, par lequel il maintenait ses conclusions de rejet par les mêmes moyens que ceux développés dans sa contre-requête, tout en indiquant « être au regret de ne pouvoir donner suite à la demande du Tribunal Suprême ». Pour justifier ce refus de déférer à la mesure d'instruction, l'autorité gouvernementale a avancé trois séries d'arguments. Premièrement, sur le terrain de la confidentialité et des relations internationales, le Ministre d'État a exposé que les décisions litigieuses reposaient sur des « éléments de moralité » concernant la requérante, lesquels provenaient directement d'informations classifiées communiquées par des services partenaires d'États tiers. Il a soutenu que le caractère confidentiel de ces données interdisait à l'État de Monaco de les divulguer, y compris dans le cadre de procédures juridictionnelles nécessairement soumises au principe du contradictoire. Selon le Gouvernement, une telle divulgation entraînerait une méconnaissance des engagements internationaux de la Principauté et porterait gravement atteinte à la confiance placée dans les services monégasques quant à leur capacité à gérer et protéger des informations classifiées. Deuxièmement, sur le terrain de la légalité formelle et de la pratique administrative, le Ministre d'État a rappelé les dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui dispensent l'État de l'obligation de motiver les refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire. Tout en revendiquant un pouvoir discrétionnaire en la matière, il a assuré que l'Administration exerçait cette prérogative « avec modération et discernement sur le fondement de réels motifs ». À l'appui de cette affirmation, le Ministre d'État a produit des données statistiques relatives aux demandes de délivrance de première carte de séjour au cours des trois années précédentes : 24 rejets sur 1.033 demandes en 2019 (soit un taux de refus de 1,85 %), 26 rejets sur 1.053 demandes en 2020 (soit un taux de rejet de 2,46 %) et 12 rejets sur 1.229 demandes en 2021 (soit un taux de rejet de 0,97 %). Troisièmement, en s'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi précitée relative à la motivation des actes administratifs, le Ministre d'État a mis en exergue l'exposé des motifs du projet de loi, lequel justifie l'exception à l'obligation de motivation par le fait que le domaine de l'établissement des étrangers « relève éminemment de la Souveraineté nationale » et que les engagements internationaux de la Principauté obligent réciproquement les autorités monégasques et françaises à se consulter en application de la convention franco-monégasque de voisinage du 18 mai 1963. Il a également cité le rapport de la Commission de Législation, selon lequel cette dispense légale se justifie par l'impossibilité fréquente de « mettre en avant des critères objectifs qui justifient que l'on refuse à une personne de s'établir de manière permanente en Principauté ». Par un mémoire en réplique enregistré le 14 septembre 2022, Madame A. K. veuve N. a maintenu ses conclusions d'annulation, en critiquant fermement la position gouvernementale. En premier lieu, elle a relevé l'absence totale de preuve quant à l'existence même d'informations classifiées émanant de services d'États tiers partenaires et quant au risque de violation d'engagements internationaux. Soulignant le glissement argumentatif de l'Administration — passée de l'invocation d'un pur pouvoir discrétionnaire à celle d'« éléments de moralité » non précisés dans leur nature —, elle a opposé ses propres garanties de moralité et son séjour régulier en France depuis 1992. Elle en a déduit un dilemme logique : soit la France ignore ces prétendus éléments de moralité, ce qui apparaît invraisemblable au regard de la coopération franco-monégasque, soit ces éléments constituent une pure invention de l'Administration. En deuxième lieu, sur le plan du droit international et des droits fondamentaux, la requérante a soutenu qu'un État destinataire d'informations classifiées dispose toujours de la faculté de solliciter auprès de l'État émetteur une autorisation de déclassification, totale ou partielle. L'absence de toute démarche en ce sens de la part des autorités monégasques renforcerait l'invraisemblance des allégations gouvernementales. Selon la requérante, le Ministre d'État invoque implicitement la « raison d'État pour agir au-dessus de la morale et du droit », le motif tiré de la préservation de la confiance des services partenaires ne pouvant être assimilé à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Principauté. Se disant victime d'une « accusation invisible » qu'elle ne peut contester, elle a invoqué la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme relative au droit à un procès équitable, citant expressément l'arrêt *E. H. c/ Belgique* du 25 septembre 2012 (n° 649/08), selon lequel le juge doit vérifier « si le requérant a eu la possibilité de contester l'authenticité des preuves et de s'opposer à leur utilisation ». En dernier lieu, la requérante a écarté comme dénués de toute pertinence au regard de la mesure d'instruction ordonnée tant les arguments statistiques que le rappel de la dispense légale de motivation formelle. Elle a conclu que le refus persistant du Ministre d'État de révéler les motifs des actes attaqués la plaçait dans l'impossibilité absolue de se défendre et paralysait le contrôle de légalité incombant au Tribunal Suprême. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 15 septembre 2022, l'affaire a été appelée à l'audience publique du 23 septembre 2022 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière. Fait notable soulignant l'importance des principes en jeu, Monsieur le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête de Madame A. K. veuve N. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire confrontait l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême à une question de droit public fondamental d'une particulière acuité, située au point de friction entre les prérogatives régaliennes de l'Exécutif et les garanties juridictionnelles inhérentes à l'État de droit. Il s'agissait, en substance, de déterminer comment concilier, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif légalement dispensé de motivation formelle (le refus d'une première carte de séjour de résident), deux exigences constitutionnelles antagonistes : d'une part, la sauvegarde du secret de la sécurité nationale et le respect des engagements internationaux relatifs à la protection des informations classifiées transmises par des États tiers ; d'autre part, le droit à un recours juridictionnel effectif, le respect des droits de la défense et le principe du caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait répondre à une triple interrogation méthodologique et procédurale : 1. L'Administration peut-elle opposer de manière absolue le secret de la sécurité nationale et la confidentialité d'informations émanant de services partenaires étrangers pour refuser de déférer à une mesure d'instruction juridictionnelle lui enjoignant de communiquer les motifs d'une décision de police des étrangers ? 2. Le juge de l'excès de pouvoir peut-il, par dérogation au principe du contradictoire, prendre connaissance seul de pièces couvertes par le secret de la sécurité nationale et non susceptibles de déclassification, sans que ces éléments soient communiqués à la partie requérante ? 3. Quelle est la sanction juridictionnelle encourue par l'acte administratif attaqué lorsque l'Administration persiste à refuser toute communication d'éléments d'information, tant dans le cadre du débat contradictoire qu'à la seule destination des membres de la formation de jugement ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce conflit de normes et de logiques au sommet de la hiérarchie constitutionnelle monégasque, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur didactique, structuré en plusieurs étapes progressives qui posent les jalons d'un véritable statut contentieux du secret de la sécurité nationale. #### 1. L'affirmation préalable de la compétence de contrôle du juge malgré la dispense de motivation formelle Le Tribunal Suprême commence par rappeler le cadre réglementaire applicable aux demandes initiales de titre de séjour, en citant intégralement l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée. Ce texte impose à l'étranger sollicitant pour la première fois une carte de séjour de résident de présenter soit un permis de travail (ou un récépissé en tenant lieu), soit des pièces justificatives de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession, tout en précisant que la carte peut être retirée à tout moment si les conditions cessent d'être remplies ou si les autorités compétentes le jugent nécessaire. Immédiatement après ce rappel textuel, la Haute Juridiction réaffirme un principe cardinal du contentieux administratif : « si le rejet de la première demande de carte de séjour de résident opposé à Mme K. veuve N. n'avait pas à être motivé, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs d'une telle décision ». Le Tribunal opère ainsi une distinction fondamentale entre l'obligation formelle d'énoncer les motifs dans le corps de l'acte administratif (dont l'Administration est effectivement dispensée en vertu de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006) et l'obligation substantielle pour tout acte administratif de reposer sur des motifs de fait matériellement exacts et de droit légalement admissibles, lesquels demeurent pleinement soumis au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Constatant l'échec de sa première mesure d'instruction du 12 juillet 2022 face au refus du Ministre d'État retranché derrière la classification des informations issues de services partenaires d'États tiers, le Tribunal élève alors le débat au niveau constitutionnel. #### 2. La consécration de deux exigences constitutionnelles concurrentes Dans un diptyque solennel (« Considérant, d'une part... Considérant, d'autre part... »), le Tribunal Suprême procède à l'extraction et à la confrontation de deux normes de valeur constitutionnelle. D'un côté, prenant appui sur l'article 1er de la Constitution — aux termes duquel la Principauté de Monaco est un État souverain et indépendant dans le cadre des principes généraux du droit international et des conventions particulières avec la France —, le Tribunal juge que « le secret de la sécurité nationale est au nombre des exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts supérieurs de l'État ». Cette consécration constitutionnelle emporte une conséquence juridique directe et impérative : ce secret « s'oppose à ce que soient communiquées à des personnes non habilitées des informations dont la divulgation serait de nature à compromettre la sécurité nationale de la Principauté ou le respect de conventions conclues avec des États tiers concernant l'échange et la protection d'informations classifiées ». Le juge constitutionnel légitime ainsi pleinement le souci de l'Exécutif de ne pas divulguer à la requérante des renseignements classifiés protégés par des accords internationaux. D'un autre côté, le Tribunal mobilise l'article 2 de la Constitution (« La Principauté est un État de droit attaché au respect des libertés et droits fondamentaux ») combiné à l'article 90 qui lui confie sa mission juridictionnelle. Il rappelle qu'il lui appartient de garantir un exercice effectif des libertés et droits consacrés par le titre III de la Constitution et d'en préciser la portée. De cette architecture fondamentale, la Haute Juridiction déduit que « le droit à un recours juridictionnel effectif est inhérent à l'affirmation constitutionnelle de la Principauté de Monaco en tant qu'État de droit » et que son respect participe directement à la garantie des droits fondamentaux du titre III. Or, le Tribunal précise immédiatement le contenu substantiel de cette garantie : « le droit à un recours juridictionnel effectif implique le respect des droits de la défense et le caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle ». #### 3. L'élaboration d'une grille de conciliation procédurale graduée Ayant posé les deux termes de l'équation constitutionnelle, le Tribunal Suprême énonce, en trois temps (« Considérant, en premier lieu... en deuxième lieu... en dernier lieu... »), le mécanisme procédural permettant de les concilier sans sacrifier l'un à l'autre. En premier lieu, sur le terrain de la charge de l'allégation et de l'instruction contradictoire de droit commun, le Tribunal juge que le droit à un recours juridictionnel effectif exige que le juge, lorsqu'il est saisi d'une requête « assortie d'allégations sérieuses », soit mis en mesure d'apprécier le bien-fondé du motif de l'acte attaqué à partir d'« éléments précis ». Il incombe dès lors à l'Administration de verser au dossier, tout en respectant les exigences inhérentes à la sauvegarde des intérêts supérieurs de l'État, les éléments d'information nécessaires pour que le juge statue en pleine connaissance de cause. Le Tribunal fixe ici un seuil minimal incompressible compatible avec la protection du secret : « ces éléments doivent à tout le moins comporter, même de manière sommaire, la substance des motifs qui justifient l'acte attaqué ». Pour obtenir ces éléments susceptibles d'être versés au débat contradictoire (par exemple sous forme de notes blanches expurgées des sources opérationnelles ou d'éléments déclassifiés), le Tribunal dispose du pouvoir de prescrire des mesures d'instruction sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême aborde l'hypothèse critique où la communication de la substance même des motifs dans le cadre du débat contradictoire s'avérerait impossible en raison d'une classification irréductible. Le juge rappelle d'abord la règle cardinale : « le principe du caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle interdit, en principe, au juge de se fonder sur des pièces dont les parties n'auraient pu prendre connaissance ». Toutefois, par une innovation jurisprudentielle majeure, le Tribunal introduit une dérogation expresse fondée sur l'effectivité même du contrôle juridictionnel : « la garantie du droit à un recours juridictionnel effectif peut toutefois imposer que des éléments ou des pièces couverts par le secret de la sécurité nationale et dont la déclassification n'est pas possible soient communiqués aux seuls membres de la formation de jugement du Tribunal Suprême, le cas échéant après mise en œuvre des procédures appropriées pour leur permettre d'avoir accès à ces éléments ou pièces ». Ainsi, pour éviter que le secret de la sécurité nationale ne crée une zone de non-droit soustraite à tout contrôle juridictionnel, le principe du contradictoire à l'égard du requérant cède devant l'impératif supérieur du contrôle exercé par le juge, lequel prendra connaissance des pièces classifiées *in camera*, hors la présence des parties, après accomplissement éventuel des procédures d'habilitation ou d'accès prévues par la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et l'arrêté ministériel n° 2016-723 du 12 décembre 2016 (visés par la décision). En dernier lieu, le Tribunal Suprême tire la conséquence logique et implacable d'une obstruction administrative persistante. Si, « dans l'un comme dans l'autre cas » (c'est-à-dire tant par la voie du versement d'éléments sommaires au contradictoire que par la voie
# Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31246 — Refoulement d'un étranger et erreur manifeste d'appréciation > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2025, n° 31246 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31246)) --- ## Faits e.A, ressortissant italien, travaille en Principauté de Monaco depuis 2018, d'abord par l'intermédiaire d'agences d'intérim, puis, à compter de 2022, principalement auprès d'un employeur désigné sous l'initiale B. Son parcours professionnel en Principauté est cependant perturbé à compter de 2022 à la suite de sa relation avec une ancienne compagne. Un esclandre provoqué par cette dernière sur son lieu de travail monégasque donne lieu à une enquête administrative, et son permis de travail est abrogé par décision du 23 août 2022. Il parvient néanmoins à obtenir de nouveaux permis de travail en juin 2023, puis du 16 janvier au 16 avril 2024. Trois séries de faits, tous survenus en France, lui sont reprochés par les autorités monégasques : 1. Des **violences sans incapacité sur ancienne conjointe**, commises le 8 avril 2022 à Menton. Lors d'une composition pénale proposée le 1er septembre 2022, le requérant avait initialement reconnu avoir exercé volontairement des violences n'ayant entraîné aucune incapacité totale de travail, avant de se rétracter onze jours plus tard en refusant de reconnaître sa culpabilité. Aucune poursuite pénale n'a été engagée à la suite de cette rétractation. 2. Des **faits de vol dans un local d'habitation ou un lieu d'entrepôt**, prétendument commis le 8 décembre 2022 à Menton. Le requérant conteste formellement la réalité de ces faits, les qualifiant d'erreur du bijoutier concerné, erreur qui n'aurait jamais été rectifiée auprès des services de police. 3. Un **usage de stupéfiants** (cannabis) le 14 avril 2023 à Nice, dont la matérialité n'est pas contestée par l'intéressé, qui a été condamné à ce titre à une amende forfaitaire dont il a d'abord refusé le paiement avant de s'en acquitter. --- ## Procédure Par mesure de police administrative prise sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, le Ministre d'État prononce le refoulement de e.A, décision portée à sa connaissance le **10 avril 2024**. Cette mesure est motivée par la menace que représenterait la présence de l'intéressé sur le territoire monégasque pour l'ordre, la tranquillité et la sécurité publics, au regard des trois séries de faits précédemment évoqués. Le requérant forme un recours gracieux le 24 avril 2024. Ce recours est rejeté par décision du Ministre d'État en date du **7 août 2024**. e.A saisit alors le Tribunal Suprême d'une requête en excès de pouvoir, enregistrée au Greffe Général le 4 octobre 2024 sous le numéro TS 2025-1, tendant à l'annulation des décisions des 10 avril et 7 août 2024, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux dépens. L'instruction conduit à l'échange d'une requête, d'une contre-requête enregistrée le 3 décembre 2024, d'une réplique enregistrée le 3 janvier 2025 et d'une duplique enregistrée le 31 janvier 2025. La clôture de l'instruction est constatée le 19 mars 2025, et l'affaire est renvoyée à l'audience du 18 novembre 2025 par ordonnance du 3 octobre 2025. L'affaire est jugée par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière, composée de MM. Stéphane Braconnier (Président), José Martinez (Vice-Président), Philippe Blacher (rapporteur, désigné par ordonnance du 16 octobre 2024), Didier Guignard (membre titulaire) et Régis Fraisse (membre suppléant). La décision est prononcée le 1er décembre 2025 par M. José Martinez, Vice-Président. --- ## Question de droit Dans quelle mesure une mesure de refoulement prise sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 peut-elle être légalement fondée sur des faits dont la matérialité n'est pas établie ou dont la gravité intrinsèque est insuffisante pour caractériser un risque pour l'ordre public ? En particulier, le seul usage ponctuel et personnel de stupéfiants, sanctionné par une amende forfaitaire, suffit-il à justifier une mesure de refoulement sans que le Ministre d'État commette une erreur manifeste d'appréciation ? --- ## Solution ### Rappel du cadre normatif et du standard de contrôle Le Tribunal Suprême rappelle, au considérant 3, le régime propre aux mesures de police administrative : ces mesures ont pour objet de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, et il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou la sécurité publique ou privée pour les justifier. Ce faisant, la Haute Juridiction monégasque réaffirme que l'absence de condamnation pénale n'est pas, en elle-même, un obstacle à la légalité d'une mesure de police administrative, réfutant ainsi implicitement le moyen tiré de la présomption d'innocence (article 6-2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales) invoqué par le requérant. ### Analyse factuelle des griefs retenus Le Tribunal procède à un examen rigoureux de chacune des trois séries de faits fondant la mesure litigieuse : - S'agissant des **violences sur ancienne conjointe** : le Tribunal relève, au considérant 5, qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de composition pénale du 1er septembre 2022, que le requérant s'est rétracté onze jours après avoir initialement reconnu les faits, et qu'il n'a pas été poursuivi depuis lors. Cette absence de suites judiciaires, combinée à la rétractation, ôte aux faits leur caractère matériellement établi au sens où l'administration pouvait s'en prévaloir. - S'agissant des **faits de vol** : le Tribunal juge qu'ils « ne sont pas établis », constatant que le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'en établir la réalité. L'argument tiré de la non-contestation par le requérant, avancé en contre-requête par le Ministre d'État, est ainsi écarté au profit d'une exigence de preuve pesant sur l'administration. - S'agissant de l'**usage de stupéfiants** : la matérialité du fait est établie et non contestée. Le requérant a été condamné à une amende forfaitaire pour usage ponctuel et personnel de cannabis. ### Appréciation de l'erreur manifeste Le Tribunal juge, au considérant 5, que le Ministre d'État « ne pouvait, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, prononcer une mesure de refoulement fondée sur ce seul motif », c'est-à-dire sur le seul usage ponctuel et personnel de cannabis sanctionné par une amende forfaitaire. Il en déduit que le requérant est fondé à demander l'annulation des deux décisions attaquées. ### Dispositif exact > « Les décisions du 10 avril 2024 et du 7 août 2024 du Ministre d'État sont annulées. > > Les dépens sont mis à la charge de l'État dont distraction au profit de Maître Frank MICHEL, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### Confirmation du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation en matière de police des étrangers Cette décision s'inscrit dans la ligne du contrôle juridictionnel exercé par le Tribunal Suprême sur les mesures de police administrative prises à l'encontre des étrangers. La Haute Juridiction monégasque confirme que le juge de l'excès de pouvoir n'est pas juge de l'opportunité mais qu'il vérifie si l'autorité administrative n'a pas manifestement outrepassé les limites de son pouvoir d'appréciation. Le standard retenu — l'erreur manifeste d'appréciation — traduit le respect d'une marge d'appréciation reconnue au Ministre d'État dans l'évaluation du risque pour l'ordre public, tout en imposant un seuil minimum de justification factuelle et de proportionnalité. ### L'exigence d'établissement matériel des faits fondant une mesure de police L'apport le plus notable de la décision réside dans la distinction opérée entre les faits matériellement établis et ceux qui ne le sont pas, indépendamment de l'existence ou de l'absence de condamnation pénale. Le Tribunal valide le principe selon lequel une mesure de police administrative peut reposer sur des faits n'ayant pas donné lieu à condamnation — réaffirmant ainsi l'autonomie du droit de la police administrative à l'égard du droit pénal. Mais il exige que la matérialité des faits soit positivement établie, à charge pour l'administration de produire les éléments probants nécessaires. Cette exigence probatoire à la charge de l'autorité administrative constitue un garde-fou essentiel contre l'arbitraire. En l'espèce, la rétractation dans le cadre de la composition pénale, suivie de l'absence de toute poursuite, prive les faits de violences de leur caractère établi. L'absence totale de pièces probantes au soutien des faits de vol est encore plus nettement sanctionnée : le Tribunal refuse de déduire un aveu de silence du requérant. ### La proportionnalité implicite du contrôle de l'erreur manifeste La décision illustre, par ailleurs, la manière dont le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation intègre une dimension de proportionnalité : même des faits matériellement établis peuvent s'avérer insuffisants à justifier une mesure de refoulement si, pris isolément, ils ne révèlent pas un risque suffisamment caractérisé pour l'ordre public. L'usage ponctuel et personnel de cannabis, sanctionné d'une simple amende forfaitaire, est jugé insuffisant à cet égard. La décision invite ainsi l'autorité administrative, lorsqu'elle entend fonder une mesure d'éloignement sur plusieurs faits, à s'assurer que chacun d'entre eux — ou leur combinaison — est à la fois matériellement établi et d'une gravité adéquate, la mesure devant pouvoir se justifier au regard des éléments effectivement établis. ### Observations sur les antécédents non visés par la décision de refoulement Il est notable que le Ministre d'État avait évoqué, dans ses écritures, des antécédents de vol de véhicule motorisé à deux roues en 2016 et de vol en réunion en 2017 au soutien de sa position. Ces éléments, non visés dans la décision de refoulement elle-même, n'ont pas été retenus par le Tribunal dans son examen, ce qui suggère que le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation s'opère au regard des motifs formellement exprimés dans la décision attaquée, sans que l'administration puisse régulariser a posteriori une décision mal fondée en invoquant des éléments qui n'y figuraient pas.