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# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20636 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20636 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/07-12-20636)) Le contentieux de l’excès de pouvoir est structurellement marqué par une asymétrie informationnelle entre l’administré et la puissance publique. Détentrice des dossiers administratifs, des avis consultatifs internes et des pièces justificatives ayant présidé à l’édiction de l’acte unilatéral, l’Administration occupe une position stratégique qui ne saurait pour autant paralyser l’office du juge de la légalité. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 12 juillet 2022, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à la théorie de la preuve et aux pouvoirs d’instruction du juge administratif monégasque dans le cadre du contentieux de l’urbanisme. En mobilisant les dispositions de l’article 32 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la Haute Juridiction consacre avec force le caractère inquisitoire de la procédure administrative contentieuse. Elle rappelle que si la charge de l’allégation et d’un commencement de preuve pèse initialement sur le requérant, l’exigence probatoire ne saurait être poussée jusqu’à imposer à l’auteur du recours une preuve impossible lorsque les éléments décisifs sont exclusivement détenus par l’autorité administrative. Ce faisant, le Tribunal Suprême refuse de statuer au fond en l’état d’un dossier incomplet et sursoit implicitement à statuer en ordonnant au Ministre d’État la production intégrale des pièces nécessaires à l’exercice effectif de son contrôle de légalité. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend naissance au cœur du tissu urbain dense et réglementé de la Principauté de Monaco, plus précisément rue Bellevue, dans le secteur des quartiers ordonnancés, à proximité immédiate de la frontière avec la commune française de Beausoleil. Par un arrêté en date du 18 juin 2020, le Ministre d’État a délivré à la société civile immobilière (S.C.I.) Augustine, représentée par son mandataire, la société anonyme monégasque (S.A.M.) J.B. Pastor & fils, une autorisation portant un double objet. D’une part, cet acte administratif autorise la démolition d’un bâtiment dénommé « Villa Alsacia », situé au 11, rue Bellevue à Monaco. D’autre part, il porte approbation de la demande de permis de construire en vue de la réalisation d’une nouvelle opération immobilière consistant en l’édification d’un hôtel particulier dénommé « Villa Esmeralda ». Selon les éléments débattus entre les parties, ce projet prévoit la construction d’un immeuble d’envergure, présenté par l'Administration comme un logement unique en propriété individuelle distribué sur sept niveaux (ou comportant six étages selon la requérante), assorti d’aménagements en sous-sol incluant une aire de stationnement et des voies de garage. La société civile immobilière (S.C.I.) Puna, représentée par sa gérante en exercice, Madame B. R. épouse R., est propriétaire de la « Villa Chaumont ». Cette propriété est immédiatement riveraine de la parcelle destinée à accueillir le projet de la « Villa Esmeralda », les deux fonds étant notamment séparés par un escalier dont la nature juridique et l’usage sont par ailleurs discutés. Estimant que l’opération projetée par sa voisine méconnaissait gravement les règles d’urbanisme et portait atteinte à ses droits ainsi qu’à l’environnement urbain, la S.C.I. Puna a entrepris des démarches pour prendre connaissance de la teneur exacte de l’autorisation délivrée. Le 18 août 2020, par l’intermédiaire de son conseil, la S.C.I. Puna a été autorisée à consulter sur place le dossier déposé à l’appui de la demande de permis de construire au sein des services de la Direction de la Prospective, de l’Urbanisme et de la Mobilité de la Principauté. À l’issue de cette consultation, dont le caractère exhaustif ou lacunaire deviendra le nœud procédural de l’instance, la société riveraine a formé, le 21 août 2020, un recours gracieux auprès du Ministre d’État. Ce recours administratif préalable tendait à l’annulation de l’arrêté du 18 juin 2020 ainsi que, par voie de conséquence, de l’ensemble des actes pris sur son fondement. Le silence gardé par le Ministre d’État sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant ainsi le différend et ouvrant la voie à la phase juridictionnelle du conflit. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-11, la S.C.I. Puna a saisi le Tribunal Suprême d’un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé tant contre l’arrêté ministériel du 18 juin 2020 que contre la décision implicite rejetant son recours gracieux, tout en sollicitant la condamnation de l’État aux entiers dépens. L’instruction écrite s’est déroulée selon la trame classique des échanges de mémoires : le Ministre d’État a déposé une contre-requête le 26 mars 2021 concluant au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens ; la S.C.I. Puna a déposé une réplique le 22 avril 2021 ; enfin, le Ministre d’État a produit une duplique le 18 mai 2021, avant que la clôture de l’instruction ne soit prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 27 mai 2021. L’argumentation développée par la société requérante est particulièrement dense et s’articule autour de dix moyens distincts, mêlant étroitement des griefs de légalité externe et des critiques de légalité interne. Au titre de la légalité externe et de la régularité de la procédure d’instruction, la S.C.I. Puna invoque en premier lieu un vice de procédure tiré de l’absence d’étude urbanistique préalable ou d’étude d’impact globale sur les conséquences environnementales du projet. Elle fonde cette exigence sur l’ampleur et la hauteur de la construction (six étages à hauteur maximale d’emprise), sur l’exposé des motifs du projet de loi n° 891 ayant conduit à l’Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011, sur la loi n° 1.456 du 12 décembre 2017 portant code de l’environnement (et notamment son article L. 141-1 invoqué en réplique), sur le principe de précaution issu des protocoles européens et internationaux ratifiés par la Principauté, ainsi que sur la proximité immédiate de la commune française de Beausoleil et la législation française systématisant les études d’impact. En deuxième lieu, elle soutient que l’autorisation était subordonnée à une étude technique précise des incidences de l’extension du sous-sol sur les aménagements de surface, exigée par l’article 17 de l’Annexe n° 1 du Règlement d’urbanisme issu de l’Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 modifiée, ainsi qu’aux garanties de stabilité et de résistance aux séismes prévues par le chiffre 15-2 de l’article 3 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Se référant expressément à la « jurisprudence Danthony du Conseil d’État du pays voisin », la requérante fait valoir que l’absence de cette étude au dossier a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision et l’a privée d’une garantie. En troisième lieu, la requérante dénonce le défaut d’avis spécifique et préalable de la Direction de l’Aménagement urbain, pourtant requis par l’article 6 du Chapitre III du Règlement d’urbanisme issu de l’Ordonnance Souveraine n° 4.482 précitée. Les quatrième et cinquième moyens constituent le cœur de la controverse probatoire. La S.C.I. Puna soutient, d’une part, que le Comité consultatif, lors de son unique session du 20 février 2020, s’est prononcé au vu d’un dossier manifestement incomplet. Surtout, elle relève que des pièces complémentaires ont été versées au dossier postérieurement à cette date sans que le Comité consultatif ne soit à nouveau saisi pour avis, entachant l’acte d’un vice de procédure substantiel. D’autre part, elle affirme que cette incomplétude matérielle du dossier a empêché le service instructeur lui-même d’apprécier l’insertion du projet dans son environnement et le respect de la légalité interne à la date de délivrance du permis. Au titre de la légalité interne et des vices entachant la consistance même du projet, la requérante invoque en sixième lieu l’indétermination de la nature et de l’affectation réelle de l’opération, s’interrogeant sur le caractère exclusivement privatif ou ouvert au public d’un « hôtel particulier » d’une telle envergure, élément déterminant au regard des règles de sécurité, de salubrité et de tranquillité publiques. En septième lieu, elle articule une série de violations des dispositions générales du Règlement d’urbanisme : méconnaissance des règles de hauteur et de cohérence architecturale (article 17.2.2 de l’Annexe n° 1 sur le statut des bâtiments existants et article 20 sur le statut des bâtiments frontière, la future villa dépassant de plus de quatre étages les constructions des rues Bellevue et Bel Respiro) ; violation des règles d’aménagement du sous-sol (article 17 de l’Annexe n° 1 et article 6 du Chapitre III) ; non-respect du quota de 70 % de plantations en pleine terre dans les jardins à créer en raison de larges surfaces en « deck » (article 26) ; méconnaissance des prescriptions sur l’aspect extérieur des bâtiments relatives aux tuiles rouge brique et à la transparence des garde-corps (article 31), ainsi que des doutes sur la sécurité incendie et la conformité au plan local d’urbanisme de Beausoleil. En huitième lieu, elle invoque la violation des prescriptions spéciales du Chapitre II de l’Annexe n° 9 du Règlement d’urbanisme relatives au quartier de Monte-Carlo (article 3 sur la démolition d’un mur de soutènement rue Bellevue). En neuvième lieu, elle pointe une incohérence entre la notice descriptive et les plans quant au système de climatisation. Enfin, en dixième lieu, elle dénonce le caractère disproportionné du projet, l’empiètement sur l’escalier commun dépendant de la « Villa Chaumont », les troubles de jouissance et la dévaluation économique générant une rupture d’égalité et un déséquilibre manifeste entre les droits du pétitionnaire et ceux des tiers riverains. En défense, le Ministre d’État oppose une réfutation systématique mais caractérisée par une grande économie de productions documentaires. Sur le premier moyen, il conteste l’existence de toute obligation textuelle d’étude d’impact ou d’incidences, y compris au regard de l’article L. 141-1 du code de l’environnement, et dément la systématisation alléguée en droit français. Sur les deuxième et septième moyens, il soutient que la « Villa Alsacia » n’a pas le statut de « bâtiment existant » au sens de l’article 17 de l’Annexe n° 1 (car ne figurant pas sur le plan de masse consultable en ligne), ni celui de « bâtiment frontière » au sens de l’article 20.3, rendant ces textes inapplicables ; il ajoute que le dossier comportait un avis de faisabilité structurelle, une note technique structure et un plan structure (qu’il ne verse aux débats qu’au stade de la duplique). Sur le troisième moyen, il affirme que l’article 6 du Règlement d’urbanisme est inapplicable car aucun niveau de sous-sol n’est implanté sous une voie ou emprise publique. S’agissant crucialement du quatrième moyen relatif au Comité consultatif, le Ministre d’État concède que le dossier a été complété à plusieurs reprises après la séance du 20 février 2020 (notamment les 3 mars et 13 mai 2020), mais affirme que les pièces déposées le 13 mai 2020 concernaient une garantie à première demande échappant à la compétence du Comité, que l’architecte avait présenté le projet en séance permettant au Comité de poser toutes questions utiles sur l’esthétique du projet, et qu’il n’est pas démontré que l’absence de ces pièces ait faussé son appréciation. Surtout, en duplique, le Ministre d’État oppose un argument de pur droit probatoire : « conformément au droit commun, la preuve incombe au demandeur » (*actori incumbit probatio*), soutenant que la requérante, ayant consulté l’intégralité du dossier le 18 août 2020, n’apporte aucun commencement de preuve de l’incomplétude du dossier (cinquième moyen) ou de l’irrégularité de la procédure. Pour le reste, il verse en duplique la note descriptive mentionnant un « Hôtel Particulier en propriété individuelle » (sixième moyen), conteste toute atteinte à l’environnement ou aux règles de jardins et de toitures (septième moyen), écarte l’applicabilité de l’article 3.9.2 de l’Annexe n° 9 comme ne concernant que la rue Bel Respiro tout en affirmant une reconstruction à l’identique (huitième moyen), nie toute contradiction sur la climatisation (neuvième moyen) et rappelle enfin que les permis sont délivrés sous réserve des droits des tiers, rendant inopérants les griefs de droit privé (dixième moyen). Face à cette défense, la S.C.I. Puna a vigoureusement protesté dans son mémoire en réplique contre ce qu’elle qualifie de tentative de renversement de la charge de la preuve et de violation du principe du contradictoire. Elle souligne avec insistance que le Ministre d’État procède par de simples affirmations invérifiables tout en s’abstenant de produire devant le juge les pièces qu’il est seul à détenir, notamment l’avis du Comité consultatif du 20 février 2020, le dossier complet de demande de permis et les pièces complémentaires déposées postérieurement à cet avis. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration du débat contentieux plaçait le Tribunal Suprême devant une difficulté méthodologique et procédurale préalable à tout examen au fond de la légalité de l’arrêté du 18 juin 2020. Le problème juridique central soumis à l’Assemblée plénière peut être formulé de la manière suivante : quelle est la répartition de la charge de la preuve devant le juge de l’excès de pouvoir lorsque le requérant formule des griefs précis et sérieux relatifs à la composition d’un dossier administratif et à la régularité d’une procédure consultative, et que l’Administration se borne en défense à contester ces allégations en invoquant la règle selon laquelle la preuve incombe au demandeur, sans verser aux débats les pièces administratives qu’elle est seule à détenir ? De manière subséquente, il s’agissait de déterminer si, dans une telle hypothèse de rétention documentaire ou de carence probatoire de l’Administration, le juge administratif monégasque doit rejeter les moyens du requérant comme non établis ou s’il a le devoir de mobiliser ses pouvoirs d’instruction d’office, prévus par l’article 32 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, pour contraindre l’autorité publique à produire les éléments nécessaires à l’exercice effectif de son contrôle de légalité. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question procédurale d’une importance cardinale, le Tribunal Suprême adopte un raisonnement structuré en quatre considérants d’une grande rigueur logique, posant d’abord le cadre normatif, définissant ensuite le standard théorique de la charge de la preuve et de l’office du juge, avant de procéder à la subsomption des faits de l’espèce pour en tirer la conséquence opérationnelle. En premier lieu, après avoir rappelé l’objet de la requête au considérant 1, la Haute Juridiction vise et reproduit au considérant 2 le fondement textuel de son intervention : l’article 32 de l’Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 modifiée, sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel : « Le Tribunal peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes les mesures d’instruction qu’il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Ce texte confère au juge une prérogative discrétionnaire dans son déclenchement, mais finalisée par un objectif impérieux : la manifestation de la vérité juridique et factuelle. En deuxième lieu, le considérant 3 constitue le véritable « considérant de principe » de la décision. Le Tribunal Suprême y énonce la dialectique subtile qui gouverne l’administration de la preuve dans le procès administratif monégasque. Il procède en trois temps : * Tout d’abord, il rappelle le principe directeur selon lequel le juge statue « au vu des éléments versés au dossier de la procédure par les parties » et qu’« il incombe à ces dernières d’apporter, à l’appui de leurs prétentions, tous les éléments nécessaires ». La conséquence immédiate de cette règle primaire est qu’il appartient au Tribunal « d’écarter des allégations insuffisamment étayées ». Le demandeur ne peut donc saisir le juge de pures conjectures et espérer que l’instruction supplée sa propre carence initiale. * Ensuite, le Tribunal introduit immédiatement un tempérament fondamental lié à la nature même du contentieux administratif : « il ne saurait toutefois exiger de l’auteur du recours qu’il apporte, en toute circonstance, la preuve des faits qu’il avance ». Cette formule condamne directement la thèse défendue par le Ministre d’État en duplique, qui prétendait appliquer de manière absolue et mécanique l’adage civiliste selon lequel la preuve incombe exclusivement au demandeur. * Enfin, le Tribunal définit les conditions d’engagement de son pouvoir inquisitoire : lorsque le juge est saisi d’une « requête assortie d’allégations sérieuses non démenties par les éléments produits en défense par l’Administration », il lui revient, avant de statuer au fond, de prescrire sur le fondement de l’article 32 précité « les mesures d’instruction propres à lui procurer les éléments de nature à lui permettre d’établir sa conviction ». Et le juge de préciser l’instrument privilégié de cette recherche de conviction : « en particulier en exigeant de l’Administration la production de toute pièce en sa possession susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur ». En troisième lieu, au considérant 4, le Tribunal Suprême applique cette grille d’analyse aux échanges mémoires intervenus entre la S.C.I. Puna et le Ministre d’État. Le constat dressé par la juridiction à l’encontre de la stratégie défensive de l’État est sans appel. Le Tribunal relève que la requérante avait formulé « plusieurs allégations sérieuses relatives au contenu du dossier de demande de permis litigieux et à la procédure de consultation du Comité consultatif ». Face à ces griefs circonstanciés, « le Ministre d’État s’est borné à soutenir qu’elles n’étaient pas fondées ou que la requérante ne les établissait pas, sans produire les éléments de preuve que seule l’Administration détenait et qu’il n’incombait donc pas à la requérante de fournir ». Le juge opère ici un renversement de la charge de la production documentaire : dès lors que la détention de la preuve est unilatérale (l’Administration étant la gardienne du dossier de permis et des procès-verbaux ou avis du Comité consultatif, nonobstant la consultation sur place accordée à l’avocat de la requérante le 18 août 2020), l’inertie de l’Administration ne peut préjudicier au requérant. Plus grave encore aux yeux de la Haute Juridiction, cette abstention paralyse la fonction juridictionnelle elle-même : le Tribunal constate solennellement « qu’ainsi, le Ministre d’État n’a pas mis le Tribunal Suprême en mesure d’exercer son contrôle sur la légalité des décisions attaquées ». Pour remédier à cette entrave au contrôle de légalité, le Tribunal Suprême décide donc de faire usage de l’article
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20635 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20635 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/07-12-20635)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 12 juillet 2022 en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre particulièrement sensible de la police des étrangers et du contrôle juridictionnel des décisions administratives refusant un premier établissement sur le territoire monégasque. Les faits de l'espèce mettent en cause Madame A. K. veuve N., ressortissante russe née en 1971 à Leningrad. Selon les éléments factuels exposés par la requérante et rapportés dans les visas de la décision, celle-ci est issue d'une famille appartenant à la classe moyenne russe, son père, décédé, ayant exercé la profession de médecin militaire, sa mère retraitée ayant été ingénieur en chimie textile, et sa sœur cadette étant entrepreneur dans le bâtiment. Titulaire d'études supérieures, notamment d'une licence en histoire de l'art, Madame K. veuve N. s'est spécialisée professionnellement dans la rénovation des bâtiments historiques ou classés. Outre sa langue maternelle russe, elle maîtrise à l'oral comme à l'écrit l'anglais et le français. Sur le plan familial et patrimonial, la requérante a eu d'un premier mariage deux enfants, Alexandre, né en 1994, et Yvan, né en 1999, tous deux étudiants et titulaires de la double nationalité française et russe. En 2006, elle a contracté un second mariage avec Monsieur M. N., propriétaire et dirigeant de l'un des principaux laboratoires pharmaceutiques russes. Un enfant, prénommé K., est issu de cette union. À la suite du décès de son époux, survenu à Moscou des suites d'une crise cardiaque, la dévolution successorale a conduit Madame K. veuve N. à devenir propriétaire de la moitié du patrimoine conjugal, l'autre moitié, formant la masse successorale du défunt, ayant été répartie par tiers égaux entre elle-même, son fils mineur K., et la mère du défunt, Madame G. N. Par l'effet de ce partage successoral, la requérante s'est trouvée détentrice de la majorité absolue du capital social des laboratoires pharmaceutiques, à hauteur de 83,33 %, le reliquat de 16,66 % appartenant à son fils mineur. Elle a dès lors succédé à son défunt mari à la tête de l'entreprise en prenant les fonctions de présidente-directrice générale. L'exercice de ce mandat social a été marqué par des dissensions internes : entrée en conflit avec le directeur général en place en raison d'agissements qu'elle qualifie de déloyaux à son égard, elle a dû procéder au licenciement de ce dernier. Parallèlement, ses relations familiales avec sa belle-mère se sont rapidement détériorées, situation qu'elle impute au comportement de cette dernière. Au titre de ses fonctions de présidente-directrice générale, la requérante perçoit une rémunération mensuelle excédant 40 000 euros, à laquelle s'ajoutent les dividendes distribués par la société. Ses attaches avec le territoire français et monégasque sont anciennes et substantielles. Domiciliée à Paris, Madame K. veuve N. est titulaire en France, de manière ininterrompue depuis 1992, d'une carte de résident d'une durée de validité de dix ans, régulièrement renouvelée en 2002 puis en 2012, lui conférant le droit d'exercer toute profession en France métropolitaine dans le respect de la législation en vigueur. Elle dispose d'un important patrimoine immobilier incluant une villa située à Villefranche-sur-Mer. En outre, elle a procédé à l'acquisition d'un appartement en Principauté de Monaco par le truchement d'une société de droit monégasque dont elle assure la gérance et détient 99 % des parts sociales, le 1 % restant étant détenu par sa mère qui réside à Moscou et n'entend pas quitter cette ville. Cet appartement monégasque, utilisé en l'état comme résidence secondaire, avait vocation à devenir sa résidence principale dans l'hypothèse où les autorités monégasques feraient droit à sa demande d'établissement. C'est dans ce contexte que, le 25 octobre 2019, assistée d'un cabinet, Madame K. veuve N. a déposé auprès des autorités compétentes de la Principauté une première demande de délivrance d'une carte de séjour de résident. Il est constant et non contesté par les parties que ce dossier de demande respectait formellement l'ensemble des exigences administratives et comportait l'intégralité des pièces justificatives requises, notamment celles attestant de moyens suffisants d'existence, la requérante n'entendant exercer aucune activité professionnelle à Monaco. Pourtant, par une décision en date du 24 février 2020, qui lui a été notifiée le 13 août 2020, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à cette première demande de carte de séjour de résident, sans assortir cette décision de la moindre explication, qu'elle fût écrite ou verbale. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus non motivé, Madame K. veuve N. a engagé une démarche administrative préalable en formant un recours hiérarchique auprès du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur. Ce recours, réceptionné par l'administration le 7 octobre 2020, tendait, à titre principal, au retrait de la décision de rejet du Directeur de la Sûreté publique et, à titre subsidiaire, à la communication des motifs ayant fondé ce refus. Par une lettre datée du 20 novembre 2020 et reçue par l'intéressée le 23 novembre 2020, le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur a rejeté ce recours hiérarchique. Pour justifier le silence gardé sur les raisons de cette décision, l'autorité ministérielle s'est retranchée derrière les dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, aux termes desquelles la décision du Directeur de la Sûreté publique refusant l'établissement d'une personne physique n'est soumise à aucune obligation légale de motivation. Madame K. veuve N. a alors saisi la juridiction suprême monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-10, elle a sollicité du Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 24 février 2020 et, d'autre part, de la décision implicite ou explicite confirmative du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur du 20 novembre 2020 rejetant son recours hiérarchique. Consciente de l'obstacle probatoire résultant de l'absence de motivation, elle a également demandé au Tribunal Suprême, « au besoin », de prononcer une décision avant dire droit invitant le Ministre d'État à révéler les motifs de fait et de droit ayant présidé au rejet de sa demande, tout en concluant à la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique enregistré le 22 avril 2021, la requérante développe une argumentation articulée autour de la distinction fondamentale entre la dispense formelle de motivation et l'exigence substantielle de légalité des motifs. Elle rappelle en premier lieu qu'elle satisfait pleinement aux conditions légales posées par l'article 1er et l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, ayant justifié de moyens d'existence largement suffisants. Si elle concède que l'acte attaqué échappe à l'obligation de motivation formelle, elle soutient que ce refus a été prononcé « sans raison ». Relevant que les visas de la décision mentionnent la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale, elle proteste de son honorabilité, affirmant être une femme à la conduite irréprochable, vierge de toute condamnation pénale tant en Russie que dans d'autres États, et dépourvue de tout lien avec des individus ou entités se livrant à des activités illégales ou poursuivant des buts illicites. La requérante souligne que l'opacité maintenue par l'administration la place dans l'incapacité absolue d'identifier la cause du refus, de présenter d'éventuelles justifications ou d'y remédier, ainsi que d'apprécier la pertinence juridique de ce motif. Sur le terrain des principes généraux du droit public, elle fait valoir que la dispense légale de motivation ne saurait conférer à l'administration un « absolu pouvoir discrétionnaire qui confinerait à l'arbitraire ». La Principauté de Monaco étant un État de droit, l'autorité administrative demeure assujettie au respect de la légalité, incluant l'interdiction du détournement de pouvoir et la soumission au contrôle minimum du juge de l'excès de pouvoir. Dès lors que la loi du 13 juillet 2016 est visée, le juge doit pouvoir vérifier si le refus est justifié et adapté au regard des exigences de l'article 5 de ladite loi. Dans son mémoire en réplique, elle précise son analyse textuelle de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 : ce texte ne consacre nullement un pouvoir de délivrance ou de retrait « selon son bon vouloir », mais subordonne le refus ou le retrait soit au non-respect des conditions légales, soit à la circonstance qu'il soit « nécessaire » de refuser ou de retirer le titre. Remplissant les conditions financières, le refus ne peut reposer que sur cette notion de nécessité, laquelle implique l'existence de motifs légitimes. En refusant de divulguer ces motifs au juge, l'administration entrave le contrôle juridictionnel de légalité, ce qui justifie, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, la prescription d'une mesure d'instruction et, en cas de refus persistant du Ministre d'État, l'annulation pure et simple de la décision attaquée. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 26 mars 2021 et une duplique enregistrée le 18 mai 2021, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la demanderesse aux dépens. Dans un premier temps, aux termes de sa contre-requête, l'autorité étatique adopte une position particulièrement succincte et radicale. Après avoir pris acte du fait que la requérante ne conteste pas l'applicabilité de la dispense de motivation prévue à l'article 6 de la loi du 29 juin 2006, le Ministre d'État affirme que la satisfaction des conditions énoncées à l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ne confère « aucun droit à obtenir une première carte de séjour dont la délivrance est discrétionnaire, tout comme le retrait "si les autorités compétentes le jugent nécessaire" ». Il se borne à conclure que c'est dans ce cadre discrétionnaire que la demande a été rejetée, sans fournir la moindre indication sur les raisons concrètes de ce rejet. Dans sa duplique, face aux critiques formulées par la requérante dans sa réplique, le Ministre d'État infléchit légèrement la présentation théorique de sa défense tout en maintenant son refus de communiquer les motifs de fait. Il expose que la délivrance d'une première carte de séjour ne dépend pas uniquement de la réunion des conditions légales objectives, mais relève également de l'appréciation portée par les services de l'État sur la « nécessité de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public qui constitue l'objet même des mesures de police administrative ». Tout en concédant que cette appréciation relève du pouvoir discrétionnaire et non de l'arbitraire, et qu'elle « n'échappe pas au contrôle du Tribunal Suprême », le Ministre d'État persiste à soutenir que la décision n'a pas à être motivée, a fortiori lorsqu'elle est prise au visa de la loi du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale, et s'abstient derechef de produire devant le juge les éléments fondant la décision litigieuse. À l'audience du 27 juin 2022, le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant au rejet de la requête. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La confrontation des thèses en présence soumettait au Tribunal Suprême une question de droit fondamentale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et à l'effectivité du contrôle juridictionnel face aux prérogatives régaliennes de l'administration en matière de police des étrangers. Le problème juridique pouvait être formulé de la manière suivante : la dispense légale d'obligation de motivation formelle dont bénéficie l'administration monégasque lorsqu'elle refuse l'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté (en vertu de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006), conjuguée au pouvoir d'appréciation discrétionnaire que lui reconnaît l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 pour la délivrance d'une première carte de séjour de résident, autorise-t-elle le Ministre d'État, dans le cadre d'un recours contentieux en annulation, à opposer au Tribunal Suprême le simple caractère discrétionnaire de la mesure sans lui révéler les motifs de fait et de droit qui la sous-tendent, ou le juge de l'excès de pouvoir doit-il, pour garantir l'exercice effectif de son contrôle de légalité, enjoindre à l'administration par une mesure d'instruction de produire l'ensemble des éléments justifiant sa décision ? En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si l'absence d'obligation de motiver l'acte administratif à l'égard de l'administré emporte également dispense de justifier du bien-fondé de cet acte devant le juge administratif lors d'une contestation contentieuse. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière au regard de l'importance de la question de principe soulevée, déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, condensé en trois considérants limpides qui dissocient nettement la forme de l'acte administratif et le fond du contrôle juridictionnel. Dans un premier temps (considérant 2), la Haute juridiction procède au rappel du cadre normatif applicable au litige en citant intégralement les deux dispositions textuelles dont l'articulation est au cœur du débat. D'une part, le Tribunal reproduit les termes de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte fixe les conditions alternatives exigées de l'étranger sollicitant pour la première fois une carte de séjour de résident : la présentation soit d'un permis de travail (ou récépissé équivalent), soit des pièces justificatives de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession. Le texte précise également les règles relatives à la durée de validité et au renouvellement de la carte de résident temporaire, avant d'énoncer en son dernier alinéa qu'elle « peut lui être retirée à tout moment, s'il est établi qu'il cesse de remplir ces mêmes conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaires ». D'autre part, le Tribunal rappelle les dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui édicte expressément une dérogation au principe de motivation en disposant que « (…) le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ». Dans un second temps (considérant 3), le Tribunal Suprême pose le principe cardinal qui gouverne son office de juge de la légalité. Il énonce que « si le rejet de la première demande de carte de séjour de résident opposé à Mme K. veuve N. n'avait pas à être motivé, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs d'une telle décision ». Par cette formule ciselée, la juridiction opère une distinction conceptuelle classique mais fondamentale en droit administratif : l'obligation de motivation (règle de forme et de procédure imposant d'inscrire les raisons de la décision dans le corps même de l'acte notifié au destinataire) ne se confond nullement avec l'obligation pour tout acte administratif de reposer sur des motifs matériellement exacts et juridiquement légaux (règle de légalité interne touchant au bien-fondé de la mesure). Appliquant immédiatement ce principe directeur au comportement procédural de l'administration dans l'instance en cours, le Tribunal Suprême constate la carence probatoire et argumentative de l'État. Il relève avec fermeté « qu'en réponse aux conclusions tendant à l'annulation des décisions que la requérante attaque, le Ministre d'État s'est borné à énoncer dans sa contre-requête que la délivrance d'une première carte de séjour de résident est discrétionnaire ». Le juge en tire la conséquence logique et inéluctable : par ce laconisme et ce retranchement derrière la nature discrétionnaire de sa compétence, le Ministre d'État « n'a pas mis le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur la légalité de ces décisions ». Il est d'ailleurs notable que le Tribunal Suprême fasse référence uniquement à la position adoptée dans la contre-requête, signifiant implicitement que les développements théoriques ajoutés par le Ministre d'État dans sa duplique — lesquels évoquaient abstraitement la prévention des atteintes à l'ordre public et la loi sur la sécurité nationale sans pour autant révéler le moindre fait précis reproché à la requérante — n'avaient aucunement pallié cette carence initiale. Dès lors, refusant de se satisfaire d'une affirmation péremptoire de pouvoir discrétionnaire qui réduirait à néant sa mission constitutionnelle de juge de l'excès de pouvoir (visée au travers du 1° du B de l'article 90 de la Constitution), le Tribunal Suprême mobilise ses pouvoirs inquisitoires. Se fondant sur l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (mentionnée par suite d'une erreur matérielle de plume comme datant du « 16 octobre 1963 » dans le considérant 3, alors que les visas mentionnent exactement l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963), la juridiction décide avant dire droit de « prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ». ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit dont le dispositif exact est ainsi libellé : > « DÉCIDE : > Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité sur les décisions attaquées. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 12 juillet 2022 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême revêt une importance majeure dans l'édifice du droit public monégasque, tant par la solennité de la formation de jugement qui l'a adoptée que par la netteté du principe qu'elle consacre. Elle vient parachever la construction de l'État de droit en Principauté en fixant les limites infranchissables du pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de police des étrangers et en affirmant avec autorité la plénitude de juridiction du juge de l'excès de pouvoir.
# Cour d'Appel de Monaco, 13 juillet 2021, n° 19925 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 13 juillet 2021, n° 19925 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2021/07-13-19925)) ## Faits et procédure Le défunt, a. M., décède en Belgique le 19 février 1963. Il laisse pour lui succéder son conjoint survivant, h. MO., marié sous le régime légal belge, ainsi que leurs trois enfants communs. Par déclaration faite au greffe du tribunal civil de Dinant le 4 mars 1963, a. M. fille du défunt renonce à la succession de son père. Son épouse décède en Belgique le 13 août 1986, laissant les trois enfants pour lui succéder. Les époux étaient propriétaires, outre de biens situés en Belgique et en France, d'un appartement situé au Winter Palace à Monaco. La fille du couple, a. M., assigne ses frères le 1er décembre 2006 devant le Tribunal de première instance. Elle sollicite la constatation qu'elle n'a pas renoncé à la succession monégasque de son père, qu'elle l'a acceptée et qu'elle a ainsi la qualité d'héritière pour le patrimoine situé en Principauté. Par jugement du 11 juillet 2019, le tribunal constate la renonciation de la demanderesse à la succession paternelle, dit qu'elle est exclue du partage de la succession monégasque du père et ordonne l'ouverture des opérations de liquidation-partage de la masse monégasque des deux successions. Il désigne un notaire, un juge commissaire et un administrateur provisoire, et rejette les demandes d'expertise et de licitation comme prématurées. Il retient l'application du droit belge en vertu de l'article 56 de la loi n° 1.448 du 28 juin 2017 et l'exclusion de tout renvoi en vertu de son article 24. La demanderesse interjette appel le 6 novembre 2019. Elle demande la réformation des chefs relatifs à sa renonciation et à son exclusion, et conclut ensuite, dans ses écritures postérieures, à ce que la Cour dise que ses frères n'ont pas accepté les successions de leurs parents dans le délai légal. Les intimés concluent à la confirmation et soulèvent l'irrecevabilité des demandes nouvelles. ## Question de droit La Cour doit trancher plusieurs questions successives : 1. La loi n° 1.448 du 28 juin 2017 relative au droit international privé peut-elle régir une instance relative à une succession ouverte en 1963 ? 2. Quel droit régit la succession et l'effet de la renonciation de l'appelante, notamment au regard de l'exclusion du renvoi par l'article 24 de cette loi ? 3. Les demandes de l'appelante tendant à voir constater le défaut d'acceptation de la succession par ses frères sont-elles recevables en appel, eu égard aux articles 429 et 431 du Code de procédure civile ? ## Solution et dispositif **Sur le droit transitoire.** La Cour retient que « les lois de compétence sont d'application immédiate dès lors que le Tribunal de première instance n'a pas statué au fond avant l'intervention de la loi nouvelle ». Elle relève ensuite qu'« à défaut de toutes dispositions transitoires applicables concernant les instances en cours figurant dans ce nouveau dispositif normatif, la loi n° 1.448 précitée est d'application immédiate ». Elle en conclut que « c'est ainsi à bon droit que les premiers juges ont fait application des dispositions issues de la loi n° 1.448 ». **Sur la loi applicable.** La Cour rappelle que, selon l'article 56, « la succession est régie par le droit de l'État sur le territoire duquel le défunt était domicilié au moment de son décès ». Elle relève que la déclaration de mutation par décès du 5 septembre 1963 mentionne le domicile du défunt à Gedinne-Station (Namur), ce qui n'est pas contesté. Elle applique en conséquence le droit belge. S'appuyant sur l'article 24, qui définit le droit d'un État comme « les règles matérielles du droit de cet État, à l'exclusion de ses règles de droit international privé », elle écarte la règle de conflit belge de 1963, qui aurait soumis les immeubles à la loi de situation, et ne retient que les règles matérielles belges, « et notamment celles régissant la renonciation aux successions ». **Sur la renonciation.** La Cour refuse de statuer en l'état sur la portée de la renonciation. Elle constate que l'appelante invoque une révocation de sa renonciation par l'acte notarié français du 8 juillet 1975, mais relève que « seul le droit successoral
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19890 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19890 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/06-11-19890)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de l'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative des activités économiques régie par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 relative à l'exercice de certaines activités économiques et juridiques (parfois mentionnée dans la décision sous le numéro 1.114 en raison d'une erreur matérielle de plume présente dans l'arrêt). Par une décision ministérielle en date du 21 février 2012, prise sur le fondement de l'article 9 de ladite loi, Madame E. R. A., créatrice de mode ayant déposé sa propre marque, a obtenu l'autorisation administrative d'exercer en Principauté une activité commerciale définie en ces termes : « l'achat et la vente de gros, la commission, le courtage, l'exportation en gros de produits cosmétiques sous la marque d'E. R. ; l'achat, la vente de gros, la commission, le courtage, l'exportation et l'importation de tous vêtements et tous accessoires se rattachant à l'habillement en général sous la marque d'E. R. ». Toutefois, l'exploitation de cette activité a connu d'importantes vicissitudes. Confrontée à des problèmes de santé, l'intéressée a interrompu son activité professionnelle tout au long des années 2015 et 2016. Parallèlement, elle s'est trouvée en situation de défaillance vis-à-vis de l'administration fiscale monégasque, ayant déposé avec retard certaines déclarations relatives à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Ces manquements aux obligations légales et réglementaires incombant aux titulaires d'une autorisation d'exercice ont déclenché la mise en œuvre de la procédure de sanction administrative prévue par les textes. Le 26 novembre 2018, Madame E. R. A. a été convoquée devant la commission spéciale instituée par l'article 10 de la loi du 26 juillet 1991. Après que l'intéressée a été mise à même de présenter ses observations devant cette instance consultative, l'autorité administrative, en la personne du Ministre d'État, a pris, le 10 avril 2019, une décision lui retirant son autorisation d'exercer délivrée sept ans plus tôt. Contestant cette mesure d'éviction de la vie économique monégasque, l'intéressée a initialement emprunté la voie du recours administratif préalable en formant, le 27 mai 2019, un recours gracieux auprès du Ministre d'État. Ce recours a fait l'objet d'une décision expresse de rejet le 29 juillet 2019. C'est à ce stade que la stratégie procédurale de l'opératrice économique a évolué de manière déterminante. Par un courrier en date du 24 septembre 2019, Madame E. R. A. a expressément indiqué à l'administration qu'elle renonçait à former un recours contentieux (recours pour excès de pouvoir) contre la décision initiale du 10 avril 2019, mais elle a simultanément sollicité du Ministre d'État l'abrogation de cette même décision lui retirant son autorisation d'exercice. À l'appui de cette demande d'abrogation, elle invoquait la survenance de circonstances nouvelles démontrant, selon elle, un retour à la conformité légale et une reprise effective de son activité économique. Elle faisait notamment valoir qu'elle respectait désormais l'ensemble des dispositions de la loi du 26 juillet 1991, que toutes ses déclarations administratives et fiscales avaient été dûment adressées à la Direction des Services Fiscaux, et que son activité avait repris son essor dès la fin de l'année 2018 (dans le prolongement d'évènements médiatiques en 2017-2018), matérialisé par la commande et la réception de sa collection printemps-été 2019, l'arrivée des collections 2019-2020, les relances de clients pour des commandes passées en janvier 2018, octobre 2018 et janvier 2019, ainsi que des propositions commerciales de participation à des défilés et salons. Par une décision du 30 octobre 2019, le Ministre d'État a opposé un refus catégorique à cette demande d'abrogation. Le motif central de ce rejet résidait dans l'affirmation selon laquelle « la décision de retrait de l'autorisation d'exercer en date du 10 avril 2019 et, par suite, la décision de rejet de votre recours gracieux en date du 29 juillet dernier, étant fondées en droit et en fait et le droit interne ne connaissant pas de la procédure d'abrogation administrative, seules les voies de recours contentieuses à l'encontre de la décision querellée sont ouvertes. Il est donc loisible à votre cliente de recourir contre la décision susmentionnée par-devant le Tribunal Suprême, ou procéder au dépôt d'une nouvelle demande d'autorisation d'exercer ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 20 décembre 2019 sous le numéro TS 2020-05, le Tribunal Suprême a été appelé à statuer en matière administrative, sur le fondement du B de l'article 90 de la Constitution, sur la légalité de cette décision du 30 octobre 2019 et sur ses conséquences pécuniaires. L'instruction s'est déroulée dans le contexte particulier de la crise sanitaire, donnant lieu au visa de l'Ordonnance souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Au terme d'un échange nourri de mémoires comprenant la requête initiale, une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 20 février 2020, une réplique de la requérante déposée le 19 mars 2020 et une duplique ministérielle enregistrée le 9 juin 2020, la clôture de l'instruction a été prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 22 juin 2020, avant que l'affaire ne soit renvoyée à l'audience du 27 mai 2021. Les prétentions de Madame E. R. A. s'articulaient autour de deux volets classiques du contentieux administratif monégasque : un recours pour excès de pouvoir doublé d'un recours indemnitaire, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Sur le terrain de la légalité, la requérante sollicitait l'annulation de la décision du 30 octobre 2019 en soulevant deux moyens distincts : - En premier lieu, un moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation, en violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon elle, l'acte attaqué se bornait à relater l'historique procédural sans énoncer les considérations de fait et de droit ni citer aucun texte fondant le refus, ignorant totalement les faits nouveaux invoqués. - En second lieu, un moyen de légalité interne pris d'une erreur de droit manifeste. S'appuyant sur la définition doctrinale et jurisprudentielle de l'abrogation (acte mettant fin pour l'avenir à tout ou partie d'un acte antérieur) et sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (notamment une décision du 30 novembre 2009 et celles relatives au retrait de cartes de séjour ou de permis de travail), elle soutenait que l'administration dispose toujours de la faculté d'abroger ses décisions en cas de changement dans les circonstances de droit ou de fait. En affirmant que le droit interne ignorait cette procédure, le Ministre d'État avait entaché sa décision d'une erreur de droit. En réplique aux arguments de l'administration, elle précisait qu'il lui était légalement impossible de déposer simplement une nouvelle demande d'autorisation, puisque le deuxième alinéa de l'article 10 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 suspend précisément la faculté de procéder à toute nouvelle déclaration ou demande d'autorisation pour des activités similaires pendant le délai imparti. Elle ajoutait que l'abrogation d'une décision de retrait fait revivre l'autorisation initiale pour l'avenir, à l'instar d'une annulation contentieuse, et que sa régularisation fiscale ainsi que la reprise de son activité constituaient bien des faits nouveaux pertinents pour l'avenir. Sur le terrain indemnitaire, Madame E. R. A. réclamait la condamnation de l'État à lui verser la somme de 119.900 euros en réparation du préjudice financier et commercial subi. Elle exposait que, respectueuse de la décision du 10 avril 2019, elle se trouvait dans l'impossibilité de livrer et vendre les marchandises déjà commandées (les factures de ses fournisseurs s'élevant à 66.088,34 euros) et d'honorer les commandes de ses clients dont le montant global atteignait 119.900 euros, tout en devant décliner des offres de participation à des salons professionnels. Elle soutenait que ce préjudice, matérialisé postérieurement au 10 avril 2019 par la réception des commandes et l'impossibilité de les écouler, découlait directement du refus d'abrogation du 30 octobre 2019. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens, conclusions rejointes à l'audience par le Procureur Général. - Sur la légalité externe, l'administration rétorquait que le moyen de défaut de motivation manquait en fait, les termes mêmes de la lettre du 30 octobre 2019 étant très explicites quant aux motifs de droit et de fait du refus. - Sur la légalité interne, la défense ministérielle déployait une argumentation complexe en plusieurs strates pour tenter de neutraliser l'erreur de droit reprochée. Tout d'abord, le Ministre d'État soutenait que la requérante isolait un membre de phrase de son contexte : il affirmait n'avoir jamais prétendu que la procédure d'abrogation n'existait pas en droit monégasque — concédant même que cette procédure y est « extrêmement usitée » —, mais avoir voulu signifier que l'abrogation était juridiquement impossible lorsqu'elle vise une décision de retrait ou une décision ayant déjà fait l'objet d'un recours gracieux rejeté. Selon la thèse de l'administration, le retrait ayant eu pour effet d'anéantir rétroactivement l'autorisation d'exercice, celle-ci était devenue caduque et n'existait plus ; l'abrogation ultérieure de ce retrait ne pouvait donc faire revivre le néant juridique, imposant à l'administrée de déposer une nouvelle demande d'autorisation. À titre subsidiaire, le Ministre d'État faisait valoir que, même à supposer l'abrogation techniquement possible, la demande devait être rejetée faute de circonstances de droit ou de fait nouvelles : la régularisation fiscale ultérieure et la reprise d'activité en 2019 n'étaient pas de nature à effacer rétroactivement les infractions commises en 2015 et 2016 qui fondaient légalement la sanction initiale. - Sur le volet indemnitaire, outre le rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions d'annulation, le Ministre d'État opposait l'absence de caractère certain du préjudice et, surtout, une rupture totale du lien de causalité. Il démontrait que les trois ventes non honorées correspondaient à des commandes passées en janvier 2018, octobre 2018 et janvier 2019, soit antérieurement à la décision du 10 avril 2019. Le préjudice allégué trouvait donc sa cause exclusive dans la décision initiale du 10 avril 2019 privant la requérante de son autorisation, et nullement dans le refus d'abrogation du 30 octobre 2019, lequel concernait une demande formée le 24 septembre 2019 qui, par définition, ne pouvait produire d'effets que pour l'avenir. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une série de questions juridiques d'une grande technicité, touchant à la théorie générale de l'acte administratif unilatéral, à l'application dans le temps des sanctions administratives et aux règles de la responsabilité de la puissance publique. Le problème de droit principal peut être formulé ainsi : **L'autorité administrative qui met fin à une autorisation d'exercice d'une activité économique prononce-t-elle un retrait ou une abrogation, et commet-elle une erreur de droit en rejetant une demande ultérieure tendant à l'abrogation de cette mesure de police au motif que le droit interne ne connaîtrait pas la procédure d'abrogation administrative ?** De cette question centrale découlaient trois interrogations subsidiaires mais déterminantes pour l'issue du litige : 1. En premier lieu, quelle est la nature juridique exacte de la décision prise sur le fondement de l'article 10 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 privant d'effets une autorisation d'exercice (s'agit-il d'un retrait rétroactif ou d'une abrogation pour l'avenir), et cette mesure est-elle elle-même susceptible de faire l'objet d'une demande d'abrogation en cas de changement de circonstances ? 2. En deuxième lieu, lorsque le juge de l'excès de pouvoir annule un refus d'abrogation pour erreur de droit sur l'existence même de la procédure d'abrogation, quel est l'effet de cette annulation sur le fond du droit (implique-t-elle automatiquement l'abrogation sollicitée) ? 3. En troisième lieu, sur le terrain du plein contentieux indemnitaire, un opérateur économique peut-il imputer à l'illégalité d'un refus d'abrogation le préjudice financier résultant de l'impossibilité d'honorer des commandes commerciales conclues antérieurement à la décision initiale ayant mis fin à son autorisation d'exercice ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa rigueur conceptuelle et sa volonté de rétablir l'orthodoxie des qualifications juridiques avant de trancher successivement le contentieux de l'annulation et celui de l'indemnisation. #### 1. Le redressement préalable de la qualification juridique de l'acte initial Avant même d'aborder l'examen des moyens dirigés contre la décision attaquée du 30 octobre 2019, le Tribunal Suprême procède, dès le premier considérant synthétisant les faits de la cause, à une requalification juridique fondamentale de la décision initiale du 10 avril 2019. Le juge suprême relève en effet « que, par une décision du 10 avril 2019, qui évoque de manière impropre le retrait de l'autorisation d'exercice d'une activité économique délivrée à Mme A., le Ministre d'État a abrogé cette autorisation ». Par cette incise décisive, le Tribunal Suprême corrige une confusion terminologique et conceptuelle commise par l'administration et reprise par les parties tout au long de l'instance. En droit administratif, le retrait est l'acte qui anéantit une décision antérieure de manière rétroactive (*ex tunc*), tandis que l'abrogation met fin à ses effets uniquement pour l'avenir (*ex nunc*). L'autorisation d'exercer délivrée en 2012 ayant été légalement accordée et ayant produit ses effets pendant plusieurs années avant que des manquements commis en 2015 et 2016 ne justifient qu'il y soit mis fin à titre de sanction en 2019, la mesure du 10 avril 2019 ne pouvait juridiquement constituer un retrait rétroactif : il s'agissait nécessairement d'une abrogation opérant pour l'avenir. Ce faisant, la Haute Juridiction ruine à la base toute la construction défensive du Ministre d'État qui, dans ses écritures (contre-requête et duplique), soutenait que le « retrait » avait rétroactivement anéanti l'autorisation initiale et qu'il était impossible d'abroger un acte de retrait. En réalité, la demande présentée par Madame E. R. A. le 24 septembre 2019 tendait à l'abrogation d'une décision d'abrogation. #### 2. La censure de l'erreur de droit et la délimitation des effets de l'annulation Statuant ensuite sur les conclusions à fin d'annulation, le Tribunal Suprême s'en tient à une lecture littérale et objective des motifs énoncés dans l'acte attaqué, refusant de suivre le Ministre d'État dans sa tentative de réinterprétation contextuelle ou de substitution de motifs implicite. Le juge relève « qu'en énonçant, pour rejeter la demande d'abrogation présentée par Mme A., que "le droit interne ne connaissant pas de la procédure d'abrogation administrative, seules les voies de recours contentieuses à l'encontre de la décision querellée sont ouvertes", le Ministre d'État a entaché sa décision d'une erreur de droit ». La censure est immédiate et implacable. Le Tribunal Suprême consacre ainsi implicitement mais nécessairement l'existence, en droit positif monégasque, de la procédure d'abrogation administrative, y compris à l'encontre d'une décision ayant précédemment mis fin à une autorisation d'exercice. En opposant une fin de non-recevoir absolue tirée de l'inexistence prétendue de cette voie de droit en Principauté, l'administration a méconnu les règles générales régissant la vie des actes administratifs. Conformément au principe d'économie des moyens, cette erreur de droit suffit à entraîner l'annulation totale de la décision du 30 octobre 2019, « sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen de la requête » (à savoir le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006). Toutefois, soucieux de la clarté de l'exécution de sa décision, le Tribunal Suprême prend soin de préciser immédiatement la portée exacte de cette annulation contentieuse. Il juge « que cette annulation, eu égard au motif qui la fonde, n'implique pas l'abrogation demandée par la requérante ; qu'il demeure loisible à cette dernière, si elle s'y croit fondée, de demander à nouveau à l'Administration l'abrogation de la décision du 10 avril 2019 ». Parce que l'annulation repose exclusivement sur l'erreur de droit commise par le Ministre d'État en refusant par principe d'examiner la demande d'abrogation, le juge de l'excès de pouvoir n'a pas eu à se prononcer sur le bien-fondé matériel de cette demande (c'est-à-dire sur la réalité et la pertinence des circonstances nouvelles invoquées par la requérante). L'annulation du refus d'abroger ne vaut donc pas abrogation de la décision du 10 avril 2019 et ne fait pas renaître de plein droit l'autorisation de 2012 ; elle ouvre simplement à l'administrée la faculté de saisir à nouveau l'autorité administrative qui devra, cette fois, instruire la demande au fond sans pouvoir lui opposer l'inexistence de la procédure. #### 3. Le rejet des conclusions indemnitaires pour défaut de lien de causalité Abordant enfin les conclusions à fin d'indemnisation, le Tribunal Suprême met en œuvre les principes classiques de la responsabilité administrative, qui exigent la démonstration d'un fait générateur (ici établi par l'illégalité fautive de la décision du 30 octobre 2019), d'un préjudice certain et d'un lien de causalité direct entre cette illégalité et le dommage invoqué. Examinant la consistance du préjudice allégué par Madame E. R. A., le Tribunal constate que celle-ci « fait état, au soutien de sa demande indemnitaire, d'un préjudice économique résultant de l'impossibilité pour elle d'honorer trois commandes passées avant la décision du 10 avril 2019 ». Appliquant une logique chronologique et causale stricte,
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19780 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19780 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/04-06-19780)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'organisation du temps de travail et, plus singulièrement, l'aménagement du principe du repos hebdomadaire dominical constituent historiquement un point de friction majeur du droit social, cristallisant l'opposition entre les impératifs d'attractivité économique et la préservation des droits fondamentaux des travailleurs. En Principauté de Monaco, la matière est régie par un texte fondateur : la loi n° 822 du 23 juin 1967 sur le repos hebdomadaire. Ce texte législatif a posé le principe selon lequel le repos hebdomadaire doit être donné le dimanche, tout en ménageant d'emblée une architecture duale de dérogations afin de tenir compte des nécessités de la vie économique et sociale. D'une part, la loi n° 822 du 23 juin 1967 a institué un régime de dérogations soumises à une autorisation administrative préalable, délivrée par l'Inspection du Travail. Ce premier mécanisme a vocation à s'appliquer soit lorsque le repos simultané, le dimanche, de l'ensemble des salariés d'un établissement s'avère de nature à préjudicier au public ou à compromettre le fonctionnement normal de cet établissement, soit pour des motifs ponctuels tenant à l'urgence, à la sécurité ou à des circonstances exceptionnelles. D'autre part, le législateur de 1967 a prévu un régime de dérogations dites « de plein droit ». Ces dernières bénéficient automatiquement aux établissements relevant de catégories d'activités spécifiques, dont la liste limitative devait être fixée et actualisée par voie réglementaire, au moyen d'Ordonnances Souveraines. Au fil des décennies, la liste de ces dérogations de plein droit a fait l'objet d'extensions par des Ordonnances Souveraines successives. Toutefois, cette méthode d'élargissement par la voie réglementaire s'est heurtée au contrôle de légalité exercé par le juge administratif. En effet, le pouvoir exécutif avait tenté, par une Ordonnance Souveraine en date du 5 janvier 1994, d'instaurer une dérogation de plein droit au profit des commerces de détail employant moins de dix salariés. Saisi d'un recours, le Tribunal Suprême avait censuré cette Ordonnance Souveraine par une décision rendue le 7 juin 1995. C'est dans ce contexte juridique et historique précis qu'est intervenue la loi n° 1.471 du 2 juillet 2019 portant modification de la loi n° 822 du 23 juin 1967 sur le repos hebdomadaire. Plutôt que de procéder par voie d'Ordonnance Souveraine, les autorités monégasques ont emprunté la voie législative pour réformer le régime applicable. En insérant au sein de la loi de 1967 de nouveaux articles numérotés 3-1 à 3-9, la loi du 2 juillet 2019 a institué une nouvelle catégorie d'exception de plein droit au principe du repos dominical, spécifiquement dédiée aux établissements de commerce de détail. Le dispositif législatif ainsi créé soumet cette ouverture dominicale des commerces de détail à un cadre juridique particulier. Il écarte l'exigence d'une autorisation préalable de l'Inspection du Travail au profit d'une simple information de cette administration, et ne fixe aucun seuil minimum ou maximum de salariés pour définir les établissements éligibles. En revanche, la loi assortit cette dérogation de conditions relatives au consentement et à la compensation des travailleurs. Ainsi, la dérogation n'est applicable qu'aux salariés ayant préalablement et formellement manifesté par écrit leur accord pour travailler le dimanche, la loi prévoyant la faculté pour ces derniers de revenir sur leur accord et interdisant toute sanction en cas de refus. Le travail dominical est en outre plafonné à trente dimanches par an et par salarié. Sur le plan indemnitaire, le texte impose une contrepartie prenant la forme soit d'une rémunération au moins égale au double de la rémunération normalement due, soit d'un repos compensateur d'une journée par dimanche travaillé, venant s'ajouter au jour de repos hebdomadaire récupéré. Enfin, sur le plan financier et social, le législateur de 2019 a instauré un mécanisme d'aide ciblé, réservant aux seules entreprises de commerce de détail de moins de dix salariés qui réalisent un chiffre d'affaires inférieur à un montant fixé par arrêté ministériel le bénéfice d'un remboursement des cotisations sociales dues au titre des dimanches travaillés. Estimant que cette réforme législative bouleversait l'équilibre du droit du travail monégasque et portait atteinte tant à la légalité qu'aux droits fondamentaux des travailleurs, l'Union des syndicats de Monaco a décidé de contester la validité de la loi n° 1.471 du 2 juillet 2019 devant le Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 5 septembre 2019 sous le numéro TS 2019-22, l'Union des syndicats de Monaco a saisi le Tribunal Suprême d'une demande tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la loi n° 1.471 du 2 juillet 2019, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État a été enregistrée le 7 novembre 2019, suivie d'une réplique du syndicat requérant le 11 décembre 2019, et enfin d'une duplique de l'État le 10 janvier 2020, avant que le procès-verbal de clôture ne soit dressé par le Greffier en chef le 20 janvier 2020. Le Président du Tribunal Suprême, après avoir désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant, en qualité de rapporteur par ordonnance du 10 septembre 2019, a renvoyé l'affaire par ordonnance du 17 février 2021 à l'audience du 22 mars 2021, lors de laquelle le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en Assemblée plénière. La particularité cardinale de l'argumentation de l'Union des syndicats de Monaco résidait dans le choix délibéré et assumé du fondement textuel de son action. La requérante a expressément placé son recours sur le terrain du B de l'article 90 de la Constitution, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême statuant en matière administrative (recours pour excès de pouvoir), et a refusé, tant dans sa requête initiale que dans son mémoire en réplique et lors des plaidoiries, de fonder sa demande sur le A de l'article 90 de la Constitution, qui régit la compétence du Tribunal en matière constitutionnelle. Pour justifier ce positionnement procédural singulier consistant à attaquer une loi par la voie du recours administratif pour excès de pouvoir, l'Union requérante développait une thèse d'équivalence matérielle et de détournement de procédure. Elle soutenait que les effets des modifications apportées à la loi de 1967 par la loi de 2019 étaient strictement identiques à ceux produits par une Ordonnance Souveraine prévoyant une dérogation au repos dominical. Selon elle, l'adoption d'une loi au lieu d'une Ordonnance Souveraine constituait un « biais détourné » visant à violer la loi initiale de 1967 tout en échappant à la jurisprudence du 7 juin 1995 par laquelle le Tribunal Suprême avait annulé l'Ordonnance Souveraine du 5 janvier 1994. Dès lors, les atteintes à la Constitution n'étaient présentées que comme les conséquences de cette violation initiale de la loi de 1967. Sur le fond, l'Union des syndicats de Monaco articulait quatre moyens d'annulation : 1. En premier lieu, la violation de l'esprit de la loi n° 822 du 23 juin 1967 et la dénaturation du principe du repos dominical. La requérante faisait valoir que l'élargissement excessif des dérogations de plein droit à une catégorie très large d'établissements de commerce de détail, sans seuil de salariés et sur simple information de l'Inspection du Travail, portait une atteinte encore plus grave au repos dominical que l'Ordonnance Souveraine censurée en 1995. Elle arguait que les limitations prévues étaient purement théoriques et le volontariat factice, les salariés étant contraints d'accepter de travailler le dimanche par crainte d'un licenciement, alors même que la loi de 1967 permettait déjà des suspensions du repos sur autorisation administrative en cas d'urgence, de sécurité ou de circonstances exceptionnelles. 2. En deuxième lieu, la méconnaissance de l'article 9 de la Constitution, qui consacre la religion catholique, apostolique et romaine comme religion d'État. Selon le syndicat, le texte privait les salariés de la possibilité matérielle de pratiquer cette religion en se rendant à la messe dominicale. 3. En troisième lieu, la violation combinée de l'article 22 de la Constitution et de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), ratifiée par la Principauté le 1er décembre 2005, garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale. La crainte du licenciement empêcherait les salariés de jouir d'un dimanche en famille. 4. En quatrième et dernier lieu, la violation du principe d'égalité devant la loi consacré par l'article 17 de la Constitution. Cette rupture d'égalité était dénoncée à un double niveau : entre les salariés, qui ne seraient plus sur un pied d'égalité, et entre les employeurs. Sur ce dernier point, la requérante soulignait que si la loi contraignait de fait toutes les entreprises à ouvrir le dimanche au nom de la concurrence, elle réservait le remboursement des cotisations sociales afférentes aux seules entreprises de moins de dix salariés ne dépassant pas un certain chiffre d'affaires. En défense, le Ministre d'État, rejoint à l'audience par les conclusions du Procureur Général, concluait au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens, en structurant sa défense autour d'une exception d'incompétence soulevée à titre principal, et d'une réfutation au fond à titre subsidiaire. À titre principal, le Ministre d'État opposait l'incompétence absolue du Tribunal Suprême saisi en qualité de juge administratif sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution pour connaître d'une requête tendant à l'annulation d'une loi. Il rappelait que le contentieux de la loi relève exclusivement de la compétence constitutionnelle du Tribunal régie par l'article 90 A, la jurisprudence de 1995 étant dénuée de pertinence puisqu'elle visait une Ordonnance Souveraine, c'est-à-dire un acte administratif. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État démontait méthodiquement les quatre griefs : 1. Sur la violation de la loi de 1967, le moyen était qualifié de doublement inopérant : d'une part, en vertu de l'article 90 A de la Constitution, la validité d'une loi ne peut être appréciée qu'au regard des seuls droits et libertés du Titre III de la Constitution ; d'autre part, en vertu du principe de mutabilité législative, une loi nouvelle peut toujours modifier, compléter ou abroger une loi antérieure sans être liée par « l'esprit » de celle-ci, sous la seule réserve du respect de la Constitution. Au demeurant, le grief était infondé, la loi de 2019 se bornant à créer une dérogation supplémentaire strictement encadrée sans faire disparaître le principe du repos dominical. 2. Sur l'article 9 de la Constitution, le moyen était également inopérant car cet article figure au Titre Ier et non au Titre III de la Constitution, seul invocable dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois. Il était en outre infondé, une dérogation au repos dominical ne remettant nullement en cause la religion d'État. 3. Sur le droit à la vie privée et familiale, le Ministre d'État rappelait, en s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (*TS, 18 janvier 2006, Dame R. veuve B.*), que la constitutionnalité d'une loi ne peut être examinée au regard de la CEDH sur le fondement de l'article 90 A. Au regard du seul article 22 de la Constitution, il soutenait que la loi ne portait aucune atteinte disproportionnée à ce droit compte tenu des garanties instituées (accord écrit préalable et révocable du salarié, plafond de trente dimanches par an, contreparties). 4. Enfin, sur l'article 17 de la Constitution (égalité des Monégasques devant la loi), l'État faisait valoir que l'exigence d'un accord révocable et l'interdiction des sanctions préservaient l'égalité entre salariés. Quant aux employeurs, invoquant la jurisprudence constante (*TS, 30 juin 1976, Sieur G.*), il démontrait que la différence de traitement relative au remboursement des cotisations sociales découlait d'une différence objective de situation, justifiée par la grande difficulté pour les petites entreprises de moins de dix salariés à faible chiffre d'affaires de supporter le surcoût salarial induit par le travail dominical. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question fondamentale de droit processuel constitutionnel et administratif, touchant à la répartition des compétences au sein même de la haute juridiction monégasque et à la théorie générale des actes juridiques : Le Tribunal Suprême, lorsqu'il est expressément et exclusivement saisi en sa qualité de juge administratif de l'excès de pouvoir sur le fondement du paragraphe B (1°) de l'article 90 de la Constitution, est-il compétent pour connaître d'un recours en annulation dirigé contre un acte ayant la forme d'une loi, au motif allégué par le requérant que les dispositions de cette loi produiraient des effets matériellement identiques à ceux d'une Ordonnance Souveraine d'application et constitueraient un détournement de procédure visant à contourner la jurisprudence administrative antérieure ? Subsidiairement, quelles sont les conséquences d'une telle saisine erronée sur la conservation du délai de recours contentieux pour agir sur le terrain constitutionnel ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige sans aborder l'examen au fond des griefs soulevés par l'Union des syndicats de Monaco, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une rigueur formelle absolue, structuré en quatre étapes logiques qui s'articulent autour de l'exégèse de l'article 90 de la Constitution et de la qualification organico-formelle de la loi. En premier lieu, la Haute Juridiction procède à un rappel littéral et combiné des dispositions constitutionnelles régissant sa propre compétence. Elle cite d'une part le A (2°) de l'article 90 de la Constitution, qui définit sa compétence en matière constitutionnelle pour statuer souverainement sur les recours en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, et qui ne sont pas visés au paragraphe B. Elle cite d'autre part le B (1°) du même article 90, qui fonde sa compétence en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir dirigés contre « les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois », ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent. De la lecture croisée de ces deux textes, le Tribunal tire une règle de compétence négative mais absolue : « il résulte de la combinaison de ces dispositions que le Tribunal Suprême n'est pas compétent pour connaître en matière administrative, quels que soient les moyens invoqués, d'un recours en annulation formé contre une loi ». L'emploi de la formule « quels que soient les moyens invoqués » verrouille d'emblée toute tentative de faire dépendre la compétence du juge de la nature de l'argumentation développée au fond. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême examine l'attitude procédurale de la requérante et réfute sa théorie de la requalification matérielle de l'acte législatif. Le juge relève que l'Union des syndicats de Monaco a « expressément et de manière réitérée, dans la procédure écrite comme lors de l'audience », choisi de fonder son recours sur le 1° du B de l'article 90, en refusant délibérément le fondement du A. Cette constatation interdit au juge de procéder d'office à une requalification bienveillante du fondement juridique de la requête : le juge est lié par la volonté explicite et persistante du plaideur assisté d'un avocat. S'agissant de l'argument selon lequel les dérogations au repos dominical auraient dû être prises par Ordonnance Souveraine et que la loi de 2019 produit des effets identiques à un tel acte réglementaire, le Tribunal le balaye par un considérant de principe : « une telle circonstance, à la supposée exacte, est sans incidence sur la nature de l'acte attaqué, une loi ne pouvant être regardée comme une décision d'une autorité administrative ». La nature juridique de la loi est donc exclusivement déterminée par son critère organique et formel, et jamais par son contenu matériel ou ses effets. Dès lors, une loi échappe par nature au périmètre de l'article 90 B. En troisième lieu, tirant la conséquence logique de cette incompétence de la formation administrative pour juger une loi, le Tribunal Suprême accueille l'exception soulevée à titre principal par le Ministre d'État et prononce le rejet de la requête. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême ajoute un considérant d'une importance capitale sur le plan des garanties procédurales et du droit au recours effectif. Bien que le Tribunal Suprême soit une juridiction unique dans son organisation, il considère que le fait de le saisir sur le fondement de sa compétence administrative (article 90 B) au lieu de sa compétence constitutionnelle (article 90 A) équivaut, sur le plan procédural, à saisir « une juridiction incompétente pour en connaître ». Appliquant alors le principe général selon lequel la saisine d'une juridiction incompétente interrompt et conserve le délai de recours contentieux, le Tribunal juge expressément qu'il demeure loisible à l'Union des syndicats de Monaco de présenter une nouvelle requête tendant à l'annulation de la loi n° 1.471 du 2 juillet 2019, cette fois sur le fondement adéquat du A de l'article 90 de la Constitution. Il précise que le délai de recours prévu à l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée recommencera à courir à compter de la notification de la présente décision d'incompétence. ### C. Le dispositif À l'issue de ce raisonnement, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de l'Union des syndicats de Monaco présentée sur le fondement du B de l'article 90 de la Constitution est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître. > Les dépens sont mis à la charge de l'Union des syndicats de Monaco. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 6 avril 2021 par le Tribunal Suprême constitue un arrêt de principe majeur pour le droit public monégasque. Sa formation de jugement la plus solennelle témoigne de la volonté de la Haute Juridiction de fixer avec une autorité incontestable les frontières de son office face à une stratégie contentieuse inédite qui menaçait de brouiller l'architecture constitutionnelle de la Principauté. #### 1. L'étanchéité absolue du dédoublement fonctionnel du Tribunal Suprême La singularité institutionnelle du Tribunal Suprême de Monaco, créé par la Constitution de 1962, réside dans le fait qu'un organe juridictionnel unique concentre entre ses mains les fonctions de Cour constitutionnelle et celles de Conseil d'État (juge administratif suprême). Toutefois, cette unité organique ne saurait masquer une dual
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19460 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19460 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/12-02-19460)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'accès au marché du travail en Principauté de Monaco demeure, par essence, subordonné à un contrôle administratif préalable rigoureux, articulant régulation économique de l'emploi et préservation de l'ordre public. C'est à la croisée de ces impératifs que s'inscrit le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 2 décembre 2020 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en Assemblée plénière. Les faits à l'origine de ce recours pour excès de pouvoir trouvent leur genèse dans le parcours tant professionnel que pénal du requérant, Monsieur M. A. Ce dernier avait exercé une activité salariée sur le territoire monégasque au cours d'une période qu'il situe entre 2010 et 2018 (mais que l'administration circonscrit à une période antérieure aux faits délictueux), donnant, selon ses dires, toute satisfaction à ses employeurs. Toutefois, cette trajectoire professionnelle a été heurtée par de graves antécédents judiciaires liés à la sécurité routière. Dès l'année 2005, Monsieur M. A. avait fait l'objet d'une annulation de son permis de conduire pour des faits d'excès de vitesse et de conduite sous l'empire d'un état alcoolique. Malgré cet avertissement solennel, l'intéressé a été impliqué, au cours de l'année 2012, dans un grave accident de la circulation ayant entraîné des conséquences mortelles. Les circonstances de ce sinistre ont révélé un cumul de comportements infractionnels : Monsieur M. A. conduisait son véhicule à une vitesse excessive, tout en se trouvant simultanément sous l'empire d'un état alcoolique et sous l'emprise de produits stupéfiants. Il convient néanmoins de relever que la dynamique de l'accident a fait apparaître une faute de la victime, laquelle circulait en sens interdit, sur un chantier et en état alcoolique, ce qui a conduit à un partage de responsabilité sur le plan civil, la victime ayant été déclarée responsable à hauteur de 25 % de son propre préjudice. En répression de ces faits qualifiés d'homicide et de blessures involontaires aggravés, Monsieur M. A. a été condamné pénalement, le 10 septembre 2014, à une peine de quatre ans d'emprisonnement, dont deux ans assortis d'un sursis avec mise à l'épreuve pendant une durée de trois ans. Le requérant soutient avoir, depuis lors, intégralement exécuté sa peine, respecté les obligations inhérentes à sa mise à l'épreuve et procédé, par le truchement de son assureur, à l'indemnisation des parties civiles. Désireux de poursuivre ou de reprendre une activité salariée en Principauté, Monsieur M. A. a fait l'objet de demandes d'autorisation d'embauchage et de permis de travail adressées à l'administration monégasque par ses employeurs potentiels. Ces demandes visaient deux emplois distincts, dépourvus de fonctions d'autorité ou de représentation : d'une part, un poste d'agent de nettoyage urbain (ou agent de nettoyage) et, d'autre part, un poste de commis de cuisine. Dans le cadre de l'instruction de ces demandes, la Direction du Travail a sollicité, conformément aux textes réglementaires en vigueur, l'avis de la Direction de la Sûreté Publique afin d'évaluer la situation du demandeur d'emploi au regard de l'ordre public. Au vu des éléments recueillis, et singulièrement de la condamnation prononcée le 10 septembre 2014, le Directeur du Travail a, par une décision en date du 21 décembre 2018, opposé un refus de délivrance du permis de travail sollicité. L'autorité administrative a motivé ce rejet par la circonstance que la situation de Monsieur M. A. n'était pas compatible avec le comportement attendu d'un salarié en Principauté, compte tenu de la gravité des faits ayant entraîné sa condamnation pénale. Contestant le bien-fondé de cette mesure de police administrative du travail, Monsieur M. A. a formé, le 7 janvier 2019, un recours administratif préalable (gracieux ou hiérarchique, la décision le qualifiant génériquement de recours administratif) tendant au retrait ou à l'abrogation de ce refus. Le silence gardé par l'administration sur cette réclamation a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant ainsi le contentieux et ouvrant la voie au recours juridictionnel devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 21 août 2019 sous le numéro de rôle TS 2019-20, Monsieur M. A. a saisi le Tribunal Suprême sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution monégasque, qui attribue compétence à la Haute Juridiction pour statuer souverainement, en matière administrative, sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Le requérant sollicitait l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur du Travail du 21 décembre 2018 lui refusant le permis de travail et de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours administratif du 7 janvier 2019, outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures contradictoires. Après la désignation du rapporteur par ordonnance présidentielle du 26 août 2019, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a déposé une contre-requête le 23 octobre 2019. Le requérant y a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 21 novembre 2019, auquel l'administration a opposé une duplique le 20 décembre 2019, avant que l'instruction ne soit clôturée par procès-verbal du Greffier en chef le 6 janvier 2020. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, Monsieur M. A. articulait sa démonstration autour de trois moyens classiques du contentieux de la légalité, touchant tant à la légalité externe qu'à la légalité interne des actes attaqués. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte. Il soutenait que le Directeur du Travail ne disposait pas de la compétence juridique requise pour opposer un refus de permis de travail, faute de justifier d'une délégation de pouvoir régulière émanant du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé, autorité ministérielle sous la dépendance hiérarchique de laquelle la Direction du Travail est placée. En deuxième lieu, abordant la légalité interne sous l'angle de l'erreur de droit, Monsieur M. A. contestait l'applicabilité même du contrôle de moralité aux emplois visés. Selon son argumentation, l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une Direction du Travail ne soumettrait pas l'ensemble des professions au critère, qu'il qualifiait de subjectif, de « bonne moralité ». Il faisait valoir que des emplois purement matériels et d'exécution, tels que ceux d'agent de nettoyage et de commis de cuisine, échappaient par nature à cette exigence, de sorte que le Directeur du Travail aurait méconnu le champ d'application de la norme en lui opposant ses antécédents judiciaires pour de tels postes. En troisième et dernier lieu, le requérant invoquait une erreur d'appréciation dans la qualification juridique des faits. Pour démontrer que son comportement ne présentait aucune menace pour l'ordre public monégasque, il mettait en exergue le caractère involontaire et l'ancienneté des infractions d'homicide et de blessures involontaires commises en 2012. Il insistait sur le contexte d'accident de la circulation dans lequel la victime portait une part de responsabilité reconnue à hauteur de 25 % pour avoir circulé en sens interdit, sur un chantier et en état d'ébriété. En outre, il arguait de sa réhabilitation de fait : exécution complète de la peine, respect scrupuleux des obligations du sursis avec mise à l'épreuve, et indemnisation des parties civiles prise en charge par sa compagnie d'assurance. Enfin, il rappelait l'absence totale de trouble à l'ordre public durant ses années d'activité antérieures en Principauté, où son travail avait donné pleine satisfaction. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse. Sur la compétence, l'État de Monaco opposait une jurisprudence établie du Tribunal Suprême reconnaissant au Directeur du Travail le pouvoir propre de refuser la délivrance d'un permis de travail. Sur l'erreur de droit, le Ministre d'État soutenait que l'obligation faite à la Direction du Travail de s'assurer auprès de la Sûreté Publique que le candidat à l'emploi n'est pas susceptible de troubler l'ordre public revêt une portée générale et absolue, le texte de l'Ordonnance Souveraine ne procédant à aucune distinction selon la nature ou le niveau de qualification des professions envisagées. Enfin, sur le bien-fondé de l'appréciation portée par l'administration, le Ministre d'État soulignait l'extrême gravité des faits commis par Monsieur M. A., en mettant en lumière le cumul des circonstances aggravantes (vitesse excessive, état alcoolique, usage de stupéfiants) ainsi que l'état de récidive ou de réitération comportementale, l'intéressé s'étant déjà vu retirer son permis de conduire par le passé pour des motifs similaires. L'administration précisait également que les périodes de travail accomplies à Monaco par le requérant étaient antérieures aux faits délictueux et contestait, jusque dans sa duplique, le caractère probant des pièces produites par le requérant pour attester tant de sa bonne moralité actuelle que de l'indemnisation intégrale des victimes constituées parties civiles. L'affaire a été appelée à l'audience publique du 17 novembre 2020, au cours de laquelle le Tribunal Suprême a entendu le rapport de Madame Magali Ingall-Montagnier, les plaidoiries des conseils des parties ainsi que les conclusions du Procureur Général, avant de rendre sa décision le 2 décembre 2020. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la Haute Juridiction à résoudre une triple problématique juridique touchant au régime de police administrative encadrant l'accès des travailleurs étrangers ou non-nationaux au marché de l'emploi monégasque, tel qu'il résulte de la combinaison de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté et de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée portant création d'une Direction du Travail. La question centrale pouvait être formulée ainsi : **Le Directeur du Travail dispose-t-il d'une compétence propre pour refuser un permis de travail, et peut-il légalement fonder ce refus, quelle que soit la nature de l'emploi subalterne sollicité, sur des antécédents judiciaires graves mais involontaires relevant de la délinquance routière commis hors de l'exercice professionnel, au motif qu'ils révèlent un comportement incompatible avec l'ordre public monégasque ?** Cette interrogation globale se décomposait en trois sous-questions distinctes soumises à l'examen du juge de l'excès de pouvoir : 1. En premier lieu, l'attribution par l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 à la Direction du Travail de la mission de délivrer les autorisations d'embauchage et les permis de travail confère-t-elle directement au Directeur du Travail la compétence juridique pour édicter des décisions de refus, sans qu'il soit besoin d'une délégation de pouvoir expresse du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé ? 2. En deuxième lieu, l'exigence de vérification préalable auprès de la Direction de la Sûreté Publique que le demandeur d'emploi n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public s'applique-t-elle de manière indifférenciée à toute demande de permis de travail, y compris lorsque les postes convoités (agent de nettoyage, commis de cuisine) ne comportent aucune prérogative particulière ni responsabilité sensible ? 3. En troisième lieu, dans l'exercice de son contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, le juge administratif doit-il considérer qu'une condamnation pénale pour homicide involontaire aggravé par l'alcool, les stupéfiants et la vitesse, précédée d'une annulation de permis pour des faits analogues, caractérise un comportement demeurant incompatible avec l'exercice d'une activité salariée à Monaco, nonobstant l'ancienneté relative des faits, la faute partielle de la victime et l'exercice antérieur d'emplois en Principauté ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de Monsieur M. A. et valider la légalité des décisions attaquées, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique rigoureux, structuré en trois temps qui répondent méthodiquement à chacun des moyens soulevés par la requête. #### 1. La consécration de la compétence propre du Directeur du Travail (Considérant 2) Examinant tout d'abord le moyen de légalité externe, le Tribunal Suprême écarte l'exception d'incompétence par une lecture directe des textes organiques. La juridiction se réfère à l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée. Tout en relevant que ce texte place effectivement la Direction du Travail « sous l'autorité du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires sociales et la Santé », le Tribunal observe immédiatement que l'article 2 de cette même ordonnance a « confié à cette direction la délivrance des autorisations d'embauchage et de permis de travail ». Le raisonnement du juge repose ici sur la théorie de l'attribution directe de compétence par voie réglementaire. Dès lors que la norme souveraine investit expressément le service administratif (la Direction du Travail) de la mission d'octroyer ces titres, le chef de ce service (le Directeur du Travail) tire directement du texte réglementaire le pouvoir de prendre les décisions individuelles correspondantes. En droit administratif, la compétence pour délivrer une autorisation inclut nécessairement, par parallélisme et par nature, la compétence pour la refuser lorsque les conditions légales ne sont pas remplies. Par conséquent, le Directeur du Travail agit en vertu d'un pouvoir propre et non d'un pouvoir délégué : l'absence de délégation de pouvoir du Conseiller de Gouvernement est donc totalement inopérante. Le Directeur était pleinement compétent pour rejeter, le 21 décembre 2018, les demandes relatives aux postes d'agent de nettoyage urbain et de commis de cuisine. #### 2. L'universalité du contrôle de la menace pour l'ordre public, indépendamment de la nature de l'emploi (Considérant 3) Abordant ensuite le premier moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit, le Tribunal Suprême procède à une interprétation littérale et téléologique de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 18 février 2005. Le requérant tentait d'opérer une distinction (en invoquant un prétendu critère subjectif de « bonne moralité ») selon la typologie des métiers, soutenant que des emplois manuels d'exécution ne justifiaient pas un tel filtrage. Le Tribunal Suprême rectifie d'emblée les termes du débat juridique en rappelant la lettre exacte du texte applicable : il ne s'agit pas d'un contrôle abstrait de moralité professionnelle lié à la déontologie d'un métier spécifique, mais d'une mesure de police générale. L'article 2 prévoit en effet qu'il appartient à la Direction du Travail, « lors de l'examen de toute demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail, de s'assurer auprès de la Direction de la Sûreté Publique que le demandeur d'emploi n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public ». L'emploi par le juge du déterminant indéfini « toute » (« lors de l'examen de toute demande ») est décisif. Là où la loi ou le règlement ne distingue pas, l'interprète ne doit pas distinguer (*ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus*). La condition tenant à l'absence de risque d'atteinte à l'ordre public constitue un préalable légal d'application générale, qui s'impose à tout candidat souhaitant intégrer le marché du travail monégasque, quelle que soit la qualification ou la modestie des fonctions envisagées. En vérifiant le respect de cette condition pour des postes d'agent de nettoyage et de commis de cuisine, le Directeur du Travail s'est borné à appliquer la réglementation en vigueur sans commettre aucune erreur de droit. #### 3. Le contrôle restreint de l'appréciation du comportement du demandeur au regard de l'ordre public (Considérant 4) Enfin, sur le terrain de la qualification juridique des faits, le Tribunal Suprême précise à la fois la nature de son contrôle juridictionnel et les critères substantiels permettant de caractériser une incompatibilité avec l'exercice d'une activité professionnelle en Principauté. Tout d'abord, la formulation retenue en clôture du quatrième considérant — « ne sont pas entachées d'une erreur manifeste d'appréciation » — atteste que le juge de l'excès de pouvoir exerce ici un contrôle restreint (ou contrôle minimum). Ce standard de contrôle s'explique par la large marge d'appréciation discrétionnaire qui doit être laissée à l'autorité administrative lorsqu'elle évalue la dangerosité potentielle d'un individu ou l'adéquation de son profil avec les exigences de l'ordre public sur un territoire exigu comme celui de la Principauté. Ensuite, pour démontrer l'absence de disproportion manifeste dans la décision du Directeur du Travail, le Tribunal Suprême opère une sélection rigoureuse des faits pertinents, en écartant les circonstances atténuantes invoquées par le requérant : - **La gravité intrinsèque et la réitération des faits :** Le juge ne s'arrête pas à la qualification pénale technique d'infraction « involontaire » (homicide involontaire) derrière laquelle se retranchait le requérant. Il s'attache au comportement volontaire ayant conduit au drame : la conduite sous le double empire d'un état alcoolique et de stupéfiants, conjuguée à une vitesse excessive, ayant causé la mort d'autrui en 2012. Plus encore, le Tribunal relève la persistance d'un comportement dangereux dans la durée, en soulignant que ces faits ont été commis « alors même que son permis de conduire avait déjà été annulé en 2005 pour excès de vitesse et conduite sous l'empire d'un état alcoolique ». La lourdeur de la sanction pénale (quatre ans d'emprisonnement dont deux ans ferme et deux ans avec sursis et mise à l'épreuve pendant trois ans) vient corroborer objectivement cette gravité. - **L'inopérance des arguments périphériques :** Le Tribunal écarte expressément deux arguments de défense comme étant « sans incidence sur la prise en compte du comportement de M. A. ». D'une part, la faute de la victime dans la survenance de l'accident de 2012 (qui avait conduit à un partage de responsabilité civile) n'efface en rien la gravité de la transgression des règles de sécurité et de la loi pénale par le requérant. L'appréciation administrative porte sur la conduite personnelle du demandeur d'emploi, non sur la causalité civile du dommage. D'autre part, le fait d'avoir travaillé sans incident en Principauté *avant* la commission de ces faits ne saurait créer un droit acquis au maintien ou au retour sur le marché du travail monégasque dès lors que les actes délictueux postérieurs ont révélé une dangerosité sociale caractérisée. De cet ensemble d'éléments, le Tribunal Suprême déduit que les faits reprochés révèlent de la part de Monsieur M. A. « un comportement qui demeure incompatible avec l'exercice d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque ». Le refus de
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18692 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18692 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/12-05-18692)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives d'éloignement du territoire monégasque. Il oppose Monsieur F. M. M., ressortissant italien résidant à Rome, à l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État. Aux termes des éléments factuels exposés dans la décision, le Ministre d'État a édicté, le 1er février 2002 (date parfois mentionnée par erreur matérielle comme le 1er mars 2002 dans certaines écritures et dans un considérant de la décision), une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de M. F. M. M. Cette décision administrative individuelle de police a été prise sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (visée sous le numéro 3.153 dans le chapeau de l'arrêt et sous le numéro 1.352 dans les visas, en date du 19 mars 1964, et plus particulièrement son article 22). L'acte administratif se bornait à énoncer un motif général, tiré de ce que la présence de l'intéressé sur le territoire de la Principauté serait « de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Pour des raisons que l'administration attribue à l'ignorance de l'adresse de l'intéressé à l'étranger et à la rareté de ses séjours à Monaco, cette décision de refoulement n'a fait l'objet d'aucune notification immédiate. Ce n'est qu'à la faveur d'un séjour de M. M. dans un établissement hôtelier de la Principauté, en décembre 2017, à l'occasion des fêtes de fin d'année, que les services de police ont identifié sa présence et pris contact avec lui en vue de procéder à la notification de la mesure. Par une lettre datée du 20 mars 2018, et reçue par son destinataire le 23 mars 2018, le Directeur de la Sûreté publique a officiellement notifié à M. M. la décision de refoulement prise à son encontre seize années plus tôt, le 1er février 2002, en joignant cet acte au courrier. Par cette même correspondance, le Directeur de la Sûreté publique a informé le ressortissant italien qu'il s'exposait à des sanctions pénales en cas de non-respect de cette mesure administrative d'interdiction du territoire. Prenant connaissance de cette mesure d'éloignement, M. M. a formé, par une lettre du 17 mai 2018 reçue par l'administration le 22 mai 2018, un recours administratif préalable auprès du Ministre d'État. Ce recours comportait un double objet : d'une part, un recours gracieux tendant au retrait de la décision initiale de refoulement du 1er février 2002 ; d'autre part, une demande tendant à l'abrogation (ou levée) de ladite mesure pour l'avenir. Par une décision en date du 26 juin 2018, le Ministre d'État a rejeté à la fois le recours gracieux et la demande d'abrogation. Pour fonder ce refus, l'autorité administrative a indiqué qu'il apparaissait que la présence du requérant en Principauté était « encore à ce jour susceptible de constituer un trouble à l'ordre public » (ou « une menace pour l'ordre public » selon les termes rapportés dans la contre-requête). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de cette mesure de police restreignant sa liberté d'aller et venir en Principauté, M. F. M. M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général le 13 août 2018 sous le numéro TS 2018-18. Aux termes de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique enregistré le 12 novembre 2018, le requérant sollicitait l'annulation de trois actes distincts ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens : 1. La décision du Ministre d'État du 1er février 2002 prononçant son refoulement ; 2. La lettre du Directeur de la Sûreté publique du 20 mars 2018 portant, selon lui, décision de poursuite et de mise en œuvre de la mesure de refoulement ; 3. La décision du Ministre d'État du 26 juin 2018 rejetant son recours gracieux et refusant d'abroger la mesure de refoulement. Au soutien de ses conclusions dirigées contre la décision initiale du 1er février 2002, le requérant développait plusieurs moyens de légalité externe et interne. Sur la forme et la procédure, il invoquait un vice de forme tiré du défaut total de motivation, l'acte se limitant à une formule stéréotypée relative à la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Il soulevait également la violation du principe du respect des droits de la défense, faute d'avoir pu présenter ses observations dans le cadre d'une procédure contradictoire préalable (moyen qu'il n'a toutefois pas repris dans sa réplique). Sur le fond, il arguait d'un défaut de base légale et d'une erreur dans l'appréciation des faits (inexactitude matérielle), soutenant qu'en 2002, sa présence ne menaçait nullement l'ordre public. Il faisait valoir à cet égard sa situation personnelle et professionnelle stable (marié depuis 1993, père de deux enfants, propriétaire et gérant de l'une des cinq plus importantes sociétés immobilières de Rome) et l'absence de toute mention sur son casier judiciaire italien. En réplique aux allégations factuelles formulées pour la première fois par l'État dans sa contre-requête, M. M. soulignait que le Ministre d'État procédait par affirmations approximatives portant sur des faits vieux de vingt-cinq ans, dépourvus de gravité, n'ayant donné lieu à aucune condamnation pénale, et surtout qu'il n'apportait aucune pièce probante pour établir la réalité matérielle de ces faits. Il ajoutait que l'inaction de l'État pendant seize ans démontrait l'absence de tout danger. S'agissant de la lettre du Directeur de la Sûreté publique du 20 mars 2018, le requérant soutenait, pour justifier de la recevabilité de ses conclusions, qu'eu égard au délai exceptionnel de seize ans écoulé depuis l'édiction du refoulement, ce courrier traduisait une volonté autonome de l'administration de poursuivre et d'exécuter effectivement la mesure, constituant ainsi un acte décisoire détachable faisant grief. Il invoquait à l'appui de cette qualification une décision du Tribunal Suprême du 8 février 2010. Sur le fond, il demandait son annulation par voie de conséquence de l'annulation de l'acte de 2002, mais également pour des vices propres : incompétence de l'auteur de l'acte (seul le Ministre d'État étant compétent en vertu de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964), défaut de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, violation des droits de la défense, et violation de l'article 2 du Protocole n° 4 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (liberté de circulation) faute de circonstances justifiant cette mise à exécution tardive. Enfin, concernant la décision du Ministre d'État du 26 juin 2018, M. M. en sollicitait l'annulation par voie de conséquence de l'illégalité des deux actes précédents (en tant qu'elle rejetait son recours gracieux). En tant qu'elle portait refus d'abrogation, il lui reprochait un défaut de motivation en violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (l'acte n'énonçant aucune considération de fait et le caractère antérieur à 2006 de l'acte initial ne dispensant pas de motiver un refus d'abrogation intervenu en 2018) ainsi qu'un défaut de base légale, son comportement depuis 2002 étant exempt de tout reproche, comme en témoignait son unique séjour sans incident en décembre 2017 et une attestation de moralité établie le 18 octobre 2018 par Monseigneur Luigi Ginami, président d'une association caritative. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 octobre 2018 et une duplique du 14 décembre 2018, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. En premier lieu, l'État opposait une fin de non-recevoir aux conclusions dirigées contre la lettre du 20 mars 2018 du Directeur de la Sûreté publique. Il soutenait que ce courrier, purement informatif et accompagné de la décision de refoulement elle-même, était dépourvu de caractère décisoire, ne faisait pas grief et ne pouvait être assimilé à un acte détachable ni à une décision révélée au sens de la jurisprudence du 8 février 2010. En deuxième lieu, sur la légalité de la décision du 1er février 2002, le Ministre d'État faisait valoir que cet acte, antérieur à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, n'était soumis à aucune obligation légale ou réglementaire de motivation. Il écartait le moyen tiré des droits de la défense comme inopérant à l'encontre d'une mesure de police administrative (et non de sanction). Sur le bien-fondé de la mesure, le Ministre d'État révélait dans ses écritures les motifs factuels ayant guidé son appréciation en 2002 : les services de police disposaient, pour la période de 1994 à 1997, de renseignements défavorables sur le requérant ; en outre, ce dernier avait attiré l'attention à Monaco même par un comportement jugé suspect, tenant notamment à l'acquisition pratiquement concomitante de sept véhicules de marque Mercedes, en relation avec un individu signalé pour des malversations dans le secteur des concessionnaires automobiles. Le Ministre d'État estimait que ces faits, dont la légalité devait s'apprécier à la date de l'acte en 2002 nonobstant leur ancienneté ou l'absence de condamnation pénale, justifiaient pleinement la mesure de police, le délai de notification s'expliquant uniquement par l'absence du requérant du territoire monégasque. En troisième lieu, s'agissant de la décision du 26 juin 2018, le Ministre d'État soutenait qu'elle était suffisamment motivée au regard de l'absence d'obligation de motivation de l'acte initial, et qu'il appartenait au demandeur d'une abrogation de prouver un changement dans les circonstances de fait. Selon l'administration, ni l'écoulement du temps durant lequel l'intéressé était absent de Monaco, ni l'attestation à caractère général et religieux produite par le requérant ne démontraient un amendement de son comportement propre à faire disparaître la menace pour l'ordre public. L'instruction ayant été close le 2 janvier 2019, l'affaire a été appelée à l'audience du 20 novembre 2019 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, pour être jugée le 5 décembre 2019. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le recours soumis au Tribunal Suprême soulevait trois questions juridiques distinctes mais complémentaires, touchant respectivement à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir et à l'office du juge administratif dans le contrôle de légalité interne des mesures de police : 1. **Sur la recevabilité :** La lettre par laquelle le Directeur de la Sûreté publique notifie à un étranger une décision de refoulement prise par le Ministre d'État seize années plus tôt, en lui rappelant les sanctions pénales encourues en cas d'infraction, acquiert-elle, en raison de ce délai exceptionnel d'inaction administrative, le caractère d'un acte décisoire détachable faisant grief et susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ? 2. **Sur la légalité de la mesure initiale de refoulement et la charge de la preuve :** Lorsque l'administration invoque dans ses écritures contentieuses des faits précis (renseignements de police défavorables et transactions automobiles suspectes) pour justifier une mesure de refoulement non motivée formellement, mais que le requérant conteste la réalité et la pertinence de ces faits, l'État peut-il se dispenser de produire les pièces établissant la matérialité desdits faits devant le juge de l'excès de pouvoir ? 3. **Sur le sort de la décision rejetant le recours gracieux et la demande d'abrogation :** Quelle est l'incidence de l'annulation contentieuse de la décision initiale de refoulement sur la légalité de la décision subséquente par laquelle le Ministre d'État a rejeté le recours gracieux et refusé d'abroger ladite mesure ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, statuant en Assemblée plénière, procède à un examen méthodique et séquentiel des conclusions de la requête, en articulant son raisonnement en trois temps correspondant aux trois actes attaqués. #### 1. L'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la lettre de notification du Directeur de la Sûreté publique Dans son deuxième considérant, la Haute Juridiction examine la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État concernant la lettre du 20 mars 2018. Le Tribunal Suprême pose en principe que « la lettre par laquelle le Directeur de la Sûreté publique notifie à la personne intéressée une décision de refoulement prise à son encontre par le Ministre d'État n'est pas, par elle-même, susceptible de faire grief ». Répondant directement à l'argumentation du requérant qui tentait d'ériger cette notification tardive en une décision autonome de « poursuite et de mise en œuvre » de la mesure d'éloignement, le juge administratif suprême précise que « le long délai écoulé entre la décision de refoulement et sa notification par le Directeur de la Sûreté publique est sans incidence sur la nature de cette lettre ». La notification demeure une simple mesure d'exécution matérielle et d'information, dépourvue d'effet juridique propre distinct de l'acte notifié. L'écoulement du temps, fût-il de seize ans, ne saurait transmuer un acte recognitif ou d'exécution en un acte décisoire. En conséquence, le Tribunal accueille la fin de non-recevoir du Ministre d'État et déclare irrecevables les conclusions tendant à l'annulation de la lettre du 20 mars 2018. En revanche, cette notification ayant valablement fait courir les délais de recours (suivis d'un recours gracieux dans le délai légal), le Tribunal retient sa compétence pour statuer sur la légalité de la décision initiale du 1er février 2002 (mentionnée par erreur matérielle comme du 1er mars 2002 au considérant 2) et de la décision du 26 juin 2018. #### 2. L'annulation de la décision de refoulement du 1er février 2002 pour défaut d'établissement de la matérialité des faits Abordant la légalité de l'acte de refoulement du 1er février 2002 (considérants 3 et 4), le Tribunal Suprême fait application du principe de l'économie des moyens. Il choisit de ne pas examiner les moyens de légalité externe soulevés par le requérant (défaut de motivation d'un acte antérieur à la loi de 2006 et violation des droits de la défense) pour se placer directement sur le terrain de la légalité interne, et plus exactement du contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Au troisième considérant, le juge prend acte des motifs de fait révélés pour la première fois par le Ministre d'État dans ses écritures en défense pour justifier la mesure de police prise en 2002 : d'une part, l'existence de renseignements de police défavorables concernant M. M. pour les années 1994 à 1997 ; d'autre part, un comportement jugé suspect à Monaco même, caractérisé par l'achat quasi simultané de sept véhicules de marque Mercedes en lien avec un individu signalé pour des malversations dans le milieu des concessionnaires automobiles. Toutefois, au quatrième considérant, le Tribunal Suprême confronte ces allégations aux exigences de la preuve contentieuse. Il relève que « le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'établir la réalité des faits allégués à l'appui de sa décision ». Or, le requérant contestait formellement ces faits dans son mémoire en réplique, soulignant le caractère purement assertorique des écritures ministérielles. Le Tribunal en déduit logiquement que « la réalité des faits justifiant la décision du Ministre d'État, contestée par M. M., ne ressort pas des pièces du dossier ». Faute pour l'administration d'avoir satisfait à son obligation de verser au débat contradictoire les éléments probatoires (rapports de police, fiches de renseignement, documents relatifs aux transactions automobiles) soutenant ses affirmations, les faits servant de base légale à la mesure de refoulement sont réputés non établis. Le Tribunal prononce dès lors l'annulation de la décision du 1er février 2002, « sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens ». #### 3. L'annulation par voie de conséquence de la décision du 26 juin 2018 Enfin, dans un cinquième et dernier considérant d'une grande concision, le Tribunal Suprême tire les conséquences logiques et juridiques de l'annulation de l'acte initial sur la décision du 26 juin 2018. Dès lors que la décision de refoulement du 1er février 2002 est annulée rétroactivement et réputée n'être jamais intervenue dans l'ordre juridique monégasque, la décision du 26 juin 2018 par laquelle le Ministre d'État a refusé de la retirer (rejet du recours gracieux) et de l'abroger pour l'avenir se trouve privée de base légale et d'objet. Elle est donc annulée « par voie de conséquence de l'annulation de la décision du 1er février 2002 », sans qu'il soit nécessaire d'examiner les vices propres (notamment le défaut de motivation au regard de la loi de 2006) qui lui étaient reprochés. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'annulation des deux décisions ministérielles tout en rejetant le surplus des conclusions (correspondant à la demande d'annulation de la lettre de notification) : > « Décide : > Les décisions du 1er février 2002 et du 26 juin 2018 du Ministre d'État sont annulées. > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 5 décembre 2019 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt majeur du contentieux administratif monégasque, tant par les précisions qu'il apporte sur la théorie de l'acte faisant grief que par la fermeté avec laquelle il met en œuvre le contrôle de la preuve en matière de police des étrangers. #### 1. La distinction stricte entre l'acte décisoire et la mesure de notification dans le temps Le premier apport de l'arrêt réside dans la clarification de la nature juridique des courriers de notification émanant de la Direction de la Sûreté publique. En droit administratif monégasque, à l'instar du droit administratif français dont il partage les concepts fondamentaux, le recours pour excès de pouvoir n'est ouvert qu'à l'encontre des actes administratifs faisant grief, c'est-à-dire des actes décisoires qui affectent par eux-mêmes l'ordonnancement juridique ou la situation des administrés. En l'espèce, la
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 - Décision de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco et décision de rejet du recours gracieux Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Décision de refoulement assortie des considérations de fait et de droit - Considérations visées dans la décision de rejet du recours gracieux - Mesures de police administrative destinées à prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public - Faits retenus caractérisent des risques de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée - Décision justifiée par les faits de détention de stupéfiants aux fins d'usage personnel et par le trouble à l'ordre public lié à l'exercice de la prostitution - Erreur manifeste d'appréciation (non) - Décision légale (oui) Recours en indemnisation Rejet de la demande en annulation - Rejet corrélatif de la demande en indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 5 décembre 2019, Mademoiselle K. D.O.S. c/ l'État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 - Décision de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco et décision de rejet du recours gracieux Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Décision de refoulement assortie des considérations de fait et de droit - Considérations visées dans la décision de rejet du recours gracieux - Mesures de police administrative de??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? raine du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, elle mentionne de manière suffisamment précise les faits qui fondent la décision de refoulement ; que, par suite, la décision de refoulement comporte les considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ; Attendu, en deuxième lieu, que le Ministre d'État soutient que la décision attaquée n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; qu'en effet, si l'activité de prostitution à laquelle se livre la requérante depuis 2008 n'est pas interdite, en t??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? tiré de ce que les décisions attaquées seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation n'est pas fondé ; 8° Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mlle D.O.S. n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions qu'elle attaque ; qu'il suit de là que ses conclusions indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées ; Décide : La requête de Mademoiselle K. D.O.S. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Mademoiselle D.O.S. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 5 décembre 2019, Mademoiselle K. D.O.S. c/ l'État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale - Pouvoirs de police du Ministre d'État - Exercice des pouvoirs de police distinct de la procédure d'expulsion du domaine public engagé devant le Tribunal de Première Instance - Compétence du Ministre d'État en matière de sauvegarde de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques - Compétence pour faire procéder à l'enlèvement ou à la destruction d'équipements ou d'installations situés sur le domaine public et présentant un risque caractérisé pour la sécurité des personnes ou des biens Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Énonciation des motifs de fait et de droit, mention des risques encourus par les usagers du domaine public, dans la décision administrative - Conformité aux exigences de la loi - Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales inapplicable en matière de police administrative - Décision légale (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 24 novembre 2017, M. e. CH-ME. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale - Pouvoirs de police du Ministre d'État - Exercice des pouvoirs de police distinct de la procédure d'expulsion du domaine public engagé devant le Tribunal de Première Instance - Compétence du Ministre d'État en matière de sauvegarde de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques - Compétence pour faire procéder à l'enlèvement ou à la destruction d'équipements??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? s dépens ; Attendu que, selon la contre requête, M. CH-ME. exploitait un établissement balnéaire et de restauration dénommé « La Spiaggia » plage du Larvotto, sur le fondement d'une convention d'occupation précaire et révocable du domaine public du 20 novembre 2008, venue à expiration le 31 mars 2013 et non renouvelée ; que M. CH-ME. s'est signalé à Monaco depuis plusieurs années pour ses refus compulsifs de respecter les règles et plus généralement l'autorité, se traduisant par des différends nombreux avec les services administratifs et la justice, conduisant à des condamn??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? s, membre titulaire, Didier RIBES, membre titulaire, Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, chevalier de l'Ordre de Saint-Charles et Monsieur Guillaume DRAGO, rapporteur, membres suppléants, et prononcé le vingt-quatre novembre deux mille dix-sept en présence de Monsieur Hervé POINOT, Procureur Général adjoint par Monsieur José SAVOYE, chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, membre titulaire, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en Chef. Le Greffier en Chef, Le Vice-Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 24 novembre 2017, M. e. CH-ME. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 juin 1991, n° 26092 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 juin 1991, n° 26092 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1991/06-13-26092)) ## Faits et procédure Deux ressortissants italiens, L. M. et Y. P., se sont mariés à Gênes le 25 avril 1960. Deux enfants sont issus de cette union. Le mari a assigné son épouse en divorce devant le Tribunal de première instance de Monaco, en reprochant à celle-ci un comportement agressif et injurieux, qu'il tenait pour responsable de ses ennuis de santé, notamment d'un accident cardio-vasculaire survenu à la fin de l'année 1990. Il sollicitait le prononcé du divorce aux torts exclusifs de son épouse. La défenderesse a soulevé *in limine litis* une exception d'incompétence fondée sur les articles 4 et 262 du Code de procédure civile monégasque. Elle soutenait avoir conservé en Italie, à Gênes, un domicile de droit et de fait, et faisait valoir qu'une procédure de séparation de corps était pendante devant les juridictions italiennes. À titre subsidiaire, elle demandait que le fond du litige soit tranché selon la loi civile italienne sur le divorce et la séparation de corps, et sollicitait un renvoi afin de produire le texte de cette loi. Le demandeur concluait au rejet de l'exception, estimant que son épouse était domiciliée en droit et en fait à Monaco. Il ne contestait pas que la loi italienne soit applicable, mais s'opposait à tout délai. Le Tribunal devait ainsi se prononcer sur deux questions successives : sa compétence internationale, puis la loi applicable au fond et les conséquences procédurales de celle-ci. ## Question de droit La décision soulève deux questions de droit. **La première** porte sur la compétence internationale du juge monégasque saisi d'une action en divorce entre époux étrangers. Il s'agissait de savoir si la défenderesse, de nationalité italienne, pouvait décliner cette compétence en établissant qu'elle avait conservé dans son pays un domicile de droit et de fait devant les juges duquel la demande pouvait être utilement portée, et si la pendance d'une instance parallèle en Italie pouvait faire obstacle à la compétence monégasque. **La seconde** concerne la loi applicable au fond. Le Tribunal devait déterminer si, la loi italienne étant la loi nationale commune des époux, il pouvait immédiatement statuer selon cette loi, ou s'il devait préalablement vérifier qu'il incombait à la partie qui l'invoquait d'en établir la teneur, et contrôler sa conformité à l'ordre public international monégasque. ## Solution et dispositif Sur la compétence, le Tribunal écarte d'abord le moyen tiré de la litispendance internationale. Il rappelle que cette exception « n'est pas admise par les juridictions monégasques dans les rapports internationaux », de sorte que la compétence monégasque « ne saurait être écartée au seul motif d'éviter un éventuel conflit de décisions ». Il relève ensuite que, s'agissant d'une instance relative à l'état des personnes, la compétence territoriale peut effectivement être déclinée par le défendeur de nationalité étrangère, à condition de rapporter la preuve d'un domicile de droit et de fait conservé dans son pays. Or, si les attestations produites établissaient de fréquents séjours à Gênes, où la défenderesse était hébergée à titre gratuit, aucune pièce ne démontrait l'existence d'un domicile en Italie à la date de la demande. Le Tribunal s'appuie sur un faisceau d'indices convergents : le contrat de prêt à usage du 1er octobre 1986 mentionnant une domiciliation monégasque ; les écritures de la défenderesse dans la procédure italienne, où elle indique vivre à Monaco depuis plus de vingt ans, « où se trouve le domicile conjugal » ; un passeport délivré par le consulat d'Italie à Monaco ; et un certificat de nationalité qualifiant l'intéressée de « ressortissante italienne résidant à l'étranger ». Il en déduit qu'elle n'établit pas avoir conservé en
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15509 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15509 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/11-25-15509)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige s'inscrit dans le cadre de la gestion et de l'exploitation des services de transport aérien par hélicoptère reliant la Principauté de Monaco à la France voisine, secteur d'activité stratégique pour l'accessibilité du territoire monégasque. La Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) HELI AIR MONACO, immatriculée au Répertoire du Commerce et de l'Industrie sous le numéro 76S01554 et ayant son siège social à l'Héliport de Monaco, avenue des Ligures, entretenait des relations contractuelles suivies avec l'État de Monaco depuis l'année 1976. Ces relations avaient trouvé une formalisation majeure à travers la conclusion d'une convention en date du 20 juin 1996. Par cet instrument conventionnel, l'État de Monaco avait confié à la S.A.M. HELI AIR MONACO la mission d'assurer l'exploitation d'un service régulier de transport aérien entre l'héliport de Monaco et l'aéroport de Nice-Côte d'Azur. Outre cette ligne régulière, la convention conférait également à la société l'habilitation nécessaire pour effectuer des vols à la demande ainsi que des opérations de travail aérien. Selon les éléments exposés par la société requérante, l'exécution de cette convention s'est déroulée sur une longue période au cours de laquelle l'opérateur s'est continuellement adapté à l'évolution du marché ainsi qu'à ses nécessités techniques et commerciales, sans qu'aucun reproche relatif à la qualité ou à la continuité du service ne lui ait jamais été adressé par les autorités publiques. Cependant, après près de deux décennies d'exécution de la convention du 20 juin 1996, l'autorité administrative a décidé de mettre un terme à cette relation contractuelle. Par une décision en date du 3 décembre 2014, le Ministre d'État a officiellement informé la S.A.M. HELI AIR MONACO de la résiliation unilatérale de ladite convention. Cette mesure de résiliation a été assortie d'un préavis de plus d'un an, sa prise d'effet étant fixée au 31 décembre 2015. Pour justifier cette rupture anticipée des relations contractuelles, le Ministre d'État a invoqué des raisons d'intérêt général. Il ressort des écritures ultérieures de l'administration que ces motifs d'intérêt général résidaient dans la volonté du gouvernement monégasque de revoir en profondeur les conditions d'exploitation du service de transport aérien en vue d'améliorer la desserte régulière de l'héliport. Plus précisément, l'État poursuivait un objectif global comprenant la modernisation de la gestion de l'héliport, la diversification des prestations offertes aux passagers, la recherche d'une plus grande synergie avec l'aéroport de Nice-Côte d'Azur et la réalisation de travaux de sécurisation des infrastructures de l'héliport. Contestant le bien-fondé de cette décision de rupture, la S.A.M. HELI AIR MONACO a, par une lettre en date du 19 janvier 2015, formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, lui demandant de revenir sur sa décision de résiliation du 3 décembre 2014. Durant l'instruction de ce recours administratif, les échanges entre l'administration et l'opérateur se sont poursuivis pour les besoins de la gestion de la transition. C'est ainsi que, par une lettre du 9 février 2015, le Ministre d'État a sollicité de la S.A.M. HELI AIR MONACO la communication d'une série de renseignements relatifs à son personnel. Parallèlement, le processus de renouvellement et de remise en concurrence de l'exploitation du service public a été engagé par les autorités monégasques. Le 13 mars 2015, le Département de l'équipement, de l'environnement et de l'urbanisme a procédé à la publication officielle d'une consultation en vue de désigner le futur opérateur de transport aérien appelé à assurer la liaison entre l'héliport de Monaco et l'aéroport de Nice-Côte d'Azur à compter de l'expiration de la convention résiliée. Le recours gracieux de l'exploitant historique a finalement fait l'objet d'une décision explicite de rejet. Par une lettre en date du 29 avril 2015, le Ministre d'État a refusé de retirer ou d'abroger sa décision initiale du 3 décembre 2014. Malgré une nouvelle lettre de protestation adressée par la S.A.M. HELI AIR MONACO le 7 mai 2015, le maintien de la résiliation était définitivement acté par l'administration. Souhaitant néanmoins conserver l'exploitation de la ligne aérienne dans le nouveau cadre défini par les pouvoirs publics, la S.A.M. HELI AIR MONACO a participé à la procédure de mise en concurrence. Elle a officiellement déposé son dossier de candidature le 12 mai 2015. À la suite d'une convocation adressée par lettre du Conseiller de gouvernement pour l'équipement, l'environnement et l'urbanisme, les représentants de la société ont été auditionnés le 1er juin 2015 pour présenter et défendre leur offre.Toutefois, l'issue de cette procédure de consultation lui a été défavorable : par une lettre en date du 13 juillet 2015, le Ministre d'État a informé la S.A.M. HELI AIR MONACO que son offre n'avait pas été retenue et que la société concurrente, la S.A.M. MONACAIR, avait été désignée comme attributaire provisoire du service de transport aérien en cause. C'est dans ce contexte d'éviction de l'opérateur historique, marquée par la résiliation de sa convention suivie de l'attribution du marché à un nouvel opérateur, que le contentieux a été porté devant la juridiction suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus de l'administration de revenir sur la résiliation de la convention de 1996, la S.A.M. HELI AIR MONACO a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe général le 9 septembre 2015 sous le numéro de rôle TS 2015-17. La société requérante, représentée par son administrateur délégué en exercice, avait élu domicile en l'étude de Maître Patricia REY, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et faisait plaider sa cause par Maître William BOURDON, avocat près la Cour d'Appel de Paris. L'État de Monaco, défendeur à l'instance, avait constitué pour avocat-défenseur Maître Christophe SOSSO et confiait sa défense à la SCP PIWNICA-MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France. L'objet de la requête initiale tendait à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision du Ministre d'État du 3 décembre 2014 prononçant la résiliation de la convention du 20 juin 1996 avec effet au 31 décembre 2015, et, d'autre part, de la décision du Ministre d'État du 29 avril 2015 rejetant le recours gracieux formé le 19 janvier 2015. La requérante sollicitait en outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Dès le dépôt de sa requête introductive d'instance, puis dans son mémoire en réplique enregistré au Greffe général le 11 décembre 2015, la S.A.M. HELI AIR MONACO a développé une argumentation articulée autour de deux axes majeurs : la recevabilité de son action au regard des délais de recours contentieux, et l'illégalité tant externe qu'interne des décisions administratives attaquées. Sur le terrain de la recevabilité, anticipant une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de sa requête — enregistrée le 9 septembre 2015 alors que le rejet du recours gracieux datait du 29 avril 2015 —, la société requérante soutenait que le délai de recours contentieux n'avait pas pu valablement courir à son encontre. Elle faisait valoir à cet égard que les décisions administratives attaquées ne comportaient aucune mention relative aux voies et délais de recours. Dans sa réplique, elle a adossé cet argument aux exigences du droit européen, en affirmant que le droit au recours effectif, tel qu'il est garanti par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), suppose impérativement que le justiciable soit dûment informé par l'administration des voies et des délais dont il dispose pour contester un acte lui faisant grief. De surcroît, la requérante tirait argument d'un élément procédural interne au Tribunal Suprême : elle soulignait que le Président de la haute juridiction n'avait pas fait usage de la prérogative que lui confère l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 pour rejeter d'office le recours comme manifestement tardif par voie d'ordonnance, ce qui démontrait selon elle la recevabilité de sa démarche. Sur le terrain de la légalité, la S.A.M. HELI AIR MONACO articulait des griefs touchant à la fois à l'obligation de motivation formelle et à la réalité des motifs de fond. En premier lieu, elle soutenait que la décision de résiliation avait été prise en violation manifeste des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Pour justifier l'applicabilité de ce texte, elle qualifiait la mesure de résiliation contractuelle d'abrogation d'une décision antérieure créatrice de droits. Selon la requérante, les motifs formellement énoncés dans l'acte attaqué étaient beaucoup trop vagues, généraux et dépourvus de tout rapport logique avec une décision consistant à changer de prestataire. En second lieu, sur la légalité interne, la société affirmait qu'aucun motif d'intérêt général ne justifiait en réalité ladite résiliation et que la décision était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation de l'intérêt général. À titre de preuve de l'absence de motif légitime d'éviction et de sa parfaite compétence technique, elle invoquait la lettre du Ministre d'État du 9 février 2015 lui demandant des renseignements sur son personnel, démarche qui constituait selon elle une reconnaissance implicite mais certaine de la qualité du travail accompli par ses équipes. En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 10 novembre 2015 et dans son mémoire en duplique enregistré le 15 janvier 2016, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête. À titre principal, l'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la forclusion. Il soutenait que la requête était irrecevable comme tardive, dès lors qu'un délai supérieur à deux mois s'était écoulé entre la date de réception par la S.A.M. HELI AIR MONACO de la lettre du 29 avril 2015 rejetant son recours gracieux et l'enregistrement de la requête au Greffe général le 9 septembre 2015. Répondant à l'argument tiré de l'article 17 de l'Ordonnance du 16 avril 1963, le Ministre d'État précisait dans sa duplique que la circonstance que le Président du Tribunal Suprême n'ait pas usé de son pouvoir de rejet par ordonnance était totalement dépourvue d'incidence sur l'appréciation de la recevabilité de la requête par la formation de jugement, dès lors que ce texte n'ouvre au Président qu'une simple faculté (« une possibilité ») et non une obligation dont l'abstention vaudrait brevet de recevabilité. À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens d'annulation. S'agissant de la légalité externe, il faisait valoir que la décision de résiliation d'un contrat ne figure nullement au nombre des catégories de décisions administratives qui, sur le fondement limitatif de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, sont soumises à une obligation de motivation. Il contestait formellement l'assimilation opérée par la requérante, en soutenant que l'obligation légale de motiver les décisions qui abrogent des décisions antérieures créatrices de droits ne saurait s'appliquer aux mesures de résiliation d'un contrat administratif. Il ajoutait qu'en tout état de cause, à titre surabondant, la décision attaquée était suffisamment motivée en fait et en droit. S'agissant de la légalité interne et du contrôle des motifs, le Ministre d'État rappelait le principe fondamental du droit des contrats administratifs selon lequel l'administration contractante dispose toujours, de manière constante, d'un pouvoir de résiliation unilatérale pour un motif d'intérêt général. Il démontrait l'existence et la consistance de ce motif en l'espèce en rappelant que la décision attaquée exposait clairement la volonté gouvernementale de réformer en profondeur les conditions d'exploitation du service pour améliorer la desserte régulière de l'héliport, à travers des objectifs précis de modernisation de la gestion, de diversification des prestations aux passagers, de synergie accrue avec l'aéroport de Nice et de travaux de sécurisation des installations. L'instruction de l'affaire a suivi son cours régulier. Par une ordonnance du 17 septembre 2015, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, Vice-président, en qualité de rapporteur. Après l'échange des mémoires (requête, contre-requête, réplique et duplique), la procédure écrite a fait l'objet d'un procès-verbal de clôture en date du 26 janvier 2016. Puis, par une ordonnance du 21 septembre 2016, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience publique du 17 novembre 2016. C'est à ce stade avancé de la procédure, postérieurement à la clôture de l'instruction et à la fixation de la date d'audience, qu'est intervenu un acte procédural décisif modifiant radicalement l'issue du litige. Par un mémoire spécifique enregistré au Greffe général le 7 octobre 2016, la S.A.M. HELI AIR MONACO a déclaré se désister purement et simplement de son recours enregistré le 9 septembre 2015 et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il lui soit donné acte de ce désistement. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La physionomie juridique du litige soumis au Tribunal Suprême a connu une mutation complète en cours d'instance. Initialement, par l'effet des écritures substantielles échangées entre la S.A.M. HELI AIR MONACO et l'État de Monaco jusqu'à la clôture de l'instruction le 26 janvier 2016, la haute juridiction était saisie d'une série de questions de droit administratif d'une grande densité théorique et pratique. En premier lieu, se posait la question de la recevabilité d'un recours pour excès de pouvoir dirigé par un cocontractant de l'administration contre la décision unilatérale de résiliation de son contrat administratif (la convention d'exploitation de transport aérien du 20 juin 1996), ainsi que la question de l'opposabilité du délai de recours contentieux de deux mois en l'absence de mention des voies et délais de recours dans la notification de l'acte administratif, au regard notamment des exigences du droit à un recours effectif garanti par la Convention européenne des droits de l'homme. En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe, le Tribunal était invité à déterminer le champ d'application matériel de la loi monégasque n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs : une décision de résiliation unilatérale d'une convention de service public pour motif d'intérêt général peut-elle être juridiquement qualifiée de décision « abrogeant une décision antérieure créatrice de droits » au sens de cette loi, déclenchant ainsi une obligation de motivation formelle à peine d'illégalité ? En troisième lieu, sur le terrain de la légalité interne, le problème soulevé était celui de l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'exercice, par le Ministre d'État, de son pouvoir de résiliation unilatérale d'un contrat administratif pour motif d'intérêt général. Il s'agissait de savoir si la volonté de réorganiser, moderniser et sécuriser le service public aéroportuaire et héliportuaire, impliquant le lancement d'une nouvelle procédure de consultation et potentiellement le changement d'opérateur, constituait un motif d'intérêt général légalement admissible et exempt d'erreur manifeste d'appréciation. Toutefois, l'intervention du mémoire enregistré le 7 octobre 2016, par lequel la société requérante a exprimé sa volonté d'abandonner l'instance, a déplacé le centre de gravité du problème juridique. Dès lors qu'une partie requérante déclare abandonner ses prétentions avant que le juge n'ait statué au fond, les questions relatives à la recevabilité initiale de la requête et au bien-fondé des moyens d'annulation s'effacent devant une question préalable et exclusive de procédure contentieuse. Le problème juridique effectivement tranché par le Tribunal Suprême lors de son audience du 17 novembre 2016 se résumait dès lors à la question suivante : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par le requérant dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, postérieurement à la clôture de l'instruction, et quelle décision le juge administratif doit-il prononcer tant sur le sort de l'instance que sur la charge des dépens ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question procédurale et mettre un terme définitif au litige enregistré sous le numéro TS 2015-17, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a déployé un raisonnement juridique d'une grande sobriété, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement, tout en veillant à viser l'ensemble du cadre normatif qui avait été mobilisé au cours de l'instance. Dans ses visas, la haute juridiction prend soin de mentionner les textes fondamentaux régissant sa compétence et la matière litigieuse, à savoir : la Constitution de la Principauté, et notamment son article 90-B qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives ; l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; ainsi que la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales du 4 novembre 1950 et ses protocoles additionnels, tels que rendus exécutoires à Monaco par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006 et n° 5.811 du 22 avril 2015. Le Tribunal vise également les actes de procédure interne qui ont jalonné la mise en état du dossier : l'ordonnance de désignation du rapporteur du 17 septembre 2015, le procès-verbal de clôture de la procédure du 26 janvier 2016 et l'ordonnance de renvoi à l'audience en date du 21 septembre 2016. La motivation proprement dite de la décision s'articule en quatre considérants successifs qui vérifient méthodiquement la réunion des conditions requises pour que le juge puisse valablement constater l'extinction de l'instance par la volonté des parties. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême constate la matérialité et la teneur de l'acte de volonté émanant de la partie demanderesse. Il relève ainsi que, par un mémoire dûment enregistré au Greffe général le 7 octobre 2016, la S.A.M. HELI AIR MONACO a formellement déclaré « se désister purement et simplement de la requête susvisée du 9 septembre 2015 » et a expressément sollicité de la juridiction qu'il lui
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20637 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20637 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/07-12-20637)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La question du logement au sein de la Principauté de Monaco cristallise depuis la seconde moitié du XXe siècle une tension permanente entre, d'une part, la garantie constitutionnelle du droit de propriété et, d'autre part, les impératifs démographiques et sociaux liés à l'exiguïté du territoire monégasque. Dès l'année 1949, l'État monégasque a instauré une régulation du secteur locatif d'habitation afin de permettre aux foyers monégasques ainsi qu'aux ressortissants étrangers privés de logement à la suite de la guerre de continuer à se loger sur le territoire national. Cette régulation s'est traduite par l'instauration d'un secteur locatif dit « protégé », caractérisé à l'origine par un système d'encadrement légal au sein duquel l'État fixait unilatéralement un loyer forfaitaire pour les locaux concernés. Au fil des décennies, des réformes législatives successives ont aménagé ce régime. La loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 a substitué au loyer forfaitaire un régime d'encadrement imposant aux propriétaires de fixer le loyer par référence aux loyers appliqués à des logements comparables, relevant du même régime juridique et situés dans des immeubles présentant des caractéristiques équivalentes. Alors qu'il avait été initialement envisagé de mettre un terme à ce régime à l'issue d'un délai de cinq ans, la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 a pérennisé le système d'encadrement des loyers dans le but de permettre aux nationaux de se loger dans leur pays, aux côtés d'une population stable justifiant d'attaches réelles et anciennes avec la Principauté, indépendamment de toute considération de fortune. Toutefois, le critère temporel d'assujettissement à la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 — à savoir les locaux construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 — emportait une conséquence mécanique majeure : la démolition d'un immeuble ancien en vue de sa reconstruction faisait sortir les nouveaux logements édifiés du champ d'application de la loi de 2000, ces derniers étant achevés postérieurement à la date butoir de 1947. Face à la multiplication des opérations de promotion immobilière, ce mécanisme a engendré un phénomène de disparition progressive du parc locatif relevant du secteur protégé. Pour endiguer cette érosion, une proposition de loi n° 239 a été déposée le 1er juin 2018 sur le bureau du Conseil National. Ce texte initial entendait élargir le champ des personnes protégées et créait un dispositif imposant aux propriétaires souhaitant démolir et reconstruire des immeubles du secteur protégé de céder à titre gratuit à l'État des locaux similaires afin de les soumettre à la loi du 28 décembre 2000, avec pour contrepartie un droit de surélévation relevant du secteur libre. Le Gouvernement Princier a transformé cette initiative parlementaire en un projet de loi n° 1.006, déposé le 2 décembre 2019 (également mentionné au 12 décembre 2019 dans l'exposé des requérants). Tout en conservant l'économie générale du dispositif de reconstitution du parc protégé, le projet de loi a substitué à la cession gratuite un mécanisme de cession à titre onéreux, dont le prix devait néanmoins être calculé en prenant pour base le seul coût de la construction. Ce processus législatif a abouti à l'adoption de la loi n° 1.508 du 2 août 2021 relative à la sauvegarde et à la reconstruction des locaux à usage d'habitation relevant des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Cette loi modifie substantiellement le régime du secteur protégé à travers plusieurs séries de mesures : * Elle élargit la catégorie des personnes protégées aux « Enfants du pays » (tels que définis par la loi du 2 juillet 2021) ainsi qu'aux parents étrangers d'enfants monégasques sous certaines conditions de résidence et de charge effective (article 2). * Elle réforme les obligations en matière de congé, de préavis (fixé à six mois) et de prise en charge financière ou matérielle du relogement des locataires évincés lors d'opérations de démolition-reconstruction ou de travaux de surélévation et d'addition de construction rendant les lieux impropres à l'habitation (articles 3, 4 et 5). * Elle précise les règles de détermination des loyers par référence au sein du secteur d'habitation (article 6). * Enfin et surtout, par son article 8 (insérant un article 39-1 dans la loi du 28 décembre 2000), elle conditionne la délivrance des autorisations de démolir et de reconstruire des immeubles comprenant au moins un local régi par la loi de 2000 à l'obligation pour le propriétaire de construire, à l'étage médian du nouvel édifice, un ou deux « étages spécifiques » composés exclusivement de locaux de substitution (assortis chacun d'un emplacement de stationnement et d'une cave), et de les céder à l'État à l'achèvement des travaux moyennant un prix calculé sur la base du coût de la construction défini par arrêté ministériel (ou, à défaut et avec l'accord de l'État, de procéder à une dation de locaux existants ou à une affectation dans une opération concomitante). En contrepartie de cette cession obligatoire, la loi prévoit l'octroi de plein droit d'une majoration du volume constructible d'un ou deux étages libres de toute contrainte locative. En application de ce texte, deux arrêtés ministériels n° 2021-816 et n° 2021-817 ont été édictés le 17 décembre 2021 pour fixer le mode de calcul du coût de la construction et les critères d'équivalence des locaux de compensation. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que ce nouveau dispositif législatif portait une atteinte inconstitutionnelle à leurs droits fondamentaux, deux recours en annulation distincts ont été introduits devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière constitutionnelle et siégeant en Assemblée plénière. Le premier recours (enregistré le 5 octobre 2021 sous le numéro TS 2022-01) a été formé par les hoirs M. (Monsieur C. M., Madame D. M. et Madame M. M.), propriétaires de biens immobiliers situés dans le secteur protégé. Leur requête tendait à l'annulation du seul article 8 de la loi n° 1.508 du 2 août 2021, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le second recours (enregistré sous le numéro TS 2022-02, dont le développement initial dans les visas est partiellement omis dans le texte reproduit de la décision, mais dont la teneur ressort intégralement des motifs et du résumé officiel) a été introduit par l'Association des propriétaires de Monaco et visait à l'annulation des articles 2, 3, 4, 5, 6 et 8 de la même loi. À l'appui de leurs prétentions dirigées contre l'article 8, les hoirs M. soutenaient que ce texte violait le droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution monégasque, tant au titre d'une privation de propriété dépourvue de juste indemnité qu'au titre d'une atteinte disproportionnée aux conditions d'exercice de ce droit. Ils faisaient valoir une série d'arguments techniques particulièrement circonstanciés : * Le mécanisme de cession forcée à l'État constitue une véritable expropriation qui ne dit pas son nom, privant les propriétaires de la faculté de conserver leurs biens reconstruits ou de choisir librement leur acquéreur. * Le cahier des charges imposé par l'État (détermination étatique de la typologie des logements, obligation d'affecter des étages entiers dès lors qu'un seul appartement de l'immeuble démoli relevait de la loi de 2000) engendre un « effet de cliquet » obligeant les propriétaires à céder à l'État des surfaces supérieures à celles détruites, pénalisant par ailleurs les copropriétaires de lots libres dans les immeubles « mixtes ». * Le mode de calcul des surfaces ne retient que la « surface intérieure », aboutissant à une dépossession gratuite des superficies extérieures (balcons, loggias, terrasses), tandis que l'obligation d'assigner l'étage médian (et le cas échéant l'étage immédiatement supérieur) aux locaux cédés à l'État valorise artificiellement le patrimoine public au détriment des copropriétaires privés relégués aux étages inférieurs. * L'obligation de rattacher à chaque local de substitution une cave et un emplacement de stationnement (dont la valeur unitaire sur le marché monégasque oscille entre 200 000 et 300 000 euros) excède le champ de la loi de 2000, qui ne vise que l'habitation, et se heurte à des impossibilités matérielles tout en privant les propriétaires de profits légitimes. * Les alternatives de dation ou d'affectation dans une opération concomitante sont en pratique réservées aux seuls promoteurs immobiliers disposant de plusieurs immeubles neufs. * Sur le terrain indemnitaire, le prix de cession est plafonné au seul coût de revient de la construction (évalué en moyenne à 5 000 euros par mètre carré contre une valeur vénale de revente sur le marché du neuf de 50 000 euros par mètre carré, soit un rapport de un à dix). De surcroît, l'arrêté ministériel n° 2021-816 du 17 décembre 2021 exclut ou réduit de nombreux postes de dépenses (fixant un prix forfaitaire, non révisable et non indexable) et la loi met les frais d'acte à la charge exclusive du propriétaire vendeur, à rebours des usages et de l'article 1435 du Code civil. * Enfin, la contrepartie résidant dans la majoration du volume constructible d'un ou deux étages est jugée illusoire, car enserrée dans les règles strictes d'urbanisme, privée du bénéfice des hauteurs sous plafond de trois mètres prévues par l'Ordonnance Souveraine du 13 septembre 2013 (limitant les étages à 2,7 mètres), et dépourvue d'intérêt lorsque le règlement d'urbanisme autorisait déjà de tels volumes. L'Association des propriétaires de Monaco contestait quant à elle, outre l'article 8, l'élargissement des bénéficiaires du secteur protégé opéré par l'article 2 (estimant qu'il excédait les limitations constitutionnellement admissibles au droit de propriété), la participation financière du propriétaire au relogement étatique et les préavis de six mois instaurés par les articles 3 et 5 (jugés excessifs), l'obligation de relogement pesant sur le propriétaire réalisant des travaux de surélévation ou d'addition de construction prévue par l'article 4 (invoquant une rupture du principe d'égalité par rapport aux propriétaires procédant à une démolition-reconstruction), ainsi que les modalités de fixation des loyers de référence de l'article 6 (reprochant au texte de ne pas permettre une comparaison adéquate et d'exclure les loyers du secteur libre neuf). En défense, par une contre-requête du 7 décembre 2021 et une duplique du 7 février 2022, le Ministre d'État concluait au rejet des requêtes et à la condamnation des requérants aux dépens. Le Gouvernement Princier soutenait que la loi poursuivait trois objectifs d'intérêt général majeurs : mettre fin à la disparition programmée du secteur protégé, assurer le renouvellement qualitatif de ce parc pour offrir des logements confortables aux personnes protégées, et libérer à terme les propriétaires privés des contraintes de la loi de 2000 en repositionnant l'État comme acteur principal et stratégique du secteur social. Sur la constitutionnalité de l'article 8, le Ministre d'État réfutait toute qualification d'expropriation ou de privation de propriété : selon lui, le texte n'imposait pas aux propriétaires de céder leurs biens existants, mais édictait une simple « obligation d'édifier des locaux revenant à l'État moyennant indemnité » à l'occasion d'une opération volontaire de reconstruction. Il affirmait que l'équilibre économique était pleinement sauvegardé et même très favorable aux propriétaires, puisque ceux-ci conservaient l'intégralité de leurs volumes antérieurs désormais libérés du régime de la loi de 2000 et bénéficiaient de plein droit, par dérogation aux cotes maximales du Règlement d'urbanisme, d'un volume supplémentaire équivalent aux étages transférés à l'État, doté d'une valeur vénale et locative en secteur libre très supérieure. Il ajoutait que le coût de construction intégrait celui des terrasses, caves et parkings, et que l'invocation des arrêtés ministériels d'application du 17 décembre 2021 était inopérante pour apprécier la constitutionnalité d'une loi. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était invité à résoudre une question fondamentale de droit constitutionnel économique et social : dans quelle mesure le législateur monégasque peut-il, au nom de l'objectif d'intérêt général visant à préserver et renouveler le parc immobilier à loyer modéré destiné aux nationaux et aux résidents durablement établis (« Enfants du pays »), alourdir les obligations pesant sur les propriétaires bailleurs du secteur protégé — en élargissant le cercle des bénéficiaires, en renforçant les contraintes de préavis et de relogement, et surtout en subordonnant toute opération de démolition-reconstruction à la construction et à la cession forcée à l'État, au prix coûtant, d'étages entiers de logements de substitution avec leurs dépendances contre l'octroi d'un bonus de constructibilité — sans méconnaître le droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution ni le principe d'égalité devant la loi ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Après avoir joint les deux requêtes connexes, le Tribunal Suprême déploie un contrôle de constitutionnalité différencié et d'une grande précision chirurgicale. S'appuyant sur sa grille d'analyse classique qui concilie la protection du droit de propriété (article 24 de la Constitution) avec les exigences résultant de l'exiguïté géographique du territoire et de la priorité accordée aux Monégasques (articles 25 et 32 de la Constitution), la Haute Juridiction procède en deux temps : elle valide les dispositions d'aménagement du régime locatif (articles 2 à 6), au besoin sous le bénéfice de réserves d'interprétation, avant de frapper d'une censure totale le mécanisme de cession forcée de l'article 8 et ses dispositions indissociables. #### 1. La validation sous réserves des aménagements du statut locatif protégé (articles 2 à 6) Le Tribunal Suprême examine successivement les griefs formulés par l'Association des propriétaires de Monaco contre les articles 2 à 6 de la loi n° 1.508 du 2 août 2021 : * **Sur l'élargissement des bénéficiaires (article 2) :** La loi ajoute à la liste des personnes protégées le père ou la mère d'un enfant monégasque ayant eu pendant au moins dix ans la charge effective de cet enfant et justifiant d'au moins dix années de résidence à Monaco, ainsi que les ressortissants étrangers reconnus comme « Enfants du Pays » par la loi du 2 juillet 2021 (qu'un de leurs auteurs ou adoptants soit lui-même né et résident à Monaco ou qu'ils relèvent des autres catégories définies par ladite loi). Le Tribunal juge qu'en prenant en compte « les liens étroits de ces catégories de personnes avec la Principauté », le législateur a fait usage de sa « liberté d'appréciation » sans porter au droit de propriété une atteinte excédant ce qu'autorisent les exigences constitutionnelles (considérants 6 et 7). * **Sur l'indemnité de relogement et le préavis de six mois en cas de démolition-reconstruction ou de travaux lourds (articles 3 et 5) :** L'article 3 confie à l'État le relogement des locataires évincés lors d'une démolition-reconstruction afin de ne pas en faire peser le poids financier sur ces derniers, mais impose au propriétaire de verser à l'État une indemnité forfaitaire par locataire, fixée par arrêté ministériel. Le Tribunal valide le principe d'une telle participation financière, mais assortit sa décision d'une première **réserve d'interprétation** directive à l'adresse du pouvoir réglementaire : « il appartiendra au Ministre d'État de fixer le montant de cette indemnité conformément à son objet et de veiller à ce qu'elle ne constitue pas une charge excessive pour les propriétaires concernés » (considérant 8). Par ailleurs, l'instauration d'un préavis de congé de six mois, tant pour démolition-reconstruction (article 3) que pour travaux rendant le local impropre à l'habitation (article 5), est jugée proportionnée eu égard aux délais nécessaires pour mettre en œuvre la procédure de relogement des personnes protégées (considérants 9 et 12). * **Sur l'obligation de relogement temporaire lors de travaux de surélévation ou d'addition (article 4) :** Au grief tiré de la violation du principe d'égalité entre le propriétaire qui démolit (où l'État reloge moyennant finance) et celui qui surélève son immeuble (tenu d'assurer lui-même le relogement temporaire), le Tribunal oppose une différence objective de situation juridique. Dans le cas d'une surélévation ou addition de construction, « la relation contractuelle entre le bailleur et le locataire se poursuit [...], le locataire retrouvant son logement à l'issue des travaux », tandis que le bail prend définitivement fin en cas de démolition-reconstruction. La différence de traitement est donc en rapport direct avec l'objet de la loi (considérants 10 et 11). * **Sur la détermination des loyers de référence (article 6) :** Le texte maintenait la formule de la loi de 2000 visant les loyers appliqués aux locaux relevant du même régime juridique « à la date de promulgation de la présente loi ». Pour neutraliser le grief de l'association requérante qui craignait l'impossibilité de valoriser les logements neufs ou rénovés, le Tribunal émet une seconde **réserve d'interprétation** (mentionnée comme telle dans le dispositif) : cette disposition doit être lue comme englobant l'ensemble des locaux énumérés à l'article 1er de la loi de 2000. Elle permet ainsi la comparaison entre les biens neufs entrés dans le champ de la loi et les biens construits avant le 1er septembre 1947 ayant fait l'objet de « travaux significatifs de rénovation ou d'amélioration ». En revanche, le Tribunal écarte fermement la prétention visant à intégrer dans le panel de comparaison les loyers des logements neufs du secteur libre (considérants 13 à 16). #### 2. La censure du dispositif de cession forcée et de reconstruction sous contrainte (article 8) L'examen de l'article 8 donne lieu à une démonstration particulièrement nuancée, structurée en trois étapes dialectiques (considérants 17 à 30). Dans un premier temps, le juge constitutionnel **reconnaît la légitimité du triple objectif d'intérêt général** poursuivi par le législateur : faire obstacle à la disparition progressive du secteur protégé sous l'effet des promotions immobilières, assurer le renouvellement qualitatif de ce parc pour offrir des immeubles plus confortables, et libérer à terme les propriétaires privés des contraintes de la loi de 2000 par le « repositionnement de l'État en tant qu'acteur principal et stratégique du secteur protégé ». Ces finalités concourent directement à l'exigence constitutionnelle permettant aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco (considérant 23). Dans un deuxième temps, de manière très remarquable, le Tribunal **écarte le grief central des requérants relatif à l'insuffisance de l'indemnisation pécuniaire principale**. Certes, la Haute Juridiction constate sans détour que le défaut d'accord de l'État sur le prix bloque l'autorisation de démolir, que les travaux préparatoires démontrent que le « coût de
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2462 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2462 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/05-17-2462)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la chronique contentieuse relative à l'aménagement de l'Anse du Portier et à l'édification d'un immeuble à usage de club de loisirs pour la jeunesse au 35, boulevard Louis II. À l'origine de ce différend se trouve la situation topographique et patrimoniale de l'immeuble en copropriété dénommé « Le S. » (également désigné dans le corps de la décision sous son nom complet « Le Sardanapale »). Cet édifice, construit à la fin des années 1960 à proximité immédiate du littoral, n'était séparé de la mer que par des parcelles qui appartenaient, jusqu'à une époque récente, au domaine public de l'État monégasque. Cette configuration géographique assurait aux copropriétaires une vue directe sur l'horizon marin, élément présenté comme conférant une grande valeur patrimoniale à leurs biens. Les copropriétaires fondaient leurs attentes quant au maintien du caractère naturel, littoral et balnéaire de l'Anse du Portier, limitrophe de leur immeuble, sur les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule. Ce texte réglementaire prescrivait initialement que seuls pouvaient être édifiés dans cette zone les ouvrages maritimes publics de protection contre la mer, les ouvrages liés aux activités portuaires ou nécessaires au fonctionnement des services publics, ainsi que les équipements publics d'infrastructures, à la seule exception des aménagements légers liés à l'animation des lieux, aux manifestations sportives, culturelles et commerciales et à l'accueil du public. Cependant, la puissance publique monégasque – l'État et la ville de Monaco – souhaitait depuis de nombreuses années implanter sur le territoire national un complexe de loisirs destiné à la jeunesse, projet dont témoignait déjà le rapport du Gouvernement sur le projet de budget pour l'année 1996. En 2002, après l'échec de plusieurs projets antérieurs, un opérateur privé, la Société Anonyme Monégasque (SAM) Entreprises P. et Fils, a proposé la réalisation d'un tel complexe au sein de l'espace non bâti de l'Anse du Portier. Une première proposition ayant été refusée en raison d'une prise en compte jugée insuffisante de la protection de l'ouvrage contre la houle, et l'État ayant exprimé le souhait d'un accroissement du volume de l'équipement, un nouveau projet portant sur une surface de 4 000 mètres carrés répartis sur cinq niveaux et incluant ladite protection maritime a été élaboré. Pour les copropriétaires de l'immeuble voisin « Le Sardanapale », ce projet présentait de graves inconvénients tenant à la privation de la vue sur la mer, à l'atteinte à la beauté du site et à des troubles de voisinage. La mise en œuvre juridique et opérationnelle de ce projet d'aménagement impliquait plusieurs étapes normatives successives. En premier lieu, il convenait de procéder à la désaffectation des terrains d'emprise appartenant au domaine public de l'État, afin de permettre la conclusion d'un bail à construction avec l'opérateur privé. Le 20 décembre 2004, le Conseil National a voté un projet de loi en ce sens, aboutissant à la promulgation de la Loi n° 1.294 du 29 décembre 2004. Ce texte législatif, pris en application de l'article 33 de la Constitution, a prononcé la désaffectation de sept parcelles du domaine public de l'État, identifiées par renvoi à un plan annexé. Selon les écritures du syndicat requérant, cette loi a été votée le même jour qu'une seconde loi déclassant les terrains dits « de la Poterie », dans le cadre d'un échange négocié avec le promoteur. En second lieu, la réalisation du projet exigeait une adaptation de la réglementation d'urbanisme applicable à la zone n° 7 du quartier du Port Hercule. À cette fin, l'Ordonnance Souveraine n° 15 du 10 mai 2005 (également visée dans la décision sous la date du 10 mai 2006) est venue modifier l'Ordonnance Souveraine du 13 janvier 2003 pour ranger au nombre des constructions autorisées dans ladite zone un complexe de loisirs pour les jeunes, sous réserve de la réalisation des ouvrages maritimes nécessaires à la protection des constructions contre la mer. Toutefois, par une décision en date du 12 juin 2006, le Tribunal Suprême a prononcé l'annulation de cette Ordonnance Souveraine du 10 mai 2005 pour vice de procédure, tiré du défaut de consultation préalable du Conseil de la mer. Tirant les conséquences de cette annulation juridictionnelle, le Gouvernement monégasque a d'abord adopté, le 30 novembre 2006, l'Ordonnance Souveraine n° 826 qui ne faisait plus référence au projet de centre de loisirs dans l'Anse du Portier. Puis, dans un second temps, après avoir recueilli l'avis du Conseil de la mer, le pouvoir réglementaire a édicté l'Ordonnance Souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007, introduisant à nouveau dans le règlement d'urbanisme annexé à l'Ordonnance Souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 modifiée des dispositions particulières applicables à la zone n° 7, permettant la réapparition du projet quasiment sans changement. Un recours dirigé contre cette nouvelle ordonnance a été rejeté par le Tribunal Suprême par une décision du 1er décembre 2008. Sur le fondement de cette réglementation modifiée, le Ministre d'État a, par un arrêté du 21 novembre 2007, autorisé la SAM Épicure à démolir la bretelle de sortie Est du boulevard du Larvotto et à construire l'immeuble à usage de club de loisirs pour les jeunes au 35, boulevard Louis II. Saisi d'un recours contre cette autorisation individuelle, le Tribunal Suprême en a prononcé l'annulation par une décision du 16 février 2009. Le motif d'annulation résidait dans le fait que le document intitulé « Étude d'impact » joint au dossier ne répondait pas aux exigences des articles 11-1 et 11-2 de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007, en ce qu'il présentait un caractère purement formel et ne constituait qu'une simple compilation dépourvue d'analyse propre au projet et à ses incidences sur l'environnement marin. Malgré cette annulation contentieuse, et alors que les travaux de construction, déjà engagés et réalisés à hauteur de 80 % selon le requérant, n'avaient pas été interrompus ainsi qu'en attestait un procès-verbal d'huissier, la SAM Épicure a déposé dès le 3 mars 2009 une nouvelle demande d'autorisation de construire portant sur un projet quasiment identique. Après réunion du Comité consultatif pour la construction le 23 avril 2009, le Ministre d'État a fait droit à cette demande en délivrant, par l'arrêté ministériel n° 2009-220 du 7 mai 2009, une nouvelle autorisation de construire l'immeuble litigieux. C'est cet acte administratif individuel qui constitue l'objet du recours ayant donné lieu à la décision commentée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 6 juillet 2009, le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le S. » a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2009-220 du 7 mai 2009, assorti de conclusions indemnitaires. L'instruction de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 8 septembre 2009, d'une réplique du syndicat requérant enregistrée le 9 octobre 2009, et d'une duplique présentée par le Ministre d'État le 16 novembre 2009. Par ordonnance du 10 août 2009, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, membre suppléant, en qualité de rapporteur, puis, par ordonnance du 23 mars 2010, a renvoyé la cause à l'audience du 4 mai 2010, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière. Les prétentions et moyens développés par le syndicat requérant s'articulaient autour d'une demande préalable d'instruction, de moyens d'annulation (tant de légalité externe que de légalité interne) et de conclusions à fin d'indemnisation. À titre liminaire et préalable à ses conclusions d'annulation, le syndicat sollicitait du Tribunal Suprême qu'il enjoigne à l'Administration de verser aux débats l'intégralité des pièces relatives au permis de construire attaqué, et notamment l'avis du Comité consultatif pour la construction. Le requérant soutenait être victime d'une atteinte au double principe du caractère contradictoire des débats et de l'égalité des armes. Il exposait que l'Administration lui avait opposé les dispositions de l'article 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 modifiée pour cantonner son droit de consultation aux seules quatre pièces visées par ce texte, selon une interprétation stricte limitant de fait la consultation au seul arrêté ministériel d'autorisation. Or, selon le syndicat, une telle restriction d'accès aux pièces du dossier méconnaissait les articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), ratifiée par la Principauté de Monaco le 30 novembre 2005 et rendue exécutoire par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006. Appuyant son argumentation sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 25 novembre 1994, *O. c/ Autriche*), il faisait valoir que la contestation d'un permis de construire relève pleinement du champ d'application de l'article 6 § 1 de la Convention. Dans son mémoire en réplique, constatant que l'avis du Comité consultatif n'avait toujours pas été communiqué, il réitérait sa demande de production forcée sur le fondement de l'égalité des armes et du droit au procès équitable. Sur le fond du recours en annulation, et en l'état des seuls documents alors en sa possession, le syndicat soulevait en premier lieu deux moyens de légalité externe : 1. Le défaut d'établissement de la consultation du Comité consultatif pour la construction. 2. L'absence de consultation du Comité supérieur d'urbanisme, en violation des dispositions combinées de l'article 12 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée et de l'article 18 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, qui imposent l'avis conforme de ce comité pour toute opération bénéficiant de dérogations aux règles d'urbanisme. Le requérant soutenait que le projet comportait d'importantes dérogations tant aux textes généraux de 1959 et 1966 qu'à l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 (destruction de la plage naturelle du Portier, occupation de la totalité de la superficie d'emprise, absence totale de places de stationnement pour un bâtiment à usage commercial, dépassement des hauteurs, volumes et aspect extérieur prescrits par les articles 6 et 8 de l'ordonnance de 2007, et violation de l'article 11 de ce même texte faute d'étude préalable de l'état initial du site et de l'espace littoral et sous-marin comprenant des zones sensibles comme la réserve marine du Larvotto et le récif corallien des Spélugues). En second lieu, sur la légalité interne, le syndicat développait une argumentation foisonnante : - La violation de l'article 11 (11-1 et 11-2) de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 et des engagements internationaux de la Principauté : les travaux étant déjà réalisés à 80 % sous l'empire du précédent permis annulé, il était matériellement impossible au pétitionnaire de réaliser une étude d'impact portant sur l'« état initial » du site qui soit « préalable à tout commencement des travaux » et préalable à « la prise de décisions » comme l'exige l'article 17 du Protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique du 17 mai 1980 (amendé à Syracuse le 7 mars 1996). La nouvelle étude produite reconnaissait elle-même (en sa page 210) que la difficulté de rédaction résultait de l'état déjà partiellement construit du projet. De plus, cette étude révélait un risque nouveau tenant à l'impact thermique d'une pompe à chaleur alimentée par eau de mer, et méconnaissait divers instruments internationaux : la Convention alpine de 1991 (articles 9-1er alinéa 1 et 11, rendue applicable par l'Ordonnance Souveraine du 9 février 2005) et son protocole d'application, l'Accord RAMOGE, la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe (article 4-1), ainsi que le Protocole ASPIM de la Convention de Barcelone (articles 4, 6 et 17). - Une erreur flagrante et manifeste d'appréciation au regard de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 (protection esthétique des sites et paysages naturels) et de l'article L. 750-3 de la Loi du 27 mars 1998 portant Code de la mer : l'Anse du Portier, qualifiée à tort de « délaissé urbain » dans le rapport de présentation de la modification du règlement d'urbanisme de 2007, constitue légalement et factuellement (selon les rapports officiels sur l'environnement de 2003 à 2005 et 2007) une plage publique et un lieu de baignade ouvert au public, dont la qualité des eaux surpasse celle du Larvotto au regard des normes européennes acceptées par le législateur monégasque, représentant avec la plage des pêcheurs le dernier site naturel de Monaco. - L'illégalité de l'autorisation de construire sur le domaine public maritime naturel, par voie d'exception d'inconstitutionnalité de la loi de désaffectation du 29 décembre 2004 au regard des articles 33 et 35 de la Constitution monégasque. - La violation de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007, les ouvrages maritimes de protection contre la houle n'étant pas encore déterminés à la date du permis et ne présentant qu'un caractère provisoire. - La méconnaissance des articles 6.2, 8.4 et 8.5 de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007, le bâtiment comportant plusieurs « repères urbains » d'une hauteur de 21 à 28 mètres excédant le plafond de 19 mètres, alors que la dérogation n'est permise que pour un seul repère urbain. - La violation de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 pour absence totale d'emplacement de stationnement, là où le texte en exige un par tranche de 40 mètres carrés construits. - La violation de l'article 8 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959, le projet occupant 100 % de son terrain d'assiette. - Le défaut d'intérêt public et le bilan « coût-avantages » négatif de l'opération : absence de besoin caractérisé de la jeunesse, existence d'au moins deux autres terrains alternatifs, opération favorisant essentiellement l'intérêt commercial d'un promoteur privé au détriment financier de l'État, exposition aux risques marins et pluviaux, et risque financier lié à l'indemnisation des copropriétaires du Sardanapale du fait de la suppression de la bretelle routière et de la dépréciation de leurs lots. - Enfin, par voie d'exception, l'illégalité de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 (et de la loi du 29 décembre 2004) pour détournement de pouvoir manifeste, l'arrêté s'inscrivant dans une chaîne décisionnelle visant à satisfaire un intérêt privé dans le cadre d'un échange de terrains (avec ceux de la Poterie), comme le confirmeraient les déclarations du promoteur à la presse. Sur le plan indemnitaire, le syndicat réclamait dans sa réplique la somme globale de 79 351 634 euros, assortie des intérêts légaux, correspondant à la réactualisation au prix du marché 2009 de l'évaluation réalisée en 2005 de la dépréciation subie par les 34 appartements de la copropriété, récapitulée en cinq tableaux et intégrant l'illégalité du permis attaqué. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de la requête. Sur la demande préalable de production de pièces, il soutenait que le moyen tiré de la violation du contradictoire et de l'égalité des armes était inopérant, car relatif à des faits (le refus de communication) postérieurs à l'arrêté attaqué et donc sans influence sur sa légalité. Il ajoutait que le moyen était mal fondé, l'Administration ayant exactement appliqué l'article 10 de l'Ordonnance Souveraine de 1966, lequel ne méconnaît pas l'article 6 § 1 de la CESDH dès lors que le droit au procès équitable ne s'applique pas à la phase administrative de consultation des pièces d'un permis par des tiers dont on ignore s'ils formeront un recours contentieux. Toutefois, dans sa duplique du 16 novembre 2009, le Ministre d'État s'est résolu à produire l'avis réclamé du Comité consultatif pour la construction, au motif que le Tribunal Suprême en avait ordonné la production lors de la précédente instance ayant abouti à la décision de 2009, tout en maintenant son argumentation de principe. Sur la légalité externe, le Ministre d'État faisait valoir que le Comité consultatif avait bien émis un avis (mentionnant dans la contre-requête la date du 23 août 2007, tandis que la réplique du requérant évoque une réunion du 23 avril 2009 pour le nouveau permis) ; que la consultation du Comité supérieur d'urbanisme n'était pas requise, le Tribunal Suprême ayant implicitement écarté ce grief dans sa décision du 16 février 2009 pour un projet identique (s'agissant de l'emprise et du stationnement), et les règles de l'Ordonnance Souveraine de 2007 ne relevant pas des cas de saisine prévus par les textes de 1959 et 1966 ; et enfin que le dossier comportait bien une étude d'impact concrète (dont les pages 37 à 67 analysaient l'état initial du milieu marin), conforme à l'article L. 230-1 du Code de la mer et aux engagements internationaux. Sur la légalité interne, le défendeur opposait l'autorité des décisions antérieures du Tribunal Suprême, notamment celle du 1er décembre 2008 ayant validé l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 et écarté les griefs relatifs à la nature de l'Anse du Portier, à la régularité de la loi de déclassement du 29 décembre 2004, à l'intérêt général du projet et au détournement de pouvoir. Il soutenait que les ouvrages de protection contre la houle étaient bien prévus à la page 40 de l'étude d'impact ; que la pluralité d'éléments d'une émergence ne
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger. Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté - Décision de refus de lever la mesure de refoulement - Loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Décision administrative fondée sur l'absence de justificatifs officiels susceptibles d'étayer les dires du requérant - Décision conforme à la loi - Obligation pour le requérant de fournir les éléments nouveaux nécessaires à l'appréciation différente de la mesure contestée - Absence de ceux-ci Septième Protocole de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Pacte international relatif aux droits civils et politiques - Dispositions inapplicables - Décision légale (oui) Procédure Recours gracieux ou hiérarchique - Prorogation du délai de recours juridictionnel de deux mois - Recours ayant date certaine - Recours gracieux joint à la lettre adressée au Haut-Commissaire à la protection des droits, des libertés et de la médiation - Effet équivalent - Recours gracieux formé dans le délai du recours contentieux - Tardiveté (non) - Recours formés contre la même décision Recevabilité (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 16 février 2015, Sieur v. BO c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger. Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté - Décision de refus de lever la mesure de refoulement - Loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Décision administrative fondée sur l'absence de justificatifs officiels susceptibles d'étayer les dires du requérant - Décision conforme à la loi - Obligation pour le??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? iminelle, l'autre, d'Italie, le 25 août 2005, pour blanchiment de fonds ; que c'est pour cette raison qu'il a fait l'objet, le 29 novembre 2006, d'une décision de refoulement du territoire monégasque, fondée sur l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté ; que cette décision, notifiée à Monsieur v. BO. lors d'un passage à Monaco le 2 mai 2013, est devenue définitive le 2 juillet 2013 ; que postérieurement à cette date, Monsieur v. BO. a saisi le Conseiller de gouvernement pour l??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? arles, vice-président, José SAVOYE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Madame Martine LUC-THALER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, membres titulaires, et Monsieur Frédéric ROUVILLOIS, membre suppléant, rapporteur, et prononcé le seize février deux mille quinze en présence de M. Jean-Pierre DRÉNO, Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 16 février 2015, Sieur v. BO c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13234 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13234 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/02-16-13234)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives d'éloignement prises sur le fondement de la préservation de l'ordre public. À l'origine du litige se trouve la situation administrative et personnelle de Madame n. SL., née le 6 juin 1976 à Makeevka, en Russie. Cette dernière possède la double nationalité russe et française. Sur le plan de son établissement géographique, elle demeure en territoire français, dans la commune limitrophe de Beausoleil (Alpes-Maritimes). Selon les éléments exposés au soutien de sa requête, son domicile est situé dans un quartier s'inscrivant dans le prolongement immédiat du tissu urbain monégasque, dont il serait concrètement dépendant. Se prévalant de sa nationalité française, Madame n. SL. indique être présente de manière habituelle à Monaco depuis l'année 2004. Cette présence s'effectue sous l'égide des stipulations du premier alinéa de l'article 1er de la Convention franco-monégasque de voisinage du 18 mai 1963 modifiée, lequel prévoit que les ressortissants français ou monégasques entrent, circulent et s'établissent librement sur le territoire de l'autre Partie, dans le respect de ses engagements internationaux et de sa législation en vigueur. L'intéressée précise par ailleurs que c'est sur le territoire de la Principauté qu'elle bénéficie d'un suivi médical et qu'elle a développé l'essentiel de ses relations amicales. En outre, elle souligne n'avoir jamais fait l'objet d'aucune condamnation pénale, que ce soit en France ou à Monaco, depuis le début de sa présence en Principauté en 2004. Toutefois, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à son encontre l'arrêté n° 13-24 en date du 9 septembre 2013. Par cet acte administratif individuel, l'autorité gouvernementale a décidé du refoulement de Madame n. SL. du territoire monégasque. Cette décision a été prise au visa des dispositions du premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (également citée dans les visas de la décision sous le numéro 1.352). Ce texte habilite le Ministre d'État, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, à enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou à lui interdire d'y pénétrer. Les motifs ayant présidé à l'édiction de cette mesure de police résident dans des faits reprochés à la requérante en marge de ce que la requête qualifie de « vie galante ». Selon la motivation de l'arrêté attaqué, telle que rapportée par le Tribunal Suprême et discutée par les parties, Madame n. SL. aurait troublé l'ordre public et compromis « la sécurité et la tranquillité publiques ou privée ». Plus précisément, l'administration lui fait grief de s'être livrée à la prostitution sur le territoire monégasque dans des « conditions scandaleuses ». Ces agissements auraient généré des troubles matériels sérieux, se traduisant par des manifestations publiques, des comportements susceptibles de qualification pénale tels que le racolage ou le proxénétisme, ainsi qu'un incident avec un client concernant le règlement d'une prestation. Toujours selon l'administration, la répétition et la gravité de ces faits auraient rendu nécessaires, à plusieurs reprises, soit le signalement de l'intéressée aux services de police, soit l'intervention directe sur place de ces mêmes services. Cet arrêté ministériel du 9 septembre 2013 n'a été notifié à Madame n. SL. que plusieurs mois plus tard, le 11 mai 2014, par les soins de la Direction de la Sûreté Publique. Lors de cette notification, l'intéressée a refusé de signer le procès-verbal afférent, entendant par ce geste manifester son désaccord formel avec la mesure prise et les faits qui y étaient relatés. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité tant formelle que substantielle de cette mesure d'éloignement, Madame n. SL. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 7 juillet 2014 sous le numéro de rôle TS 2014-18. Elle sollicite l'annulation de l'arrêté du Ministre d'État n° 13-24 du 9 septembre 2013 ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Parallèlement à ce recours au fond, et par une requête distincte enregistrée le même jour, la requérante a sollicité le sursis à exécution de la décision attaquée. La décision commentée mentionne que cette requête aux fins de sursis a été rejetée par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême (dont la date mentionnée dans le texte de la décision est le 28 avril 2010). L'instruction au fond s'est dès lors poursuivie selon la procédure contradictoire écrite habituelle devant la haute juridiction monégasque, donnant lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 5 septembre 2014, d'une réplique par la requérante le 6 octobre 2014, et enfin d'une duplique gouvernementale enregistrée le 7 novembre 2014. L'argumentation développée par Madame n. SL. s'articule de manière classique autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne, complétés en cours d'instance. Au titre de la légalité externe, la requérante conteste en premier lieu la procédure d'édiction de l'arrêté de refoulement. Elle souligne que l'acte a été adopté au terme d'une procédure purement interne à l'administration, sans qu'elle ait été mise en mesure de faire valoir préalablement ses observations. Tout en admettant que cette manière de procéder est conforme à la législation interne monégasque, elle soutient que l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 est contraire aux exigences de l'article 1er du Protocole n° 7 additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), qui garantit des droits procéduraux en cas d'expulsion d'étrangers. Elle soulève ainsi une exception d'inconventionnalité à l'encontre de l'Ordonnance Souveraine de 1964. Pour démontrer l'applicabilité de ce texte conventionnel à sa situation, Madame n. SL. soutient qu'elle doit être regardée comme « résidente » à Monaco au sens autonome du Protocole n° 7. Selon son analyse dans son mémoire en réplique, la notion de résident, définie par défaut, n'exclut que les personnes dont l'admission est en cours d'examen ou qui ne sont admises que pour une durée limitée comme le transit. Elle fait valoir que sa condition de résidente frontalière à Beausoleil, combinée à la liberté d'établissement tirée de la Convention franco-monégasque de voisinage et à ses attaches médicales et sociales en Principauté, la place dans une situation identique à celle des résidents du territoire administratif monégasque. Elle ajoute qu'en l'absence d'atteinte à la sécurité nationale ou d'atteinte sérieuse à l'ordre public, le Ministre d'État ne saurait se prévaloir du paragraphe 2 de l'article 1er du Protocole n° 7 pour différer l'exercice de ces garanties procédurales après l'exécution du refoulement. En deuxième lieu, toujours sur le terrain de l'exception d'illégalité et de la légalité externe, la requérante invoque la violation du Protocole n° 4 à la CEDH relatif à la liberté de circulation. Elle soutient que l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ne satisfait pas à l'exigence conventionnelle de prévisibilité de la loi, permettant ainsi des restrictions arbitraires à sa liberté d'aller et venir. En troisième lieu, par un moyen nouveau soulevé dans sa réplique du 6 octobre 2014, Madame n. SL. invoque la violation du principe général des droits de la défense. Elle soutient que ce principe général du droit obligeait les autorités monégasques à recueillir ses observations préalablement à l'adoption d'une mesure d'éloignement, quand bien même cette mesure de police ne revêtirait pas le caractère d'une sanction. Au titre de la légalité interne, la requérante développe une contestation vigoureuse tant sur la matérialité des faits que sur leur qualification juridique et la proportionnalité de la mesure. Dans sa requête initiale, elle soutient que le refoulement est manifestement disproportionné au regard de l'absence de tout antécédent judiciaire, de sa non-implication dans des trafics internationaux et de l'absence de menace sérieuse pour l'ordre public. Elle réduit les griefs à un simple signalement pour faits de prostitution et à un incident isolé avec un client au sujet du règlement d'une prestation. Dans sa réplique, face aux écritures du Ministre d'État, elle durcit sa position sur le terrain probatoire : elle conteste formellement la réalité des faits allégués par l'administration et rappelle que son refus de signer le procès-verbal de notification attestait de son désaccord. Elle rappelle le principe selon lequel la charge de la preuve incombe à l'administration et constate que le Ministre d'État ne produit aucun élément de preuve, tel que des pièces de procédures de police, pour établir les faits servant de support à l'arrêté. Enfin, elle invoque la violation de l'article 8 de la CEDH garantissant le droit au respect de la vie privée et du domicile, arguant que le refoulement de Monaco compromet son accès aux soins et la contraindra, à terme, à abandonner son domicile de Beausoleil compte tenu de l'imbrication géographique des deux territoires. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens. Sur la légalité externe, le représentant de l'État oppose une fin de non-recevoir à l'invocation de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH. Il fait valoir que ce texte ne protège que l'étranger qui « réside régulièrement » sur le territoire de l'État auteur de l'expulsion. Or, Madame n. SL., domiciliée en France, n'est pas résidente de la Principauté et n'y a jamais résidé régulièrement faute d'avoir sollicité et obtenu un titre de séjour, la Convention de voisinage de 1963 ne conférant pas par elle-même la qualité de résident régulier sans accomplissement des formalités locales. Dès lors, sa situation étant objectivement différente de celle des résidents monégasques, l'inapplicabilité du Protocole n° 7 ne saurait davantage caractériser une rupture du principe d'égalité. Le Ministre d'État soutient également que la requérante ne peut se prévaloir ni de l'article 2 du Protocole n° 4, ni de l'article 8 de la CEDH, dont la violation n'est au demeurant pas démontrée. Quant au moyen tiré du principe général des droits de la défense, l'administration le qualifie d'inopérant dès lors qu'il s'agit d'une mesure de police administrative et d'éloignement, et non d'une sanction. Sur la légalité interne, le Ministre d'État défend la légalité de son arrêté en soutenant qu'il n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Il précise que ce n'est pas l'exercice de la prostitution en tant que tel qui a motivé le refoulement, mais les « conditions scandaleuses » de cet exercice ayant nécessité à plusieurs reprises l'intervention de la police. Dans sa contre-requête, il affirme initialement que ces faits ne sont pas contestés par la requérante et qu'ils constituent des troubles matériels sérieux (manifestations publiques, incidents) ou des comportements pénalement répréhensibles (racolage, proxénétisme) caractérisant un trouble manifeste à l'ordre public. Surtout, face à la contestation probatoire soulevée par la requérante dans sa réplique, le Ministre d'État développe dans sa duplique une thèse singulière quant à l'administration de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Sans produire de pièces nouvelles, il soutient que l'exactitude matérielle des faits est suffisamment établie par la « très grande précision avec laquelle [les faits reprochés à la requérante] sont relatés dans la décision attaquée ». Selon l'administration, la simple contestation de la requérante ne suffit pas à remettre en cause cette exactitude. Il ajoute que l'absence de poursuites pénales ne prouve pas l'inexistence des faits, mais résulte soit de ce qu'ils ne constituaient pas un délit pénal tout en troublant l'ordre public, soit d'un choix d'opportunité des autorités de police de ne pas engager de procédure judiciaire. Enfin, il rétorque que la requérante n'apporte aucun commencement de preuve quant aux conséquences alléguées de la mesure sur sa vie privée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En l'état de cet échange d'arguments particulièrement dense, qui embrassait des questions fondamentales de droit conventionnel européen, de droit international bilatéral et de procédure administrative non contentieuse, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à une difficulté préalable d'ordre méthodologique et probatoire. Avant même de pouvoir se prononcer sur l'applicabilité des Protocoles n° 4 et n° 7 de la CEDH à une ressortissante française frontalière, sur la portée du principe des droits de la défense en matière de police des étrangers, ou encore sur la proportionnalité de la mesure au regard de l'article 8 de la CEDH, la haute juridiction devait trancher une question centrale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et à la dévolution de la charge de la preuve : l'administration peut-elle valablement justifier la légalité interne d'une mesure de police administrative restreignant les libertés individuelles, telle qu'un arrêté de refoulement motivé par des troubles à l'ordre public, en se bornant à invoquer la précision rédactionnelle des motifs contenus dans l'acte attaqué, sans produire devant le juge la moindre pièce justificative propre à établir la matérialité des faits lorsque ceux-ci sont formellement contestés par le requérant ? En d'autres termes, les affirmations unilatérales de l'autorité administrative, fussent-elles détaillées dans le corps de la décision faisant grief, bénéficient-elles d'une présomption de véracité dispensant l'État de toute production probatoire dans le cadre de l'instance contentieuse, ou le respect du contrôle juridictionnel effectif impose-t-il au juge d'exiger la communication des pièces du dossier administratif établissant la réalité factuelle des griefs ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, adopte une démarche d'une grande rigueur juridique, caractérisée par une économie de moyens provisoire qui concentre l'attention sur les exigences de l'instruction contentieuse. Le raisonnement de la juridiction s'articule en deux temps, condensés dans deux considérants d'une sobriété exemplaire. Dans un premier considérant, le Tribunal Suprême procède à l'identification précise de l'objet et des motifs de l'acte soumis à sa censure. Il relève que l'arrêté du 9 septembre 2013, prononçant le refoulement de Madame n. SL. — dont il prend soin de noter au passage qu'elle est domiciliée sur le territoire de la commune française de Beausoleil — repose sur un motif déterminé : la considération selon laquelle l'intéressée a troublé l'ordre public et ainsi compromis « la sécurité et la tranquillité publiques ou privée ». Le juge précise immédiatement le substrat factuel sur lequel repose cette qualification juridique dans l'esprit de l'auteur de l'acte, à savoir l'existence de faits ayant nécessité, à plusieurs reprises, soit le signalement de la requérante aux services de police, soit l'intervention directe sur place de ces derniers. Par ce premier mouvement, le juge circonscrit le débat sur le terrain de la cause juridique de l'acte administratif : la légalité du refoulement dépend directement de la réalité de ces signalements et interventions policières répétés. Dans un second considérant, introduit par l'adverbe d'opposition « cependant », le Tribunal Suprême confronte ces affirmations administratives à la réalité du dossier contentieux qui lui est soumis. Le constat dressé par l'Assemblée Plénière est sans appel : « le Ministre d'État ne produit à l'appui de ses affirmations aucune pièce établissant la réalité des faits ». Ce faisant, la haute juridiction rejette implicitement mais nécessairement la thèse défendue par le Ministre d'État dans sa duplique, selon laquelle la « très grande précision » de la relation des faits dans le texte même de l'arrêté attaqué suffirait à en établir l'exactitude matérielle. Pour le Tribunal Suprême, la motivation formelle d'un acte — exigée par ailleurs par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 visée par la décision — ne saurait se confondre avec la justification au fond de ses motifs devant le juge. Une allégation administrative, même circonstanciée, demeure une simple affirmation tant qu'elle n'est pas corroborée par des éléments de preuve extrinsèques à l'acte attaqué. Tirant les conséquences procédurales de cette carence probatoire de l'administration, qui fait obstacle à l'exercice normal de son contrôle de légalité, le Tribunal Suprême décide de ne pas statuer immédiatement au fond. Il estime qu'« il y a lieu de prescrire avant dire droit et en application de l'article 32 de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, une mesure d'instruction ». En mobilisant les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique, le juge administratif suprême monégasque refuse tant de valider aveuglément la parole gouvernementale que d'annuler d'emblée l'acte pour défaut de base factuelle, choisissant d'enjoindre formellement à l'exécutif de verser aux débats les pièces justificatives dans un délai contraint. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation resserrée sur les nécessités de l'instruction probatoire, le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé : > « DÉCIDE > Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision les pièces établissant tous les faits mentionnés dans l'arrêté attaqué du 9 septembre 2013. > Article 2 : Les dépens sont réservés. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à Madame n. SL. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'elle revête la forme procédurale d'une décision avant dire droit, la décision rendue le 16 février 2015 par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême de Monaco présente une portée jurisprudentielle majeure dans l'ordre juridique monégasque. Elle illustre de manière éclatante la transformation contemporaine de l'office du juge de l'excès de pouvoir et l'approfondissement du contrôle juridictionnel sur les mesures de police administrative, particulièrement dans le domaine sensible du droit des étrangers. En premier lieu, cette décision consacre l'effectivité du contrôle de l'exactitude matérielle des faits comme préalable indispensable à tout contrôle de qualification juridique ou de proportionnalité. Le contentieux de la police des étrangers, régi à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, a longtemps été marqué par une large marge d'appréciation reconnue à l'autorité gouvernementale, compte tenu des enjeux de souveraineté et de sécurité publique inhérents à l'exiguïté du territoire de la Principauté. L'article 22 de ladite Ordonnance confère ainsi au Ministre d'État une prérogative étendue pour enjoindre à tout étranger de
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12811 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12811 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/12-19-12811)) ## Faits et procédure La SARL Fagio, exploitante du bar-restaurant « la Bodeguita » au n° 11 de la place d'Armes à Monaco, avait obtenu du Maire, par arrêté du 3 juin 2013, une autorisation d'occupation privative temporaire de la voie publique au droit de ce numéro, portant sur un espace désigné au plan cadastral comme « Galerie publique ». Cette autorisation couvrait la période du 1er janvier au 31 décembre 2013. Par décision du 21 mars 2014, le Maire a refusé le renouvellement de cette autorisation. La société requérante soutient que, dans le même temps, la commune avait délivré cinq autorisations d'occupation temporaire dans la même galerie, dont trois à des établissements analogues. Le syndicat des copropriétaires de l'immeuble, qui revendique la propriété de la parcelle, avait par ailleurs refusé, le 10 avril 2014, l'autorisation de terrasse précédemment sollicitée. La société a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation enregistré le 16 mai 2014. Elle invoquait, en légalité externe, l'incompétence du Maire, au motif que celui-ci aurait affirmé à la presse que la terrasse serait « très probablement privée », et l'absence de motivation. En légalité interne, elle invoquait la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi ainsi que des libertés du commerce et de la concurrence. Le Maire conclut au rejet. Il se prévaut de l'arrêté municipal n° 2007-647 du 4 avril 2007, selon lequel les autorisations d'occupation du domaine public ne sont accordées que pour une année civile et sont précaires et révocables. Il soutient que le refus repose sur le caractère privé de la parcelle, confirmé par une analyse du délégué aux affaires juridiques du 23 avril 2014. Il demande en outre la condamnation de la société à 10 000 € pour procédure abusive et vexatoire. Le syndicat des copropriétaires a demandé à intervenir volontairement, sans souhaiter déposer de mémoire au fond. L'affaire a été examinée en audience le 12 décembre 2014 et la décision lue le 19 décembre suivant. ## Question de droit La question posée au Tribunal Suprême était double. Il lui revenait, en premier lieu, de déterminer si la décision de refus de renouvellement d'une autorisation d'occupation du domaine public entre dans le champ de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs. Il lui appartenait, en second lieu, d'apprécier si la décision litigieuse satisfaisait à ces exigences. Cette question de motivation venait après les moyens tirés de la compétence du Maire et de la légalité interne. La société soutenait que le Maire était incompétent au motif que la parcelle relèverait d'un régime privé, ce que contestait la commune et que la société elle-même reprenait en réplique. Le Tribunal ne s'est pas prononcé sur ces moyens. ## Solution et dispositif Le Tribunal Suprême retient le moyen tiré de l'insuffisance de motivation. Il rappelle d'abord le texte applicable. Selon l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui : ... 3° refusent une autorisation ». L'article 2 précise que « La motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Le Tribunal juge que relèvent de ces dispositions « la décision par laquelle l'autorité en charge de la gestion du domaine public refuse de renouveler une autorisation d'occupation dudit domaine à l'expiration du terme convenu pour cette occupation ». Il constate ensuite que la décision attaquée « se borne à mentionner que dans le cadre de l'instruction du dossier, aucune autorisation d'occupation ne saurait être délivrée pour la terrasse exploitée sise 11 place d'Armes, sans en indiquer les motifs ». Il en déduit que le Maire « n'a ainsi pas suffisamment motivé sa décision au regard des exigences des articles 1er et 2 précités ». Le Tribunal omet d'examiner « les autres moyens de la requête ». Le dispositif est le suivant : > « Article 1er : La décision du Maire de Monaco du 21 mars 2014 est annulée. > > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de la commune de Monaco. » La demande reconventionnelle de dommages et intérêts formée par le Maire est rejetée, le Tribunal jugeant que « la demande de dommages et intérêts de la partie qui succombe ne peut qu'être rejetée ». ## Portée et enseignement pratique **Une motivation exigée pour le refus de renouvellement.** La décision apporte une précision utile. Le refus de renouvellement d'une autorisation d'occupation du domaine public, prononcé à l'expiration du terme, n'échappe pas à l'obligation de motivation. Cette solution est cohérente avec le texte de la loi de 2006, qui vise les refus d
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12807 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12807 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/12-19-12807)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La frontière séparant la répression pénale ou disciplinaire de l’action préventive de police administrative constitue l'une des lignes de partage les plus fondamentales du droit public. C'est à la réaffirmation de cette distinction cardinale que procède le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco dans sa décision rendue le 19 décembre 2014, statuant en matière de police de l'emploi des travailleurs étrangers ou résidant hors du territoire national. Les faits à l’origine du litige s'inscrivent dans le cadre réglementaire spécifique de l'accès au marché du travail monégasque, régi par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. En vertu de ce dispositif législatif, l'exercice d'une activité salariée à Monaco par une personne de nationalité étrangère est subordonné à la détention d'une autorisation administrative préalable, communément désignée sous l'appellation de permis de travail, délivrée et périodiquement renouvelée par les services compétents de l'État, à savoir la Direction du Travail. En l'espèce, M. p. PE., ressortissant de nationalité française né le 22 février 1971 à Nice et domicilié sur le territoire de la commune limitrophe de Cap-d’Ail, en France, exerçait la profession de maçon. Il avait été régulièrement recruté en cette qualité le 18 juillet 2011 par la société anonyme monégasque (S.A.M.) MONACOLOR, entreprise dont le siège social est établi sur le territoire de la Principauté, au 21 boulevard Rainier III. Selon les éléments avancés par l'intéressé au cours de l'instance et non démentis sur le terrain strictement professionnel, l'exécution de son contrat de travail au sein de cette entreprise avait toujours donné satisfaction à son employeur. Toutefois, parallèlement à son activité salariée, le comportement de M. p. PE. en dehors de la sphère strictement professionnelle a donné lieu à deux procédures judiciaires distinctes, menées successivement devant les juridictions répressives française et monégasque. En premier lieu, au mois d'octobre 2012, le Tribunal correctionnel de Nice l'a déclaré coupable de faits qualifiés de « violences » commis à l'encontre de son ex-compagne, et l'a condamné de ce chef à une peine de dix-huit mois d'emprisonnement. En second lieu, moins d'une année plus tard, le 22 juillet 2013, le Tribunal correctionnel de Monaco a prononcé à son encontre une peine de quinze jours d'emprisonnement pour des faits de « conduite sous l'empire d'un état alcoolique ». Il ressort des écritures du requérant que ces deux condamnations pénales ont été pleinement exécutées par ses soins. C’est dans ce contexte que, au mois de janvier 2014, le permis de travail dont bénéficiait le salarié est arrivé à échéance. Conformément aux procédures administratives en vigueur, M. p. PE. a sollicité, par l'intermédiaire de son employeur, la S.A.M. MONACOLOR, le renouvellement de son titre de travail auprès de la Direction du Travail (Service de l'emploi). Par une décision administrative individuelle datée du 21 janvier 2014, le Directeur du Travail a opposé un refus explicite à cette demande de renouvellement. Le courrier notifiait en conséquence au salarié qu'il n'était désormais plus autorisé à travailler en Principauté de Monaco. Pour justifier cette mesure défavorable, l'autorité administrative s'est expressément fondée sur l'existence des deux condamnations pénales précitées, prononcées respectivement à Nice en octobre 2012 et à Monaco en juillet 2013, estimant que les faits ainsi sanctionnés faisaient obstacle à la prorogation de l'autorisation de travail. Privé de la possibilité légale de poursuivre son activité professionnelle au service de son employeur monégasque par l'effet direct de cet acte administratif, M. p. PE. a entrepris de contester la légalité de la décision du Directeur du Travail devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à l'introduction de son recours contentieux, M. p. PE. a sollicité et obtenu le bénéfice de l'assistance judiciaire, qui lui a été accordé par une décision du Bureau d'Assistance Judiciaire (enregistrée sous le numéro 97BAJ14) en date du 13 mars 2014. Fort de cette décision lui permettant d'élire domicile en l'étude de Maître Géraldine Gazo, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, le requérant a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 20 mars 2014 sous la référence TS 2014-08. L'instruction de l'affaire s'est déroulée selon les règles procédurales gouvernant le fonctionnement de la haute juridiction, telles que fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Dès le 25 mars 2014, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance désignant M. José Savoye, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représentant l'État défendeur et assisté de Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur, ainsi que de la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 21 mai 2014. La procédure d'instruction écrite a été formellement close par un procès-verbal en date du 17 juillet 2014. Par une ordonnance du 12 novembre 2014, le Président de la juridiction a fixé l'examen de l'affaire à l'audience publique du 12 décembre 2014. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a entendu le rapport de M. José Savoye, les plaidoiries de Maître Géraldine Gazo pour le requérant et de Maître François Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Ministère public, représenté lors du prononcé par M. Michael Bonnet, Premier substitut du Procureur général. La décision a été lue en audience publique le 19 décembre 2014. Les prétentions formulées par le requérant s'articulaient autour de deux chefs de conclusions distincts mais juridiquement liés : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre la décision du Directeur du Travail du 21 janvier 2014 refusant le renouvellement de son permis de travail ; d'autre part, des conclusions à fin indemnitaire tendant à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 5 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi. Au soutien de sa demande d'annulation, M. p. PE. ne soulevait qu'un moyen unique de légalité interne. Il ne contestait nullement la matérialité des faits de violences et de conduite sous l'empire d'un état alcoolique, ni la réalité des condamnations prononcées par les tribunaux correctionnels de Nice et de Monaco. Son argumentation reposait exclusivement sur la qualification juridique de la décision administrative et sur le principe de non-cumul des peines. Le requérant soutenait que, dès lors qu'il avait toujours donné satisfaction à son employeur et qu'il avait intégralement exécuté les peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions répressives, la décision administrative ayant pour effet de le priver de son emploi en raison de ces mêmes faits revêtait le caractère d'une nouvelle sanction. Selon ses écritures, l'acte querellé était entaché d'illégalité en ce qu'il lui infligeait une « double peine » pour des agissements d'ores et déjà sanctionnés par l'autorité judiciaire. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête, tant dans son volet relatif à l'annulation que dans son volet indemnitaire. Sur la légalité de la décision du 21 janvier 2014, l'Administration opposait une réfutation fondée sur la nature même de l'acte attaqué. La contre-requête faisait valoir que le requérant ne contestait pas les motifs de fait de la décision, dont la matérialité avait été souverainement constatée par le juge pénal. Or, selon le Ministre d'État, ces faits traduisaient de la part de l'intéressé un comportement incompatible avec la poursuite d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque. Dès lors, le refus de renouvellement du permis de travail ne pouvait s'analyser comme une sanction, qu'elle fût pénale ou disciplinaire. Il constituait une mesure administrative par laquelle l'autorité compétente se bornait à tirer les conséquences légales d'une situation de fait tenant au comportement répréhensible du demandeur, lequel ne remplissait plus les conditions requises pour détenir l'autorisation sollicitée. S'appuyant explicitement sur l'existence d'une « abondante jurisprudence, tant du Tribunal Suprême, que du juge administratif français », la défense soutenait que les mesures administratives reposant sur des faits ayant justifié des condamnations pénales ne présentent pas le caractère de sanctions et échappent par conséquent au grief de la « double peine ». Enfin, s'agissant de la demande de dommages et intérêts, le Ministre d'État invoquait les dispositions de la Constitution monégasque, citant dans ses écritures l'article 90 B II, aux termes desquelles le Tribunal Suprême ne dispose de la compétence pour prononcer des condamnations indemnitaires qu'en conséquence de l'annulation préalable d'une décision administrative. La légalité de la décision de refus devant conduire au rejet du recours en annulation, les conclusions indemnitaires devaient, par voie de conséquence nécessaire, être également rejetées. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'assemblée plénière du Tribunal Suprême était appelée à trancher une question principale de qualification juridique conditionnant le régime applicable à l'acte administratif individuel, assortie d'une question subsidiaire d'ordre constitutionnel et procédural relative au contentieux de l'indemnisation. La question principale pouvait être formulée de la manière suivante : la décision par laquelle le Directeur du Travail refuse de renouveler le permis de travail d'un salarié étranger, en se fondant exclusivement sur des faits de violences et de conduite sous l'empire d'un état alcoolique ayant déjà donné lieu à des condamnations pénales définitives et exécutées, constitue-t-elle une sanction pénale ou disciplinaire illégale car infligeant une « double peine », ou s'analyse-t-elle comme une mesure de police administrative légalement justifiée par l'incompatibilité du comportement de l'intéressé avec l'exercice d'une activité professionnelle en Principauté ? De la réponse apportée à cette première interrogation dépendait directement le sort de la question subsidiaire : en l'absence d'illégalité de l'acte administratif attaqué et, partant, en cas de rejet des conclusions à fin d'annulation, le Tribunal Suprême peut-il néanmoins accueillir des conclusions indemnitaires présentées sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de M. p. PE., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande concision, structuré en deux temps correspondant aux deux chefs de conclusions dont il était saisi, et qui témoigne d'une parfaite orthodoxie au regard des principes classiques du droit administratif. En premier lieu, statuant sur le moyen unique d'annulation, la Haute Juridiction procède tout d'abord au constat des motifs de fait et de droit qui sous-tendent l'acte attaqué. Elle relève que la décision du Directeur du Travail en date du 21 janvier 2014 refusant le renouvellement du permis de travail est effectivement motivée par la commission de deux séries de faits précis : d'une part, des faits de violences sanctionnés par une peine de dix-huit mois d'emprisonnement prononcée en octobre 2012 par le Tribunal correctionnel de Nice ; d'autre part, des faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique sanctionnés par une peine de quinze jours d'emprisonnement prononcée le 22 juillet 2013 par le Tribunal correctionnel de Monaco. Ce constat opéré, le Tribunal Suprême tranche le débat relatif à la nature juridique de la décision administrative. Opérant une distinction nette entre l'objet répressif de la sanction et la finalité préventive ou régulatrice de la police administrative, le juge affirme de manière catégorique que « le refus d'autorisation administrative attaqué ne constitue ni une sanction pénale, ni une sanction disciplinaire, mais une mesure de police prise par le Directeur du Travail ». Par cette qualification, la juridiction écarte d'emblée toute application du principe *non bis in idem* ou de l'interdiction de la « double peine » invoquée par le requérant. En effet, dès lors que la mesure litigieuse est dépourvue de tout caractère punitif, elle ne saurait se cumuler de manière illégale avec les peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions de l'ordre judiciaire. Le Tribunal Suprême précise immédiatement le fondement et la portée de cette mesure de police. L'autorité administrative ne punit pas un coupable ; elle agit en tant que garante de l'ordre public et de la régulation de l'accès au territoire professionnel monégasque. Le juge souligne ainsi que le Directeur du Travail s'est borné « à tirer les conséquences de faits révélant de la part du requérant un comportement incompatible avec la poursuite d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque ». L'accent est ici mis sur la matité des faits (« de faits révélant... ») plutôt que sur les condamnations pénales elles-mêmes en tant qu'actes juridictionnels. Les jugements correctionnels de Nice et de Monaco constituent le support probatoire irréfutable établissant la réalité d'un comportement personnel fait de violence grave et d'infractions routières liées à l'alcool. C'est ce comportement, révélé par les faits pénalement qualifiés, que l'Administration apprécie au regard des exigences d'ordre public et de moralité inhérentes à la délivrance et au maintien d'un permis de travail en Principauté. Estimant que l'appréciation portée par le Directeur du Travail sur cette incompatibilité n'est entachée d'aucune erreur, le Tribunal conclut « qu'ainsi le refus est justifié » et que la requête en annulation doit être rejetée. En second lieu, statuant sur la demande d'indemnités, le Tribunal Suprême met en œuvre la règle constitutionnelle de l'accessoriété du contentieux indemnitaire devant lui. Rectifiant implicitement au passage la référence textuelle invoquée dans la contre-requête du Ministre d'État (qui visait l'article 90 B II), le juge se fonde expressément sur « l'article 90 B 1er de la Constitution ». Aux termes de cette disposition fondamentale qui délimite strictement la compétence d'attribution du juge administratif suprême en matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et sur l'octroi des indemnités qui en résultent. Le lien de causalité procédurale est absolu : l'indemnisation ne peut résulter que d'une annulation préalable. En conséquence, le Tribunal énonce, par une formule mécanique et impérative, que « le rejet des conclusions à fin d'annulation entraîne par voie de conséquence celui des conclusions à fin indemnitaire ». Enfin, sur le terrain des frais de l'instance, bien que le requérant succombe intégralement en ses prétentions, le Tribunal Suprême décide de mettre les dépens à la charge du Trésor, tirant ainsi les conséquences de la situation personnelle de M. p. PE., bénéficiaire de l'assistance judiciaire en vertu de la décision du Bureau d'Assistance Judiciaire mentionnée dans les visas de la décision. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 19 décembre 2014 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du trésor. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par le Tribunal Suprême le 19 décembre 2014 s'inscrit dans un courant jurisprudentiel d'une grande stabilité, tant en droit public monégasque qu'en droit administratif comparé, particulièrement français, comme n'a pas manqué de le souligner la défense de l'État au cours de l'instruction. Elle offre une illustration topique de la théorie des mesures de police administrative et de leur autonomie conceptuelle vis-à-vis de la répression pénale. Le cœur de l'argumentation du requérant reposait sur une perception subjective mais fréquente chez les administrés : le sentiment de subir une « double peine », expression issue du langage courant et politique pour désigner le cumul d'une condamnation judiciaire et d'une mesure administrative défavorable (telle qu'un éloignement du territoire ou, comme en l'espèce, le retrait du droit de travailler). En droit positif, cet argument renvoie au principe général du droit pénal *non bis in idem*, selon lequel nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement deux fois à raison des mêmes faits. Toutefois, pour que ce principe trouve à s'appliquer et fasse obstacle à l'édiction d'une seconde mesure, encore faut-il être en présence de deux actes présentant tous deux la nature juridique d'une sanction (pénale, administrative ou disciplinaire). Or, l'apport majeur — ou plus exactement la confirmation de principe — de la décision commentée réside dans le refus catégorique d'assimiler le refus de renouvellement d'un permis de travail à une sanction. En qualifiant l'acte du Directeur du Travail de « mesure de police », le Tribunal Suprême mobilise un critère téléologique classique : la distinction entre la sanction et la mesure de police repose sur la finalité poursuivie par l'auteur de l'acte. Tandis que la sanction (qu'elle soit prononcée par le juge correctionnel ou par une autorité administrative investie d'un pouvoir répressif ou disciplinaire) a pour but de punir un comportement fautif passé dans une logique de rétribution et de dissuasion, la mesure de police administrative a une finalité exclusivement préventive et protectrice de l'ordre public. Appliquée à la police spéciale de l'emploi des étrangers en Principauté, régie par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 visée par la décision, cette grille de lecture prend un relief particulier. La Principauté de Monaco, dont le territoire est exigu et le bassin d'emploi particulièrement attractif pour les travailleurs frontaliers (à l'instar du requérant, domicilié à Cap-d'Ail), exerce un contrôle souverain et rigoureux sur l'accès à son marché du travail. Le permis de travail n'est pas un simple enregistrement déclaratif ; il s'agit d'une autorisation administrative précaire et révocable, dont l'octroi et le renouvellement sont subordonnés au respect permanent d'exigences liées non seulement à la situation de l'emploi (priorité nationale et résidentielle), mais également à l'ordre public et à la moralité du travailleur. Lorsque le Directeur du Travail refuse de renouveler ce titre à la suite de condamnations pénales, il ne cherche pas à châtier une seconde fois le salarié pour les violences commises à Nice ou l'état alcoolique constaté à Monaco. Il exerce une compétence de régulation préventive : il apprécie si, pour l'avenir, le maintien de cet individu au sein de la communauté de travail monégasque est compatible avec la tranquillité, la sécurité et l'ordre publics de la Principauté. C'est très exactement ce qu'exprime la formule limpide du Tribunal Suprême selon laquelle l'autorité administrative se borne « à tirer les conséquences de faits révélant de la part du requérant un comportement incompatible avec la poursuite d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque ». Cette convergence entre la jurisprudence du Tribunal Suprême et celle du juge administratif français — expressément invoquée dans la contre-requête du Ministre d'État et soutenue à la barre par un avocat aux Conseils français, tandis que la juridiction elle-
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12809 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, *Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers à Monaco (SBM) c/ État de Monaco*, n° 12809 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/12-19-12809)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige s'inscrit au cœur de l'organisation des relations collectives de travail et de la structuration syndicale au sein de la Société Anonyme Monégasque dénommée Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers à Monaco, communément désignée sous l'acronyme « SBM ». Entreprise historique et emblématique de la Principauté, la SBM se caractérise par la multiplicité et l'hétérogénéité des activités économiques qu'elle déploie, englobant notamment le secteur hôtelier, les établissements de jeux de hasard, la restauration, les activités sportives, ainsi que l'organisation de spectacles et d'événements récréatifs. À l'origine de la contestation se trouve l'évolution statutaire d'une organisation syndicale préexistante au sein de cette entreprise. Le « Syndicat des Agents de Maîtrise de la SBM » a entrepris de modifier ses statuts afin d'élargir substantiellement son assise catégorielle et son champ de représentativité professionnelle. Aux termes de cette refonte statutaire, le groupement a adopté la dénomination nouvelle de « Syndicat Non Jeux Unifié de la Société des Bains de Mer » (SNJU). L'article 1er de ses nouveaux statuts a redéfini son champ d'application personnel et professionnel en prévoyant que l'organisation a désormais « vocation à regrouper l'ensemble des personnels de la Société, hors Secteur Hôtelier : qu'ils soient ouvriers, employés administratifs, techniciens, agents de maîtrise ou cadres ; à l'exception des personnels des Jeux de Table (croupiers), cadres jeux et cadres supérieurs ; sans distinction de nationalité ou de sexe ». Par cette stipulation, le syndicat n'entendait plus cantonner son recrutement à une catégorie socioprofessionnelle déterminée (les agents de maîtrise), mais visait à rassembler une pluralité considérable de corps de métiers au sein de l'entreprise. D'après les éléments relevés par la société requérante, ce nouveau périmètre ouvrait l'adhésion aux salariés occupant des postes correspondant à près de 293 professions distinctes, n'excluant formellement que le secteur hôtelier et le personnel affecté aux jeux de table et à leur encadrement hiérarchique supérieur. Conformément à la législation monégasque encadrant la création et la modification des organisations professionnelles, les statuts ainsi révisés ont été soumis à l'autorité administrative compétente. Par un Arrêté ministériel n° 2013-449 en date du 6 septembre 2013, le Ministre d'État a formellement approuvé la modification des statuts dudit syndicat. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que cette extension statutaire dénaturait le cadre légal du syndicalisme professionnel en Principauté et portait atteinte à la cohérence du dialogue social interne, la Société des Bains de Mer a engagé une contestation administrative et juridictionnelle. Le 5 novembre 2013, la SBM a formé un recours gracieux devant le Ministre d'État tendant au retrait ou à l'abrogation de l'Arrêté ministériel n° 2013-449 du 6 septembre 2013. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision implicite de rejet, née du silence gardé par l'autorité administrative à l'expiration d'un délai de quatre mois, soit le 5 mars 2014. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 5 mai 2014, la SBM a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de l'Arrêté ministériel du 6 septembre 2013 ainsi que de la décision implicite de rejet du 5 mars 2014. Au soutien de ses prétentions, la société requérante a fait valoir : 1. *Son intérêt pour agir et l'impact économique et social* : La SBM a exposé que les organisations syndicales constituent des interlocuteurs déterminants dans la défense des intérêts professionnels, tout particulièrement en période économique difficile. Or, l'arrêté attaqué confère au syndicat la capacité de représenter près de 300 métiers différents, transformant cette entité en un « syndicat généraliste » ou en une fédération syndicale déguisée. Cette structure hybride est de nature à agréger des professions dont les intérêts ne sont aucunement convergents et qui sont, pour certaines d'entre elles, d'ores et déjà représentées par d'autres organisations syndicales susceptibles d'adopter des positions divergentes, ce qui engendre des risques majeurs de blocages et de perturbations dans les négociations collectives. 2. *La violation de l'article 2 de l'Ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944* : La requérante a soutenu que l'arrêté querellé méconnaît frontalement ce texte, aux termes duquel « les syndicats constitués ne pourront grouper que des personnes exerçant la même profession, des métiers similaires ou des professions connexes ». Selon la SBM, la loi monégasque prohibe la création de syndicats généralistes d'entreprise (« syndicats omnibus »). Les 293 professions visées ne présentent aucun lien systématique de connexité : elles ne s'exercent pas au sein d'une même unité de travail et ne concourent pas à la réalisation d'une activité commune. 3. *L'absence de connexité et la pluralité des branches d'activité* : En réplique à l'administration, la SBM a précisé que la connexité ne peut s'entendre que d'une participation à une unité de travail concourant à un même produit ou service, relevant d'une même branche d'activité. Se fondant à titre comparatif sur les nomenclatures de l'INSEE, elle a souligné que les activités sportives, les activités de spectacles et les activités de restauration relèvent de branches, voire de secteurs économiques distincts. Par suite, faire coexister au sein d'un même syndicat de base des caissiers des jeux (non exclus par les statuts), des personnels de discothèque (physionomistes, employés de vestiaire) et des techniciens de spectacle méconnaît radicalement l'exigence de connexité. En défense, par contre-requête enregistrée le 7 juillet 2014 et duplique enregistrée le 28 août 2014, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral de la requête : 1. *L'interprétation large de la notion de connexité* : L'autorité administrative a soutenu que l'article 2 de l'Ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944, calqué pour l'essentiel sur l'article L. 2131-2 du Code du travail français, ne prohibe nullement de façon absolue les syndicats dits généralistes à l'échelle d'une entreprise. S'appuyant sur la jurisprudence française, le Ministre d'État a soutenu que l'ensemble des salariés d'un même employeur peuvent valablement s'affilier au même syndicat, quels que soient leurs métiers respectifs, dès lors qu'ils participent à l'activité globale de l'entreprise, hormis l'hypothèse où celle-ci déploie des activités distinctes et nettement différenciées. 2. *L'homogénéité postulée autour du secteur des loisirs* : Selon l'administration, les exclusions statutaires formellement opérées par le SNJU (exclusion de l'hôtellerie et du personnel des jeux de table) isolent précisément les branches spécifiques de la SBM, de sorte que tous les autres métiers intégrés au syndicat concourent à une activité unique et globale consacrée aux « loisirs » (sports, spectacles, restauration), conférant ainsi la connexité requise par le texte. 3. *L'inopérance des nomenclatures externes* : Le Ministre d'État a objecté que la nomenclature administrative de l'INSEE invoquée par la SBM constitue une simple grille statistique étrangère à l'ordre juridique monégasque et ne saurait caractériser une distinction juridique de principe applicable à Monaco. L'affaire a été examinée lors de l'audience d'instruction et de plaidoiries du 11 décembre 2014, au cours de laquelle le rapporteur, M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, les conseils respectifs des parties et le Ministère Public en ses conclusions ont été entendus. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté à une question fondamentale touchant au droit syndical et à la régularité de la composition des groupements professionnels au regard des dispositions d'ordre public de la Principauté. Il appartenait à la juridiction administrative de déterminer si l'autorité ministérielle peut légalement approuver les statuts d'un syndicat de salariés constitué au sein d'une entreprise plurisectorielle, lorsque ce groupement ouvre l'adhésion à la quasi-totalité des catégories professionnelles (ouvriers, employés, techniciens, agents de maîtrise, cadres) exerçant des centaines de métiers différents, sous la seule réserve d'exclusions sectorielles limitées (les jeux de table et l'hôtellerie). En substance, la question posée était de savoir si l'appartenance à un même employeur et la poursuite globale d'une vocation récréative ou de « loisirs » suffisent à établir l'existence d'une « même profession », de « métiers similaires » ou de « professions connexes » au sens de l'article 2 de l'Ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944, ou si, à l'inverse, la disparité manifeste des activités matérielles exercées par ces personnels au sein de l'entreprise fait obstacle à leur regroupement au sein d'un syndicat de base unifié. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour prononcer l'annulation des décisions attaquées, le Tribunal Suprême développe une argumentation rigoureuse en quatre temps, articulant l'analyse textuelle de la législation monégasque avec la réalité matérielle des fonctions exercées au sein de l'entreprise. En premier lieu, le Tribunal procède à une lecture combinée des textes régissant le droit syndical et la négociation collective à Monaco : - D'une part, il rappelle la règle impérative fixée par l'article 2 de l'Ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944, qui pose une limitation structurelle : les syndicats constitués ne peuvent regrouper que des personnes exerçant « la même profession, des métiers similaires ou des professions connexes ». - D'autre part, il confronte cette limitation à l'article 11 de la même ordonnance-loi, qui garantit aux syndicats régulièrement constitués la faculté de « former librement entre eux des fédérations pour l'étude et la défense de leurs intérêts professionnels ». - Enfin, il prend en considération l'article 1er de la loi n° 416 du 7 juin 1945 sur les conventions collectives de travail, qui prévoit qu'un accord collectif peut être conclu par un ou plusieurs syndicats ou des « fédérations de syndicats » pour une entreprise, une profession ou un ensemble de professions. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême déduit de cette confrontation une distinction étanche et fondamentale entre le *syndicat de base* et la *fédération syndicale*. La juridiction relève que si le législateur monégasque permet à des syndicats regroupant des personnes exerçant des professions ou métiers différents, sans lien de connexité entre eux, de « se fédérer librement pour former l'interlocuteur unique d'un ou plusieurs employeurs », cette faculté appartient exclusivement aux unions et fédérations. En revanche, « chacun de ces syndicats ne peut réunir que des personnes exerçant la même profession, des métiers similaires ou des professions connexes ». Dès lors, un syndicat de base ne saurait, sous couvert d'élargissement statutaire, s'approprier le champ d'action ou la morphologie plurisectorielle d'une fédération. En troisième lieu, le Tribunal Suprême forge la grille de qualification juridique applicable à l'échelle de l'entreprise en affirmant sans ambiguïté : > « Considérant que, au sein d'une même entreprise, ne peuvent être regardés comme identiques, similaires ou connexes que des professions ou des métiers qui participent à la même activité ; » Cette formulation pose un principe directeur restrictif : l'identité d'employeur ne génère pas, à elle seule, la connexité des métiers. Le critère décisif réside dans la participation effective à une *même activité*. En quatrième lieu, faisant application de ce critère aux stipulations du syndicat litigieux, le Tribunal examine les dispositions de l'article 1er des statuts approuvés du SNJU. Il constate que le regroupement envisagé embrasse la quasi-totalité des personnels de la société (ouvriers, employés, techniciens, agents de maîtrise, cadres), hors secteur hôtelier et personnels des jeux de table. Or, les pièces de l'instruction mettent en lumière que les personnels ainsi réunis au sein d'un groupement unique participent à des « activités manifestement différentes » (restauration, spectacles, activités sportives, caisses, etc.). Le Tribunal écarte implicitement la thèse de l'administration tendant à noyer ces branches distinctes sous l'appellation globale et indifférenciée de secteur des « loisirs ». En conséquence, l'approbation
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12382 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12382 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/06-16-12382)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La régulation de l'accès à l'emploi salarié sur le territoire de la Principauté de Monaco repose sur un mécanisme d'autorisation administrative préalable étroitement articulé avec les impératifs de police administrative et de préservation de l'ordre public. C'est au cœur de cette dialectique entre liberté du travail et contrôle étatique de la moralité des travailleurs que s'inscrit la décision rendue le 16 juin 2014 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. En l'espèce, Madame A. M. (également désignée dans le corps de la décision sous l'identité de Madame a. MI.), ressortissante de nationalité française née le 21 mai 1989 à Villeneuve-Saint-Georges et demeurant à Menton en France, exerçait une activité professionnelle salariée sur le territoire monégasque depuis plusieurs années. À ce titre, elle avait régulièrement sollicité et obtenu des autorisations administratives de travail. Il ressort précisément des éléments du dossier exposés par le Ministre d'État qu'elle avait bénéficié, le 6 juillet 2009 puis le 19 septembre 2011, de permis de travail délivrés par les autorités compétentes afin d'exercer successivement les fonctions de serveuse, puis de commis de bar débutant au sein d'établissements de la Principauté. Toutefois, le parcours professionnel de l'intéressée a été émaillé d'un incident pénal. Au cours de l'année 2011 — et selon les affirmations de la requérante, au plus tard au mois de juin 2011 —, Madame A. M. s'est rendue coupable de faits qualifiés d'abus de confiance, commis au préjudice de l'établissement monégasque qui l'employait alors. Ces agissements délictueux ont donné lieu à des poursuites pénales devant les juridictions répressives de la Principauté. Par un jugement rendu le 5 juin 2012, le Tribunal correctionnel de Monaco a déclaré l'intéressée coupable de ces faits et l'a condamnée à une peine d'emprisonnement assortie du sursis. Selon les écritures de la requérante, celle-ci a par la suite procédé à l'indemnisation de la partie civile et a continué à travailler au sein de divers établissements prestigieux de la Principauté, bénéficiant de nouvelles embauches autorisées sans que son comportement ne suscite d'autres difficultés que cet événement qu'elle qualifiait d'incident isolé. Fort d'une nouvelle proposition d'embauche émanant de l'Hôtel de Paris — établissement pour lequel elle avait déjà travaillé antérieurement —, son employeur potentiel ou elle-même a présenté, le 1er mars 2013, une nouvelle demande tendant à l'obtention d'une autorisation d'embauchage et d'un permis de travail. Or, à l'occasion de l'instruction de cette demande, la Direction du Travail a consulté, conformément aux textes réglementaires en vigueur, la Direction de la Sûreté Publique. Sur le fondement des renseignements défavorables recueillis et des faits ayant conduit à sa condamnation correctionnelle du 5 juin 2012, le Directeur du Travail a pris, le 10 mai 2013, une décision défavorable. Aux termes de la requête, cet acte notifiait à Madame A. M. une interdiction d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté ; selon l'analyse retenue par le Tribunal Suprême, cette décision notifiait à l'intéressée que la demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail adressée par son employeur ne pouvait recevoir une suite favorable. Contestant le bien-fondé de cette mesure administrative qui compromettait son avenir professionnel à Monaco, Madame A. M. a formé un recours administratif préalable auprès de l'autorité supérieure. Par une décision en date du 20 septembre 2013, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a rejeté son recours hiérarchique, confirmant le refus opposé en se fondant sur l'absence de garanties de moralité suffisantes présentées par la requérante. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à la saisine de la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque, Madame A. M. a sollicité et obtenu le bénéfice de l'assistance judiciaire par une décision du Bureau d'assistance judiciaire en date du 17 octobre 2013 (enregistrée sous la référence TEM 206 BAJ 13). Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 18 novembre 2013 sous le numéro de rôle TS 2014-01, Madame A. M., ayant élu domicile en l'étude de Maître Jean-Pierre Licari, Avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et plaidant par Maître Sarah Filippi, Avocat près cette même Cour, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation dirigé tant contre la décision initiale du Directeur du Travail du 10 mai 2013 que contre la décision du Ministre d'État du 20 septembre 2013 rejetant son recours hiérarchique. Elle sollicitait en outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange contradictoire approfondi, rythmé par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État (représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France) enregistrée le 17 janvier 2014, suivi d'une réplique de la requérante le 17 février 2014, et enfin d'une duplique de l'État enregistrée le 17 mars 2014. Entre-temps, par une ordonnance du 25 novembre 2013, le Président du Tribunal Suprême avait désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, membre suppléant, en qualité de rapporteur, avant de fixer l'audience au 4 juin 2014 par une ordonnance du 24 avril 2014. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour d'un moyen de légalité externe et de trois moyens principaux de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Madame A. M. soulevait l'incompétence de l'auteur de l'acte initial. Selon elle, le Directeur du Travail ne tenait pas de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une Direction du Travail le pouvoir de prononcer une interdiction définitive d'exercer une activité salariée en Principauté, à défaut d'une délégation de pouvoir expresse émanant du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé sous l'autorité duquel il est placé. Dans sa réplique, elle précisait que la mesure attaquée ne s'analysait pas en un simple rejet ponctuel d'une demande d'embauche, mais en une véritable interdiction générale et définitive de travailler. Elle soutenait que la compétence pour autoriser n'emporte pas nécessairement, par parallélisme, le pouvoir de refuser ou de retirer, prenant pour exemple la pratique du Directeur de la Sûreté Publique qui, pour retirer une carte de séjour qu'il a pourtant le pouvoir de délivrer, se réfère à une note administrative du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur. Sur le terrain de la légalité interne, la requérante invoquait en premier lieu la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 3.319 du 20 juin 2011 portant amnistie, combinée aux dispositions des articles 626 et 652 du Code de procédure pénale monégasque (et se référant à titre d'illustration à l'article 133-11 du Code pénal français qui interdit de rappeler l'existence d'une condamnation amnistiée). Elle faisait valoir que les faits d'abus de confiance ayant été commis courant 2011 et au plus tard en juin 2011, ils entraient de plein droit dans le champ d'application temporel et matériel de l'ordonnance d'amnistie, laquelle s'appliquerait même aux condamnations prononcées postérieurement à sa promulgation dès lors que le Tribunal correctionnel avait choisi de prononcer une peine amnistiable. Son casier judiciaire ayant été effacé conformément à l'article 652 du Code de procédure pénale et étant redevenu vierge tant à Monaco qu'à l'étranger, elle soutenait que le Directeur de la Sûreté Publique ne pouvait légalement divulguer cette condamnation effacée et que le Directeur du Travail ne pouvait fonder sa décision de refus sur une telle condamnation amnistiée. En deuxième lieu, Madame A. M. arguait de l'illégalité des décisions attaquées en ce qu'elles reposaient sur des renseignements de police obtenus en violation de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 réglementant le traitement des informations nominatives. Elle soutenait initialement que ces informations provenaient d'un fichier informatique de la Sûreté Publique dénommé « surveillance du territoire – gestion des demandes de permis de travail en Principauté » (dit fichier des permis de travail), lequel avait fait l'objet d'un avis défavorable de la Commission de Contrôle des Informations Nominatives (CCIN) le 14 mai 2012, sans que le Ministre d'État n'ait pris d'arrêté motivé pour passer outre cet avis et autoriser sa mise en œuvre. Invoquant la jurisprudence du Tribunal Suprême du 18 février 2008, elle affirmait que l'absence d'autorisation du traitement automatisé entachait d'illégalité le refus d'autorisation de travail, même si les renseignements avaient été transmis par simple note administrative. En outre, sur le fondement de l'article 10-1 de la loi n° 1.165 imposant la mise à jour des données (fussent-elles mécanographiques), elle soutenait que les services de police avaient l'obligation de supprimer toute mention relative à des faits amnistiés. En troisième et dernier lieu, la requérante soutenait que les décisions étaient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675. Elle avançait que le législateur n'avait pas inclus les métiers de l'hôtellerie parmi les professions soumises au critère subjectif de « bonne moralité ». Elle soulignait par ailleurs l'incohérence de l'administration qui, postérieurement aux faits reprochés, lui avait délivré plusieurs autorisations de travail pour des établissements prestigieux avant d'estimer arbitrairement, deux ans plus tard, qu'elle représentait une menace pour l'ordre public. Elle invitait le juge à relativiser la notion de trouble à l'ordre public au regard de l'ancienneté des faits, de la clémence de la sanction pénale (un simple sursis), de la virginité actuelle de son casier judiciaire, et enfin de la contrariété de cette mesure avec la politique officielle de réinsertion et de médiation affirmée par le Conseiller en charge des recours et de la médiation. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de ces prétentions et à la condamnation de la requérante aux dépens. Sur la compétence, le représentant de l'État opposait que l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée, en confiant à la Direction du Travail la mission de délivrer les permis de travail et autorisations d'embauchage après vérification de l'absence de risque d'atteinte à l'ordre public, lui conférait nécessairement la compétence corrélative pour rejeter les demandes qui ne satisfont pas à cette condition légale. Il écartait par ailleurs comme inexacte et inopérante l'analogie opérée par la requérante avec la procédure de retrait des cartes de séjour. Sur le moyen tiré de l'amnistie, le Ministre d'État répliquait d'abord que la condamnation pénale ayant été prononcée le 5 juin 2012, soit postérieurement à l'entrée en vigueur de l'Ordonnance d'amnistie le 1er juillet 2011, le Tribunal correctionnel avait implicitement mais nécessairement jugé que l'intéressée ne remplissait pas les conditions légales pour en bénéficier, ajoutant en duplique que la requérante ne produisait pas le jugement correctionnel et n'établissait pas que l'intégralité des faits s'était déroulée avant le 1er juillet 2011. Surtout, à titre fondamental, l'État rappelait le principe classique selon lequel l'amnistie, si elle efface les condamnations pénales, laisse subsister la matérialité des faits : dès lors, l'autorité administrative conserve le pouvoir de prendre une mesure de police administrative fondée non sur la condamnation pénale elle-même, mais sur la réalité matérielle des agissements commis. S'agissant de la protection des données personnelles (loi n° 1.165), le Ministre d'État distinguait l'espèce du précédent jurisprudentiel de 2008 en soulignant qu'aucune fiche informatique n'était produite au dossier qui laisserait présumer la consultation d'un fichier automatisé irrégulièrement créé contre l'avis de la CCIN. L'examen de la situation de Madame A. M. résultait uniquement de sa demande spontanée de permis de travail du 1er mars 2013, instruite dans le cadre normal de l'article 2 de l'Ordonnance n° 16.675. Quant au grief de défaut de mise à jour des fichiers, il était jugé non établi et inopérant, puisque la transmission portait sur des faits matériels exacts que le Directeur de la Sûreté Publique était légalement habilité à communiquer à la Direction du Travail. Enfin, sur le bien-fondé du refus et l'absence d'erreur manifeste d'appréciation, l'État soutenait que des faits d'abus de confiance commis au préjudice d'un employeur sont par nature incompatibles avec les garanties de moralité requises pour travailler dans le secteur hôtelier à Monaco. Il faisait valoir que la délivrance antérieure d'autorisations de travail postérieurement aux faits ne créait aucun droit acquis et ne liait pas l'appréciation de l'administration quant à l'existence d'une menace pour l'ordre public, et que l'invocation de la « politique en vigueur » du Conseiller en charge des recours était dépourvue de toute portée juridique face à une décision légalement fondée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, soulevait un ensemble de questions juridiques complémentaires touchant au régime juridique de la police administrative spéciale de l'emploi des travailleurs étrangers ou non-monégasques en Principauté : 1. **Sur la compétence administrative :** L'habilitation conférée à la Direction du Travail par l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée pour délivrer les permis de travail et les autorisations d'embauchage inclut-elle, même sans délégation expresse du Conseiller de Gouvernement de tutelle, la compétence du Directeur du Travail pour opposer une décision de refus à une telle demande ? 2. **Sur le contrôle du motif d'ordre public et la portée des faits pénalement réprimés :** L'autorité administrative peut-elle légalement, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation ni méconnaître les règles relatives à l'amnistie et à l'effacement du casier judiciaire, se fonder sur la matérialité de faits d'abus de confiance commis antérieurement par le salarié au préjudice d'un employeur monégasque pour refuser un permis de travail dans le secteur hôtelier au motif d'un risque d'atteinte à l'ordre public, nonobstant la délivrance d'autorisations intermédiaires et la clémence de la sanction pénale ? 3. **Sur l'opposabilité de la législation relative aux informations nominatives :** Un requérant peut-il utilement invoquer la violation des dispositions de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 relative à la protection des informations nominatives à l'encontre d'une décision administrative prise après enquête de police, lorsque l'existence d'un traitement automatisé de données le concernant n'est pas matériellement établie au dossier ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Par une motivation d'une grande concision, caractéristique du style rédhibitoire et synthétique des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone, le Tribunal Suprême écarte successivement l'ensemble des moyens soulevés par la requérante en procédant à une qualification rigoureuse des actes et des faits de l'espèce. **1. La consécration de la compétence du Directeur du Travail et la requalification implicite de l'acte attaqué** Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême répond au moyen d'incompétence en s'appuyant directement sur la lettre et l'économie de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée (notamment par l'Ordonnance n° 3.870 du 12 juillet 2012, visée par la décision). Le juge relève que ce texte, qui a institué une Direction du Travail placée sous l'autorité du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé, « *a, en son article 2, confié à cette direction la délivrance et le refus de permis de travail et d'autorisation d'embauchage* ». Ce faisant, le Tribunal Suprême procède à une double opération juridique essentielle. D'une part, il affirme que le pouvoir d'instruction et de délivrance attribué par le texte réglementaire à cette direction administrative englobe intrinsèquement la compétence décisionnelle pour refuser les titres sollicités. D'autre part, et de manière tout aussi déterminante au regard de l'argumentation de la requérante, la Haute Juridiction restitue à la décision du 10 mai 2013 sa véritable nature juridique : alors que Madame A. M. qualifiait cet acte d'« *interdiction définitive de travailler en Principauté* » excédant les attributions d'un chef de service, le Tribunal Suprême constate que, par cette décision, le Directeur du Travail a simplement « *notifié à Mme A. M. que la demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail adressée par son employeur ne pouvait recevoir une suite favorable* ». Dès lors qu'il s'agissait bien d'un refus ponctuel opposé à une demande précise d'embauchage et de permis de travail, l'acte relevait pleinement de la compétence propre du Directeur du Travail. **2. L'application générale du contrôle d'ordre public et la prise en compte des faits matériels sous le prisme de l'erreur manifeste d'appréciation** Dans son deuxième considérant, le juge aborde le cœur de la légalité interne de la mesure : le contrôle des motifs de fond au regard de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 modifiée. En premier lieu, le Tribunal Suprême neutralise l'argument de la requérante selon lequel le secteur de l'hôtellerie échapperait à l'exigence de moralité ou d'absence de trouble à l'ordre public. Interprétant l'article 2 précité selon l'adage classique *ubi lex non distinguit*, le Tribunal énonce qu'il appartient à la Direction du Travail, préalablement à toute délivrance de permis de travail et d'autorisation d'embauchage, de s'assurer auprès de la Direction de la Sûreté Publique que le demandeur d'emploi n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public, « *sans distinguer entre les professions pour lesquels la délivrance de ces documents est sollicitée* ». La condition tenant à la préservation de l'ordre public revêt ainsi une portée générale et absolue, applicable à tout emploi salarié en Principauté. En second lieu, le Tribunal Suprême valide le motif de fait retenu par l'administration en opérant une distinction fondamentale, bien qu'implicite dans sa formulation concise, entre la condamnation pénale et les
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12386 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12386 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/12-04-12386)) Le contentieux des autorisations d'urbanisme et de construire constitue un terrain d'élection pour l'exercice du contrôle de légalité externe par le juge administratif. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 4 décembre 2013 (affaire n° TS 2013-11), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une clarification déterminante quant à l'articulation des règles de compétence, de forme et d'instruction prévues par l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 (également mentionnée dans la décision sous la date du 9 octobre 1966) modifiée concernant l'Urbanisme, la Construction et la Voirie. En censurant une décision d'autorisation de travaux délivrée selon la procédure simplifiée par le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, la Haute Juridiction monégasque consacre l'autonomie et l'intangibilité des règles gouvernant la composition du dossier de demande d'autorisation de construire, tout en rappelant avec rigueur les exigences probatoires qui pèsent sur l'administration devant le juge de l'excès de pouvoir. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend place au cœur du quartier de Fontvieille à Monaco, au sein d'un ensemble immobilier construit par l'État monégasque, dénommé « Complexe Industriel de la Zone F » et situé au 4/6 avenue Albert II. Au sein de ce complexe, M. D. F., agissant en qualité de Président délégué de la société anonyme monégasque (SAM) MC COMPANY, occupe depuis l'année 1991 un ensemble de locaux industriels et commerciaux dans lesquels il exploite, sous l'enseigne MC COMPANY, la marque « Banana Moon ». La présence de cette entreprise repose sur une double assise contractuelle consentie par l'État propriétaire : d'une part, un bail à loyer initialement conclu le 20 septembre 1991, renouvelé le 6 novembre 1996 pour une durée de trois ans renouvelable par tacite reconduction, portant sur une superficie totale de 1 869,30 m² située dans le bloc B de l'immeuble ; d'autre part, un contrat d'occupation précaire et révocable en date du 5 juin 2008, portant sur une surface de 765 m² située dans le bloc C du même ensemble. L'organisation spatiale de l'entreprise implique une circulation constante entre ces deux entités : les 70 salariés de la société effectuent quotidiennement plus de 158 passages entre les ateliers de création et les ateliers de fabrication, empruntant à cette fin un couloir de liaison situé au rez-de-chaussée entre les blocs B et C. Au cours du mois de février 2013, M. D. F. a été informé de l'existence d'un « projet de privatisation » affectant certaines parties communes de l'immeuble, et visant plus spécifiquement ce couloir de liaison entre les blocs B et C au rez-de-chaussée. Ce projet s'inscrivait dans le cadre de l'extension d'un commerce voisin, le magasin « Brico Center », exploité au rez-de-chaussée du même immeuble par une autre société, la SAM INTERMAT, représentée par M. D. V. Concrétisant ce projet, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a, par une décision en date du 12 avril 2013 notifiée le même jour par lettre recommandée avec avis de réception, autorisé M. D. V., ès qualités de représentant de la SAM INTERMAT, « à réaliser les travaux d'extension du magasin “Brico Center” au rez-de-chaussée de l'immeuble de la zone F sis 4/6 Avenue Albert II ». Outre les aménagements intérieurs par reprise d'un local vacant et la privatisation du couloir (condamnant la porte intérieure du poste de commandement « PC sécurité »), les travaux projetés impliquaient également la création d'un auvent en saillie ainsi que l'ouverture, en façade du bâtiment existant, d'une nouvelle porte de passage de 80 centimètres de large destinée à permettre l'accès au local du PC sécurité. Dès le 18 avril 2013, M. D. F. a adressé, par lettre recommandée, à la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, une notification exprimant son « opposition à l'autorisation de l'extension du magasin “Brico Center” au rez-de-chaussée de l'immeuble de la zone F ». Face au silence gardé par l'administration sur cette opposition, M. D. F. a résolu de porter le différend sur le terrain contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général du Tribunal Suprême le 11 juin 2013 sous le numéro TS 2013-11, M. D. F., agissant en sa qualité de Président délégué de la SAM MC COMPANY, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision d'autorisation de travaux du 12 avril 2013. L'instruction de l'affaire a donné lieu à plusieurs mesures procédurales : après la désignation du rapporteur par ordonnance du 17 juin 2013, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 18 juin 2013, ordonné la communication de la procédure à M. D. V. en qualité de représentant de la SAM INTERMAT, bénéficiaire de l'acte attaqué. Par ailleurs, le requérant avait assorti son recours au fond d'une requête à fins de sursis à exécution dirigée contre la décision du 12 avril 2013, laquelle a été rejetée par une ordonnance présidentielle du 27 août 2013. L'échange des écritures s'est poursuivi avec le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 9 août 2013, d'un mémoire en réplique du requérant le 10 septembre 2013, et d'une duplique de l'État le 10 octobre 2013, avant la clôture de l'instruction prononcée le 18 octobre 2013. Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, la partie requérante développait une argumentation particulièrement dense, articulée autour de quatre moyens de légalité externe et de deux moyens de légalité interne. Au titre de la légalité externe, M. D. F. soutenait en premier lieu que la décision violait les articles 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, aux motifs que la lecture de l'acte ne permettait pas d'établir que le pétitionnaire agissait avec l'autorisation du propriétaire (l'État monégasque) et qu'il ne saurait y avoir d'autorisation tacite dès lors que l'article 3 exige un justificatif de propriété. En deuxième lieu, il invoquait la violation de ce même article 3 en raison du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation. Il faisait valoir que toutes les pièces nécessaires à l'instruction n'avaient pas été jointes, que le Ministre d'État s'abstenait de produire devant le juge les pièces qu'il affirmait avoir été fournies (notamment celles des chiffres 6, 9-2, 10, 11, 12 et 15 alinéa 3), et que les pièces visées aux chiffres 9-3, 13 et 17, ainsi que la notice de sécurité et la note relative à l'impact sur les installations de service public, devaient impérativement figurer au dossier dès lors que l'ouverture d'une porte en façade modifiait l'apparence extérieure du bâtiment. S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (*16 février 2009, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble le SARDANAPALE*), il soutenait que ces lacunes avaient vicié l'appréciation de l'administration. En troisième lieu, le requérant dénonçait un vice de procédure tiré du défaut de consultation du Comité consultatif pour la construction, en violation des articles 13.2.1 et 13.2.2 du règlement d'urbanisme annexé à l'Ordonnance Souveraine n° 16.313 du 6 mai 2004 modifiée. Citant la jurisprudence du Tribunal Suprême (*15 avril 2011, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « le Régina »*), il affirmait que l'omission de cette formalité avait eu une influence déterminante sur le sens de la décision, les travaux ne se limitant pas à de simples aménagements intérieurs. En quatrième lieu, sur le terrain de la compétence et des formes, il soutenait que l'autorisation, délivrée par simple lettre du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, aurait dû revêtir la forme d'un arrêté du Ministre d'État, sous peine de violer l'article 47 de la Constitution et les articles 7 et 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, la compétence du Directeur étant selon lui restreinte aux seuls aménagements intérieurs, ce qu'excluait l'ouverture pratiquée en façade. Au titre de la légalité interne, le requérant soulevait deux erreurs de droit. D'une part, il invoquait la violation des articles 8, 26, 27, 28 et 29 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, soutenant que l'auvent en saillie ne respectait pas les prescriptions réglementaires, lesquelles s'appliquent à tous les éléments dépassant le nu de la façade extérieure sans être limitées au seul domaine public. D'autre part, il arguait de la violation des articles 116 et 117 de ladite Ordonnance, ainsi que de l'arrêté ministériel n° 99-610 du 16 décembre 1999 et du règlement de sécurité annexé. Il reprochait à l'administration l'absence de fourniture et d'essai par un laboratoire agréé des mesures de sécurité incendie et des matériaux de revêtement au stade de la demande (le report de la remise de ces documents « au plus tard lors du récolement » étant illégal), et soulignait que la privatisation du couloir condamnait la porte intérieure du PC sécurité, obligeant les gardiens à contourner l'immeuble par l'extérieur pour accéder aux blocs A, B et C en cas d'incident. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble de ces griefs. Sur la légalité externe, il soutenait d'abord que le moyen tiré du défaut d'accord du propriétaire manquait en fait : la demande avait été signée par la SAM INTERMAT, locataire autorisé, et l'État propriétaire avait signé les plans du projet conformément à l'article 5 alinéa 3 de l'Ordonnance n° 3.647, cette signature valant justification suffisante au sens de l'article 3 sans qu'un accord exprès distinct soit requis. Ensuite, sur la composition du dossier, le Ministre d'État affirmait que les pièces visées aux chiffres 6, 9-2, 10, 11, 12 et 15 alinéa 2 de l'article 3 avaient bien été produites. Quant aux pièces non fournies (chiffres 9-3 relatif aux échantillons de matériaux, 13 relatif aux besoins en eau, énergie et télécommunications, et 17 relatif aux installations de services publics, ainsi que l'attestation d'un bureau de contrôle sur la stabilité et la résistance aux séismes visée au paragraphe 15-2), il soutenait qu'elles étaient inutiles et non exigées en l'espèce. En effet, selon l'administration, la création d'une porte de 80 cm de large présentait un caractère minime, ne portait pas atteinte à la structure ou à la solidité du bâtiment et ne constituait pas une modification fondamentale de l'aspect extérieur de l'existant. Pour les pièces des paragraphes 10 et 11, le Ministre faisait valoir que l'autorisation était assortie de conditions permettant une vérification ultérieure. Par ailleurs, s'appuyant sur les alinéas 6 et 7 de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, le Ministre d'État défendait tant la compétence du Directeur pour statuer par lettre recommandée avec avis de réception que la dispense de consultation du Comité consultatif pour la construction, dès lors que ces dispositions dérogatoires couvrent les aménagements intérieurs ainsi que « les dispositions extérieures qui ne modifient pas fondamentalement l'aspect des immeubles ». À titre subsidiaire, invoquant la jurisprudence du Conseil d'État français, il soutenait que l'absence d'avis dudit Comité n'avait pu exercer aucune influence sur le sens de la décision au vu du caractère accessoire de la porte ne donnant pas sur rue. Sur la légalité interne, le Ministre d'État rétorquait que les règles relatives aux saillies (articles 26 et 27) ne concernent que les ouvrages surplombant la voie publique pourvue de trottoirs, alors que l'auvent litigieux se situait au-dessus du domaine privé de l'État. Enfin, concernant la sécurité incendie, il faisait valoir que l'arrêté ministériel n° 99-610 du 16 décembre 1999 régissait les bâtiments industriels et était inapplicable aux établissements recevant du public (ERP), lesquels relèvent de l'arrêté ministériel n° 67-264 du 17 octobre 1967. Il ajoutait que la décision attaquée comportait deux pages et demie de prescriptions très précises en matière de sécurité incendie, dont le respect serait contrôlé lors du récolement avant toute autorisation d'occupation définitive, et que l'allongement du temps d'intervention des gardiens était tout à fait minime. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au sein du foisonnement des moyens soulevés par les parties, le Tribunal Suprême a choisi de circonscrire son examen à une question préalable et déterminante de légalité externe, touchant à l'articulation des dispositions internes de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 (visée également à la date du 9 octobre 1966 dans les motifs) et à la charge de la preuve en matière de procédure administrative non contentieuse. Le problème juridique central soumis à la Haute Juridiction pouvait se formuler ainsi : la mise en œuvre de la procédure simplifiée de délivrance des autorisations de travaux, prévue à l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 au profit du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité pour les dispositions extérieures ne modifiant pas fondamentalement l'aspect des immeubles, a-t-elle pour objet ou pour effet de dispenser le pétitionnaire de produire l'intégralité des pièces constitutives du dossier de demande exigées par l'article 3 de cette même Ordonnance, et à qui incombe la charge d'établir la complétude de ce dossier devant le juge de l'excès de pouvoir ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême procède avec une économie de moyens remarquable, matérialisée par la formule liminaire classique : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Le raisonnement du juge s'articule en un syllogisme rigoureux de trois considérants, qui démonte méthodiquement la thèse défendue par l'administration tout en validant implicitement l'un de ses postulats de départ. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême pose le cadre textuel relatif à la compétence et à la forme de l'acte en citant l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 modifiée. Il relève qu'en vertu de ce texte, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité donne, par lettre recommandée avec avis de réception, l'autorisation de construire prévue à l'article 1er « en ce qui concerne les dispositions extérieures qui ne modifient pas fondamentalement l'aspect des immeubles ». Par ce premier considérant, le juge admet implicitement mais nécessairement que le projet litigieux — qui incluait l'ouverture d'une porte de 80 cm en façade — entrait bien dans le champ d'application matériel de cet article 8 alinéa 7. Contrairement à ce que soutenait le requérant (qui prétendait que la compétence du Directeur se limitait aux seuls aménagements strictement intérieurs), le Directeur était donc bien compétent *ratione materiae* pour statuer par voie de lettre recommandée sur des modifications extérieures mineures. Toutefois, dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre, d'une part, la compétence et le formalisme de la décision finale (régis par l'article 8) et, d'autre part, les règles substantielles de constitution du dossier d'instruction (régies par l'article 3). La Haute Juridiction affirme avec force « qu'une telle disposition n'a ni pour objet ni pour effet de modifier la composition du dossier devant être joint à la demande d'autorisation qui résulte de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine précitée ». Ce faisant, le juge condamne sans appel l'interprétation téléologique et réductrice soutenue par le Ministre d'État. L'administration prétendait en effet déduire du caractère mineur des travaux (relevant de l'article 8) une dispense implicite de fournir certaines pièces listées à l'article 3 (telles que les pièces 9-3, 13, 15-2 ou 17), jugées par elle « évidemment inutiles » au regard de la modicité de l'ouverture pratiquée, ou estimait pouvoir différer la production de certains documents de sécurité au stade du récolement. Le Tribunal Suprême rejette cette confusion des genres : l'allègement procédural prévu par l'article 8 au stade de la prise de décision (dispense d'arrêté ministériel, compétence du Directeur, délai de quarante-cinq jours, notification par lettre recommandée) ne rétroagit pas sur le stade initial de la constitution du dossier de demande. Les exigences de l'article 3 demeurent d'application stricte et intégrale. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences factuelles et probatoires de cette règle de droit : « Considérant qu'il n'est pas établi que le dossier joint à la demande d'autorisation comportait l'ensemble des pièces nécessaires à son instruction, telles que fixées par ledit article 3 ; qu'ainsi, la décision a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière ». Cette formulation revêt une double portée. D'une part, elle sanctionne l'aveu même de l'administration qui, dans ses écritures (contre-requête et duplique), avait expressément reconnu que les pièces visées aux chiffres 9-3, 13, 15-2 et 17 n'avaient pas été fournies par la SAM INTERMAT, et que le respect des exigences des paragraphes 10 et 11 avait été renvoyé à des prescriptions conditionnelles vérifiables lors du récolement. D'autre part, en employant la locution « il n'est pas établi que », le Tribunal fait écho au grief soulevé par le requérant dans son mémoire en réplique, selon lequel le Ministre d'État s'était contenté d'affirmer que d'autres pièces (chiffres 6, 9-2, 10, 11, 12 et 15 alinéa 2) avaient été produites par la pétitionnaire, tout en s'abstenant de les verser aux débats devant le juge pour en justifier. Face à cette carence probatoire et à l'incomplétude avérée du dossier au regard des prescriptions impératives de l'article 3, le Tribunal Suprême constate l'irrégularité de la procédure d'instruction et prononce, de ce seul chef, l'annulation de l'autorisation de construire. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation resserrée, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte déféré dans les termes suivants : > « DÉCIDE > Article 1er : La décision du 12 avril 2013 du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité est annulée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du Ministre d'État
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12378 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12378 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/06-16-12378)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans un contentieux de voisinage d'envergure opposant des propriétaires immobiliers à l'un des acteurs économiques et touristiques majeurs de la Principauté, la Société des Bains de Mer (ci-après « SBM »). Les sociétés anonymes monégasques (SAM) PATRICIA et ROCCABELLA sont chacune propriétaires d'un immeuble de haut standing, respectivement dénommés « Le Formentor » et « Le R. », tous deux situés sur l'avenue Princesse Grace à Monaco. Au sein de ces ensembles immobiliers, ces sociétés donnent en location des appartements de luxe qui sont, pour la plupart, occupés par leurs preneurs à titre d'habitation principale. Or, la localisation géographique de ces résidences les place à proximité immédiate du Monte-Carlo Sporting Club, un établissement exploité par la SBM. Ce complexe abrite notamment une célèbre salle de spectacle dénommée la « Salle des étoiles », configurée pour permettre l'organisation, durant les périodes de printemps et d'été, de concerts à ciel ouvert grâce à un système de toit ouvrant. La tenue régulière de ces manifestations musicales nocturnes en plein air a engendré d'importantes nuisances sonores. Exaspérés par l'intensité du bruit troublant leur tranquillité, les riverains et locataires se sont plaints auprès de leurs bailleresses respectives, les sociétés PATRICIA et ROCCABELLA, en leur demandant de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire cesser ces troubles. Dans un premier temps, les sociétés propriétaires ont entrepris des démarches amiables en saisissant à plusieurs reprises la SBM. Face à l'absence de résolution du problème, elles ont fait procéder de manière unilatérale à un mesurage de l'intensité sonore. Les résultats de ces mesures acoustiques ayant corroboré les plaintes des résidents, le litige s'est déplacé sur le terrain judiciaire civil, avant de connaître un prolongement devant la juridiction administrative suprême à la suite de l'intervention des autorités gouvernementales monégasques dans le débat. En effet, parallèlement à la procédure judiciaire qui prenait une tournure défavorable pour l'exploitant de la salle de spectacle, la SBM a sollicité l'intervention du gouvernement princier. Elle a saisi le conseiller de gouvernement pour les finances d'une demande tendant à ce que le gouvernement prenne une décision confirmant qu'elle bénéficiait du régime dérogatoire prévu par l'article 5 de la loi n° 834 du 8 décembre 1967 visant à limiter et diminuer l'intensité du bruit et à réprimer les bruits troublant la tranquillité publique. Elle demandait également que ce régime dérogatoire soit déclaré applicable à la saison d'été en cours ainsi qu'à des spectacles spécifiquement prévus le 30 septembre et le 3 novembre 2012. En réponse à cette sollicitation, le conseiller de gouvernement pour les finances a adressé à la SBM un premier courrier en date du 27 août 2012. Dans cette missive, il déclarait pouvoir confirmer à la société que ce régime dérogatoire lui était acquis pour tous les spectacles qu'elle organisait dans le cadre de ses obligations d'animation, tant pour la période d'été que pour la basse saison. Ultérieurement, le Ministre d'État lui-même a adressé une lettre au président de la SBM, datée du 20 juin 2013. Dans ce document, le Ministre d'État déclarait confirmer que cette affaire avait fait l'objet d'une évocation préalable en Conseil de gouvernement le 18 juillet 2012, que l'attestation fournie par l'autorité concédante reflétait bien la position émise à cette occasion, et que l'animation exercée par la SBM présentait « sans conteste le caractère de manifestations publiques présentant un caractère d'intérêt général pour la Principauté de Monaco telles que visées dans l'article 5 de la loi n° 834 du 8 décembre 1967, ce qui permet de facto et de jure à la SBM de bénéficier des dérogations visées audit article, une telle dérogation concernant aussi bien les obligations d'animation de la SBM pour la période d'été que celle d'hiver ». C'est précisément cette lettre du 20 juin 2013, et la décision d'octroi de dérogation qu'elle était supposée révéler, qui a cristallisé le contentieux administratif devant le Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural de cette affaire se dédouble en un volet judiciaire civil préalable et un volet contentieux administratif. Sur le plan civil, les sociétés PATRICIA et ROCCABELLA ont saisi le juge des référés le 3 août 2009 aux fins de voir ordonner une expertise judiciaire et de faire cesser les troubles sonores. Par une ordonnance du 28 octobre 2009, le magistrat des référés a fait droit à ces demandes. L'expert judiciaire désigné a déposé son rapport le 28 février 2011, concluant à l'existence effective de nuisances sonores dommageables pour les résidents des deux immeubles. Fortes de ces conclusions, les sociétés propriétaires ont assigné la SBM au fond devant le Tribunal de première instance de Monaco. Par un jugement avant dire droit du 30 juin 2011, cette juridiction a ordonné une expertise complémentaire afin de déterminer si les conditions de diffusion sonore liées aux concerts donnés durant les années 2009 à 2011 étaient ou non équivalentes à celles qui existaient au moment de l'acquisition des immeubles par les demanderesses. L'expert ayant déposé son rapport complémentaire les 3 et 31 janvier 2012, le Tribunal de première instance a rendu son jugement au fond le 13 juillet 2012. Le tribunal a homologué le rapport d'expertise, déclaré la SBM responsable des troubles subis, et enjoint à cette dernière de faire réaliser les travaux d'isolation ou d'aménagement nécessaires à compter du 3 septembre 2012, sous astreinte de 5 000 euros par jour de retard. De manière particulièrement contraignante pour l'exploitant, le tribunal a ordonné que les concerts se déroulent désormais à toit fermé jusqu'à l'achèvement complet desdits travaux, et a condamné la SBM à verser à chacune des deux sociétés demanderesses la somme de 15 000 euros à titre de dommages-intérêts pour résistance abusive. La SBM a interjeté appel de ce jugement. Au cours de l'instance d'appel, le 14 décembre 2012, elle a produit la lettre du conseiller de gouvernement pour les finances du 27 août 2012 à l'appui de ses conclusions. Puis, alors que l'affaire était en délibéré, la SBM a produit, par une note en délibéré enregistrée le 27 juin 2013, la lettre du Ministre d'État datée du 20 juin 2013, entendant ainsi se prévaloir du bénéfice d'une dérogation administrative à la législation sur le bruit. Par un arrêt du 28 juin 2013 (également mentionné dans les visas des faits de la requête sous la date du 28 juillet 2013), la Cour d'appel de Monaco a confirmé le jugement de première instance et a rejeté la note en délibéré, tout en relevant, à propos de la lettre du conseiller de gouvernement, qu'elle n'accordait par elle-même aucune dérogation. C'est dans ce contexte que les SAM PATRICIA et ROCCABELLA ont saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 2 août 2013. Elles demandaient l'annulation de la décision du Ministre d'État en date du 20 juin 2013 portant dérogation, au profit de la SBM, aux dispositions de la loi n° 834 du 8 décembre 1967 ainsi qu'à celles de l'ordonnance souveraine n° 10.885 du 12 mai 1993 fixant les conditions d'application de l'article 1er de ladite loi, telle que cette décision était révélée par le courrier du même jour. Elles sollicitaient en outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers frais et dépens. À l'appui de leur recours en annulation, les sociétés requérantes articulaient quatre moyens, distinguant la légalité externe et la légalité interne : 1. **Un premier vice de forme et de procédure** tiré de la violation de l'article 5 de la loi du 8 décembre 1967 combiné à l'article 47 de la Constitution du 17 décembre 1962. Selon elles, une telle dérogation ne pouvait être octroyée que sous la forme d'un arrêté ministériel, lequel doit être délibéré en Conseil de gouvernement, signé par le Ministre d'État, faire mention des délibérations, et être transmis au Prince dans les 24 heures de sa signature pour ne devenir exécutoire qu'en l'absence d'opposition expresse du Prince dans les 10 jours. Or, si une délibération préalable avait bien eu lieu en Conseil de gouvernement le 18 juillet 2012, aucun arrêté n'avait été signé ni transmis au Prince. Les requérantes ajoutaient que même si un arrêté n'était pas légalement requis, le Ministre d'État avait, en saisissant le Conseil de gouvernement, volontairement choisi de se placer sous le régime de l'article 47 de la Constitution et devait donc en respecter toutes les formalités. 2. **Un second vice de forme** tiré de la violation des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Cette loi impose, à peine de nullité, une motivation écrite comportant l'énoncé des considérations de droit et de fait dans le corps même des décisions individuelles accordant une dérogation. Les requérantes soutenaient que la décision, apparemment prise oralement avant d'être révélée par la lettre du 20 juin 2013, était dépourvue de motivation écrite contemporaine de son adoption, et que les motifs énoncés a posteriori dans le courrier du 20 juin 2013 ne pouvaient régulariser cette illégale absence initiale de motivation. 3. **Une violation de la loi et une erreur manifeste d'appréciation** au regard de l'article 5 de la loi du 8 décembre 1967. Les requérantes faisaient valoir que ce texte ne permet d'accorder que des dérogations particulières, examinées au cas par cas pour des manifestations déterminées, et interdit au Ministre d'État d'octroyer un droit de déroger de manière générale, permanente et absolue à l'ensemble de la réglementation contre le bruit. 4. **Une illégalité interne tirée de la violation du principe général de non-rétroactivité des actes administratifs**. La rédaction de la lettre du 20 juin 2013 ne limitant pas la dérogation dans le temps, elle semblait autoriser la SBM à s'en prévaloir tant pour l'avenir que pour le passé, notamment pour couvrir les faits litigieux antérieurs. En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 4 octobre 2013 et sa duplique du 11 décembre 2013, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête, principalement sur le terrain de l'irrecevabilité, et subsidiairement au fond : * **À titre principal**, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir tirée de la nature de l'acte attaqué. Selon lui, la lettre du 20 juin 2013 ne constituait nullement une décision administrative faisant grief. Elle se bornait à fournir une simple information, exprimant l'opinion selon laquelle la SBM, au vu de ses activités, remplissait *a priori* les conditions de fait et de droit pour bénéficier des dérogations de l'article 5 de la loi de 1967, sans pour autant lui octroyer effectivement une telle dérogation. Il soulignait que la nature décisoire d'un acte dépend exclusivement de son contenu intrinsèque et non de l'usage contentieux qu'a tenté d'en faire son destinataire devant le juge judiciaire. * **À titre surabondant sur la recevabilité**, le Ministre d'État soutenait que si la lettre du 20 juin 2013 devait être qualifiée de décision, elle serait alors purement confirmative de la lettre du conseiller de gouvernement pour les finances du 27 août 2012. Les requérantes ayant eu connaissance de ce premier courrier le 14 décembre 2012 lors de sa production devant la Cour d'appel, et ne l'ayant pas attaqué dans le délai légal de deux mois, leur recours contre l'acte confirmatif était tardif et donc irrecevable. (En réplique, le 7 novembre 2013, les requérantes avaient contesté ce point en affirmant que la lettre de 2012 émanait d'une autorité incompétente, ne mentionnait ni le Ministre d'État ni la réunion du Conseil de gouvernement du 18 juillet 2012, et ne pouvait donc avoir révélé sans ambiguïté la décision ministérielle ni fait courir le délai de recours). * **À titre subsidiaire sur le fond**, le défendeur estimait les moyens de légalité externe inopérants en l'absence de décision, ajoutant qu'aucun texte n'impose la forme d'un arrêté ministériel pour les dérogations de l'article 5 de la loi de 1967. Sur la légalité interne, il soutenait que l'article 5 n'impose pas qu'une dérogation soit délivrée pour une seule manifestation à la fois, et niait tout effet rétroactif à la lettre litigieuse. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question centrale soumise à l'examen du Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, relevait de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir au regard de la théorie de l'acte faisant grief. Plus précisément, le problème juridique consistait à déterminer si un courrier par lequel le Ministre d'État informe une société concessionnaire que ses activités d'animation constituent, sans conteste, des manifestations publiques présentant un caractère d'intérêt général au sens de l'article 5 de la loi n° 834 du 8 décembre 1967 sur la lutte contre le bruit, et que cette qualification lui permet « *de facto et de jure* » de bénéficier des dérogations prévues par ce texte tant en été qu'en hiver, s'analyse comme une décision administrative octroyant effectivement une telle dérogation (ou révélant l'octroi antérieur d'une telle dérogation) susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation, ou s'il ne constitue qu'une simple lettre d'information dépourvue d'effet juridique direct et, par suite, insusceptible de recours. En filigrane de cette question principale de qualification juridique de l'acte se posait la question méthodologique des critères d'identification de l'acte décisoire : le juge administratif doit-il s'en tenir à l'analyse littérale et intrinsèque de l'objet et des effets de l'acte, ou doit-il prendre en considération le contexte de son édiction ainsi que l'intention des parties, notamment l'utilisation stratégique dudit courrier par son destinataire devant les juridictions de l'ordre judiciaire pour échapper à une condamnation civile ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une grande sobriété formelle, caractéristique de la rédaction des décisions des hautes juridictions administratives de tradition romano-germanique, en s'arrêtant au seuil de la recevabilité de la requête. Dès lors qu'une fin de non-recevoir d'ordre public — en l'occurrence l'absence de décision faisant grief — est accueillie, le juge de l'excès de pouvoir s'abstient d'examiner tant la seconde fin de non-recevoir (tirée du caractère confirmatif de l'acte et de la forclusion) que l'ensemble des moyens relatifs à la légalité externe et interne de l'acte attaqué. Le raisonnement du Tribunal Suprême se déploie en deux temps, condensés dans deux considérants décisifs qui procèdent à une qualification juridique rigoureuse de la lettre du 20 juin 2013. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême s'attache à définir l'objet exact du document soumis à sa censure à travers une lecture analytique de ses termes. Il relève ainsi que « la lettre du Ministre d'État du 20 juin 2013 avait pour objet d'informer son destinataire, le président de la Société des Bains de Mer, que les animations organisées par ladite société constituent des "manifestations publiques présentant un caractère d'intérêt général pour la Principauté de Monaco" au sens de l'article 5 de la loi n° 834 du 8 décembre 1967, ce qui, "de facto et de jure", permettrait à la SBM "de bénéficier des dérogations visées audit article" ». Une subtilité syntaxique et grammaticale fondamentale doit ici être immédiatement soulignée dans la motivation de la Haute Juridiction. Alors que, selon les citations reproduites dans l'exposé des faits et les mémoires des parties, le texte original de la lettre du Ministre d'État employait le présent de l'indicatif (« *ce qui permet de facto et de jure à la SBM de bénéficier des dérogations* »), le Tribunal Suprême, dans son premier considérant, reformule l'analyse de cette proposition en utilisant le mode conditionnel : « *ce qui, "de facto et de jure", permettrait à la SBM "de bénéficier des dérogations visées audit article"* ». Par ce passage de l'indicatif au conditionnel dans l'interprétation officielle de l'acte, le juge suprême neutralise d'emblée toute portée impérative ou translative de droits de la formule ministérielle. Il réduit l'affirmation du Ministre d'État à l'énoncé d'une simple virtualité juridique, d'une aptitude légale abstraite : parce que les activités de la SBM relèvent de l'intérêt général, elles entrent dans le champ d'application matériel de l'article 5 et sont *susceptibles* d'ouvrir droit à dérogation, mais cette aptitude ne vaut pas octroi effectif. Dans un second temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques de cette analyse sur le terrain de la recevabilité contentieuse en appliquant la grille de lecture classique de l'acte décisoire, fondée sur le binôme « objet / effet ». Il juge ainsi « que la lettre attaquée, si elle fournit de telles informations, n'a ni pour objet ni pour effet d'accorder par elle-même une telle dérogation ; que dès lors, elle ne constitue pas une décision faisant grief ; que par suite, la requête doit être rejetée comme irrecevable ». Ce faisant, le Tribunal Suprême consacre pleinement la thèse défendue par le Ministre d'État dans sa duplique, selon laquelle la nature décisoire d'un acte administratif s'apprécie de manière objective, au regard de sa substance propre, et non au regard des intentions subjectives de son destinataire ou des manœuvres procédurales déployées dans une instance parallèle. Les sociétés requérantes tentaient de démontrer l'existence d'une décision en s'appuyant sur un faisceau d'indices contextuels : la demande expresse de dérogation formulée par la SBM en 2012, l'évocation du dossier en Conseil de gouvernement le 18 juillet 2012, l'affirmation du conseiller de gouvernement selon laquelle le régime dérogatoire était « acquis », et la production de la lettre du 20 juin 2013 par la SBM devant la Cour d'appel pour prouver qu'elle était dispensée du respect des normes acoustiques. Le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement cette approche contextuelle. Il refuse la théorie de la « décision révélée » soutenue par les requérantes. En affirmant que la lettre « n'a ni pour objet ni pour effet d'accorder par elle-même une telle dérogation », la juridiction pose un constat d'inexistence juridique de la dérogation : non seulement l'instrumentum (la lettre du 20 juin 2013) n'est pas un acte d'octroi, mais il ne révèle non plus aucun negotium antérieur qui aurait modifié l'ordonnancement juridique au profit de la SBM. La lettre est qualifiée de simple « lettre d'information », une prise de position théorique de l'administration sur la qualification des activités de la SBM, dépourvue de tout effet normatif modifiant les droits ou obligations de son destinataire ou des tiers riverains. En l'absence d'acte faisant grief au sens de l'article 90-B de la Constitution, le recours en annulation est frappé d'une ir
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1986, n° 25048 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1986, n° 25048 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/06-25-25048)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'architecture juridictionnelle de la Principauté de Monaco présente une singularité remarquable au sein des systèmes juridiques d'inspiration romano-germanique : tout en consacrant l'existence d'une juridiction constitutionnelle et administrative suprême dotée d'attributions spécifiques, elle confie le contentieux administratif de droit commun aux juridictions de l'ordre judiciaire. La décision rendue le 25 juin 1986 par le Tribunal Suprême, réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative dans l'affaire *Dame de C. contre État de Monaco*, constitue une pierre angulaire dans la délimitation précise des frontières séparant les compétences respectives du Tribunal Suprême, des juridictions judiciaires statuant en matière administrative et de la Cour de révision. À l'origine de ce litige de grande ampleur financière et juridique se trouve une opération d'urbanisme affectant directement les prérogatives foncières d'une propriétaire privée. La dame de C. était propriétaire, sur le territoire monégasque, d'une parcelle de terrain d'une superficie de 738 mètres carrés sur laquelle était édifiée une villa. Ce fonds présentait la particularité topographique et juridique d'être contigu à une parcelle d'environ 329 mètres carrés, qualifiée de parcelle « en délaisse », laquelle dépendait du domaine privé de l'État monégasque. En application des dispositions de l'article 12 de l'Ordonnance du 9 septembre 1966, ces deux terrains adjacents ont été assujettis à des plans de coordination. Plus spécifiquement, l'Ordonnance Souveraine n° 5830 du 9 juin 1976 est venue compléter le règlement d'urbanisme du quartier en instituant un plan de coordination partielle de la « zone verte des Bas Moulins ». L'édiction de cette nouvelle réglementation urbanistique a emporté deux conséquences majeures et particulièrement restrictives pour le droit de propriété de la requérante. D'une part, la création de cette zone verte a considérablement réduit la densité constructible en abaissant les droits de construire des propriétaires concernés. D'autre part, s'agissant spécifiquement de la parcelle appartenant à la dame de C., les nouvelles prescriptions ne permettaient désormais l'édification d'un immeuble qu'à la condition stricte qu'il repose sur une assise commune englobant à la fois sa propre parcelle et la parcelle contiguë appartenant au domaine privé de l'État. Formant le projet de démolir sa villa existante afin d'ériger un immeuble à usage d'habitation, la propriétaire a entrepris les démarches administratives requises. Le 18 août 1978, elle a déposé une demande d'accord préalable établie sur le fondement des nouvelles normes issues de l'Ordonnance de juin 1976, c'est-à-dire sur la base d'un indice de construction réduit à 4,16 mètres cubes par mètre carré et prévoyant une implantation conjointe sur son terrain et sur le délaissé domanial voisin. Toutefois, afin de mettre en exergue l'ampleur de la dépréciation subie, elle a pris soin de joindre à sa demande un second avant-projet, élaboré quant à lui sur le fondement des prescriptions urbanistiques antérieures qui autorisaient un droit de construire nettement supérieur, fixé à 12 mètres cubes par mètre carré. Concomitamment à ce dépôt, le mandataire de la dame de C. a adressé, le même 18 août 1978, un courrier officiel au Ministre d'État. Dans cette missive, il était formellement rappelé que le Gouvernement Princier avait pris l'engagement, devant le Conseil National, d'indemniser les propriétaires affectés par la création de la zone verte du préjudice résultant de ces nouvelles servitudes, selon une alternative claire : soit par le versement d'une indemnité compensatrice, soit par le rachat pur et simple de leur propriété par la puissance publique. Le mandataire soulignait que l'étendue du préjudice financier découlait de manière manifeste de la comparaison arithmétique entre les deux avant-projets soumis : tandis que le projet conforme à la nouvelle ordonnance ne dégageait qu'un produit financier prévisionnel de 4 200 000 francs, le projet établi selon l'ancienne réglementation aurait permis de réaliser un bénéfice de l'ordre de 20 500 000 francs. En conséquence, le mandataire sommait respectueusement le Ministre d'État de faire connaître les mesures concrètes qu'il entendait proposer à la dame de C. afin de la dédommager du double préjudice qu'elle se voyait contrainte de supporter. Cette démarche initiale a ouvert une longue phase de tractations administratives, caractérisée par un ensemble d'échanges de vues assortis de propositions et d'assurances émanant des services de l'État, mais marquée par d'incessants revirements quant aux modalités de règlement du dossier. Dans un premier temps, par une lettre datée du 21 septembre 1979, le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie a fait savoir à la propriétaire que l'indemnité réclamée s'établirait à la somme de 3 357 600 francs et que, parallèlement, la parcelle domaniale de 329 mètres carrés lui serait cédée par l'État moyennant un prix de 358 000 francs. Dès le 27 septembre 1979, la dame de C. a formellement notifié son acceptation de l'ensemble de ces propositions. Néanmoins, en dépit de cet accord sur la chose et sur le prix apparent, l'affaire est demeurée sans suite effective de la part de l'administration. Face à cette inertie, la propriétaire est de nouveau intervenue auprès du Ministre d'État. Par un courrier du 7 août 1980, ce dernier a radicalement modifié l'économie du projet transactionnel en proposant d'inverser les perspectives initiales : il ne s'agissait plus pour l'État de vendre sa parcelle et d'indemniser la propriétaire, mais de se porter lui-même acquéreur du terrain de la requérante. S'en est suivi un nouvel échange de multiples correspondances à l'issue duquel le Ministre d'État a confirmé, par lettres des 6 octobre 1980 et 8 janvier 1981, l'intention du Gouvernement Princier d'acquérir ladite parcelle, en précisant toutefois qu'à défaut d'accord définitif sur cette acquisition, l'administration procéderait à une refonte de l'Ordonnance Souveraine afin de restituer à la dame de C. la faculté de construire de manière autonome sur son seul terrain. Pourtant, le 2 décembre 1981, le Ministre d'État a introduit de nouvelles conditions suspensives et dilatoires, en précisant que le montant de l'indemnité ne pourrait être définitivement arrêté qu'après le vote des crédits correspondants par le Conseil National, et que le prix de cession éventuelle des terrains domaniaux ne pourrait lui-même être déterminé qu'une fois opérée la répartition des droits à bâtir entre les deux fonds. Dans l'intervalle, faisant preuve de conciliation pour débloquer la situation, la dame de C. avait accepté que le prix d'acquisition de la parcelle domaniale fût porté de 358 000 francs à 2 millions de francs. En dépit de cette concession majeure — qui revenait pour elle à acquitter un prix de 6 000 francs par mètre carré pour un terrain jouxtant celui d'un tiers, Monsieur P., lequel avait acquis de l'État une parcelle semblable au cours d'une opération analogue pour la somme modique de 400 francs le mètre carré —, la requérante s'est finalement entendu opposer par l'administration que « ses offres ne sont pas suffisantes », alors même qu'elle avait souscrit à toutes les exigences successives des services de l'État. Constatant l'impasse totale à laquelle avaient abouti de multiples entrevues supplémentaires demeurées sans effet, et estimant son bien frappé d'une stérilisation de fait, la dame de C. s'est résolue à porter le différend sur le terrain contentieux. Postérieurement aux décisions des juges du fond, il apparaît dans les écritures que la requérante a finalement cédé sa propriété au prix de 20,5 millions de francs, circonstance dont les parties tireront des conséquences diamétralement opposées quant à l'existence et à l'évaluation du préjudice. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Dans un premier temps, la dame de C. a assigné l'État de Monaco devant la juridiction de droit commun, à savoir le Tribunal de première instance de Monaco. Déboutée de l'intégralité de ses demandes indemnitaires par les premiers juges, elle a interjeté appel de ce jugement devant la Cour d'appel de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative. Par un arrêt confirmatif — dont la date fait l'objet de mentions matérielles divergentes au sein même du texte de la décision du Tribunal Suprême, qui vise successivement dans ses qualités et motifs un arrêt du « 28 mars 1985 », du « 25 mai 1985 », du « 28 mai 1986 » et enfin du « 28 mai 1985 » —, la Cour d'appel a rejeté ses prétentions et confirmé le jugement entrepris. C'est contre cet arrêt de la Cour d'appel que la dame de C. a formé, par une requête enregistrée le 26 novembre 1985, un recours devant le Tribunal Suprême, réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative. Aux termes de sa requête initiale et de son mémoire en réplique déposé le 24 février 1986, la requérante demandait à la Haute Juridiction, d'une part, d'annuler l'arrêt rendu par la Cour d'appel et, d'autre part, statuant au fond ou par voie de conséquence, de déclarer l'État de Monaco responsable des préjudices résultant de l'atteinte portée au libre exercice de son droit de propriété tant par l'Ordonnance Souveraine n° 5830 du 9 juin 1976 que par le comportement de l'administration, et de condamner en conséquence l'État à lui verser la somme de 20 millions de francs à titre de dommages-intérêts, assortie des intérêts de droit avec capitalisation des intérêts à la date du 24 février 1986. Au soutien de son pourvoi, la requérante articulait cinq moyens principaux de cassation et de fond : 1. **La dénaturation des termes du litige et le défaut de base légale :** Elle reprochait à la Cour d'appel d'avoir modifié les données du litige en se bornant à rechercher si l'État avait l'obligation légale de céder sa parcelle domaniale et s'il avait formellement promis une indemnisation, tout en s'abstenant de trancher la question centrale du droit à indemnité né du trouble causé par l'Ordonnance de 1976 et de la double faute commise par l'État (défaut de compensation de l'atteinte à la propriété et perpétuation fautive du préjudice par des revirements successifs après acceptation des offres). 2. **La violation de l'article 24 de la Constitution monégasque :** Consacrant l'inviolabilité du droit de propriété, ce texte imposait selon elle à l'État de réparer les atteintes graves et anormales issues de la réduction drastique de l'indice de construction et de l'obligation d'implantation sur deux fonds voisins, obligation du reste reconnue à maintes reprises par le Ministre d'État et le Conseil National. 3. **La violation de l'article 17 de la Constitution monégasque :** Sur le fondement du principe d'égalité de tous devant les charges publiques, la requérante soutenait que, quand bien même la légalité de l'Ordonnance du 9 juin 1976 n'avait pas été contestée dans les délais du recours pour excès de pouvoir, elle conservait le droit d'être indemnisée, sur le terrain de la responsabilité sans faute, du préjudice anormal et spécial découlant d'un texte réglementaire qui n'avait nullement exclu une telle réparation. 4. **La méconnaissance des principes régissant la responsabilité pour faute de l'État :** En laissant perdurer le préjudice durant de nombreuses années et en manquant à des engagements formels, précis et apparemment réguliers pris envers l'administrée, l'administration avait commis une faute engageant sa responsabilité quasi délictuelle, indépendamment de l'existence d'un contrat formellement conclu, rendant en fait la propriété indisponible. 5. **Une erreur de qualification juridique quant à l'existence du préjudice et du lien de causalité :** La requérante contestait l'appréciation de la Cour d'appel selon laquelle le préjudice était incertain faute d'autorisation de construire délivrée, ou hypothétique s'agissant de la perte de chance immobilière, ou encore imputable à l'état de délabrement de la villa. Elle faisait valoir que le blocage total résultait exclusivement du refus délibéré de l'État d'opter pour l'une des trois voies permises (construire conjointement, vendre son délaissé ou acheter le fonds privé). En défense, par une contre-requête du 24 janvier 1986 et un mémoire en duplique du 24 mars 1986, le Ministre d'État a opposé, à titre principal, une exception d'incompétence absolue du Tribunal Suprême. S'appuyant sur l'article 25 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 et sur l'article 439 du Code de procédure civile, l'exécutif monégasque soutenait que les arrêts de la Cour d'appel, fussent-ils rendus en matière administrative, ne peuvent être frappés d'un pourvoi en cassation que devant la Cour de révision, laquelle dispose d'une plénitude de compétence en toutes matières. Selon le Ministre d'État, la compétence de cassation conférée au Tribunal Suprême par l'article 90 B, 2° de la Constitution vise exclusivement les décisions rendues par des « juridictions administratives » spécialisées, telles que les formations disciplinaires des ordres professionnels, à l'exclusion des tribunaux de l'ordre judiciaire. En outre, sur le terrain du premier ressort (article 90 B, 1° de la Constitution), une demande d'indemnité n'est recevable devant le Tribunal Suprême que si elle constitue la conséquence directe d'un recours en annulation dirigé contre une décision administrative. À titre très subsidiaire, au fond, le Ministre d'État concluait au rejet des moyens comme étant soit nouveaux en cassation et partant irrecevables (s'agissant des articles 17 et 24 de la Constitution et de l'illégalité implicite de l'Ordonnance, dont le juge judiciaire ne pouvait au demeurant connaître), soit dirigés contre l'appréciation souveraine des faits par les juges du fond (quant à la portée de simples pourparlers non contraignants et à l'absence de préjudice direct et certain, d'autant que la vente ultérieure du bien pour 20,5 millions de francs démontrait l'absence de dommage). Pour parer à cette redoutable exception d'incompétence, la dame de C. a développé, dans son mémoire en réplique, une argumentation subsidiaire particulièrement subtile, articulée autour d'une double interprétation de l'article 90 B de la Constitution : - **D'une part, au titre du recours en cassation (art. 90 B, 2°) :** Elle soutenait qu'en visant les « juridictions administratives statuant en dernier ressort », le Constituant avait nécessairement entendu soumettre au contrôle de cassation du Tribunal Suprême les jugements du Tribunal de première instance et les arrêts de la Cour d'appel lorsqu'ils statuent en matière administrative, excluant par là même la compétence de la Cour de révision. - **D'autre part, au titre de la compétence de premier et dernier ressort (art. 90 B, 1°) :** S'appuyant sur l'idée que le Tribunal Suprême connaît des recours pour excès de pouvoir contre les Ordonnances Souveraines et de « l'octroi des indemnités qui en résultent », elle faisait valoir que si la Haute Juridiction estimait être seule compétente pour connaître en premier ressort du contentieux indemnitaire né d'un acte irrégulier même non déféré à sa censure dans les délais, elle devait alors requalifier la requête. Celle-ci devait être interprétée, à titre subsidiaire, comme saisissant directement le Tribunal Suprême du fond du litige indemnitaire dont le juge judiciaire aurait été saisi à tort. Selon la requérante, une telle configuration faisait naître un conflit de compétence que le Tribunal Suprême devait trancher en s'attribuant la connaissance de l'affaire, en déclarant « non avenue » la décision de la Cour d'appel et en statuant directement au fond sur la demande d'indemnisation. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Saisi de conclusions principales et subsidiaires mettant en jeu l'ensemble de l'architecture juridictionnelle de la Principauté, le Tribunal Suprême devait résoudre un double problème juridique de compétence d'attribution en matière administrative : En premier lieu, le Tribunal Suprême est-il compétent, en vertu de ses attributions de juge administratif de premier et dernier ressort (article 90 B, 1° de la Constitution), pour connaître directement d'une action en responsabilité dirigée contre l'État lorsque la demande d'indemnité est formée à titre autonome, c'est-à-dire indépendamment de toute annulation préalable pour excès de pouvoir et sans être fondée sur l'illégalité d'un acte administratif ? En second lieu, le Tribunal Suprême a-t-il compétence, au titre de sa fonction de juge de cassation (article 90 B, 2° de la Constitution), pour connaître des pourvois en cassation formés contre les arrêts rendus par la Cour d'appel de Monaco lorsque cette juridiction judiciaire statue en matière administrative, ou cette compétence de cassation relève-t-elle exclusivement de la Cour de révision par application de l'article 25 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour accueillir l'exception d'incompétence soulevée par le Ministre d'État et rejeter la requête dans toutes ses branches, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en deux temps (« Considérant d'une part... », « Considérant d'autre part... »), qui répond successivement aux conclusions subsidiaires de premier ressort et aux conclusions principales de cassation. #### 1. L'incompétence du Tribunal Suprême comme juge de premier ressort du contentieux indemnitaire autonome Dans la première branche de sa motivation, la Haute Juridiction s'attache à définir la répartition des compétences de premier ressort en matière de responsabilité administrative. Pour ce faire, le Tribunal Suprême prend pour point de départ la règle législative de principe posée par l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 relative à l'organisation judiciaire. Aux termes de cette disposition expressément rappelée par l'arrêt, le Tribunal de première instance est institué « juge de droit commun en matière administrative » et reçoit compétence pour statuer en premier ressort sur « tous les litiges autres que ceux dont la connaissance est expressément attribuée par la Constitution ou la loi au Tribunal Suprême ou à une autre juridiction ». Ce principe de compétence résiduelle et générale du juge judiciaire ordinaire étant posé, il appartenait au Tribunal Suprême de vérifier l'existence d'une attribution expresse de compétence à son profit dans la Constitution (notamment l'article 90 B) ou dans la loi. Procédant à une lecture stricte des textes, la Haute Juridiction énonce « qu'aucun texte de loi ni aucune disposition de la Constitution ne donne compétence au Tribunal Suprême pour statuer, en matière administrative, sur les demandes d'indemnité autres que celles qui sont la conséquence d'une annulation pour excès de pouvoir ou sont fondées sur l'illégalité d'un acte administratif ». Cette formulation revêt une importance capitale. Le Tribunal Suprême rappelle que sa compétence indemnitaire directe n'est qu'une compétence d'attribution, étroitement rattachée au contrôle de la légalité des actes administratifs. Deux hypothèses seulement permettent de saisir le Tribunal Suprême d'une demande pécuniaire : soit lorsque la demande d'indemnité est la conséquence directe d'une annulation pour excès de pouvoir prononcée par lui, soit lorsqu'elle est fondée sur l'illégalité d'un acte administratif. Or, en l'espèce, la dame de C. avait elle-même reconnu dans ses écritures
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux constitutionnel - Disposition législative - Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Droits et libertés constitutionnels Constitution, Titre III - Inviolabilité du domicile (art. 21) - Prescription applicable aux locaux professionnels - Loi n° 1.165, du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 18) - Pouvoirs d'investigation dépourvus de garanties - Atteinte disproportionnée à la prescription constitutionnelle - Disposition législative non conforme à la Constitution Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.165 du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 19 et art. 2-11) - Décision d'une autorité administrative - Décision du Président de la Commission de contrôle des informations nominatives - Avertissement et mise en demeure cumulés consécutivement à une procédure d'investigation - Violation de la disposition législative (oui) - Publication d'une décision individuelle - Violation de la disposition législative (oui) Procédure Procédure d'investigation dans des locaux à usage professionnel - Respect du principe des droits de la défense (non) - Respect du caractère contradictoire de la procédure (non) - Respect du caractère impartial de la décision (non) - Décision administrative de sanction illégale (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 25 octobre 2013, S.A.M. Monaco Telecom International c/ Commission de contrôle des informations nominatives**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux constitutionnel - Disposition législative - Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Droits et libertés constitutionnels Constitution, Titre III - Inviolabilité du domicile (art. 21) - Prescription applicable aux locaux professionnels - Loi n° 1.165, du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 18) - Pouvoirs d'investigation dépourvus de garanties - Atteinte disproportionnée à la prescription constitutionnelle - Disposition législative??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? 12 ; Attendu que le président de la CCIN soutient que la légalité au fond des décisions attaquées n'est pas plus discutable : – que l'article 19 de la loi n° 1.165 n'a pas pour objet d'interdire un cumul de sanctions, la mise en demeure n'étant pas une sanction, que toute autre interprétation de cet article interdirait le prononcé du moindre avertissement dès lors qu'un constat d'irrégularités implique nécessairement une mise en demeure ; – que la société requérante a été pleinement informée des critiques formulées à son encontre par la décision attaquée et le compte rendu??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? valier de l'ordre de Saint-Charles, Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, vice-président, officier de l'ordre de Saint-Charles, José SAVOYE, membre titulaire, Frédéric ROUVILLOIS et Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, rapporteur, membres suppléants, et prononcé le vingt-cinq octobre deux mille treize en présence de M M. Gérard DUBES, premier substitut du Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, greffier en chef, chevalier de l'ordre de Saint-Charles. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 25 octobre 2013, S.A.M. Monaco Telecom International c/ Commission de contrôle des informations nominatives**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19461 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19461 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/12-02-19461)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l’appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière classique mais toujours sensible de la police des étrangers et, plus particulièrement, du régime juridique encadrant le maintien et la levée des mesures d’éloignement du territoire national. Monsieur P. V., ressortissant de nationalité italienne et résidant en Suisse, a fait l’objet de deux condamnations pénales prononcées par les juridictions italiennes au cours des années 2012 et 2013. En premier lieu, par un jugement en date du 13 novembre 2012, le Tribunal de Turin l’a condamné à une peine d’emprisonnement d’un an et demi assortie du sursis ainsi qu’à une peine d’amende de 6 000 euros du chef d’usure. En second lieu, le 12 avril 2013, le Tribunal de Biella a prononcé à son encontre une condamnation pénale pour des faits d’abus de confiance. Considérant qu’au regard des faits ainsi établis par l’autorité judiciaire étrangère, la présence de l’intéressé sur le sol monégasque était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité tant publiques que privées, le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a pris à son encontre, le 11 novembre 2013, une décision administrative de refoulement du territoire monégasque. Cette décision initiale, prise sur le fondement de l’article 22 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, n’a fait l’objet d’aucun recours contentieux de la part de Monsieur P. V. dans les délais légaux. Près de deux ans et demi après l’édiction de cette mesure de police, l’intéressé a entrepris une première démarche administrative visant à en obtenir l’aménagement. Par un courrier daté du 14 mars 2016, il a sollicité auprès du Ministre d’État la suspension provisoire de la mesure de refoulement pour une durée d’un an. Par une décision en date du 14 juin 2016, l’autorité administrative a opposé un refus à cette demande. Le Ministre d’État a alors motivé ce rejet en relevant que la nature même des faits ayant justifié la mesure initiale, indépendamment de la date de leur commission, révélait un comportement préjudiciable à la sécurité publique et que la présence du demandeur à Monaco apparaissait, pour l’heure, de nature à représenter un risque de trouble à l’ordre public. Tout comme la mesure initiale de 2013, cette décision de rejet du 14 juin 2016 n’a pas été contestée par la voie juridictionnelle. Trois années supplémentaires s’étant écoulées, Monsieur P. V. a de nouveau saisi l’administration monégasque. Par une correspondance du 7 mai 2019, il a formellement demandé au Ministre d’État l’abrogation pure et simple de la mesure de refoulement prononcée le 11 novembre 2013 ou, à titre subsidiaire, sa suspension pour une période probatoire de trois ans. Au soutien de cette nouvelle requête gracieuse, le demandeur faisait valoir plusieurs éléments factuels visant à démontrer l'amendement de son comportement et l'absence de menace actuelle pour l'ordre public. Il précisait notamment que ses extraits de casiers judiciaires délivrés par les autorités italiennes, suisses et monégasques portaient la mention « néant » et ne faisaient état d'aucune condamnation, ajoutant qu’il n’avait plus fait l’objet de la moindre observation défavorable depuis l’intervention de la mesure d’éloignement de 2013. Il mettait également en exergue la stabilité de sa situation professionnelle actuelle et faisait état d’un motif d’ordre personnel et familial, à savoir son souhait de pouvoir venir rendre visite librement et en toute sérénité à sa compagne, laquelle réside en Principauté de Monaco. En complément de ce courrier, il a adressé au Ministre d’État, le 14 mai 2019, la copie de son permis provisoire de séjour en Suisse. Par une décision rendue le 2 août 2019, le Ministre d’État a de nouveau rejeté la demande d'abrogation ou de suspension formulée par Monsieur P. V., en se fondant sur les dispositions de l’article 22 de l’Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 et en indiquant que l’examen du dossier auquel il avait été procédé ne permettait pas, pour l’heure, de réserver une suite favorable à la requête. C’est précisément ce second refus qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine du juge constitutionnel et administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage de la voie du recours pour excès de pouvoir, conformément aux dispositions du 2° du B de l’article 90 de la Constitution et de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, Monsieur P. V. a déposé une requête au Greffe Général de la Principauté le 30 août 2019, enregistrée sous le numéro TS 2019-21. L’instruction de l’affaire a donné lieu à un échange nourri d’écritures : une contre-requête du Ministre d’État enregistrée le 31 octobre 2019, une réplique du requérant déposée le 29 novembre 2019, et enfin une duplique de l’administration enregistrée le 24 décembre 2019, avant la clôture de l’instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 6 janvier 2020. Aux termes de ses écritures, le requérant sollicitait, à titre principal, l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d’État du 2 août 2019 rejetant sa demande d'abrogation ou de suspension triennale du refoulement, ainsi que la condamnation de l’État de Monaco aux entiers dépens. À titre incident, dans son mémoire en réplique, il demandait au Tribunal Suprême de prescrire une mesure d’instruction invitant l’autorité administrative à produire l’ensemble des éléments de droit et de fait fondant sa décision, afin de permettre au juge d’exercer son contrôle sur l'exactitude et la légalité des motifs. Sur le fond du droit, l’argumentation de Monsieur P. V. s’articulait autour de deux moyens principaux, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne de l’acte attaqué. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation, tant à l’encontre de la décision de refus d’abrogation du 2 août 2019 qu’à l’encontre de la mesure initiale de refoulement du 11 novembre 2013. Invoquant dans sa réplique les dispositions des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, il soutenait que la jurisprudence exigeait désormais une motivation formelle énonçant les considérations de droit et de fait des décisions de refoulement ou de refus de levée de telles mesures, et que l'administration devait faire connaître ces motifs au juge. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, le requérant contestait le bien-fondé de la mesure de refoulement et de son maintien dans le temps. Il soutenait que sa présence sur le territoire monégasque ne constituait manifestement plus un trouble à l’ordre public et que l’écoulement du temps depuis 2013 privait le maintien de cette mesure de toute justification valable. Pour répondre aux objections de l'État concernant la charge de la preuve de son amendement, il faisait valoir, outre la production de ses casiers judiciaires vierges (suisse, italien et monégasque), un élément qu'il qualifiait de nouveau et postérieur au dernier refus : la circonstance, confirmée selon lui par son conseil italien, qu'il était sur le point de solliciter sa réhabilitation judiciaire auprès des juridictions italiennes. En défense, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en opposant une argumentation structurée en quatre points. Premièrement, sur la recevabilité formelle des moyens, l'administration soutenait que les griefs formulés dans la requête initiale étaient rédigés en des termes si elliptiques qu'ils ne constituaient pas des moyens d'annulation opérants permettant de saisir utilement le juge de l'excès de pouvoir. Deuxièmement, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir partielle tirée du caractère définitif de la décision initiale de refoulement du 11 novembre 2013. Faute d'avoir été attaquée dans le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême, cette décision était devenue définitive, rendant irrecevables les griefs dirigés contre elle par voie d'exception ou d'amalgame à l'occasion du recours contre le refus d'abrogation de 2019. Troisièmement, s'agissant de la légalité externe, l'État défendait la régularité de la motivation de l'acte du 2 août 2019 en opérant une distinction fondamentale, issue de la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, entre la décision initiale de refoulement et la décision refusant d'abroger une telle mesure. Dans cette seconde hypothèse, la charge de la preuve reposant sur le demandeur à l'abrogation — qui doit établir par des justificatifs convaincants l'existence d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus démontrant son amendement —, l'administration, lorsqu'elle estime qu'aucun élément nouveau de nature à modifier son appréciation antérieure n'est produit, n'est pas tenue d'expliquer pourquoi les arguments avancés ne sont pas convaincants. Selon le Ministre d'État, il suffit que la décision vise le texte applicable (l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964) et constate que le nouvel examen du dossier ne permet pas de modifier la position du Gouvernement Princier, formule validée par le Tribunal Suprême dans une décision du 24 novembre 2017 (*M. L. c/ État de Monaco*) et satisfaisant pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Dès lors, le contrôle du juge portant sur les justificatifs produits par le demandeur, la mesure d'instruction sollicitée par Monsieur P. V. s'avérait inutile et devait être rejetée. Quatrièmement, sur le fond et l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État soutenait que la demande du 7 mai 2019 ne comportait aucun élément probant établissant la disparition de la menace pour l'ordre public. L'absence de nouvelles condamnations depuis 2013 et l'allégation d'une stabilité professionnelle étaient jugées insuffisantes en l'absence de toute précision concrète sur les activités, les sources de revenus et les fréquentations de l'intéressé. Quant au souhait de rejoindre sa compagne à Monaco, l'administration le jugeait inopérant, les intéressés ayant toute latitude pour se retrouver hors du territoire de la Principauté. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait l'argument tiré de la future demande de réhabilitation pénale en Italie : d'une part, cette démarche n'était ni effective ni même encore formellement engagée ; d'autre part, et en tout état de cause, en vertu du principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, une éventuelle réhabilitation postérieure au 2 août 2019 serait totalement sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire posait une question juridique centrale à triple détente, classique en droit du contentieux administratif mais revêtant une acuité particulière au regard de l'évolution des exigences de motivation des actes de police en Principauté : À quelles conditions de recevabilité, de motivation formelle au sens de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et de justification au fond au regard de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, est soumise la légalité de la décision par laquelle le Ministre d'État rejette une demande tendant à l'abrogation ou à la suspension d'une mesure de refoulement antérieure devenue définitive ? Plus précisément, le juge de l'excès de pouvoir devait déterminer : 1. Si le requérant pouvait utilement contester la légalité (notamment le défaut de motivation et le bien-fondé) de la mesure initiale de refoulement à l'occasion d'un recours dirigé contre le refus de l'abroger ; 2. Quel degré de précision la loi du 29 juin 2006 impose-t-elle à l'administration lorsqu'elle motive un refus d'abrogation de refoulement, et si une formule constatant l'absence d'éléments permettant de réserver une suite favorable suffit à caractériser l'énoncé des considérations de fait ; 3. Comment s'opère la dévolution de la charge de la preuve de la disparition de la menace à l'ordre public et quelle est l'étendue temporelle et matérielle du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge sur les éléments dits « nouveaux » invoqués par l'étranger refoulé. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême rejette l'intégralité des prétentions de Monsieur P. V. par une motivation concise, rigoureuse et méthodiquement ordonnée en sept considérants. Le raisonnement de la Haute Juridiction suit une progression logique implacable, balayant successivement la question procédurale de l'instruction, le périmètre du litige lié au caractère définitif des actes antérieurs, la légalité externe et, enfin, la légalité interne. En premier lieu, après avoir rappelé aux considérants 1° et 2° le cadre normatif applicable — à savoir les termes de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 conférant au Ministre d'État le pouvoir d'enjoindre à tout étranger de quitter le territoire ou de lui interdire d'y pénétrer — ainsi que la chronologie des décisions administratives intervenues en 2013, 2016 et 2019, le Tribunal statue au considérant 3° sur la demande de mesure d'instruction. Il l'écarte sobrement en estimant « qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée ». Ce refus découle directement de la conception que se fait le Tribunal de l'office du juge en matière de refus d'abrogation : le dossier étant suffisamment éclairé par les pièces soumises par le demandeur lui-même au soutien de sa demande d'abrogation et par les exposés des parties, il n'est nul besoin d'ordonner à l'administration la production d'éléments supplémentaires. En deuxième lieu, au considérant 4°, la juridiction circonscrit strictement l'objet du litige en accueillant la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État concernant la contestation de l'acte initial du 11 novembre 2013. Le Tribunal pose que « la décision de refoulement étant définitive faute d'avoir été contestée dans le délai de recours, les moyens tirés de l'illégalité de cette décision ne peuvent qu'être écartés ». Par cette affirmation, le juge rappelle l'intangibilité des actes administratifs individuels devenus définitifs : l'expiration du délai de recours contentieux purge l'acte initial de ses éventuels vices (qu'il s'agisse d'un défaut de motivation ou d'une erreur d'appréciation originelle) et interdit au justiciable d'exciper de son illégalité au soutien d'un recours dirigé contre un refus ultérieur d'abrogation. En troisième lieu, au considérant 5°, le Tribunal Suprême examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le juge procède à une analyse concrète des termes de la décision du 2 août 2019. Il relève, d'une part, que l'acte « vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté » (considération de droit) et, d'autre part, qu'il précise que l'examen de la demande « auquel il a été procédé ne permet pas, pour l'heure, de réserver une suite favorable à votre demande » (considération de fait). Le Tribunal en déduit que la décision comporte bien l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et ne méconnaît donc pas les exigences légales. Ce faisant, le juge valide pleinement la thèse gouvernementale : face à une demande d'abrogation, le fait générateur du refus réside dans l'insuffisance des éléments apportés par le demandeur pour modifier l'état de droit et de fait préexistant ; le simple constat par l'administration que l'examen du dossier ne permet pas de revenir sur la mesure constitue, en soi, l'énoncé suffisant de la considération de fait fondant le maintien de la police administrative. En quatrième et dernier lieu, au considérant 6°, la Haute Juridiction aborde le contrôle de la légalité interne sous l'angle de l'erreur manifeste d'appréciation. Le raisonnement du juge se décompose ici en trois temps : * Tout d'abord, le Tribunal fixe la règle d'attribution de la charge de la preuve : « il appartenait à M. V. de démontrer que la décision de refoulement dont il a fait l'objet le 11 novembre 2013 à la suite de plusieurs condamnations pénales devait être reconsidérée ». C'est donc une obligation probatoire positive qui pèse sur l'administré. * Ensuite, le juge définit le standard de preuve requis et la borne temporelle de référence : le demandeur doit apporter « des éléments nouveaux significatifs, postérieurs à la décision du 14 mars 2016 [Note : la décision mentionne ici le 14 mars 2016, date de la demande, en lieu et place du 14 juin 2016, date de la décision de rejet mentionnée au considérant 2°] refusant la suspension de la mesure de refoulement et susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé la mesure de refoulement ». En l'espèce, au vu des pièces du dossier (casiers judiciaires vierges, permis de séjour suisse, allégation de stabilité et lien affectif), le Tribunal juge souverainement que de tels éléments nouveaux significatifs font défaut. * Enfin, le Tribunal écarte l'argument tiré de la demande de réhabilitation pénale devant les juridictions italiennes en appliquant le principe cardinal de l'appréciation de la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction : le requérant « ne peut utilement se prévaloir de la circonstance, postérieure à la décision attaquée, qu'il aurait formé devant les juridictions italiennes une demande de réhabilitation pénale ». Concluant que le Ministre d'État n'a pas entaché son refus d'une erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême rejette la requête au considérant 7°. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de Monsieur P. V. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de Monsieur V. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 2 décembre 2020 par l