209 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 1988, n° 25258 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 1988, n° 25258 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1988/03-15-25258)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la cessation des fonctions d'un officier ministériel et le sort réservé à son étude. Par l'Ordonnance Souveraine (également désignée dans le texte de la décision sous l'appellation d'Ordonnance Princière) n° 4422 du 14 mars 1970, deux mesures distinctes mais indissociablement liées ont été édictées par l'autorité souveraine : d'une part, la démission de Maître R. S. de ses fonctions de notaire a été formellement acceptée ; d'autre part, son office notarial a fait l'objet d'une mesure de suppression pure et simple. Cette suppression d'étude n'a toutefois pas été immédiatement accompagnée du versement d'une compensation financière au profit de l'ancien titulaire de la charge. Plus de quatorze années après l'intervention de l'Ordonnance Souveraine du 14 mars 1970, le différend opposant l'ancien officier ministériel et son épouse à l'Administration monégasque s'est cristallisé autour des conséquences patrimoniales et morales de cette double mesure. Saisi d'une réclamation préalable des époux R. S. visant à obtenir la réparation de l'entier préjudice qu'ils estimaient avoir subi du fait de ce qu'ils qualifiaient de démission forcée et de suppression d'étude sans indemnité, le Ministre d'État a pris, le 4 juin 1984, une décision expresse répondant à leurs prétentions. Aux termes de cette décision du 4 juin 1984, l'autorité administrative a adopté une position bipartite. En premier lieu, le Ministre d'État a dénié l'existence de toute faute imputable à la puissance publique dans le processus ayant conduit à l'édiction de l'Ordonnance de 1970. Par voie de conséquence, il a refusé aux époux R. S. tout droit à l'indemnisation intégrale qu'ils sollicitaient sur le terrain de la responsabilité administrative. En second lieu, le Ministre d'État a néanmoins reconnu que les intéressés pouvaient prétendre au paiement de l'indemnité traditionnelle consécutive à la suppression même de l'office notarial. Il leur a ainsi annoncé qu'au vu de leur requête, il allait être procédé à la fixation, jusque-là différée, de cette indemnité spécifique. Toutefois, le Ministre d'État a d'ores et déjà assorti cette annonce d'une directive méthodologique restrictive quant aux modalités d'évaluation : il a spécifié que la date à retenir pour fixer le montant de l'indemnité et apprécier la valeur de l'office supprimé ne pouvait être que celle de la suppression effective de l'étude, soit l'année 1970, excluant ainsi toute réévaluation contemporaine de la charge. C'est dans ce contexte d'opposition frontale tant sur la régularité des actes de 1970 que sur le périmètre et la date d'évaluation des droits indemnitaires liquidés ou à liquider en 1984 que le contentieux s'est noué devant les juridictions monégasques. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties S'estimant lésés par l'attitude de l'Administration et le refus opposé par le Ministre d'État, les époux R. S. ont engagé une action indemnitaire devant la juridiction judiciaire de droit commun, compétente en matière de plein contentieux de la responsabilité publique. Ils ont ainsi saisi le Tribunal civil de Monaco (également dénommé Tribunal de Première Instance dans les motifs de la décision) d'une demande tendant à la condamnation de l'État monégasque au paiement d'une indemnité globale de 53 000 000 de francs, arrêtée à la fin de l'année 1983. Selon la décomposition présentée par les demandeurs, cette somme considérable visait à couvrir trois chefs de préjudices distincts : 15 000 000 de francs au titre de la valeur vénale de la charge notariale qu'ils estimaient avoir été « confisquée » ; 37 000 000 de francs au titre de la perte des revenus professionnels qu'aurait procurés le fonctionnement normal de la charge jusqu'à la fin de l'année 1983 ; et enfin 1 000 000 de francs en réparation du préjudice moral subi. Estimant que la solution du litige indemnitaire dépendait de l'appréciation préalable de la légalité des actes administratifs en cause, la juridiction civile a décidé de surseoir à statuer sur la demande au fond. Par un jugement (dont la date est mentionnée au visa comme étant le 5 juin 1987, et dans les motifs comme étant le 21 mai 1987), le Tribunal de Première Instance a invité les parties à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution du 19 décembre 1962. Ce renvoi préjudiciel portait simultanément sur l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970 et sur la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984. En exécution de ce jugement de renvoi, les époux R. S. ont déposé une requête devant le Tribunal Suprême le 21 juillet 1987, complétée par un mémoire en réplique le 29 octobre 1987. L'articulation de leurs conclusions présentait la particularité de dépasser la stricte question préjudicielle formulée par le juge civil : - **À titre principal**, les requérants demandaient au Tribunal Suprême, conformément au jugement de renvoi, de déclarer illégales l'Ordonnance Princière n° 4422 du 14 mars 1970 ainsi que la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984. - **À titre subsidiaire**, ils joignaient à leur recours en appréciation de validité des conclusions directes à fin d'annulation de la décision ministérielle du 4 juin 1984, ainsi que des conclusions indemnitaires tendant à ce que le Tribunal Suprême condamne lui-même l'État monégasque à leur verser la somme de 53 000 000 de francs, assortie des intérêts de droit à compter du 8 février 1984 et de la capitalisation des intérêts aux dates du 6 mai 1985 et du dépôt de la requête. Au soutien de leurs conclusions principales en déclaration d'illégalité, les époux R. S. développaient une double argumentation substantielle : 1. **S'agissant de l'Ordonnance Princière du 14 mars 1970**, ils invoquaient en premier lieu l'irrégularité et le détournement de pouvoir entachant la suppression de l'office notarial, soutenant que cette mesure avait été prise sans aucun motif d'intérêt général ni d'utilité publique. En second lieu, ils affirmaient que la démission de Maître R. S. n'avait pas été librement consentie, mais était intervenue sous la contrainte de l'Administration, ce qui conférait à l'acte d'acceptation le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée, intervenue de manière illégale et de nature à engager la responsabilité de la puissance publique. 2. **S'agissant de la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984**, les requérants fondaient son illégalité, d'une part, sur la méconnaissance par l'Administration de son obligation légale de liquider l'indemnité de suppression d'office dès l'adoption de la mesure de suppression, le retard de quatorze ans apporté à cette liquidation étant selon eux constitutif d'une faute génératrice de responsabilité. D'autre part, ils critiquaient le refus du Ministre d'État de procéder à une réévaluation de cette indemnité à la date du paiement. Selon eux, l'indemnité de suppression d'étude relevait du régime juridique de l'expropriation, de sorte que le refus de réévaluation méconnaissait le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques. Face aux fins de non-recevoir opposées par l'État, les requérants répliquaient que le jugement de renvoi du Tribunal civil était revêtu de l'autorité de la chose jugée et faisait obligation au Tribunal Suprême de se prononcer sur la validité de l'acte de 1984. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête du 22 septembre 1987 à laquelle s'est formellement associé le directeur des services judiciaires, puis par un mémoire en duplique du 2 décembre 1987, a opposé une résistance systématique tant sur le terrain de la recevabilité et de la compétence que sur celui du fond : - **Sur la compétence et la recevabilité**, le Ministre d'État soulevait tout d'abord l'irrecevabilité radicale des conclusions subsidiaires en annulation et en indemnisation. Il faisait valoir que de telles demandes étaient par nature exclues dans le cadre d'un recours en appréciation de validité sur renvoi du juge judiciaire, qu'elles étaient au demeurant tardives — les précédents recours des intéressés n'ayant pu conserver les délais de recours contentieux — et que le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, était incompétent pour connaître d'un recours dirigé contre une décision à caractère purement pécuniaire. Qui plus est, dans sa duplique, le Ministre d'État contestait l'obligation pour la Haute Juridiction de statuer sur une question préjudicielle portant sur la décision de 1984, estimant que cet acte échappait à sa compétence d'attribution. - **Sur le bien-fondé de l'appréciation de validité**, l'Administration soutenait que l'Ordonnance Souveraine du 14 mars 1970 était parfaitement légale : la suppression d'un office relève du pouvoir discrétionnaire de S.A.S. le Prince, et de simples affirmations des requérants ne sauraient établir une erreur matérielle dans l'appréciation de l'intérêt public ni, *a fortiori*, un détournement de pouvoir. Quant à la prétendue contrainte, le Ministre d'État répliquait qu'il résultait des pièces du dossier que Maître R. S. n'avait présenté sa démission qu'en vue d'éviter des poursuites disciplinaires qu'il savait inéluctables, rejetant ainsi toute négation de faute de la part de l'officier ministériel. Enfin, concernant la décision du 4 juin 1984, le Ministre d'État maintenait qu'en l'absence de toute faute de l'Administration, les requérants ne pouvaient prétendre à la réparation des divers chefs de préjudice allégués, leur seul droit se limitant au prix de l'office supprimé tel que déterminé à la date de sa suppression. Par une ordonnance du 16 décembre 1987, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de l'affaire devant l'assemblée plénière, formation la plus solennelle de la juridiction, témoignant de l'importance théorique et pratique des questions soulevées. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême sur renvoi de la juridiction civile posait un triple problème juridique, mêlant des questions fondamentales de droit processuel administratif et de contrôle au fond de la légalité des actes de la puissance publique : 1. **Quant à l'étendue de la saisine du juge du renvoi préjudiciel** : Le Tribunal Suprême, saisi en vertu de l'article 90 B de la Constitution d'un recours en appréciation de validité sur renvoi de la juridiction judiciaire, peut-il être valablement saisi par les parties, fût-ce à titre subsidiaire, de conclusions excédant la stricte question de validité, telles que des demandes d'annulation de l'acte administratif ou des conclusions indemnitaires ? 2. **Quant à la notion d'acte susceptible d'appréciation de validité** : Toute prise de position de l'Administration visée par le jugement de renvoi du juge judiciaire relève-t-elle de la compétence d'appréciation de validité du Tribunal Suprême au titre de l'article 90 B 3° de la Constitution ? Plus précisément, une lettre du Ministre d'État qui, d'une part, rejette une réclamation indemnitaire préalable et, d'autre part, annonce la liquidation future d'une indemnité de suppression d'office en indiquant par avance la méthode d'évaluation retenue, constitue-t-elle une « véritable décision faisant grief » susceptible de faire l'objet d'une appréciation de validité, ou relève-t-elle exclusivement de l'office du juge du plein contentieux ? 3. **Quant à la légalité interne des mesures affectant un office ministériel** : À quelles conditions probatoires et selon quelle intensité de contrôle le juge constitutionnel et administratif apprécie-t-il la régularité d'une Ordonnance Souveraine acceptant la démission d'un notaire — arguée de sanction déguisée obtenue sous la contrainte — et prononçant concomitamment la suppression de son étude pour motif d'intérêt public ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces différentes interrogations et rejeter l'intégralité des prétentions des époux R. S., le Tribunal Suprême structure son raisonnement en trois temps distincts, suivant l'ordre logique des conclusions présentées devant lui. #### 1. Le contrôle de la validité de l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970 Le Tribunal Suprême accepte sans réserve d'exercer son office d'appréciation de validité à l'égard de l'Ordonnance Souveraine de 1970, acte administratif individuel et réglementaire modifiant l'ordonnancement juridique par l'acceptation d'une démission et la suppression d'un office. La Haute Juridiction scinde son examen selon les deux objets de l'Ordonnance : - **Sur l'acceptation de la démission de Maître R. S.** : Les requérants soutenaient que cette démission avait été extorquée sous la contrainte administrative, la transformant en une sanction disciplinaire déguisée et illégale. Le Tribunal Suprême écarte ce moyen par une appréciation souveraine des éléments factuels soumis au débat contradictoire, jugeant de manière lapidaire que ce grief « manque en fait au regard des pièces du dossier ». Bien que la décision ne détaille pas le contenu exact de ces pièces dans ses motifs, cette conclusion fait directement écho à l'argumentation du Ministre d'État rappelée dans les visas, selon laquelle l'officier ministériel n'avait pris l'initiative de démissionner qu'afin d'éluder des poursuites disciplinaires qu'il savait inéluctables. L'absence de vice du consentement ou de manœuvre administrative illégale prive donc l'acte d'acceptation de tout caractère de sanction déguisée. - **Sur la suppression de l'office notarial** : Alors que le Ministre d'État invoquait le « pouvoir discrétionnaire de S.A.S. le Prince » et soutenait que seule une « erreur matérielle » ou un détournement de pouvoir pouvait être recherché, le Tribunal Suprême définit avec précision la grille de son contrôle juridictionnel. Il juge que « les affirmations des requérants sont insuffisantes pour établir qu'elle est entachée d'une erreur de droit, d'une erreur manifeste d'appréciation de l'intérêt public ou d'un détournement de pouvoir ». Par ce considérant de principe, le Tribunal Suprême consacre l'existence d'un contrôle restreint (ou contrôle minimum) sur la décision souveraine de supprimer un office ministériel : si l'opportunité de la mesure relève d'une large marge d'appréciation de l'autorité investie du pouvoir de nomination et d'organisation du service public notarial, le juge vérifie néanmoins l'absence d'erreur de droit, de détournement de pouvoir et d'« erreur manifeste d'appréciation de l'intérêt public ». Toutefois, en application des règles classiques de dévolution de la charge de la preuve en contentieux administratif, il appartient au demandeur d'apporter des commencements de preuve sérieux au soutien de ses allégations. En l'espèce, les simples affirmations des époux R. S. sont jugées probatoirement insuffisantes pour renverser la présomption de légalité attachée à l'Ordonnance Souveraine, laquelle est déclarée conforme à la loi et à la Constitution. #### 2. Le refus d'apprécier la validité de la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984 Le cœur de l'apport jurisprudentiel de l'arrêt du 15 mars 1988 réside dans le traitement réservé à la seconde branche de la question préjudicielle posée par le Tribunal de Première Instance, relative à la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984. Malgré l'existence d'un jugement de renvoi invitant expressément les parties à faire apprécier la validité de cet acte, le Tribunal Suprême refuse de procéder à un tel examen au fond en opposant l'incompétence matérielle de la juridiction administrative d'exception au regard de la nature juridique de l'acte en cause. Posant une règle d'interprétation stricte du texte constitutionnel, le Tribunal Suprême affirme « qu'en attribuant compétence au Tribunal Suprême pour apprécier la validité des "décisions des diverses autorités administratives", l'article 90 B 3° de la Constitution ne considère que les véritables décisions faisant grief aux requérants ». Analysant ensuite de manière chirurgicale le contenu de la lettre du Ministre d'État du 4 juin 1984, la Haute Juridiction démontre qu'aucune des deux composantes de cet acte ne répond à la qualification de « véritable décision faisant grief » au sens de l'article 90 B : - **Sur le premier volet de l'acte (le refus d'indemnisation)** : Le Ministre d'État a refusé aux époux R. S. l'indemnisation de 53 millions de francs qu'ils réclamaient sur le fondement de la responsabilité pour faute et de la rupture d'égalité devant les charges publiques. Le Tribunal Suprême relève « qu'il s'agit de la décision à caractère purement pécuniaire provoquée par le recours préalable à l'instance indemnitaire qui relève du plein contentieux ». En droit processuel, lorsque qu'un administré forme une demande indemnitaire auprès de l'Administration pour lier le contentieux avant de saisir le juge judiciaire (juge de droit commun de la responsabilité administrative à Monaco), le rejet de cette demande n'est pas un acte administratif autonome modifiant l'ordonnancement juridique que le juge de l'excès de pouvoir ou de l'appréciation de validité aurait à contrôler. C'est une simple prise de position pécuniaire dont le bien-fondé se confond entièrement avec l'existence et l'étendue de la créance indemnitaire elle-même, question qui relève de la plénitude de compétence du juge judiciaire saisi au principal. - **Sur le second volet de l'acte (l'annonce de la fixation de l'indemnité de suppression d'office)** : Le Ministre d'État a annoncé aux requérants qu'il allait être procédé à la fixation, jusque-là différée, de l'indemnité traditionnelle de suppression d'office, tout en spécifiant que la valeur retenue serait celle de l'étude à la date de sa suppression en 1970. Le Tribunal Suprême juge que « les indications relatives à la fixation seulement annoncée de l'indemnité de suppression d'office ne présentent pas le caractère de décisions administratives au sens de l'article 90 B de la Constitution ». En effet, tant que l'indemnité n'est pas effectivement liquidée et arrêtée par un acte exécutoire, la simple annonce d'une liquidation future assortie d'une déclaration d'intention quant à la méthode d'évaluation constitue une mesure préparatoire ou une simple indication dépourvue d'effet juridique immédiat. Elle ne fait donc pas grief par elle-même. Par cette double qualification, le Tribunal Suprême rejette les conclusions relatives à l'appréciation de validité de l'acte du 4 juin 1984, tranchant implicitement mais nécessairement le débat soulevé par les requérants quant à l'autorité de la chose jugée du jugement de renvoi : le juge du renvoi préjudiciel demeure juge de sa propre compétence constitutionnelle d'attribution et
# Cour d'Appel de Monaco, 29 mars 1985, n° 25086 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 29 mars 1985, n° 25086 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1985/03-29-25086)) ## Faits et procédure G. L., enfant adultérin *a patre*, est né le 22 octobre 1919 à Menton. Déclaré à l'état civil sous le nom de sa mère, il a été reconnu par son père, B. L., le jour même du mariage de ses auteurs, célébré à Digne le 9 août 1932, après le divorce de ce dernier prononcé le 3 juin 1931. Le père, reconnu monégasque par la juridiction du premier degré et par l'arrêt commenté, n'a pu transmettre sa nationalité à son fils à la date de cette reconnaissance, l'article 227 du Code civil alors applicable n'admettant la légitimation d'un enfant adultérin *a patre* que dans des conditions de délai non réunies en l'espèce. Le requérant a néanmoins sollicité son inscription sur la liste électorale de la Principauté. Le tribunal de première instance, par jugement du 28 février 1985, l'a débouté, l'a condamné aux dépens et a ordonné les notifications légales. Il a interjeté appel le 11 mars 1985. Le requérant approuvait la reconnaissance de la nationalité paternelle, mais soutenait que la loi de 1913 ne faisait pas obstacle à la légitimation et que, à la date de l'ordonnance-loi n° 659 du 23 mars 1959, il remplissait les conditions du texte modifié. Le ministère public, admettant qu'un certificat de nationalité posthume délivré le 1er février 1985 par le maire de Monaco pouvait conforter la thèse de la nationalité monégasque du père, concluait à la confirmation du jugement. ## Question de droit La question posée était double. Il fallait d'abord déterminer si une reconnaissance et une légitimation intervenues en 1932, sous l'empire d'une loi qui les prohibait ou les limitait, pouvaient produire des effets en Principauté après l'entrée en vigueur de la loi du 23 mars 1959. Il fallait ensuite déterminer à quelle date le fils avait acquis la nationalité monégasque, et si cette acquisition, opérée par l'effet de la loi, ouvrait droit à l'inscription sur la liste électorale au regard de l'article 1er de la loi n° 839 du 23 février 1968. La cour devait ainsi articuler le principe de non-rétroactivité des lois avec la règle de l'application immédiate aux effets à venir des situations juridiques non contractuelles en cours. ## Solution et dispositif La cour d'appel pose le principe suiv
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 décembre 1975, n° 27506 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 décembre 1975, n° 27506 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1975/12-17-27506)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la vaste opération d'urbanisme et d'aménagement maritime concernant le quartier et les infrastructures portuaires de Fontvieille. Au cœur de ce litige se trouve la situation d'un chantier naval historique, exploité dans le périmètre de l'ancien port de Fontvieille par les consorts M. et la Société anonyme Chantier Naval de Fontvieille. Sur le plan matériel et technique, l'exploitation de ce chantier naval comportait l'utilisation d'installations spécifiques situées sur le domaine public maritime, à savoir un « slip » et une cale de hâlage. L'origine juridique de cette implantation remontait à plusieurs décennies. En effet, une autorisation avait été initialement accordée aux exploitants par l'Administration des Domaines le 5 juillet 1928, à titre précaire et révocable, afin de permettre l'utilisation de ces dépendances du domaine public maritime. Parallèlement, des contrats de location avaient été conclus entre les parties, mais ceux-ci concernaient une parcelle distincte faisant partie du domaine privé de l'État. Ces contrats de location de droit privé sont venus à expiration en l'année 1959, après que l'exploitation se fut poursuivie pendant plus de trente ans. En ce qui concerne l'occupation du domaine public maritime proprement dit, le titre juridique datant du 5 juillet 1928 a pris fin par l'effet d'une décision administrative expresse de retrait, intervenue le 21 octobre 1966. Cet acte administratif comportait une injonction précise : une clause de la décision invitait formellement les exploitants à « rendre les lieux libres de toute occupation à la date du 22 novembre 1966 au plus tard ». Cette décision du 21 octobre 1966 n'ayant pas fait l'objet d'une contestation dans les délais du recours contentieux, elle est devenue définitive. Toutefois, à l'échéance fixée du 22 novembre 1966, l'Administration monégasque s'est abstenue de recourir à des voies d'exécution forcée pour contraindre les intéressés à libérer les emprises portuaires. Les consorts M. et la Société Chantier Naval de Fontvieille se sont ainsi maintenus dans les lieux et ont poursuivi l'exploitation de leurs installations. Ce maintien de fait postérieur au retrait de l'autorisation a fait l'objet d'échanges entre les exploitants et les autorités publiques. Tandis que les exploitants estimaient bénéficier d'un commun accord des parties ainsi que de promesses et garanties formulées par l'Administration quant à la réinstallation et à l'extension de leur chantier naval, l'Administration des Domaines a pris soin de qualifier juridiquement cette situation de fait. À diverses reprises, et tout particulièrement par une lettre officielle en date du 21 novembre 1968, l'Administration des Domaines a formellement rappelé aux exploitants que l'occupation des emprises du domaine public au port de Fontvieille « était tolérée à titre précaire et révocable ». Cet équilibre précaire a été rompu par la mise en œuvre d'une opération d'ensemble d'intérêt général, englobant l'aménagement du terre-plein de Fontvieille, l'exploitation du nouveau port et la gestion de l'ancien port. Pour réaliser ces objectifs et confier l'exécution des obligations de service public afférentes, une convention de concession portant sur l'ancien port de Fontvieille a été conclue le 22 novembre 1974 au profit de la Société anonyme du Nouveau Port de Fontvieille. L'article 3 de cette convention stipulait expressément les modalités de mise à disposition des terrains et ouvrages en ces termes : « l'entrée en jouissance du concessionnaire s'effectuera... par la prise de possession réelle, l'ensemble de l'assiette de la présente concession devant alors être libre de toute location ou occupation ». Afin de conférer pleine valeur juridique à ce contrat de concession et d'en assurer l'exécution, l'autorité souveraine est intervenue. Par l'Ordonnance Souveraine n° 5532 du 4 mars 1975, la convention du 22 novembre 1974 a été officiellement approuvée, scellant ainsi le sort des emprises occupées par le chantier naval et conférant au nouveau concessionnaire un droit exclusif sur l'assiette domaniale concernée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Confrontés à l'approbation d'une convention qui impliquait nécessairement leur éviction définitive des installations portuaires, la Société Chantier Naval de Fontvieille et les consorts M. ont saisi la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté. Par une requête déposée le 30 avril 1975, ils ont formé un recours tendant à ce qu'il plaise au Tribunal Suprême de déclarer nulle et de nul effet l'Ordonnance Souveraine n° 5532 du 4 mars 1975, en tant qu'elle a approuvé la convention du 22 novembre 1974 concédant à la Société du Nouveau Port de Fontvieille les installations et emprises du Chantier Naval M., et de mettre les dépens à la charge du Ministre d'État. Au soutien de la recevabilité et du bien-fondé de leur recours, les requérants développaient une argumentation articulée autour de trois axes majeurs : * En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, ils faisaient valoir que l'Ordonnance Souveraine attaquée constituait un acte de l'autorité de tutelle détachable du contrat de concession lui-même, de sorte qu'elle pouvait valablement être attaquée par la voie du recours pour excès de pouvoir. * En deuxième lieu, sur la nature de leurs droits, ils soutenaient que l'exploitation au port de Fontvieille, comportant le slip et la cale de hâlage, s'était poursuivie depuis plus de trente ans en vertu de contrats successifs ayant pris fin en 1959, puis s'était maintenue d'un commun accord des parties. Ils invoquaient l'existence de promesses et de garanties formulées par l'Administration concernant la réinstallation et l'extension du chantier, estimant que les pièces produites par eux démontraient l'acquisition de véritables droits après l'expiration des contrats initiaux. * En troisième lieu, quant à l'illégalité de l'acte attaqué, ils affirmaient que l'article 3 de la convention approuvée par l'Ordonnance Souveraine donnait au concessionnaire, au mépris de leurs droits acquis, un droit exclusif sur les installations et l'exploitation du chantier naval en exigeant que l'assiette de la concession soit libre de toute location ou occupation. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 26 juin 1975, concluant au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation des requérants aux dépens. L'argumentation gouvernementale opposait une fin de non-recevoir substantielle aux prétentions des exploitants : * Tout d'abord, le Ministre d'État rappelait les principes fondamentaux de la domanialité publique : le domaine public étant, en vertu de l'article 432 du Code civil, imprescriptible et inaliénable, les occupants disposant d'un titre sur ce domaine se trouvent par nature dans une situation précaire. Dès lors, leur maintien dans les lieux, simplement toléré par l'Administration après le retrait de l'autorisation, ne saurait créer ni droit ni servitude. * Ensuite, rétablissant l'exactitude des faits, la défense précisait que l'occupation du domaine public autorisée le 5 juillet 1928 avait été formellement retirée le 21 octobre 1966, tandis que le contrat expiré en 1959 dont se prévalaient les requérants ne concernait qu'une parcelle du domaine privé de l'État. Le maintien toléré n'avait conféré aucun droit, et les pièces versées aux débats ne contenaient ni promesses ni garanties d'octroi d'une nouvelle autorisation, l'Administration ayant au contraire expressément rappelé la précarité de l'occupation par sa lettre du 21 novembre 1968. * Enfin, le Ministre d'État justifiait la légalité interne de la mesure par la finalité de l'action administrative : le Gouvernement avait agi dans l'intérêt du domaine public en mettant, par l'article 3 de la convention, l'assiette de la concession libre de toute occupation à la disposition du concessionnaire, afin de permettre à ce dernier de remplir ses obligations. Sur le plan de l'instruction et de l'organisation juridictionnelle, le Président du Tribunal Suprême a, par une Ordonnance du 20 novembre 1975, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en Assemblée Plénière, au visa de l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment ses articles 89 à 92) et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée. Lors de l'audience publique, un incident procédural a été soulevé in limine litis. Maître Sanita, avocat-défenseur près la Cour d'appel représentant les requérants, a présenté des observations orales tendant au renvoi de l'examen de l'affaire à une date ultérieure. Maître G. H. George, avocat au Conseil d'État français et à la Cour de Cassation représentant le Ministre d'État, a formulé des observations sur cette demande de renvoi. Le Tribunal a ensuite entendu Monsieur Louis Pichat, Membre du Tribunal Suprême, en son rapport, puis à nouveau les avocats des parties au fond, ainsi que Monsieur le Procureur Général en ses conclusions. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée Plénière, devait résoudre deux questions de droit distinctes, l'une de nature procédurale et l'autre touchant au fond du droit administratif des biens et des actes. Sur le plan procédural, la juridiction devait déterminer à quelles conditions une demande de renvoi de l'examen de l'affaire, formulée oralement à l'audience par le conseil d'une partie, doit être accueillie au regard des dispositions de l'article 30 de l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Sur le fond, le problème juridique central consistait à déterminer si les anciens titulaires d'une autorisation d'occupation du domaine public maritime, dont le titre a été retiré par une décision administrative individuelle devenue définitive, peuvent néanmoins acquérir des droits privatifs au maintien dans les lieux ou à une réinstallation du fait de l'abstention de l'Administration à les expulser, de la poursuite tolérée de leur exploitation ou de prétendues promesses administratives, de telle sorte que l'approbation par Ordonnance Souveraine d'une convention de concession exigeant la libération totale des emprises domaniales au profit d'un nouveau concessionnaire chargé d'une mission de service public serait entachée d'excès de pouvoir. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur méthodologique, balayant successivement l'incident procédural avant de déconstruire, point par point, l'argumentation des requérants au fond par une application stricte des règles de la domanialité publique et du contentieux administratif. #### 1. Le rejet de la demande procédurale de renvoi Examinant en premier lieu la demande de report de l'audience formulée par l'avocat-défenseur des requérants, le Tribunal Suprême l'écarte par une motivation concise mais décisive. Se fondant expressément sur l'article 30 de l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963, la Haute Juridiction relève « qu'en l'état de l'instruction, ce renvoi n'est pas nécessaire à une bonne administration de la justice ». Le juge affirme ainsi son pouvoir souverain d'appréciation sur la direction du procès : dès lors que l'instruction écrite est complète (requête du 30 avril 1975, contre-requête du 26 juin 1975, pièces jointes), le renvoi ne constitue jamais un droit pour les parties mais une simple faculté subordonnée aux seuls impératifs objectifs d'une bonne administration de la justice. #### 2. La qualification exacte des titres et l'autorité de la décision de retrait devenue définitive Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême procède tout d'abord à une requalification précise de la situation juridique des requérants, dissipant la confusion entretenue par ces derniers entre leurs différents titres contractuels et unilatéraux. Les requérants prétendaient tenir leurs droits de contrats de location venus à expiration en 1959 et prolongés d'un commun accord. Le Tribunal rétablit la vérité factuelle et juridique issue de l'instruction : les contrats de location expirés en 1959 ne concernaient qu'une parcelle faisant partie du domaine privé de l'État. En revanche, l'exploitation litigieuse (comportant l'utilisation du slip et de la cale de hâlage) s'exerçait sur le domaine public maritime. Or, sur ce domaine public maritime, l'utilisation des installations reposait exclusivement sur une autorisation unilatérale accordée à titre précaire et révocable par l'Administration des Domaines le 5 juillet 1928. Le Tribunal constate que cette autorisation est venue à expiration par l'effet d'une décision du 21 octobre 1966, laquelle est « devenue définitive » faute d'avoir été contestée dans le délai du recours contentieux. En soulignant ce caractère définitif, le juge verrouille le débat : la disparition du titre juridique d'occupation du domaine public est acquise depuis 1966 et ne peut plus être remise en cause à l'occasion du recours dirigé en 1975 contre l'Ordonnance Souveraine approuvant la nouvelle concession. #### 3. La neutralisation de la tolérance administrative par les principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité Les requérants tiraient toutefois argument du fait qu'après l'échéance du 22 novembre 1966 fixée par la décision de retrait du 21 octobre 1966 pour libérer les lieux, l'Administration s'était abstenue de les contraindre à exécuter cette clause et avait laissé l'exploitation se poursuivre. Le Tribunal Suprême oppose à cet argument une règle fondamentale du droit des biens publics : cette abstention de l'Administration « n'est pas de nature à créer un droit privatif à leur profit, dès l'instant où les installations dont s'agit étaient situées sur le domaine public, imprescriptible et inaliénable en vertu de l'article 432 du Code civil ». Le raisonnement syllogistique est implacable : * Majeure : En vertu de l'article 432 du Code civil, le domaine public est inaliénable et imprescriptible. * Mineure : Les installations du chantier naval (slip et cale de hâlage) sont situées sur le domaine public maritime. * Conclusion : Aucune possession, aucun maintien dans les lieux, ni aucune inertie de l'Administration à poursuivre l'expulsion d'un occupant sans titre ne peuvent faire naître par prescription ou accord tacite un quelconque droit privatif sur ces dépendances. De surcroît, sur le terrain probatoire des prétendues promesses administratives, le Tribunal relève souverainement qu'aucune des pièces produites au soutien de la requête ne traduit l'intention de l'Administration de garantir la réinstallation et l'extension du chantier naval. À l'inverse, l'instruction démontre que l'Administration des Domaines a pris soin, à diverses reprises et notamment par sa lettre du 21 novembre 1968, d'avertir les requérants que leur maintien sur les emprises du port de Fontvieille n'était qu'une simple tolérance, par essence précaire et révocable. #### 4. La validation de la fin de l'occupation par le but d'intérêt général et de service public Bien que la démonstration de l'absence totale de droit des requérants eût suffi à rejeter leur recours, le Tribunal Suprême complète sa motivation par un considérant surabondant (« dans ces conditions, et en tout état de cause ») d'une grande portée doctrinale. Il examine la légalité interne et la finalité de l'article 3 de la convention approuvée par l'Ordonnance Souveraine n° 5532 du 4 mars 1975, lequel exigeait que l'assiette de la concession soit libre de toute location ou occupation lors de la prise de possession réelle par le concessionnaire. Le Tribunal relève que cette stipulation avait un objet précis et légitime : permettre au nouveau concessionnaire (la Société anonyme du Nouveau Port de Fontvieille) de disposer effectivement du domaine public occupé par les requérants afin de « le mettre en mesure d'assumer les obligations de service public qui lui étaient imposées par la convention, dans le cadre de l'opération d'ensemble que constituent l'aménagement du terre-plein de Fontvieille, l'exploitation du nouveau port et la gestion de l'ancien port ». Dès lors, le juge conclut que c'est à bon droit qu'il a été mis fin à toute occupation du domaine public pour « des motifs d'intérêt général tirés de la bonne gestion de ce domaine ». Par conséquent, l'Ordonnance Souveraine attaquée n'a commis aucune illégalité et n'a pu méconnaître des droits que les requérants prétendaient, à tort, détenir. ### C. Le dispositif À l'issue de ce raisonnement, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête susvisée de la Société anonyme Chantier Naval de Fontvieille et des consorts M. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de la Société anonyme Chantier Naval de Fontvieille et des consorts M. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée Plénière le 17 décembre 1975 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt de principe majeur du droit administratif monégasque, tant en ce qui concerne la théorie générale des actes administratifs et du contentieux que le régime juridique de la domanialité publique. #### 1. La recevabilité implicite du recours pour excès de pouvoir contre l'acte d'approbation d'un contrat de concession Un premier enseignement fondamental de cet arrêt réside dans ce que le Tribunal Suprême accepte de juger au fond sans opposer d'irrecevabilité. Les requérants attaquaient l'Ordonnance Souveraine n° 5532 du 4 mars 1975 « en tant qu'elle a approuvé la convention du 22 novembre 1974 » de concession portuaire. Dans leur requête, ils avaient pris soin de préciser que cette Ordonnance constituait « un acte de l'autorité de tutelle détachable du contrat de concession et pouvant, par suite, être attaquée par la voie du recours pour excès de pouvoir ». En statuant directement sur la légalité de l'Ordonnance Souveraine au regard du contenu de l'article 3 de la convention qu'elle approuve, le Tribunal Suprême consacre implicitement mais nécessairement la théorie des actes détachables des contrats administratifs. En droit public monégasque, conformément aux dispositions de l'article 90 de l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (visée par la décision), le Tribunal Suprême est juge de l'excès de pouvoir à l'égard des décisions des diverses autorités administratives et des Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois. Si le contrat de concession lui-même relève par nature du contentieux contractuel devant les juridictions judiciaires de droit commun, l'acte unilatéral par lequel l'autorité souveraine approuve cette convention s'en détache. Les tiers au contrat de concession — qualité qu'avaient les exploitants du chantier naval évincés — sont ainsi recevables à contester par la voie du recours pour excès de pouvoir l'Ordonnance Souveraine d'approbation, et même à invoquer à cette occasion l'illégalité prétendue des clauses réglementaires ou d'organisation du service public contenues dans la convention (telle que la clause de l'article 3 définissant l'assiette domaniale et ses conditions de libération). #### 2. La sécurité juridique et le caractère définitif des actes administratifs individuels Sur le terrain de la théorie de l'acte administratif unilatéral, l'arrêt consacre avec force le principe selon
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 mars 1971, n° 27492 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 mars 1971, n° 27492 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1971/03-03-27492)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière hautement contentieuse du droit de l’urbanisme et de la construction, caractéristique d’un territoire exigu où chaque opération immobilière d’envergure suscite de vives tensions entre les impératifs de développement urbain, la préservation du site et la protection des droits des propriétaires riverains. À l’origine de l’affaire se trouve un arrêté ministériel, référencé sous le numéro 70-1658, pris par le Ministre d'État le 28 avril 1970. Par cet acte administratif individuel, l’autorité exécutive monégasque a délivré une autorisation de construire portant sur l’édification d’un immeuble, projet porté par la société civile immobilière (SCI) « Le Praxitèle », représentée par son gérant, le sieur C. La localisation exacte de la parcelle d'assiette du projet en Principauté n'est pas précisée dans la décision. Toutefois, il ressort des éléments du dossier que l’instruction de cette demande d'autorisation de construire n’a pas été exempte d’ajustements. L'Administration a en effet imposé au constructeur des modifications par rapport à son projet initial, consistant notamment en une diminution du nombre des étages et un abaissement de la hauteur maximale de l'immeuble projeté. Par ailleurs, le projet retenu présentait plusieurs caractéristiques techniques et juridiques particulières : il nécessitait d'importants travaux de terrassement ainsi que des fouilles profondes pour ses fondations, il induisait un accroissement du nombre de locaux disponibles dans le secteur considéré, et il s'accompagnait de la cession gratuite d'une parcelle de terrain à l'État monégasque. En outre, pour permettre la réalisation de cette opération immobilière, l'arrêté du 28 avril 1970 a assorti l'autorisation de construire de plusieurs dérogations aux règles générales d'urbanisme. Pour le calcul des coefficients réglementaires — à savoir le coefficient d'occupation du sol (surface bâtie au sol) et la détermination de la surface devant rester non bâtie et complantée —, les services administratifs ont pris en compte la surface totale de la propriété du pétitionnaire, en y incluant la superficie d'une partie d'un chemin d'accès appartenant au constructeur. Le sieur W., propriétaire d'une villa située dans le voisinage immédiat du terrain d'assiette de la construction projetée, a estimé que cet arrêté ministériel portait gravement atteinte tant à la légalité urbanistique et constitutionnelle qu'à ses propres intérêts de propriétaire riverain. Redoutant en particulier que l'importance du gabarit de l'immeuble ne dénature le site et que les importantes fouilles et fondations prévues ne menacent directement la sécurité et la stabilité de sa propre villa — crainte qui l'avait d'ailleurs conduit, parallèlement, à saisir le juge civil d'une demande de désignation d'expert, laquelle n'avait pas abouti —, le sieur W. a résolu de contester la validité de l'autorisation de construire devant la juridiction suprême de l'ordre administratif et constitutionnel monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural devant le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de l'ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, s'est décomposé en deux phases distinctes : une phase provisoire relative au sursis à exécution, suivie d'une phase d'instruction contradictoire approfondie sur le fond du recours pour excès de pouvoir. Par une requête initiale enregistrée le 26 juin 1970, le sieur W. a saisi le Tribunal Suprême de conclusions tendant, à titre principal, à l'annulation de l'arrêté ministériel n° 70-1658 du 28 avril 1970 et à la condamnation du Gouvernement Princier aux dépens. À titre accessoire et urgent, le requérant sollicitait qu'il soit ordonné le sursis à l'exécution de l'arrêté attaqué. Sur la demande de sursis à exécution, le Ministre d'État a présenté des observations dès le 7 juillet 1970, concluant au rejet de cette mesure conservatoire au motif que le moyen tiré des risques que l'édification de l'immeuble ferait courir à la sécurité de la villa du requérant ne pouvait être utilement pris en considération. Dès le lendemain, le 8 juillet 1970, le sieur C., assisté de Maître Sanita, avocat-défenseur, a déposé des observations tendant également au rejet de la demande de sursis pour un motif identique. Le Procureur Général ayant fait connaître, par déclaration du 7 juillet 1970, qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur cette demande incidente, le Président du Tribunal Suprême a néanmoins, par une ordonnance rendue le 20 juillet 1970, fait droit à la demande du sieur W. et ordonné le sursis à exécution de l'arrêté contesté. L'instruction s'est alors poursuivie sur le fond du litige, donnant lieu à un échange nourri d'écritures et à l'intervention formelle du bénéficiaire de l'autorisation. Au soutien de sa requête en annulation du 26 juin 1970, complétée par un mémoire en réplique déposé le 16 septembre 1970, le sieur W. articulait une série de griefs relevant tant de la légalité interne que des conditions d'octroi des dérogations : 1. **La violation du principe constitutionnel d'égalité** : Le requérant soutenait que l'article 17 de la Constitution du 17 décembre 1962 avait été méconnu du fait des faveurs dérogatoires accordées au constructeur. 2. **Le vice de procédure et l'absence de contreparties aux dérogations** : Il faisait valoir que son accord préalable, en qualité de propriétaire voisin, n'avait pas été recueilli avant l'octroi des dérogations, et que ces dernières avaient été consenties gratuitement, sans contrepartie profitable à la collectivité publique. 3. **La méconnaissance de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 et l'erreur manifeste d'appréciation** : Dans sa réplique, le requérant soutenait que la décision attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon lui, le projet violait l'article 7 précité dès lors que son gabarit portait atteinte au site et au caractère des lieux avoisinants, que les dérogations n'étaient pas motivées par l'intérêt général, et que la sécurité publique était directement menacée par l'importance des fouilles envisagées. 4. **L'inexactitude matérielle des calculs et la fausseté des déclarations (violation des articles 3 et 13, 5° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966)** : Le sieur W. affirmait que les dérogations avaient été obtenues au vu de fausses déclarations. Il reprochait à l'Administration d'avoir inclus un chemin d'accès dans la surface de la propriété, ce qui avait eu pour effet de minorer artificiellement le coefficient d'occupation du sol et l'étendue de la surface plantée. Pour le requérant, le terme « propriété » employé à l'article 13, 5° devait s'entendre strictement comme synonyme du « terrain » sur lequel l'autorisation de construire est sollicitée, tel que visé à l'article 3 de la même ordonnance. 5. **Le détournement de pouvoir** : Enfin, le requérant arguait que les dérogations accordées présentaient un caractère exorbitant du droit commun par leur nombre, leur importance et leur gratuité, révélant ainsi la volonté de l'Administration de favoriser un intérêt privé et constituant un détournement de pouvoir. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 19 août 1970, suivie d'un mémoire en duplique le 16 octobre 1970, concluant au rejet intégral de la requête par une réfutation méthodique de chaque moyen : 1. **Sur l'article 17 de la Constitution** : Le Ministre d'État opposait l'inopérance du moyen, le principe d'égalité ne pouvant être invoqué que par des personnes placées dans des situations juridiques et factuelles identiques. Il relevait d'ailleurs en duplique que le requérant semblait avoir abandonné ce moyen ainsi que celui tiré du défaut d'accord des voisins. 2. **Sur le régime juridique des dérogations (article 12 de l'ordonnance-loi du 3 novembre 1959)** : L'Administration soutenait que ce texte ne subordonne nullement l'octroi de dérogations à l'assentiment des voisins ni à l'exigence de contreparties formelles. L'appréciation des obligations mises à la charge du constructeur relève de la pure opportunité administrative, échappant au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Le contrôle juridictionnel en cette matière est restreint à l'inexactitude matérielle des faits, à l'erreur manifeste d'appréciation et au détournement de pouvoir. En tout état de cause, il suffit que les dérogations ne soient pas contraires à l'intérêt général ; or, en l'espèce, le projet servait positivement cet intérêt général par l'accroissement du parc de locaux, la cession gratuite d'une parcelle à l'État, la réalisation d'importants terrassements et sa parfaite insertion dans le secteur. 3. **Sur la sécurité et l'esthétique du site (article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966)** : Le Ministre d'État faisait valoir que les atteintes au site étaient inexistantes compte tenu des modifications imposées au projet initial. Quant à la sécurité publique visée par l'article 7, elle ne concerne que les risques inhérents aux immeubles achevés, et nullement les risques temporaires de chantier tels que les fouilles, contre lesquels les promoteurs doivent se prémunir sous le contrôle éventuel du juge civil — lequel avait d'ailleurs refusé en l'espèce de désigner un expert. 4. **Sur le calcul des surfaces (articles 3, 1° et 13, 5° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966)** : L'Administration soutenait que la surface bâtie au sol et la surface plantée doivent légalement être calculées par rapport à la « surface totale de la propriété », conformément au but de salubrité poursuivi par le texte, l'article 3, 1° n'opérant aucune distinction entre les différentes parcelles ou parties composant ladite propriété. Au demeurant, le requérant reconnaissait lui-même que la surface bâtie au sol demeurerait inférieure au plafond autorisé. 5. **Sur le détournement de pouvoir** : Le Gouvernement Princier soulignait que cette allégation demeurait dépourvue de tout commencement de preuve. Enfin, par une requête enregistrée le 24 août 1970, la SCI « Le Praxitèle », représentée par son gérant le sieur C. et ayant pour avocat-défenseur Maître J.-C. Marquet, est volontairement intervenue à l'instance au soutien des conclusions de l'Administration. Elle demandait au Tribunal Suprême de déclarer son intervention recevable et de rejeter le recours du sieur W., en s'associant aux moyens développés dans la contre-requête ministérielle et en ajoutant que les dérogations litigieuses n'aggravaient aucunement la situation personnelle du requérant. À l'issue de l'instruction, lors de l'audience publique, le Tribunal Suprême a entendu M. Louis Pichat, Membre du Tribunal, en son rapport, Maîtres Biasca et Georges en leurs plaidoiries respectives, ainsi que le Procureur Général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême le 3 mars 1971 posait une pluralité de questions juridiques complémentaires, touchant à la fois à la procédure contentieuse administrative, à la portée des droits fondamentaux dans le contentieux de l'urbanisme, et à l'étendue du pouvoir discrétionnaire de l'Administration lors de la délivrance de permis de construire dérogatoires. De manière synthétique, le problème de droit central pouvait être formulé ainsi : **Dans quelle mesure et sous quelles conditions de légalité constitutionnelle et réglementaire le Ministre d'État peut-il autoriser une opération de construction immobilière assortie de dérogations aux règles d'urbanisme, et quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'appréciation de l'intérêt général, de la sécurité publique et des modalités de calcul de l'occupation des sols ?** Cette problématique matricielle se déclinait en cinq sous-questions précises que la Haute Juridiction devait successivement trancher : 1. *Sur le terrain procédural* : La société bénéficiaire d'une autorisation de construire attaquée par un tiers voisin justifie-t-elle d'un intérêt suffisant pour intervenir volontairement à l'instance en défense de l'acte ? 2. *Sur le terrain constitutionnel* : Un propriétaire voisin est-il fondé à invoquer le principe d'égalité des citoyens devant la loi, garanti par l'article 17 de la Constitution, pour contester une décision individuelle d'urbanisme fixant les conditions propres à une opération déterminée ? 3. *Sur la police de l'esthétique et de la sécurité des constructions (article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966)* : La notion de « sécurité publique » visée par la réglementation de l'urbanisme englobe-t-elle les risques techniques liés à l'exécution même des travaux (tels que la profondeur des fouilles), ou se limite-t-elle aux seules caractéristiques de l'ouvrage une fois achevé ? 4. *Sur le régime des dérogations d'urbanisme (article 12 de l'Ordonnance-loi du 3 novembre 1959 et article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966)* : La légalité de l'octroi d'une dérogation est-elle subordonnée à l'accord préalable des propriétaires voisins ou à l'imposition de contreparties d'intérêt public à la charge du promoteur, ou la seule conformité du projet à l'intérêt général constitue-t-elle une condition à la fois nécessaire et suffisante ? 5. *Sur les règles techniques d'occupation du sol (article 13, 5° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966)* : L'assiette foncière servant de base au calcul de la surface bâtie au sol et des espaces complantés (« surface totale de la propriété ») inclut-elle les dépendances telles qu'un chemin d'accès privé appartenant au constructeur ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête du sieur W. après avoir admis l'intervention de la société constructrice, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur analytique, structuré autour d'une conception classique du contentieux de l'excès de pouvoir et d'une répartition stricte de la charge de la preuve. #### 1. La recevabilité de l'intervention volontaire en défense Le Tribunal Suprême règle liminairement et avec une grande concision la question procédurale posée par la requête de la SCI « Le Praxitèle ». Il constate simplement que ladite société « *a intérêt au maintien de l'arrêt [arrêté] attaqué* » et en déduit immédiatement que son intervention est recevable. Bien que le texte ne le détaille pas davantage, l'intérêt de la société, titulaire des droits à construire conférés par l'arrêté du 28 avril 1970 (dont l'exécution avait au surplus été suspendue par l'ordonnance du 20 juillet 1970), était patent. En matière de recours pour excès de pouvoir, la jurisprudence administrative admet très largement l'intervention volontaire accessoire dès lors que l'intervenant justifie d'un intérêt, même simplement conservatoire, au maintien de l'acte administratif contesté. #### 2. L'inopérance du principe constitutionnel d'égalité face à une opération d'urbanisme individualisée Abordant le fond, le Tribunal écarte en premier lieu le grief tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution du 17 décembre 1962. La Haute Juridiction pose le principe selon lequel l'égalité des citoyens devant la loi « *n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des situations identiques* ». Appliquant cette règle majeure au droit de l'urbanisme, le juge suprême relève qu'une autorisation de construire est une décision qui fixe les conditions dans lesquelles une opération d'urbanisme déterminée est autorisée, et ce, « *en considération des éléments propres* » à cette opération. Dès lors, par nature, chaque terrain, chaque projet architectural et chaque implantation topographique présente une singularité irréductible. Le propriétaire voisin ne se trouvant pas dans une situation identique à celle du pétitionnaire au regard de l'acte attaqué, et chaque projet étant évalué selon ses caractéristiques intrinsèques, le moyen tiré de la rupture d'égalité est radicalement inopérant. #### 3. L'interprétation stricte des exigences d'esthétique et de sécurité publique de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 Le deuxième axe du raisonnement porte sur le respect de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Ce moyen se subdivisait en deux branches que le Tribunal examine distinctement : * **Sur la protection du site et du caractère des lieux avoisinants** : Le juge opère ici un contrôle des faits du dossier couplé à l'application des règles relatives à la charge de la preuve. Alors que le sieur W. procédait par voie de simple affirmation quant à l'atteinte que le gabarit de l'immeuble porterait au site et à l'intérêt général, le Tribunal Suprême relève qu'il résulte au contraire des pièces de l'instruction que l'Administration a activement veillé au respect de l'article 7 « *en imposant au constructeur la diminution du nombre des étages et de la hauteur maximale de l'immeuble* ». Faute pour le requérant d'apporter le moindre « *commencement de preuve* » au soutien de ses allégations, le grief est écarté. * **Sur l'atteinte à la sécurité publique** : Le raisonnement du Tribunal Suprême revêt ici une portée doctrinale majeure en opérant une distinction conceptuelle nette entre le droit de l'urbanisme et le droit de la construction matérielle (ou de la responsabilité civile des constructeurs). Le requérant invoquait les dangers résultant de la profondeur des fondations et des fouilles prévues. Le Tribunal juge que cette circonstance « *ne saurait être prise en considération s'agissant des conditions techniques d'exécution des travaux et non des caractéristiques des constructions achevées seules envisagées par ledit article 7* ». Autrement dit, la police de l'autorisation de construire vérifie que l'ouvrage, tel qu'il est conçu pour exister une fois bâti, ne compromet pas la sécurité publique (par sa stabilité finale, ses accès, sa hauteur, etc.) ; elle n'a pas pour objet de régir les aléas techniques temporaires du chantier (excavations, terrassements), lesquels relèvent de la responsabilité technique des hommes de l'art et, le cas échéant, du contentieux civil des troubles de voisinage. #### 4. La consécration de l'intérêt général comme condition nécessaire et suffisante des dérogations d'urbanisme Le cœur de l'arrêt réside dans l'examen du troisième groupe de moyens, relatif à la légalité des dérogations accordées sur le fondement combiné de l'article 12 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et des dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Le Tribunal Suprême procède en trois temps : * **Les conditions d'octroi des dérogations (absence de droit de veto des voisins et de contreparties obligatoires)** : Le juge procède à une lecture fidèle des textes en vigueur. Il constate qu'aucune disposition législative ou réglementaire, et notamment pas l'article 12 de l'Ordonnance-loi du 3 novembre 1959, n'oblige l'Administration à subordonner ses dérogations
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27480 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27480 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1967/03-06-27480)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Au cœur du présent litige constitutionnel se trouve la Société des Bains de Mer (ci-après « S.B.M. »), personne morale soumise à la législation monégasque et constituée sous la forme d'une société commerciale à but exclusivement lucratif et à monopole. Dès avant l'intervention législative contestée, la S.B.M. occupait une place singulière dans l'ordonnancement juridique et économique de la Principauté. Liée à l'État par un contrat dont les clauses figuraient dans ses statuts et dans son cahier des charges, cette société s'était vu confier, dès sa constitution et à la faveur de modifications statutaires ultérieures, des missions qualifiées d'indispensables à la vie de la Principauté, faisant d'elle un élément essentiel de la prospérité monégasque. Ce statut particulier se traduisait par un régime juridique et financier dérogatoire au droit commun des sociétés anonymes, y compris celles bénéficiant d'un monopole. La S.B.M. jouissait en effet de privilèges spécifiques et de franchises fiscales, tout en exerçant certains pouvoirs de police. En contrepartie de ces prérogatives exorbitantes, son fonctionnement intérieur était étroitement assujetti au contrôle de la puissance publique : le Gouvernement princier détenait le pouvoir de s'opposer à l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale des actionnaires ; la désignation du président, du vice-président et de l'administrateur délégué devait obligatoirement recueillir l'approbation gouvernementale ; enfin, la gestion sociale était placée sous la surveillance et le contrôle d'un commissaire du Gouvernement investi de pouvoirs étendus. C'est dans ce cadre préexistant qu'est intervenue la loi n° 807 en date du 23 juin 1966, dont l'intitulé même précise qu'elle a pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S.B.M. ». Par voie d'autorité législative, ce texte a profondément remanié la structure capitalistique et la gouvernance de la société. En premier lieu, sur le plan financier, la loi a prescrit l'augmentation du capital social de la S.B.M., le portant de cinq millions à huit millions de francs. Cette opération a été réalisée par la création de six cent mille actions nouvelles, intégralement attribuées à l'État monégasque. Ces actions nouvelles, frappées d'inaliénabilité, confèrent à l'État une vocation au partage des bénéfices ainsi qu'à celui de l'actif social. En accompagnement de cette restructuration du capital, la loi a prévu diverses mesures financières, notamment une offre faite aux actionnaires anciens de céder leurs titres à l'État dans les délais et conditions prévus par l'article 4 de la loi (avec fixation d'une prime et d'un taux de rachat), le maintien de la faculté de négocier leurs titres en Bourse, ainsi que la garantie par l'État des emprunts obligataires que la société serait appelée à émettre. En second lieu, sur le plan des droits politiques et de l'administration sociale, la loi n° 807 a institué des mécanismes spécifiques au profit de la puissance publique. D'une part, elle a décidé que quatre membres du conseil d'administration seraient directement nommés par le Gouvernement princier. D'autre part, elle a instauré un régime différencié quant à l'exercice du droit de vote aux assemblées générales : tandis que chaque actionnaire ancien demeurait soumis à la limitation statutaire lui interdisant de disposer de plus de cent voix dans les scrutins, l'État actionnaire s'est trouvé dispensé de ce plafonnement, bénéficiant d'un droit de vote à raison d'une voix par cent actions détenues. Estimant que ce dispositif législatif bouleversait l'économie du pacte social et portait une atteinte inconstitutionnelle tant aux droits de la personne morale qu'à ceux de ses membres, le sieur R., agissant en sa qualité d'actionnaire de la S.B.M., a entrepris de contester la validité de la loi n° 807 devant la juridiction constitutionnelle monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi en matière constitutionnelle sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine portant organisation du Tribunal Suprême, le juge suprême a été amené à statuer au terme d'une instruction contradictoire écrite et orale. La procédure a été introduite par la requête déposée par le sieur R. le 19 août 1966, à laquelle le Ministre d'État a répondu par une contre-requête enregistrée le 18 octobre 1966. L'échange des écritures s'est poursuivi par le dépôt d'une réplique du requérant le 5 novembre 1966, suivie d'une duplique du Ministre d'État le 22 novembre 1966. À l'audience, après le rapport de Monsieur Jean Brouchot, Président du Tribunal Suprême, Maître Célice a développé les moyens au soutien du recours pour le sieur R., tandis que Maîtres Marquet et George ont présenté leurs observations pour le Ministre d'État, avant que Monsieur le Procureur Général ne soit entendu en ses conclusions. Les requête et réplique du sieur R. tendaient à l'annulation pure et simple de la loi n° 807 du 23 juin 1966, articulant cinq moyens distincts tirés de la violation des articles 17, 24 et 30 de la Constitution de la Principauté, en tant que la loi préjudicierait à la fois à la S.B.M. et à ses actionnaires. Premièrement, le requérant invoquait la violation du principe d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) au détriment de la S.B.M. Il soutenait qu'en augmentant le capital par attribution de six cent mille actions à l'État et en imposant quatre administrateurs nommés par le Gouvernement, le législateur avait transformé une société privée en une société d'économie mixte, créant ainsi une discrimination injustifiée entre la S.B.M. et les autres sociétés anonymes à monopole de la Principauté. En outre, la modification unilatérale par la loi d'un contrat passé entre l'État et la société (figurant dans les statuts et le cahier des charges) méconnaissait selon lui le principe du Code civil monégasque suivant lequel les conventions tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites, rompant de ce fait l'égalité entre la S.B.M. et les autres sujets monégasques auxquels ce principe demeurait applicable. Deuxièmement, le sieur R. dénonçait une violation du même article 17 à son propre détriment, en sa qualité d'actionnaire. Il arguait d'une rupture d'égalité au sein même de la société, résultant de la dispense de limitation du nombre de voix accordée à l'État actionnaire alors que les actionnaires anciens restaient plafonnés à cent voix. Il ajoutait que les actionnaires anciens, ayant initialement adhéré à une société de droit privé, se voyaient contraints sans leur consentement de subir la transformation de celle-ci en société d'économie mixte, mesure non applicable aux actionnaires des autres sociétés anonymes à monopole. Troisièmement, le requérant concluait à la violation de l'article 24 de la Constitution protégeant le droit de propriété, envisagé du chef de la S.B.M. sur son patrimoine. Selon lui, la transformation de la société privée en société d'économie mixte opérait une dépossession du patrimoine social par voie de transfert à une société nouvelle. À tout le moins, l'intrusion des six cent mille actions étatiques et des quatre administrateurs gouvernementaux assurait nécessairement à l'État la majorité à l'assemblée générale et au conseil d'administration, le rendant maître absolu du patrimoine social pour en disposer à son gré. Cette opération s'analysait, aux yeux du requérant, en une expropriation déguisée, intervenue sans déclaration légale d'utilité publique ni allocation d'une juste indemnité à la S.B.M. Quatrièmement, la violation de l'article 24 de la Constitution était invoquée au détriment personnel de l'actionnaire. Le requérant rappelait que la propriété de l'action confère des droits corporels et incorporels : possession matérielle du titre, part proportionnelle dans les dividendes et dans le boni de liquidation, et droit de vote aux assemblées générales pour nommer les administrateurs et statuer sur les questions sociales. Or, l'émission imposée de six cent mille actions nouvelles réduisait mécaniquement la quote-part des actionnaires anciens dans les dividendes et le capital social, les frustrant partiellement de leurs droits corporels de propriété. Parallèlement, le droit de vote illimité de l'État (une voix par cent actions contre un maximum absolu de cent voix pour tout autre actionnaire) conférait inévitablement à la puissance publique la majorité dans les organes sociaux, rendant le droit de vote des anciens actionnaires illusoire et inefficace, ce qui équivalait à en être « privés » sans utilité publique constatée ni juste indemnité. Cinquièmement, enfin, le requérant soutenait que la loi attaquée méconnaissait l'article 30 de la Constitution en violant le principe de la liberté d'association reconnu par ce texte. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en réfutant méthodiquement chacun des cinq griefs. Sur l'article 17 concernant la S.B.M., il opposait que le principe d'égalité ne s'applique qu'aux personnes physiques ou morales monégasques placées dans une situation identique de fait ou de droit. Or, la S.B.M. occupait une place à part dans l'économie nationale et était déjà soumise à un régime juridique et financier distinct de celui des autres sociétés à monopole, les mesures nouvelles ayant au surplus été prises dans l'intérêt général. Concernant les actionnaires, le Ministre d'État faisait valoir qu'ils savaient, en entrant dans la société, que celle-ci était régie par des statuts particuliers dérogatoires ; que la Constitution n'interdit nullement au législateur d'octroyer des droits préférentiels à certains actionnaires au sein d'une société ; et qu'aucune contrainte n'avait été exercée sur les anciens actionnaires, libres de disposer de leurs titres. Sur l'article 24 concernant la S.B.M., le défendeur soutenait que ce texte ne vise que la privation totale du droit de propriété. L'intitulé même de la loi démontrant qu'elle tendait uniquement à assurer une participation de l'État à l'activité sociale sans déposséder la société ni transférer son patrimoine à un tiers, l'article 24 était inapplicable. Concernant le droit de propriété des actionnaires, le Ministre d'État analysait le droit de l'actionnaire (hors la possession matérielle du titre) comme un simple droit de créance éventuel sur les bénéfices et l'actif de liquidation. Les anciens actionnaires conservant leurs titres (avec faculté de négociation en Bourse ou de cession à l'État selon l'article 4 de la loi), leur vocation aux dividendes et au partage ainsi que leur droit de vote, ils n'étaient aucunement privés de leur propriété au sens de l'article 24. Les atteintes alléguées ne reposaient, selon le Gouvernement, que sur de pures hypothèses échappant au contrôle du juge de la constitutionnalité des lois. Sur l'article 30, le Ministre d'État objectait laconiquement qu'une société commerciale ne saurait être assimilée à une association. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le recours soumis au Tribunal Suprême posait une question fondamentale de droit constitutionnel économique, touchant aux limites du pouvoir législatif lorsque l'État décide d'intervenir autoritairement dans le capital et la gouvernance d'une société privée concessionnaire d'un monopole essentiel à l'économie nationale. Plus précisément, la haute juridiction devait résoudre une quadruple problématique : 1. Le législateur peut-il, sans méconnaître le principe constitutionnel d'égalité devant la loi (article 17), édicter une loi spéciale modifiant unilatéralement le capital, l'administration et l'équilibre contractuel d'une société anonyme déterminée, et instituant en son sein des prérogatives de vote dérogatoires au profit de l'État actionnaire ? 2. L'augmentation de capital imposée par la loi au profit de l'État, assortie de la nomination gouvernementale d'administrateurs, s'analyse-t-elle, à l'égard de la personne morale elle-même, en une privation de propriété soumise aux garanties de l'expropriation pour cause d'utilité publique (article 24) ? 3. À l'égard des actionnaires préexistants, la dilution de leurs droits financiers et l'amoindrissement de leur poids politique par l'octroi d'un privilège de vote à l'État constituent-ils une privation de propriété ou de simples restrictions à l'exercice de ce droit, et dans quelle mesure le juge constitutionnel peut-il contrôler la légitimité de ces atteintes ainsi que le caractère suffisant des compensations prévues par la loi au regard de l'article 24 de la Constitution ? 4. Enfin, les garanties constitutionnelles de la liberté d'association (article 30) sont-elles invocables par les membres d'une société commerciale ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des moyens du requérant et valider la constitutionnalité de la loi n° 807 du 23 juin 1966, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en quatre temps, révélant une approche à la fois réaliste et nuancée des droits fondamentaux appliqués à la matière du droit des sociétés. #### 1. L'application classique du principe d'égalité devant la loi à une situation juridique singulière Examinant conjointement les deux premiers moyens tirés de la violation de l'article 17 de la Constitution (au détriment de la S.B.M. puis de l'actionnaire), le Tribunal Suprême énonce tout d'abord la règle de principe gouvernant la matière : le principe de l'égalité devant la loi « n'est applicable qu'aux personnes physiques ou morales se trouvant dans une situation identique quant à leurs droits et à leurs obligations ». Procédant ensuite à une appréciation concrète de la condition juridique de la S.B.M. antérieurement à la loi attaquée, le juge constitutionnel relève une série d'indices objectifs démontrant l'irréductible singularité de cette personne morale. Tant son objet social que les privilèges dont elle bénéficiait imprimaient à ses activités un « caractère particulier ». Le Tribunal énumère à cet égard l'octroi de franchises fiscales, l'exercice par la société de certains pouvoirs de police, ainsi que l'étroite tutelle administrative pesant sur son fonctionnement interne (droit de veto gouvernemental sur l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale, approbation requise pour la désignation du président, du vice-président et de l'administrateur délégué, surveillance et contrôle exercés par un commissaire du Gouvernement doté de pouvoirs étendus). De ce faisceau d'éléments exorbitants du droit commun, le Tribunal déduit souverainement que la situation de la S.B.M. n'était identique à celle d'aucune autre société régie par la législation monégasque, pas même à celle des autres sociétés de monopole. Dès lors, en l'absence d'identité de situation, le législateur était pleinement habilité à édicter des dispositions spécifiques à son endroit sans encourir le grief de discrimination. Le juge ajoute que, compte tenu de cette situation statutaire et réglementaire très particulière, la société ne saurait utilement opposer le contrat conclu avec l'État pour paralyser l'intervention du législateur sur le terrain de l'article 17. Par un raisonnement d'accessoriété (« par voie de conséquence »), ces mêmes motifs suffisent à écarter le grief tiré de la rupture d'égalité invoqué par les actionnaires eux-mêmes. #### 2. L'exclusion de toute dépossession de la personne morale par application du principe de la personnalité juridique Abordant le troisième moyen relatif à la violation de l'article 24 de la Constitution au préjudice de la S.B.M., le Tribunal Suprême commence par citer intégralement le texte constitutionnel : « La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi ». Pour écarter l'applicabilité de ce texte à la société, la juridiction s'appuie sur une analyse rigoureuse de la personnalité morale et de l'objet de la loi. D'une part, l'intitulé même du texte législatif — qui vise à « assurer la participation de l'État à la S.B.M. » — est jugé « exclusif de toute dépossession ». D'autre part, sur le terrain du droit des biens et des sociétés, le Tribunal constate qu'aucune disposition légale n'opère une quelconque amputation du patrimoine social. En effet, la S.B.M., en tant que personne morale distincte de ses membres, conserve l'intégralité de ses droits sur son patrimoine, dont elle demeure l'unique propriétaire jusqu'à sa dissolution. De surcroît, la continuité de la gouvernance sociale est assurée dans le cadre du droit des sociétés, puisque la personne morale reste gérée par des administrateurs qui demeurent juridiquement responsables devant la société elle-même, devant les actionnaires et devant les tiers. N'étant privée ni directement ni indirectement de son droit de propriété, la S.B.M. ne peut se prévaloir des garanties de l'article 24 relatives à l'expropriation. #### 3. La distinction novatrice entre privation et restriction du droit de propriété des actionnaires et le contrôle de proportionnalité des compensations C'est sur le quatrième moyen — la violation de l'article 24 au détriment de l'actionnaire — que la motivation du Tribunal Suprême revêt sa portée théorique et pratique la plus remarquable. Contrairement à l'argumentation restrictive du Ministre d'État qui invitait le juge à dénier l'existence même d'atteintes constitutionnellement contrôlables, le Tribunal élabore une grille de contrôle sophistiquée. Dans un premier mouvement, le juge interprète la portée de l'article 24 de la Constitution. S'il rappelle que ce texte est relatif à la « privation » du droit de propriété, il pose immédiatement en principe que l'inviolabilité garantie par la Constitution « ne met pas obstacle à certaines restrictions au plein exercice de ce droit dans l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique, ou en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ». Surtout, le Tribunal Suprême affirme solennellement sa propre compétence pour exercer un contrôle au fond sur ces mesures : il lui appartient, statuant en matière constitutionnelle, « d'apprécier si les atteintes apportées au droit de propriété pour des motifs ci-dessus rappelés, sont compatibles avec le principe garanti par la Constitution ». Dans un deuxième mouvement, le Tribunal qualifie juridiquement les effets de la loi n° 807 sur la situation des actionnaires anciens. Loin d'y voir de simples hypothèses, il reconnaît explicitement que la création d'actions nouvelles au profit de l'État — dotées d'une vocation au partage des bénéfices et de l'actif social ainsi que d'un privilège de vote — conjuguée à la représentation particulière de l'État au conseil d'administration, « constituent des atteintes aux droits attachés à la propriété des actions existant antérieurement ». La propriété de l'action et les prérogatives pécuniaires et politiques qui y sont attachées entrent donc bien dans le champ de protection de l'article 24. Dans un troisième mouvement, le juge vérifie la légitimité du but poursuivi par le législateur.Relevant que la S.B.M., société à monopole, constitue un « élément essentiel de la prospérité de la Principauté » en raison des missions indispensables à la vie nationale qu'elle a reçues dès l'origine et lors des modifications statutaires subséquentes, le Tribunal en conclut que la loi attaquée « s'est inspirée de motifs légitimes, présentant un caractère d'intérêt général ». Dans un quatrième et dernier mouvement, le Tribunal Suprême pose une exigence fondamentale d'équilibre : dès lors que la loi « frappe exclusivement les actionnaires de la S.B.M. », les atteintes portées à leurs droits au nom de l'intérêt général et les dommages qu'elles ont causés « doivent être compensés ». Le juge s'assigne alors pour office de « rechercher si les compensations prévues par la loi sont suffisantes ». Pour conclure au caractère suffisant de ces compensations, le Tribunal procède à un bilan minutieux des dispositions légales et des réalités économiques de la société : - Sur le plan des droits politiques, il observe que le privilège de vote institué au profit de l'État « ne lui attribue pas nécessairement une pré
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Recours en indemnisation - Acte administratif réglementaire Urbanisme et construction Ordonnance souveraine modifiant une ordonnance souveraine en vigueur - Respect du site et des lieux avoisinants - Violation d'une règle juridique supérieure ou erreur manifeste d'appréciation (non) - Opération d'intérêt général - Détournement de pouvoir (non) - Arrêté ministériel portant autorisation de construire Recours pour excès de pouvoir Opposabilité des lois et ordonnances au lendemain de la publication au Journal de Monaco - Arrêté ministériel portant autorisation de construire délivré sur la base d'un texte inapplicable - Acte illégal (oui) Procédure Recevabilité de moyens nouveaux et tardifs énoncés dans la réplique et fondés sur une cause juridique distincte (non) - Lien suffisant entre les conclusions dirigées contre l'ordonnance souveraine et celles dirigées contre l'arrêt ministériel portant autorisation de construire - Recevabilité (oui) Recours en indemnisation Préjudice allégué - Absence de preuve - Demande recevable (non) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 7 décembre 2006, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le P. » c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Recours en indemnisation - Acte administratif réglementaire Urbanisme et construction Ordonnance souveraine modifiant une ordonnance souveraine en vigueur - Respect du site et des lieux avoisinants - Violation d'une règle juridique supérieure ou erreur manifeste d'appréciation (non) - Opération d'intérêt général - Détournement de pouvoir (non) - Arrêté ministériel portant autorisation de construire Recours pour excès de pouvoir Opposabilité des lois et ordonnances au lendemain de la??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? défaut de base légale en raison de l'irrégularité de l'Ordonnance qui lui sert de fondement, puis à titre subsidiaire en raison du détournement de pouvoir résultant de l'établissement du projet avant la réglementation qui lui servira de support, donc pour satisfaire un intérêt personnel, aussi bien qu'en raison d'inexactitudes matérielles de fait comme d'erreurs de qualification juridique identiques à celles qui affectent la légalité de l'ordonnance ; que la technicité des arguments peut justifier le recours à des mesures d'instruction et qu'il y a lieu de condamner l'État??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? es conclusions à fin d'indemnités Considérant que le syndicat requérant n'apporte aucune justification du préjudice qu'il invoque à la suite de l'annulation du permis ; que la demande présentée ne peut donc être accueillie. Décide : L'arrêté ministériel n° 2005-272 du 27 mai 2005 accordant un permis de construire à la SAM Samegi est annulé. Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 7 décembre 2006, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le P. » c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux constitutionnel - Disposition législative - Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Droits et libertés constitutionnels Constitution, Titre III - Inviolabilité du domicile (art. 21) - Prescription applicable aux locaux professionnels - Loi n° 1165, du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 18) - Pouvoirs d'investigation dépourvus de garanties - Atteinte disproportionnée à la prescription constitutionnelle - Disposition législative non conforme à la Constitution Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1165 du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 19 et art. 2-11) - Décision d'une autorité administrative - Décision du Président de la Commission de contrôle des informations nominatives - Avertissement et mise en demeure cumulés consécutivement à une procédure d'investigation - Violation de la disposition législative (oui) - Publication d'une décision individuelle - Violation de la disposition législative (oui) Procédure Procédure d'investigation dans des locaux à usage professionnel - Respect du principe des droits de la défense (non) - Respect du caractère contradictoire de la procédure (non) - Respect du caractère impartial de la décision (non) - Décision administrative de sanction illégale (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 25 octobre 2013, S.A.M. Monaco Telecom c/ Commission de contrôle des informations nominatives**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux constitutionnel - Disposition législative - Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Droits et libertés constitutionnels Constitution, Titre III - Inviolabilité du domicile (art. 21) - Prescription applicable aux locaux professionnels - Loi n° 1165, du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 18) - Pouvoirs d'investigation dépourvus de garanties - Atteinte disproportionnée à la prescription constitutionnelle - Disposition législative n??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? de cause la société requérante ne saurait se plaindre d'un défaut d'information relatif au droit d'opposition, que ne prévoit pas la législation monégasque ; Attendu enfin que l'article 1 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 n'impose pas la motivation de la décision de rejet du recours dès lors que celle-ci n'a pas pour objet, en tant que telle, de restreindre l'exercice de libertés publiques ou d'infliger une sanction et qu'en tout état de cause la légalité de cette décision est sans incidence sur celle de la décision du 8 novembre 2012 ; Attendu que le président de la CCIN??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? hevalier de l'ordre de Saint-Charles, Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, vice-président, officier de l'ordre de Saint-Charles, José SAVOYE, membre titulaire, Frédéric ROUVILLOIS et Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, rapporteur, membres suppléants, et prononcé le vingt-cinq octobre deux mille treize en présence de M. Gérard DUBES, premier substitut du Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, greffier en chef, chevalier de l'ordre de Saint-Charles. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 25 octobre 2013, S.A.M. Monaco Telecom c/ Commission de contrôle des informations nominatives**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 481219_A > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 481219_A ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/10-04-481219_A)) Le contrôle juridictionnel des mesures de police administrative et des décisions régulant l'accès des étrangers au marché du travail constitue un terrain d'observation privilégié de l'équilibre entre la préservation de l'ordre public et la garantie des droits individuels. Lorsque l'administration statue sur une demande d'autorisation d'embauche, elle exerce un pouvoir discrétionnaire étendu, dont les motifs touchant à la sécurité ou à la moralité publiques ne sont pas systématiquement explicités dans l'acte initial. Dès lors, la question de la preuve des motifs de fait devant le juge de l'excès de pouvoir devient centrale. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 4 octobre 2010 (enregistrée sous le numéro TS 2009/8), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco vient clore une séquence contentieuse essentielle relative au refus d'autorisation d'exercer une activité salariée opposé à un ressortissant étranger. Faisant suite à une décision avant dire droit ayant contraint l'administration à dévoiler les motifs de son refus, cet arrêt illustre avec une particulière netteté l'office du juge administratif monégasque dans l'appréciation des éléments justificatifs produits par le Ministre d'État, l'indépendance des appréciations administratives par rapport aux qualifications pénales, ainsi que la rigueur du principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte attaqué. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du litige se trouve une demande d'embauche présentée par M. F. F., ressortissant étranger (sa nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision), en vue d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté de Monaco. Il ressort des pièces ultérieurement versées aux débats que l'emploi envisagé consistait en « une activité liée à la protection des personnes et des biens ». En vertu de la législation monégasque, et notamment de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté, l'exercice d'une telle activité par un étranger est subordonné à la délivrance d'une autorisation administrative préalable. À l'occasion de l'instruction de cette demande d'embauche, une enquête administrative de moralité et de sécurité a été diligentée par les services de police. C'est dans ce cadre que le Capitaine-inspecteur Christophe Andronaco a établi, le 11 février 2009, un rapport administratif interne. Ce document soulignait que M. F. F. était « défavorablement noté » par les services de police monégasques. Cette appréciation défavorable reposait sur l'implication du demandeur dans deux procédures pénales successives au cours de l'année précédant sa demande : 1. Une première procédure, en date du 28 janvier 2008, ouverte pour des faits qualifiés d'attentat à la pudeur sur une mineure de plus de seize ans. Cette enquête a toutefois fait l'objet d'une décision de classement sans suite par le ministère public. 2. Une seconde procédure, en date du 16 décembre 2008, portant sur des faits de voies de fait consistant en des attouchements non consentis perpétrés sur une personne majeure, alors que l'intéressé se trouvait sous l'empire d'un état alcoolique. Cette seconde procédure n'avait pas non plus abouti à une condamnation par une juridiction de jugement, mais avait donné lieu, dix jours après les faits, à un rappel à la loi formulé par le Procureur général le 26 décembre 2008 (bien qu'une erreur matérielle de plume dans le premier visa du mémoire du Ministre d'État mentionne la date du « 26 décembre 2010 », le reste de la décision, tant dans le mémoire en réplique que dans les motifs du Tribunal, établit avec certitude la date du 26 décembre 2008). Par cet acte, le magistrat du parquet avertissait M. F. F. que si, « à titre exceptionnel », il ne faisait pas l'objet de poursuites devant le Tribunal correctionnel sur le fondement des articles 236 et 238 du Code pénal, il serait en revanche pénalement poursuivi pour ces mêmes faits s'il était « à nouveau amené à commettre de nouveaux faits délictueux sur le territoire de la Principauté dans un délai de trois ans ». Sur le fondement de ces éléments portés à la connaissance de l'autorité administrative, Monsieur le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur a pris, le 17 mars 2009, une décision administrative individuelle refusant à M. F. F. l'autorisation d'exercer une activité salariée sur le territoire monégasque. Postérieurement à cette décision de refus, en septembre 2009, M. F. F. a de nouveau été impliqué dans une affaire de nature similaire, fait qui sera consigné dans un rapport du Directeur de la Sûreté publique en date du 5 mars 2010. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus d'autorisation de travail, M. F. F., représenté par Maître Patricia Rey, Avocat-défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'une requête déposée le 15 mai 2009 et enregistrée au greffe sous le numéro TS 2009/8. Le recours tendait, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 17 mars 2009 et, d'autre part, à l'indemnisation du préjudice résultant de cette décision. La procédure devant le Tribunal Suprême s'est déroulée en deux temps, révélant l'importance cruciale de l'instruction préparatoire dans le contentieux de l'excès de pouvoir. Dans une première phase (dont les détails antérieurs ne sont connus que par les visas de l'arrêt commenté), l'administration n'avait manifestement pas communiqué les motifs de fait justifiant sa décision de refus. Face à ce silence ou à cette insuffisance probatoire, le Tribunal Suprême a rendu, le 8 février 2010, une décision avant dire droit par laquelle il a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois à compter de la notification, « tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». Déférant à cette injonction d'instruction, le Ministre d'État (représenté dans la procédure écrite initiale par Maître Sosso, puis à l'audience par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français) a déposé au greffe général, le 11 mars 2010, un mémoire de production accompagné de trois pièces justificatives : 1. Le rapport du Capitaine-inspecteur Andronaco du 11 février 2009 faisant état de la notation défavorable et des deux procédures de janvier et décembre 2008. 2. Le rappel à la loi du Procureur général du 26 décembre 2008. 3. Le rapport du Directeur de la Sûreté publique du 5 mars 2010 relatant la nouvelle implication du requérant dans des faits similaires en septembre 2009. Sur la base de ces productions, le Ministre d'État soutenait que la décision de refus était pleinement justifiée. Dans ses observations ultérieures déposées le 27 avril 2010, l'autorité gouvernementale faisait valoir que si les faits reprochés n'avaient pas donné lieu à une sanction pénale plus grave qu'un rappel à la loi, leur matérialité n'en était pas moins « incontestablement établie ». En se fondant sur de tels agissements pour refuser l'accès à un emploi lié à la protection des personnes et des biens — lequel exige « un comportement exemplaire » —, l'administration n'avait commis aucune erreur manifeste d'appréciation. Quant au rapport du 5 mars 2010 relatif aux faits de septembre 2009, le Ministre d'État concédait dans ses dernières écritures qu'il n'avait pas pour objet de justifier rétroactivement la décision contestée, mais seulement d'en confirmer « a posteriori et en opportunité » le bien-fondé. En réplique, dans un mémoire déposé le 8 avril 2010, le requérant s'attachait à déconstruire la valeur probante et juridique des trois pièces produites par l'État : * S'agissant de la procédure du 28 janvier 2008 pour attentat à la pudeur sur mineure, M. F. F. opposait le fait qu'elle avait été purement et simplement classée sans suite, lui ôtant selon lui toute portée. * S'agissant de la procédure du 16 décembre 2008 pour voies de fait, il soutenait que le rappel à la loi du 26 décembre 2008 ne constituait nullement une condamnation pénale, même minime, mais un simple avertissement du parquet se substituant aux poursuites et insusceptible d'être inscrit au casier judiciaire. De surcroît, il contestait l'opposabilité de cet acte en affirmant ne l'avoir jamais reçu, l'administration ne justifiant pas de sa notification. * Enfin, s'agissant de la troisième pièce (le rapport du 5 mars 2010), le requérant invoquait le principe de légalité temporelle : relatant des faits survenus en septembre 2009, soit postérieurement à la décision du 17 mars 2009, ce document ne pouvait légalement fonder l'acte attaqué, ni permettre au juge d'exercer son contrôle sur la matérialité des faits initiaux, ni même s'avérer « utile à la manifestation de la vérité ». La cause ayant été renvoyée par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 21 juillet 2010, l'affaire a été appelée à l'audience du 20 septembre 2010 devant l'assemblée plénière, sur le rapport de M. Frédéric Rouvillois, Membre suppléant, et après conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une question de droit administratif classique dans sa formulation mais délicate dans sa mise en œuvre probatoire : **l'autorité administrative commet-elle une erreur manifeste d'appréciation lorsqu'elle refuse à un ressortissant étranger l'autorisation d'exercer une activité salariée sur le territoire monégasque en se fondant sur des rapports de police relatant des faits à caractère pénal qui n'ont abouti à aucune condamnation juridictionnelle, mais seulement à un classement sans suite et à un rappel à la loi dont la notification est contestée, et dans quelle mesure des faits postérieurs à la décision peuvent-ils être pris en compte par le juge de l'excès de pouvoir ?** Plus fondamentalement, il s'agissait de déterminer le degré d'autonomie de l'appréciation administrative de la moralité d'un candidat à l'embauche par rapport aux qualifications et issues des procédures pénales, tout en délimitant strictement le cadre temporel et matériel des pièces justificatives recevables devant le juge administratif après une mesure d'instruction. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision, fidèle à la tradition rédactionnelle franco-monégasque, mais chaque mot — et chaque omission volontaire — y revêt une portée juridique précise. Le raisonnement de la Haute Juridiction se déploie en deux temps, examinant successivement les conclusions à fins d'annulation puis les conclusions indemnitaires. #### 1. Le tri sélectif des pièces justificatives et le respect du principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte Le premier enseignement majeur du raisonnement réside dans la sélection opérée par le juge parmi les documents versés au dossier par l'administration. Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême relève : « Considérant qu'en réponse à l'invitation qui lui a été adressée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 8 février 2010, le Ministre d'État a produit le 11 mars 2010 trois pièces, dont : [suit l'énumération des deux seules premières pièces] ». L'utilisation de la préposition et de l'adverbe « trois pièces, dont : » suivie de la mention exclusive du rapport du Capitaine-inspecteur Andronaco du 11 février 2009 et du rappel à la loi du Procureur général du 26 décembre 2008, démontre que le Tribunal Suprême écarte délibérément et implicitement la troisième pièce (le rapport du Directeur de la Sûreté publique du 5 mars 2010 relatif aux faits de septembre 2009). Ce faisant, le juge fait droit à l'argumentation du requérant sur ce point précis : la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle il a été édicté. Des faits survenus en septembre 2009 ne pouvaient, par hypothèse, ni motiver en fait une décision prise le 17 mars 2009, ni être pris en considération par le juge de l'excès de pouvoir pour contrôler l'appréciation portée par l'administration six mois plus tôt. L'argument du Ministre d'État selon lequel cette pièce confirmait « a posteriori et en opportunité » le bien-fondé du refus est ainsi neutralisé : le juge de la légalité n'est pas le juge de l'opportunité *a posteriori*. #### 2. La validation de la matérialité des faits indépendamment de leur issue pénale En retenant comme seuls éléments pertinents le rapport de police du 11 février 2009 et le rappel à la loi du 26 décembre 2008, le Tribunal Suprême répond ensuite implicitement mais fermement aux autres griefs du requérant. Premièrement, le juge prend acte que le rapport du 11 février 2009 mentionne que M. F. F. était « défavorablement noté » en raison des deux procédures successives du 28 janvier 2008 (attentat à la pudeur sur mineure de plus de seize ans) et du 16 décembre 2008 (voies de fait par attouchements non consentis sur majeure en état alcoolique). Le fait que la première procédure ait été classée sans suite et que la seconde n'ait pas donné lieu à une condamnation inscrite au casier judiciaire ne fait pas obstacle à ce que l'administration prenne en considération les faits matériels sous-jacents, dès lors qu'ils sont portés à sa connaissance par un rapport de police circonstancié. Deuxièmement, en visant expressément « le rappel à la loi formulé par M. le Procureur général le 26 décembre 2008 dans le cadre de la seconde affaire citée », le Tribunal Suprême confère à cet acte du parquet une valeur probatoire décisive quant à la matérialité des faits de voies de fait. En droit pénal, un rappel à la loi (mesure alternative aux poursuites) suppose nécessairement que les faits soient matériellement établis et imputables à l'intéressé. Le moyen du requérant tiré du défaut de notification ou de réception de ce rappel à la loi est balayé par prétérition : peu importe que l'avertissement ait été formellement notifié ou non à M. F. F. dans le cadre de la procédure pénale ; ce qui importe au regard du droit administratif, c'est que l'existence de ce rappel à la loi atteste de la réalité des faits reprochés et que l'administration en ait eu connaissance au moment de statuer sur la demande d'embauche. #### 3. L'exercice d'un contrôle restreint : l'absence d'erreur manifeste d'appréciation Au terme de cette analyse des pièces antérieures à la décision, le Tribunal Suprême conclut dans son deuxième considérant : « Considérant qu'au regard des éléments fournis par M. le Ministre d'État, la décision refusant à M. F. la possibilité d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté prise à son encontre le 17 mars 2009 n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ». Le Tribunal confirme ici que le refus d'autorisation d'embauche d'un travailleur étranger relève du pouvoir discrétionnaire de l'administration, sur lequel le juge de l'excès de pouvoir n'exerce qu'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation (outre le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de l'erreur de droit). Au vu de la gravité et de la répétition des faits signalés en l'espace d'une année (affaires à connotation sexuelle et violences sous l'empire d'un état alcoolique), l'administration n'a commis aucune disproportion manifeste en estimant que l'intéressé ne présentait pas les garanties requises pour travailler en Principauté. #### 4. Le rejet par voie de conséquence de la demande indemnitaire Enfin, statuant sur le volet indemnitaire du recours (compétence accessoire attribuée au Tribunal Suprême par l'article 90-B-1° de la Constitution), la Haute Juridiction applique une logique mécanique implacable. La demande de dommages-intérêts étant exclusivement fondée sur la prétendue faute constituée par l'illégalité de la décision de refus, la reconnaissance de la légalité de cet acte prive la demande indemnitaire de tout fondement. Le rejet des conclusions à fins d'annulation entraîne donc, « par voie de conséquences », le rejet des conclusions à fins d'indemnisation. ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de M. F. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. F. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à Son Excellence M. le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur F. F. c/ Ministre d'État* du 4 octobre 2010 s'inscrit au cœur d'une évolution fondamentale de la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco relative au contrôle des actes administratifs non motivés et à la dialectique de la preuve dans le procès administratif. #### 1. L'aboutissement de la dialectique probatoire en l'absence de motivation formelle Pour comprendre toute la portée de cet arrêt, il est indispensable de le relier à la décision avant dire droit du 8 février 2010 visée dans ses premières lignes. En droit administratif monégasque, à l'instar du droit administratif français général (hors champ d'application de la loi spécifique sur la motivation des actes administratifs), il n'existe pas de principe général et absolu imposant la motivation formelle de toutes les décisions administratives individuelles défavorables, en particulier en matière de police des étrangers ou d'autorisation de travail relevant de la loi n° 629 du 17 juillet 1957. Toutefois, l'absence d'obligation de motiver l'acte *instrumentum* ne signifie nullement que l'administration est dispensée d'avoir des motifs légitimes en fait et en droit (*negotium*). Si l'administration pouvait se retrancher derrière le silence de sa décision jusque devant le prétoire, le droit au recours effectif et le contrôle de légalité garanti par l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962 seraient réduits à néant. C'est pourquoi le Tribunal Suprême, s'inspirant directement de la célèbre jurisprudence *Barel* du Conseil d'État français, a développé une jurisprudence constante : lorsque le requérant apporte des commencements de preuve ou lorsque l'acte est totalement muet sur ses motifs, le juge utilise ses pouvoirs d'instruction pour enjoindre au Ministre d'État de communiquer les raisons de fait et de droit qui ont présidé à l'édiction de la mesure. L'affaire *Sieur F. F.* constitue l'archétype du second acte de cette séquence procédurale : * *Hypothèse 1* : Si, après une telle décision avant dire droit, le Ministre d'État refuse de produire les éléments ou garde le silence, le Tribunal Suprême en tire la présomption que la décision ne repose sur aucun motif légal et prononce l'annulation pour excès de pouvoir. * *Hypothèse 2 (celle de l'espèce)* : Le Ministre d'État défère à l'invitation du Tribunal et verse aux débats les pièces du dossier administratif (rapports de police, pièces pénales). Le débat contentieux se déplace alors
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2455 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2455 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/05-17-2455)) La détermination des contours de l’acte administratif décisoire constitue la clé de voûte du contentieux de l’excès de pouvoir. Confronté à la prolifération des actes dits de droit souple, des lettres d’observation, des avis et des simples rappels à la loi émanant des services administratifs, le juge administratif se doit de maintenir une ligne de partage rigoureuse entre les manifestations de volonté productrices d'effets juridiques et les actes purement déclaratifs ou recognitifs. C’est à cette tâche classique mais fondamentale que s’est attelé le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco dans sa décision rendue en assemblée plénière le 17 mai 2010, opposant la Société Anonyme Monégasque (SAM) dénommée « Dragon d’Or » à l’État de Monaco. En l’espèce, le litige se noue au carrefour du droit administratif processuel et du droit du travail monégasque, plus particulièrement autour de l'application de la loi n° 1.348 du 25 juin 2008 relative au reclassement des salariés déclarés inaptes par le médecin du travail. Alors que la société requérante invitait la Haute Juridiction à trancher des questions substantielles inédites relatives à l'étendue de l'obligation patronale face à une inaptitude totale et à la qualification de la force majeure en matière d'indemnités de congédiement, le Tribunal Suprême clôt le débat sur le terrain exclusif de la recevabilité. Par une motivation d’une grande sobriété, il juge qu’un courrier du contrôleur du travail se bornant à rappeler la législation en vigueur ne constitue pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation. Cette décision permet d'analyser avec précision la manière dont le juge constitutionnel et administratif monégasque appréhende l'office de l'inspection du travail et filtre l'accès à son prétoire. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l’origine de cette affaire se trouve une relation de travail conflictuelle au sein de la Société Anonyme Monégasque « Dragon d’Or », structure exploitant un fonds de commerce de pâtisserie initialement dénommé « Dragon d’Or », puis rebaptisé « Prince's Tea » à la suite d’un changement de direction. Monsieur Stéphane C. était employé au sein de cette entreprise en qualité de pâtissier. La particularité de sa situation tenait au fait qu’il était le fils de l’ancien Président délégué de la société. Lors du changement de direction de la SAM « Dragon d'Or », Monsieur Stéphane C. est demeuré salarié de l’entreprise. Toutefois, selon l'exposé des faits présenté par la société employeur, l'intéressé aurait refusé de tirer les conséquences de cette nouvelle gouvernance. La société lui reprochait d'avoir continué à adopter un comportement empreint de la même désinvolture que celle qu’il s'autorisait lorsqu'il travaillait sous l'autorité directe de son père. La dégradation des relations professionnelles s'est traduite par une mécanique répétitive : à chaque observation formulée par la nouvelle direction, le salarié répliquait par la production d’un arrêt de travail pour cause de maladie. Ce contexte conflictuel a culminé le 20 novembre 2008, date à laquelle l’employeur a adressé à Monsieur Stéphane C. un dernier avertissement motivé par un comportement qualifié d'inadmissible adopté durant son temps de travail. À la suite de cette sanction disciplinaire, le salarié n’a pas repris son poste et a fait parvenir à son employeur des certificats d’arrêts de travail successifs. La situation a pris une tournure nouvelle avec l’intervention de la médecine du travail, qui a déclaré Monsieur Stéphane C. définitivement inapte à tout poste dans l’entreprise. C'est à la suite de ce constat médical qu'est intervenue l'administration du travail. Le 16 février 2009, le contrôleur du travail a adressé à la société « Dragon d'Or » un courrier référencé RLC-IT n° 0900885. Aux termes de cette lettre — qualifiée par la société de « mise en demeure » et par l'État de « simple rappel de la nouvelle législation » —, l'administration évoquait la nécessité de procéder à la rupture du contrat de travail du salarié déclaré définitivement inapte et de lui verser les indemnités prévues à l'article 8 de la loi n° 1.348 du 25 juin 2008 relative au reclassement des salariés déclarés inaptes par le médecin du travail. Un courrier subséquent du contrôleur du travail, en date du 31 mars 2009, est également venu rappeler que le salarié avait la faculté de porter le litige devant la juridiction compétente, à savoir le Tribunal du Travail. Entre-temps, la société a procédé au licenciement de Monsieur Stéphane C., mais en refusant de lui verser une indemnité de congédiement au motif que son inaptitude constituait un cas de force majeure au sens de la loi n° 729 du 16 mars 1963. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Entendant contester la position de l'inspection du travail, la SAM « Dragon d'Or » a préalablement exercé un recours administratif. Par un courrier en date du 19 mars 2009, elle a saisi le Ministre d’État d’un recours gracieux et hiérarchique tendant au retrait de l'acte du contrôleur du travail du 16 février 2009. Le Ministre d’État a explicitement rejeté ce recours par une décision du 7 mai 2009. Estimant agir dans les délais prescrits par l’Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la société a déposé une requête en annulation enregistrée au greffe général le 4 juin 2009. À titre principal, elle demandait au Tribunal Suprême d'annuler la « décision » du contrôleur du travail du 16 février 2009 portant, selon elle, mise en demeure de rompre le contrat de travail et de verser les indemnités légales. À titre subsidiaire, elle concluait à ce que les décisions du contrôleur du travail des 16 février 2009 et 31 mars 2009 soient déclarées entachées de détournement de pouvoir. Au soutien de sa requête et de son mémoire en réplique enregistré le 2 septembre 2009, la société « Dragon d'Or » développait une argumentation articulée autour de la recevabilité et de quatre moyens d'annulation au fond : 1. **Sur la recevabilité** : La requérante soutenait que le courrier du 16 février 2009 constituait une véritable mise en demeure par laquelle l'administration imposait son interprétation de la loi, ajoutait au texte légal et assortissait son propos de menaces de sanctions. 2. **Sur la violation de la loi** : Elle arguait que l'acte attaqué violait l'article 1er de la loi n° 1.348 du 25 juin 2008. Selon la société, cette loi dérogatoire, d'interprétation stricte, avait pour seul objet le reclassement du salarié définitivement inapte à occuper *son* emploi, et non le cas du salarié déclaré inapte à occuper *tout* emploi dans l'entreprise. En étendant la loi à cette seconde hypothèse, l'administration aurait commis une erreur d'interprétation constitutive d'une violation de la loi et aurait indûment ajouté au texte. 3. **Sur l'incompétence** : La requérante faisait valoir que l'article 8 de la loi n° 1.348 renvoie à la loi n° 729 du 16 mars 1963 pour l'indemnité de congédiement, dont l'article 11 exclut le paiement en cas de force majeure. Pour l'employeur, l'inaptitude définitive à tout poste revêtait les caractères d'imprévisibilité, d'irrésistibilité et d'extériorité (la société affirmant n'avoir eu connaissance de l'avis médical que par la lettre du 16 février 2009) propres à la force majeure. En rejetant ce moyen pourtant soulevé devant l'inspection du travail, l'administration se serait érigée en juge de l'interprétation de la loi, excédant ainsi sa compétence. Elle ajoutait que la médecine du travail aurait dû exercer un « contrôle minimum » sur le dossier du salarié. 4. **Sur le détournement de pouvoir et l'atteinte à l'autonomie de la volonté** : La société soutenait que le contrat de travail est un contrat synallagmatique fondé sur le principe constitutionnel de l'autonomie de la volonté, régi par le code des obligations. L'administration ne disposerait d'aucun pouvoir pour enjoindre à un employeur de rompre un tel contrat. De plus, la loi laisserait le libre choix à l'employeur entre proposer un autre emploi ou licencier le salarié. 5. **Sur l'atteinte au principe de neutralité de la fonction publique** : Enfin, le fait pour l'administration d'inviter le salarié à saisir le Tribunal du Travail (courrier du 31 mars 2009) et de réitérer des interventions uniquement en sa faveur caractériserait une rupture de neutralité et un détournement de pouvoir. En défense, le Ministre d’État, par une contre-requête enregistrée le 3 août 2009 et une duplique déposée le 6 octobre 2009, concluait au rejet de la requête : 1. **À titre principal, sur l'irrecevabilité** : L'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la nature de l'acte attaqué. La lettre du 16 février 2009 ne constituait pas une décision modifiant l'ordonnancement juridique, ne comportait ni injonction, ni mise en demeure, ni rédaction comminatoire, et ne bénéficiait pas de l'exécution d'office. Elle s'apparentait à un simple rappel de la législation nouvelle, assimilable aux « observations » ou « invitations » de l'inspection du travail en droit français, lesquelles sont insusceptibles de recours selon la jurisprudence administrative française. Le Ministre précisait que les courriers postérieurs, non attaqués dans les délais, ne pouvaient servir à qualifier rétroactivement la lettre du 16 février 2009. 2. **À titre subsidiaire, sur le fond** : Le Ministre réfutait l'ensemble des moyens. Sur la loi n° 1.348 (parfois mentionnée dans la contre-requête avec la date du 25 juillet 2008 par erreur matérielle manifeste du rédacteur ministériel reproduite dans les visas, bien que le texte exact soit du 25 juin 2008), il démontrait, par une lecture combinée des articles 1er, 2, 3 et 6, que la loi couvre tant l'inaptitude à un emploi que l'inaptitude à tout emploi dans l'entreprise ; une interprétation contraire aboutirait au paradoxe de moins bien protéger le salarié totalement inapte que celui partiellement inapte. L'employeur n'a aucun choix : si le reclassement est impossible en raison d'une inaptitude totale, il doit rompre le contrat. Sur l'incompétence et la force majeure, l'administration s'était bornée à rappeler la loi sans trancher le moyen, et en tout état de cause, la condition d'extériorité de la force majeure faisait défaut puisque l'employeur est nécessairement concerné par l'état de santé de son salarié. Enfin, rappeler au salarié son droit de saisir le juge ne violait aucunement le principe de neutralité. L'instruction s'est clôturée après la désignation de Madame Martine Luc-Thaler comme rapporteur par ordonnance du 26 janvier 2010 (rapportant une précédente ordonnance du 4 juin 2009) et le renvoi de l'affaire à l'audience du 5 mai 2010 par ordonnance du 23 mars 2010. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question centrale soumise à l'examen du Tribunal Suprême de Monaco résidait dans la qualification juridique du courrier adressé par un contrôleur du travail à un employeur : **une lettre par laquelle un contrôleur du travail indique à un employeur les conséquences juridiques découlant de la déclaration d'inaptitude définitive d'un salarié au regard de la législation nouvelle (loi n° 1.348 du 25 juin 2008), notamment quant à la rupture du contrat et au versement des indemnités, constitue-t-elle une décision administrative faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême ?** De la réponse à cette question préalable de recevabilité dépendait l'examen, par le juge de l'excès de pouvoir, des questions de fond subsidiaires relatives au champ d'application matériel de la loi n° 1.348 du 25 juin 2008 et à la qualification de l'inaptitude médicale définitive au regard de la théorie de la force majeure exonératoire de l'indemnité de congédiement prévue par la loi n° 729 du 16 mars 1963. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, adopte une démarche d'une rigoureuse orthodoxie processuelle, faisant prévaloir l'examen de la recevabilité de la requête sur toute considération relative au bien-fondé des prétentions des parties. Le raisonnement de la Haute Juridiction se déploie sous la forme d'un syllogisme juridique épuré, condensé en deux considérants. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême pose la majeure de son syllogisme en rappelant une règle cardinale du contentieux administratif monégasque : > « Considérant que sont seules susceptibles d'être déférées au Tribunal Suprême, en vue de leur annulation, les décisions ou mesures faisant grief au requérant ; » Fondée sur les dispositions de l'article 90 B 1° de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée — textes expressément visés par la décision —, cette règle limite l'ouverture du recours pour excès de pouvoir aux seuls actes juridiques décisoires. Pour qu'un recours en annulation soit recevable, il ne suffit pas d'être en présence d'une manifestation quelconque d'une autorité administrative ; encore faut-il que cet acte constitue une « décision » ou une « mesure » qui affecte par elle-même l'ordonnancement juridique en modifiant la situation de droit ou de fait de son destinataire, c'est-à-dire en lui « faisant grief ». Dans un second temps, le juge procède à la qualification juridique des faits (la mineure du syllogisme) en analysant la nature intrinsèque de l'acte attaqué : > « Considérant que la lettre du 16 février 2009 du contrôleur du travail qui se borne à rappeler à la société requérante la nouvelle législation en vigueur ne constitue pas une décision faisant grief ; » Par cette affirmation, le Tribunal Suprême écarte entièrement la thèse de la société « Dragon d'Or » qui analysait ce courrier comme une « mise en demeure » comminatoire, créatrice d'obligations nouvelles et assortie de menaces de sanctions. À l'inverse, le juge consacre l'analyse défendue par le Ministre d'État : le courrier du 16 février 2009 a une portée purement informative, pédagogique et déclarative. Le contrôleur du travail n'a pris aucune décision exécutoire ; il n'a pas usé d'un pouvoir d'injonction qui modifierait par lui-même les droits ou obligations de la société employeur. Si la société « Dragon d'Or » se trouve tenue de licencier son salarié inapte et de lui verser des indemnités, cette obligation découle directement et exclusivement de la loi n° 1.348 du 25 juin 2008, et nullement de la lettre du contrôleur du travail qui se contente d'en rappeler l'existence et la teneur. Dès lors, la conclusion du syllogisme s'impose de manière mécanique : > « qu'il résulte de ce qui précède que la requête est irrecevable et ne peut qu'être rejetée. » L'accueil de cette fin de non-recevoir d'ordre public interdit au juge d'examiner les moyens de légalité externe (incompétence) et interne (violation de la loi, détournement de pouvoir, violation du principe de neutralité) soulevés par la société requérante, ainsi que ses conclusions subsidiaires incluant le courrier du 31 mars 2009. L'irrecevabilité coupe court à tout débat au fond devant le juge administratif. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation déclarant la requête irrecevable, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er. – La requête de la Société Anonyme Monégasque dénommée « DRAGON D'OR » est rejetée. > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de la Société Anonyme Monégasque dénommée « DRAGON D'OR ». > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *SAM « Dragon d’Or »* du 17 mai 2010 s'inscrit dans une tradition jurisprudentielle solidement établie en Principauté de Monaco, tout en témoignant de la perméabilité assumée du droit administratif monégasque aux concepts forgés par le Conseil d'État français. #### 1. Le critère classique de l'acte faisant grief en droit public monégasque Aux termes de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, le Tribunal Suprême statue souverainement en matière administrative sur « les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois ». L'emploi du terme « décisions » par le texte constitutionnel commande au juge de vérifier que l'acte qui lui est déféré présente un caractère décisoire. En exigeant que l'acte constitue une décision ou une mesure « faisant grief », le Tribunal Suprême applique une jurisprudence constante selon laquelle un acte administratif n'est susceptible de recours que s'il produit par lui-même des effets juridiques sur la situation des administrés, en modifiant l'ordonnancement juridique (création de droits ou d'obligations, modification ou suppression d'une situation juridique préexistante, refus opposé à une demande). En l'espèce, la société requérante avait tenté de lier le destin de la lettre du 16 février 2009 au rejet explicite de son recours gracieux et hiérarchique par le Ministre d'État le 7 mai 2009. Or, il est de principe constant en contentieux administratif que l'exercice d'un recours administratif (gracieux ou hiérarchique) contre un acte qui ne fait pas grief, suivi d'une décision explicite de rejet par l'autorité supérieure, ne saurait conférer un caractère décisoire à l'acte initial. Le rejet par le Ministre d'État de la demande de retrait d'une simple lettre d'information ne transforme pas cette dernière en décision faisant grief. Bien que le Tribunal Suprême ne le formule pas dans un considérant autonome, sa solution valide implicitement ce mécanisme en se concentrant uniquement sur la nature de la lettre initiale du 16 février 2009 pour conclure à l'irrecevabilité globale de la requête. #### 2. La réception de la jurisprudence administrative française relative aux actes de l'inspection du travail L'intérêt majeur de cet arrêt réside dans le dialogue des jurisprudences franco-monégasques mis en lumière par les écritures des parties. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État, représenté par un avocat aux Conseils français, a expressément invité le Tribunal Suprême à assimiler la lettre du contrôleur du travail monégasque aux « observations » ou « invitations » que les agents de l'inspection du travail adressent aux entreprises en droit français, en soulignant que « la jurisprudence administrative française estime que celles-ci ne constituent pas des actes administratifs susceptibles de faire l'objet d'un recours contentieux ». La composition même du Tribunal Suprême lors de cette séance (présidé par M. Hubert Charles, avec MM. Jean-Michel Lemoyne de Forges, José Savoye, Frédéric Rouvillois et Mme Martine
# Tribunal Suprême de Monaco, 31 mai 1976, n° 27507 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 31 mai 1976, n° 27507 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1976/05-31-27507)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 31 mai 1976 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en section administrative, trouve son origine dans une procédure de recrutement au sein du service public de l'enseignement monégasque. Par un avis publié au *Journal de Monaco* le 10 janvier 1975, l'administration a déclaré vacant un poste de Professeur de Droit et de Sciences Économiques de l'Enseignement Secondaire. Cet avis de vacance d'emploi rendait publiques les prescriptions issues d'une délibération antérieure du Conseil de Gouvernement en date du 20 décembre 1972. Aux termes de ces prescriptions gouvernementales, l'accès aux fonctions de professeur titulaire d'enseignement du second degré était subordonné, depuis l'année 1972, à la détention de titres spécifiques établissant la compétence pédagogique des candidats, à savoir soit l'agrégation des lycées, soit le Certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement du second degré (Capes). La dame P., qui exerçait déjà des fonctions au sein de l'administration de l'enseignement et avait obtenu une licence, a présenté sa candidature pour pourvoir ce poste de Professeur de Droit et de Sciences Économiques, tout en sollicitant à titre subsidiaire un poste de Conseiller Principal d'Éducation ainsi qu'une amélioration de sa situation financière consécutive à l'obtention de son grade universitaire. L'intéressée, qui se présentait également comme membre du Parti Socialiste Monégasque et du Syndicat du Personnel Enseignant de Monaco, ne détenait toutefois ni l'agrégation ni le Capes. En outre, ses états de service antérieurs avaient donné lieu à des appréciations défavorables quant à sa valeur pédagogique, consignées notamment dans les avis de la directrice du Collège ainsi que dans un rapport d'inspection daté du 19 avril 1974. Faisant application des prescriptions fixées par la délibération du Conseil de Gouvernement du 20 décembre 1972, le Directeur de la Fonction Publique a, par une décision en date du 2 juillet 1975, rejeté la candidature de la dame P. au poste déclaré vacant, au motif exprès qu'elle n'était titulaire d'aucun des deux titres requis (agrégation ou Capes). En l'absence de candidats de nationalité monégasque justifiant des qualifications exigées par l'avis de vacance, le Gouvernement princier a décidé de faire appel, pour occuper l'emploi, à un enseignant détaché des cadres français possédant l'agrégation ou le Capes. Parallèlement, l'administration a maintenu ou engagé d'autres agents monégasques ou étrangers dépourvus de ces titres, soit au bénéfice de mesures transitoires de titularisation concernant le personnel en poste avant 1972 ayant fait l'objet d'une inspection favorable, soit en qualité de personnel auxiliaire contractuel recruté pour une durée d'un an renouvelable. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité du refus qui lui était opposé, la dame P. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 1er septembre 1975, tendant à l'annulation, avec toutes conséquences de droit, de la décision du Directeur de la Fonction Publique du 2 juillet 1975. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête déposée par le Ministre d'État le 31 octobre 1975, une réplique de la requérante en date du 1er décembre 1975, et enfin une duplique du Ministre d'État déposée le 2 janvier 1976. Par une ordonnance du 13 janvier 1976, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause et les parties devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative. Au soutien de ses conclusions en annulation, la requérante articulait trois moyens principaux, relevant tant de la légalité interne et externe de l'acte administratif au regard de la loi ordinaire que de sa conformité aux droits et libertés garantis par l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962. En premier lieu, la dame P. invoquait la violation des articles 27 et 31 de la loi n° 826 du 14 août 1967 sur l'enseignement, l'application abusive dudit article 27 ainsi qu'un défaut de base légale. Elle soutenait que l'exigence de l'agrégation ou du Capes était dépourvue de base légale dès lors que l'Ordonnance Souveraine expressément prévue par l'article 31 de la loi du 14 août 1967 pour fixer les mesures nécessaires à l'application de la section VIII de cette loi (incluant l'article 27 relatif aux titres requis) n'avait jamais été promulguée. De surcroît, elle qualifiait d'abusive l'application de l'article 27, arguant d'une part que l'agrégation et le Capes ne sont pas des diplômes universitaires mais des titres obtenus par un concours de recrutement français, plaçant le candidat monégasque dans une situation différente de celle de ses collègues français, et d'autre part qu'il était abusif d'exiger l'agrégation des lycées pour pourvoir un poste au Collège d'Enseignement Secondaire et Technique, lequel ne constituait pas un Lycée Technique d'État. En deuxième lieu, la requérante excipait de la méconnaissance de l'article 17 de la Constitution, qui consacre le principe de l'égalité des citoyens devant la loi. Elle faisait valoir que, concomitamment au rejet de sa candidature, le Directeur de la Fonction Publique avait renouvelé dans des postes similaires ou engagé des personnes, monégasques ou étrangères, qui n'étaient titulaires ni de l'agrégation ni du Capes. Dans sa réplique, elle précisait qu'elle ne se trouvait pas dans une situation différente de celle des collègues visés par sa requête, affirmant n'avoir jamais envisagé la nomination postulée autrement qu'en qualité de professeur auxiliaire. En troisième lieu, aux termes de son mémoire en réplique, la dame P. soulevait un moyen tiré de la violation de l'article 23 de la Constitution garantissant la liberté d'opinion. Elle alléguait que la décision attaquée tendait à faire pression sur elle en raison de son appartenance au Parti Socialiste Monégasque et au Syndicat du Personnel Enseignant de Monaco. Selon elle, cette atteinte se déduisait de l'inexactitude des appréciations portées sur sa valeur pédagogique ainsi que de l'attitude générale de l'administration qui, bien qu'en ayant les moyens, avait refusé toute évolution de sa situation, tant pour le poste de Professeur de Droit que pour celui de Conseiller Principal d'Éducation sollicité subsidiairement, ou encore pour l'amélioration financière réclamée après l'obtention de sa licence. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête avec toutes conséquences de droit, sollicitant notamment la publication de l'arrêt à intervenir au *Journal de Monaco* et la condamnation de la requérante aux entiers dépens. Sur la légalité au regard de la loi du 14 août 1967, le Ministre d'État faisait valoir que l'article 27 érige la possession des titres exigés en condition d'exercice de la fonction enseignante. Il soutenait que l'autorité administrative chargée de l'exécution de la loi était fondée à préciser, dans l'intérêt du bon fonctionnement du service public et sans attendre la publication de l'ordonnance prévue par l'article 31, les titres requis des candidats pour établir leur compétence pédagogique. Il précisait que l'agrégation des lycées avait été créée « en vue de l'enseignement dans les établissements publics du second degré des disciplines économiques et des techniques de gestion » sans distinction entre ces établissements, et que les ressortissants monégasques avaient été admis, par convention en vue du recrutement des enseignants de la Principauté, à concourir à titre étranger devant les jurys français pour obtenir l'agrégation ou le Capes « en bis » par rapport à leurs concurrents français. Sur le moyen tiré du principe d'égalité, l'administration opposait que ce principe n'a d'effet qu'à l'égard de personnes placées dans des conditions identiques. Or, le recrutement litigieux concernait des professeurs susceptibles de devenir titulaires, pour lesquels l'agrégation ou le Capes étaient exigés depuis 1972. Les exceptions invoquées par la requérante correspondaient à des situations juridiquement différentes : soit des agents en poste avant 1972 pouvant être titularisés à titre transitoire sous réserve d'une inspection favorable, soit du personnel auxiliaire contractuel recruté pour un an renouvelable. Le Ministre d'État ajoutait que l'administration ne pouvait ni la nommer au poste de Conseiller Principal d'Éducation (non déclaré vacant), ni lui attribuer un poste par voie de détachement (procédure réservée à un agent provenant d'un autre service), ni l'affecter à un poste de professeur de droit créé par regroupement d'heures supplémentaires requérant les titres qui lui faisaient défaut. Enfin, sur le grief de détournement de pouvoir et de violation de la liberté d'opinion, le Ministre d'État répliquait que le Gouvernement princier avait exercé son pouvoir de choix en faisant appel à un enseignant détaché des cadres français, en l'absence de candidats monégasques qualifiés. Tout détournement de pouvoir était exclu par l'appréciation défavorable de la valeur pédagogique de l'intéressée résultant des avis de la directrice du Collège et du rapport d'inspection du 19 avril 1974, dont les termes précis et circonstanciés ne sauraient être tenus en échec par de simples allégations de partialité politique ou syndicale. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême en section administrative soulevait trois questions juridiques distinctes mais complémentaires, touchant à l'articulation du pouvoir réglementaire d'exécution des lois et aux garanties constitutionnelles des agents publics et candidats à la fonction publique. La première question, d'ordre institutionnel et administratif, était relative à la carence normative du pouvoir réglementaire d'application des lois : en l'absence de promulgation de l'Ordonnance Souveraine expressément prévue par une loi (l'article 31 de la loi n° 826 du 14 août 1967) pour fixer les modalités d'application d'une disposition législative (l'article 27 de ladite loi subordonnant l'enseignement à la détention de titres), le Gouvernement princier (agissant par délibération du Conseil de Gouvernement) est-il juridiquement compétent pour édicter, de manière autonome ou supplétive, les prescriptions fixant les titres requis des candidats à un emploi public, et peut-il légalement exiger à ce titre des concours de recrutement étrangers tels que l'agrégation ou le Capes français ? La deuxième question portait sur la portée matérielle du principe constitutionnel d'égalité devant la loi, consacré par l'article 17 de la Constitution : l'administration méconnaît-elle le principe d'égalité en exigeant d'un candidat à un poste de professeur de l'enseignement secondaire la détention de l'agrégation ou du Capes, alors même qu'elle maintient en fonction ou recrute parallèlement d'autres enseignants dépourvus de ces titres en vertu de régimes dérogatoires (mesures transitoires ou contrats d'auxiliaires) ? La troisième question concernait le régime probatoire applicable au contentieux de la liberté d'opinion garantie par l'article 23 de la Constitution et au détournement de pouvoir : à quelles conditions le juge administratif suprême retient-il l'existence d'une atteinte à la liberté d'opinion politique et syndicale d'un candidat évincé de la fonction publique, lorsque l'administration invoque, pour justifier son refus, à la fois l'absence des titres légalement requis et des rapports d'évaluation pédagogique défavorables ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême répond par la négative à l'ensemble des griefs formulés par la requérante, en structurant sa motivation en trois temps correspondant exactement aux trois moyens soulevés, après avoir visé l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment ses articles 17, 23, 43, 45, 49, 89 à 92), l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1973 modifiée et la loi du 14 août 1967 sur l'enseignement (articles 27 et 31). S'agissant, en premier lieu, du moyen tiré de la violation des articles 27 et 31 de la loi du 14 août 1967, la Haute Juridiction consacre un principe fondamental relatif à la continuité et au bon fonctionnement du service public en cas d'absence des textes réglementaires d'application prévus par le législateur. Le Tribunal pose en principe qu'en l'absence de l'Ordonnance Souveraine prévue par l'article 31 pour l'application de l'article 27, « il appartenait au Conseil de Gouvernement, par sa délibération en date du 20 décembre 1972 dont les prescriptions ont été rendues publiques notamment par l'avis de vacance d'emploi paru au Journal de Monaco du 10 janvier 1975, de prendre sous le contrôle du juge les dispositions propres à assurer le bon fonctionnement du service public de l'enseignement ». Le juge administratif valide ainsi la substitution temporaire d'une délibération gouvernementale publiée à l'Ordonnance Souveraine manquante, afin d'éviter la paralysie de l'action administrative. Poursuivant son contrôle sur le contenu même de ces prescriptions — puisqu'elles sont prises « sous le contrôle du juge » —, le Tribunal Suprême vérifie la légalité interne des conditions de titres imposées. Il juge que ces prescriptions pouvaient légalement imposer aux candidats au poste de Professeur de Droit et Sciences Économiques de l'Enseignement Secondaire la détention soit de l'agrégation des lycées, soit du Capes. Pour justifier la pertinence et l'accessibilité de ces titres de droit étranger dans l'ordre juridique monégasque, la juridiction relève deux éléments objectifs : d'une part, l'agrégation des lycées a été créée en France par l'arrêté du 10 octobre 1962 précisément « en vue de l'enseignement dans les établissements publics du second degré des disciplines économiques et des techniques de gestion » (ce qui écarte l'argument de la requérante tiré de la nature de l'établissement d'affectation) ; d'autre part, les concours français d'accession à ces deux titres sont effectivement ouverts « à titre étranger aux étudiants monégasques ». Dès lors, la légalité de la délibération du 20 décembre 1972 étant établie, le Tribunal en déduit que le Directeur de la Fonction Publique, agissant « dans l'exercice de ses pouvoirs normaux d'administration », s'est prononcé à bon droit sur la candidature de la dame P. et l'a légalement rejetée au motif qu'elle ne détenait aucun desdits titres. S'agissant, en deuxième lieu, du moyen pris de la violation de l'article 17 de la Constitution, le Tribunal Suprême livre une formulation classique et rigoureuse de la portée du principe d'égalité. Il affirme que « le principe de l'égalité des citoyens devant la loi, inscrit dans l'article 17 de la Constitution, n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des situations identiques ». Appliquant cette règle à l'espèce, le juge constate que les dérogations en matière de titres d'enseignement dont se prévalait la requérante ont été admises « en considération d'éléments propres à des situations particulières ». Sans même avoir besoin de détailler à nouveau la distinction exposée par le Ministre d'État entre les postes de titulaires, les mesures transitoires d'intégration des agents recrutés avant 1972 et le statut des auxiliaires contractuels, le Tribunal relève l'hétérogénéité objective des situations juridiques. La dame P., ayant postulé à l'emploi déclaré vacant par l'avis du 10 janvier 1975 (lequel exigeait les titres litigieux), ne se trouvait pas dans une situation identique à celle des agents bénéficiant des régimes dérogatoires ; elle n'est donc pas fondée à invoquer ces dérogations pour caractériser une atteinte à l'article 17 de la Constitution. S'agissant, en troisième et dernier lieu, du moyen pris de la violation de l'article 23 de la Constitution relatif à la liberté d'opinion, le raisonnement du Tribunal Suprême repose intégralement sur la charge de la preuve et sur l'existence d'un motif légal déterminant justifiant l'acte attaqué. Après avoir rappelé la thèse de la requérante selon laquelle le rejet de sa candidature viserait à faire pression sur elle en raison de son appartenance au Parti Socialiste Monégasque et au Syndicat du Personnel Enseignant de Monaco, la Haute Juridiction écarte le grief par trois considérations cumulatives : premièrement, la requérante « n'apporte, au soutien de ce moyen, aucune preuve de ses allégations » ; deuxièmement, et « d'ailleurs », la décision administrative attaquée « trouve sa justification dans le défaut des titres requis pour l'emploi postulé », ce qui signifie que l'administration était en situation de compétence liée ou, à tout le moins, disposait d'un motif légal objectif suffisant pour rejeter la demande ; troisièmement, surabondamment quant au contexte factuel, la dame P. « n'établit pas davantage l'inexactitude de l'appréciation de sa valeur pédagogique pour la période antérieure au rejet de sa candidature ». En conclusion de ce triple examen, le Tribunal Suprême juge que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée lui aurait illégalement opposé le défaut de possession de l'agrégation ou du Capes, rejette la requête et met les dépens à sa charge, sans toutefois prononcer la mesure de publication spécifique sollicitée par le Ministre d'État autrement que par la transmission habituelle de l'expédition. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 31 mai 1976 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La requête est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de la dame P. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministère d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *dame P. c/ Ministre d'État* du 31 mai 1976 constitue un jalon majeur du droit public monégasque, ainsi qu'en témoigne le sommaire analytique qui la précède, lequel met en exergue trois axes fondamentaux : la théorie des pouvoirs gouvernementaux supplétifs en l'absence des dispositions d'application prévues par les actes législatifs, la délimitation du champ d'application du principe constitutionnel d'égalité devant la loi, et le régime probatoire de l'atteinte à la liberté d'opinion. #### 1. La consécration du pouvoir réglementaire supplétif pour assurer le bon fonctionnement du service public L'apport premier et le plus remarquable de l'arrêt réside dans l'articulation qu'il opère entre la loi, l'Ordonnance Souveraine d'application et les actes du Conseil de Gouvernement, à la lumière des articles 43, 45 et 49 de l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 expressément visés par la décision. En l'espèce, le législateur monégasque avait adopté la loi n° 826 du 14 août 1967 sur l'enseignement. Son article 27 posait le principe selon lequel nul ne peut exercer une fonction d'enseignement s'il ne possède les titres exigés, tandis que son article 31 renvoyait expressément à une Ordonnance Souveraine le soin de fixer les mesures nécessaires à l'application de la section VIII de la loi (comprenant l'article 27). Or, huit années après la promulgation de la loi, cette Ordonnance Souveraine n'avait toujours pas été édictée. Face à un tel vide juridique réglementaire, deux conceptions pouvaient s'affronter. Une conception formaliste, défendue par la requérante, consistait à soutenir qu'en l'absence de l'Ordonnance Souveraine exigée par l'article 31 de la loi, l'article 27
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2341 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2341 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/11-30-2341)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit à la croisée du droit des étrangers, du droit pénal et du contentieux administratif monégasque. Elle concerne Monsieur A. A., ressortissant étranger ayant atteint sa majorité le 29 avril 2008. Selon les écritures du requérant, son parcours a été marqué par une enfance troublée et d'importants conflits familiaux, en particulier avec sa mère. À compter de l'année 2006, l'intéressé a fait l'objet, sous le contrôle du Tribunal pour enfants d'Aix-en-Provence, de diverses mesures d'hospitalisation dans des structures psychiatriques, avant d'être orienté vers des foyers éducatifs. Par un jugement rendu le 23 juillet 2007 par cette même juridiction pour enfants, la garde du jeune homme a finalement été confiée à son père, Monsieur R. A., lequel était établi en Principauté de Monaco où il exerçait l'activité professionnelle d'exploitant d'un « restaurant-snack ». Peu de temps après cette réinstallation auprès de son père, le 18 août 2007, une altercation s'est produite au sein de l'établissement paternel. Les services de police ont procédé à l'interpellation du requérant, sur lequel a été découverte une quantité minime de produit stupéfiant, s'élevant à 0,19 gramme de cannabis. Cet épisode a conduit l'autorité administrative à lui notifier, le 5 septembre 2007, un « avertissement solennel » précisant de manière explicite que la survenance de tout nouvel incident compromettrait la poursuite de son séjour sur le territoire de la Principauté. Le 15 novembre 2007, Monsieur A. A. a été impliqué dans un accident de la circulation routière. À cette occasion, les contrôles d'imprégnation éthylique ont révélé un taux d'alcoolémie mesuré à 0,41 mg par litre d'air expiré, excédant ainsi le seuil réglementaire fixé à 0,40 mg. Le traitement judiciaire de ces deux séquences s'est matérialisé par deux décisions distinctes prononcées le 22 février 2008 par le Tribunal correctionnel de Monaco : - d'une part, une peine d'un mois d'emprisonnement avec sursis pour des infractions de coups et blessures et de violation de la législation réprimant le trafic et l'usage de stupéfiants ; - d'autre part, une peine d'amende s'élevant à 45 euros pour conduite d'un véhicule sous l'empire d'un état alcoolique léger. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État a complété cette chronologie en faisant état d'un passé judiciaire et administratif plus dense : une procédure classée sans suite en 2004 pour offenses publiques envers un membre de la famille princière ; une autre procédure classée sans suite pour infraction aux stupéfiants et dégradation de biens privés ; une condamnation par le Tribunal de Police de Monaco le 2 février 2005 à 200 euros d'amende avec sursis pour dommages volontaires à la propriété mobilière d'autrui ; une procédure pénale le 28 août 2006 pour vol avec violence à Antibes suivie d'une hospitalisation psychiatrique consécutive à des violences sur sa mère ; des poursuites le 5 avril 2007 pour menaces de mort à Cap d'Ail à l'encontre d'agents de police judiciaire ; et enfin le dépôt d'une plainte pour violences volontaires le 3 février 2008. La carte de séjour dont bénéficiait Monsieur A. A. arrivait à échéance le 29 août 2008. Le 19 septembre 2008, l'autorité administrative, agissant sur instructions du Gouvernement Princier, a notifié au requérant une décision formelle portant refus de renouvellement de son titre de séjour. Cette mesure défavorable était expressément motivée par les « nouvelles condamnations de M. A. A. postérieures à l'avertissement solennel qui lui a été notifié le 5 septembre 2007 ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Dès la notification de ce refus de renouvellement intervenue le 19 septembre 2008, le père du requérant, Monsieur R. A., a pris l'initiative d'adresser, le 23 septembre 2008, une réclamation gracieuse au Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur afin d'obtenir le retrait de la décision d'éviction administrative prise à l'encontre de son fils. Par une décision en date du 3 octobre 2008, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a expressément rejeté ce recours gracieux en maintenant le refus contesté. Par une requête enregistrée au Greffe général le 2 décembre 2008, Monsieur A. A., agissant désormais personnellement et en sa qualité d'administré majeur, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision initiale du 19 septembre 2008, tout en sollicitant la condamnation de l'État aux dépens. À l'appui de sa requête en annulation, Monsieur A. A. développait une double argumentation de fond : 1. *L'erreur manifeste dans la qualification des faits* : Le requérant contestait le visa de « nouvelles condamnations » postérieures à l'avertissement solennel du 5 septembre 2007. Il soutenait que les faits sanctionnés pénalement par les jugements correctionnels du 22 février 2008 trouvaient en réalité leur source exclusive dans les agissements commis antérieurement audit avertissement (l'incident du 18 août 2007), à l'exception de l'infraction routière mineure du 15 novembre 2007, de sorte que l'administration ne pouvait légalement imputer à l'administré une récidive comportementale postérieure à sa mise en garde solennelle. 2. *L'atteinte disproportionnée à la vie privée et familiale* : Invoquant l'article 22 de la Constitution monégasque ainsi que l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le requérant affirmait que la mesure administrative portait une atteinte excessive à son équilibre personnel. Il faisait valoir qu'il ne représentait pas une menace d'une gravité telle qu'elle justifierait son éloignement, qu'il avait rompu toute relation avec sa mère en France et que son unique point d'ancrage affectif et matériel résidait à Monaco auprès de son père, chez lequel il avait vécu dès l'âge de 12 ans. En outre, il occupait un emploi salarié dans l'entreprise de son père, effectuait des missions d'intérim et bénéficiait d'un suivi médical régulier auprès du service de
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27258 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27258 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/12-06-27258)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique des opérations de recrutement au sein de la fonction publique monégasque, et plus particulièrement de l'accès au corps des agents de police. Selon les précisions apportées au cours de l'instruction par le Ministre d'État, le processus de recrutement des élèves agents de police est structuré en deux phases distinctes et successives. La première phase consiste en un recrutement initial opéré par voie contractuelle pour une durée d'une année. L'accès à ce premier stade est subordonné au passage d'un concours comportant des épreuves écrites et orales, ainsi qu'à la réussite d'un examen d'aptitude médicale. Ce n'est qu'à l'issue de cette première année de formation que s'ouvre une seconde phase, laquelle comprend une épreuve de sélection destinée aux agents contractuels recrutés un an auparavant. Les candidats franchissant avec succès cette seconde étape sont alors soumis au statut général de la fonction publique, leur aptitude étant à ce stade confirmée par une commission spéciale de recrutement, avant d'être nommés fonctionnaires stagiaires puis titularisés au terme d'une nouvelle période d'un an. C'est à l'occasion de la toute première phase de ce processus complexe que M. F. G. a présenté sa candidature au concours d'élève agent de police. Dans le cadre de l'évaluation de son aptitude physique et médicale, l'intéressé a été examiné par un médecin du travail, le Docteur R. Ce praticien a officié au sein des locaux du service des prestations médicales de l'État et a signé, pour le compte de l'État, une fiche d'aptitude portant l'en-tête « Service des prestations médicales de l'État Médecine du travail ». Par une décision en date du 19 janvier 2005, le Docteur R. a déclaré le candidat inapte, entraînant de ce fait une décision de non-admission au concours d'élève agent de police. Contestant cette appréciation médicale défavorable, M. F. G. a été invité par l'administration — alors même que les délais de recours étaient expirés — à saisir la Commission médicale de recours, organe institué par les dispositions de l'article 13.1 de l'Ordonnance n° 1857 du 3 septembre 1958. Statuant sur cette contestation par une décision rendue le 1er juillet 2005, ladite Commission médicale de recours a confirmé la décision d'inaptitude initialement prononcée à l'encontre du candidat, scellant ainsi définitivement son éviction du concours d'élève agent de police sur le plan administratif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant face à ce refus d'admission confirmé sur recours administratif, M. F. G. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe général le 21 juillet 2005. Son action contentieuse, fondée sur les dispositions de l'article 90-B 1° de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, articulait un recours en annulation pour excès de pouvoir doublé d'un recours en indemnisation. L'instruction de l'affaire a connu un rebondissement procédural déterminant. Par une décision avant dire droit du 21 mars 2006, le Tribunal Suprême a ordonné la réouverture de l'instruction aux fins expresses de permettre aux parties de présenter leurs observations contradictoires sur la question spécifique de la compétence de la commission ayant rendu la décision attaquée. Cette mesure d'instruction témoigne de la volonté de la haute juridiction de soulever ou de faire préciser un moyen d'ordre public touchant à la compétence des auteurs des actes administratifs querellés. À la suite de cette réouverture, le requérant a déposé des observations enregistrées le 20 avril 2006, suivies d'ultimes observations le 22 mai 2006. Sur le plan procédural et probatoire, M. F. G. a maintenu sa demande avant dire droit tendant à ce qu'il soit enjoint à l'État de communiquer son dossier médical conservé à l'office de la médecine du travail. Sur le fond de la légalité, il a sollicité l'annulation tant du refus de son admission au concours d'agent de police que de la décision de la Commission médicale de recours. Au soutien de ses prétentions, le requérant a développé une argumentation centrée sur l'incompétence et le détournement de procédure. Il a rappelé qu'une Ordonnance souveraine avait institué une Commission médicale de recrutement, et en a déduit qu'il appartenait exclusivement à cet organisme collégial de signer sa fiche d'aptitude, et nullement au Docteur R. agissant isolément. Il a également soulevé une incohérence formelle tenant à l'en-tête de la fiche d'aptitude (« Service des prestations médicales de l'État Médecine du travail »), soulignant que la médecine du travail relève organiquement de l'office de la médecine du travail et non du service administratif des prestations médicales de l'État, exigeant des explications de l'administration sur cette anomalie. Répondant à la défense de l'État, il a fait valoir que restreindre l'intervention de la Commission médicale de recrutement aux seuls candidats ayant déjà passé et réussi le concours reviendrait à priver cet organisme de toute fonction d'avis préalable, alors même que sa vocation est d'examiner tout candidat à la fonction publique. Enfin, sur le terrain indemnitaire, M. F. G. a chiffré sa demande de dommages-intérêts à la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice subi. En défense, le Ministre d'État, par des observations enregistrées le 21 avril 2006 et des ultimes observations du 19 mai 2006, a conclu au rejet intégral de la requête. Pour justifier la régularité de la procédure suivie et la compétence du Docteur R. ainsi que de la Commission médicale de recours, l'État s'est appuyé sur la nature juridique hybride et séquencée du recrutement des élèves agents de police. Selon le Ministre d'État, dès lors que la première phase du recrutement s'opère par voie contractuelle pour une durée d'un an et que les candidats ne sont soumis au statut de la fonction publique qu'après avoir franchi la seconde phase de sélection l'année suivante, M. F. G., qui n'avait concouru que pour la première phase, ne pouvait juridiquement se prévaloir des dispositions de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. L'administration soutenait que ce texte législatif — et par extension ses textes d'application — ne s'applique qu'aux fonctionnaires se destinant immédiatement à un emploi permanent. Par conséquent, l'intervention du Docteur R., agissant en qualité de médecin du travail pour le compte de l'État dans les locaux du service des prestations médicales, suivie de celle de la Commission médicale de recours, était parfaitement régulière et exclusive de tout détournement de procédure. La cause ayant été renvoyée par ordonnance présidentielle du 6 octobre 2006 à l'audience du 5 décembre 2006, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, a rendu sa décision le 6 décembre 2006 après avoir entendu le rapport de M. Jean Michaud, les plaidoiries des avocats des parties et les conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême posait une question de droit administratif d'une grande précision, relative à la détermination de l'autorité médicalement et administrativement compétente pour apprécier l'aptitude physique d'un candidat à un concours administratif dont la première étape s'effectue sous un régime contractuel. Plus exactement, le problème juridique consistait à déterminer si un candidat au concours d'élève agent de police — bien que recruté initialement par voie de contrat à durée déterminée d'un an avant de pouvoir, le cas échéant, accéder au statut de fonctionnaire stagiaire puis titulaire — doit être qualifié de « postulant à un emploi public » au sens de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. De la réponse à cette question de qualification juridique dépendait directement l'identification de l'organe compétent pour statuer sur l'aptitude médicale du candidat : fallait-il appliquer le droit commun de la médecine du travail (compétence du médecin du travail et, sur recours, de la Commission médicale de recours instituée par l'Ordonnance n° 1857 du 3 septembre 1958), comme le soutenait l'administration en raison de la nature contractuelle de la première année de formation, ou fallait-il reconnaître la compétence exclusive de la Commission médicale de recrutement instituée par l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 propre au statut de la fonction publique ? En cas d'incompétence avérée des organes ayant statué, le Tribunal devait en outre se prononcer sur le principe et le quantum de la réparation indemnitaire due au candidat illégalement évincé. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur, caractéristique de la technique de cassation et du contrôle de légalité externe exercé par le juge de l'excès de pouvoir. En premier lieu, faisant application du principe d'économie des moyens — formulé par la clause de style « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête » —, la haute juridiction choisit de fonder son annulation sur le seul terrain de l'incompétence, moyen d'ordre public qui dispense le juge d'examiner les griefs tirés du détournement de procédure ou des irrégularités formelles de l'en-tête de la fiche médicale, et qui rend également sans objet la demande avant dire droit de communication du dossier médical. La majeure du syllogisme juridictionnel repose sur la citation textuelle de la norme réglementaire applicable. Le Tribunal vise et reproduit les termes du premier alinéa de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Selon ce texte : « La Commission médicale de recrutement est chargée de délivrer le certificat médical destiné à attester qu'un postulant à un emploi public remplit les conditions d'aptitude physique et de santé exigées pour l'exercice de la fonction considérée ». La règle de compétence ainsi posée lie l'intervention de la Commission médicale de recrutement à une condition unique tenant à la qualité du sujet examiné : être un « postulant à un emploi public ». La mineure du raisonnement, bien que formulée avec une extrême concision, recèle toute la portée doctrinale de l'arrêt. Le Tribunal Suprême affirme péremptoirement « qu'un candidat aux fonctions d'élève agent de police est un postulant à un emploi public ». Ce faisant, la juridiction balaie l'argumentation du Ministre d'État qui tentait d'opérer une scission hermétique entre la première phase contractuelle du recrutement et la seconde phase statutaire. Pour opérer ce rattachement, le Tribunal adopte une approche finaliste et globale du processus de recrutement : il relève en effet que l'appréciation porte sur les conditions d'aptitude exigées « pour l'exercice de la fonction d'agent de police à laquelle sont destinés les élèves agents de police ». En soulignant cette destination finale (« à laquelle sont destinés »), le juge administratif monégasque refuse que le recours par l'administration à une technique contractuelle transitoire (le contrat d'un an d'élève agent) puisse faire écran à la réalité de l'opération administrative, qui demeure, dès son origine, une procédure d'accès à un emploi public permanent d'agent de police. La conclusion du syllogisme s'impose dès lors avec une logique implacable sur le terrain de la compétence administrative. Puisque le candidat élève agent de police est un postulant à un emploi public, « la Commission médicale de recrutement est seule compétente » pour apprécier son aptitude physique et de santé. Le caractère exclusif de cette compétence (« seule compétente ») entraîne par voie de conséquence directe et mécanique l'incompétence radicale de toute autre autorité médicale. Le Tribunal en déduit que tant le médecin du travail (auteur de la décision initiale du 19 janvier 2005) que la Commission médicale de recours (auteur de la décision confirmative du 1er juillet 2005) étaient dépourvus de compétence légale pour déclarer M. F. G. inapte. Leurs décisions respectives étant entachées d'incompétence, vice de légalité externe particulièrement grave, elles doivent être purement et simplement annulées. En second lieu, statuant sur les conclusions à fin d'indemnité, le Tribunal Suprême tire les conséquences pécuniaires de l'illégalité fautive qu'il vient de constater. Sans détailler la nature exacte des chefs de préjudice retenus (perte de chance, préjudice moral ou troubles dans les conditions d'existence), la juridiction procède à une évaluation souveraine et synthétique en considérant « qu'il sera fait une juste appréciation du préjudice subi par M. G. du fait des décisions annulées en condamnant l'État à lui verser une indemnité de 2 000 € ». Cette somme, bien que largement inférieure aux 50 000 euros réclamés par le requérant, consacre l'existence d'un lien de causalité direct entre l'illégalité des décisions médicales annulées et le préjudice subi par le candidat évincé. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême tranche le litige par un dispositif précis qui identifie formellement les dates des actes annulés (lesquelles n'apparaissaient pas dans les visas mais résultaient des pièces du dossier) et liquide la créance indemnitaire : > « Décide : > La décision du médecin du travail du 19 janvier 2005 et la décision de la Commission médicale de recours du 1er juillet 2005 sont annulées. > L'État est condamné à verser à M. G. la somme de 2 000 €. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 6 décembre 2006 par le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en assemblée plénière, constitue un arrêt de principe majeur au sein du droit de la fonction publique monégasque et du contentieux administratif général de la Principauté. Sa portée théorique et jurisprudentielle s'articule autour de trois axes fondamentaux : l'autonomie et l'attractivité de la notion d'« emploi public », la sanction rigoureuse des règles de compétence d'ordre public, et l'articulation entre le contentieux de l'annulation et celui de la responsabilité. En premier lieu, l'apport essentiel de cet arrêt réside dans la définition extensive et réaliste qu'il consacre de la notion de « postulant à un emploi public » au sens de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978. La thèse défendue par le Ministre d'État reposait sur une lecture strictement formaliste et séquentielle des textes : la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État ne s'appliquant qu'aux fonctionnaires nommés dans un emploi permanent, ses textes d'application (dont l'Ordonnance n° 6365) devaient être écartés durant la première année où l'élève agent de police n'est lié à l'État que par un contrat à durée déterminée. En rejetant cette analyse, le Tribunal Suprême fait prévaloir l'unité téléologique de l'opération de recrutement sur son fractionnement procédural. Le juge considère que la scolarité ou la période probatoire effectuée sous statut contractuel n'est pas une fin en soi, mais le vestibule obligatoire menant à l'intégration dans les cadres permanents de la police d'État. Dès lors que les élèves agents de police « sont destinés » à l'exercice de la fonction d'agent de police, l'ensemble du processus de sélection initial — y compris le concours d'entrée à la phase contractuelle — relève de l'attraction du droit de la fonction publique en ce qui concerne les garanties d'aptitude physique. L'expression « emploi public » contenue dans l'Ordonnance de 1978 reçoit ainsi une acception plus large que celle de simple « fonctionnaire titulaire ou stagiaire » au sens strict de la loi n° 975 : elle englobe tout candidat engagé dans un cursus institutionnel dont la finalité normale est l'accès à la fonction publique. Cette solution prévient tout risque de contournement des garanties statutaires par l'administration, qui ne saurait, en intercalant un contrat précaire en amont d'une nomination statutaire, soustraire les candidats à la compétence des organes collégiaux spécialement institués par les textes réglementaires pour évaluer leur aptitude. En deuxième lieu, l'arrêt illustre avec éclat la place cardinale qu'occupe le contrôle de la compétence dans le contentieux monégasque de l'excès de pouvoir, conformément aux canons classiques du droit administratif d'inspiration française. L'incompétence de l'auteur de l'acte constitue le vice de légalité externe le plus grave, d'ordre public, que le juge peut — et doit — relever d'office. La démarche procédurale adoptée en l'espèce par le Tribunal Suprême est à cet égard exemplaire : constatant à l'examen du dossier que l'aptitude avait été appréciée par un médecin du travail relevant de l'office de la médecine du travail puis par la Commission médicale de recours de l'Ordonnance n° 1857 du 3 septembre 1958, la juridiction a pris l'initiative, par sa décision avant dire droit du 21 mars 2006, de rouvrir l'instruction pour provoquer un débat contradictoire spécifique sur la compétence de ladite commission. Cette façon de procéder respecte scrupuleusement les exigences du procès équitable et du principe du contradictoire, en évitant que les parties ne soient surprises par un moyen soulevé d'office sans avoir pu en débattre. De surcroît, la sanction prononcée révèle l'importance des garanties attachées à la composition des organes administratifs. En substituant l'appréciation d'un médecin unique (le médecin du travail) à celle d'un organe collégial spécialisé (la Commission médicale de recrutement), l'administration avait privé le candidat d'une garantie fondamentale dès le stade initial de l'examen. Le fait qu'une commission collégiale soit intervenue au second degré (la Commission médicale de recours de l'Ordonnance de 1958) ne pouvait en aucun cas purger ce vice initial, d'autant que cette seconde commission était elle-même radicalement incompétente *ratione materiae* pour connaître du recrutement d'un postulant à un emploi public. L'annulation en cascade des deux décisions (celle du 19 janvier 2005 et celle du 1er juillet 2005) démontre que l'incompétence initiale contamine l'ensemble de la chaîne décisionnelle. En troisième lieu, sur le plan de l'articulation des recours en vertu de l'article 90-B 1° de la Constitution monégasque, l'arrêt confirme l'efficacité du cumul des conclusions à fin d'annulation et des conclusions à fin d'indemnisation devant le Tribunal Suprême. Contrairement aux systèmes juridictionnels qui séparent strictement le contentieux de l'excès de pouvoir et le plein contentieux indemnitaire en exigeant des procédures distinctes ou une demande préalable spécifique chiffrée pour lier le contentieux de la responsabilité, le droit constitutionnel et administratif monégasque permet au requérant de greffer directement une demande de dommages-intérêts sur son recours en annulation. En l'espèce, bien que l'annulation soit prononcée sur un motif de pure légalité externe (l'incompétence des autorités médicales), le Tribunal Suprême accorde néanmoins une indemnité de 2 000 euros. Il est intéressant d'observer que le juge ne rejette pas la demande indemnitaire au motif que l'inaptitude médicale du requérant aurait pu être identiquement constatée par la commission
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27254 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27254 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/12-06-27254)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit administratif spécial, et plus particulièrement dans le contentieux de la police des étrangers et des mesures d'éloignement prises sur le fondement de la préservation de l'ordre public. À l'origine de cette affaire se trouve une décision administrative individuelle prise le 7 mars 2005 par le Ministre d'État de la Principauté de Monaco. Par cet acte, l'autorité exécutive a prononcé une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Madame S., épouse G., ressortissante de nationalité hongroise. Cette décision administrative a été formellement notifiée à l'intéressée le 24 mars 2005. Le cadre juridique général régissant la situation de la requérante sur le sol monégasque relève des dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, texte expressément visé par la haute juridiction. Les motifs factuels ayant déterminé l'intervention de cette mesure de police administrative n'ont pas été exposés lors de l'édiction de l'acte initial, mais ont été ultérieurement révélés par l'administration au cours de l'instruction juridictionnelle. Selon les déclarations du Ministre d'État, l'éloignement de la requérante s'inscrivait dans un contexte de sécurité nationale et internationale lié à la participation des services de police monégasques à la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme. Plus précisément, les autorités monégasques faisaient état d'échanges d'informations au niveau international mettant en cause l'époux de la requérante, Monsieur G. Selon ces renseignements policiers, Monsieur G. serait l'un des dirigeants d'une organisation criminelle dénommée « S. ». Cette structure serait dirigée par un certain Monsieur M., lequel, faisant l'objet d'un mandat d'arrêt international, se serait réfugié en Russie. Dans ce contexte géopolitique et criminel, l'administration monégasque soutenait que Monsieur G. avait cherché à s'installer en Principauté de Monaco accompagné de son épouse, Madame S. Aux yeux du Ministre d'État, cette démarche d'installation conjugale confirmait les informations selon lesquelles ladite organisation criminelle cherchait à étendre ses ramifications sur le territoire de la Principauté. Au surplus, l'autorité administrative se prévalait de nouveaux renseignements qui auraient corroboré les informations initialement obtenues sur le couple, et singulièrement sur l'époux. D'une part, le Ministre d'État affirmait qu'il résultait d'une ordonnance de référé rendue par le Tribunal administratif de Paris le 21 mars 2006 que Monsieur G. avait fait l'objet d'un refus d'entrer en France (le Tribunal Suprême mentionnant à cet égard dans ses motifs la date du 5 juin 2005) en raison de son signalement dans le système d'information Schengen. D'autre part, le Ministre d'État indiquait que les autorités judiciaires helvétiques avaient adressé à la Principauté de Monaco une commission rogatoire internationale concernant Monsieur G., délivrée dans le cadre d'une procédure pénale ouverte des chefs de participation à une organisation criminelle et de blanchiment de fonds. C'est sur la base de ce faisceau d'éléments relatifs aux activités supposées de Monsieur G. que le Ministre d'État avait estimé fondée la mesure de refoulement prononcée tant à l'encontre de l'époux qu'à l'encontre de son épouse, Madame S. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de son éloignement, Madame S., épouse G., a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête déposée au Greffe général le 14 juin 2005. Agissant par la voie du recours pour excès de pouvoir en matière administrative, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, la requérante sollicitait l'annulation de la décision de refoulement du territoire monégasque prise à son encontre le 7 mars 2005 et notifiée le 24 mars suivant. L'examen de cette requête a donné lieu à une première étape procédurale déterminante. Estimant que le dossier ne lui permettait pas, en l'état, de statuer sur la légalité de l'acte administratif contesté, le Tribunal Suprême a rendu une première décision avant dire droit le 20 mars 2006. Par cet arrêt préparatoire, la haute juridiction a formellement invité le Ministre d'État à produire tous les éléments permettant au Tribunal d'exercer son contrôle juridictionnel sur la mesure de police attaquée. En exécution de cette décision avant dire droit, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe général de la Principauté le 21 avril 2006. Bien que le texte des visas de l'arrêt mentionne matériellement que le Ministre d'État a présenté des observations « tendant à l'annulation de la décision de refoulement du 7 mars 2005 », la lecture intégrale de ce même visa démontre sans ambiguïté que l'argumentation de l'État visait au contraire à défendre la légalité de l'acte et à obtenir le rejet du recours, puisque le mémoire s'achève par l'affirmation selon laquelle les éléments exposés « confirment le bien-fondé de la mesure de refoulement de lui-même et de son épouse ». Au soutien de cette défense au fond, le Ministre d'État a exposé les motifs liés à l'organisation criminelle « S. », a versé aux débats l'ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris du 21 mars 2006, et a fait état de l'existence de la commission rogatoire internationale émanant des autorités judiciaires helvétiques. Toutefois, l'administration a expressément précisé dans ses écritures que cette commission rogatoire internationale ne pouvait pas être produite devant la juridiction. En réplique à cette production ministérielle, Madame S.-G. a déposé un mémoire d'observations enregistré au Greffe général le 19 mai 2006. L'argumentation de la requérante s'est articulée autour de la carence probatoire de l'administration et de l'inopérance de la seule pièce versée aux débats. Elle a ainsi fait valoir que l'unique document matériellement produit par le Ministre d'État était l'ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris. Or, selon la requérante, cette décision juridictionnelle française était dépourvue de toute valeur probante pour trois raisons cumulatives : premièrement, le juge des référés ne s'était prononcé que sur la condition d'urgence et nullement sur le fond du droit ; deuxièmement, cette ordonnance ne pouvait constituer la preuve d'un risque que les époux G. feraient courir à l'ordre public monégasque ; troisièmement, ladite ordonnance, datée du 21 mars 2006, avait été rendue postérieurement à la décision de refoulement attaquée, laquelle remontait au 7 mars 2005. En conséquence de cette absence de justification factuelle contemporaine de l'acte, Madame S.-G. soutenait que la décision de refoulement était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et devait, de ce chef, être annulée. La procédure écrite étant arrivée à ce stade, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance en date du 6 octobre 2006, renvoyé la cause à l'audience publique du 5 décembre 2006. Lors de cette audience où le Tribunal Suprême siégeait en assemblée plénière et statuait en matière administrative, Monsieur Pierre Delvolvé, Vice-Président du Tribunal Suprême, a été entendu en son rapport. Les débats oraux ont ensuite donné lieu aux plaidoiries de Maître Frank Michel, avocat-défenseur (le texte de la décision mentionnant qu'il a été ouï « au nom de V. G. »), et de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, représentant les intérêts de l'État de Monaco. Enfin, Madame le Procureur général a été entendue en ses conclusions, avant que l'affaire ne soit mise en délibéré pour l'arrêt être rendu le lendemain, 6 décembre 2006. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait une question fondamentale de procédure administrative contentieuse, directement liée à l'effectivité du contrôle juridictionnel sur les actes de police administrative affectant les droits des étrangers. Le problème de droit pouvait se formuler de la manière suivante : lorsque le Ministre d'État, préalablement invité par une décision avant dire droit du Tribunal Suprême à produire tous les éléments justifiant une mesure individuelle de refoulement du territoire monégasque, se borne à invoquer des renseignements policiers relatifs au seul conjoint de la personne refoulée en ne versant aux débats qu'une décision juridictionnelle étrangère dépourvue de la portée alléguée et en refusant de communiquer une commission rogatoire internationale, le juge de l'excès de pouvoir est-il en mesure de statuer au fond sur la légalité de l'acte ou doit-il faire usage de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'administration à produire les pièces nécessaires à la manifestation de la vérité ? En filigrane de cette question procédurale se posait l'enjeu de la charge et de l'administration de la preuve devant le juge administratif monégasque, ainsi que la détermination du seuil d'exigence probatoire requis de la puissance publique lorsqu'elle invoque des motifs touchant à la criminalité internationale pour justifier une mesure d'éloignement. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, structuré en cinq considérants, qui procède par une analyse critique et méthodique des éléments fournis par l'administration en réponse à la première mesure d'instruction, avant d'en tirer les conséquences procédurales sur le fondement des textes régissant son office. Dans un premier temps, la haute juridiction dresse le constat formel et matériel de la production administrative consécutive à sa décision du 20 mars 2006. Le Tribunal relève qu'en réponse à l'invitation qui lui avait été adressée de produire tous les éléments permettant l'exercice du contrôle de légalité, le Ministre d'État s'est limité à deux démarches : d'une part, la production matérielle d'une seule pièce, à savoir l'ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris du 21 mars 2006 ; d'autre part, la simple mention de l'existence d'une commission rogatoire internationale. Surtout, le Tribunal Suprême opère une distinction personnelle fondamentale en soulignant que ces deux éléments concernent exclusivement Monsieur G. et que le Ministre d'État « n'a apporté aucun élément propre à Mme G. ». Ce premier constat met immédiatement en lumière une faille majeure dans la défense de l'État : alors que l'acte administratif individuel attaqué vise personnellement l'épouse, l'intégralité de la justification avancée par la puissance publique porte sur la personne du mari. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine la valeur probante de l'unique document versé au dossier, l'ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris du 21 mars 2006. Analysant avec précision l'objet et la portée de cette décision juridictionnelle étrangère, le juge monégasque relève qu'elle ne porte que sur une demande de suspension d'une décision implicite de rejet émanant du Ministre d'État, Ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire de la République française. Cette demande administrative initiale de Monsieur G. tendait, d'une part, à obtenir la communication des informations le concernant figurant dans le système d'information Schengen et, d'autre part, à obtenir l'effacement de ce signalement. À l'issue de cette lecture exacte de la pièce produite, le Tribunal Suprême inflige un démenti formel aux allégations de l'administration monégasque en jugeant que, « contrairement à ce qu'affirme le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, il ne résulte pas de cette ordonnance que M. G. a fait l'objet d'un refus d'entrée en France le 5 juin 2005 ». La pièce produite est ainsi jugée totalement inopérante au regard du fait qu'elle était censée établir. Dans un troisième temps, la juridiction se penche sur le second élément invoqué par le défendeur, à savoir la commission rogatoire internationale émanant des autorités judiciaires helvétiques. Le raisonnement du juge est ici gouverné par le principe du contradictoire et les exigences élémentaires de la preuve juridictionnelle. Le Tribunal Suprême constate qu'en l'absence de communication matérielle de ce document dont fait état le Ministre d'État, la juridiction « n'est pas à même d'en vérifier l'existence et d'en connaître le contenu ». En refusant de se contenter des simples affirmations non étayées de l'autorité administrative, fût-ce en matière de coopération pénale internationale, le Tribunal affirme qu'un document non produit aux débats est juridiquement inexistant pour le contrôle de légalité. Dans un quatrième temps, opérant la synthèse des trois constats précédents, le Tribunal Suprême tire une conclusion intermédiaire sévère à l'endroit de l'exécutif : « par suite, que le Ministre d'État n'a pas répondu à l'invitation qui lui a été faite par le Tribunal Suprême de produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle ». L'inertie ou l'insuffisance probatoire de l'administration est ainsi formellement qualifiée de défaut d'exécution de la décision avant dire droit du 20 mars 2006. Dans un cinquième et dernier temps, le Tribunal Suprême détermine la sanction procédurale adéquate face à cette carence persistante de l'administration. Plutôt que de statuer immédiatement au fond en tirant les conséquences du défaut de preuve par une annulation sèche de l'acte attaqué, la haute juridiction choisit de mobiliser les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique. Elle vise et reproduit intégralement les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes desquelles le Tribunal peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité. Faisant application de cette prérogative légale, le Tribunal juge qu'il y a lieu d'ordonner une nouvelle mesure d'instruction. Toutefois, opérant une gradation remarquable dans l'impérativité de son office, le juge ne procède plus par voie de simple « invitation » comme il l'avait fait le 20 mars 2006, mais décide « d'enjoindre au Ministre d'État de produire les éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême prononce un nouvel arrêt avant dire droit dont le dispositif est rédigé en des termes strictement impératifs et assortis d'une contrainte temporelle précise : > « Décide > Il est enjoint au Ministre d'État de produire, dans le délai d'un mois, tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 6 décembre 2006 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon majeur dans l'évolution du contentieux administratif monégasque, tant sous l'angle de la théorie générale de la preuve en matière d'excès de pouvoir que sous celui du contrôle juridictionnel des mesures de police des étrangers. L'analyse des strictes énonciations de la décision permet d'en dégager plusieurs enseignements fondamentaux quant à l'office du juge constitutionnel et administratif de la Principauté. #### 1. L'affirmation de l'effectivité du contrôle juridictionnel sur la police des étrangers La matière de la police des étrangers, régie en Principauté par l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers, relève traditionnellement des prérogatives régaliennes de l'État. Les mesures de refoulement du territoire constituent des actes de haute police administrative par lesquels l'autorité exécutive entend prévenir des atteintes à l'ordre public ou à la sécurité nationale. Dans le litige commenté, la gravité des motifs invoqués par le Ministre d'État en cours d'instance — à savoir la lutte contre le blanchiment d'argent, le financement du terrorisme et l'implantation d'une organisation criminelle internationale sur le territoire monégasque — aurait pu conduire l'administration à penser qu'elle bénéficiait d'un pouvoir discrétionnaire quasi absolu, échappant aux investigations approfondies du juge. Or, la décision du 6 décembre 2006 démontre avec éclat que le Tribunal Suprême refuse toute immunité juridictionnelle au profit des mesures de refoulement, quelle que soit la sensibilité des motifs sécuritaires allégués. En se fondant sur l'article 90 B 1° de la Constitution, qui fonde sa compétence générale en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des diverses autorités administratives, le Tribunal Suprême affirme la plénitude de son contrôle de légalité. Si la requérante invoquait dans son mémoire en réplique le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation — ce qui correspond au contrôle restreint classiquement exercé par le juge administratif sur l'appréciation des faits en matière de police des étrangers —, l'arrêt révèle qu'avant même de qualifier juridiquement les faits ou d'apprécier leur gravité sous l'angle de l'erreur manifeste, le juge exige d'être mis en mesure de vérifier la matérialité même de ces faits. L'exercice d'un contrôle de légalité, fût-il restreint quant à l'opportunité de la mesure, postule nécessairement un contrôle plein et entier sur l'exactitude matérielle des faits qui en constituent le soubassement. En jugeant à trois reprises dans sa motivation que la production des éléments est indispensable pour lui permettre « d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée », le Tribunal Suprême érige la vérification des faits par le juge en condition substantielle de l'État de droit monégasque. #### 2. La dialectique de la preuve et le rejet des allégations administratives non corroborées La procédure administrative contentieuse, par nature inquisitoire, confie au juge la direction de l'instruction. Face à l'inégalité structurelle des parties au procès administratif — où le requérant particulier se heurte au secret de l'administration ou à la détention exclusive des pièces du dossier par la puissance publique —, le juge de l'excès de pouvoir doit rétablir l'équilibre probatoire. L'arrêt du 6 décembre 2006 illustre de manière exemplaire le mécanisme de la charge de la preuve devant le Tribunal Suprême. Lorsque la décision administrative de refoulement n'est pas assortie de ses justificatifs matériels, et que le requérant conteste la légalité de la mesure en soutenant qu'il ne représente aucun risque pour l'ordre public, la charge de la preuve bascule sur l'administration défenderesse. Il appartient alors au Ministre d'État d'apporter au juge les éléments de fait précis et concordants sur lesquels il s'est fondé pour prendre sa décision. À cet égard, la motivation du Tribunal Suprême établit une distinction nette entre la simple allégation administrative et la preuve juridique. Le mémoire du Ministre d'État du 21 avril 2006 était particulièrement fourni en affirmations factuelles graves : évocation d'échanges policiers internationaux, désignation nominative d'une organisation criminelle (« S. ») et de son chef présumé en fuite en Russie (« M. M. »), affirmation d'une stratégie d'extension des ramifications criminelles à Monaco, et mention d'une procédure pénale suisse pour blanchiment de fonds. Pourtant, le Tribunal Suprême écarte l'ensemble de ce récit administratif dès lors qu'il n'est soutenu par aucun commencement de preuve matérielle soumise au débat contradictoire. Deux aspects de cette rigueur probatoire méritent d'être particulièrement soulignés au vu du texte de l'arrêt :
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27249 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27249 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/06-14-27249)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit au confluent de la police administrative des étrangers, de la répression pénale des infractions financières et de la garantie supranationale des droits fondamentaux. Le requérant, M. D. D. C., ressortissant de nationalité italienne, était établi sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l’année 1989. Dans le cadre de son séjour, l'intéressé s'est adonné de manière massive et prolongée aux jeux de hasard, singulièrement aux machines à sous exploitées par la Société des bains de mer au casino de Monte-Carlo. Les investigations menées par les services de police ont révélé que, sur une période de quarante-deux mois, le requérant avait essuyé des pertes financières évaluées à environ 5 100 000 euros, représentant une masse globale de mises encore plus considérable, sans commune mesure avec les revenus licites tirés de son activité commerciale. Les flux financiers alimentant ces dépenses trouvaient leur source, pour une part déterminante, dans la remise de sommes d’argent liquide opérée par une tierce personne, Mme F. Cette dernière, employée au sein d’un établissement bancaire situé à Lugano (Suisse), avait remis au requérant des fonds d'un montant global s'élevant à 10 797 593 francs suisses selon l'administration — montant détourné au préjudice de la clientèle de la banque —, le requérant affirmant quant à lui n'avoir reçu au maximum qu'environ un million d'euros ou six millions de francs suisses (les écritures des parties divergeant sur la ventilation exacte de ces sommes). Il ressortait par ailleurs des éléments de l'enquête et des procédures parallèles qu'un arrêt définitif de la Cour d'assises criminelle de Lugano avait ultérieurement condamné Mme F. à une peine de trois ans et demi d'emprisonnement pour abus de confiance, escroquerie et faux, ladite juridiction relevant que M. D. D. C. avait conscience de l'origine illicite des capitaux reçus. Sur le plan répressif monégasque, ces agissements avaient justifié des poursuites pénales. Bien qu'ayant bénéficié d'un non-lieu quant au chef de blanchiment d'argent, M. D. D. C. a fait l'objet d'une condamnation par un jugement du Tribunal correctionnel de Monaco en date du 5 juillet 2005. Par cette décision, la juridiction répressive lui a infligé une peine de deux ans d'emprisonnement du chef de recel, estimant qu'au regard de la disproportion flagrante entre les sommes perçues et le train de vie de son interlocutrice, le prévenu ne pouvait ignorer la provenance délictueuse des fonds. M. D. D. C. a relevé appel de ce jugement correctionnel, privant ainsi ce dernier de son caractère exécutoire et définitif. Tirant les conséquences de la matérialité de ces agissements et de l'atteinte substantielle portée à l'ordre public monégasque — marqué par un engagement étatique résolu dans la lutte contre le recyclage de capitaux illicites —, le Ministre d'État a édicté à l'encontre de M. D. D. C., le 20 septembre 2005, une mesure administrative de refoulement du territoire de la Principauté, en application de la législation sur la police du séjour des étrangers. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi sur le fondement de l'article 90, B, 1° de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, qui lui attribue la compétence pour statuer en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir contre les actes administratifs individuels, le Tribunal Suprême a été rendu destinataire d'une requête de M. D. D. C., enregistrée au Greffe général le 18 novembre 2005. À l'appui de sa demande d'annulation de la décision ministérielle de refoulement du 20 septembre 2005, le requérant a articulé plusieurs moyens de légalité interne et externe : 1. *Sur l'instruction et l'exactitude matérielle des faits* : M. D. D. C. a sollicité du Tribunal Suprême qu'il ordonne au Ministre d'État la production des motifs et pièces justificatives ayant fondé la décision. Il a soutenu que l'acte attaqué reposait sur des faits matériellement inexacts et qu'il était indûment gagé sur le jugement du Tribunal correctionnel du 5 juillet 2005, frappé d'appel et non définitif, que le Ministre d'État ne pouvait officiellement connaître, n'ayant pas été partie à cette instance répressive non publique. Il a réfuté tout trouble à l'ordre public, excipant de sa bonne foi quant à l'origine des sommes prêtées et de l'ordonnance de non-lieu rendue à son profit s'agissant du délit de blanchiment. 2. *Sur la violation de la présomption d'innocence* : Le requérant a fait valoir que fonder une mesure administrative d'éloignement sur un jugement de condamnation pénale non revêtu de l'autorité de la chose jugée méconnaît le principe constitutionnel et conventionnel de la présomption d'innocence, protégé par l'article 14, paragraphe 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966 et par l'article 6, paragraphe 2, de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (CEDH), rendue exécutoire par la loi n° 1304 du 3 novembre 2005. 3. *Sur l'entrave aux droits de la défense pénale* : Il a argué que la mesure de refoulement lui interdisait l'accès physique au territoire de la Principauté, l'empêchant de se rendre au Palais de justice ainsi qu'au cabinet de son conseil pour dépouiller un dossier répressif complexe composé de huit volumes, violant ainsi les garanties prévues par l'article 14, paragraphe 3, sous b) et d), du PIDCP et par l'article 6, paragraphe 3, sous b) et c), de la CEDH. Par contre-requête enregistrée le 22 décembre 2005 et duplique enregistrée le 27 mars 2006, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral du recours : - *Sur les motifs et la réalité des faits* : L'autorité administrative a soutenu que la décision de refoulement ne procédait nullement de l'autorité formelle du jugement correctionnel du 5 juillet 2005, ni du prononcé de la peine, mais s'appuyait sur la matérialité objective des faits révélés par l'instruction et l'enquête de police (pertes colossales au casino, disproportion avec les revenus déclarés, manipulation de sommes d'origine frauduleuse). Ces comportements constituaient per se une atteinte grave à l'ordre public justifiant l'éviction de l'étranger. Les motifs ayant été explicités au cours du contentieux, la mesure d'instruction requise s'avérait sans objet. - *Sur l'inopérance de la présomption d'innocence* : Le Ministre d'État a rappelé que, selon la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (notamment la décision *G.* du 14 juin 2005) et le droit administratif comparé, la présomption d'innocence s'applique exclusivement à la sphère répressive et ne paralyse point l'exercice des prérogatives de police administrative, lesquelles n'ont pas de finalité punitive. - *Sur la préservation des droits de la défense* : L'administration a démontré que la mesure de refoulement ne constituait pas un obstacle insurmontable à la préparation du procès pénal d'appel, l'intéressé conservant la faculté matérielle de s'entretenir avec son conseil hors des frontières monégasques et de solliciter des autorisations ponctuelles de séjour ou sauf-conduits pour se présenter devant les juridictions de la Principauté ou au cabinet de son avocat. - *Sur l'invocabilité de la Convention européenne des droits de l'homme* : La Haute autorité administrative a objecté l'inapplicabilité ratione temporis des stipulations de la CEDH, l'acte litigieux ayant été édicté antérieurement à l'introduction formelle dudit traité dans l'ordre juridique interne monégasque. À la suite de la réplique du requérant enregistrée le 24 février 2006, et après audition des conseils des parties et du Procureur général en ses conclusions lors de l'audience d'assemblée plénière du 14 juin 2006, le Tribunal Suprême a statué au fond. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une série d'interrogations juridiques nodales touchant à la fois au droit des traités, au contrôle de la légalité administrative et à l'articulation entre l'action administrative et le procès pénal. En premier lieu, le Tribunal devait trancher une question de droit international public et de droit constitutionnel monégasque relative à l'invocabilité de la Convention européenne des droits de l'homme : un administré peut-il utilement exciper, à l'encontre d'un acte administratif unilatéral, de la méconnaissance des dispositions de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, alors que cette convention, bien qu'ayant fait l'objet d'une loi autorisant sa ratification (loi n° 1304 du 3 novembre 2005), n'était ni ratifiée, ni rendue exécutoire par ordonnance souveraine, ni publiée au *Journal de Monaco* à la date d'édiction de la décision querellée ? En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité matérielle de l'acte de police des étrangers, il convenait de déterminer si l'autorité administrative compétente (le Ministre d'État) peut valablement asseoir une mesure de refoulement sur des éléments factuels portés au jour lors d'une instance pénale et repris dans les motifs d'un jugement correctionnel de condamnation, alors même que ce jugement, frappé d'appel, n'est pas devenu définitif et ne bénéficie donc pas de l'autorité de la chose jugée au pénal. En troisième lieu, se posait la question du champ d'application matériel de la présomption d'innocence au sens de l'article 14, paragraphe 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques : cette garantie fondamentale de nature juridictionnelle a-t-elle vocation à s'étendre aux actes unilatéraux de police administrative, telle l'éviction du territoire d'un ressortissant étranger suspecté d'agissements troublant l'ordre public ? En quatrième et dernier lieu, le juge devait apprécier la conciliation pratique entre la souveraineté de l'État en matière de police du territoire et le respect des droits de la défense pénale garantis par l'article 14, paragraphe 3, sous b) et d), du PIDCP : une mesure d'éloignement prise à l'encontre d'un étranger prévenu devant les juridictions répressives monégasques méconnaît-elle irrémédiablement le droit d'accès à son avocat et le droit d'être présent à l'audience pénale ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême a répondu de manière rigoureuse et sérielle à chacune de ces prétentions par des motifs qui assoient une ligne jurisprudentielle claire. 1. *Sur l'instruction préalable* : La juridiction administrative relève que le Ministre d'État a amplement exposé au cours de l'instance contentieuse les considérations de fait et de droit fondant le refoulement de M. D. D. C. Dès lors que les motifs ont été révélés et débattus contradictoirement, la demande tendant à ce que le juge ordonne une mesure d'instruction pour forcer l'administration à produire lesdits motifs est privée d'objet, le tribunal disposant de tous les éléments nécessaires à l'exercice de son contrôle de légalité. 2. *Sur l'exactitude matérielle des faits et l'autonomie de la police administrative* : Le Tribunal Suprême consacre la distinction fondamentale entre l'autorité de chose jugée attachée à une condamnation pénale et la libre utilisation par l'administration des faits révélés par la procédure judiciaire. Le juge relève que la décision attaquée repose sur la circonstance, documentée par l'instruction judiciaire et policière, que le requérant a joué et perdu au casino de Monte-Carlo plusieurs millions d'euros provenant d'une employée de banque de Lugano, fonds dont il ne pouvait ignorer l'origine frauduleuse eu égard à leur ampleur démesurée. Le Tribunal Suprême admet formellement que ces constatations « ne sont pas revêtues de l'autorité de la chose jugée, dès lors que le jugement, frappé d'appel par M. D. C., n'est pas définitif ». Néanmoins, opérant un contrôle de l'exactitude matérielle des motifs, le juge retient qu'il « ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles soient matériellement inexactes ». Par suite, l'administration pouvait légalement qualifier ces agissements de menace pour l'ordre public sans attendre l'issue définitive du procès pénal. 3. *Sur l'inopérance du principe de présomption
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2006, n° 27163 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2006, n° 27163 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/03-20-27163)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision commentée s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers en Principauté de Monaco et met en lumière la tension classique entre les prérogatives régaliennes de sauvegarde de l'ordre public et les exigences du contrôle juridictionnel des actes administratifs individuels. Madame S. épouse G., de nationalité hongroise et née le 17 novembre 1956 à Léningrad, a cherché à s'établir sur le territoire monégasque et a sollicité à cette fin la délivrance d'un titre de séjour. Son parcours personnel et familial est marqué par l'usage successif de plusieurs patronymes, élément factuel qui se trouve au cœur de la suspicion administrative. Selon ses propres déclarations, son père se nommait Monsieur M. K. et sa mère Madame N. S. À la suite du divorce de ses parents en 1962 et du remariage de sa mère avec Monsieur A. B., l'intéressée a successivement porté le nom de S., puis, pour l'établissement de son passeport conformément à sa loi nationale, celui du second époux de sa mère, B. (au féminin B.), afin d'éviter de porter le nom K. à consonance israélite dans les pays de l'Est marqués par de fortes tendances à l'antisémitisme. Par la suite, ayant épousé en secondes noces Monsieur J. K., elle a fait usage de ce patronyme, qu'elle a conservé après son divorce et son remariage en 1999 avec Monsieur V. G., homme d'affaires israélo-américain rencontré en Hongrie. Lors de son arrivée et de son installation provisoire à Monaco, notamment lors de ses séjours au Méridien Beach Plaza Hôtel, ainsi que pour le dépôt de sa demande de carte de séjour et l'ouverture de lignes téléphoniques, l'intéressée a utilisé le patronyme K. Par ailleurs, elle s'est présentée aux services de police sous l'identité de M. B., divorcée K., avant de saisir la juridiction administrative suprême sous le nom de S. épouse G. Estimant que la présence de cette ressortissante étrangère sur le territoire monégasque était de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée, le Ministre d'État a pris à son encontre, le 7 mars 2005, une décision de refoulement du territoire monégasque. Cet acte administratif individuel a été formellement notifié à l'intéressée le 24 mars 2005. Toutefois, la décision comportait une modalité d'exécution particulière : elle prévoyait un délai pour son entrée en vigueur, fixée au 1er juillet 2005, accordé à la demande de la requérante afin de permettre à sa fille de terminer son année scolaire au sein de la Principauté. Selon l'administration monégasque, cette mesure de police administrative était justifiée par le profil de l'époux de la requérante, Monsieur V. G., présenté comme notoirement connu des services de police européens spécialisés en tant que l'un des dirigeants de l'organisation criminelle Solntsevo et associé au chef mafieux S. M., lequel avait fait l'objet d'un mandat d'arrêt. Les autorités monégasques soutenaient que Monsieur V. G. était impliqué dans de multiples activités criminelles — incluant l'extorsion de fonds, le blanchiment de capitaux, la fraude en matière de santé, la corruption et le trafic de stupéfiants — et que l'installation de son épouse à Monaco, sous des identités fluctuantes dissimulant son lien matrimonial actuel, avait pour finalité de favoriser le développement de ces activités illicites et frauduleuses en Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette mesure d'éloignement, Madame S. épouse G. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en matière administrative, par une requête en annulation déposée au Greffe général le 14 juin 2005. Au soutien de son recours pour excès de pouvoir, la requérante développait plusieurs moyens de légalité interne et externe, articulés autour de l'absence de menace pour l'ordre public et du défaut de justification probatoire de l'administration : 1. Elle affirmait en premier lieu ne présenter aucune menace pour l'ordre public de la Principauté ni pour la sécurité des biens et des personnes privées. 2. Elle soutenait qu'il appartenait à l'administration de préciser les motifs prétendus ayant conduit à l'édiction de la mesure de refoulement, afin de mettre le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle de légalité, conformément à sa jurisprudence établie. 3. Elle qualifiait les motifs ayant pu guider l'autorité administrative d'erreur manifeste d'appréciation. Dans son mémoire en réplique enregistré le 19 septembre 2005, elle précisait que les motifs d'un refoulement ne sauraient légalement tenir qu'au comportement personnel de l'intéressé et non à celui des membres de sa famille. Elle démentait formellement toute implication criminelle de son époux, le décrivant comme un homme d'affaires honnête au casier judiciaire vierge n'ayant jamais fait l'objet de poursuites, et niait tout lien avec Monsieur S. M. Elle justifiait en outre la diversité de ses patronymes par son histoire familiale et ses mariages successifs, excluant toute volonté de tromper une surveillance policière. Enfin, elle soulignait avec force que l'administration ne produisait strictement aucun document pour établir la réalité des griefs allégués. 4. Enfin, elle soulevait un moyen tiré de la grave contradiction interne affectant la décision attaquée : selon elle, l'octroi d'un délai d'exécution jusqu'au 1er juillet 2005 pour motif scolaire contredisait l'affirmation même d'un péril que sa présence ferait courir à l'ordre public monégasque. En défense, par une contre-requête enregistrée le 17 août 2005 et une duplique enregistrée le 21 octobre 2005, le Ministre d'État concluait au rejet du recours. L'autorité administrative maintenait l'intégralité de ses accusations factuelles relatives à l'appartenance de Monsieur V. G. à l'organisation criminelle Solntsevo et à ses liens avec Monsieur S. M. Dans sa duplique, le Ministre d'État affinait sa position juridique en précisant que la décision frappant Madame G. n'était liée ni à sa seule qualité d'épouse, ni à une fuite consécutive au mandat d'arrêt visant Monsieur S. M., mais au fait matériel et intentionnel de s'être installée à Monaco pour favoriser les activités illicites de son mari. L'État s'appuyait à cet égard sur les engagements internationaux souscrits par la Principauté en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux. Sur la question des patronymes, le Ministre d'État estimait les explications de la requérante peu convaincantes, relevant que les pièces d'état civil produites en réplique étaient rédigées en langues russe et hongroise sans être accompagnées de traductions, et qu'elles n'expliquaient pas l'usage soudain à Monaco du nom de son père (K.) ou de son premier mari (K.) plutôt que celui de son époux actuel ou de son nom d'option (B.). Quant au moyen tiré de la contradiction de motifs liée au délai d'exécution, le Ministre d'État le qualifiait d'inopérant : ce sursis résultait de la seule bienveillance de l'administration répondant à la demande expresse de la requérante, et il n'existerait aucune contradiction juridique entre le prononcé d'un refoulement et l'aménagement d'un délai d'exécution en l'absence d'urgence absolue, à l'instar des mécanismes prévus par la législation française en matière d'expulsion. L'instruction écrite a été close par procès-verbal le 12 décembre 2005, et l'affaire a été renvoyée par ordonnance présidentielle du 27 janvier 2006 à l'audience de l'assemblée plénière du 20 mars 2006. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette espèce posait une question fondamentale de droit du contentieux administratif, touchant à la fois à l'office du juge de l'excès de pouvoir, à la charge de la preuve et à l'effectivité du contrôle juridictionnel sur les mesures de police administrative à fort coefficient discrétionnaire : **Lorsque l'autorité administrative motive formellement une décision de refoulement d'un étranger par une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée, et que le requérant conteste l'exactitude matérielle des faits sous-jacents, le Ministre d'État peut-il se borner, dans ses écritures contentieuses, à de simples affirmations factuelles non étayées par des pièces justificatives, ou a-t-il l'obligation de verser au dossier les éléments probatoires permettant au juge administratif d'exercer son contrôle de légalité ?** De manière corollaire se posait la question de l'attitude procédurale que doit adopter le Tribunal Suprême face à une telle carence probatoire de l'administration : doit-il statuer immédiatement au fond en tirant les conséquences de cette abstention, ou user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'administration à produire les justificatifs de ses allégations ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se caractérise par sa grande rigueur méthodologique et sa concision. En deux considérants particulièrement denses, la Haute Juridiction monégasque pose les jalons de son office et sanctionne provisoirement l'insuffisance du dossier administratif par une mesure d'instruction avant dire droit. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême circonscrit les termes du débat contentieux en confrontant la motivation formelle de l'acte attaqué aux écritures des parties. Il relève d'abord que la décision de refoulement du 7 mars 2005 énonce que « la présence de cet étranger sur le territoire monégasque est de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Cette formule, bien que reprenant les critères légaux classiques de la police des étrangers régie par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, demeure abstraite et stéréotypée. Or, la requérante ayant soulevé le moyen précis tiré de « l'inexactitude des faits retenus pour la refouler », le débat s'est déplacé sur le terrain du contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Le Tribunal analyse alors la réponse apportée par l'administration à ce moyen. Il constate que « le Ministre d'État s'est borné à énoncer, dans sa contre-requête » trois séries d'affirmations : l'implication criminelle du mari connu des services de police européens spécialisés comme lié à une organisation criminelle ; la finalité de la présence de l'épouse destinée à favoriser ces activités illicites ; et la suspicion née de l'usage de plusieurs patronymes à Monaco. L'emploi par le juge de la locution restrictive « s'est borné à énoncer » traduit d'emblée une critique de la posture procédurale de l'État, qui a confondu allégation argumentative et démonstration probatoire. Dans un second temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques de cette posture dans un considérant de principe. Il constate souverainement que « le Ministre d'État n'a versé au dossier aucun document de nature à corroborer ses affirmations, qui sont contredites par Mme G. ». La structure dialectique du contentieux administratif est ici clairement rappelée : face à des affirmations administratives précises mais dépourvues de tout support documentaire (notes de police, signalements internationaux, pièces d'enquête), la dénégation circonstanciée de la requérante suffit à créer un doute sérieux qui interdit au juge de tenir les faits allégués par l'administration pour établis. Le Tribunal en déduit immédiatement que, par cette abstention, le Ministre d'État « n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle de légalité sur la décision attaquée ». Cette affirmation est capitale : elle consacre l'obligation juridique pesant sur l'autorité administrative de collaborer loyalement à l'instruction en fournissant au juge les éléments matériels sur lesquels repose sa décision, faute de quoi le contrôle juridictionnel garanti par l'article 90 B 1° de la Constitution serait privé de toute effectivité. Toutefois, plutôt que d'annuler immédiatement la décision pour défaut de base factuelle établie, le Tribunal Suprême fait usage de ses pouvoirs inquisitoriaux. Visant l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, il juge « qu'il y a lieu, dès lors [...] de prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ». Par cet arrêt avant dire droit, le juge offre à l'administration une ultime opportunité de régulariser sa production probatoire dans un délai contraint d'un mois, tout en réservant les dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de l'arrêt avant dire droit rendu par le Tribunal Suprême le 20 mars 2006 s'énonce dans les termes exacts suivants : > « Décide > -Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. > - Les dépens sont réservés. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt avant dire droit *Dame M. S., épouse G. c/ Ministre d'État* du 20 mars 2006 constitue un jalon majeur dans la construction de l'État de droit administratif en Principauté de Monaco. Pour en saisir toute la portée, il convient de l'analyser au prisme de l'évolution du contrôle des mesures de police des étrangers et de la théorie de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Historiquement, la police des étrangers — et singulièrement les mesures d'éloignement telles que le refoulement régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 — a longtemps constitué le domaine d'élection du pouvoir discrétionnaire de l'exécutif. En raison de l'étroitesse du territoire monégasque et de la vulnérabilité particulière de la Principauté face aux risques d'infiltration par la criminalité transnationale organisée et le blanchiment de capitaux (préoccupation expressément invoquée en l'espèce par le Ministre d'État au titre des engagements internationaux de Monaco), l'autorité administrative jouit d'une large marge d'appréciation pour évaluer si la présence d'un ressortissant étranger compromet « la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Cependant, pouvoir discrétionnaire ne signifie nullement pouvoir arbitraire. Comme l'indique le sommaire officiel de la décision, cet arrêt consacre sans ambiguïté l'« obligation pour l'autorité administrative de mettre le juge à même de contrôler la légalité de la décision attaquée ». Ce faisant, le Tribunal Suprême, sous l'impulsion notable de son Vice-Président et rapporteur en l'espèce, le professeur Pierre Delvolvé, transpose et consolide dans l'ordre juridique monégasque les principes directeurs du contentieux administratif moderne, directement inspirés de la jurisprudence du Conseil d'État français (notamment la célèbre jurisprudence *Barel* du 28 mai 1954 et ses prolongements en matière de police des étrangers). L'apport fondamental de la décision du 20 mars 2006 réside dans la distinction implicite mais rigoureuse entre deux obligations bien distinctes : l'obligation de motivation formelle de l'acte administratif lors de son édiction, et l'obligation de justification des motifs (et de leur matérialité factuelle) devant le juge lors du procès contentieux. Quand bien même l'acte de refoulement du 7 mars 2005 se contentait d'une formule générale visant la tranquillité et la sécurité publique ou privée, le juge administratif ne peut exercer son office constitutionnel (article 90 B 1° de la Constitution, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives) que s'il a connaissance des faits précis ayant déterminé l'administration à agir. Or, en l'espèce, l'administration avait certes révélé ces motifs dans sa contre-requête (les liens mafieux supposés de l'époux avec l'organisation Solntsevo et l'usage trompeur de patronymes), mais elle avait omis d'en rapporter la moindre preuve matérielle. Le Tribunal Suprême pose ici un principe cardinal de dialectique probatoire : les allégations de l'administration ne bénéficient d'aucune présomption de véracité absolue lorsqu'elles sont formellement contredites par l'administré. Dès lors que la requérante contestait point par point ces affirmations et apportait une explication alternative cohérente (l'histoire de ses mariages successifs et le contexte historique soviétique expliquant les changements de noms, l'absence de poursuites contre son mari), la charge de la preuve basculait intégralement sur les épaules du Ministre d'État. En mobilisant l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 pour ordonner un supplément d'instruction avant dire droit, le Tribunal Suprême démontre le caractère inquisitoire de la procédure administrative contentieuse. Le juge ne se contente pas d'être l'arbitre passif des productions des parties ; il dirige l'instruction et met en demeure l'administration de produire les pièces du dossier (rapports de police, fiches de renseignement, éléments transmis par les services européens spécialisés). Cette démarche juridictionnelle permet par ailleurs de différer l'examen des moyens de légalité interne soulevés par la requérante, lesquels ne pourront être utilement tranchés qu'une fois la matérialité des faits établie : * D'une part, la question très délicate de la **personnalité des mesures de police** : la requérante soutenait que « les motifs de refoulement ne peuvent tenir qu'au comportement de l'intéressé, non à celui des membres de sa famille ». Le Ministre d'État l'avait bien compris puisque, dans sa duplique, il avait pris soin de rectifier son argumentation en soutenant que Madame G. n'était pas refoulée en sa simple qualité d'épouse, mais en raison de son comportement propre consistant à s'installer sous de faux noms pour préparer ou favoriser les activités de son mari. Pour apprécier la réalité de cette complicité active ou de cette manœuvre préparatoire, le juge avait impérativement besoin d'éléments tangibles. * D'autre part, le moyen tiré de la **contradiction interne** (ou de l'erreur manifeste d'appréciation) résultant de l'octroi d'un délai d'exécution de plus de trois mois (jusqu'au 1er juillet 2005) pour achever l'année scolaire. Si le Ministre d'État défendait la légalité de cette mesure de bienveillance en établissant un parallèle explicite avec la législation française sur l'expulsion en l'absence d'urgence absolue, le Tribunal Suprême s'abstient à ce stade de trancher ce point de droit, préférant d'abord vérifier si la menace alléguée existe matériellement. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens La décision du 20 mars 2006 comporte des enseignements pratiques de premier plan, tant pour les conseils des requérants (avocats-défenseurs) que pour les représentants de l'État monégasque dans la conduite des contentieux de l'excès de pouvoir. #### 1. Pour la défense des administrés et des ressortissants étrangers Cet arrêt offre une feuille de route stratégique claire aux praticiens contestant une mesure de police administrative (refoulement, refus ou retrait de carte de séjour) : * **L'importance de la contestation factuelle circonstanciée :** Le déclenchement du pouvoir d'instruction du juge repose sur le fait que les affirmations du Ministre d'État « sont contredites par Mme G. ». L'avocat du requérant ne doit pas se limiter à des dénégations générales ou à des moyens de pur droit ; il doit contester méthodiquement l'exactitude matérielle des faits
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27160 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27160 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/01-19-27160)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures d'éloignement du territoire prises pour des motifs liés à l'ordre public. Il convient d'emblée de relever une dualité dans la désignation de la partie requérante au sein même du texte de la décision commentée. En effet, si l'intitulé de l'arrêt mentionne « Dame K. P. épouse W. » et que les écritures ultérieures ainsi que les plaidoiries font état de « Mme Kristina W. », le premier visa de la décision fait référence à une requête présentée par « M. R. W. », son époux, tandis que les motifs exposent la situation du couple. Cette perméabilité rédactionnelle s'explique par la connexité étroite des situations factuelles des deux époux face à la mesure administrative contestée. Sur le plan factuel, il ressort des énonciations de l'arrêt que M. R. W., ressortissant de nationalité autrichienne, avait établi sa résidence dans la Principauté de Monaco au cours de l'année 1996. La stabilité de ce séjour a été remise en cause à la suite de la mise en œuvre de mécanismes d'entraide pénale internationale. Les autorités judiciaires monégasques ont en effet été saisies d'une commission rogatoire émanant du Procureur général de Hambourg (Allemagne), s'inscrivant dans le cadre d'une affaire relative à des opérations d'import-export et de contrebande de cigarettes. En exécution de cette commission rogatoire, M. R. W. a été entendu et une perquisition a été diligentée à son domicile monégasque. Tirant les conséquences administratives de ces investigations judiciaires, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté, par une décision en date du 7 janvier 2005, une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision administrative individuelle a été formellement notifiée le 3 février 2005. Ainsi que le relève la décision, cette mesure de police administrative atteint tant M. R. W. que son épouse, Mme Kristina W. À la suite de cette notification, il est précisé que M. R. W. a pris la décision de regagner son pays d'origine, tout en engageant parallèlement une contestation juridictionnelle de l'acte administratif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est ouvert par l'enregistrement, au Greffe général de la Principauté le 1er avril 2005, d'une requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision ministérielle de refoulement du 7 janvier 2005. Outre les conclusions principales aux fins d'annulation, le recours comportait des conclusions indemnitaires accessoires, la partie requérante sollicitant l'allocation d'une somme de 10 000 euros au titre de la réparation de ses préjudices tant matériel que moral. L'instruction écrite s'est déroulée conformément au principe du contradictoire à travers l'échange classique des quatre mémoires. Au soutien de la requête initiale, l'argumentation développée s'articulait autour de moyens de légalité externe et interne, puisant à la fois dans le droit interne monégasque et dans le droit international des droits de l'homme. Tout en concédant que, selon l'état du droit positif, une décision administrative de refoulement n'avait pas à faire l'objet d'une motivation explicite, la partie requérante soutenait néanmoins qu'un contrôle juridictionnel devait pouvoir s'exercer sur les motifs de l'acte. Ce contrôle était revendiqué sur le fondement combiné de l'interprétation jurisprudentielle de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers et des stipulations de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). Plus audacieusement, la requête arguait d'une obligation de motivation découlant des principes dégagés de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et de ses protocoles, en visant spécifiquement les articles 5, 7 et 13. Enfin, un moyen tiré de la violation de l'article 32 de la Constitution monégasque, qui détermine le statut et les droits des étrangers dans la Principauté, était soulevé. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 2 juin 2005, concluant au rejet de la requête en annulation et, par voie de conséquence, au rejet de la demande d'indemnisation. Sur le terrain du droit, l'Administration opposait l'inopérance des textes internationaux invoqués : d'une part, l'article 13 du PIDCP n'imposerait nullement la motivation formelle des décisions d'expulsion ; d'autre part, la CEDH n'avait pas encore fait l'objet d'une ratification par l'État de Monaco à la date des faits, ce qui la privait de toute force contraignante dans l'ordre interne. Sur le terrain constitutionnel, le Ministre d'État faisait valoir que l'assimilation des droits des étrangers à ceux des nationaux prévue par l'article 32 de la Constitution est subordonnée à la condition que les intéressés ne se livrent pas à des activités répréhensibles. Au fond, pour justifier la légalité interne de la mesure au regard du contrôle admis par la jurisprudence du Tribunal suprême, le Ministre d'État exposait que M. W. avait été « inculpé » en Allemagne pour avoir pris part à un important trafic de cigarettes. Il ajoutait que la perquisition domiciliaire avait mis en évidence la circulation de fonds importants transitant par des comptes bancaires monégasques. L'Administration en déduisait que ces agissements étaient de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques, dès lors qu'ils se révélaient incompatibles avec la politique publique de lutte contre le blanchiment de capitaux menée par la Principauté. En ce qui concerne la situation propre de Mme W., le Ministre d'État soutenait qu'elle « ne pouvait ignorer les activités de son mari ». Par un mémoire en réplique enregistré le 29 juin 2005, Mme W. a vigoureusement contesté la matérialité des faits allégués par l'Administration. Elle réfutait l'existence de toute inculpation de son époux en Allemagne, soutenant que les autorités monégasques avaient seulement été avisées de l'ouverture d'une simple enquête préliminaire visant diverses personnes, au rang desquelles son mari ne figurait qu'à titre de personne soupçonnée. Elle affirmait également que la perquisition n'avait apporté aucun élément probant et que les allégations relatives à des opérations de blanchiment d'argent étaient dépourvues de fondement. Elle reprochait en outre à l'Administration une erreur de qualification juridique consistant à présenter comme « criminelles » des activités qui, à les supposer établies, ne revêtaient qu'une nature « délictuelle ». Sur le plan juridique, la réplique précisait la portée du moyen tiré de l'article 13 du PIDCP, en soulignant que la décision attaquée ne mentionnait pas la procédure suivie alors que le Pacte exige une décision « prise conformément à la loi » et garantit le droit de faire examiner son cas par l'autorité compétente. S'agissant de la CEDH, tout en reconnaissant le défaut de ratification, la requérante invoquait l'existence d'« obligations morales » contractées par la Principauté, qui interdiraient de méconnaître l'esprit d'un traité dont la ratification devait intervenir avant le 5 octobre 2005. Maintenant ses prétentions indemnitaires, Mme W. concluait en demandant qu'il soit enjoint à l'Administration de produire les motifs réels ayant fondé son refoulement. La phase écrite s'est achevée par le dépôt d'une duplique de l'État, enregistrée le 29 juillet 2005. Ce mémoire marque un infléchissement notable dans la présentation des faits par l'Administration. Le Ministre d'État y concède implicitement l'inexactitude de ses premières affirmations en admettant que « si M. W. n'a jamais été inculpé ni condamné pour les faits dont il est fait état », il n'en demeurait pas moins que la perquisition avait bien eu lieu pour une affaire de contrebande de cigarettes et que l'intéressé n'avait pas été mis hors de cause, l'absence d'inculpation étant imputée aux seules « lenteurs de la procédure ». L'État maintenait que le délit de contrebande de cigarettes était susceptible de compromettre la sécurité et la tranquillité publiques, justifiant ainsi le refoulement de M. W. et, par extension, de son épouse qui ne pouvait ignorer ces activités. Sur le terrain du droit international, l'État réitérait que l'article 13 du PIDCP n'exige pas de motivation et opposait que les engagements souscrits lors de la demande d'adhésion au Conseil de l'Europe revêtaient une nature exclusivement morale et politique, dépourvue de portée juridique en l'absence de ratification effective de la Convention. L'instruction a été formellement close par un procès-verbal établi le 9 août 2005, et le Président du Tribunal suprême a, par ordonnance du 24 octobre 2005, fixé l'audience au 17 janvier 2006. C'est lors de cette audience publique qu'est survenu l'incident procédural déterminant : le conseil de Mme W. a produit de nouvelles pièces émanant du parquet de Hambourg et relatives à sa situation judiciaire, production à laquelle le représentant du Ministre d'État ne s'est pas opposé. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si le litige au fond soulevait d'importantes questions relatives à l'étendue des garanties procédurales (obligation de motivation) et substantielles (contrôle de la réalité des menaces pour l'ordre public) entourant le refoulement d'un étranger au regard de la Constitution, de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 et des traités internationaux, l'évolution du débat lors de l'audience de plaidoirie a déplacé le centre de gravité de la décision vers une problématique d'ordre strictement processuel et probatoire. La question de droit qui se posait dans l'immédiat au Tribunal suprême, siégeant en assemblée plénière en matière administrative, était la suivante : dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une mesure de refoulement dont la légalité interne dépend de l'exactitude matérielle de faits pénaux allégués par l'Administration mais contestés par le requérant, quelle suite le juge administratif doit-il réserver à la production, le jour même de l'audience et postérieurement à la clôture de l'instruction écrite, de pièces officielles émanant d'une autorité judiciaire étrangère, lorsque l'Administration défenderesse ne s'oppose pas à leur versement aux débats ? Plus fondamentalement, il s'agissait de déterminer comment concilier les règles gouvernant la clôture de l'instruction écrite devant le Tribunal suprême avec les exigences du principe du contradictoire et la nécessité, pour le juge de l'excès de pouvoir, de disposer d'une information complète et vérifiée afin d'exercer son contrôle sur les motifs de fait d'une mesure de police administrative. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette difficulté procédurale, le Tribunal suprême adopte une motivation particulièrement concise mais juridiquement très structurée, qui fait l'économie provisoire de tout examen des moyens de légalité externe et interne soulevés par les parties pour se concentrer exclusivement sur l'administration de la preuve et la régularité de l'instruction. Le raisonnement de la haute juridiction s'articule en deux temps, selon un syllogisme juridictionnel classique. Dans sa majeure, le Tribunal suprême mobilise le texte régissant sa propre procédure, à savoir l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal suprême. Plus précisément, il cite in extenso les dispositions du troisième alinéa de l'article 30 de cette ordonnance, aux termes desquelles : « S'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice, le Tribunal suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire ». En plaçant sa décision sous l'égide du standard téléologique de la « bonne administration de la justice », le juge constitutionnel et administratif monégasque rappelle qu'il dispose d'un pouvoir discrétionnaire de direction du procès lui permettant de déroger au calendrier initialement fixé lorsque l'état du dossier ne permet pas de statuer en toute connaissance de cause. Dans sa mineure, le Tribunal suprême constate la réunion de trois éléments factuels et procéduraux survenus lors de l'audience du 17 janvier 2006 : 1. Un fait matériel de production probatoire : Mme W. a produit à la barre des documents émanant du parquet de Hambourg et relatifs à sa situation judiciaire. L'origine institutionnelle de ces pièces (l'autorité judiciaire allemande même qui avait délivré la commission rogatoire à l'origine de toute l'affaire) et leur objet (la situation judiciaire de l'intéressée) leur confèrent d'emblée une pertinence manifeste au regard du cœur du litige, lequel portait précisément sur la réalité des poursuites ou des soupçons pesant sur les époux W. en Allemagne. 2. Une attitude procédurale de la partie adverse : le Tribunal relève expressément « que le Ministre d'État ne s'est pas opposé à ce que ces documents soient versés au dossier ». Cette mention est essentielle. En principe, après le procès-verbal de clôture de la procédure (établi en l'espèce le 9 août 2005), aucune pièce nouvelle ne peut être soumise au juge sans méconnaître les règles de l'instruction écrite. Toutefois, l'accord ou l'absence d'opposition du défendeur lève l'obstacle tenant à la tardiveté de la production au regard des droits de la défense immédiats à l'audience, tout en manifestant une volonté commune des parties de voir le débat tranché à la lumière de la vérité judiciaire allemande. 3. Une appréciation souveraine de la juridiction : le Tribunal juge « que ces documents rendent nécessaires à une bonne administration de la justice le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction ». En effet, la simple acceptation des pièces à l'audience ne suffisait pas ; pour que ces documents puissent être valablement pris en compte dans le délibéré et fonder la décision finale, il était indispensable qu'ils puissent être analysés et discutés contradictoirement par écrit. Dès lors que l'instruction était close depuis le mois d'août 2005, le renvoi de l'affaire devait nécessairement s'accompagner d'une mesure formelle de réouverture de l'instruction, afin de purger l'irrégularité tenant à la production post-clôture et de permettre un débat contradictoire approfondi sur la portée de ces nouvelles pièces. Le Tribunal suprême prononce ainsi un arrêt avant dire droit, sursoyant à statuer tant sur les conclusions à fin d'annulation que sur les conclusions indemnitaires. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation procédurale, le Tribunal suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide > - L'affaire est renvoyée. > - L'instruction est réouverte. > - Les dépens sont réservés. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'il ne s'agisse formellement que d'un arrêt avant dire droit ordonnant le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction, la décision rendue le 19 janvier 2006 par le Tribunal suprême de Monaco revêt une importance majeure, ainsi qu'en témoigne sa nomenclature qui associe directement le contentieux du refoulement des étrangers à la problématique de l'« information insuffisante de la juridiction ». Cette décision offre un éclairage précieux sur l'office du juge administratif monégasque face au pouvoir discrétionnaire de l'Administration en matière de police des étrangers, ainsi que sur le contexte de transition juridique qu'a connu la Principauté au milieu des années 2000 quant à la réception du droit européen des droits de l'homme. En premier lieu, l'arrêt illustre avec acuité la tension classique en droit administratif monégasque entre l'absence d'obligation légale de motiver formellement les décisions de police des étrangers et la nécessité d'un contrôle juridictionnel effectif sur la légalité interne de ces mesures. Ainsi que le rappellent tant la requête que la contre-requête du Ministre d'État, la jurisprudence du Tribunal suprême, interprétant l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, n'exige pas que l'acte de refoulement comporte l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Cependant, l'absence de motivation formelle (légalité externe) ne signifie nullement l'absence de motifs légaux (légalité interne). Comme les deux parties s'accordent à le relever dans leurs écritures, la jurisprudence du Tribunal suprême pose le principe « d'un certain contrôle des décisions de refoulement ». Or, pour que ce contrôle juridictionnel ne demeure pas purement théorique face à un acte non motivé, il est impératif que l'Administration dévoile ses motifs devant le juge à l'occasion de l'instruction du recours pour excès de pouvoir, et que le juge puisse vérifier l'exactitude matérielle des faits invoqués. L'espèce commentée démontre la vigilance du Tribunal suprême sur ce point. Au fil des échanges de mémoires, la justification factuelle avancée par le Ministre d'État s'était considérablement fragilisée : après avoir affirmé péremptoirement dans sa contre-requête du 2 juin 2005 que M. W. avait été « inculpé en Allemagne pour contrebande de cigarettes » et que des fonds importants liés à un trafic avaient circulé sur des comptes monégasques, l'État avait dû reconnaître dans sa duplique du 29 juillet 2005 que « M. W. n'a jamais été inculpé ni condamné pour les faits dont il est fait état », se repliant sur l'existence d'une perquisition et sur le fait que l'intéressé n'avait pas été mis hors de cause en raison des « lenteurs de la procédure ». Quant à Mme W., le seul grief formulé à son encontre tenait à une présomption de connaissance (« elle ne pouvait ignorer les activités de son mari »). Dans un tel contexte de flottement factuel de la part de l'Administration, la décision du Tribunal suprême d'ordonner la réouverture de l'instruction pour accueillir les documents du parquet de Hambourg prend tout son sens. Elle manifeste le refus du juge de se contenter d'allégations administratives approximatives ou évolutives pour valider une mesure attentatoire à la liberté d'aller et venir et au droit au séjour. En estimant que ces pièces judiciaires étrangères sont nécessaires à une « bonne administration de la justice », le Tribunal suprême confirme que son contrôle sur les mesures de refoulement porte pleinement sur l'exactitude matérielle des faits : si le refoulement est fondé sur l'existence de poursuites pénales à l'étranger susceptibles de troubler la tranquillité ou la sécurité publiques à Monaco, la réalité et la portée exacte de ces poursuites doivent être établies de manière certaine au dossier. En second lieu, le texte de la décision constitue un témoignage historique remarquable sur l'état du droit international des droits de l'homme dans l'ordre juridique monégasque au cours de l'année 2005. Le débat contentieux met en scène une confrontation directe entre deux instruments internationaux : - D'une part, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, pleinement intégré dans l'ordre interne puisque rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le Tribunal suprême prend soin de viser expressément ce texte, et notamment son article 13 (relatif aux garanties entourant l'expulsion des étrangers légalement présents sur le territoire), confirmant ainsi son applicabilité directe et son invocabilité dans le contentieux du refoulement, quand bien même les parties s'opposaient sur le point de savoir s'il impl
# Cour de Révision de Monaco, 09 juin 2005, n° 27154 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 09 juin 2005, n° 27154 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2005/06-09-27154)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu le 9 juin 2005 par la Cour de révision de la Principauté de Monaco tire son origine d'un événement survenu près de seize années auparavant, impliquant la délinquance juvénile et la dégradation de biens relevant du domaine public étatique. La structure factuelle du litige, telle qu'elle ressort souverainement des énonciations des juges du fond reprises par la haute juridiction monégasque, met en scène deux jeunes garçons, le jeune M.M. et son camarade J.N., lesquels étaient tous deux mineurs de treize ans au moment des faits. Le 22 juin 1989, ces deux enfants se trouvaient au domicile du jeune M.M., situé à l'étage élevé d'un immeuble d'habitation de Monaco, identifié dans les moyens du pourvoi par les initiales « S. C. ». Au cours de cette journée, les deux mineurs se sont livrés à un jeu consistant à effectuer des tirs à l'aide de pistolets à billes depuis cet appartement en hauteur. Par ailleurs, la décision fait état de la saisie ultérieure, au sein de la chambre d'enfant, non seulement de pistolets à billes, mais également d'une carabine à air comprimé. Depuis leur poste de tir surélevé, les deux enfants ont pris pour cible plusieurs éléments situés à l'extérieur de l'immeuble d'habitation. Parmi ces cibles extérieures figurait un ouvrage architectural particulier : un tunnel de verre, qui constituait un passage public permettant de relier deux immeubles l'un à l'autre. Cet ouvrage, qualifié également de verrière ou de protections vitrées dans les écritures, relevait de l'administration des domaines de l'État de Monaco. À la suite de ces agissements, la paroi de verre composant ce passage public a été détériorée. La nature exacte de l'ampleur des dégradations matérielles ainsi que le montant chiffré des réparations ne sont pas précisés dans la décision, mais la matérialité de la détérioration de la paroi vitrée a constitué le point de départ des poursuites pénales et des demandes d'indemnisation civiles. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de la découverte de la détérioration de ce tunnel de verre, des poursuites pénales ont été engagées par le ministère public à l'encontre des deux mineurs, M.M. et J.N. Ils ont été poursuivis l'un et l'autre sous la qualification pénale de bris de clôture. Plus précisément, les termes de la prévention leur reprochaient « d'avoir à Monaco, ensemble et de concert, détruit, en tout ou en partie les protections vitrées d'un passage public relevant de l'administration des domaines ». L'État de Monaco s'est constitué partie civile afin d'obtenir la réparation des dommages causés à cet ouvrage domanial, tandis que les parents des mineurs, dont les consorts F.M., ont été attraits à la procédure en leur qualité de civilement responsables. Le détail des décisions rendues en première instance ainsi que les raisons expliquant l'écoulement d'un délai de plus de quinze ans entre les faits du 22 juin 1989 et l'arrêt d'appel ne sont pas précisés dans la décision. Par un arrêt rendu le 3 janvier 2005, la cour d'appel de Monaco a retenu la culpabilité des deux mineurs pour le délit de bris de clôture. Sur le plan pénal, tenant compte de leur minorité au moment des faits, la juridiction du second degré leur a infligé la sanction d'admonestation, mesure éducative prévue à l'article 9-1° de la loi n° 740 du 25 mars 1963. Sur le plan civil, la cour d'appel a déclaré recevables les demandes de l'État de Monaco et a condamné solidairement les deux jeunes gens à la réparation des dommages causés à la paroi vitrée, tout en déclarant leurs parents civilement responsables. Mécontents de cette décision, les condamnés ainsi que leurs civilement responsables ont formé deux pourvois en révision à l'encontre de l'arrêt du 3 janvier 2005. Au soutien de leurs recours devant la Cour de révision, les demandeurs ont développé une argumentation articulée autour de deux moyens principaux, contestant tant la légalité de la qualification pénale retenue que l'appréciation des éléments de preuve ayant conduit à l'établissement des responsabilités pénale et civile. Par un premier moyen, commun aux deux pourvois, les demandeurs invoquaient la violation de l'article 386 du Code pénal (également visé sous le numéro 356 dans le sommaire d'indexation précédant l'arrêt). Ils faisaient grief à la cour d'appel d'avoir statué sur la prévention de destruction de protections vitrées d'un passage public en appliquant ce texte d'incrimination, violant ainsi le principe fondamental de l'interprétation stricte de la loi pénale. Selon la thèse des pourvois, l'article 386 du Code pénal ne réprime nullement la destruction des verrières en tant que telles, mais vise exclusivement « la destruction en tout ou en partie des clôtures appartenant à autrui soit dans les maisons et édifices soit dans les parcs et jardins, enclos de toute nature ». Pour les auteurs des pourvois, cette énumération légale revêtait un caractère strictement limitatif, excluant nécessairement toute autre hypothèse, et ne permettait donc pas d'y inclure la paroi vitrée d'un passage public reliant deux immeubles. Par un second moyen, également commun aux deux pourvois et divisé en plusieurs griefs, les demandeurs invoquaient la violation des articles 413, 418 et 361 du Code de procédure pénale, l'un des pourvois y ajoutant la violation de l'article 9-1° de la loi n° 740 du 25 mars 1963. Ce second axe de contestation reprochait à l'arrêt attaqué d'avoir déclaré recevables les demandes de l'État de Monaco en réparation des dommages causés, en dépit d'une insuffisance manifeste de preuves quant à l'imputabilité matérielle et morale des dégâts. Le moyen s'articulait en trois branches distinctes : * En premier lieu, les demandeurs soutenaient que l'expert judiciaire commis dans cette affaire n'avait pas affirmé que les tirs provenaient effectivement de l'immeuble « S. C. », et qu'aucun élément du dossier ne prouvait que les faits de dégradation se soient déroulés nécessairement à la date et à l'heure alléguées par l'accusation. * En deuxième lieu, ils faisaient valoir qu'aux dires de ce même expert judiciaire, aucun des objets saisis dans la chambre d'enfant — à savoir les pistolets à billes et la carabine à air comprimé — n'aurait été matériellement en mesure de produire les dégâts constatés sur la verrière. * En troisième et dernier lieu, les pourvois contestaient la valeur probante accordée aux aveux ou déclarations des mineurs. Ils soutenaient que les déclarations des enfants, selon lesquelles ils auraient notamment visé la verrière abîmée lors de leurs tirs, étaient sujettes à caution eu égard à leur jeune âge (treize ans à l'époque des faits) et ne pouvaient suffire à asseoir une condamnation. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision de Monaco était amenée à résoudre une double problématique juridique, touchant à la fois au droit pénal spécial — à travers le prisme des principes directeurs du droit pénal général — et au droit de la preuve pénale en lien avec l'office du juge de cassation. La première question de droit, d'ordre substantiel, concernait le champ d'application matériel du délit de bris de clôture et le respect du principe de légalité criminelle. Il s'agissait de déterminer si les juges du fond pouvaient, sans méconnaître la règle d'interprétation stricte de la loi pénale, qualifier de « clôture » d'un « enclos », au sens des dispositions de l'article 386 du Code pénal (mentionné également comme article 356 au sommaire), les parois vitrées d'un passage public se présentant sous la forme d'un tunnel de verre reliant deux immeubles. En d'autres termes, la nature du matériau (le verre) et la configuration fonctionnelle de l'ouvrage (un tunnel de passage public aérien ou extérieur entre deux bâtiments) faisaient-elles obstacle à la qualification pénale de clôture d'un espace enclos, dont l'énumération légale vise les clôtures dans les maisons, édifices, parcs, jardins et enclos de toute nature ? La seconde question de droit, d'ordre processuel et probatoire, portait sur l'étendue du contrôle exercé par la Cour de révision sur l'établissement des faits, du lien de causalité et de l'élément intentionnel de l'infraction par les juridictions du fond. La haute juridiction devait déterminer si les juges d'appel pouvaient légalement retenir le caractère intentionnel des dégradations commises par des mineurs de treize ans et accueillir l'action civile en réparation de l'État, en se fondant sur les déclarations des enfants et leur propre analyse du dossier, alors même que les conclusions d'une expertise judiciaire ne confirmaient ni l'origine géographique exacte des tirs, ni l'adéquation balistique entre les armes saisies (pistolets à billes et carabine à air comprimé) et la nature des dégâts constatés. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des moyens soulevés par les deux pourvois et confirmer en toutes ses dispositions l'arrêt rendu par la cour d'appel de Monaco, la Cour de révision déploie un raisonnement concis et rigoureux, scindé en deux temps correspondant aux deux moyens qui lui étaient soumis. En premier lieu, s'agissant de la légalité de la qualification pénale de bris de clôture et du respect du principe d'interprétation stricte de la loi pénale, la Cour de révision opère un contrôle de la qualification juridique des faits. Les demandeurs tentaient d'enfermer le texte d'incrimination dans une lecture littérale restrictive, arguant que le mot « verrière » ou « protections vitrées d'un passage public » ne figurait pas dans la lettre de l'article 386 du Code pénal. La haute juridiction écarte cette lecture en s'appuyant sur les constatations souveraines opérées par les juges du fond quant à la morphologie de l'ouvrage dégradé. La Cour relève en effet que les juges d'appel ont pris soin de préciser que le passage litigieux « se présentait comme un tunnel vitré ». De cette constatation architecturale et physique, la Cour de révision tire une conséquence juridique directe par un raisonnement déductif : dès lors que l'ouvrage forme un tunnel, il constitue nécessairement un espace fermé, c'est-à-dire un « espace enclos ». Par voie de conséquence, les parois qui délimitent et ferment cet espace enclos constituent bien, par leur fonction même, la « clôture » de cet espace. La Cour précise expressément que la nature du matériau composant ces parois est indifférente à la qualification juridique, en employant l'incise « fussent-elles en verre ». Ainsi, la fragilité ou la transparence du verre n'enlève rien à la fonction de clôture de la paroi dès lors qu'elle participe à l'enfermement d'un volume déterminé (le tunnel). En rattachant ainsi le tunnel vitré à la catégorie légale des « enclos de toute nature » et ses parois vitrées à celle des « clôtures », la Cour de révision juge que la cour d'appel a statué « à bon droit » et « sans procéder à une interprétation extensive de l'article 386 ». Le premier moyen est donc écarté. En second lieu, s'agissant de la contestation relative à l'appréciation des preuves, à l'imputabilité matérielle des dégâts et à la recevabilité de la constitution de partie civile de l'État de Monaco, la Cour de révision oppose un refus catégorique d'entrer dans le débat factuel et technique proposé par les demandeurs. Les griefs du second moyen invitaient en réalité la juridiction suprême à réexaminer la valeur probante du rapport d'expertise balistique et technique, à peser le doute quant à l'horaire des faits et à l'origine des tirs, et à évaluer la crédibilité psychologique des aveux d'enfants âgés de treize ans. Face à cette argumentation qui tendait à remettre en cause l'intime conviction des juges du second degré, la Cour de révision rappelle la frontière classique séparant le fait et le droit. Elle énonce que « c'est dans l'exercice de son pouvoir souverain de l'appréciation des preuves que la cour d'appel a retenu le caractère intentionnel des dégâts commis et statué comme elle a fait ». Par cette formule lapidaire mais décisive, la Cour de révision affirme que le juge du fond n'est nullement lié par les conclusions dubitatives ou négatives d'un expert judiciaire, ni tenu d'écarter par principe la parole d'un mineur de treize ans. Dès lors que la cour d'appel a souverainement apprécié l'ensemble des éléments de preuve soumis aux débats contradictoires pour en déduire tant la matérialité du fait que le caractère intentionnel de l'acte de dégradation, sa décision échappe au contrôle de la Cour de révision. Aucun des griefs du second moyen ne pouvant être accueilli, les pourvois sont intégralement rejetés. ### C. Le dispositif La Cour de révision conclut son arrêt par le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS, > - Rejette les pourvois, > - Met l'amende de chaque pourvoi à la charge de son auteur et les frais, solidairement, à la charge de l'un et l'autre, et de leurs parents civilement responsables. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 9 juin 2005 par la Cour de révision de Monaco offre une illustration topique de la manière dont une juridiction suprême concilie l'impératif d'interprétation stricte de la loi pénale avec la nécessité d'adapter des textes d'incrimination parfois anciens aux configurations architecturales et urbaines contemporaines, tout en préservant l'autonomie probatoire des juges du fond. Sur le terrain du droit pénal de fond, la décision s'articule autour de l'application de l'article 386 du Code pénal (étant observé que le sommaire de la décision mentionne l'article 356 du Code pénal, tandis que le corps de l'arrêt vise à trois reprises l'article 386 du même code). Le texte, tel qu'il est intégralement cité dans le premier moyen des pourvois, réprime « la destruction en tout ou en partie des clôtures appartenant à autrui soit dans les maisons et édifices soit dans les parcs et jardins, enclos de toute nature ». Historiquement conçue pour protéger la propriété foncière et bâtie contre les atteintes visant ses délimitations périmétriques (murs, haies, grillages, barrières), cette incrimination s'est trouvée confrontée, en l'espèce, à l'urbanisme spécifique de la Principauté de Monaco, caractérisé par une forte densité verticale et l'existence de passerelles ou passages publics aériens reliant les immeubles entre eux. Le pourvoi tentait d'exploiter le principe de l'interprétation stricte de la loi pénale pour soutenir qu'une verrière ou une paroi vitrée d'un passage public ne constituait pas une « clôture » au sens de la loi, et qu'un passage reliant deux immeubles n'entrait pas dans l'énumération légale. En droit pénal, la règle de l'interprétation stricte interdit certes au juge de raisonner par analogie *in malam partem*, c'est-à-dire d'étendre un texte répressif à des comportements ou à des objets que le législateur n'a manifestement pas entendu viser. Toutefois, l'interprétation stricte ne saurait être confondue avec une interprétation purement littérale ou figée qui priverait la norme pénale de son effectivité face aux évolutions techniques ou architecturales. La méthode téléologique ou fonctionnelle demeure pleinement admise dès lors que le fait poursuivi entre sans distorsion sémantique dans les prévisions générales de la formule légale. En l'espèce, le législateur monégasque, après avoir énuméré les « maisons et édifices » ainsi que les « parcs et jardins », a pris soin d'ajouter la formule générique « enclos de toute nature ». C'est précisément sur ce concept fonctionnel d'enclos que la Cour de révision fonde la légalité de l'arrêt d'appel. En relevant que le passage public « se présentait comme un tunnel vitré », les juges du fond ont caractérisé l'existence d'un volume intégralement délimité et fermé par rapport à l'extérieur, répondant exactement à la définition d'un espace enclos. Dès lors que l'espace est enclos, tout élément matériel qui assure cette fermeture — qu'il soit en pierre, en bois, en métal ou, comme en l'espèce, en verre — revêt intrinsèquement la nature juridique d'une « clôture ». En validant cette analyse, la Cour de révision démontre une parfaite maîtrise de la distinction entre l'interprétation extensive (prohibée) et la qualification fonctionnelle (légitime). La Cour ne crée pas une nouvelle incrimination de « bris de verrière » ; elle constate simplement que lorsque la verrière forme la paroi d'un tunnel, elle agit fonctionnellement comme la clôture d'un espace enclos. Cette approche téléologique garantit la sécurité juridique et la prévisibilité de la loi pénale : tout individu qui dégrade volontairement la paroi extérieure d'un ouvrage fermé appartenant à autrui (y compris à l'État) doit s'attendre à tomber sous le coup du texte réprimant la destruction de clôture, peu important l'esthétique ou la transparence du matériau employé. Sur le terrain du droit processuel et du droit de la preuve, l'arrêt du 9 juin 2005 réaffirme avec vigueur le principe de la souveraineté des juges du fond dans l'appréciation des éléments de preuve et dans la caractérisation de l'élément moral de l'infraction (le « caractère intentionnel de l'acte »). L'articulation du second moyen mettait en lumière une tension probatoire classique dans les prétoires correctionnels : la contradiction apparente entre, d'une part, des éléments d'aveu ou de déclarations des prévenus et, d'autre part, des conclusions d'expertise technique (en l'occurrence balistique) marquées par le doute ou l'impossibilité matérielle alléguée. Les demandeurs soutenaient en effet que l'expert judiciaire n'avait pas affirmé que les tirs provenaient de l'immeuble habité par le mineur M.M. et que, selon ce même expert, ni les pistolets à billes ni la carabine à air comprimé saisis dans la chambre d'enfant n'étaient en mesure de produire les dégâts constatés sur la paroi de verre. En outre, ils arguaient de la fragilité intrinsèque des déclarations d'enfants âgés de treize ans. En rejetant ces griefs sous le couvert du pouvoir souverain d'appréciation de la cour d'appel, la Cour de révision rappelle implicitement mais nécessairement la portée du principe de la liberté de la preuve et de l'intime conviction du juge pénal, visé à travers les articles du Code de procédure pénale invoqués au moyen (articles 413, 418 et 361). Dans ce système probatoire, l'expertise judiciaire ne constitue pas une preuve légale qui lierait le juge. Le magistrat demeure l'expert des experts : il lui appartient de confronter les conclusions techniques avec les autres éléments du dossier, tels que les constatations matérielles et les déclarations des mis en cause. Le fait que les armes saisies *a posteriori* dans la chambre d'enfant aient été jugées par l'expert impropres à causer les dégâts n'excluait nullement, dans l'appréciation souveraine des juges d'appel, que les enfants aient effectivement tiré sur la verrière et l'aient endommagée, comme ils avaient eux-mêmes déclaré avoir visé cette cible. De même, la minorité de treize ans, qui justifiait sur le plan de la répression l'application du régime spécifique de la loi n° 740 du 25 mars 1963 et le prononcé d'une simple admonestation en vertu de son article 9-1°, n'instaure aucune présomption légale d'insincérité ou de défaut de discernement quant à la matérialité des gestes accomplis. Le juge du fond apprécie souverainement tant la sincérité des déclarations du mineur que
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 février 2000, n° 26720 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 février 2000, n° 26720 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2000/02-29-26720)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'appréciation du Tribunal Suprême de Monaco trouve son origine dans le contrôle technique et administratif auquel sont assujettis les véhicules automobiles circulant en Principauté. Le 6 août 1997, lors de la visite technique obligatoire d'un véhicule automobile appartenant à Monsieur R. G., les agents chargés de l'inspection constatent que les vitres latérales avant de l'automobile comportent un montage regardé comme non réglementaire, matérialisé par l'apposition de films plastiques teintés dits antisolaires. En conséquence de cette anomalie technique constatée au procès-verbal de visite, la mise en circulation du véhicule est refusée. Souhaitant continuer à faire usage de son véhicule, Monsieur R. G. sollicite, le 1er septembre 1997, la délivrance d'une autorisation provisoire de circuler. Par une décision du 4 septembre 1997, le chef du service du contrôle technique et de la circulation lui oppose un refus formel. À l'appui de cette décision négative, l'autorité administrative énonce que, par application de l'article 64 de l'ordonnance n° 1691 du 17 décembre 1957, « tout collage de film plastique est interdit sur les vitres latérales avant et sur le pare-brise d'un véhicule ». Monsieur R. G. conteste cette position dès le 16 septembre 1997. Néanmoins, l'autorité administrative persiste dans son appréciation : par courriers en date des 10 novembre et 18 décembre 1997, adressés à l'entreprise Curti — société commerciale ayant procédé à la pose desdits films plastiques —, le chef du service de la circulation confirme la doctrine administrative du Gouvernement princier proscrivant l'apposition de films plastiques sur les surfaces vitrées avant des véhicules. La situation s'aggrave sur le plan administratif le 27 février 1998, date à laquelle le service du contrôle technique et de la circulation procède au retrait pur et simple du certificat d'immatriculation du véhicule litigieux. Face à cette mesure d'éviction du véhicule des voies publiques, Monsieur R. G. engage une série de démarches gracieuses : il saisit successivement le Conseiller de Gouvernement pour les travaux publics et les affaires sociales, puis le Ministre d'État, et enfin Son Altesse Sérénissime le Prince Souverain. L'ensemble de ces recours gracieux fait l'objet de décisions de rejet. En particulier, le recours gracieux adressé au Ministre d'État le 16 avril 1998 est explicitement rejeté par une décision ministérielle du 8 mai 1998. Par la suite, le 16 décembre 1998, Monsieur R. G. forme un nouveau recours gracieux. Parallèlement, sa mère, Madame L., agissant en qualité de mandataire de son fils en vertu d'une procuration générale consentie le 19 août 1992, intervient auprès du chef du service de la circulation par plusieurs démarches successives formulées les 18 mars, 16 juin et 30 juin 1999. Elle y fait notamment valoir que le véhicule avait été soumis le 26 mai 1999 à un contrôle technique favorable sur le territoire français. En réponse à ces diligences, le chef du service des titres de circulation adresse à Madame L., le 16 juin 1999 (mentionné également comme le 16 septembre 1999 dans un des considérants de la décision), une correspondance l'informant qu'il se propose de reconsidérer la situation. Toutefois, à l'issue de cet ultime examen, le chef de service notifie le 13 juillet 1999 le maintien de l'interdiction d'apposer des films plastiques sur les vitres latérales avant et le pare-brise, tout en réitérant le refus de réimmatriculer le véhicule de Monsieur R. G. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties C'est dans ce contexte que Monsieur R. G. saisit le Tribunal Suprême d'une requête contentieuse enregistrée au greffe général le 6 septembre 1999. Cette requête tend à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative du 13 juillet 1999, ainsi qu'à la réparation pécuniaire des préjudices subis. L'argumentation du requérant s'articule autour d'une double hiérarchisation de ses conclusions et de ses moyens : 1. **À titre principal**, Monsieur R. G. fonde son recours en annulation sur l'article 90 A 2° de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, invoquant une atteinte directe aux libertés et droits fondamentaux garantis par le titre III de la Constitution, et plus particulièrement à l'article 9 constitutionnel, lequel consacre la garantie de la liberté et de la sûreté individuelles. - Au soutien de cette branche constitutionnelle, le requérant expose que l'usage de films antisolaires ne fait l'objet d'aucune prohibition expresse au sein de l'ordonnancement juridique monégasque. - Il allègue l'existence d'une rupture d'égalité et d'une discrimination injustifiée entre propriétaires de véhicules neufs et propriétaires de véhicules anciens : seuls ces derniers étant assujettis aux visites périodiques de contrôle technique, ils seraient les seuls empêchés en pratique d'apposer et de conserver des films antisolaires. - Il argue de ce que son véhicule a subi avec succès un contrôle technique en France le 26 mai 1999 et cite la jurisprudence de plusieurs juridictions françaises ayant considéré que l'usage de tels films n'était pas prohibé par les textes applicables. 2. **À titre subsidiaire**, le requérant sollicite l'annulation de la décision litigieuse sur le terrain du recours pour excès de pouvoir régi par l'article 90 B 1° de la Constitution. - Il soutient que l'administration a commis une erreur de droit en fondant son refus sur l'article 64 de l'ordonnance n° 1691 du 17 décembre 1957. Selon le requérant, ni cette disposition, ni les articles 3 bis et 65 de ladite ordonnance, n'interdisent le collage de films transparents sur les vitres latérales avant. - Il invoque une atteinte au principe d'impartialité ou d'égalité de traitement, affirmant que le véhicule de son épouse, pourvu d'un équipement rigoureusement identique, a obtenu une autorisation de circuler le 6 mars 1996, et qu'un tiers, Monsieur C., aurait également bénéficié d'une autorisation semblable émanant du service des titres de circulation. 3. **Sur le volet indemnitaire**, le requérant sollicite la condamnation de l'État à lui verser une somme de 200 000 francs en réparation du préjudice matériel et de jouissance résultant de l'immobilisation de son automobile, préjudice calculé à partir de la valeur locative d'un véhicule de remplacement équivalent. En défense, par une contre-requête enregistrée le 8 novembre 1999, le Ministre d'État soulève à titre principal l'irrecevabilité absolue de la requête : - L'administration soutient que la décision attaquée du 13 juillet 1999 présente un caractère purement confirmatif. Elle ne ferait que confirmer, d'une part, la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux initial du 1er septembre 1997 relatif à l'interdiction des films, et, d'autre part, la décision expresse du 8 mai 1998 ayant rejeté le recours gracieux formé contre le retrait du certificat d'immatriculation. - Le Ministre d'État soutient que les recours gracieux ultérieurs formés par le requérant auprès du Prince Souverain, ou par l'intermédiaire de sa mère Madame L., n'ont pu emporter prorogation ni réouverture du délai de recours contentieux de deux mois fixé par l'article 13 de l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, nonobstant la circonstance que l'intervention de Madame L. ait donné lieu à un réexamen ou à une instruction nouvelle. - À titre subsidiaire, le Ministre d'État conclut au défaut de fondement de la requête. Il argue de ce qu'une décision administrative unilatérale susceptible d'un recours pour excès de pouvoir sous l'article 90 B de la Constitution ne peut relever du contentieux constitutionnel de l'article 90 A. Sur le fond, il défend la légalité de la décision en affirmant que l'appréciation portée par le service administratif compétent sur la réduction de visibilité provoquée par les films solaires relève d'une évaluation technique soumise à un contrôle juridictionnel restreint, exempte en l'espèce de toute erreur manifeste d'appréciation. Par une réplique enregistrée le 5 décembre 1999, Monsieur R. G. maintient l'ensemble de ses prétentions. Il réplique que la décision du 13 juillet 1999 n'est pas purement confirmative dans la mesure où le chef de service avait officiellement annoncé son intention de réexaminer la situation. Il soutient la recevabilité de son cumul de voies de droit constitutionnelle et administrative, et réitère les griefs tirés de la rupture d'égalité au regard du précédent constitué par la situation de Monsieur C. et des mandats accordés à sa mère. Par duplique du 7 janvier 2000, le Ministre d'État confirme sa position, soulignant notamment que les pièces versées aux débats établissent que Monsieur C. s'était vu opposer un refus administratif identique à celui infligé à Monsieur R. G. L'affaire a été examinée par le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière à l'audience du 29 février 2000, après audition du rapport de Monsieur Michel Bernard, des observations orales de Maître Mullot pour le requérant, de Maître Molinie pour l'État de Monaco, et des conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême appelait la résolution de trois questions de droit distinctes, touchant à la compétence juridictionnelle, à la recevabilité temporelle de l'action administrative et aux limites du pouvoir indemnitaire
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 décembre 1976, n° 27510 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 décembre 1976, n° 27510 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1976/12-07-27510)) Le contrôle de la légalité des actes administratifs repose sur une césure fondamentale entre les conditions qui président à la naissance de l'acte et celles qui gouvernent son insertion effective dans l'ordonnancement juridique à l'égard des tiers. Par sa décision rendue en Assemblée Plénière le 7 décembre 1976, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco consacre avec une grande netteté théorique et procédurale cette distinction classique du contentieux administratif. Saisi d'un litige institutionnel opposant la Commune de Monaco, représentée par son Maire, au Ministre d'État, à propos d'une opération d'urbanisme d'envergure, le juge suprême monégasque neutralise l'ensemble du débat portant sur la nature réglementaire ou individuelle de l'acte attaqué. Il rappelle avec force que les formalités de publicité, parce qu'elles sont chronologiquement et logiquement postérieures à l'édiction de la décision administrative, demeurent radicalement étrangères à sa validité intrinsèque. Ce faisant, la Haute Juridiction fixe une règle rigoureuse d'opérance des moyens dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, fermant la voie à toute annulation qui reposerait exclusivement sur un vice affectant la diffusion de la norme. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine de ce différend institutionnel se trouve un projet d'aménagement urbain significatif sur le territoire de la Principauté. La Société Civile Immobilière (S.C.I.) Castelleretto avait introduit une demande d'accord préalable en vue de la réalisation d'une opération immobilière consistant en la construction d'un ensemble immobilier sur des terrains situés à Monaco, Avenue Hector Otto. Ce projet présentait la particularité technique et juridique de porter sur une superficie dépassant le seuil de 2 000 mètres carrés. En raison de cette importance superficielle, le projet entrait dans le champ d'application des dispositions des trois premiers alinéas du 2° de l'article 26 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'Organisation Communale (mentionnée par erreur matérielle comme loi n° 1959 dans l'exposé des moyens de la requête initiale, mais correctement visée par le Tribunal sous le numéro 959). Conformément à cette procédure législative associant la municipalité aux grandes décisions d'urbanisme, le Conseil Communal de Monaco a été amené à se prononcer sur le projet de construction. Par une délibération en date du 31 juillet 1975, l'assemblée municipale a émis un avis défavorable à la demande d'accord préalable présentée par la S.C.I. Castelleretto. Toutefois, le mécanisme consultatif instauré par la loi de 1974 sur l'organisation municipale ne conférait pas à cet avis un caractère conforme ou un droit de veto absolu au profit de la Commune. Usant des prérogatives que lui confère ce même texte, le Ministre d'État a pris un arrêté en date du 12 janvier 1976 par lequel il a formellement décidé qu'il serait passé outre à la délibération défavorable du Conseil Communal du 31 juillet 1975. Cet arrêté ministériel n'a pas fait l'objet d'une insertion au *Journal de Monaco*, organe officiel de publication de la Principauté, mais a été porté à la connaissance de l'autorité municipale par la voie d'une simple notification adressée au Maire de Monaco le 5 février 1976. C'est précisément ce choix du mode de transmission de l'acte — notification individuelle plutôt que publication générale — qui a cristallisé l'opposition de la municipalité et déclenché le contentieux devant la juridiction suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant suite à la notification intervenue le 5 février 1976, le Maire de Monaco a saisi le Tribunal Suprême par un recours enregistré le 5 avril 1976. L'action tendait à obtenir l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel du 12 janvier 1976. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : après la requête initiale, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 2 juin 1976, à laquelle le Maire a répondu par un mémoire en réplique le 2 juillet 1976, suivi d'un mémoire en duplique du Ministre d'État en date du 28 juillet 1976. Par une ordonnance du 5 septembre 1976, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en Assemblée Plénière, formation solennelle devant laquelle ont été entendus le rapport de Monsieur Louis Pichat, les observations orales de Maître Étienne Leandri (avocat au Barreau de Nice) et de Maître G.H. George (avocat au Conseil d'État français et à la Cour de cassation), ainsi que les conclusions du Procureur Général. L'argumentation développée par le Maire de Monaco à l'appui de sa demande d'annulation présentait la particularité remarquable de ne critiquer ni l'opportunité, ni le fond du projet immobilier, ni même la régularité de la délibération gouvernementale préalable. Le recours se concentrait exclusivement sur l'absence de publication de l'arrêté du 12 janvier 1976 au *Journal de Monaco*, omission qui, selon la Commune, entachait l'acte à la fois de violation de la loi et de violation des formes au regard de l'avant-dernier alinéa de l'article 26 de la loi du 24 juillet 1974 et de la loi du 20 mai 1970 (visée par le Tribunal comme la loi n° 884 du 29 mai 1970 relative à l'entrée en vigueur et à l'opposabilité des ordonnances souveraines, arrêtés ministériels et autres décisions administratives). Pour démontrer que la publication était légalement requise à peine de nullité, le requérant déployait une thèse articulée autour de la nature juridique de l'arrêté « passant outre ». Sous l'angle de la violation de la loi, le Maire soutenait que l'administration avait opéré une confusion entre le régime de droit commun de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 sur l'urbanisme, la construction et la voirie — qui se contente d'une notification au demandeur et d'un affichage — et le régime spécial de l'article 26 de la loi du 24 juillet 1974. Selon la Commune, l'arrêté rejetant l'avis du Conseil Communal revêtait une portée d'intérêt général et, par voie de conséquence, un caractère réglementaire rendant sa publication obligatoire. Ce caractère réglementaire découlerait également du fait que l'arrêté litigieux était à l'origine d'autres arrêtés appelés à modifier la circulation et l'aspect général de la ville. En réplique, le Maire ajoutait que la procédure applicable de l'article 26 exigeait non une simple décision (comme au dernier alinéa du texte), mais un véritable arrêté ministériel délibéré en Conseil de Gouvernement conformément à l'article 47 de la Constitution, que le Maire destinataire n'était pas personnellement concerné par cet acte, et que ce dernier, intervenant après un simple avis et non une décision, ne pouvait être assimilé à un acte de tutelle. Sous l'angle de la violation des formes, la Commune faisait valoir trois arguments : premièrement, seule la publication permettait de porter à la connaissance du public la motivation de l'arrêté écartant les avis émis par le Conseil Communal pour la sauvegarde des intérêts des administrés ; deuxièmement, le principe du parallélisme des formes imposait la publicité de l'arrêté dès lors que le Conseil Communal siège en séance publique ; troisièmement, la publication constituait une formalité substantielle pour un acte réglementaire dont la portée générale résultait du fait même qu'il passait outre à l'avis de l'organe représentant la collectivité. En défense, le Ministre d'État opposait une stratégie de défense à double détente, concluant au rejet du recours tant sur le terrain de la recevabilité que, subsidiairement, sur celui du bien-fondé. À titre principal, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir tirée de ce que la prétendue illégalité résultant du défaut de publication était postérieure à l'intervention de l'arrêté attaqué, rendant le recours irrecevable. À titre subsidiaire, sur le fond, l'autorité gouvernementale réfutait point par point l'analyse municipale pour démontrer le caractère purement individuel de l'acte. Le Ministre d'État soutenait que si l'article 26 ne prévoyait expressément la notification que pour les projets relatifs à l'esthétique et à la circulation, un arrêté pris dans l'autre hypothèse (celle des projets dépassant 2 000 m²) pouvait parfaitement être notifié malgré le silence du texte, sans que ce silence n'implique une obligation de publication. Il faisait valoir que l'article 26 mettait en œuvre l'article 2 de la loi du 20 mai 1970 (29 mai 1970 selon les visas), en vertu duquel les arrêtés non réglementaires sont notifiés et non publiés. Or, selon le défendeur, l'arrêté litigieux constituait une décision individuelle car il était pris au vu d'une situation donnée, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire déterminée, et n'édictait aucune norme générale et impersonnelle. Ni son but ou ses conséquences d'intérêt général (communs à toute autorisation de construire), ni la circonstance qu'il serait suivi d'autres arrêtés sur la circulation et l'urbanisme ne pouvaient lui conférer une nature réglementaire. Le Ministre d'État l'assimilait à un arrêté de tutelle — acte individuel par nature — et rappelait enfin que la règle du parallélisme des formes ne trouve à s'appliquer que lorsqu'un acte est rapporté par l'autorité même qui l'a initialement édicté. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la controverse doctrinale riche mais complexe relative à la qualification juridique (acte réglementaire ou décision individuelle) d'un arrêté ministériel passant outre à l'avis défavorable du Conseil Communal en matière d'urbanisme, le Tribunal Suprême devait prioritairement trancher une question fondamentale de droit processuel et de théorie générale de l'acte administratif. Le problème juridique central soumis à l'Assemblée Plénière pouvait se formuler ainsi : **le défaut de publication d'un acte administratif au journal officiel, à le supposer même requis par les textes en vigueur, constitue-t-il un vice susceptible d'affecter la validité de cet acte et, par conséquent, un recours en annulation fondé exclusivement sur ce moyen est-il susceptible de prospérer devant le juge de l'excès de pouvoir ?** Il s'agissait donc pour la Haute Juridiction de déterminer si les formalités de publicité s'intègrent aux conditions de légalité interne ou externe de l'acte administratif, ou si elles en sont juridiquement détachables en raison de leur temporalité propre. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême économie de moyens et une rigueur syllogistique remarquable, tenant en trois considérants lapidaires qui évacuent intégralement le débat au fond sur la nature de l'acte. Dans un premier temps, le juge opère un cadrage factuel et textuel sobre. Il relève que le Conseil Communal s'est effectivement prononcé sur le fondement des trois premiers alinéas du 2° de l'article 26 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 à propos d'un projet immobilier excédant 2 000 m², et que le Ministre d'État a usé de son pouvoir de passer outre à cet avis défavorable par l'arrêté attaqué. Dans un deuxième temps, le Tribunal procède à une analyse stricte de la teneur de la requête pour en circonscrire la portée contentieuse. Il constate souverainement que : > « la Commune n'invoque à l'appui du recours, aucun moyen tiré d'une illégalité dont seraient entachées les dispositions de l'arrêté attaqué ; qu'elle se borne à soutenir que ledit arrêté, qui a été notifié au Maire de Monaco, aurait dû être publié au Journal de Monaco » Ce constat est décisif : en relevant l'absence totale de critique dirigée contre les « dispositions de l'arrêté attaqué » (c'est-à-dire tant son contenu normatif que sa procédure d'élaboration jusqu'à sa signature), le juge isole le grief unique du requérant, lequel ne porte que sur le mode de publicité post-édiction (notification au lieu de publication). Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême énonce la règle de principe qui scelle le sort du litige : > « Considérant que le moyen ainsi soulevé met en cause une formalité postérieure à l'intervention de l'arrêté dont s'agit et ne peut être d'aucun effet sur sa validité ; que la Commune n'est, par suite, pas fondée à demander, par ce seul moyen, l'annulation de l'arrêté qu'elle attaque » Le raisonnement juridique déployé ici repose sur une distinction chronologique et ontologique stricte. Un acte administratif existe juridiquement dès l'instant où il est signé par l'autorité compétente à l'issue de la procédure consultative ou délibérative requise ; c'est à cet instant précis — celui de son « intervention » — que s'apprécie sa validité (sa légalité). Toute formalité accomplie ou omise après cette naissance juridique, telle que la publication ou la notification, est une « formalité postérieure ». Parce que l'effet ne peut rétroagir sur la cause, les conditions dans lesquelles l'acte est porté à la connaissance des tiers ou des destinataires ne sauraient rétroactivement vicier l'acte lui-même. Par suite, le Tribunal juge inutile de rechercher si l'arrêté du 12 janvier 1976 était de nature réglementaire ou individuelle, si la loi n° 884 du 29 mai 1970 ou la loi n° 959 du 24 juillet 1974 exigeaient une publication au *Journal de Monaco*, ou si le parallélisme des formes trouvait à s'appliquer. Même à supposer que l'administration ait commis une erreur en notifiant l'acte au lieu de le publier, cette circonstance est radicalement inopérante au regard de la validité de l'arrêté. Le recours étant fondé sur « ce seul moyen » inopérant, la demande d'annulation est logiquement rejetée. On notera avec intérêt la nuance terminologique dans la motivation : alors que le Ministre d'État concluait à l'« irrecevabilité » du recours de ce chef (et que le sommaire de la décision emploie également le terme d'irrecevabilité), le corps même de l'arrêt déclare que la Commune « n'est, par suite, pas fondée à demander, par ce seul moyen, l'annulation », ce qui correspond techniquement au rejet au fond d'un recours reposant sur un moyen unique inopérant. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation écartant l'unique grief soulevé par la municipalité, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions de la requérante en ces termes : > « DÉCIDE : > Le recours susvisé de la Commune de Monaco est rejeté ; > Les dépens sont mis à la charge de la Commune de Monaco ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Maire de Monaco c/ Ministre d'État* du 7 décembre 1976 constitue un arrêt de principe fondamental dans l'édifice du droit administratif monégasque, dont la portée théorique dépasse largement le seul cadre du droit de l'urbanisme ou des relations entre l'État et la Commune. En premier lieu, cet arrêt consacre au plus haut niveau juridictionnel (l'Assemblée Plénière) l'étanchéité absolue entre la **validité** de l'acte administratif et son **opposabilité** (ou son entrée en vigueur). Les visas de la décision éclairent parfaitement cette dichotomie en mentionnant expressément la loi n° 884 du 29 mai 1970 « relative à l'entrée en vigueur et à l'opposabilité des ordonnances Souveraines, arrêtés ministériels et autres décisions administratives, notamment son article 2 ». Le législateur monégasque de 1970 avait lui-même qualifié l'objet des mesures de publicité (publication ou notification) : elles gouvernent l'entrée en vigueur et l'opposabilité de l'acte, c'est-à-dire sa capacité à produire des effets de droit obligatoires à l'encontre des administrés et à faire courir les délais de recours. En jugeant que la publication est une formalité postérieure à l'intervention de l'acte ne pouvant avoir aucun effet sur sa validité, le Tribunal Suprême tire la conséquence contentieuse directe de cette architecture législative. La validité est une qualité intrinsèque de l'acte qui se cristallise au jour de sa signature ; la publicité est une condition extrinsèque d'efficacité. En deuxième lieu, cette jurisprudence révèle la profonde parenté conceptuelle qui unit le contentieux administratif monégasque au modèle français du recours pour excès de pouvoir, parenté d'ailleurs illustrée en l'espèce par la présence à la barre d'un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français. Le principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, de sorte que les conditions de sa publication ou de sa notification sont sans incidence sur sa légalité, constitue l'un des piliers les plus constants du droit administratif. En adoptant cette solution, le Tribunal Suprême garantit une parfaite cohérence théorique au contrôle de légalité : annuler un acte juridique valide en lui-même au seul motif qu'il n'aurait pas été correctement diffusé après sa signature reviendrait à détruire l'instrument normatif pour une défaillance purement matérielle d'exécution. En troisième lieu, par l'usage de la technique de l'inopérance du moyen, l'Assemblée Plénière fait œuvre de salubrité contentieuse tout en préservant l'avenir sur des questions substantielles délicates. En effet, le débat qui opposait le Maire au Ministre d'État sur la nature juridique de l'arrêté « passant outre » à l'avis du Conseil Communal soulevait des difficultés réelles d'interprétation de l'article 26 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 et de l'article 47 de la Constitution du 19 décembre 1962. La Commune tentait d'ériger l'acte de dépassement de l'avis municipal en acte réglementaire en raison de son impact urbanistique global et de la solennité de sa délibération en Conseil de Gouvernement, tandis que l'État le réduisait à une décision individuelle s'inscrivant dans la chaîne d'instruction d'une autorisation de construire particulière (régie par l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966). En coupant court à cette controverse par un motif de pure technique contentieuse, le Tribunal Suprême évite de trancher inutilement une question de qualification qui n'avait été soulevée par le requérant que dans le but exclusif de démontrer une obligation de publication. Le juge rappelle ainsi que le prétoire n'est pas un lieu de consultation doctrinale : dès lors que la finalité du raisonnement du requérant (établir un défaut de publication) débouche sur une impasse contentieuse (l'inopérance du grief), les prémisses de ce raisonnement (la nature réglementaire ou individuelle de l'acte) n'ont pas à être examinées. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Pour les avocats et les juristes de droit public pratiquant devant le Tribunal Suprême de Monaco, l'arrêt du 7 décembre 1976 délivre des enseignements méthodologiques et stratégiques de premier ordre qu'il convient de maîtriser tant en demande qu'en défense. **1. L'impératif de distinction entre les moyens de légalité et les questions d'opposabilité dans la rédaction des recours** L'erreur stratégique fatale commise par la Commune de Monaco dans cette affaire a été de faire reposer l'intégralité de son recours en annulation sur l'absence de publication au *Journal de Monaco*. Les praticiens doivent retenir qu'un moyen tiré du défaut, de l'insuffisance
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2349 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2349 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/02-08-2349)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'accès des travailleurs étrangers au marché de l'emploi monégasque, telle que gouvernée par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. Il met en exergue la tension classique, en droit administratif, entre les prérogatives régaliennes de l'administration en matière de contrôle de l'accès au territoire professionnel et les exigences probatoires inhérentes au contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir. En l'espèce, le requérant, Monsieur F. F., né le 24 août 1977 à Sallanches en France et de nationalité portugaise, exerçait régulièrement une activité professionnelle salariée sur le territoire monégasque. Il avait en effet été initialement autorisé à travailler auprès de l'établissement dénommé « Stars N Bars » à compter du 10 octobre 2006, cette activité étant régularisée par la délivrance d'un permis de travail en date du 19 mars 2007. La relation de travail s'est poursuivie jusqu'à ce que l'intéressé prenne l'initiative de la rompre en présentant sa démission par une lettre datée du 11 novembre 2008. Souhaitant poursuivre son activité professionnelle au sein de la Principauté, Monsieur F. F. a rapidement retrouvé deux nouveaux emplois. Conformément aux prescriptions impératives de l'article 4 de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 précitée, qui subordonne toute embauche d'un salarié étranger à une autorisation administrative préalable, ses nouveaux employeurs respectifs ont introduit auprès de la direction du travail les demandes requises. Ces démarches, effectuées les 30 janvier et 12 février 2009, tendaient à obtenir, d'une part, l'autorisation d'embauchage et, d'autre part, la délivrance d'un nouveau permis de travail au bénéfice de Monsieur F. F. Toutefois, cette procédure administrative n'a pas abouti favorablement. Par une lettre en date du 27 février 2009, la direction du travail, relevant du département des affaires sociales, a notifié à Monsieur F. F. une décision de refus. L'administration l'informait qu'il ne lui était désormais plus possible d'exercer une quelconque activité salariée sur le territoire de la Principauté. Pour justifier cette mesure d'éviction du marché du travail monégasque, l'autorité administrative s'est bornée à invoquer l'existence de « mauvais renseignements de police » recueillis sur le compte de l'intéressé, sans autre précision factuelle dans cet acte initial. Contestant le bien-fondé de cette interdiction professionnelle de fait, Monsieur F. F. a formé un recours administratif préalable. Par un courrier réceptionné par les services de l'État le 6 mars 2009, il a saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux tendant au retrait ou à la réformation de la décision initiale du 27 février 2009. Ce recours gracieux a donné lieu à une décision explicite de rejet, prise par le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur par lettre datée du 17 mars 2009. Dans cette correspondance administrative confirmative, l'autorité publique a légèrement dévoilé la substance des « mauvais renseignements de police » antérieurement opposés. Le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a ainsi indiqué au requérant que, « compte tenu des faits de voie de fait pour lesquels » il s'était vu adresser un « rappel à la loi » le 26 décembre 2008, il n'était pas possible de réserver une suite favorable à sa requête. C'est précisément cette décision du 17 mars 2009, confirmant le refus initial du 27 février 2009, qui a cristallisé le litige et fait l'objet du recours contentieux devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du refus administratif, Monsieur F. F. a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Sa requête a été enregistrée au greffe du Tribunal Suprême le 15 mai 2009 sous le numéro de rôle TS 2009/8. Le recours tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 17 mars 2009 lui refusant l'autorisation d'exercer une activité salariée à Monaco et, à titre accessoire, à l'indemnisation du préjudice résultant de cette décision. L'instruction de l'affaire a suivi le cours procédural régi par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il convient de relever une particularité chronologique mentionnée dans les visas de la décision : une première ordonnance du Président du Tribunal Suprême, datée dans le texte du 4 février 2009 (soit antérieurement à l'enregistrement de la requête), puis une seconde ordonnance en date du 4 juin 2009, ont désigné Monsieur Frédéric Rouvillois, membre suppléant, en qualité de rapporteur. Enfin, par une ordonnance du 7 décembre 2009, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 26 janvier 2010, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative. Lors de cette instance, les prétentions et l'argumentation juridique des parties se sont frontalement opposées tant sur le terrain de l'instruction probatoire que sur celui de la légalité interne de l'acte attaqué. Du côté du requérant, représenté par Maître Patricia Rey, avocat-défenseur, l'argumentation s'articulait autour de trois axes distincts : 1. **Sur le plan procédural et avant dire droit**, Monsieur F. F. a expressément sollicité la mise en œuvre des pouvoirs d'instruction du juge. Se fondant sur les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, il a demandé au Tribunal Suprême d'ordonner au Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur de communiquer l'intégralité des éléments de fait sur lesquels l'administration s'était fondée pour prendre la décision de refus du 17 mars 2009. 2. **Sur le fond du droit (légalité interne)**, le requérant soutenait que la décision administrative était entachée d'illégalité quant à ses motifs de fait. Selon lui, de simples agissements n'ayant donné lieu qu'à une mesure alternative aux poursuites sous la forme d'un « rappel à la loi » ne sauraient, par leur nature même, justifier légalement une mesure aussi grave qu'un refus d'autorisation de travail. Il en déduisait que l'acte attaqué reposait sur une appréciation inexacte de la matérialité des faits et se trouvait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, justifiant son annulation pour excès de pouvoir. 3. **Sur le terrain indemnitaire**, Monsieur F. F. a formulé des conclusions tendant à la réparation du préjudice matériel directement causé par la décision de refus d'embauche, chiffrant sa demande de condamnation pécuniaire à la somme de 3 800 euros. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, a déposé une contre-requête enregistrée au greffe le 16 juillet 2009, concluant au rejet intégral de la requête, tant dans ses demandes avant dire droit que dans ses conclusions au fond. L'administration monégasque opposait une fin de non-recevoir factuelle et juridique aux arguments du requérant : 1. **S'agissant de la demande de mesure d'instruction**, l'État soutenait qu'une telle mesure était totalement superflue. Selon le Ministre d'État, Monsieur F. F. faisait preuve de mauvaise foi procédurale en prétendant ignorer les faits reprochés, alors même que la lecture des termes de son propre recours gracieux du 6 mars 2009 suffisait à démontrer qu'il en avait une parfaite connaissance. L'administration affirmait ainsi que la décision ne reposait ni sur des faits inconnus du requérant, ni sur des faits dont la matérialité ne serait pas établie, rendant inutile toute production documentaire complémentaire. 2. **S'agissant de la légalité interne et du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation**, la contre-requête du Ministre d'État a apporté à la barre et dans ses écritures des précisions factuelles absentes des décisions initiales. L'administration a exposé que le requérant avait une spécialisation professionnelle consistant principalement à assurer la protection des personnes. Or, selon le Ministre d'État, cette activité de sécurité était radicalement « incompatible avec un comportement consistant à imposer à des femmes sans défense des attouchements sexuels non consentis ». Au vu de la gravité de ces faits, tenus pour établis par l'administration, le refus de permis de travail n'était nullement entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 3. **S'agissant enfin des conclusions indemnitaires**, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence. Se fondant sur les dispositions de l'article 90 B. 1) de la Constitution monégasque, la défense rappelait que le contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême est strictement subordonné au prononcé préalable de l'annulation de la décision administrative dont l'illégalité est à l'origine du préjudice allégué. La requête en annulation devant être rejetée, la demande pécuniaire devait nécessairement subir le même sort. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'opposition frontale entre les parties quant à la réalité, la nature exacte et la preuve des agissements imputés au requérant plaçait le Tribunal Suprême face à une question méthodologique et probatoire fondamentale du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Le problème juridique soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : **le juge de l'excès de pouvoir peut-il statuer au fond sur la légalité interne d'une décision administrative refusant un permis de travail à un étranger sur le fondement de « mauvais renseignements de police » et d'un « rappel à la loi », lorsque l'administration se borne, dans ses écritures en défense, à alléguer des faits graves sans produire au dossier les pièces justificatives permettant d'en établir la matérialité, au motif que le requérant connaîtrait lui-même lesdits faits ?** En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si la connaissance supposée des faits par l'administré dispense l'autorité administrative de la charge de prouver devant le juge la matérialité des motifs de fait fondant sa décision, ou si l'insuffisance des éléments versés aux débats impose à la juridiction d'user de ses pouvoirs d'instruction d'office ou sur demande pour contraindre l'État à produire son dossier. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La réponse apportée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 8 février 2010 se caractérise par sa sobriété formelle et sa rigueur juridique. Refusant de trancher immédiatement le litige au fond, la haute juridiction prononce un arrêt avant dire droit, écartant ainsi provisoirement l'examen de l'erreur manifeste d'appréciation et des conclusions indemnitaires pour se concentrer exclusivement sur l'office du juge en matière d'établissement de la preuve. Le raisonnement du Tribunal Suprême se déploie en un syllogisme juridictionnel resserré, articulé autour de deux considérants. Dans un premier temps, le Tribunal énonce la majeure de son raisonnement en rappelant le fondement textuel de ses prérogatives inquisitoriales. Il vise et reproduit les termes de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel : « le tribunal suprême peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Ce rappel textuel permet au juge d'affirmer sa maîtrise souveraine de la conduite de l'instruction. Dans un deuxième temps, le Tribunal procède à la qualification juridique de l'état du dossier qui lui est soumis (la mineure du syllogisme). Il constate, de manière lapidaire mais décisive, « que la décision attaquée est fondée sur des faits dont la matérialité est insuffisamment établie en l'état du dossier ». Ce constat d'insuffisance probatoire constitue le cœur de la motivation et appelle une lecture attentive au regard des moyens des parties. En effet, le Tribunal disposait face à lui de trois qualifications différentes des mêmes événements du 26 décembre 2008 : * La décision initiale du 27 février 2009 évoquait de vagues « mauvais renseignements de police » ; * La décision confirmative attaquée du 17 mars 2009 visait des « faits de voie de fait » ayant donné lieu à un « rappel à la loi » ; * La contre-requête du Ministre d'État du 16 juillet 2009 qualifiait ces mêmes événements de comportement consistant à « imposer à des femmes sans défense des attouchements sexuels non consentis ». Or, aucune pièce matérielle (procès-verbal de police, notification officielle du rappel à la loi par le parquet, plaintes éventuelles, ou rapport circonstancié de la Sûreté publique) ne venait étayer ces qualifications divergentes et de gravité croissante. En jugeant que la matérialité des faits est « insuffisamment établie en l'état du dossier », le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement l'argumentation centrale du Ministre d'État. Pour la haute juridiction, peu importe que le requérant ait eu ou non connaissance des faits qui lui étaient reprochés lors de son recours gracieux ; ce qui importe dans le cadre du procès administratif, c'est que **le juge lui-même** soit mis en mesure de vérifier l'exactitude matérielle de ces faits. Les simples affirmations de l'administration dans ses mémoires en défense, fussent-elles détaillées, ne constituent pas une preuve suffisante. Dans un troisième temps (la conclusion du syllogisme), le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette carence probatoire. Il considère « qu'il y a lieu dès lors de prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ». L'usage du terme « permettre au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle » souligne que la production des pièces n'est pas ordonnée pour la seule information du requérant, mais bien comme une condition *sine qua non* de l'exercice par la juridiction de sa mission constitutionnelle de contrôle de la légalité des actes administratifs. ### C. Le dispositif Conformément à la nature avant dire droit de sa décision, le Tribunal Suprême sursoit à statuer sur le fond du recours et prononce une injonction d'instruction assortie d'un délai impératif. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Article 1er. – Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité sur la décision attaquée. > Article 2. – Les dépens sont réservés. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 8 février 2010, bien qu'étant une décision avant dire droit de nature procédurale, revêt une importance majeure dans l'architecture du contentieux administratif monégasque. Il illustre avec force la nature inquisitoriale de la procédure devant le juge de l'excès de pouvoir et l'exigence absolue du contrôle de l'exactitude matérielle des faits, y compris dans les domaines où l'administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation. #### 1. L'effectivité du contrôle de la matérialité des faits dans le domaine de la police des étrangers et de l'emploi La législation monégasque sur l'emploi des étrangers, issue de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 (visée par la décision), confère aux autorités de la Principauté un pouvoir discrétionnaire étendu pour accorder ou refuser les autorisations d'embauchage et les permis de travail. Ce pouvoir s'exerce notamment au regard des nécessités de l'ordre public et de la moralité des candidats à l'emploi, ce que traduisent les enquêtes administratives donnant lieu à des « renseignements de police ». En pareille matière, ainsi que le laissaient entendre les écritures des deux parties qui débattaient de « l'erreur manifeste d'appréciation », le contrôle du juge sur la qualification juridique des faits (c'est-à-dire l'adéquation entre le comportement de l'étranger et la décision de refus) est classiquement un contrôle restreint, limité à la sanction de l'erreur manifeste. Toutefois, la théorie générale du contentieux administratif, commune au droit français et au droit monégasque, enseigne que même lorsque le juge n'exerce qu'un contrôle restreint sur l'appréciation de l'administration, il exerce toujours un **contrôle entier et préalable sur l'exactitude matérielle des faits**. Une décision administrative, fût-elle hautement discrétionnaire, est entachée d'excès de pouvoir si elle repose sur des faits matériellement inexacts. Or, pour vérifier si les faits sont matériellement exacts, encore faut-il que le juge puisse en connaître la consistance précise. En l'espèce, le glissement sémantique opéré par l'administration — passant de « mauvais renseignements de police » (acte du 27 février 2009) à des « faits de voie de fait » sanctionnés par un « rappel à la loi » (acte du 17 mars 2009), pour finir par alléguer dans la contre-requête des « attouchements sexuels non consentis » sur des « femmes sans défense » incompatibles avec un métier de protection des personnes — révélait un flottement factuel manifeste. En refusant de se contenter des allégations du Ministre d'État, le Tribunal Suprême rappelle que le pouvoir discrétionnaire ne saurait jamais dégénérer en pouvoir arbitraire soustrait à la preuve. #### 2. La dialectique de la preuve et la mise en œuvre de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 L'intérêt théorique majeur de la décision réside dans la mise en œuvre de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Dans le procès administratif, caractérisé par un déséquilibre structurel entre le citoyen (ou le travailleur étranger) et la puissance publique qui détient seule le dossier administratif et les rapports de police, la charge de la preuve fait l'objet d'un aménagement prétorien spécifique. En l'espèce, le requérant ne s'était pas contenté d'une dénégation vague ; il avait activement contesté la capacité d'un simple « rappel à la loi » à fonder un refus de permis de travail et avait formellement requis l'application de l'article 32 pour contraindre l'administration à dévoiler ses pièces. La défense de l'État tentait d'opposer une conception purement subjective de la preuve : puisque Monsieur F. F. savait ce qu'il avait fait le 26 décembre 2008 (comme le prouverait son recours gracieux), l'administration n'avait rien à prouver devant le Tribunal. Le Tribunal Suprême censure radicalement cette conception en opérant une distinction fondamentale entre la connaissance des faits par les parties et l'établissement des faits devant la juridiction. Le contrôle de légalité institué par l'article 90 de la Constitution monégasque est un procès fait à un acte, de nature objective. Pour que le Tribunal Suprême puisse « exercer son contrôle », selon les termes mêmes de l'arrêt, le dossier juridictionnel doit contenir les éléments objectifs attestant de la réalité des faits. Dès lors que les affirmations du requérant sérieusement articulées contredisent la portée
# Tribunal Suprême de Monaco, 24 mai 1973, n° 27500 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 mai 1973, n° 27500 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1973/05-24-27500)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une opération immobilière impliquant la démolition de bâtiments existants pour permettre l'édification d'un nouvel ensemble résidentiel, et illustre les difficultés pratiques susceptibles de retarder la mise en œuvre effective d'une autorisation d'urbanisme. À l'origine du litige se trouve l'arrêté ministériel n° 70-1658 en date du 28 avril 1970, par lequel le Ministre d'État a accordé à la société « Le Praxitèle », représentée par le sieur C., une autorisation de construire un immeuble d'habitation dénommé « Le Vallespir ». La réalisation de ce projet immobilier nécessitait au préalable la démolition de deux villas déjà bâties sur le terrain d'assiette destiné à accueillir la nouvelle construction. Dès sa délivrance, cette autorisation initiale a fait l'objet d'une contestation contentieuse. Le sieur W. a en effet introduit un recours devant le Tribunal Suprême à l'encontre de l'arrêté du 28 avril 1970. Par une décision rendue le 3 mars 1971, la haute juridiction monégasque a toutefois rejeté le recours formé par le sieur W., confirmant ainsi la légalité de l'autorisation de construire initiale. Selon les indications fournies par la société bénéficiaire et le Ministre d'État dans le cadre de l'instance, l'autorisation de construire venait à expiration le 20 décembre 1971. Dès le prononcé de la décision du Tribunal Suprême du 3 mars 1971, la société « Le Praxitèle » a entrepris des démarches en vue de libérer le terrain et de préparer le chantier. Elle a ainsi fait diligence pour obtenir l'éviction des locataires occupant les villas vouées à la démolition et a fait procéder à des études techniques préalables au commencement des travaux de fouilles. Cependant, un événement imprévu est venu perturber le calendrier de libération des lieux. La dame J., qui occupait en qualité de locataire un appartement situé dans l'une des villas devant être démolies, est décédée le 22 septembre 1971. Ce décès a entraîné l'ouverture d'opérations successorales qui ont retardé la libération effective des locaux. Les meubles garnissant l'appartement de la défunte devaient faire l'objet d'un inventaire, rendant l'appartement indisponible dans l'attente de l'achèvement de ces formalités et de l'enlèvement du mobilier. Les clés de l'appartement n'ont finalement pu être remises qu'au mois de janvier 1972. Face à l'impossibilité de procéder à la démolition des villas existantes avant la date de péremption de l'autorisation fixée au 20 décembre 1971, le sieur C., agissant pour le compte de la société, a sollicité auprès de l'Administration la prorogation de la validité du permis de construire, en application des dispositions de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Dans sa demande de prorogation, le sieur C. a exposé que l'ouverture du chantier de l'immeuble « Le Vallespir » était conditionnée par la démolition des villas existantes et a sollicité la prorogation du délai du permis de construire jusqu'à la libération des locaux. Au soutien de cette requête, le pétitionnaire a toutefois avancé un argument factuel erroné : il a affirmé que l'impossibilité de démolir résultait de l'apposition de scellés sur l'appartement de la dame J. à la suite de son décès. Pour appuyer sa démarche, le sieur C. a joint à sa demande une lettre datée du 6 décembre 1971, émanant du notaire chargé de la liquidation de la succession de la dame J. Ce document officiel ne faisait nullement mention d'une quelconque apposition de scellés. En revanche, l'officier ministériel y attestait de l'indisponibilité matérielle du bien en raison de la présence du mobilier successoral, précisant expressément que « l'appartement en cause serait libéré de tous les meubles le meublant avant les fêtes de Noël, en tout cas au plus tard fin janvier 1972 », et ajoutant que les clés de l'appartement seraient remises « dès qu'il serait libéré ». Sur le fondement de ce dossier, le Ministre d'État a pris, le 6 juin 1972, un arrêté prorogeant pour une nouvelle période d'une année l'autorisation de construire initialement accordée par l'arrêté du 28 avril 1970. C'est cet arrêté de prorogation du 6 juin 1972 qui constitue l'objet du second litige porté devant le Tribunal Suprême par le sieur W. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 4 août 1972, le sieur W., représenté et assisté par Maître Clerissi, a saisi le Tribunal Suprême statuant en matière administrative. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation de l'arrêté du Ministre d'État du 6 juin 1972 portant prorogation d'un an de l'autorisation de construire. Par voie de conséquence, le requérant demandait à la haute juridiction de constater que l'autorisation de construire initiale du 28 avril 1970 se trouvait périmée, et sollicitait enfin la condamnation du Gouvernement Princier aux entiers dépens. Dans sa requête introductive d'instance, le sieur W. développait une argumentation articulée autour de la violation de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Selon lui, cet article imposait que les travaux fussent commencés dans le délai d'un an, et le seul motif invoqué par le sieur C. pour obtenir une prorogation résidait dans l'impossibilité de démolir les villas en raison de l'apposition de scellés consécutive au décès de la dame J. le 22 septembre 1971, accompagnée de la lettre du notaire annonçant une libération fin janvier 1972 au plus tard. Le requérant soutenait, en premier lieu, qu'un tel motif ne pouvait être qualifié de valable au sens de la loi. En deuxième lieu, il faisait valoir que le constructeur disposait de périodes utiles pour entreprendre les travaux, soit entre le 3 mars 1971 (date du rejet de son premier recours par le Tribunal Suprême) et le 22 septembre 1971 (date du décès), soit entre le mois de janvier 1972 et le 3 mars 1972. En troisième lieu, il dénonçait le fait que les scellés n'avaient jamais été apposés, soutenant que le motif invoqué était contraire à la vérité et délibérément destiné à tromper l'Administration. Enfin, en quatrième lieu, il arguait que les travaux de démolition de la seconde villa, non affectée par le décès, auraient parfaitement pu être entrepris dans les délais. L'instance a donné lieu à l'intervention volontaire du bénéficiaire de l'autorisation. Par une requête en intervention déposée le 29 septembre 1972, la société « Le Praxitèle », représentée par le sieur C., comparaissant par Maître J. Ch. Marquet et plaidant par Maître G. H. George, a conclu au rejet de la requête du sieur W. La société intervenante faisait valoir que l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 exigeait uniquement la justification d'un motif valable expliquant le retard dans le commencement des travaux, l'appréciation de ce motif relevant du pouvoir discrétionnaire de l'Administration. Sur le plan factuel, elle expliquait que les travaux avaient dû être différés jusqu'à la remise des clés en janvier 1972, malgré les diligences accomplies dès le 3 mars 1971 pour évincer les locataires et réaliser les études de fouilles. Elle précisait que les travaux n'avaient pu débuter ni avant, à cause du décès de la dame J., ni après janvier 1972, puisque l'autorisation était arrivée à expiration le 20 décembre 1971. S'agissant de la mention des scellés, la société reconnaissait qu'elle résultait d'une « inadvertance », mais soulignait que la demande de prorogation se fondait substantiellement sur la non-libération des locaux, ce qu'attestait la lettre du notaire qui, sans parler de scellés, mentionnait l'indisponibilité des lieux due à la présence de meubles devant être inventoriés. Le Ministre d'État, représenté en plaidoirie par le même avocat, Maître G. H. George, a déposé une contre-requête le 5 octobre 1972 tendant également au rejet du recours. L'Administration exposait sa lecture du contrôle juridictionnel applicable à l'article 11 de l'Ordonnance de 1966 : si le texte exige un motif valable, l'appréciation portée par l'Administration sur ce motif ne saurait être discutée au contentieux qu'en cas de fait matériellement inexact, d'erreur manifeste d'appréciation ou d'erreur de droit. Or, soulignait le Ministre d'État, le requérant ne contestait pas que le décès de la dame J. avait effectivement retardé la démolition jusqu'en janvier 1972. Il écartait toute manœuvre frauduleuse du sieur C. visant à abuser de la bonne foi administrative, dès lors que la lettre du notaire annexée à la demande ne mentionnait aucun scellé. L'Administration soutenait n'avoir commis aucune erreur manifeste en appréciant le motif tiré de l'indisponibilité de la villa durant quatre mois, et confirmait l'impossibilité juridique d'entreprendre les travaux en janvier 1972 en raison de la péremption acquise le 20 décembre 1971. L'échange des écritures a alors connu une évolution décisive quant à la délimitation du débat contentieux. Dans son mémoire en réplique présenté le 2 novembre 1972, le sieur W., tout en maintenant que les travaux auraient pu débuter malgré les meubles et que l'autre villa aurait pu être démolie, a opéré une concession majeure en droit : il a admis « que les motifs invoqués par le sieur C. constituaient en effet des motifs valables laissés à l'appréciation de l'Administration ». Toutefois, il a aussitôt resserré son attaque sur un unique moyen d'illégalité interne : selon lui, la prorogation avait été accordée pour la seule raison de l'apposition des scellés, puisque l'arrêté attaqué visait la demande du sieur C. contenant cette affirmation. Dès lors, l'arrêté reposait exclusivement sur un fait matériellement inexact. Dans son mémoire en duplique du 11 décembre 1972, le Ministre d'État a pris acte de ce que le requérant ne se fondait plus que sur le moyen tiré de l'inexactitude matérielle de l'apposition des scellés. Pour écarter ce moyen unique, l'Administration a invité le Tribunal à prendre en considération la pluralité des motifs : d'une part, les autres éléments présentés au soutien de la demande permettaient au juge d'apprécier les véritables motifs fondant la décision ; d'autre part, à supposer que l'Administration se fût également fondée sur la prétendue apposition de scellés, ce motif erroné n'avait pas revêtu un caractère déterminant. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au terme des échanges contradictoires, et compte tenu du recentrage opéré par le requérant dans son mémoire en réplique, le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions distinctes, l'une de nature procédurale, l'autre touchant au fond du droit administratif de l'urbanisme et de la théorie de l'acte administratif. Sur le plan procédural, la juridiction devait se prononcer sur la recevabilité de l'intervention volontaire formée par la société « Le Praxitèle » au soutien des conclusions de l'Administration tendant au rejet du recours pour excès de pouvoir. Sur le fond, la question de droit principale portait sur l'incidence d'une inexactitude matérielle affectant l'un des éléments avancés par le pétitionnaire au soutien d'une demande d'acte administratif individuel favorable. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait déterminer si l'arrêté ministériel prorogeant d'un an la validité d'une autorisation de construire sur le fondement de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 encourait l'annulation pour reposer sur un fait matériellement inexact, dès lors que la demande du constructeur invoquait à tort l'apposition de scellés sur un local à démolir, ou si la légalité de la décision administrative se trouvait sauvegardée par la présence, au sein de cette même demande et des pièces justificatives annexées, d'un autre motif matériellement exact — à savoir l'indisponibilité des lieux résultant de la présence du mobilier successoral d'une locataire décédée — susceptible de justifier à lui seul, au titre du pouvoir d'appréciation de l'Administration, l'octroi de la prorogation sollicitée. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande rigueur méthodologique, examinant successivement la recevabilité de l'intervention puis le bien-fondé du moyen unique d'annulation retenu au terme de l'instruction. En premier lieu, s'agissant de l'intervention de la société « Le Praxitèle », le Tribunal procède par une motivation brève et classique en contentieux administratif. Il relève que ladite société, en sa qualité de titulaire de l'autorisation de construire prorogée pour l'édification de l'immeuble « Le Vallespir », justifie d'un « intérêt au maintien de l'arrêté attaqué ». Cet intérêt direct et certain suffit à déclarer son intervention recevable. En second lieu, abordant l'examen de la requête du sieur W., le juge commence par rappeler le cadre normatif applicable en reproduisant les termes pertinents de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Ce texte pose tout d'abord le principe de la caducité annale : l'autorisation de construire est frappée de péremption si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai d'un an suivant sa délivrance. Il aménage ensuite un mécanisme dérogatoire : « sur demande justifiée du pétitionnaire », ce délai peut faire l'objet d'une unique prorogation d'une année supplémentaire, dispensée d'une nouvelle instruction complète mais subordonnée à l'avis conforme du ou des Comités ayant préalablement statué lors de la délivrance initiale. Le Tribunal circonscrit ensuite strictement l'étendue du litige tel qu'il résulte du dernier état des écritures du requérant. Il constate en effet que, « dans sa réplique, le sieur W. se borne à soutenir que l'arrêté attaqué serait illégal comme étant fondé sur un fait matériellement inexact ». En prenant acte de cet abandon implicite mais certain des autres griefs initiaux (qui portaient sur la qualification juridique des faits ou sur la chronologie des travaux possibles), le juge concentre son contrôle sur la seule exactitude matérielle des motifs ayant présidé à l'édiction de l'acte du 6 juin 1972. Procédant à la vérification factuelle de l'allégation litigieuse, le Tribunal Suprême n'élude nullement l'erreur commise par le pétitionnaire. Il constate formellement que la demande de prorogation soumise par le sieur C. mentionnait effectivement l'apposition de scellés sur l'appartement destiné à la démolition, et relève immédiatement qu'« il ressort du dossier et il n'est pas contesté par l'Administration que ce fait est inexact ». L'inexactitude matérielle de cette affirmation est donc judiciairement établie. Cependant, le Tribunal refuse de déduire mécaniquement de cette erreur partielle l'illégalité de l'arrêté ministériel. Pour ce faire, il procède à une analyse globale et concrète du contenu de la demande de prorogation et des pièces qui l'accompagnaient. Le juge relève que le sieur C. ne s'était pas limité à évoquer les scellés ; il avait également exposé que l'ouverture du chantier du « Vallespir » était subordonnée à la démolition des villas existantes et avait sollicité la prorogation « jusqu'à la libération des locaux ». Surtout, le Tribunal accorde une valeur décisive à la pièce justificative annexée à la requête administrative, à savoir la lettre du 6 décembre 1971 rédigée par le notaire liquidateur de la succession de la dame J. Le juge souligne que ce courrier officiel ne faisait aucune mention de scellés, mais attestait que l'appartement ne serait libéré de tous ses meubles qu'avant Noël ou au plus tard fin janvier 1972, date à laquelle seulement les clés pourraient être restituées. De cette analyse documentaire, le Tribunal Suprême tire une double conclusion décisive qui scelle le sort du litige. D'une part, sur le plan factuel, « le seul motif allégué par le sieur C. ne consistait pas dans l'apposition de scellés » ; la demande reposait sur une pluralité d'éléments convergent vers l'indisponibilité matérielle du bien à démolir. D'autre part, sur le plan du contrôle de légalité des motifs, le juge formule un raisonnement par hypothèse neutralisante : « à supposer même que l'Administration n'ait pas, au moment où elle a pris sa décision, constaté l'erreur ainsi commise par le demandeur, le motif tiré de la présence de meubles dans l'appartement était à lui seul suffisant pour justifier, au regard de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, l'octroi par l'Administration, en vertu de l'appréciation qu'il lui appartenait de faire des motifs de la demande, de la prorogation du délai imparti au constructeur ». Par cette motivation, le Tribunal Suprême consacre deux principes fondamentaux : il reconnaît à l'autorité administrative un pouvoir d'appréciation souverain (sous réserve du contrôle de l'erreur manifeste, non caractérisée en l'espèce) pour évaluer la validité des justifications produites au titre de l'article 11, et il fait application de la théorie des motifs surabondants pour sauver de l'annulation un acte administratif dont l'un des motifs déterminants et exacts suffit pleinement à assurer la base légale. ### C. Le dispositif Au terme de sa démonstration, la haute juridiction prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > L'intervention de la Société « Le Praxitèle » est admise ; > La requête du sieur W. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur W. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 24 mai 1973 par le Tribunal Suprême de Monaco, bien que concise dans sa formulation, revêt une importance théorique et pratique considérable. Elle constitue un jalon majeur dans l'édification du droit administratif monégasque, tant en ce qui concerne les règles de procédure contentieuse que les méthodes du contrôle de légalité interne exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les actes d'urbanisme. #### 1. Le régime libéral de l'intervention volontaire en défense et la cristallisation du débat contentieux Sur le terrain de la procédure administrative contentieuse, l'arrêt illustre en premier lieu la souplesse avec laquelle le Tribunal Suprême accueille l'intervention volontaire accessoire. En matière de recours pour excès de pouvoir dirigé contre une autorisation d'urbanisme — ou, comme en l'espèce, contre un acte prorogeant une telle autorisation —, la relation contentieuse oppose formellement le tiers requérant à l'autorité publique auteur de l'acte (le Ministre d'État). Toutefois, le bénéficiaire de l'autorisation administrative est le premier affecté par l'issue du procès : une annulation anéantirait ses droits à construire et compromettrait l'opération immobilière engagée.
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 10 mai 1973, n° 25644 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 10 mai 1973, n° 25644 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1973/05-10-25644)) ## Faits et procédure Le sieur L., salarié à Monaco et affilié à la Caisse de Compensation des Services Sociaux (C.C.S.S.), tombe malade le 24 décembre 1970. Le 20 juin 1971, il demande à bénéficier des prestations de longue maladie. À la suite d'une visite de contrôle du 29 juin 1971, il est déclaré guéri à compter du 23 juillet 1971. Par lettre du 17 novembre 1971, l'intéressé conteste cette décision et sollicite une expertise médicale au titre de l'article 45 de l'Ordonnance souveraine n° 4739. Le docteur Revelli, désigné expert, conclut le 9 mars 1972 à une incapacité supérieure à 66 %, en raison d'une arthrose lombaire associée à une sinistrose, et recommande une mise à la retraite anticipée, compte tenu de l'âge de 64 ans de l'intéressé et de son hypertension. Le 31 mai 1972, L. demande le bénéfice des prestations d'invalidité. Le 9 juin suivant, la caisse lui oppose que son âge fait obstacle à l'octroi de cette prestation au regard de l'Ordonnance souveraine n° 4739, et l'invite à former une demande de retraite anticipée. Par lettre du 5 juillet 1972, il interjette appel « en vertu des prescriptions des ordonnances 92 et 4739 ». La commission d'appel instituée par l'article 77 de l'Ordonnance souveraine n° 4739, réunie le 14 juillet 1972, confirme le refus de pension, décision notifiée le 24 juillet 1972. Par exploit du 16 août 1972, L. assigne la C.C.S.S. devant le Tribunal de première instance. Il soutient que la décision de la commission a été rendue à tort sous l'empire de l'Ordonnance souveraine n° 4739, alors que la maladie est survenue sous l'empire de l'Ordonnance souveraine n° 92, dont l'article 27 lui ouvrirait droit à une pension égale à 30 % de son salaire. La caisse oppose la règle du double degré de juridiction, ainsi que l'abrogation de l'Ordonnance n° 92 par l'Ordonnance n° 4739, applicable depuis le 1er juillet 1971. Elle soutient en outre que l'invalidité devait être appréciée à la date du 21 juillet 1971. Le demandeur invoque par analogie la jurisprudence des accidents du travail, où la date de référence est celle de l'accident. ## Question de droit La question posée au Tribunal est double. **Première question** : une invalidité survenue, ou seulement constatée, avant l'entrée en vigueur d'un texte nouveau, mais dont la pension n'a pas été attribuée ni liquidée, demeure-t-elle régie par la loi ancienne ou relève-t-elle de la loi nouvelle ? En d'autres termes, la date de la maladie détermine-t-elle la loi applicable, ou faut-il retenir la date de la demande et de la décision ?
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2004, n° 27035 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2004, n° 27035 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2004/01-19-27035)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans un contrôle routier ayant révélé un comportement répréhensible au regard des règles de la sécurité routière et de la législation pénale monégasque. M. M. M., ressortissant de nationalité italienne et résidant sur le territoire de la Principauté de Monaco, a fait l'objet d'un procès-verbal dressé par les services de police. Ce document officiel constatait que l'intéressé conduisait un véhicule sous l'emprise d'un état d'ivresse, fait qualifié dans les motifs de la décision de conduite en état d'ébriété ou en état alcoolique. Cette constatation matérielle a déclenché une double réponse des autorités publiques monégasques, illustrant la distinction classique entre la répression pénale et la prévention administrative. D'une part, sur le terrain judiciaire, les faits ainsi relevés ont donné lieu à l'engagement de poursuites pénales à l'encontre du conducteur devant la juridiction répressive compétente, sur le fondement des dispositions de l'article 391-1 du Code pénal. D'autre part, et parallèlement à cette action publique, la procédure administrative prévue par la réglementation de la police de la circulation routière a été mise en œuvre. En application de l'article 128 du Code de la route, issu de l'ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière, M. M. M. a été cité à comparaître devant la commission technique spéciale instituée par ce texte. Comme le relèvent les écritures ministérielles mentionnées dans la décision, l'intéressé a fait l'objet d'une audition par cette instance consultative. À l'issue de son examen du dossier, la commission technique spéciale a émis un avis en date du 20 février 2003. Cet avis préalable n'a pas fait l'objet d'une notification individuelle à l'administré. Par la suite, se fondant sur cet avis consultatif et sur les faits constatés par le procès-verbal de police, le Ministre d'État a pris un arrêté édictant à l'encontre de M. M. M. une mesure de suspension de son permis de conduire pour une durée d'une année. Il convient de relever une divergence purement matérielle dans le texte même de la décision quant à la date exacte de cet acte administratif : si les visas des faits mentionnent un arrêté du 3 avril 2003 pris à la suite de l'avis du 20 février 2003, le premier considérant de la motivation fait état d'un arrêté du 3 avril 2002. Quoi qu'il en soit de cette erreur de plume manifeste, c'est bien cette mesure administrative privative du droit de conduire pendant un an, dépourvue de motivation formelle dans son instrumentum et précédée d'un avis non notifié, qui constitue le cœur du litige porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité juridique de la mesure administrative le frappant, M. M. M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution et de l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Sa requête initiale a été enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 3 juin 2003. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 23 juillet 2003, à laquelle le requérant a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 31 juillet 2003. Par une ordonnance du 28 novembre 2003, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience du 19 janvier 2004, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative. L'argumentation développée par le requérant, représenté par Maître Frank Michel, avocat-défenseur, s'articulait autour de deux moyens d'annulation distincts, relevant tous deux de la légalité externe de l'acte mais étroitement liés, selon lui, à l'effectivité du contrôle juridictionnel et à la protection des droits fondamentaux de l'administré. En premier lieu, M. M. M. soulevait un moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté ministériel attaqué ainsi que de l'avis de la commission technique spéciale qui l'avait précédé. Tout en reconnaissant dans sa réplique qu'il n'existe en droit positif monégasque aucun texte législatif ou réglementaire imposant de manière générale la motivation des décisions administratives, le requérant soutenait qu'une telle obligation s'imposait en vertu d'un principe général du droit. Selon son analyse, l'ordonnance souveraine n° 1691 portant Code de la route ne dérogeait nullement à ce principe de portée générale. Le requérant articulait habilement cette exigence formelle avec l'office du juge de l'excès de pouvoir : il faisait valoir qu'en l'absence de motifs exprimés tant dans l'arrêté que dans l'avis consultatif préalable, il n'était pas en mesure de contester utilement la décision administrative, et que, par voie de conséquence, le Tribunal Suprême lui-même se trouvait dans l'impossibilité d'exercer son contrôle sur la légalité de l'acte attaqué. Pour étayer cette thèse, M. M. M. invoquait la jurisprudence « B. » du Tribunal Suprême relative au séjour des étrangers en Principauté. Il en déduisait que si l'absence de motivation d'un arrêté d'expulsion ne saurait priver la haute juridiction de toute possibilité de contrôle, la même solution protectrice devait prévaloir lorsque la décision administrative porte atteinte à une liberté fondamentale d'un administré, telle que la liberté d'aller et venir mise en cause par une suspension du permis de conduire. En second lieu, le requérant invoquait une violation du principe du contradictoire et des droits de la défense, résultant du défaut de notification de l'avis rendu le 20 février 2003 par la commission technique spéciale. S'appuyant là encore sur la jurisprudence du Tribunal Suprême, il soutenait que l'avis de cette instance devait impérativement lui être communiqué avant l'intervention de la décision ministérielle. En réplique aux arguments de l'administration, il estimait que limiter l'obligation de notification au seul domaine disciplinaire procédait d'une interprétation abusive de la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, dès lors que le principe du respect des droits de la défense, par sa nature même, impliquait une application générale à l'ensemble des procédures administratives menant à une mesure défavorable. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, concluait au rejet pur et simple de la requête en réfutant méthodiquement chacun des deux moyens soulevés. Sur la question de la motivation, l'autorité administrative rappelait avec fermeté l'état du droit positif monégasque, confirmé par une jurisprudence constante du Tribunal Suprême : il n'existe aucune obligation générale de motiver un acte administratif en l'absence de disposition textuelle spécifique l'imposant. Opérant une distinction rigoureuse entre les moyens de légalité interne et les moyens de légalité externe, le Ministre d'État soulignait que si la jurisprudence laisse effectivement au juge de l'annulation le soin de contrôler les motifs de fond qui constituent la base légale et factuelle de la décision, cette exigence de contrôle au fond n'emporte aucune conséquence sur le terrain de la légalité externe quant à la forme de l'acte. Au surplus, sur le plan factuel, le Ministre d'État faisait observer que M. M. M., ayant fait l'objet d'un procès-verbal pour conduite en état d'ivresse et de poursuites pénales, savait parfaitement à quoi s'en tenir quant aux raisons motivant la suspension de son titre de conduite. Sur le second moyen relatif à la procédure consultative, le Ministre d'État soutenait que l'obligation de notifier l'avis d'un organisme consultatif est strictement circonscrite au contentieux disciplinaire de la fonction publique. Selon l'administration, cette garantie procédurale ne saurait être étendue aux travaux de la commission technique spéciale du Code de la route, dans la mesure où la décision subséquente ne prononce nullement une sanction mais édicte une mesure de police administrative. Enfin, à titre surabondant, la défense ministérielle relevait le caractère inopérant en pratique d'une telle formalité : la notification d'un avis lui-même non motivé n'aurait apporté à l'intéressé aucun élément d'information supplémentaire par rapport à ce qu'il connaissait déjà, notamment grâce à son audition préalable devant ladite commission. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire conduisait l'assemblée plénière à trancher une double question fondamentale touchant au régime juridique des actes administratifs unilatéraux et aux garanties procédurales applicables en matière de police administrative de la circulation routière. Il s'agissait, d'une part, de déterminer si, en l'absence de toute disposition législative ou réglementaire expresse, l'arrêté par lequel le Ministre d'État suspend le permis de conduire d'un administré doit être formellement motivé, soit en vertu d'un principe général du droit, soit pour permettre au juge de l'excès de pouvoir d'exercer effectivement son contrôle de légalité sur une mesure restreignant les droits de l'intéressé. Il convenait, d'autre part, de préciser la nature juridique exacte de la mesure de suspension du permis de conduire prise sur le fondement du Code de la route — sanction administrative ou mesure de police administrative — afin d'en déduire si le principe général du respect des droits de la défense impose à l'autorité administrative de notifier à l'intéressé l'avis préalable rendu par la commission technique spéciale avant l'édiction de l'arrêté ministériel. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour écarter l'ensemble des prétentions du requérant et valider la légalité de l'arrêté ministériel, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement concis, structuré en trois temps, qui témoigne d'une orthodoxie juridique rigoureuse dans le maniement des concepts du droit administratif général. Dans un premier temps, le juge administratif suprême pose le cadre factuel et procédural constant du litige : M. M. M. a fait l'objet d'un procès-verbal de police pour conduite en état d'ébriété, fait pour lequel il est poursuivi devant la juridiction pénale, et s'est vu infliger, sur avis de la commission technique spéciale, une mesure de suspension de son permis de conduire d'une durée d'un an. Ce rappel liminaire n'est pas neutre ; il prépare la démonstration relative à la connaissance des motifs de fait par le requérant et le juge. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême répond au premier moyen tiré du défaut de motivation par un considérant dédoublé qui sépare nettement la question de l'obligation formelle de motiver (légalité externe) et celle du contrôle juridictionnel des motifs (légalité interne et office du juge). Tout d'abord, le Tribunal affirme de manière catégorique « qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne faisait obligation au Ministre d'État de motiver l'arrêté par lequel était suspendu le permis de conduire délivré à M. M. M. ». Par cette formulation lapidaire, la haute juridiction rejette implicitement mais nécessairement la thèse du requérant qui invitait à consacrer un principe général du droit imposant la motivation des décisions administratives défavorables ou restreignant une liberté fondamentale. À défaut de texte spécial dans l'ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 ou dans une autre norme de droit positif, le principe demeure celui de la non-motivation formelle des actes administratifs. Ensuite, le Tribunal répond à l'argument tiré de sa propre jurisprudence (évoquée par le requérant sous le nom de jurisprudence « B. ») selon lequel l'absence de motivation paralyserait le contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Le juge opère ici une dissociation fondamentale entre l'instrumentum de l'acte (qui est muet sur les motifs) et le dossier contentieux (qui révèle les motifs de droit et de fait). Le Tribunal relève « qu'il est constant que la mesure attaquée a été prononcée à la suite d'un procès-verbal pour conduite en état alcoolique » et ajoute immédiatement « que l'exactitude matérielle et la légalité de ce motif ne sont pas contestées ». Dès lors que le motif déterminant de l'acte administratif ressort avec évidence des pièces du dossier et qu'il n'est d'ailleurs nullement remis en cause sur le fond par le requérant lui-même, le Tribunal en conclut logiquement « que dès lors l'absence de motivation de la décision attaquée ne met pas le Tribunal Suprême dans l'impossibilité d'exercer son contrôle sur la légalité de cette décision ». L'absence de motivation formelle n'entraîne donc pas l'annulation de l'acte lorsque les motifs réels sont connus du juge, notamment par l'instruction contradictoire, lui permettant ainsi d'exercer pleinement son contrôle de légalité interne. Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême examine le second moyen tiré de la violation des droits de la défense du fait de la non-notification de l'avis de la commission technique spéciale. Le raisonnement du juge repose ici intégralement sur l'opération de qualification juridique de la mesure en cause. Le Tribunal pose en prémisse majeure « qu'une mesure de suspension de permis de conduire ne constitue pas une sanction mais une mesure de police administrative ». En refusant la qualification de sanction au profit de celle de mesure de police — dont la finalité est préventive et vise à préserver l'ordre public et la sécurité des usagers de la route face à un conducteur dangereux —, le Tribunal détermine le régime procédural applicable. De cette qualification découle la conséquence directe introduite par la locution « que par suite » : en s'abstenant de notifier à M. M. M. l'avis de la commission technique spéciale, l'autorité administrative n'a aucunement méconnu les droits de la défense. Le Tribunal Suprême valide ainsi la thèse du Ministre d'État selon laquelle l'exigence de notification préalable de l'avis d'un organe consultatif, découlant du principe des droits de la défense, demeure cantonnée à la matière répressive ou disciplinaire et ne s'étend pas aux mesures de police administrative. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation écartant l'intégralité des moyens de la requête, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes suivants : > « Décide : > La requête de M. M. M. est rejetée ; > Les dépens seront supportés par M. M. M. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 19 janvier 2004 par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, revêt une importance théorique et pratique majeure en droit administratif monégasque. Elle vient fixer avec une grande netteté l'état de la jurisprudence sur deux thématiques centrales du contentieux de l'excès de pouvoir : l'étendue de l'obligation de motivation des actes administratifs et le champ d'application des garanties découlant des droits de la défense face aux mesures de police. #### 1. Le maintien du principe de l'absence d'obligation générale de motivation et ses tempéraments contentieux Le premier apport fondamental de cet arrêt réside dans la réaffirmation du principe traditionnel selon lequel il n'existe pas, en droit administratif monégasque, d'obligation générale et absolue de motiver les décisions administratives individuelles, fût-ce par le biais de la consécration d'un principe général du droit. Le requérant tentait avec audace d'inviter le Tribunal Suprême à faire œuvre prétorienne en érigeant l'obligation de motivation au rang de principe général du droit, applicable dans le silence de l'ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957. Le refus opposé par l'assemblée plénière est sans équivoque : l'obligation de motivation formelle demeure subordonnée à l'existence d'une disposition législative ou réglementaire expresse. Le juge administratif suprême refuse de se substituer au pouvoir normatif pour imposer à l'administration une règle de forme générale. Ce faisant, la jurisprudence monégasque maintient une distinction classique entre la validité formelle de l'acte (qui n'exige l'énoncé des motifs que si un texte le prévoit) et sa validité substantielle (qui requiert toujours que l'acte repose sur des motifs de droit et de fait exacts et légaux). Toutefois, l'intérêt majeur de la décision du 19 janvier 2004 tient à la manière dont elle articule cette règle de non-motivation formelle avec les exigences du contrôle juridictionnel, dans le sillage direct de la jurisprudence « B. » explicitement débattue par les parties dans les visas. Dans cette jurisprudence antérieure relative aux arrêtés d'expulsion d'étrangers du territoire monégasque, il avait été établi que l'absence de motivation formelle de l'acte administratif ne saurait avoir pour effet de priver le Tribunal Suprême de toute possibilité d'exercer son contrôle de légalité. En d'autres termes, si l'administration est dispensée d'inscrire ses motifs dans le corps même de l'arrêté notifié à l'administré, elle ne dispose pas pour autant d'un pouvoir discrétionnaire absolu échappant au juge : elle doit être en mesure de révéler ses motifs au juge de l'excès de pouvoir lors de l'instruction contentieuse, afin que celui-ci puisse vérifier l'exactitude matérielle des faits, la qualification juridique et l'absence d'erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir. En l'espèce, M. M. M. tentait de retourner la logique de cette jurisprudence à son profit en soutenant que, faute de motifs exprimés dans l'arrêté de suspension et dans l'avis de la commission, le juge était placé dans l'impossibilité d'exercer son contrôle, ce qui devait entraîner l'annulation de la décision. Le Tribunal Suprême désamorce cet argument par une analyse réaliste et concrète des pièces du dossier. L'impossibilité pour le juge d'exercer son contrôle ne résulte pas du simple silence formel de l'acte attaqué ; elle ne serait constituée que si, au terme de l'instruction écrite contradictoire, les motifs ayant déterminé l'administration demeuraient occultes, insaisissables ou invérifiables. Or, dans l'affaire *Sieur M. M.*, le dossier contentieux faisait apparaître de manière lumineuse et incontestable la cause juridique et factuelle de la suspension : l'existence d'un procès-verbal de police constatant la conduite en état d'ébriété, ayant d'ailleurs déclenché des poursuites pénales sur le fondement de l'article 391-1 du Code pénal. Mieux encore, le Tribunal relève que le requérant lui-même ne contestait ni l'exactitude matérielle de ce fait (l'état alcoolique au volant), ni la légalité de ce motif au regard des textes applicables. Dès lors, la transparence du motif au stade contentieux suppléait entièrement le mutisme formel de l'arrêté initial. Le juge étant parfaitement éclairé sur les raisons de droit et de fait de la mesure, son contrôle de légalité interne n'était nullement entravé. Cette solution pragmatique démontre que l'exigence de communication des motifs au juge est une règle fonctionnelle destinée à garantir l'effectivité du recours pour excès de pouvoir, et non un substitut destiné à créer *a posteriori* un vice de forme systématique. #### 2. La qualification de mesure de police administrative et le cantonnement procédural des droits de la défense Le second apport majeur de l'arrêt réside dans la qualification juridique opérée par le Tribunal Suprême concernant la suspension administrative du permis de conduire et les conséquences procédurales strictes qu'il en tire quant au périmètre des droits de la défense. Face à un comportement unique — la conduite sous l'emprise d'un état alcoolique —, l'ordre juridique monégasque prévoit l'intervention conjointe du juge pénal (article 391-1 du Code pénal) et de l'autorité administrative après avis de la commission technique spéciale (articles 123 et suivants, notamment l'article 128, de l'ordon
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19461 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19461 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/12-02-19461)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l’appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière classique mais toujours sensible de la police des étrangers et, plus particulièrement, du régime juridique encadrant le maintien et la levée des mesures d’éloignement du territoire national. Monsieur P. V., ressortissant de nationalité italienne et résidant en Suisse, a fait l’objet de deux condamnations pénales prononcées par les juridictions italiennes au cours des années 2012 et 2013. En premier lieu, par un jugement en date du 13 novembre 2012, le Tribunal de Turin l’a condamné à une peine d’emprisonnement d’un an et demi assortie du sursis ainsi qu’à une peine d’amende de 6 000 euros du chef d’usure. En second lieu, le 12 avril 2013, le Tribunal de Biella a prononcé à son encontre une condamnation pénale pour des faits d’abus de confiance. Considérant qu’au regard des faits ainsi établis par l’autorité judiciaire étrangère, la présence de l’intéressé sur le sol monégasque était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité tant publiques que privées, le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a pris à son encontre, le 11 novembre 2013, une décision administrative de refoulement du territoire monégasque. Cette décision initiale, prise sur le fondement de l’article 22 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, n’a fait l’objet d’aucun recours contentieux de la part de Monsieur P. V. dans les délais légaux. Près de deux ans et demi après l’édiction de cette mesure de police, l’intéressé a entrepris une première démarche administrative visant à en obtenir l’aménagement. Par un courrier daté du 14 mars 2016, il a sollicité auprès du Ministre d’État la suspension provisoire de la mesure de refoulement pour une durée d’un an. Par une décision en date du 14 juin 2016, l’autorité administrative a opposé un refus à cette demande. Le Ministre d’État a alors motivé ce rejet en relevant que la nature même des faits ayant justifié la mesure initiale, indépendamment de la date de leur commission, révélait un comportement préjudiciable à la sécurité publique et que la présence du demandeur à Monaco apparaissait, pour l’heure, de nature à représenter un risque de trouble à l’ordre public. Tout comme la mesure initiale de 2013, cette décision de rejet du 14 juin 2016 n’a pas été contestée par la voie juridictionnelle. Trois années supplémentaires s’étant écoulées, Monsieur P. V. a de nouveau saisi l’administration monégasque. Par une correspondance du 7 mai 2019, il a formellement demandé au Ministre d’État l’abrogation pure et simple de la mesure de refoulement prononcée le 11 novembre 2013 ou, à titre subsidiaire, sa suspension pour une période probatoire de trois ans. Au soutien de cette nouvelle requête gracieuse, le demandeur faisait valoir plusieurs éléments factuels visant à démontrer l'amendement de son comportement et l'absence de menace actuelle pour l'ordre public. Il précisait notamment que ses extraits de casiers judiciaires délivrés par les autorités italiennes, suisses et monégasques portaient la mention « néant » et ne faisaient état d'aucune condamnation, ajoutant qu’il n’avait plus fait l’objet de la moindre observation défavorable depuis l’intervention de la mesure d’éloignement de 2013. Il mettait également en exergue la stabilité de sa situation professionnelle actuelle et faisait état d’un motif d’ordre personnel et familial, à savoir son souhait de pouvoir venir rendre visite librement et en toute sérénité à sa compagne, laquelle réside en Principauté de Monaco. En complément de ce courrier, il a adressé au Ministre d’État, le 14 mai 2019, la copie de son permis provisoire de séjour en Suisse. Par une décision rendue le 2 août 2019, le Ministre d’État a de nouveau rejeté la demande d'abrogation ou de suspension formulée par Monsieur P. V., en se fondant sur les dispositions de l’article 22 de l’Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 et en indiquant que l’examen du dossier auquel il avait été procédé ne permettait pas, pour l’heure, de réserver une suite favorable à la requête. C’est précisément ce second refus qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine du juge constitutionnel et administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage de la voie du recours pour excès de pouvoir, conformément aux dispositions du 2° du B de l’article 90 de la Constitution et de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, Monsieur P. V. a déposé une requête au Greffe Général de la Principauté le 30 août 2019, enregistrée sous le numéro TS 2019-21. L’instruction de l’affaire a donné lieu à un échange nourri d’écritures : une contre-requête du Ministre d’État enregistrée le 31 octobre 2019, une réplique du requérant déposée le 29 novembre 2019, et enfin une duplique de l’administration enregistrée le 24 décembre 2019, avant la clôture de l’instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 6 janvier 2020. Aux termes de ses écritures, le requérant sollicitait, à titre principal, l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d’État du 2 août 2019 rejetant sa demande d'abrogation ou de suspension triennale du refoulement, ainsi que la condamnation de l’État de Monaco aux entiers dépens. À titre incident, dans son mémoire en réplique, il demandait au Tribunal Suprême de prescrire une mesure d’instruction invitant l’autorité administrative à produire l’ensemble des éléments de droit et de fait fondant sa décision, afin de permettre au juge d’exercer son contrôle sur l'exactitude et la légalité des motifs. Sur le fond du droit, l’argumentation de Monsieur P. V. s’articulait autour de deux moyens principaux, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne de l’acte attaqué. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation, tant à l’encontre de la décision de refus d’abrogation du 2 août 2019 qu’à l’encontre de la mesure initiale de refoulement du 11 novembre 2013. Invoquant dans sa réplique les dispositions des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, il soutenait que la jurisprudence exigeait désormais une motivation formelle énonçant les considérations de droit et de fait des décisions de refoulement ou de refus de levée de telles mesures, et que l'administration devait faire connaître ces motifs au juge. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, le requérant contestait le bien-fondé de la mesure de refoulement et de son maintien dans le temps. Il soutenait que sa présence sur le territoire monégasque ne constituait manifestement plus un trouble à l’ordre public et que l’écoulement du temps depuis 2013 privait le maintien de cette mesure de toute justification valable. Pour répondre aux objections de l'État concernant la charge de la preuve de son amendement, il faisait valoir, outre la production de ses casiers judiciaires vierges (suisse, italien et monégasque), un élément qu'il qualifiait de nouveau et postérieur au dernier refus : la circonstance, confirmée selon lui par son conseil italien, qu'il était sur le point de solliciter sa réhabilitation judiciaire auprès des juridictions italiennes. En défense, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en opposant une argumentation structurée en quatre points. Premièrement, sur la recevabilité formelle des moyens, l'administration soutenait que les griefs formulés dans la requête initiale étaient rédigés en des termes si elliptiques qu'ils ne constituaient pas des moyens d'annulation opérants permettant de saisir utilement le juge de l'excès de pouvoir. Deuxièmement, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir partielle tirée du caractère définitif de la décision initiale de refoulement du 11 novembre 2013. Faute d'avoir été attaquée dans le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême, cette décision était devenue définitive, rendant irrecevables les griefs dirigés contre elle par voie d'exception ou d'amalgame à l'occasion du recours contre le refus d'abrogation de 2019. Troisièmement, s'agissant de la légalité externe, l'État défendait la régularité de la motivation de l'acte du 2 août 2019 en opérant une distinction fondamentale, issue de la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, entre la décision initiale de refoulement et la décision refusant d'abroger une telle mesure. Dans cette seconde hypothèse, la charge de la preuve reposant sur le demandeur à l'abrogation — qui doit établir par des justificatifs convaincants l'existence d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus démontrant son amendement —, l'administration, lorsqu'elle estime qu'aucun élément nouveau de nature à modifier son appréciation antérieure n'est produit, n'est pas tenue d'expliquer pourquoi les arguments avancés ne sont pas convaincants. Selon le Ministre d'État, il suffit que la décision vise le texte applicable (l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964) et constate que le nouvel examen du dossier ne permet pas de modifier la position du Gouvernement Princier, formule validée par le Tribunal Suprême dans une décision du 24 novembre 2017 (*M. L. c/ État de Monaco*) et satisfaisant pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Dès lors, le contrôle du juge portant sur les justificatifs produits par le demandeur, la mesure d'instruction sollicitée par Monsieur P. V. s'avérait inutile et devait être rejetée. Quatrièmement, sur le fond et l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État soutenait que la demande du 7 mai 2019 ne comportait aucun élément probant établissant la disparition de la menace pour l'ordre public. L'absence de nouvelles condamnations depuis 2013 et l'allégation d'une stabilité professionnelle étaient jugées insuffisantes en l'absence de toute précision concrète sur les activités, les sources de revenus et les fréquentations de l'intéressé. Quant au souhait de rejoindre sa compagne à Monaco, l'administration le jugeait inopérant, les intéressés ayant toute latitude pour se retrouver hors du territoire de la Principauté. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait l'argument tiré de la future demande de réhabilitation pénale en Italie : d'une part, cette démarche n'était ni effective ni même encore formellement engagée ; d'autre part, et en tout état de cause, en vertu du principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, une éventuelle réhabilitation postérieure au 2 août 2019 serait totalement sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire posait une question juridique centrale à triple détente, classique en droit du contentieux administratif mais revêtant une acuité particulière au regard de l'évolution des exigences de motivation des actes de police en Principauté : À quelles conditions de recevabilité, de motivation formelle au sens de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et de justification au fond au regard de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, est soumise la légalité de la décision par laquelle le Ministre d'État rejette une demande tendant à l'abrogation ou à la suspension d'une mesure de refoulement antérieure devenue définitive ? Plus précisément, le juge de l'excès de pouvoir devait déterminer : 1. Si le requérant pouvait utilement contester la légalité (notamment le défaut de motivation et le bien-fondé) de la mesure initiale de refoulement à l'occasion d'un recours dirigé contre le refus de l'abroger ; 2. Quel degré de précision la loi du 29 juin 2006 impose-t-elle à l'administration lorsqu'elle motive un refus d'abrogation de refoulement, et si une formule constatant l'absence d'éléments permettant de réserver une suite favorable suffit à caractériser l'énoncé des considérations de fait ; 3. Comment s'opère la dévolution de la charge de la preuve de la disparition de la menace à l'ordre public et quelle est l'étendue temporelle et matérielle du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge sur les éléments dits « nouveaux » invoqués par l'étranger refoulé. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême rejette l'intégralité des prétentions de Monsieur P. V. par une motivation concise, rigoureuse et méthodiquement ordonnée en sept considérants. Le raisonnement de la Haute Juridiction suit une progression logique implacable, balayant successivement la question procédurale de l'instruction, le périmètre du litige lié au caractère définitif des actes antérieurs, la légalité externe et, enfin, la légalité interne. En premier lieu, après avoir rappelé aux considérants 1° et 2° le cadre normatif applicable — à savoir les termes de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 conférant au Ministre d'État le pouvoir d'enjoindre à tout étranger de quitter le territoire ou de lui interdire d'y pénétrer — ainsi que la chronologie des décisions administratives intervenues en 2013, 2016 et 2019, le Tribunal statue au considérant 3° sur la demande de mesure d'instruction. Il l'écarte sobrement en estimant « qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée ». Ce refus découle directement de la conception que se fait le Tribunal de l'office du juge en matière de refus d'abrogation : le dossier étant suffisamment éclairé par les pièces soumises par le demandeur lui-même au soutien de sa demande d'abrogation et par les exposés des parties, il n'est nul besoin d'ordonner à l'administration la production d'éléments supplémentaires. En deuxième lieu, au considérant 4°, la juridiction circonscrit strictement l'objet du litige en accueillant la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État concernant la contestation de l'acte initial du 11 novembre 2013. Le Tribunal pose que « la décision de refoulement étant définitive faute d'avoir été contestée dans le délai de recours, les moyens tirés de l'illégalité de cette décision ne peuvent qu'être écartés ». Par cette affirmation, le juge rappelle l'intangibilité des actes administratifs individuels devenus définitifs : l'expiration du délai de recours contentieux purge l'acte initial de ses éventuels vices (qu'il s'agisse d'un défaut de motivation ou d'une erreur d'appréciation originelle) et interdit au justiciable d'exciper de son illégalité au soutien d'un recours dirigé contre un refus ultérieur d'abrogation. En troisième lieu, au considérant 5°, le Tribunal Suprême examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le juge procède à une analyse concrète des termes de la décision du 2 août 2019. Il relève, d'une part, que l'acte « vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté » (considération de droit) et, d'autre part, qu'il précise que l'examen de la demande « auquel il a été procédé ne permet pas, pour l'heure, de réserver une suite favorable à votre demande » (considération de fait). Le Tribunal en déduit que la décision comporte bien l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et ne méconnaît donc pas les exigences légales. Ce faisant, le juge valide pleinement la thèse gouvernementale : face à une demande d'abrogation, le fait générateur du refus réside dans l'insuffisance des éléments apportés par le demandeur pour modifier l'état de droit et de fait préexistant ; le simple constat par l'administration que l'examen du dossier ne permet pas de revenir sur la mesure constitue, en soi, l'énoncé suffisant de la considération de fait fondant le maintien de la police administrative. En quatrième et dernier lieu, au considérant 6°, la Haute Juridiction aborde le contrôle de la légalité interne sous l'angle de l'erreur manifeste d'appréciation. Le raisonnement du juge se décompose ici en trois temps : * Tout d'abord, le Tribunal fixe la règle d'attribution de la charge de la preuve : « il appartenait à M. V. de démontrer que la décision de refoulement dont il a fait l'objet le 11 novembre 2013 à la suite de plusieurs condamnations pénales devait être reconsidérée ». C'est donc une obligation probatoire positive qui pèse sur l'administré. * Ensuite, le juge définit le standard de preuve requis et la borne temporelle de référence : le demandeur doit apporter « des éléments nouveaux significatifs, postérieurs à la décision du 14 mars 2016 [Note : la décision mentionne ici le 14 mars 2016, date de la demande, en lieu et place du 14 juin 2016, date de la décision de rejet mentionnée au considérant 2°] refusant la suspension de la mesure de refoulement et susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé la mesure de refoulement ». En l'espèce, au vu des pièces du dossier (casiers judiciaires vierges, permis de séjour suisse, allégation de stabilité et lien affectif), le Tribunal juge souverainement que de tels éléments nouveaux significatifs font défaut. * Enfin, le Tribunal écarte l'argument tiré de la demande de réhabilitation pénale devant les juridictions italiennes en appliquant le principe cardinal de l'appréciation de la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction : le requérant « ne peut utilement se prévaloir de la circonstance, postérieure à la décision attaquée, qu'il aurait formé devant les juridictions italiennes une demande de réhabilitation pénale ». Concluant que le Ministre d'État n'a pas entaché son refus d'une erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême rejette la requête au considérant 7°. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de Monsieur P. V. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de Monsieur V. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 2 décembre 2020 par l