209 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11351 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11351 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/12-03-11351)) L’arrêt rendu le 3 décembre 2012 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en Assemblée plénière, offre une illustration remarquable de la rigueur du contrôle de légalité exercé par la haute juridiction administrative monégasque sur les décisions de police économique et d'accès aux professions réglementées ou soumises à autorisation. Au carrefour du droit administratif général, du droit des affaires et du droit du travail monégasque, cette décision aborde des questions fondamentales relatives à la motivation des actes administratifs, à la charge de la preuve en contentieux de l’excès de pouvoir, ainsi qu'à la délimitation territoriale et matérielle des législations encadrant l'exercice d'activités économiques et l'emploi des étrangers en Principauté. En l'espèce, le litige opposait un entrepreneur français et sa société de droit français à l'État de Monaco, à la suite du refus opposé par le Ministre d'État d'autoriser la création d'une société à responsabilité limitée (SARL) de droit monégasque. Ce refus, fondé sur l'absence alléguée de garanties de moralité professionnelle des requérants, s'appuyait à la fois sur des griefs de nature comportementale – l'utilisation prétendument frauduleuse d'un agrément administratif lors de démarchages commerciaux – et, au stade du rejet du recours gracieux, sur l'exercice prétendument illicite d'une activité économique et l'emploi non déclaré de salariés sur le territoire monégasque durant les onze années précédant la demande. Par une décision mixte, à la fois avant-dire droit sur la décision initiale et définitive sur le rejet du recours gracieux, le Tribunal Suprême opère une distinction chirurgicale entre les différents motifs invoqués par l'administration. D'une part, il valide la légalité externe de l'acte initial au regard de la loi sur la motivation, mais ordonne un supplément d'instruction pour vérifier la matérialité des faits de démarchage frauduleux. D'autre part, il prononce l'annulation sèche de la décision rejetant le recours gracieux pour erreur de droit, consacrant le principe selon lequel une société étrangère dépourvue de siège ou de locaux à Monaco peut y prester des services fréquents sans être assujettie ni à l'autorisation préalable d'exercice économique, ni à l'obligation de solliciter des permis de travail monégasques pour ses salariés détachés. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La société à responsabilité limitée de droit français « Bureau de Vérification et de Conseil » (en abrégé BVC), dont le siège social est établi à Cagnes-sur-Mer en France, exerce depuis l'année 1999 une activité spécialisée d'expertise et de conseil en matière de sécurité alimentaire. Dans le cadre du développement de ses activités, cette structure est intervenue en Principauté de Monaco pendant onze années en qualité de prestataire de services. Selon les éléments versés aux débats par l'administration, cette intervention s'est déployée auprès d'une cinquantaine d'établissements de restauration monégasques, incluant notamment l'ensemble des restaurants de la Société des Bains de Mer, par le biais de la conclusion de contrats triennaux de suivi régulier. Souhaitant pérenniser et faciliter son intervention sur le territoire monégasque, la société BVC, représentée par son associé gérant Monsieur M. CA., de nationalité française et demeurant en France à La Colle-sur-Loup, a entrepris les démarches nécessaires en vue de constituer une filiale de droit monégasque dénommée « SARL BVC Expertise Monaco ». À cet effet, le 9 juin 2011, Monsieur M. CA. et la société BVC ont déposé conjointement une demande de création de cette SARL auprès des autorités compétentes, par l'intermédiaire du cabinet d'expertise comptable Excom de Monsieur Christian Boisson, établi à Monaco. Dans un premier temps, l'instruction administrative a semblé suivre un cours favorable puisque, par un courrier en date du 14 juin 2011, le Directeur de l'expansion économique a notifié au cabinet d'expertise comptable que la demande déposée était formellement recevable. Toutefois, parallèlement à cette démarche, les activités de la société BVC avaient attiré l'attention des services administratifs monégasques. Courant 2010, les agents de la Direction de l'action sanitaire et sociale (DASS) auraient recueilli plusieurs plaintes émanant de professionnels de la restauration dénonçant un prétendu partenariat avec la DASS dont se serait prévalue la société BVC lors de ses opérations de démarchage. Par une note interne du 11 février 2011, la DASS avait d'ailleurs sollicité de la Direction de l'expansion économique qu'une enquête administrative fût diligentée sur les agissements de cette société. En outre, les agents de la DASS avaient constaté, au sein de divers établissements suivis par la société française, la présence physique de deux salariées de ladite société qui n'avaient fait l'objet d'aucune déclaration auprès des services du travail monégasques. C'est dans ce contexte de suspicion administrative que, le 12 septembre 2011, le Ministre d'État a notifié à Monsieur M. CA. et à la société BVC une décision de rejet de leur demande de création de la SARL BVC Expertise Monaco. Pour fonder ce refus, l'autorité administrative s'est appuyée sur les dispositions de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, lesquelles subordonnent l'exercice d'une telle activité par des associés et gérants étrangers à l'obtention d'une autorisation administrative préalable, elle-même conditionnée par la présentation de garanties de moralité professionnelle. Or, le Ministre d'État a estimé que Monsieur M. CA. ne présentait pas ces garanties, au motif que l'administration avait eu connaissance de démarches accomplies par ce dernier, en sa qualité de représentant de la société BVC, faisant état d'un mandat ou d'un agrément délivré par la DASS en vue d'obtenir des partenariats commerciaux, et ce, en dehors de toute autorisation administrative. Contestant le bien-fondé de ce refus, Monsieur M. CA. et la société BVC ont formé, le 28 septembre 2011, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 12 septembre 2011. Par une lettre en date du 26 janvier 2012, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux. Ce faisant, l'autorité administrative a non seulement maintenu son grief initial – en précisant que les agissements avaient été décrits à plusieurs reprises par des commerçants monégasques aux agents de la DASS –, mais elle a également développé une argumentation juridique nouvelle. Le Ministre d'État a en effet reproché aux requérants d'avoir exercé pendant onze ans leurs activités à Monaco sans la moindre autorisation administrative, en violation de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 (infraction passible des peines prévues à l'article 26, 4° du Code pénal), et d'avoir fait intervenir des salariées dépourvues du permis de travail exigé par la loi n° 629 du 17 juillet 1957. C'est « pour l'ensemble des motifs susmentionnés » que l'administration a conclu à l'absence de garanties de moralité professionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce double refus, Monsieur M. CA. et la SARL BVC ont saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe général le 8 mars 2012. Leur requête tendait à l'annulation conjointe de la décision initiale du Ministre d'État du 12 septembre 2011 et de la décision de rejet du recours gracieux du 26 janvier 2012. L'instruction s'est déroulée de manière contradictoire à travers l'échange d'une contre-requête de l'État enregistrée le 12 mai 2012, d'une réplique des requérants déposée le 12 juin 2012, et d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 13 juillet 2012. Au soutien de leurs conclusions aux fins d'annulation, les requérants développaient des moyens d'illégalité externe et d'illégalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, ils soutenaient que la décision du 12 septembre 2011 violait les prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Rappelant que les décisions individuelles refusant une autorisation doivent être motivées à peine de nullité et comporter dans leur corps l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait constituant leur fondement, les requérants faisaient valoir, en s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême, que ces considérations ne devaient pas être formulées en termes trop généraux et imprécis. Selon eux, l'acte attaqué se bornait à renvoyer à des faits nullement circonstanciés, tant sur le plan temporel qu'au regard de l'identité des professionnels prétendument démarchés de manière frauduleuse, rendant impossible la compréhension précise des faits ayant conduit le Ministre d'État à conclure à un défaut de moralité professionnelle. Sur le terrain de la légalité interne, les requérants articulaient leur argumentation autour de deux axes principaux : 1. **L'inexactitude matérielle des faits :** Ils déniaient formellement toute réalité aux agissements reprochés dans la décision du 12 septembre 2011, affirmant ne s'être jamais prévalus d'un mandat ou d'un agrément de la DASS. 2. **L'erreur de droit et le défaut de base légale des nouveaux griefs :** S'agissant de l'argumentation nouvelle développée dans la lettre du 26 janvier 2012, les requérants soulignaient d'abord que son invocation tardive démontrait l'incapacité de l'État à justifier les faits initiaux et témoignait d'une mauvaise foi administrative, la société BVC étant intervenue pendant onze ans au vu et au su de l'administration, laquelle avait même été associée à des manifestations organisées par la société entre 2006 et 2010. Surtout, ils soutenaient que l'activité accessoire ou ponctuelle d'une société étrangère à Monaco, qui n'y travaille ni uniquement ni principalement et ne relève pas d'une profession réglementée, n'est pas soumise à l'autorisation préalable de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. De même, ils arguaient de l'inopérance du grief tiré de la loi n° 629 du 17 juillet 1957, l'obligation de détenir un permis de travail ne visant que les étrangers occupant « un emploi privé à Monaco », ce qui n'était pas le cas des salariés de la société française BVC. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. Sur la légalité externe, il répliquait que la décision initiale satisfaisait pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, dès lors qu'elle énonçait les considérations de droit et de fait ainsi que le raisonnement logique ayant conduit au refus. Sur la légalité interne, le représentant de l'État soutenait que la matérialité des faits de démarchage frauduleux était établie non seulement par les informations recueillies par les agents de la DASS, mais également par les propres productions documentaires versées aux débats par Monsieur M. CA. Ce comportement frauduleux était, selon l'administration, radicalement incompatible avec les garanties de moralité exigées par la loi. Par ailleurs, le Ministre d'État maintenait avec fermeté son interprétation extensive des textes relatifs à la police économique et du travail : il affirmait que l'article 5 de la loi du 26 juillet 1991, dépourvu d'ambiguïté, imposait une autorisation préalable à toute personne étrangère exerçant une activité à Monaco, fût-elle ponctuelle (ce qu'il contestait au demeurant au vu de la cinquantaine de contrats triennaux conclus). Enfin, il soutenait que les employés de sociétés étrangères, même affiliés aux organismes sociaux français, ne pouvaient intervenir physiquement en Principauté sans l'autorisation de la direction du travail requise par la loi du 17 juillet 1957, précisant que si l'administration connaissait l'existence de BVC, elle avait longtemps ignoré l'absence d'autorisations régulières. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'appréciation de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une triple interrogation juridique, touchant tant au formalisme de l'action administrative qu'au fond du droit économique monégasque : 1. **Quant à la forme :** Une décision administrative refusant une autorisation d'exercer une activité économique sur le fondement d'un défaut de garanties de moralité professionnelle satisfait-elle à l'obligation légale de motivation (loi n° 1.312 du 29 juin 2006) lorsqu'elle mentionne la nature des agissements reprochés et les textes applicables, sans toutefois préciser la date exacte des faits ni l'identité des tiers auprès desquels ces agissements auraient été commis ? 2. **Quant à la preuve des faits :** Comment le juge de l'excès de pouvoir doit-il procéder lorsque l'administration fonde un refus d'autorisation sur des agissements matériels graves (allégation frauduleuse d'un agrément officiel) fermement contestés par l'administré, et que les pièces du dossier ne permettent pas d'en vérifier immédiatement la réalité ? 3. **Quant au fond du droit :** Une société commerciale de droit étranger, dépourvue de siège social et de locaux en Principauté de Monaco, mais qui y fournit régulièrement des prestations de services par l'intermédiaire de son dirigeant et de ses salariés, est-elle soumise à l'obligation d'obtenir l'autorisation administrative préalable prévue par l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, et ses salariés doivent-ils être titulaires du permis de travail institué par l'article 1er de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 ? Par voie de conséquence, l'absence de telles autorisations peut-elle légalement caractériser un exercice illicite privant le dirigeant des garanties de moralité professionnelle requises par l'article 9 de la loi de 1991 pour créer une filiale à Monaco ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces questions, le Tribunal Suprême scinde rigoureusement son examen en distinguant le sort de la décision initiale du 12 septembre 2011 de celui de la décision du 26 janvier 2012 rejetant le recours gracieux. Bien que ces deux actes tendent au même résultat (le refus d'autorisation), l'adjonction de motifs nouveaux dans le second acte justifie une analyse différenciée. #### 1. L'examen de la décision du 12 septembre 2011 : validation formelle et sursis à statuer au fond Abordant en premier lieu la légalité externe de l'acte initial, le Tribunal Suprême écarte avec sobriété le moyen tiré du défaut de motivation. Il relève que la décision attaquée mentionne les considérations de fait qui, au regard des exigences résultant des dispositions combinées des articles 5 et 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, ont conduit le Ministre d'État à rejeter la demande. Ce faisant, la Haute Juridiction distingue clairement la suffisance de la motivation (condition de forme) de l'établissement matériel des faits (condition de fond). Dès lors que l'administré est en mesure de comprendre, à la lecture de l'acte, la base légale (les articles pertinents de la loi de 1991) et le grief factuel précis (l'usage indu d'un prétendu agrément de la DASS lors de démarchages), l'obligation posée par la loi n° 1.312 du 26 juin 2006 (visée également sous la date du 29 juin 2006 dans le corps de l'arrêt) est pleinement remplie, sans qu'il soit nécessaire que l'acte administratif dresse une liste exhaustive et nominative des plaignants ou des dates d'intervention. Passant ensuite à la légalité interne de cette même décision, le Tribunal examine le motif tiré des agissements imputés à Monsieur M. CA., desquels le Ministre d'État a « induit » une absence de garanties de moralité professionnelle. Ici, le juge administratif fait preuve d'une grande exigence probatoire. Il constate que « la matérialité de ces faits [...] n'est pas établie » en l'état du dossier. Qualifiant la réalité de ces agissements de « question de pur fait qui doit être examinée au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants », le Tribunal Suprême relève qu'il n'est pas en mesure de vérifier si, au regard des éléments fournis par le requérant, l'acte n'est pas entaché d'inexactitude matérielle. Refusant de se contenter des simples affirmations de l'administration ou d'une interprétation contestée des pièces du requérant, le juge mobilise ses pouvoirs inquisitoires. Sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, qui lui permet d'ordonner avant de statuer au fond toutes mesures d'instruction utiles à la manifestation de la vérité, la juridiction sursoit à statuer sur ce point et enjoint formellement au Ministre d'État de produire les constats et les plaintes dont il se prévaut. #### 2. L'examen de la décision du 26 janvier 2012 : la censure d'une double erreur de droit L'analyse de la décision rejetant le recours gracieux conduit en revanche le Tribunal Suprême à une censure immédiate et définitive. Dans cet acte, le Ministre d'État avait cru pouvoir consolider son refus en invoquant l'illicéité de l'exercice professionnel passé de la société BVC pendant onze ans, au double regard de la loi économique de 1991 et de la loi sociale de 1957, pour en déduire un défaut de moralité professionnelle au sens de l'article 9 de la loi de 1991. Le Tribunal Suprême déconstruit méthodiquement ce syllogisme administratif en infirmant chacune de ses prémisses juridiques : En premier lieu, sur le champ d'application de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, le juge affirme dans un considérant de principe d'une grande clarté que « les activités de la société BVC, même exercées fréquemment à Monaco, n'entraient pas dans le champ de l'article 5 de la loi de 1991, dès lors, notamment, que ladite société n'y avait ni siège ni locaux ». Le critère retenu par le juge n'est donc pas la fréquence ou la régularité des prestations (l'existence d'une cinquantaine de contrats triennaux est jugée indifférente à cet égard), mais l'implantation matérielle et juridique sur le territoire monégasque. En l'absence de siège ou de locaux en Principauté, la prestation transfrontalière de services échappe au régime d'autorisation préalable de l'article 5. En second lieu, sur le champ d'application de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 réglementant les conditions d'embauchage et de licenciement, le Tribunal procède à une lecture stricte et littérale de son article 1er. Il rappelle que l'exigence d'un permis de travail ne concerne que les étrangers désireux d'« occuper un emploi privé à Monaco ». Or, les salariés d'une société étrangère (en l'occurrence française) qui interviennent ponctuellement ou régulièrement sur le territoire monégasque dans le cadre de l'exécution des contrats de prestation de services de leur employeur demeurent rattachés à leur employeur étranger : ils « ne sauraient être considérés de ce fait comme "occupant un emploi privé à Monaco" » et sont dès lors dispensés de l'obligation d'obtenir préalablement un permis de travail monégasque. La conclusion tombe alors avec une rigueur implacable : la société BVC n'ayant exercé son activité d'aucune façon illicite sur le territoire de la Principauté,
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 512438 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 512438 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/10-04-512438)) Le contentieux de l’éloignement et du retrait des titres de séjour des étrangers constitue, par excellence, le terrain d’élection des tensions entre les impératifs de sauvegarde de l’ordre public et la garantie des droits fondamentaux de l’administré. Lorsque la mesure de police administrative frappe un étranger qui a toutes ses attaches sur le territoire où il est né et a toujours vécu, l’exigence d’un contrôle juridictionnel effectif se fait d’autant plus pressante. Encore faut-il, pour que le juge de l’excès de pouvoir puisse pleinement exercer son office, que l’instrumentum même de la décision contestée soit soumis à son examen. C’est à cette exigence élémentaire mais fondamentale de la procédure administrative contentieuse que répond la décision avant dire droit rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 4 octobre 2010, dans l’affaire opposant Monsieur S. au Ministre d’État. Si cet arrêt ne tranche pas immédiatement le fond du litige, l’analyse approfondie des moyens développés par les parties ainsi que la solution procédurale retenue par la Haute Juridiction monégasque offrent un éclairage de premier ordre sur l’office du juge administratif face au pouvoir discrétionnaire de l’Administration en matière de police des étrangers et sur les conditions d'exercice du contrôle de légalité. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur S., ressortissant de nationalité mauricienne, présente la particularité d’avoir passé l’intégralité de son existence sur le territoire de la Principauté de Monaco. Né à Monaco le 28 octobre 1983, il y a été domicilié de manière continue jusqu’à l’intervention de la mesure litigieuse. Son ancrage familial en Principauté est ancien et profond : ses parents y ont vécu la majeure partie de leur vie, sa mère y étant arrivée dès l’âge de quinze ans avant que ses parents ne s’y unissent par le mariage le 24 septembre 1977. Le parcours scolaire et professionnel du requérant s’est exclusivement déroulé au sein de l’État monégasque. Il a fréquenté l’école Saint-Charles de 1987 à 1994, puis le Lycée technique et hôtelier de Monte-Carlo de 1995 à 2002, cursus à l’issue duquel il a obtenu le diplôme correspondant à la terminale du brevet d'études professionnelles (BEP) en hôtellerie. À compter du mois de juin 2002, il a exercé diverses activités professionnelles sur le territoire monégasque, attestées par la délivrance de plusieurs permis de travail. Cependant, selon les éléments exposés par le Ministre d’État dans le cadre de l’instance, le parcours de l’intéressé a été émaillé de divers incidents ayant attiré l’attention des autorités de police. Dès la délivrance de sa première carte de séjour, le 16 décembre 1999, Monsieur S. a fait l’objet d’un premier avertissement officiel par procès-verbal, notifié le 24 décembre 1999, l’informant qu’à la suite d’une « enfance tumultueuse » (le Ministre d'État mentionnant des faits de vols en 1998 et 1999), toute nouvelle attention portée sur lui par les services de police entraînerait une mesure de refoulement du territoire monégasque. Postérieurement à cette mise en garde, Monsieur S. a été condamné le 9 juillet 2002 par le Tribunal correctionnel de Monaco à une peine de 150 euros d’amende du chef de coups et blessures volontaires. En outre, au cours de l’année 2003, une procédure a été diligentée à son encontre pour un vol avec effraction commis au préjudice du supermarché Casino de Monaco, procédure à l’issue de laquelle il a toutefois été laissé libre après avoir dédommagé la victime, laquelle a retiré sa plainte. En conséquence de ces événements, lors de la délivrance d’un duplicata de sa carte de résident le 15 juillet 2004 (ou « courant juillet 2004 » selon le procès-verbal ultérieur), la Direction de la Sûreté Publique lui a adressé verbalement un second avertissement solennel, le prévenant qu’en cas de nouvel agissement répréhensible, une mesure de refoulement serait prononcée. La situation s’est cristallisée à la fin de l’année 2008 à la suite de faits survenus sur le territoire français voisin. Le 18 novembre 2008, Monsieur S. a été interpellé sur la commune de Beausoleil par les gendarmes de Cap-d’Ail, après avoir été dénoncé comme revendeur de produits stupéfiants. Selon l’Administration monégasque, l’intéressé aurait reconnu, lors de sa garde à vue, se livrer au trafic de stupéfiants tant en France qu’à Monaco sur ses lieux de travail. Il aurait également déclaré aux enquêteurs français résider de fait à Beausoleil, dans un appartement occupé par sa compagne (propriété des parents de cette dernière, Mademoiselle V., avec laquelle il entretient une relation suivie depuis plusieurs années), lieu au sein duquel ont été découverts des produits stupéfiants, une somme de 5 626 euros en espèces ainsi que des relevés bancaires à son nom. Mis en examen par les autorités judiciaires françaises pour transport, offre, possession et acquisition de produits stupéfiants, Monsieur S. a été placé en détention provisoire à la maison d’arrêt de Grasse du 20 novembre 2008 au 10 mars 2009. C’est au vu de ces éléments que le Conseiller de Gouvernement pour l’Intérieur a pris, le 30 décembre 2008 (par une note référencée n° 2008.23204, bien que la requête mentionne par erreur à un endroit la date du 30 mars 2008), une décision donnant instruction au Directeur de la Sûreté Publique de notifier à Monsieur S. la « neutralisation » de sa carte de résident, impliquant qu'il n'était plus autorisé à résider à Monaco. À sa sortie de détention, Monsieur S. s’est présenté sur convocation, le 20 mars 2009, dans les locaux de la Direction de la Sûreté Publique de Monaco, division de la police administrative. Il lui a alors été donné verbalement connaissance, par procès-verbal dressé le même jour, de la décision du 30 décembre 2008 lui faisant savoir « qu’il n’est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour ». À cette occasion, il a été sommé de remettre aux fonctionnaires de police sa carte de séjour monégasque. Selon le requérant, cette mesure a provoqué un « véritable drame humain », le privant subitement de logement, de titre de séjour régulier tant à Monaco qu'en France (où il soutient n'avoir jamais résidé), d'emploi et de couverture d'assurance-maladie. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant cette mesure, Monsieur S. a formé un recours gracieux le 19 mai 2009 auprès du Ministre d’État. Par une lettre recommandée avec accusé de réception en date du 15 juin 2009, le Ministre d’État a rejeté ce recours, en énonçant notamment que « l’ensemble de ces faits ... ne correspondent pas à l’attitude attendue des personnes établies à Monaco ». Par une requête enregistrée au Greffe Général le 31 juillet 2009, suivie d’une réplique enregistrée le 25 novembre 2009, Monsieur S. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l’Intérieur du 30 décembre 2008, notifiée le 20 mars 2009, ainsi que du rejet de son recours gracieux du 15 juin 2009. L’instruction de l’affaire a donné lieu à une contre-requête du Ministre d’État enregistrée le 5 octobre 2009, puis à une duplique enregistrée le 10 décembre 2009. Sur le plan de l'organisation juridictionnelle, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 26 janvier 2010, rapporté une précédente ordonnance du 10 août 2009 et désigné Monsieur José Savoye, Membre Titulaire, en qualité de rapporteur, avant d'envoyer la cause à l'audience du 21 septembre 2010 par ordonnance du 22 juillet 2010. Les prétentions et moyens des parties s’articulent autour d’une opposition frontale tant sur la légalité externe que sur la légalité interne de l’acte attaqué. **Au soutien de sa demande d'annulation, le requérant développe cinq axes d'argumentation :** 1. **Le défaut de base légale, l'incompétence et l'existence d'une voie de fait :** S'appuyant sur l'article 2 de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, Monsieur S. soutient qu'un étranger régulièrement titulaire d'une carte de séjour est autorisé à résider à Monaco jusqu'à l'expiration de son titre. Selon lui, seules deux procédures légales permettent d'enjoindre à un titulaire de carte en cours de validité de quitter le territoire : le refoulement décidé par le Ministre d'État ou l'interdiction de séjour par arrêté d'expulsion, tous deux prévus à l'article 22 de ladite ordonnance. La décision d'interdiction de résider accompagnée de la confiscation de la carte ne relevant d'aucune de ces catégories, elle serait dépourvue de fondement légal, émanerait d'une autorité incompétente (le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur au lieu du Ministre d'État) et constituerait un excès de pouvoir doublé d'une « pure voie de fait caractérisant la violence au sens administratif du terme ». 2. **La violation du principe général des droits de la défense :** Qualifiant la mesure de sanction ou d'acte faisant grief pris en considération de la personne, le requérant invoque la jurisprudence constante du Tribunal Suprême imposant à l'Administration de faire connaître à l'intéressé les motifs de la mesure envisagée et de lui permettre de s'expliquer préalablement. Il souligne n'avoir pas été informé des faits retenus contre lui, n'avoir pu présenter d'observations ni être assisté d'un conseil avant la notification brutale du 20 mars 2009, contestant toute dispense de contradictoire au motif qu'il s'agirait d'une mesure de police. 3. **L'insuffisance de motivation :** Au visa de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs (qui impose la motivation des actes retirant l'usage d'un droit ou restreignant une liberté), Monsieur S. argue que les trois motifs invoqués lors du procès-verbal du 20 mars 2009 sont imprécis. Les « deux avertissements solennels » ne rappellent pas les faits les ayant justifiés ; la mention des poursuites françaises pour stupéfiants ne précise ni la nature ni les faits reprochés ; la référence aux déclarations sur sa résidence à Beausoleil est dépourvue de précision. 4. **L'erreur manifeste d'appréciation :** Sur le fond, le requérant dénonce une triple erreur manifeste. Premièrement, les « avertissements solennels » n'ont aucune existence ni valeur juridique légale, et il affirme que son casier judiciaire est vierge à Monaco, contestant tout fait répréhensible. Deuxièmement, sa présence à Beausoleil s'explique par la recherche légitime d'un minimum d'intimité avec sa fiancée, Mademoiselle V., tous deux âgés de 25 ans et vivant chez leurs parents respectifs à Monaco, en se retrouvant épisodiquement dans un appartement inoccupé appartenant aux parents de la jeune fille ; en déduire un changement de résidence principale serait manifestement erroné. Troisièmement, invoquant la jurisprudence *De Carli* du Tribunal Suprême, il soutient qu'il incombe à l'Administration de prouver l'existence des poursuites en France (sans violer le secret de l'instruction français) et qu'à supposer établie une consommation occasionnelle de produits illicites, la gravité des conséquences de la mesure (perte de domicile, de travail, de couverture sociale et des liens familiaux) serait disproportionnée. 5. **L'erreur de droit et l'arbitraire des motifs :** Enfin, Monsieur S. relève que ni le procès-verbal du 20 mars 2009 ni la réponse du Ministre d'État du 15 juin 2009 ne visent l'existence d'un risque pour l'ordre public, la tranquillité publique ou la sécurité des biens et des personnes. La formule ministérielle évoquant une attitude ne correspondant pas à « l'attitude attendue des personnes établies à Monaco » est fustigée comme étant arbitraire, dépourvue de base légale et contraire au principe d'égalité devant la loi. **En défense, le Ministre d’État conclut au rejet de la requête en opposant les arguments suivants :** 1. **L'existence d'un pouvoir général de retrait pour considérations de police :** Le Ministre d'État écarte le grief de voie de fait et de défaut de base légale en affirmant que l'ordonnance n° 3153 du 19 mars 1964 ne fait nullement obstacle au pouvoir général dont disposent les autorités investies de la police administrative de retirer la carte de séjour d'un étranger dont le comportement répréhensible est incompatible avec son maintien sur le territoire. Il s'appuie expressément sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (*TS, 18 février 2008, Nickolas Bizzio*). Il ajoute que la « neutralisation » de la carte n'oblige pas l'étranger à quitter immédiatement la Principauté ni ne lui interdit d'y pénétrer. 2. **L'inopérance du moyen tiré des droits de la défense :** Invoquant la jurisprudence administrative française (*CE, Ass., 21 juillet 1970, Krivine et Franck ; CE, 18 juin 1975, Dame Canu ; CE, 9 novembre 1994, Tigrini*) ainsi que celle du Tribunal Suprême (*TS, 5 décembre 2007, Jean-Christophe Moroni*), le Ministre d'État soutient que l'article 6 (§ 1 et § 3) de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) ne s'applique qu'aux procédures juridictionnelles et non aux mesures de police administrative. En outre, à la différence du droit français qui a légalement soumis à une procédure contradictoire les décisions devant être motivées, le droit monégasque ne comporte aucun texte imposant le respect du contradictoire ou des droits de la défense préalablement à l'édiction d'une mesure de police administrative. 3. **Le caractère suffisant de la motivation :** Selon l'Administration, le requérant reconnaît lui-même avoir eu connaissance, par le procès-verbal du 20 mars 2009, de la triple considération fondant la mesure (les deux avertissements de 1999 et 2004, la procédure judiciaire française pour trafic de stupéfiants, et l'aveu d'une résidence effective à Beausoleil), ce qui satisfait aux prescriptions de la loi n° 1312 du 29 juin 2006. 4. **L'absence d'erreur manifeste d'appréciation et de vice dans les motifs :** Le Ministre d'État fait valoir que, même dépourvus de valeur juridique propre, les avertissements solennels attestent de la réalité d'agissements répréhensibles antérieurs (vols, coups et blessures, vol avec effraction). De plus, le requérant ne conteste ni l'existence ni la teneur de ses déclarations aux gendarmes français concernant son domicile à Beausoleil. Surtout, les poursuites en France ne visent pas une simple consommation mais bien la revente de stupéfiants, corroborée par la saisie de drogue et de 5 626 euros en liquide à son domicile français, ainsi que par sa détention provisoire à Grasse de novembre 2008 à mars 2009. Enfin, le Ministre précise que l'invocation expresse d'une menace pour l'ordre ou la tranquillité publics n'est légalement requise que pour les décisions d'expulsion et de refoulement, les agissements répréhensibles de Monsieur S. suffisant en eux-mêmes à justifier le retrait de sa carte de résident. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des riches questions de fond soulevées par la requête — portant sur l’articulation entre les mesures d’éloignement codifiées et le pouvoir général de retrait d’un titre de séjour, sur l’applicabilité du principe des droits de la défense aux mesures de police administrative en l’absence de texte, et sur le contrôle de la motivation et de l’erreur manifeste d’appréciation —, le Tribunal Suprême s’est trouvé confronté à une question préalable et dirimante d’ordre procédural : **Le juge de l’excès de pouvoir peut-il exercer son contrôle de légalité sur une décision administrative individuelle retirant à un étranger son autorisation de résider sur le territoire monégasque, lorsque l’existence de cet acte est établie par son procès-verbal de notification et par le rejet du recours gracieux, mais que l’instrumentum même de la décision initiale n’a pas été versé aux débats par l’Administration ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Réuni en assemblée plénière, le Tribunal Suprême adopte un raisonnement d’une grande rigueur méthodologique, condensé en un unique considérant qui met en lumière les exigences inhérentes à son office de juge de la légalité. La Haute Juridiction procède en deux temps. Dans un premier mouvement, elle constate que l’existence matérielle et juridique de l’acte attaqué ne fait aucun doute au vu des pièces du dossier. En effet, tant le procès-verbal de notification dressé par les services de police le 20 mars 2009 que la lettre recommandée avec accusé de réception du Ministre d’État en date du 15 juin 2009 rejetant le recours gracieux établissent formellement qu’une décision a bien été prise par le Conseiller de Gouvernement pour l’Intérieur. Le Tribunal parvient même, à la lecture de ces documents secondaires, à identifier précisément les références de cet acte : il s’agit de la « note n° 2008.23204 en date du 30 décembre 2008 », par laquelle il a été décidé que le requérant « n’était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco à compter de ce jour ». Ce premier constat est essentiel sur le plan de la recevabilité : le recours n'est pas dirigé contre un acte inexistant, et le défaut de production de la décision par le requérant (qui ne s'en est vu remettre qu'une notification verbale consignée par procès-verbal) ne saurait entraîner l'irrecevabilité de sa requête. Toutefois, dans un second mouvement, le Tribunal Suprême relève une carence rédhibitoire dans l’instruction du dossier : « l’absence de production de la décision elle-même ne met pas en mesure le Tribunal Suprême d’exercer son contrôle sur sa légalité ». Cette affirmation traduit le refus catégorique du juge administratif monégasque de se contenter d’un contrôle par procuration ou par reconstitution indirecte à travers les actes de notification ou les écritures contentieuses du Ministre d’État. En effet, au regard des moyens soulevés par Monsieur S., l’examen direct de la note n° 2008.23204 du 30 décembre 2008 s’avère indispensable à plusieurs titres : * **Pour vérifier la compétence de l’auteur de l’acte :** Le requérant soutenant que la décision a été prise par une autorité incompétente, le juge doit pouvoir vérifier le signataire exact de la note du 30 décembre 2008 et la nature précise de l’acte (simple instruction interne ou véritable décision exécutoire, délégation éventuelle). * **Pour qualifier juridiquement la mesure :** Tandis que le procès-verbal du 20 mars 2009 indique que le requérant « n'est plus autorisé à résider en Principauté » (formulation évoquant une interdiction de séjour ou un refoulement) et que la contre-requête du Ministre évoque une simple « neutralisation de sa carte de résident » (assimil
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18313 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18313 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/06-19-18313)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux relatif au renouvellement des titres de séjour au regard des exigences d'ordre public et de sécurité nationale. Monsieur S. K., installé à Monaco depuis l'année 2012, y a créé une société à responsabilité limitée dénommée « Monaco Watch Company », déclarée au Répertoire du commerce et de l'industrie. L'exercice de cette société, dont le siège social est établi en Principauté, a été autorisé à partir du mois de décembre 2012. L'objet social de cette structure couvre toute « importation, exportation, achat, vente, réparation, restauration et expertise aux particuliers et aux professionnels de tous articles d'horlogerie, d'orfèvrerie et de joaillerie, neufs et d'occasions, en métaux précieux, pierres précieuses et semi-précieuses et tous accessoires s'y rapportant ». Au mois de décembre 2014, dans le cadre de ses activités, Monsieur S. K. a fait l'acquisition de deux montres qui s'avéraient avoir été volées. À la suite d'une plainte déposée par la victime du vol, une procédure pénale a été ouverte à l'encontre de l'intéressé. Monsieur S. K. a été placé en garde à vue, puis inculpé des chefs de recel de vol et de blanchiment de capitaux. Il a par la suite subi une mesure de détention provisoire d'une durée de cinq mois à la prison de Monaco, avant d'être renvoyé devant le Tribunal correctionnel de la Principauté pour recel de montres volées. Par un jugement rendu le 25 avril 2017, le Tribunal correctionnel a statué sur l'action publique. La juridiction répressive n'a retenu la culpabilité du prévenu que pour le recel d'une seule montre, prononçant une relaxe pour les autres faits dès lors que la preuve du recel n'était pas rapportée concernant les autres montres. Monsieur S. K. a ainsi été condamné à la peine de deux mois d'emprisonnement avec sursis. Selon les écritures du requérant, cette condamnation pénale a ultérieurement fait l'objet d'une amnistie. Parallèlement aux suites pénales, la situation professionnelle de Monsieur S. K. a fait l'objet d'un examen administratif. L'intéressé a été convoqué devant la commission instituée par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, organe chargé d'auditionner les personnes à l'encontre desquelles le Ministre d'État envisage de suspendre l'activité ou de retirer l'autorisation d'exercice. À l'issue de cette audition, le Ministre d'État a maintenu l'autorisation d'exercer délivrée à Monsieur S. K. (les écritures du Ministre d'État mentionnant à cet égard une autorisation administrative délivrée le 18 avril 2018, tout en indiquant qu'elle serait antérieure au jugement du 25 avril ayant prononcé la condamnation). Sur le plan du droit au séjour, la carte de séjour temporaire de Monsieur S. K. venait à expiration le 7 août 2017. Au mois d'août 2017, ce dernier a sollicité le renouvellement de son titre auprès de la Direction de la Sûreté publique. Toutefois, par une décision n° 2017/35422 en date du 27 octobre 2017, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à cette demande de renouvellement. Cet acte administratif individuel a été motivé par la circonstance que « l'intéressé ne présente pas les garanties appropriées et que ses agissements sont incompatibles avec les conditions exigées pour la détention d'un titre de séjour ». Cette décision de refus de renouvellement a été notifiée à Monsieur S. K. le 11 décembre 2017. Le jour même de cette notification, soit le 11 décembre 2017, l'intéressé a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de la décision prise par le Directeur de la Sûreté publique. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette demande, une décision implicite de rejet est née le 11 avril 2018. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce double refus — explicite de la part du Directeur de la Sûreté publique et implicite de la part du Ministre d'État —, Monsieur S. K. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 11 juin 2018 sous le numéro TS 2018-15. Agissant sur le fondement du recours pour excès de pouvoir en matière de contentieux administratif (article 90 B 3° de la Constitution), le requérant demandait l'annulation de la décision du 27 octobre 2017 ainsi que de la décision implicite de rejet du 11 avril 2018. Au soutien de sa requête en annulation, Monsieur S. K. articulait des moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement développés, assortis d'une demande avant dire droit tendant à la production de pièces. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant invoquait en premier lieu un vice de motivation au regard des exigences de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il faisait valoir que les motifs fondant les décisions attaquées n'étaient pas explicités et que les circonstances de fait et de droit, formulées de manière trop générale et imprécise, n'étaient pas développées. En second lieu, dans son mémoire en réplique enregistré le 13 septembre 2018, il soulevait un vice de procédure tenant au fait que la décision du Directeur de la Sûreté publique aurait été prise après enquête sans que soient connues les instructions du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur, pourtant jugées essentielles lors des travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale. Estimant que l'absence de communication des éléments d'appréciation — tirés de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et desdites instructions — faisait obstacle au contrôle de légalité, le requérant sollicitait du Tribunal Suprême, sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, qu'il ordonne la communication de ces instructions et de tous les éléments utiles. Sur le terrain de la légalité interne, Monsieur S. K. développait deux griefs principaux : l'erreur de droit et l'erreur manifeste d'appréciation. D'une part, concernant l'erreur de droit, le requérant soutenait que la Direction de la Sûreté publique avait excédé les prescriptions de l'article 6 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (lequel subordonne la première demande de carte de séjour à la présentation d'un permis de travail ou de justificatifs de moyens suffisants d'existence). Il reprochait à l'administration d'avoir diligenté une enquête administrative sur le fondement de l'article 3, alinéa 1er, de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale, qui permet de vérifier, sur instructions ministérielles et préalablement à certains actes fixés par arrêté, que les personnes « présentent des garanties appropriées et que leurs agissements ne sont pas incompatibles avec ceux-ci ». Or, selon le requérant, l'article 3 de l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016 portant application de ce texte fixe une liste limitative des actes soumis à une telle enquête, liste dans laquelle ne figurent pas les demandes de renouvellement de carte de séjour. Ces dernières relèveraient exclusivement de l'alinéa 2 de l'article 3 de la loi du 13 juillet 2016, qui circonscrit l'enquête à la vérification de « la situation personnelle, familiale et financière » de l'étranger. En appliquant les critères de l'alinéa 1er (« garanties appropriées » et « agissements ») à un simple renouvellement, l'administration aurait commis une erreur de droit par fausse application de la loi du 13 juillet 2016 et méconnaissance de l'article 6 de l'Ordonnance du 19 mars 1964. D'autre part, le requérant dénonçait une erreur manifeste d'appréciation. Il estimait que l'administration s'était fondée à tort sur les faits ayant conduit à sa condamnation du 25 avril 2017, alors même que celle-ci se limitait à deux mois d'emprisonnement avec sursis pour un seul fait de recel (avec relaxe pour le surplus), que cette condamnation avait été amnistiée, et que tant la commission de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 que le Ministre d'État avaient porté une appréciation positive sur ses garanties en maintenant son autorisation d'exercice professionnel. L'instruction de l'affaire par le Tribunal Suprême a donné lieu à une intervention active du juge. Par deux ordonnances des 22 juin et 6 juillet 2018, prises sur le fondement de l'article 22, dernier alinéa, de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le Président du Tribunal Suprême a prononcé une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire les instructions du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur visées dans la décision attaquée, ainsi que tous les motifs de fait et de droit permettant d'en apprécier la légalité. Dans sa contre-requête enregistrée le 13 août 2018, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête au fond, sans toutefois produire les instructions réclamées. Il soutenait que la décision était suffisamment motivée, Monsieur S. K. ne pouvant se méprendre sur la nature des « agissements » reprochés au vu de son parcours pénal. Il écartait l'erreur de droit en rappelant que la réunion des conditions de l'Ordonnance de 1964 ne confère aucun droit à l'obtention d'un titre de séjour, l'administration disposant d'un large pouvoir d'appréciation à tout stade (délivrance, retrait, renouvellement). Il justifiait le recours à une enquête approfondie au titre de l'article 1er de l'arrêté ministériel du 17 octobre 2016 (et non de l'alinéa 2 de l'article 3 de la loi) par la gravité de la procédure pénale suivie contre le requérant. Enfin, il contestait toute erreur manifeste d'appréciation. Constatant que la première mesure d'instruction n'avait pas été suivie de la production documentaire exigée, le Président du Tribunal Suprême a pris une nouvelle ordonnance le 23 août 2018, enjoignant derechef au Ministre d'État de produire les instructions ministérielles visées par la décision attaquée, en lui impartissant cette fois un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance. C'est à la suite de cette seconde injonction juridictionnelle que la configuration du litige a basculé. Par des observations et des conclusions enregistrées au Greffe Général le 25 septembre 2018, le Ministre d'État, déclarant répondre à l'ordonnance d'instruction du 23 août 2018, a informé la haute juridiction que, par une décision du 19 septembre 2018, le Directeur de la Sûreté publique avait purement et simplement retiré sa décision de refus du 27 octobre 2017. En conséquence, l'État demandait au Tribunal Suprême de prononcer un non-lieu à statuer sur la requête de Monsieur S. K. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 1er octobre 2018, l'affaire a été appelée à l'audience du 6 juin 2019, où le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en Assemblée plénière. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si la requête initiale soulevait d'importantes questions de fond touchant à l'articulation entre la législation sur l'entrée et le séjour des étrangers (Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964) et le dispositif d'enquêtes administratives de sécurité nationale (loi n° 1.430 du 13 juillet 2016), ainsi qu'à la portée de l'obligation de motivation et aux effets d'une amnistie pénale sur la police administrative, l'évolution procédurale du dossier a déplacé l'objet du débat vers une question strictement processuelle. Le problème juridique soumis in fine à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême était le suivant : **quelles sont les conséquences juridiques, sur le sort d'un recours pour excès de pouvoir dirigé à la fois contre une décision administrative initiale de refus de renouvellement d'un titre de séjour et contre la décision implicite de rejet du recours hiérarchique formé contre celle-ci, du retrait pur et simple de la décision initiale par son auteur en cours d'instance ?** De manière sous-jacente, la juridiction devait vérifier si le retrait du seul acte initial du Directeur de la Sûreté publique suffisait à priver d'objet l'intégralité du litige, y compris en ce qu'il visait la décision implicite du Ministre d'État, et déterminer l'imputation de la charge des dépens dans une telle hypothèse d'extinction de l'instance du fait de l'administration. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur mécanique, propres au constat d'une perte d'objet du recours contentieux. La motivation s'articule en trois considérants successifs qui retracent la chronologie des actes administratifs en cause pour en tirer la conséquence processuelle qui s'impose. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême circonscrit le cadre factuel et la première décision attaquée en relevant que « Monsieur S. K., résident monégasque depuis 2012, s'est vu notifier le 11 décembre 2017 une décision du 27 octobre 2017 rendue par le Directeur de la Sûreté publique lui refusant le renouvellement de sa carte de séjour ». Dans un deuxième temps, la Haute Juridiction lie le sort de la décision initiale et celui de la décision née de l'exercice du recours administratif préalable. Elle rappelle ainsi que « par une décision du 27 octobre 2017, le Directeur de la Sûreté publique a rejeté la demande de Monsieur S. K., tendant au renouvellement de sa carte de séjour ; que, par une décision implicite née le 11 avril 2018, le Ministre d'État a rejeté le recours hiérarchique formé par Monsieur K. contre cette décision ». Ce faisant, le juge identifie précisément la chaîne décisionnelle soumise à sa censure : un acte primaire de refus et un acte secondaire confirmatif né du silence gardé par l'autorité hiérarchique supérieure. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire la conséquence directe de l'événement survenu en cours d'instance, quelques jours avant la clôture de l'instruction. Il constate que « par décision du 19 septembre 2018, le Directeur de la Sûreté publique de la Principauté a retiré sa décision de refus ». Le juge en déduit immédiatement « que, par suite, le Ministre d'État est fondé à soutenir qu'il n'y a plus lieu pour le Tribunal suprême de statuer sur le recours formé par Monsieur K. contre les décisions qu'il attaque ». Plusieurs éléments implicites mais fondamentaux structurent ce raisonnement : 1. **L'effet rétroactif du retrait :** À la différence de l'abrogation qui ne dispose que pour l'avenir, le retrait d'un acte administratif opère *ex tunc*. La décision du 27 octobre 2017 est réputée n'être jamais intervenue dans l'ordonnancement juridique monégasque. Le recours en annulation, qui tend précisément à la disparition rétroactive de l'acte, perd donc toute raison d'être dès lors que l'administration a elle-même procédé à cet anéantissement. 2. **L'effet attractif du retrait de l'acte initial sur le rejet du recours hiérarchique :** Bien que l'acte de retrait du 19 septembre 2018 émane du seul Directeur de la Sûreté publique et ne vise formellement que sa propre décision du 27 octobre 2017, le Tribunal Suprême juge qu'il n'y a plus lieu de statuer sur « les décisions » attaquées (au pluriel). En effet, la décision implicite du Ministre d'État du 11 avril 2018 n'avait d'autre objet que de refuser de retirer ou d'annuler la décision du 27 octobre 2017. La disparition rétroactive de l'acte initial prive mécaniquement de support et d'objet la décision de rejet du recours hiérarchique, sans qu'il soit besoin que le Ministre d'État retire formellement sa propre décision implicite. 3. **La sanction par les dépens :** Bien qu'il ne motive pas spécifiquement ce point dans les considérants, le Tribunal Suprême condamne l'État aux entiers dépens dans son dispositif. Ce choix procède de la logique selon laquelle le retrait en cours d'instance équivaut à un acquiescement de fait aux prétentions du requérant : l'administration ayant contraint l'administré à saisir le juge pour obtenir la disparition d'un acte qu'elle a finalement retiré d'elle-même, elle doit supporter la charge financière du procès. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'extinction de l'instance en ces termes : > « DÉCIDE : > Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Monsieur K. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'elle s'achève par une décision de non-lieu à statuer, la présente décision du 19 juin 2019, rendue par le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, revêt un intérêt majeur pour la compréhension des mécanismes du contentieux administratif monégasque, tant du point de vue de la théorie du retrait des actes administratifs que du rôle joué par les pouvoirs d'instruction du juge dans le contrôle des mesures de police. #### 1. L'orthodoxie de la théorie du non-lieu consécutif au retrait d'un acte négatif Sur le plan strictement procédural, la solution adoptée s'inscrit dans la plus pure tradition du contentieux de l'excès de pouvoir. Le recours en annulation est un procès fait à un acte ; sa recevabilité et le maintien de son objet supposent que l'acte attaqué existe au jour où le juge statue. Lorsque l'administration retire l'acte litigieux postérieurement à l'introduction de la requête et que ce retrait a acquis un caractère définitif, le litige perd son objet. En l'espèce, la décision retirée était une décision négative (un refus de renouvellement de carte de séjour). Le retrait d'un tel acte de refus par son auteur (le Directeur de la Sûreté publique) ne soulève aucune difficulté au regard des droits acquis : n'ayant créé aucun droit au profit des tiers et faisant grief au seul destinataire qui en demandait précisément l'annulation, son retrait est légalement possible à tout moment, y compris en cours d'instance contentieuse. La précision apportée par le Tribunal Suprême quant à l'étendue du non-lieu mérite d'être soulignée. Le requérant attaquait conjointement la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique et la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique. En jugeant que le
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11355 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11355 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/12-03-11355)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, concerne la légalité du maintien d'une mesure de police administrative d'éloignement prise à l'encontre d'un ressortissant étranger, ainsi que les conditions dans lesquelles l'autorité administrative peut légalement se soustraire à l'obligation de motivation de ses actes individuels défavorables. Le requérant, M. M. NE. (également désigné sous le patronyme NEKRITZ ou par les initiales M. N. dans le corps de la décision), est né le 18 décembre 1963 à Saint-Pétersbourg, en Russie. De nationalité suisse, il demeure et est domicilié sur le territoire helvétique, dans la commune d'Oberägeri. Par une décision ministérielle référencée sous le numéro 60-90 et édictée le 21 novembre 2006, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a prononcé à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cet acte administratif individuel a fait l'objet d'une notification à l'intéressé le 10 février 2007 (la décision rapportée relevant incidemment que l'acte mentionnait par erreur la date du 10 février 2006). L'exécution ou la notification de cette mesure en l'année 2007 s'est accompagnée d'une interpellation du requérant, dans des circonstances matérielles précises qui ne sont pas détaillées par l'arrêt, mais que le requérant qualifiera ultérieurement de dommageables. Parallèlement ou de manière connexe à cette mesure de police administrative, une procédure pénale a été conduite au sein de la Principauté. Une information judiciaire contre personne non dénommée (contre X…) a été ouverte au cabinet du juge d'instruction du Tribunal de Première Instance de Monaco, enregistrée sous les références JI n° 577/06 et PG n° B 8/06. Cette instruction préparatoire portait sur des qualifications pénales économiques et financières lourdes, à savoir des chefs d'association de malfaiteurs, de blanchiment du produit d'une infraction, de complicité et concours à une opération de blanchiment, ainsi que de non-déclaration de soupçons. Plus de quatre années après la notification de la mesure de refoulement, M. M. N. a entrepris des démarches afin d'obtenir la levée de l'interdiction frappant sa présence sur le territoire princier. Par une demande formée le 10 mai 2011, il a sollicité auprès de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État l'abrogation de la décision ministérielle n° 60-90 du 21 novembre 2006. Entre la date de l'introduction de cette demande administrative d'abrogation et la réponse de l'autorité gouvernementale, un événement procédural déterminant est intervenu sur le terrain judiciaire. Le 23 août 2011, M. Pierre Baron, juge d'instruction au Tribunal de Première Instance de la Principauté de Monaco, a rendu une ordonnance de non-lieu dans le dossier d'information JI n° 577/06 (PG n° B 8/06), mettant ainsi un terme définitif à l'information judiciaire ouverte contre X… des chefs précités de blanchiment de capitaux et d'association de malfaiteurs. Postérieurement à cette clôture de l'instruction pénale, le Ministre d'État a statué sur la requête gracieuse de M. M. N. Par une décision en date du 13 septembre 2011, l'autorité ministérielle a opposé un refus explicite à la demande d'abrogation de la mesure de refoulement. Pour justifier l'absence d'exposé des motifs de droit et de fait au sein de cet acte de refus, le Ministre d'État a expressément invoqué dans le corps de sa décision le bénéfice des dispositions dérogatoires de l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ce texte autorise en effet l'administration à s'affranchir de l'obligation de motivation lorsque la divulgation des motifs serait de nature à compromettre la recherche, par les services compétents, de faits susceptibles d'être poursuivis notamment au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. C'est ce refus d'abrogation non motivé, en date du 13 septembre 2011, qui a cristallisé le contentieux porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus ministériel de mettre fin à la mesure d'éloignement, M. M. N., représenté par Maître Richard Mullot, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours contentieux. Sa requête initiale a été enregistrée au Greffe Général le 11 novembre 2011, soit dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant la décision du 13 septembre 2011. L'action introduite par le requérant comportait deux volets distincts, mobilisant l'ensemble des prérogatives juridictionnelles conférées au Tribunal Suprême en matière administrative par l'article 90-B de la Constitution : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 13 septembre 2011 refusant d'abroger la décision ministérielle de refoulement n° 60-90 du 21 novembre 2006 ; d'autre part, un recours en indemnisation visant à obtenir la réparation financière d'un préjudice que le requérant rattachait aux conditions dans lesquelles son interpellation avait été réalisée au cours de l'année 2007. En défense, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a conclu au rejet du recours. Au cours de l'instruction écrite contradictoire, et plus particulièrement dans sa contre-requête ainsi que dans sa duplique, l'autorité administrative a fait état de l'existence de l'ordonnance de non-lieu intervenue à l'issue de l'information judiciaire suivie contre X…, tout en s'abstenant initialement de la verser aux débats. Estimant que la prise de connaissance de cette pièce judiciaire était indispensable à l'exercice de son contrôle de légalité, le Tribunal Suprême a usé de ses pouvoirs d'instruction. Par une décision avant-dire-droit rendue le 4 juillet 2012, la juridiction a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, la copie intégrale de l'ordonnance de non-lieu citée dans ses écritures. Déférant à cette mesure d'instruction, l'administration a déposé au Greffe Général, le 2 août 2012, un « mémoire de production » accompagné de l'ordonnance de non-lieu rendue le 23 août 2011 par le juge d'instruction Pierre Baron. Dans ce mémoire, le Ministre d'État a soutenu, sur le fond, que si l'information judiciaire s'était certes achevée par un non-lieu, les motifs de ladite ordonnance confirmaient néanmoins l'existence de relations entretenues par M. M. N. avec « des mafieux russes d'envergure » ainsi qu'avec « des blanchisseurs notoires », circonstances qui, selon la défense, justifiaient le maintien de la mesure de police. En réplique à cette communication de pièce, le requérant a fait enregistrer au Greffe Général, le 31 août 2012, un « mémoire en réponse à production » assorti de diverses pièces annexées. M. M. N. y affirmait avec force que les éléments produits établissaient au contraire que sa présence sur le territoire de la Principauté de Monaco ne constituait pas, et n'avait du reste jamais constitué par le passé, un quelconque trouble à l'ordre public susceptible de justifier légalement une mesure de refoulement. L'instruction de l'affaire a été officiellement close par un procès-verbal en date du 18 septembre 2012. Par une ordonnance du 4 octobre 2012, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience publique du 20 novembre 2012. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, a entendu le rapport de M. José Savoye, membre titulaire, les plaidoiries de Maître Richard Mullot pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Ministère public, en présence du Procureur général M. Jean-Pierre Dréno. La décision a été lue en audience publique le 3 décembre 2012. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême soulevait deux questions de droit distinctes, touchant respectivement à la légalité formelle des actes de police administrative et aux règles de recevabilité ou de bien-fondé du contentieux indemnitaire accessoire au recours pour excès de pouvoir. En premier lieu, sur le terrain de la légalité de l'acte attaqué, la question centrale consistait à déterminer si le Ministre d'État pouvait légalement refuser d'abroger une mesure individuelle de refoulement du territoire sans motiver sa décision, en se prévalant de l'exception prévue par l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs — laquelle dispense de motivation les actes dont la justification écrite porterait atteinte à la recherche de faits poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux —, alors même qu'à la date d'édiction de ce refus, l'information judiciaire ouverte de ce chef avait été définitivement clôturée par une ordonnance de non-lieu. En d'autres termes, la clôture préalable de l'instruction pénale par un non-lieu prive-t-elle de tout fondement légal le recours par l'administration à la dispense légale de motivation fondée sur la protection des recherches en matière de blanchiment ? En second lieu, sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, la juridiction devait trancher la question de savoir si, dans le cadre de la compétence indemnitaire que lui attribue l'article 90-B-1° de la Constitution, un requérant est fondé à solliciter la réparation d'un préjudice découlant des conditions matérielles de son interpellation survenue plusieurs années auparavant (en 2007), à l'occasion d'un recours dirigé exclusivement contre une décision administrative ultérieure (du 13 septembre 2011) refusant d'abroger la mesure de refoulement initiale. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par une extrême rigueur syllogistique et une économie de moyens remarquable, tant sur le volet de l'annulation que sur celui de l'indemnisation. S'agissant tout d'abord de la légalité de la décision attaquée, la Haute Juridiction procède en trois étapes successives qui articulent le principe légal, l'exception invoquée et la confrontation aux faits établis par l'instruction. Premièrement, le juge pose la majeure de son syllogisme en rappelant la règle générale issue de l'article 1er, 2° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes de cette disposition législative, l'obligation de motivation s'impose impérativement aux décisions administratives à caractère individuel qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent des mesures de police ». Bien que le Tribunal ne s'attarde pas à le démontrer tant la qualification est évidente en droit administratif monégasque, une décision de refoulement du territoire — et, par parallélisme, le refus d'abroger une telle mesure qui en perpétue les effets juridiques restrictifs sur la liberté d'aller et venir — relève par nature de la catégorie des mesures de police administrative et des actes restreignant les libertés publiques. Elle est donc, par principe, soumise à l'exigence formelle de motivation. Deuxièmement, le Tribunal Suprême identifie le fondement juridique sur lequel l'autorité administrative s'est appuyée pour déroger à ce principe. Il relève que dans l'acte attaqué du 13 septembre 2011, le Ministre d'État a explicitement invoqué le bénéfice de l'article 5, alinéa 2, de la même loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Ce texte aménage une dispense légale d'obligation de motivation dans l'hypothèse spécifique où « la motivation serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis (…) au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux (…) ». Troisièmement, le juge administratif suprême exerce un contrôle concret des conditions d'application de cette dérogation à la date précise de la décision attaquée, suivant le principe classique selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie en fonction de la situation de droit et de fait existant au jour de son édiction. Or, grâce à la mesure d'instruction ordonnée avant-dire-droit le 4 juillet 2012, le Tribunal constate qu'une ordonnance de non-lieu a été rendue le 23 août 2011 par le juge d'instruction, et que cet acte juridictionnel « a mis fin à l'information ouverte contre X… du fait de blanchiment de capitaux ». L'analyse chronologique est ici implacable : l'ordonnance de non-lieu (23 août 2011) est antérieure de trois semaines à la décision ministérielle de refus d'abrogation (13 septembre 2011). Dès lors que l'information judiciaire était close, il n'existait plus, au 13 septembre 2011, de recherche en cours susceptible d'être compromise par la divulgation des motifs de la mesure de police. Le Tribunal en tire la conséquence directe que le Ministre d'État « n'était point fondé, à la date du 13 septembre 2011, à invoquer le bénéfice de la dispense de l'article 5 alinéa 2 précité ». Privé du bouclier de l'exception légale, l'acte retombe sous l'empire de l'article 1er, 2° de la loi de 2006 : n'étant pas motivé, le refus d'abrogation est entaché d'une illégalité pour défaut de motivation, ce qui entraîne son annulation sans qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner les griefs de fond relatifs à la réalité de la menace pour l'ordre public (notamment les allégations ministérielles sur les fréquentations du requérant contenues dans les motifs du non-lieu). S'agissant ensuite de la demande indemnitaire, le Tribunal Suprême fait une application stricte des textes régissant sa compétence d'attribution. Il rappelle les termes de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque, en vertu duquel le Tribunal Suprême statue, en matière administrative, sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et « sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». La formulation constitutionnelle impose l'existence d'un lien de causalité direct et exclusif entre l'illégalité de la décision annulée et le préjudice dont la réparation est poursuivie : l'indemnité doit résulter de l'annulation prononcée. Or, en l'espèce, le Tribunal observe que le dommage allégué par M. M. N. tient « aux conditions d'interpellation du requérant en 2007 ». Ce fait générateur, survenu quatre ans plus tôt lors de la mise à exécution de la décision initiale de 2006, est totalement étranger à la décision de refus d'abrogation du 13 septembre 2011. Le juge constate ainsi que le dommage « ne trouve pas sa source dans la décision attaquée ». Faute de rattachement causal entre l'acte annulé et le préjudice invoqué, la demande indemnitaire est jugée non fondée et rejetée. ### C. Le dispositif En conséquence de ces motifs, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif déféré tout en écartant les prétentions pécuniaires du requérant, ce partage du succès contentieux justifiant par ailleurs une répartition des frais de l'instance. Le dispositif de la décision est rédigé dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : La décision de refus d'annulation en date du 13 septembre 2011 de la mesure de refoulement du 21 novembre 2006, notifiée le 10 février 2007, est annulée. > Article 2 : La demande indemnitaire est rejetée. > Article 3 : Les dépens sont partagés. > Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à M. M N. » *(On notera, d'un point de vue purement matériel, que l'article 1er du dispositif emploie l'expression « décision de refus d'annulation » là où les visas et les motifs de la décision qualifient exactement l'acte attaqué de « refus d'abrogation » de la mesure de refoulement).* ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 3 décembre 2012 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême constitue un jalon majeur dans l'édifice du droit administratif monégasque contemporain, et ce à trois égards : l'encadrement strict des dérogations à l'obligation de motivation des actes de police, l'affirmation des pouvoirs inquisitoires du juge administratif face au secret invoqué par l'administration, et la délimitation rigoureuse du contentieux indemnitaire de l'excès de pouvoir. #### 1. L'interprétation stricte des dispenses légales de motivation dans le contentieux des mesures de police Adoptée dans le sillage des réformes institutionnelles et conventionnelles de la Principauté (marquées notamment par la ratification de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de son Protocole n° 4, rendus exécutoires par l'Ordonnance Souveraine n° 408 du 15 février 2006 expressément visée par l'arrêt), la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs a profondément modifié le droit de la police des étrangers à Monaco, régi quant au fond par l'Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. En posant à son article 1er, 2° l'obligation de motiver les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent des mesures de police, le législateur monégasque a mis fin à la tradition ancienne de non-motivation des mesures de refoulement. La présente décision confirme tout d'abord implicitement mais nécessairement que le champ d'application de l'article 1er, 2° englobe non seulement la décision initiale de refoulement, mais également la décision refusant de l'abroger. En effet, le refus d'abroger une mesure de police permanente qui continue de produire ses effets juridiques (l'interdiction de pénétrer et de séjourner sur le territoire national) a pour objet et pour effet de maintenir une restriction à une liberté publique ; il doit dès lors obéir aux mêmes exigences formelles de motivation que l'acte primitif. Mais l'apport essentiel de l'arrêt réside dans le contrôle exercé sur l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312. Ce texte ménage un équilibre entre la transparence administrative et les impératifs régaliens de sécurité et de lutte contre la criminalité financière, en dispensant l'administration de motiver son acte lorsque la divulgation des motifs porterait atteinte à la recherche de faits poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. En l'espèce, le Ministre d'État avait cru pouvoir utiliser cette disposition comme une clause de style ou une dispense générale dès lors
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13235 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13235 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/02-16-13235)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 16 février 2015 s'inscrit dans le cadre du contentieux de l'urbanisme, de la construction et de la responsabilité de la puissance publique du fait de l'illégalité de ses actes administratifs individuels. Les faits prennent racine au sein d'un ensemble immobilier situé dans la zone F, aux numéros 4 et 6 de l'avenue Albert II à Monaco. Au sein de cet immeuble exercent leurs activités plusieurs entités commerciales et industrielles, parmi lesquelles figurent, d'une part, la société anonyme monégasque (SAM) INTERMAT, qui exploite un magasin sous l'enseigne « Brico Center » au rez-de-chaussée, et, d'autre part, la société anonyme monégasque MC COMPANY, immatriculée au répertoire du commerce et de l'industrie sous le numéro 90S02654, dont le siège social est établi à cette même adresse et dont le président administrateur délégué est M. d. FL. La société MC COMPANY dispose d'ateliers de création et de fabrication répartis dans deux parties distinctes de cet immeuble, dénommées bloc B et bloc C. Ces deux blocs étaient initialement reliés par un couloir de liaison interne utilisé par le personnel de ladite société. Le 12 avril 2013, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a délivré à M. d. VE., agissant en qualité de représentant de la SAM INTERMAT, une décision administrative l'autorisant à réaliser des travaux d'extension du magasin « Brico Center » au rez-de-chaussée de l'immeuble. L'exécution des travaux ainsi autorisés a eu pour conséquence matérielle la fermeture et la disparition du couloir de liaison interne reliant les blocs B et C de l'immeuble, privant de ce fait le personnel de la société MC COMPANY de l'usage de cet axe de circulation interne. Estimant que cette autorisation administrative faisait grief à ses intérêts, la SAM MC COMPANY, représentée par M. d. FL., a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation dirigé contre la décision du 12 avril 2013. Par une décision enregistrée sous le numéro 2013-11 et rendue le 4 décembre 2013, la haute juridiction administrative monégasque a fait droit à cette demande et a prononcé l'annulation de l'autorisation de travaux. Cette annulation juridictionnelle a toutefois été prononcée pour un motif de légalité externe tenant à un vice de procédure, le Tribunal Suprême ayant considéré « qu'il n'est pas établi que le dossier joint à la demande d'autorisation comportait l'ensemble des pièces nécessaires à son instruction… ». À la suite de cette annulation contentieuse, deux séries d'événements parallèles sont intervenues. D'une part, l'autorité administrative a repris l'instruction de la demande de travaux : le 27 février 2014, une nouvelle autorisation administrative ayant le même objet et régularisant la composition du dossier a été délivrée à la SAM INTERMAT. Saisi d'un nouveau recours contre ce second acte, le Tribunal Suprême en a reconnu la légalité par une décision numéro 2014-09 en date du 19 décembre 2014. D'autre part, se prévalant de l'annulation prononcée le 4 décembre 2013 à l'encontre de l'acte initial du 12 avril 2013, la société MC COMPANY a entendu engager la responsabilité pécuniaire de l'État monégasque. Par une lettre recommandée en date du 31 janvier 2014, distribuée avec accusé de réception le 3 février 2014 (la requête mentionne également, dans son chapeau introductif, la date du 31 juillet 2014 par erreur matérielle, ainsi que le 2 février 2014 concernant le point de départ des intérêts), la société a adressé à Son Excellence Monsieur le Ministre d'État une réclamation préalable tendant à l'indemnisation de l'intégralité des préjudices qu'elle estimait avoir subis du fait de la décision illégale d'autorisation de travaux. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette demande pendant un délai de quatre mois, ce silence a fait naître, conformément aux dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, une décision implicite de rejet. Selon les écritures de la requérante, cette décision implicite est née le 3 juin 2014 (ou le 4 juin 2014 selon les conclusions finales de la requête). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général du Tribunal Suprême le 31 juillet 2014 sous le numéro TS 2014-21, M. d. FL., agissant ès qualités de président administrateur délégué de la SAM MC COMPANY, a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir, d'une part, l'annulation de la décision implicite de rejet opposée par le Ministre d'État à sa demande préalable d'indemnisation et, d'autre part, la condamnation de l'État à lui verser la somme totale de 675 627 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de la demande préalable. Au soutien de ses prétentions, la partie requérante développait une argumentation articulée autour de la compétence juridictionnelle, de la régularité formelle du refus et du bien-fondé de son droit à réparation. Sur la compétence et la recevabilité, elle invoquait l'article 90-B de la Constitution monégasque, qui attribue compétence au Tribunal Suprême pour statuer sur l'octroi des indemnités résultant d'une annulation pour excès de pouvoir. Dans son mémoire en réplique enregistré le 30 octobre 2014, la requérante précisait que le texte constitutionnel ne distingue nullement selon que la demande indemnitaire est formulée concomitamment au recours en annulation ou postérieurement au prononcé de l'annulation. Elle s'appuyait à cet égard sur la décision du Tribunal Suprême du 25 juin 1986, *Dame de CA. née E. de BO.*, ainsi que sur la doctrine (citant le commentaire de G.H. George sous la décision du Tribunal Suprême du 15 mars 1988, *époux RS*), pour affirmer que si la règle de la décision préalable ne s'impose pas à Monaco, rien n'interdit au justiciable qui a obtenu une annulation pour excès de pouvoir de saisir l'administration d'une demande préalable d'indemnité avant de saisir le juge en cas de refus. En la forme, la société requérante soutenait que la décision implicite de rejet, faute de réponse expresse, était dépourvue de toute motivation et devait de ce seul fait être annulée. Au fond, la SAM MC COMPANY faisait valoir que toute illégalité administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique. Selon elle, la circonstance que l'annulation du 4 décembre 2013 ait été prononcée pour un motif de légalité externe, ayant permis la délivrance ultérieure d'une nouvelle autorisation le 27 février 2014, était totalement indifférente quant au principe du droit à indemnité. Elle soutenait avoir subi un préjudice certain, né, actuel et d'une extrême gravité entre le 12 avril 2013 (date de la décision attaquée) et le 4 décembre 2013 (date de son annulation, que la requête mentionne par erreur matérielle comme étant le 3 décembre 2011 dans son paragraphe final). La décomposition de sa demande indemnitaire de 675 627 euros s'établissait comme suit : * Un préjudice matériel global de 612 627 euros, subdivisé en trois postes distincts : 1. Des surcoûts d'exploitation évalués à 412 314 euros sur une période de sept mois (sur la base d'une évaluation du commissaire aux comptes chiffrant ces surcoûts à 294 512 euros entre mai et septembre 2013, soit une moyenne mensuelle de 58 902 euros), résultant de l'obligation de recourir à une sous-traitance externe en raison de la suppression du couloir reliant ses ateliers des blocs B et C ; 2. Le coût de licenciements économiques intervenus entre le 26 juillet 2013 et le 9 novembre 2013 en raison de la baisse d'activité générée par la fermeture du couloir, chiffré à 134 973,51 euros ; 3. Les frais liés au recours à un cabinet de recrutement pour un montant de 65 340 euros, engagés dans le but de redévelopper l'activité de l'entreprise. * Un préjudice moral évalué à 20 000 euros, en réparation de l'atteinte portée à sa notoriété et à sa force en tant qu'entreprise monégasque. * Une somme de 21 500 euros correspondant aux sommes déboursées pour les conseils et avocats constitués, que la requérante qualifiait dans sa réplique non pas de frais irrépétibles, mais de préjudice matériel causé par la nécessité de recourir à des auxiliaires de justice. En défense, par une contre-requête enregistrée le 1er octobre 2014 et une duplique enregistrée le 1er décembre 2014, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête, en soulevant à titre principal une fin de non-recevoir et en concluant à titre subsidiaire au mal-fondé des prétentions. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État soutenait que la requête se heurtait aux dispositions de l'article 90-B, 1° de la Constitution. Selon l'analyse gouvernementale, ce texte ne permet au Tribunal Suprême d'être saisi de conclusions indemnitaires qu'à l'occasion même du recours en annulation dirigé contre l'acte administratif initial, interdisant ainsi toute saisine indemnitaire autonome postérieure à l'instance d'annulation. Le défendeur ajoutait que l'artifice consistant à provoquer une décision implicite de rejet sur une réclamation indemnitaire pour l'attaquer en annulation était inopérant, dès lors que le préjudice allégué trouvait sa source non pas dans le refus d'indemniser, mais dans l'autorisation de construire du 12 avril 2013. Il écartait la jurisprudence *Dame de CA. née E. de BO.* du 25 juin 1986 en relevant qu'elle concernait un recours en indemnité direct formé indépendamment de tout recours pour excès de pouvoir, et faisait valoir qu'admettre une saisine indemnitaire *a posteriori* ouvrirait la voie, en cas d'annulation d'un acte réglementaire, à des recours indemnitaires formés par des tiers étrangers à l'instance initiale en annulation. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État contestait l'engagement de la responsabilité de l'État sur deux terrains. En premier lieu, il soutenait que si toute illégalité est fautive, elle n'entraîne pas automatiquement un droit à réparation. Appuyant son propos sur les jurisprudences monégasque et française, il faisait valoir que lorsqu'une décision est annulée pour un vice de forme ou de procédure (en l'occurrence le caractère incomplet du dossier d'instruction), la responsabilité de l'administration n'est pas engagée si la décision était justifiée au fond. Le requérant devait donc démontrer que l'autorisation n'aurait pu être légalement accordée même à l'issue d'une procédure régulière, preuve impossible à rapporter en l'espèce puisque l'administration avait précisément délivré une nouvelle autorisation régulière le 27 février 2014. En second lieu, le Ministre d'État contestait l'existence d'un lien de causalité direct entre l'illégalité et les préjudices allégués. Il estimait que le remplacement d'un sous-traitant « interne » (la SAM NOVATEX) par un sous-traitant « externe » relevait d'un pur choix de gestion de la société requérante, sans rapport nécessaire avec la fermeture d'un couloir. Il qualifiait de fantaisiste l'imputation des licenciements à cette fermeture (tout en relevant que les pièces produites ne justifiaient que d'un montant de 86 216,68 euros et non de 134 973,51 euros) et soulignait l'incohérence chronologique consistant à imputer à l'annulation du 4 décembre 2013 le recours à un cabinet de recrutement intervenu dès le 30 septembre 2013. Il écartait également tout préjudice moral lié à la fermeture d'un simple couloir et rappelait, s'agissant des frais d'avocats, la jurisprudence constante du Tribunal Suprême refusant la condamnation aux frais irrépétibles faute de texte l'autorisant. L'instruction ayant été close le 16 décembre 2014, l'affaire a été appelée à l'audience du 2 février 2015 et la décision a été lue le 16 février 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire soulevait une double interrogation juridique, l'une de nature processuelle et constitutionnelle, l'autre touchant aux conditions substantielles du droit de la responsabilité administrative. En premier lieu, sur le plan de la procédure contentieuse et de l'interprétation de l'article 90-B, 1° de la Constitution monégasque, la question était de savoir si le justiciable qui a préalablement obtenu du Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative, sans avoir formulé de demande de réparation lors de cette première instance, est recevable à saisir ultérieurement cette même juridiction d'un recours dirigé contre le refus de l'administration de lui octroyer les indemnités résultant de cette annulation. Autrement dit, le recours en indemnisation consécutif à une annulation pour excès de pouvoir doit-il obligatoirement être joint au recours en annulation initial, ou peut-il faire l'objet d'une instance distincte et postérieure, nouée par la contestation du refus opposé par l'autorité administrative à une réclamation indemnitaire préalable ? En second lieu, sur le fond du droit de la responsabilité publique, à supposer le recours recevable, le Tribunal Suprême devait déterminer à quelle condition l'annulation d'une autorisation administrative individuelle pour un motif exclusivement tiré d'un vice de forme ou de procédure est susceptible d'ouvrir droit à réparation au profit du tiers qui a obtenu cette annulation. Plus précisément, le caractère fautif de l'illégalité externe suffit-il à rendre indemnisables les conséquences matérielles de l'acte annulé, ou l'existence d'un préjudice indemnisable est-elle subordonnée à la démonstration que cette autorisation n'aurait pas pu être légalement délivrée sur le fond ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ces deux questions, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, procède par un raisonnement en deux temps, remarquable par sa concision et sa netteté conceptuelle, qui le conduit à accueillir la recevabilité de la requête tout en la rejetant intégralement au fond. Sur la recevabilité, la haute juridiction commence par reproduire littéralement les termes de l'article 90-B, 1° de la Constitution, selon lesquels le Tribunal Suprême statue souverainement, en matière administrative, « sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». De cette rédaction constitutionnelle, le Tribunal tire immédiatement une conséquence directe en énonçant « que dès lors le requérant en excès de pouvoir qui a obtenu l'annulation d'une décision administrative est recevable à contester devant le Tribunal Suprême le refus que lui a opposé l'administration de tirer les conséquences indemnitaires de l'annulation prononcée ». Par ce considérant de principe, le Tribunal Suprême écarte la lecture restrictive proposée par le Ministre d'État. Il refuse de considérer que la conjonction « ainsi que » employée par le constituant imposerait une simultanéité procédurale absolue entre les conclusions en annulation et les conclusions indemnitaires. En liant la recevabilité à la qualité de « requérant en excès de pouvoir qui a obtenu l'annulation », le juge constitutionnel et administratif monégasque valide le mécanisme du contentieux indemnitaire en deux étapes : obtention de l'annulation de l'acte initial, puis demande indemnitaire adressée à l'administration dont le refus (exprès ou implicite) constitue une nouvelle décision administrative susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir et de l'indemnisation. Parallèlement, en limitant expressément cette faculté au « requérant en excès de pouvoir qui a obtenu l'annulation », la motivation répond implicitement à la crainte formulée par la défense quant à une ouverture illimitée du prétoire aux tiers étrangers à l'instance initiale d'annulation. Sur le fond, le Tribunal Suprême énonce ensuite une règle substantielle stricte gouvernant l'indemnisation des illégalités externes. Il pose le principe selon lequel, « en matière d'autorisation annulée pour vice de forme ou de procédure, le requérant doit établir, pour justifier d'un préjudice indemnisable, que l'autorisation annulée n'aurait pu être légalement accordée, même si la forme ou la procédure avait été régulière ». Ce faisant, le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre la faute administrative (l'illégalité externe constatée par la décision d'annulation du 4 décembre 2013) et l'existence d'un préjudice juridiquement indemnisable, laquelle dépend du lien de causalité entre le vice sanctionné et le dommage allégué. Si l'acte administratif, bien qu'entaché d'un vice de procédure lors de son édiction initiale, était justifié au fond et pouvait légalement être pris par l'administration, le préjudice subi du fait de l'exécution des travaux ne trouve pas sa cause dans l'irrégularité procédurale. La charge de la preuve de l'impossibilité légale de délivrer l'autorisation au fond pèse expressément sur le requérant (« le requérant doit établir »). Appliquant cette grille d'analyse aux faits de l'espèce (la mineure du syllogisme), le Tribunal Suprême procède à une double constatation. D'une part, il relève qu'il ressort de sa précédente décision du 4 décembre 2013 que tel n'est pas le cas en l'espèce, l'annulation ayant été prononcée uniquement pour vice de procédure sans que l'illégalité interne de l'autorisation ait été retenue. D'autre part, et à titre surabondant (« que du reste »), le Tribunal observe qu'une nouvelle autorisation ayant exactement le même objet a été accordée à la SAM INTERMAT le 27 février 2014, et que la légalité de ce nouvel acte a été définitivement confirmée par sa propre décision n° 2014-09 du 19 décembre 2014. Cette régularisation validée juridictionnellement démontre de manière irréfragable que l'autorisation pouvait légalement être accordée au fond. En l'absence de préjudice indemnisable au regard du principe ainsi posé, le Tribunal Suprême rejette la requête sans qu'il lui soit besoin d'examiner la réalité matérielle, le quantum ou le lien de causalité spécifique des différents chefs de préjudices (surcoûts de sous-traitance, licenciements, frais de recrutement, préjudice moral et frais d'avocats) invoqués par la société MC COMPANY, ni de se prononcer sur le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite de rejet. ### C. Le dispositif En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE > Article 1er : La requête est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge M. d. FL. et de la SAM MC COMPANY. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État, à M. d. FL. et à la SAM MC COMPANY. » --- ## III. L
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2460 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2460 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/05-17-2460)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans les relations entre l'administration monégasque et une société commerciale souhaitant participer à la commande publique dans le secteur de la construction. Monsieur M. P., qui assumait depuis de nombreuses années des fonctions de direction ou d'administrateur au sein de diverses sociétés de construction, dirigeait une société immobilière qui a adopté, le 22 janvier 2003, la dénomination sociale de « M. P. GROUP ». Afin d'orienter ses activités vers le secteur des travaux, cette société anonyme monégasque (SAM) a procédé à une modification de ses statuts le 25 janvier 2005. Son objet social a ainsi été élargi pour inclure « l'étude, l'ingénierie ainsi que la réalisation des travaux de tous corps d'état dans le domaine de la construction ou de la rénovation dans le cadre des marchés publics, privés et industriels ». Fort de cette modification statutaire, la SAM M. P. GROUP a sollicité, le 24 mai 2006, son inscription sur la liste des entreprises devant être consultées à l'occasion des appels d'offres lancés dans le domaine du bâtiment et du génie civil par les services du Département de l'Équipement, de l'Environnement et de l'Urbanisme. Par une lettre en date du 31 août 2006, le Directeur des Travaux Publics a répondu favorablement à cette demande en informant la société de son inscription sur ladite liste, tout en fixant un plafond de consultation unique d'un million d'euros (1 M €) valable pour l'ensemble des corps d'état. Estimant ce plafond insuffisant au regard de ses capacités, la SAM M. P. GROUP l'a contesté par deux courriers successifs des 6 et 12 septembre 2006. Cette démarche a abouti favorablement : par une lettre du 17 janvier 2007, le Directeur des Travaux Publics a fait savoir à l'entreprise que le Conseil de Gouvernement, lors de sa séance du 3 janvier 2007, avait accédé à sa requête en rehaussant le plafond de consultation à deux millions et demi d'euros (2,5 M €). Durant la période consécutive à son inscription, la société a répondu à la quasi-totalité des appels d'offres, sans toutefois parvenir à remporter de marché. La situation juridique de l'entreprise a cependant connu un revirement au printemps 2008, lors du réexamen annuel des dossiers. Par une lettre du 1er avril 2008, le Directeur des Travaux Publics a notifié à la SAM M. P. GROUP qu'à la suite de la réunion de la Commission Consultative Mixte de Classement et de la décision subséquente du Gouvernement Princier, elle ne serait plus consultée lors des futurs appels d'offres. Cette mesure de radiation de la liste des entreprises consultables était motivée par « l'absence de moyens techniques et humains en son sein ». Dès le 4 avril 2008, la société évincée a élevé une contestation à l'encontre de cette décision. Par un courrier du 29 mai 2008, le Ministre d'État lui a indiqué que sa réclamation serait instruite selon la procédure dite « d'appel » prévue par le vade-mecum du service des travaux publics. Cet examen n'a toutefois pas permis à l'entreprise d'obtenir gain de cause. Par une lettre simple datée du 18 juillet 2008, le Directeur des Travaux Publics a informé la SAM M. P. GROUP du rejet de son appel, rejet arrêté en Conseil de Gouvernement le 25 juin 2008, au motif qu'aucun élément nouveau n'était venu étayer son dossier de renouvellement. Il ressort par ailleurs des éléments du dossier que la société a continué de suivre les passations de marchés et a même demandé expressément à être consultée en qualité de sous-traitant par une lettre du 16 décembre 2008. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Ce n'est que le 1er juillet 2009, soit près d'une année après la notification du rejet de son recours administratif, que la SAM M. P. GROUP a saisi le Tribunal Suprême d'une requête mêlant contentieux de l'annulation et contentieux de l'indemnisation. La requérante demandait, d'une part, l'annulation de la décision du Conseil de Gouvernement du 25 juin 2008 (notifiée par la lettre du 18 juillet 2008) confirmant sa radiation et, d'autre part, la condamnation de l'État monégasque à lui verser la somme totale de 7 489 500 euros en réparation des préjudices découlant de cette éviction. Au soutien de ses conclusions en annulation, la société requérante développait une argumentation articulée autour de la légalité externe et de la légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, elle invoquait en premier lieu un vice de procédure affectant la décision initiale du 1er avril 2008 et se répercutant sur la décision du 18 juillet 2008. Qualifiant la procédure d'appel du vade-mecum de recours gracieux préalable obligatoire, elle soutenait que l'illégalité procédurale initiale — tenant à la violation des droits de la défense faute d'avoir pu présenter ses observations avant la radiation — entachait la décision prise sur recours, cette dernière procédure n'ayant pas de caractère contradictoire et le Conseil de Gouvernement n'ayant pas procédé à un nouvel examen du dossier. En second lieu, elle arguait d'une violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, reprochant aux décisions des 1er avril et 18 juillet 2008 leur rédaction laconique et sommaire, dépourvue de précisions par corps d'état et de critères généraux d'appréciation. Sur le terrain de la légalité interne, la SAM M. P. GROUP dénonçait une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation. Elle faisait valoir qu'elle disposait d'un personnel d'encadrement stable et qualifié, que des accords conclus avec d'autres sociétés lui garantissaient la mise à disposition du personnel d'exécution et du matériel nécessaires en cas d'attribution d'un marché, et qu'elle remplissait même les conditions pour un plafond illimité. Elle invoquait également une rupture du principe d'égalité garanti par l'article 17 de la Constitution (l'exiguïté du territoire monégasque empêchant toute entreprise d'y entreposer du matériel lourd, ce qui la plaçait dans la même situation que ses concurrentes inscrites) et sollicitait que le Tribunal invite l'État à produire les dossiers des autres entreprises pour comparaison. Elle reprochait enfin à l'administration de l'avoir placée dans une situation d'insécurité juridique en lui opposant a posteriori le caractère précaire et conditionnel de ses inscriptions de 2006 et 2007. Sur le plan indemnitaire, la société évaluait son manque à gagner à 4 489 500 euros (correspondant à 5 % du montant des adjudications auxquelles elle n'avait pu participer entre le 1er avril 2008 et le 30 juin 2009) au titre de la perte de chance de remporter des marchés (seule ou en groupement) et de renégocier son plafond. Elle réclamait en outre 3 000 000 d'euros au titre de l'atteinte grave portée à son image commerciale. En défense, dans sa contre-requête du 7 septembre 2009 et sa duplique du 16 novembre 2009, le Ministre d'État opposait, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête au regard du délai de deux mois fixé par l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Il relevait que les mentions portées sur la lettre de notification produite par la requérante elle-même établissaient une connaissance de la décision dès le 21 juillet 2008, connaissance confirmée au plus tard par sa démarche de sous-traitance du 16 décembre 2008. Pour contrer cette fin de non-recevoir dans sa réplique du 8 octobre 2009, la société requérante a soulevé deux arguments majeurs : d'une part, la « connaissance acquise » au sens de l'article 13 supposerait une connaissance révélant les vices de la décision (ce que la rédaction sommaire de l'acte ne permettait pas) ; d'autre part, l'application de l'article 13 alinéa 2 violerait le droit d'accès au juge garanti par l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), dès lors que le terme « appel » utilisé dans le vade-mecum était de nature à induire les justiciables en erreur et qu'aucune voie ni délai de recours n'étaient mentionnés dans la décision. Le Ministre d'État a répliqué sur ce point que le droit monégasque n'impose nullement la mention des voies et délais de recours, et que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme reconnaît aux États la prérogative de fixer des délais de recours dans un but de sécurité juridique, condition remplie par l'article 13 qui permet de connaître les délais à l'avance. À titre subsidiaire, sur le fond, l'État soutenait que la radiation n'était pas une sanction mais le fruit d'un réexamen annuel, que l'appel permettait de produire des pièces (ce que la société n'avait pas fait), que la motivation était suffisante, que la société n'était qu'une petite structure d'ingénierie dépourvue de tout personnel d'exécution (n'ayant jamais concrétisé son projet de 2005 de devenir une entreprise de construction), et enfin que les préjudices allégués étaient purement hypothétiques au vu de ses échecs systématiques lors des appels d'offres antérieurs. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Sans avoir à aborder les nombreux moyens de légalité externe et interne ni les prétentions indemnitaires, le Tribunal Suprême devait trancher, à titre liminaire et déterminant, la question de la recevabilité temporelle du recours. Le problème juridique central se décomposait ainsi : le mécanisme de déclenchement du délai de recours contentieux de deux mois par la preuve de la « connaissance acquise » de l'acte administratif individuel non formellement notifié, tel que prévu par l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, méconnaît-il le droit d'accès à un tribunal garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, en particulier lorsque la décision attaquée ne mentionne pas les voies et délais de recours et intervient à l'issue d'un recours administratif préalable qualifié d'« appel » par les documents de l'administration ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur et son économie de moyens, se concentrant exclusivement sur la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État. La motivation s'articule en quatre étapes logiques qui verrouillent successivement le cadre légal interne, la constatation factuelle de la connaissance de l'acte, le contrôle de conventionnalité de la règle procédurale et l'impact du recours administratif préalable. En premier lieu, la Haute Juridiction rappelle la règle de droit positif applicable en citant littéralement l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Ce texte régit les situations résiduelles, c'est-à-dire « en toute autre hypothèse que celles de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué ». En l'espèce, la décision du Conseil de Gouvernement du 25 juin 2008 ayant été transmise par une « lettre simple » du Directeur des Travaux Publics du 18 juillet 2008, elle ne relevait pas d'une notification formelle faisant foi par elle-même de sa date de remise. Le texte dispose alors que le recours doit, à peine d'irrecevabilité, être introduit dans un délai de deux mois à compter du jour où le fait sur lequel il est fondé « a été connu de l'intéressé », en précisant qu'en cas de contestation, la charge de la preuve de cette connaissance pèse sur la partie défenderesse. En deuxième lieu, le Tribunal vérifie si cette charge probatoire est remplie par l'État. Il constate souverainement qu'« en s'appuyant sur des pièces produites par la société requérante, le Ministre d'État apporte la preuve que la SAM M. P. GROUP a eu connaissance le 21 juillet 2008 de la décision attaquée ». Le juge valide ainsi le mode de preuve intrinsèque : ce sont les propres productions de la demanderesse (les mentions apposées sur la lettre de notification qu'elle a versée au dossier) qui établissent avec certitude la date de réception effective. Ce faisant, le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement la thèse de la requérante selon laquelle la connaissance du fait au sens de l'article 13 exigerait une connaissance complète des vices internes ou de la procédure suivie. La connaissance de l'existence et du sens de la décision de rejet suffit à faire courir le délai. En troisième lieu, le Tribunal Suprême répond directement au moyen tiré de l'inconventionnalité de l'article 13 alinéa 2 au regard de l'article 6 § 1 de la CESDH. Pour juger la disposition nationale conforme aux exigences européennes du procès équitable, le Tribunal procède à une analyse téléologique de la règle interne : il affirme que cet article « a notamment pour objet de concilier les exigences de la sécurité juridique avec celles d'une bonne administration de la justice » et qu'à ce titre, « il respecte ainsi les prescriptions de l'article 6-1 susvisé ». Le juge constitutionnel et administratif monégasque reprend ici la grille d'analyse classique de la jurisprudence européenne, selon laquelle le droit d'accès à un tribunal n'est pas absolu et appelle par sa nature même une réglementation par l'État, laquelle poursuit un but légitime lorsqu'elle tend à assurer la sécurité juridique (en évitant que les situations administratives puissent être remises en cause indéfiniment) et la bonne administration de la justice. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal neutralise l'argument relatif à la confusion qu'aurait engendrée la terminologie administrative. Il juge que « la possibilité ouverte à la requérante d'obtenir un réexamen de sa situation selon une procédure administrative dénommée "appel", à laquelle elle a effectivement recouru, n'a eu ni pour objet ni pour effet de la priver de son droit de saisir le Tribunal Suprême dans les délais prévus par l'article 13 alinéa 2 ». Autrement dit, l'exercice d'un recours administratif gracieux ou hiérarchique, fût-il improprement baptisé « appel » dans un vade-mecum administratif, est une garantie supplémentaire offerte à l'administré ; une fois la décision prise sur cet « appel » et connue de l'intéressé le 21 juillet 2008, rien n'entravait la saisine du juge dans les deux mois suivants. La requête enregistrée le 1er juillet 2009, soit plus de onze mois après la connaissance acquise, est donc frappée d'une forclusion rédhibitoire. Cette irrecevabilité de la demande d'annulation entraîne, par voie de conséquence et sans qu'il soit besoin de le motiver séparément, le rejet de l'ensemble de la requête, y compris les conclusions indemnitaires qui étaient directement greffées sur l'illégalité alléguée de la décision du 18 juillet 2008. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'irrecevabilité de la requête par un dispositif de rejet intégral : > « DÉCIDE : > Article 1er. – La requête de la SAM M. P. GROUP est rejetée, > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de la SAM M. P. GROUP, > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Cette décision rendue en assemblée plénière le 17 mai 2010 revêt une importance majeure dans le contentieux administratif monégasque, tant par sa validation expresse de la conventionnalité du régime des délais de recours que par sa conception stricte de la théorie de la connaissance acquise et du formalisme des notifications. En premier lieu, l'arrêt se distingue par l'exercice d'un contrôle de conventionnalité direct d'une norme procédurale interne — l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 réglant l'organisation et le fonctionnement mêmes du Tribunal Suprême — au regard de l'article 6 § 1 de la CESDH, convention rendue exécutoire à Monaco quelques années plus tôt par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006. Il est remarquable de noter que le Tribunal Suprême accepte d'examiner le moyen tiré de l'article 6 § 1 sans opposer d'emblée l'inapplicabilité de cet article au litige. Or, le fond du litige concernait l'inscription d'une entreprise sur une liste de consultation pour des marchés publics, matière où l'existence d'une contestation sur des « droits et obligations de caractère civil » aurait pu prêter à discussion au regard de la nature discrétionnaire ou réglementaire de l'accès à la commande publique. Toutefois, dès lors que la requête comportait d'importantes conclusions indemnitaires (près de 7,5 millions d'euros) et touchait directement à l'activité économique d'une société commerciale, le champ patrimonial et civil était manifestement engagé, justifiant pleinement la confrontation de l'article 13 à l'article 6 § 1. Sur le fond de ce contrôle européen, le Tribunal Suprême aligne parfaitement sa motivation sur les standards de la Cour européenne des droits de l'homme. En invoquant la conciliation entre « les exigences de la sécurité juridique » et « celles d'une bonne administration de la justice », le juge monégasque fait écho à la jurisprudence européenne bien établie selon laquelle les délais de prescription ou de forclusion servent des finalités légitimes (assurer la stabilité des situations juridiques et empêcher l'embolie des juridictions par des recours tardifs). Surtout, en écartant le grief de la société requérante qui se plaignait de l'absence de mention des voies et délais de recours dans la lettre de rejet du 18 juillet 2008, le Tribunal Suprême consacre une divergence notable avec le droit administratif français, tout en restant dans les limites tolérées par le droit européen. En effet, contrairement au droit français où l'opposabilité des délais de recours contre les décisions individuelles est subordonnée à la mention expresse des voies et délais dans la notification, le droit positif monégasque (l'Ordonnance n° 2.984) ne comporte aucune exigence textuelle de cette nature. Le Tribunal Suprême refuse d'ériger l'obligation d'information sur les délais en condition de conventionnalité découlant de l'article 6 § 1 : dès lors que le délai de deux mois est fixé par un texte publié, accessible et prévisible (l'article 13 de l'Ordonnance de 1963), l'adage selon lequel nul n'est censé ignorer la loi s'applique pleinement, a fortiori à l'égard d'un opérateur économique structuré sous forme de société anonyme monégasque. En deuxième lieu, la décision apporte un éclairage déterminant sur le mécanisme de l'article 13 alinéa 2 et la notion de connaissance du fait générateur. Dans l'architecture de l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.984, l'alinéa 1er vise les modes formels de publicité (notification, signification, publication), tandis que l'alinéa 2 constitue une soupape de sécurité pour l'administration (« en toute autre hypothèse ») permettant de faire courir le délai dès que le fait « a été connu de l'intéressé », à charge pour le défendeur d'en rapporter la preuve. En l'espèce, l'administration avait procédé par lettre simple, ce qui la
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15894 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15894 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/02-14-15894)) Le contentieux de l’autorisation administrative de licenciement des salariés investis de fonctions représentatives constitue, en droit monégasque comme dans les systèmes juridiques voisins, un point de rencontre névralgique entre le droit du travail et le droit administratif. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 14 février 2017, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte des précisions déterminantes sur le régime juridique encadrant l'intervention de la Commission de licenciement, tant en ce qui concerne le périmètre des mandats conférant une protection exceptionnelle que s'agissant des exigences formelles et substantielles gouvernant la légalité des décisions de cette autorité administrative collégiale. L'intérêt de cette décision réside dans la clarification qu'elle opère sur trois terrains distincts mais complémentaires : l'absence de cumul de régimes protecteurs au titre de la fonction de membre du Tribunal du Travail, la délimitation du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'appréciation portée par la Commission de licenciement, et l'exclusion des décisions de cette commission du champ d'application de l'obligation légale de motivation des actes administratifs individuels. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans la relation de travail nouée entre Madame f. AR. et la société anonyme monégasque (SAM) COTY LANCASTER. Après être intervenue à plusieurs reprises auprès de cette entreprise en qualité de travailleuse intérimaire au cours des périodes allant de 1992 à 1994, puis de 1996 à 1999, Madame f. AR. a fait l'objet d'un recrutement définitif à compter du mois de mai 1999. Au fil de l'exécution de son contrat de travail, sa situation professionnelle a connu plusieurs évolutions statutaires. En 2006, elle a été affectée au poste d'« opérateur confirmé », assorti du coefficient 175. Par la suite, aux termes d'une décision de la Commission de classement en date du 10 octobre 2008, laquelle a été confirmée par un jugement du Tribunal du Travail rendu le 29 avril 2010, la salariée s'est vu reconnaître le classement dans la position d'« opérateur technique », avec effet rétroactif au 1er avril 2008. Parallèlement à ses fonctions techniques au sein de l'entreprise, Madame f. AR. a été investie de responsabilités représentatives et juridictionnelles. D'une part, elle a été élue déléguée syndicale au sein de la SAM COTY LANCASTER. D'autre part, elle exerçait les fonctions de membre du Tribunal du Travail depuis le 10 avril 2009. À compter de l'année 2014, l'exécution du contrat de travail a été affectée par de nombreuses absences de la salariée pour cause de maladie. À l'issue d'un examen médical pratiqué le 6 octobre 2015, le médecin du travail a établi une fiche d'aptitude comportant des restrictions définitives quant à l'accomplissement de certaines tâches au sein de l'entreprise. Considérant que la reprise du travail par Madame f. AR. sur son poste antérieur ne pouvait plus être envisagée dans de telles conditions, et arguant de l'absence au sein de l'entreprise de tout poste adapté aux restrictions préconisées par la médecine du travail, l'employeur a estimé que les absences répétées et prolongées de l'intéressée le contraignaient à procéder à son remplacement définitif. En raison de la qualité de déléguée syndicale de la salariée, la SAM COTY LANCASTER a, par lettre en date du 4 janvier 2016, saisi la Commission de licenciement instituée par la loi n° 459 du 19 juillet 1947 d'une demande d'approbation préalable de licenciement, sur le fondement des dispositions de l'article 7 de la loi n° 957 du 18 juillet 1974 relative à l'exercice du droit syndical dans les entreprises. Par une décision rendue le 8 janvier 2016, la Commission de licenciement a donné son approbation préalable au licenciement de Madame f. AR. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que cette autorisation administrative était entachée d'illégalité, Madame f. AR. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 14 mars 2016 sous le numéro TS 2016-07. Son recours comportait un double objet, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux de la responsabilité publique : elle sollicitait, à titre principal, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de la Commission de licenciement du 8 janvier 2016 et, à titre accessoire, la condamnation de l'État monégasque à lui verser une somme de 5 000 euros à titre d'indemnité en réparation du préjudice moral subi. Dans son mémoire en réplique enregistré le 16 juin 2016, la requérante s'est en outre réservé le droit de ressaisir la haute juridiction aux fins d'indemnisation de son préjudice pécuniaire dans l'hypothèse où l'annulation serait prononcée et où son employeur ne la rétablirait pas dans ses droits. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour de plusieurs griefs relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne de l'acte attaqué. Sur le terrain de la légalité externe, elle invoquait un vice de forme tiré du défaut de motivation de la décision de la Commission de licenciement. Qualifiant cet acte de décision administrative à caractère individuel, elle soutenait qu'il méconnaissait les prescriptions de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Elle reprochait également à la Commission de ne pas avoir reporté sa réunion pour procéder à un supplément d'information, alors même que la lettre de saisine de l'employeur comportait, selon elle, des omissions, des imprécisions et des contradictions. Sur le terrain de la légalité interne, Madame f. AR. soutenait que la Commission avait commis un excès de pouvoir en s'abstenant de procéder à un examen attentif et précis de sa situation. Selon la thèse de la requête, l'autorité administrative aurait dû rechercher et vérifier que les motifs invoqués par l'employeur reposaient sur des faits avérés et insurmontables. Plus précisément, elle reprochait à la Commission de ne pas avoir vérifié les fonctions réellement exercées par elle, et d'avoir procédé à une vérification insuffisante des motifs de ses derniers arrêts de maladie. Elle faisait valoir à cet égard que ses absences résultaient d'un état de « décompensation anxiodépressive » et non de l'exécution de « gestes répétitifs à cadence rapide » ou « de manutention répétitive », de sorte que la société n'avait aucune raison de procéder à son remplacement définitif. Dans sa réplique, elle contestait formellement que la compétence de la Commission fût limitée à la seule vérification de l'absence de lien entre le licenciement et le mandat syndical, ajoutant que la charge de la preuve à cet égard incombait exclusivement à l'employeur. Enfin, elle se prévalait d'une double protection, soutenant qu'outre sa qualité de déléguée syndicale, elle bénéficiait d'une « protection exceptionnelle en sa qualité de membre du Tribunal du Travail depuis le 10 avril 2009 ». En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 12 mai 2016 et une duplique déposée le 15 juillet 2016, concluait au rejet de l'ensemble des prétentions de la requérante. L'autorité étatique opposait une lecture stricte de l'office de la Commission de licenciement. En droit, le Ministre d'État faisait valoir que la mission de cette instance consiste uniquement à s'assurer que le licenciement envisagé n'est pas en relation avec le mandat syndical détenu par le salarié protégé, le contrôle du bien-fondé et de la régularité intrinsèque du licenciement relevant de la compétence exclusive du Tribunal du Travail, conformément à l'article 16 de la loi n° 459 modifiée du 19 juillet 1947. Relevant que la requérante n'établissait nullement l'existence d'un tel lien discriminatoire, le Ministre d'État estimait qu'elle s'était abstenue d'invoquer le seul moyen susceptible d'entraîner l'annulation au fond de la décision. Répondant point par point aux autres griefs, le Ministre d'État soulignait que le report d'une réunion constitue une simple faculté relevant de l'appréciation discrétionnaire de la Commission, laquelle s'était estimée suffisamment éclairée après avoir entendu l'intéressée. Il contestait que la Commission eût à trancher la qualification de l'emploi occupé, celle-ci ayant pu légitimement se borner à constater l'impossibilité pour la salariée d'exercer son activité sur un certain type de machines au vu des restrictions définitives émises par le médecin du travail, motif dépourvu de tout lien avec son mandat syndical. Il ajoutait que la requérante ne démontrait pas la nature de ses nombreux arrêts de travail en ne produisant qu'un seul justificatif couvrant une période limitée d'un mois, et précisait qu'il n'existe en la matière aucune présomption faisant peser la charge de la preuve sur le seul employeur. Sur le statut de membre du Tribunal du Travail, le Ministre d'État qualifiait le moyen d'inopérant, cette qualité ne procurant pas une protection différente de celle attachée au mandat de délégué syndical. Enfin, sur le défaut de motivation, il opposait les dispositions spéciales de l'article 3, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.528 du 3 juin 1961, aux termes desquelles les décisions de la Commission de licenciement ne sont pas motivées, écartant ainsi l'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. En vertu d'une ordonnance de soit-communiqué rendue le 22 mars 2016 par le Président du Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 18 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, la procédure a été communiquée à la SAM COTY LANCASTER, tierce partie intéressée au maintien de l'acte attaqué. Par un mémoire déposé le 20 mai 2016, l'employeur s'est associé à l'argumentation développée par l'État, soutenant que le licenciement, motivé par des absences répétées et prolongées imposant un remplacement définitif et par les restrictions médicales, était dépourvu de tout rapport avec le mandat syndical. La société affirmait que la Commission disposait de pièces suffisantes sans avoir à diligenter d'investigations complémentaires ni à vérifier les qualifications de la salariée, et concluait au rejet de la requête. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque à résoudre une question juridique complexe à triple détente : En premier lieu, un salarié investi d'un mandat de délégué syndical et exerçant simultanément les fonctions de membre du Tribunal du Travail bénéficie-t-il, à ce second titre, d'une protection statutaire supplémentaire ou distincte contre le licenciement que la Commission de licenciement serait tenue de mettre en œuvre ? En deuxième lieu, quelle est l'étendue du contrôle exercé par la Commission de licenciement lorsqu'elle est saisie d'une demande d'assentiment préalable au licenciement d'un salarié protégé, et quelle est, corrélativement, l'intensité du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'appréciation portée par cette Commission ? En troisième lieu, la décision par laquelle la Commission de licenciement donne son assentiment au licenciement d'un salarié protégé est-elle soumise à l'obligation de motivation édictée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, nonobstant les dispositions réglementaires spéciales régissant le fonctionnement de cette commission ? De la réponse apportée à ces interrogations dépendait, par voie de conséquence directe, le sort des conclusions indemnitaires et des conclusions aux fins de réintégration formulées par la requérante. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la requérante, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, déploie un raisonnement méthodique et concis, structuré autour de la combinaison des textes législatifs et réglementaires gouvernant le statut des représentants du personnel en Principauté. Le juge commence par asseoir le cadre normatif de la protection des salariés investis de mandats représentatifs. Il cite successivement trois textes fondamentaux : 1. L'article 16 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947 (mentionnée dans le corps du premier considérant comme « loi du 16 juillet 1947 », bien que les visas et l'analyse du texte se réfèrent exactement à la loi n° 459 du 19 juillet 1947) modifiée par l'Ordonnance-loi n° 696 du 15 novembre 1960, qui soumet tout licenciement d'un délégué du personnel titulaire ou suppléant à l'assentiment d'une commission tripartite présidée par l'inspecteur du travail et composée paritairement de deux représentants du syndicat patronal et de deux représentants du syndicat ouvrier représentatifs ; 2. Le premier alinéa de l'article 7 de la loi n° 957 du 18 juillet 1974 relative à l'exercice du droit syndical dans les entreprises, qui étend ce mécanisme en disposant que tout licenciement d'un délégué syndical doit être soumis à l'approbation préalable de ladite commission, dans les conditions fixées par l'ordonnance souveraine prise pour son application ; 3. L'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.528 du 3 juin 1961 relative aux modalités de licenciement des délégués du personnel, qui impose à l'employeur de formuler sa demande d'assentiment par pli recommandé adressé à l'inspecteur du travail, en précisant « les motifs et les circonstances invoquées par l'employeur à l'appui de sa décision ». De la lecture combinée de ce corpus normatif, le Tribunal Suprême déduit un principe général directeur : en vertu de ces dispositions, les salariés concernés « bénéficient, dans l'intérêt de l'ensemble des salariés qu'ils représentent, d'une protection exceptionnelle ». Une fois ce socle posé, la Haute Juridiction répond successivement aux trois moyens soulevés par la requérante : Premièrement, s'agissant de l'incidence des fonctions juridictionnelles de l'intéressée, le Tribunal Suprême se réfère à l'article 15 de la loi n° 446 du 16 mai 1946 modifiée portant création du Tribunal du Travail. Il juge qu'il résulte de ce texte que la qualité de membre de cette juridiction paritaire « ne lui procure pas de protection supplémentaire, au-delà de celle dont elle bénéficie déjà au titre de sa fonction de délégué syndical ». Le moyen tiré de la méconnaissance d'un statut protecteur spécifique aux juges du travail est ainsi écarté comme dépourvu de fondement textuel. Deuxièmement, examinant la légalité interne de l'autorisation accordée au regard des faits de l'espèce, le Tribunal Suprême procède à une affirmation sobre mais décisive quant à la nature de son contrôle : « Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, en donnant son assentiment, la Commission n'a pas commis d'erreur d'appréciation ». En employant cette formulation, le juge administratif valide l'analyse de la Commission sans entrer dans le débat probatoire détaillé relatif à l'origine médicale exacte des arrêts de travail ou à la qualification précise du poste, que la requérante tentait d'instaurer. Troisièmement, statuant sur le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation, le Tribunal Suprême affirme « qu'il ne résulte, ni de l'Ordonnance Souveraine du 3 juin 1961, ni de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, que les décisions par lesquelles la Commission donne son assentiment au licenciement d'un salarié protégé doivent être motivées ». Le vice de forme est ainsi radicalement écarté. Enfin, statuant « Sur les autres conclusions », le Tribunal Suprême tire les conséquences mécaniques de la légalité de l'acte administratif attaqué. En l'absence d'illégalité fautive, le rejet des conclusions à fin d'annulation entraîne, « par voie de conséquence », le rejet des conclusions à fin d'indemnité. Le Tribunal ajoute que sont également rejetées, « en tout état de cause », les conclusions tendant à la réintégration de la salariée au sein de la SAM COTY LANCASTER (faisant ainsi référence aux réserves émises par la requérante dans sa réplique quant au rétablissement dans ses droits). Faisant application de ses pouvoirs en matière de frais de justice, le Tribunal dispense toutefois la requérante du paiement des dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 14 février 2017 est formulé en ces termes : > « DÉCIDE : > La requête de Madame f. AR. est rejetée. > Madame f. AR. est dispensée du paiement des dépens. > Expédition de la présente décision sera transmise à S. E. M. le Ministre d'État, à Madame f. AR. et à la SAM COTY LANCASTER. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Dame f. AR. c/ État de Monaco* du 14 février 2017 s'inscrit dans la lignée de la jurisprudence du Tribunal Suprême relative au droit public du travail, tout en consolidant des solutions d'une grande fermeté conceptuelle qui soulignent la singularité du modèle monégasque par rapport aux droits voisins. #### 1. La finalité de la « protection exceptionnelle » et la délimitation des statuts protecteurs En affirmant solennellement que les délégués du personnel et les délégués syndicaux bénéficient, « dans l'intérêt de l'ensemble des salariés qu'ils représentent, d'une protection exceptionnelle », le Tribunal Suprême reprend une formule de principe classique du droit public économique et social. Cette motivation rappelle que le privilège procédural de l'autorisation préalable de licenciement n'est pas institué dans l'intérêt personnel du salarié investi d'un mandat, mais bien dans un but d'intérêt général : garantir l'effectivité de la représentation collective des travailleurs et la liberté syndicale au sein de l'entreprise. Pour autant, le caractère exceptionnel de cette protection commande une interprétation stricte de son champ d'application personnel et matériel, dérogatoire au droit commun de la rupture du contrat de travail. C'est ce qu'illustre avec netteté le considérant relatif à la qualité de membre du Tribunal du Travail. La requérante tentait de faire valoir l'existence d'une protection accrue ou cumulative résultant de sa nomination au sein de la juridiction du travail depuis le 10 avril 2009. En se fondant sur l'article 15 de la loi n° 446 du 16 mai 1946 modifiée portant création du Tribunal du Travail, le Tribunal Suprême écarte l'existence d'un régime autonome qui viendrait se superposer à celui de délégué syndical pour en modifier ou en alourdir les conditions d'examen par la Commission. Il n'existe pas, en droit positif monégasque tel qu'interprété par le juge suprême à la lumière de ce texte, de « super-protection » qui imposerait à la Commission de licenciement des exigences procédurales ou substantielles distinctes de celles déjà mises en œuvre au titre de l'article 7 de la loi n° 957 du 18 juillet 1974 et de l'article 16 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947. Dès lors que la procédure protectrice applicable aux délégués syndicaux a été respectée, le statut de membre du Tribunal du Travail n
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger. Décision de refus d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Décision motivée. Exactitude matérielle des faits invoqués. Absence d'erreur manifeste d'appréciation des nécessités de l'ordre public monégasque. Respect de la règle d'examen particulier de la situation du requérant. Décision légale (oui) Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Inapplicable en matière de décisions de police administrative. Principe de la présomption d'innocence inopérant en matière de mesures administratives. Pas d'atteinte au droit à une vie familiale normale, ni à la liberté de circulation, ni à la liberté de travail Procédure Pouvoir discrétionnaire du Président pour autoriser le dépôt d'une triplique par le requérant. Demande injustifiée au cas d'espèce. Procès-verbal de clôture constatant l'échange des mémoires prévus. Inutilité d'une mesure d'instruction Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 17 juin 2011, Sieur l. RE. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger. Décision de refus d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Décision motivée. Exactitude matérielle des faits invoqués. Absence d'erreur manifeste d'appréciation des nécessités de l'ordre public monégasque. Respect de la règle d'examen particulier de la situation du requérant. Décision légale (oui) Convention européenne??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? 5 de la même loi qui prévoient les cas de dispense de l'obligation de motiver les mesures de refoulement et fait valoir au surplus que les décisions attaquées ont en fait satisfait à l'indication des motifs de droit et de fait leur servant de base ; Attendu que la contre-requête rejette ensuite les griefs, séparément et ensemble, d'erreurs de fait, d'erreurs de droit et d'erreurs manifestes d'appréciation ; Que, notamment, M. RE. demeure l'objet de poursuites pénales engagées à son encontre aussi bien à Monaco qu'en Belgique ; que le mandat d'arrêt européen est « opérant »??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? sé de Monsieur Hubert CHARLES, commandeur de l'ordre de Saint-Charles, président, Monsieur Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, vice-président, Monsieur José SAVOYE, Madame Martine LUC-THALER, Monsieur Didier LINOTTE, rapporteur, membres titulaires, et prononcé le dix-sept juin deux mille onze en présence du Ministère Public par Monsieur Hubert CHARLES, commandeur de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, greffier en chef. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 17 juin 2011, Sieur l. RE. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2011, n° 8700 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2011, n° 8700 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/06-17-8700)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière complexe et économiquement sensible de la législation monégasque sur les locaux à usage d'habitation, et plus particulièrement dans la délimitation précise des frontières séparant le secteur locatif libre du secteur dit « protégé » ou réglementé. À l'origine de cette affaire, la société anonyme panaméenne dénommée « SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA » a procédé à l'acquisition, sur le territoire monégasque, d'un bien immobilier consistant en un appartement situé au deuxième étage d'un immeuble dénommé « Villa M. ». L'objectif patrimonial et immobilier poursuivi par la société propriétaire ne se limitait pas à une simple conservation du bien en l'état, mais impliquait une transformation structurelle majeure de la consistance des lieux. En effet, l'acquisition a été réalisée en vue de transformer ce lot initial, par le biais d'une surélévation d'un étage supplémentaire, en un vaste appartement duplex s'étendant désormais sur les deuxième et troisième étages dudit immeuble. L'opération a ainsi eu pour conséquence matérielle directe l'adjonction d'une superficie nouvelle supérieure à la superficie initiale de l'appartement d'origine. Ces travaux d'envergure, qualifiés de travaux de restructuration, ont fait l'objet d'un encadrement administratif rigoureux et ont été dûment autorisés par les autorités compétentes de la Principauté. Le processus d'autorisation s'est matérialisé par la délivrance de l'arrêté ministériel n° 2001-706 en date du 19 décembre 2001, lequel a été ultérieurement complété par deux autorisations successives portant les numéros 2003-16390 du 9 mai 2003 et 2003-18587 du 14 juillet 2003. Sur le plan opérationnel, les travaux de démolition, de restructuration et de surélévation se sont étalés dans le temps pour être finalement achevés à la date du 31 décembre 2004. Toutefois, l'aboutissement administratif de cette opération de construction ne s'est concrétisé que plus de deux ans et demi plus tard, par la délivrance officielle du certificat d'habitabilité le 4 juin 2007. Estimant qu'à compter de cette dernière date, elle disposait de la pleine et entière liberté juridique de jouissance et de disposition de son bien nouvellement configuré, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA a mis l'appartement, désormais composé de sept pièces principales, sur le marché locatif libre. C'est dans ces conditions que le bien a été donné à bail librement dès le 27 juin 2007. Ce premier contrat de location a été conclu pour une durée de trois ans, moyennant la stipulation d'un loyer annuel s'élevant à la somme de 240 000 euros. Conformément aux exigences fiscales et administratives en vigueur, ce bail a été régulièrement présenté à la formalité de l'enregistrement le 26 juillet 2007 (folio 132, case 17), sans soulever alors d'objection immédiate quant à son régime juridique. L'occupation des lieux par le preneur a pris effet le 1er juillet 2007. À l'approche de l'échéance triennale, les parties ont entendu poursuivre leurs relations contractuelles. Un nouveau contrat de bail est ainsi intervenu le 24 mai 2010 au bénéfice du même locataire, pour une durée identique de trois ans, lequel a été enregistré le 8 juin 2010 (folio 88, case 30). C'est à la suite de ce renouvellement contractuel que l'administration monégasque est intervenue, remettant en cause la liberté locative dont se prévalait la société bailleresse. Par deux courriers successifs en date des 29 juillet et 30 août 2010, l'Inspecteur Principal de la Direction de l'Habitat s'est adressé à la société propriétaire afin d'exiger la production de justificatifs établissant que le locataire, présent dans les lieux depuis le 1er juillet 2007, remplissait effectivement les conditions personnelles requises par l'article 3 de la loi n° 887 du 25 juin 1970. Cette exigence administrative impliquait nécessairement que, selon l'analyse des services de l'Habitat, le logement litigieux relevait du champ d'application de ladite loi n° 887 et, par conséquent, des contraintes inhérentes au secteur locatif réglementé applicable aux immeubles anciens. Contestant fermement cette qualification juridique, le conseil de la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA a adressé, le 12 octobre 2010, un recours gracieux au Directeur de l'Habitat, sollicitant de ce dernier qu'il reconsidère la position de ses services. À l'appui de cette demande de réexamen, la société a développé un double argumentaire tenant, d'une part, à la date d'achèvement des travaux (antérieure au 31 décembre 2007) qui devait selon elle soustraire le bien au secteur dit « protégé », et, d'autre part, à la nature même des travaux réalisés (création d'un étage supplémentaire et restructuration complète), lesquels interdisaient de considérer le bien comme ayant été « construit ou achevé avant le 1er septembre 1947 ». Après avoir adressé une simple réponse d'attente le 19 octobre 2010, le Directeur de l'Habitat a, par un courrier décisoire du 30 novembre 2010, opposé une fin de non-recevoir aux arguments de la société propriétaire. Il a maintenu la position initiale de l'administration en se fondant sur la circonstance que le certificat d'habitabilité n'avait été délivré que le 4 juin 2007. C'est cet ensemble de prises de position administratives qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus de l'administration de revenir sur l'assujettissement de l'appartement duplex aux dispositions de la loi n° 887 du 25 juin 1970, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA a formé un recours contentieux devant le Tribunal Suprême. La requête, enregistrée au Greffe Général le 31 janvier 2011, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur de l'Habitat, telle que formulée à travers ses lettres successives des 29 juillet, 30 août et 30 novembre 2010. Au soutien de son recours en annulation, la société requérante a développé une argumentation juridique substantielle visant à démontrer que la décision administrative attaquée était entachée d'un défaut de base légale. L'architecture de sa démonstration reposait sur l'articulation des textes régissant les baux d'habitation à Monaco et sur les principes gouvernant l'interprétation des lois d'exception. En premier lieu, la requérante rappelait la généalogie normative du droit des loyers monégasques : la loi n° 887 du 25 juin 1970 constitue une loi d'exception par rapport à l'ordonnance-loi n° 669, elle-même remplacée pour l'essentiel par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation. Or, tant l'ordonnance-loi n° 669 que la loi n° 1.235 voient leur champ d'application matériel strictement circonscrit aux seuls locaux « construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ». Selon la société requérante, en prétendant assujettir l'appartement litigieux à cette réglementation tout en relevant elle-même que le certificat d'habitabilité avait été délivré le 4 juin 2007, l'administration commettait une contradiction interne et privait sa décision de base légale, puisqu'elle faisait entrer dans le secteur protégé un bien construit ou achevé postérieurement à la date butoir du 1er septembre 1947. En deuxième lieu, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA invoquait le principe d'interprétation stricte des régimes dérogatoires. Les textes codifiant le secteur protégé portant atteinte aux attributs classiques du droit de propriété et à la liberté contractuelle, ils constituent un régime d'exception dérogatoire au droit commun. Dès lors, ils ne sauraient être étendus par analogie à la situation d'un appartement ayant fait l'objet d'une démolition totale suivie d'une reconstruction intégrale entre 2003 et 2007. En troisième lieu, la requérante tirait argument de l'état des travaux parlementaires alors en cours dans la Principauté, en se référant expressément au projet de loi n° 867 déposé le 24 juin 2009 et visant à modifier la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Elle citait notamment les articles 10 et 11 dudit projet, aux termes desquels : « lorsque le propriétaire réalise une extension de construction, les nouveaux logements ainsi créés ne relèvent pas du secteur protégé… tel sera le cas lorsque la superficie habitable du lot ne relevant pas du secteur protégé est la plus importante. De même, en cas d'agrandissement d'un logement existant par extension de construction, ce logement ne continuera à relever du secteur protégé que si l'extension est d'une superficie inférieure ou égale à celle du lot préexistant ». Pour la société requérante, l'initiative même du Gouvernement Princier de légiférer sur cette question précise démontrait *a contrario* l'absence, dans le droit positif alors applicable, de tout fondement textuel permettant d'inclure dans le secteur protégé les surélévations et extensions réalisées après le 1er septembre 1947. En dernier lieu, la requérante écartait l'application éventuelle de l'adage civiliste selon lequel l'accessoire suit le principal (*accessorium sequitur principale*). D'une part, elle soutenait qu'un tel principe général ne peut servir à étendre le périmètre d'un texte d'exception ; d'autre part, et à titre subsidiaire, elle faisait valoir que même si cette règle devait trouver à s'appliquer, l'élément « principal » du duplex résidait désormais dans la partie nouvellement construite (la surélévation), puisque celle-ci présentait une superficie plus importante que l'étage d'origine, entraînant ainsi l'ensemble du bien dans la sphère du droit commun de la location libre. L'instruction de l'affaire a débuté par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 2 février 2011 désignant Monsieur José Savoye, Membre Titulaire, en qualité de rapporteur. Toutefois, le cours normal de ce contentieux de la légalité a été interrompu par une initiative unilatérale de l'administration défenderesse. En effet, le 1er avril 2011, des conclusions aux fins de non-lieu à statuer ont été enregistrées au Greffe Général. Par cet acte procédural, le Directeur de l'Habitat informait officiellement le Tribunal Suprême qu'il avait pris la décision de rapporter ses décisions antérieures des 29 juillet, 30 août et 30 novembre 2010. Ce retrait administratif avait été formellement notifié au conseil de la société requérante par un courrier daté de la veille, soit le 31 mars 2011. L'administration en déduisait que le litige avait perdu son objet et concluait à ce qu'il n'y avait plus lieu pour la haute juridiction de statuer sur la requête. Par un courrier en date du 5 mai 2011, Maître Christine Pasquier-Ciulla, avocat-défenseur agissant au nom et pour le compte de la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA, a déclaré accepter ce qu'elle a qualifié de « désistement de l'État de Monaco ». Le lendemain, par ordonnance du 6 mai 2011, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience publique du 10 juin 2011, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des parties ainsi que le Procureur Général en ses conclusions. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si la requête initiale soulevait une question de fond d'une grande richesse théorique et pratique — à savoir la détermination du régime locatif applicable à un appartement ancien ayant fait l'objet, après le 1er septembre 1947, d'une restructuration complète avec surélévation doublant plus que sa surface initiale —, l'évolution procédurale du dossier a intégralement déplacé le centre de gravité du litige vers une problématique de pure procédure administrative contentieuse. Le problème juridique que devait résoudre le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se formulait dès lors de la manière suivante : quelles sont les conséquences juridiques, sur l'office du juge de l'excès de pouvoir et sur le sort de l'instance en cours, du retrait unilatéral par l'autorité administrative compétente de l'acte administratif individuel faisant l'objet du recours en annulation, lorsque ce retrait intervient avant que la juridiction n'ait statué au fond ? Par voie de conséquence, comment le juge doit-il qualifier la clôture de l'instance et répartir la charge des dépens face à une telle disparition de l'acte attaqué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question procédurale, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur conceptuelle, particulièrement concis mais dense sur le plan des principes du contentieux administratif. La motivation de la décision s'articule autour de trois mouvements logiques distincts : la définition téléologique du recours pour excès de pouvoir, l'analyse des effets substantiels et procéduraux du retrait administratif définitif, et enfin la détermination de la partie succombante aux fins d'imputation des dépens. Dans un premier temps, la haute juridiction pose une prémisse majeure relative à la nature même de la voie de droit exercée par la société requérante. Le Tribunal énonce ainsi de manière liminaire : « Considérant qu'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision administrative n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif ». Par cette formule classique, le juge monégasque rappelle que le contentieux de l'annulation prévu par l'article 90-B de la Constitution est un procès fait à un acte. Le demandeur ne sollicite pas du juge la reconnaissance d'un droit subjectif ou une condamnation pécuniaire au titre du principal, mais exclusivement l'anéantissement juridique de la norme individuelle ou réglementaire qui lui fait grief, cet anéantissement opérant *ab initio*, c'est-à-dire de façon rétroactive à la date d'édiction de l'acte. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême confronte cette finalité du recours à l'hypothèse de l'intervention d'un acte de retrait émanant de l'administration active en cours d'instance. La juridiction précise les conditions cumulatives auxquelles ce mécanisme produit un effet extinctif sur le procès : « Que si, avant que le juge ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite de la requête dont il était saisi ». L'analyse du Tribunal met ici en lumière l'identité parfaite des effets juridiques entre l'annulation contentieuse et le retrait administratif. Contrairement à l'abrogation, qui ne dispose que pour l'avenir et laisse subsister les effets passés de l'acte, le retrait (« l'acte attaqué est rapporté ») efface l'acte de l'ordonnancement juridique de manière rétroactive. Dès lors que ce retrait émane de l'autorité compétente (en l'espèce, le Directeur de l'Habitat, auteur des décisions initiales) et qu'il présente un caractère définitif, le résultat recherché par le requérant à travers la saisine du juge est intégralement atteint par la voie administrative. L'acte contesté étant réputé n'avoir jamais existé, le juge de la légalité se trouve privé de la matière même sur laquelle devait s'exercer son contrôle. Il ne peut plus examiner le « mérite de la requête », c'est-à-dire le bien-fondé des moyens de légalité (tel que le défaut de base légale soulevé par la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA), faute d'objet à annuler. Il est particulièrement intéressant de noter que le Tribunal Suprême opère implicitement mais nécessairement une requalification des termes employés par la société requérante dans ses derniers écrits. Alors que l'avocat-défenseur de la société avait déclaré, par son courrier du 5 mai 2011, accepter le « désistement de l'État de Monaco », le Tribunal ne prononce nullement un donné acte de désistement. En bonne technique contentieuse, seul le demandeur à l'instance peut se désister de son action ou de son instance. Lorsque le défendeur (l'administration) retire l'acte attaqué, il ne se désiste pas : il prive le recours de son objet, ce qui entraîne mécaniquement un non-lieu à statuer. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences financières du comportement procédural de l'administration en statuant sur les dépens. Le motif est lapidaire et sans ambiguïté : « Considérant qu'en procédant par courrier du 31 mars 2011 du Directeur de l'Habitat au retrait de la décision attaquée, l'administration a fait droit à la requête dont elle supportera donc les dépens ». En rapportant les décisions des 29 juillet, 30 août et 30 novembre 2010 après le dépôt du recours juridictionnel, l'administration a implicitement reconnu le bien-fondé de la démarche contentieuse de l'administré et lui a donné entière satisfaction. Bien qu'aucune annulation ne soit prononcée par le juge, l'État de Monaco doit être regardé comme la partie perdante au sens procédural du terme, justifiant que les frais de l'instance soient mis à sa charge exclusive. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême de Monaco a rendu le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Il n'y a lieu de statuer sur la requête. > Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à la Société Anonyme panaméenne dénommée « SEA VIEW ESTATE CONSULTING GROUP SA » . » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 17 juin 2011 par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, constitue une illustration archétypale de l'orthodoxie procédurale qui gouverne le contentieux administratif monégasque, lequel puise largement ses racines conceptuelles dans la tradition juridique franco-monégasque du recours pour excès de pouvoir. Sur le plan de la théorie générale du procès administratif, cet arrêt réaffirme avec force la conception objective du recours en annulation pour excès de pouvoir, ancrée à Monaco dans l'article 90-B de la Constitution et mise en œuvre par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. En rappelant que ce recours « n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif », le Tribunal Suprême s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle constante qui distingue radicalement l'office du juge de l'excès de pouvoir de celui du juge de plein contentieux. Cette formulation fait directement écho aux principes dégagés de longue date par le Conseil d'État français — dont l'influence doctrinale et organique sur le Tribunal Suprême est manifeste, comme en témoigne du reste la présence à l'audience d'un avocat aux Conseils français. La mécanique du non-lieu à statuer consécutif au retrait de l'acte attaqué repose sur une exigence fondamentale de sécurité juridique et d'effectivité : la disparition de l'objet du litige ne peut être constatée par le juge que si l'anéantissement opéré par l'administration active est rigoureusement équivalent, dans ses effets temporels et matériels, à celui qu'aurait produit un arrêt d'annulation. C'est pourquoi le Tribunal Suprême prend soin
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2366 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2366 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/11-30-2366)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre spécifique du recrutement et de l'évaluation de l'aptitude médicale des agents appelés à intégrer les services de police de l'État monégasque. Le requérant, M. A. S., de nationalité française et né à Nice le 25 mars 1979, a manifesté en 2006 sa volonté d'intégrer l'administration monégasque en postulant aux fonctions d'élève agent de police contractuel. Dans le cadre de cette première procédure de recrutement, l'intéressé a été soumis à divers examens médicaux réglementaires destinés à vérifier son aptitude à l'emploi postulé. Réunie le 14 décembre 2006, la Commission médicale de recrutement a émis une appréciation favorable, estimant que le candidat remplissait l'ensemble des conditions d'aptitude physique requises pour exercer les fonctions d'élève agent de police contractuel. Toutefois, la trajectoire professionnelle de M. A. S. au sein de la police monégasque s'est heurtée à un obstacle médical l'année suivante, à l'occasion d'une nouvelle étape de son parcours. En effet, un an après son premier examen, M. A. S. s'est présenté au concours d'agent de police stagiaire, impliquant l'exercice des fonctions d'agent de police avec port d'armes. Soumis de nouveau à l'appréciation de la Commission médicale de recrutement, réunie cette fois le 5 décembre 2007, le candidat a fait l'objet d'une évaluation diamétralement opposée à celle de l'année précédente : cette même commission l'a jugé médicalement inapte. Cette déclaration d'inaptitude a rapidement produit des effets sur la situation administrative de l'intéressé. Par une lettre en date du 18 décembre 2007, le Directeur des ressources humaines et de la fonction publique a notifié à M. A. S., à la suite de l'avis émis par la Commission médicale de recrutement le 5 décembre 2007, qu'il cesserait ses fonctions d'élève agent de police le 28 janvier 2008 à l'issue de son service. Parallèlement, et dès le 13 décembre 2007, M. A. S. a entendu faire usage des voies de recours administratives prévues par les textes statutaires. Agissant conformément aux dispositions de l'article 40 de l'ordonnance n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, il a adressé une réclamation au Directeur de la fonction publique. Par cette démarche, il contestait le bien-fondé de l'appréciation prise à son encontre et sollicitait l'organisation d'un avis médical contradictoire devant une instance supérieure : la Commission médicale supérieure. Cette Commission médicale supérieure s'est réunie le 14 janvier 2008 pour examiner le cas du requérant. À l'issue de cette séance, elle a rendu un avis confirmant celui qu'avait formulé la Commission médicale de recrutement le 5 décembre 2007. Cet acte du 14 janvier 2008 a été porté à la connaissance de M. A. S. par un courrier du Directeur de la fonction publique en date du 16 janvier 2008. Ne se satisfaisant pas de cette confirmation, M. A. S. a poursuivi ses démarches auprès des autorités administratives supérieures. Il a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, demandant à ce dernier de bien vouloir reconsidérer ce qu'il qualifiait de « décision » de la Commission médicale supérieure du 14 janvier 2008. Faisant preuve de bienveillance dans l'instruction de ce recours, le Ministre d'État a accepté de saisir une nouvelle fois la Commission médicale supérieure. Celle-ci a reçu M. A. S. le 3 juillet 2008. À l'issue de ce nouvel examen, la commission a finalement confirmé en tous points les avis précédemment rendus le 5 décembre 2007 et le 14 janvier 2008. C'est sur le fondement de cette ultime consultation médicale que le Ministre d'État a pris position de manière définitive. Par une décision en date du 6 août 2008, le Ministre d'État a confirmé à M. A. S. qu'il ne remplissait pas les conditions d'aptitude exigées pour exercer les fonctions d'agent de police avec port d'armes, et lui a formellement notifié le rejet de son recours gracieux. C'est à la suite de cet enchaînement d'avis médicaux et de notifications administratives que le litige a été porté sur le terrain contentieux devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe du Tribunal Suprême le 3 octobre 2008 sous le numéro 2009/01, M. A. S., représenté par Me Frank Michel, avocat-défenseur, a saisi la juridiction administrative suprême. L'objet de sa requête tendait exclusivement et expressément à l'annulation de la « décision » de la Commission médicale supérieure en date du 14 janvier 2008. Au soutien de son recours en annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, assortie d'une demande subsidiaire d'instruction. Sur le terrain de la légalité externe, M. A. S. soulevait deux griefs principaux contre l'acte du 14 janvier 2008 : 1. En premier lieu, il invoquait une violation des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon lui, la décision contestée n'était nullement motivée et omettait d'expliquer les raisons pour lesquelles il serait devenu inapte à une fonction pour laquelle il avait pourtant été jugé apte un an auparavant. 2. En second lieu, il soutenait que l'acte attaqué avait été rendu par une autorité incompétente. Le requérant faisait valoir un paradoxe formel : selon les textes, la Commission médicale supérieure ne pouvait qu'émettre des avis ; or, dans les différents courriers qui lui avaient été adressés par l'administration, l'acte émanant de cette commission était bien présenté comme une véritable décision. Il en déduisait que la commission avait excédé sa compétence consultative en prenant une décision. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant arguait que la décision contestée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Il soulignait l'incohérence flagrante consistant, pour la même commission, à le déclarer inapte alors qu'elle l'avait reconnu apte un an plus tôt, d'autant plus que son état de santé, tant physique que psychique, ne s'était nullement dégradé au cours de cette période intermédiaire. À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où le Tribunal Suprême s'estimerait insuffisamment instruit sur la réalité de son aptitude médicale, M. A. S. sollicitait la désignation d'un expert médical. Cet expert aurait eu pour mission de prendre connaissance de son dossier médical et de procéder aux examens nécessaires afin d'éclairer le Tribunal sur le point de savoir si son état de santé justifiait réellement que lui soit interdit l'accès au poste sollicité. En défense, le Ministre d'État, représenté par Me Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, a déposé une contre-requête enregistrée au greffe le 5 décembre 2008, concluant au rejet de la requête. L'argumentation de l'État de Monaco se déployait également à titre principal et à titre subsidiaire. À titre principal, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir radicale à la requête de M. A. S. Il soutenait que la demande d'annulation était irrecevable en ce qu'elle était dirigée uniquement contre l'acte de la Commission médicale supérieure du 14 janvier 2008. Or, cet acte ne constituait qu'un simple avis et non une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. À titre subsidiaire, sur le fond des moyens soulevés par le requérant, l'administration réfutait point par point les critiques : - Concernant le défaut de motivation, le Ministre d'État faisait valoir que l'avis rendu le 14 janvier 2008, seul contesté, n'avait pas à être motivé, dès lors qu'un simple avis ne relève pas du champ d'application des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. - Concernant l'erreur manifeste d'appréciation, la défense soutenait que ce reproche n'était pas plus recevable ni fondé : l'avis initial émis en décembre 2006 par la Commission médicale de recrutement (pour un poste d'élève agent contractuel) ainsi que les certificats médicaux établis à la demande du requérant par ses propres médecins n'invalidaient en rien la pertinence de l'avis d'inaptitude rendu un an plus tard par la commission (pour le concours d'agent de police stagiaire avec port d'armes). L'échange des mémoires s'est poursuivi par le dépôt d'une réplique de M. A. S., enregistrée le 5 janvier 2009. Tout en maintenant ses conclusions et moyens initiaux, le requérant y soulevait un incident de procédure : il alléguait l'irrecevabilité de la contre-requête du Ministre d'État, au motif que les pièces et documents visés par cette dernière n'y avaient pas été joints, ce qui constituait selon lui une infraction aux prescriptions de l'article 19 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le Ministre d'État a répondu par une duplique enregistrée le 6 février 2009. Il y maintenait ses conclusions tendant au rejet de la requête et contestait vigoureusement l'exception d'irrecevabilité soulevée par le requérant à l'encontre de sa contre-requête. L'État précisait que si le requérant prétendait que deux pièces annoncées par le bordereau de production n'avaient pas été jointes, ces pièces figuraient bien au dossier lors du dépôt, comme en attestait formellement une lettre du greffier en chef du Tribunal Suprême en date du 21 janvier 2009. Par une ordonnance du 1er octobre 2009, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 18 novembre 2009. Lors de cette audience publique, le Tribunal a entendu le rapport de M. Frédéric Rouvillois, membre suppléant du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Me Frank Michel et de Me Jacques Molinié, ainsi que les conclusions de Monsieur le Procureur Général. La décision a été rendue le 30 novembre 2009. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait, au-delà des débats médicaux et des incidents de communication de pièces, une question fondamentale de procédure contentieuse administrative touchant aux conditions mêmes de recevabilité du recours pour excès de pouvoir en droit public monégasque. Le problème juridique central pouvait se formuler de la manière suivante : **L'acte émis par la Commission médicale supérieure, saisie sur le fondement de l'article 40 de l'ordonnance souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 dans le cadre d'une contestation relative à l'aptitude physique d'un candidat à la fonction publique, présente-t-il le caractère d'une décision administrative faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême au titre de l'article 90 B-1° de la Constitution, ou ne constitue-t-il qu'un acte préparatoire insusceptible de recours contentieux direct ?** De la réponse apportée à cette question préalable de qualification juridique de l'acte attaqué dépendait l'office même du juge. Si l'acte du 14 janvier 2008 était qualifié de décision faisant grief (notamment en raison de la terminologie employée par l'administration dans ses courriers de notification), le Tribunal Suprême devait alors examiner la recevabilité de la contre-requête, puis statuer sur la légalité externe (compétence de la commission, applicabilité de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation) et sur la légalité interne (erreur manifeste d'appréciation médicale, opportunité d'une expertise). En revanche, si cet acte s'analysait comme un simple avis préparatoire dépourvu par lui-même d'effet juridique décisoire sur l'ordonnancement juridique, la requête dirigée exclusivement contre lui se heurtait à une irrecevabilité manifeste et insurmontable, dispensant le juge d'examiner tant l'incident procédural relatif à la contre-requête que le fond du litige. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement concis, rigoureux et parfaitement classique dans sa structure syllogistique, fondé directement sur le texte constitutionnel qui définit sa compétence en matière administrative. Dans un premier temps (la majeure du syllogisme), la haute juridiction rappelle le fondement textuel et les limites de sa compétence d'attribution en matière de contentieux de l'annulation. Visant et citant l'article 90 B-1° de la Constitution de la Principauté de Monaco, le Tribunal Suprême relève qu'il statue souverainement « sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives ». Interprétant immédiatement cette disposition constitutionnelle à la lumière des principes généraux du contentieux administratif, le Tribunal énonce la règle générale qui en découle : « qu'il ressort de cette disposition que seules de véritables décisions faisant grief au requérant peuvent lui être déférées ». Ce faisant, le juge constitutionnel et administratif monégasque pose une double exigence cumulative pour qu'un acte soit justiciable d'un recours pour excès de pouvoir : - L'acte doit être une « véritable décision », c'est-à-dire une manifestation de volonté de l'administration destinée à produire des effets de droit, par opposition aux mesures préparatoires, aux avis, aux renseignements ou aux vœux. L'emploi de l'adjectif « véritables » est ici déterminant : il signifie que le juge ne s'arrête pas aux apparences formelles ou aux impropriétés de langage éventuellement commises par l'administration dans ses correspondances (le requérant soulignait en effet que les courriers administratifs présentaient l'acte comme une « décision »), mais recherche la nature intrinsèque et matérielle de l'acte. - Cette décision doit « faire grief » au requérant, c'est-à-dire affecter par elle-même et de manière suffisamment directe et certaine sa situation juridique ou ses droits et obligations. Dans un second temps (la mineure du syllogisme), le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique exacte de l'acte attaqué par M. A. S., en le replaçant dans l'ensemble du processus décisionnel administratif qui s'est déroulé entre décembre 2007 et août 2008. Le juge constate d'abord l'objet strict de la saisine telle que délimitée par le requérant lui-même : c'est « l'avis de la Commission médicale supérieure en date du 14 janvier 2008, seul contesté par M. S. » qui est déféré à la censure du Tribunal. Or, analysant la nature de cet acte du 14 janvier 2008, le Tribunal Suprême affirme qu'il « ne constitue pas une décision au sens de l'article 90 B-1° précité de la Constitution ». Pour justifier cette qualification négative, le juge identifie positivement la nature réelle de l'acte ainsi que l'acte qui, dans cette procédure, revêtait véritablement le caractère décisoire : l'avis du 14 janvier 2008 n'est qu'« un acte préparatoire à la décision du Ministre d'État, non déférée, en date du 6 août 2008 ». La motivation du Tribunal Suprême met ainsi en lumière la dissociation juridique fondamentale entre la phase consultative (médicale) et la phase décisoire (administrative) : - Les instances médicales (Commission médicale de recrutement, puis Commission médicale supérieure saisie sur le fondement de l'article 40 de l'ordonnance n° 6.365 du 17 août 1978) sont des organes techniques consultatifs. Leurs interventions consistent à éclairer l'autorité administrative investie du pouvoir de nomination ou de gestion par des avis techniques sur l'aptitude physique des agents ou candidats. - L'autorité administrative compétente pour prendre la décision juridique tirant les conséquences de cette inaptitude (refus d'admission au concours, licenciement ou non-renouvellement, rejet du recours) est, en dernier ressort, le Ministre d'État. C'est bien la décision du Ministre d'État du 6 août 2008 — par laquelle celui-ci a confirmé à M. A. S. qu'il ne remplissait pas les conditions d'aptitude exigées pour les fonctions d'agent de police avec port d'armes et a rejeté son recours — qui constituait la véritable décision administrative faisant grief. Or, le Tribunal Suprême relève expressément que cette décision du Ministre d'État du 6 août 2008 est « non déférée ». Le requérant ayant commis l'erreur procédurale de cibler exclusivement dans ses conclusions l'acte préparatoire du 14 janvier 2008 et d'omettre d'attaquer la décision finale du 6 août 2008 (alors même que sa requête a été enregistrée le 3 octobre 2008, soit postérieurement à la décision ministérielle), le juge tire la conséquence inéluctable de son syllogisme : « qu'en conséquence la requête de M. A. S. est irrecevable ». Cette irrecevabilité de la requête initiale étant d'ordre public et radicale, elle rend sans objet l'examen de l'ensemble des autres moyens soulevés par M. A. S. (défaut de motivation au regard de la loi n° 1.312, incompétence, erreur manifeste d'appréciation, demande d'expertise), ainsi que l'examen de l'exception d'irrecevabilité que le requérant avait tenté d'opposer à la contre-requête de l'État dans son mémoire en réplique sur le fondement de l'article 19 de l'ordonnance n° 2.984. ### C. Le dispositif En conclusion de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er. – La requête de M. A. S. est rejetée. > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de M. A. S. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise à Son Excellence M. le ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 30 novembre 2009 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une illustration particulièrement nette des principes directeurs qui gouvernent le contentieux administratif monégasque, tout en témoignant de l'étroite parenté conceptuelle qui unit ce droit aux catégories classiques du droit administratif français. #### 1. La théorie de la décision faisant grief et le statut des actes préparatoires En affirmant que « seules de véritables décisions faisant grief au requérant peuvent lui être déférées » sur le fondement de l'article 90 B-1° de la Constitution, le Tribunal Suprême réaffirme une règle cardinale du recours pour excès de pouvoir. Le contentieux de l'annulation n'est pas ouvert contre n'importe quelle manifestation de l'action administrative ; il est réservé aux actes décisoires, c'est-à-dire aux actes unilatéraux par lesquels une autorité administrative modifie l'ordonnancement juridique ou décide de le maintenir en l'état face à une demande de modification. Dans le cadre des procédures administratives complexes — telles que le recrutement des fonctionnaires,
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2362 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2362 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/11-30-2362)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre hautement encadré de l'exploitation des jeux de hasard en Principauté de Monaco. Monsieur P. P. exerçait les fonctions d'employé de maison de jeux au sein de la Société des Bains de Mer (SBM), fonctions pour lesquelles l'obtention préalable d'un agrément administratif est légalement requise, conformément aux dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard. Par la suite, l'intéressé a fait l'objet d'une condamnation pénale devenue définitive prononcée par le tribunal correctionnel de Monaco, lui infligeant une peine d'amende de 1 500 euros pour des faits de vol (qualifiés par le requérant de vol de disques compacts commis dans un contexte de dépression). En raison de cette condamnation pénale, le Ministre d'État a initié une procédure tendant au retrait de son agrément administratif. Une première décision de retrait, intervenue le 5 janvier 2006, avait été déférée par le requérant devant le Tribunal Suprême. Toutefois, reconnaissant que cette mesure était entachée d'un vice de forme, le Ministre d'État l'a expressément rapportée par décision du 26 juillet 2006, ce qui a conduit le Tribunal Suprême à constater un non-lieu à statuer le 20 mars 2007. L'autorité administrative a alors repris ab initio la procédure de retrait. Par lettre du 31 mai 2007, le Ministre d'État a notifié à M. P. P. la copie du jugement correctionnel et l'a informé qu'en raison de cette condamnation, il encourait le retrait de son agrément professionnel. Par la même missive, l'administré était invité à formuler ses observations écrites dans un délai de quinze jours ou, s'il le jugeait utile, à présenter oralement ses explications lors d'un entretien contradictoire. Cet entretien s'est tenu le 19 juin 2007 en présence d'un conseil juridique du gouvernement princier, mais hors la présence de membres du gouvernement princier et sans que l'administré ne soit assisté d'un avocat. À l'issue de cet échange, copie du procès-verbal de l'audition a été transmise au requérant le 28 juin 2007, préalablement à la consultation consultative de la commission des jeux, réunie le 25 juillet 2007. Considérant les faits reprochés, le Ministre d'État a pris, le 17 avril 2008, une décision prononçant le retrait de l'agrément administratif d'employé de maison de jeux accordé à M. P. P. Un recours gracieux formé par l'intéressé a été formellement rejeté le 8 juillet 2008. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le 5 septembre 2008, M. P. P. a saisi le Greffe général d'une requête en annulation pour excès de pouvoir dirigée contre la décision ministérielle de retrait notifiée le 17 avril 2008, assortie d'une demande de condamnation de l'État aux dépens. À l'appui de son recours, le requérant développait une argumentation articulée en quatre séries de griefs : 1. *La violation des droits de la défense, du principe du contradictoire et de l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne des droits de l'homme* : le requérant soutenait qu'il n'avait pas été avisé de son droit d'être assisté par un avocat lors de l'entretien préalable, que son conseil n'avait pas été prévenu de la tenue de cette réunion et qu'il n'avait pas eu communication intégrale de son dossier administratif, lequel ne pouvait se borner à la seule mention de la décision pénale. 2. *L'atteinte au droit à un procès équitable* : l'entretien s'était déroulé en présence d'un conseil juridique gouvernemental sans la participation directe des membres du gouvernement princier, seuls investis du pouvoir décisionnel. 3. *La méconnaissance des formes substantielles prévues par l'article 12 de l'ordonnance souveraine n° 8.929 du 15 juillet 1987* : l'administration n'aurait justifié ni de la réalité de l'enquête préalable requise ni de la régularité de l'avis émis par la commission des jeux, nécessitant, selon le requérant, une mesure d'instruction ordonnée par le Tribunal Suprême. 4. *L'erreur manifeste d'appréciation* : la sanction administrative emportait la rupture de plein droit de son contrat de travail au sein de la SBM, ce qui revêtait un caractère disproportionné au regard d'une condamnation pour une infraction vénielle, sans lien avec l'exercice de ses fonctions professionnelles. Le Ministre d'État a déposé sa contre-requête le 7 novembre 2008, concluant au rejet intégral des prétentions de M. P. P. L'administration soutenait que la procédure administrative consultative avait été scrupuleusement observée, l'avis de la commission des jeux ayant été régulièrement sollicité le 25 juillet 2007 au vu du procès-verbal de l'entretien. Elle affirmait que l'enquête préalable mentionnée par les textes ne visait que l'octroi initial de l'agrément et non son retrait. Concernant les droits de la défense, l'administration faisait valoir que l'intéressé connaissait précisément le motif unique retenu à son encontre — le jugement de condamnation pénale pour vol joint au courrier du 31 mai 2007 —, qu'il avait disposé de plus de quinze jours pour préparer ses observations ou se faire assister par son avocat déjà constitué, et que l'autorité administrative n'était pas légalement tenue d'attirer expressément son attention sur cette possibilité. Le Ministre d'État excipait enfin de l'inapplicabilité de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme à une procédure administrative non juridictionnelle, et réfutait tout vice d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu des exigences d'intégrité attachées au statut des employés de jeux. Dans sa réplique du 10 décembre 2008, M. P. P. a persisté dans ses conclusions, insistant sur l'existence présumée d'un rapport de la police des jeux non communiqué et réitérant sa demande de mesure d'instruction. Par une duplique enregistrée le 9 janvier 2009, le Ministre d'État a réaffirmé que le retrait reposait exclusivement sur la condamnation correctionnelle définitive et que l'administration, sachant l'intéressé déjà doté d'un avocat dans le cadre de la première procédure contentieuse, n'avait pas l'obligation de lui mentionner à nouveau cette faculté. Le président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 18 novembre 2009. Après audition du rapporteur, des conseils respectifs des parties et des conclusions du Ministère public, le Tribunal Suprême a rendu son arrêt le 30 novembre 2009. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême de Monaco une question cardinale relative à l'étendue des garanties procédurales entourant l'édiction de sanctions administratives ou de mesures défavorables prises en considération de la personne : > L'autorité administrative compétente pour prononcer le retrait d'un agrément professionnel individuel, motivé par des faits personnels reprochés à un administré, est-elle tenue d'informer expressément ce dernier de son droit d'être assisté par un conseil ou un avocat lors de l'audition préalable, à peine d'illégalité de la décision finale pour méconnaissance des droits de la défense ? Il s'agissait ainsi de déterminer si la simple abstention de notifier au préalable à l'administré le droit à l'assistance d'un conseil — dans une hypothèse où l'administré bénéficiait déjà d'un délai suffisant et disposait d'un avocat connu de l'administration — suffit à caractériser une violation du principe général des droits de la défense entraînant l'annulation de la décision administrative unilatérale. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque, adopte une motivation particulièrement condensée et incisive. Écartant l'examen de l'ensemble des autres moyens soulevés par le requérant par la formule prétorienne « *Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens* », la haute juridiction circonscrit son analyse au seul respect des droits de la défense lors de la phase pré-décisionnelle. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême rappelle les séquences chronologiques de la procédure : - La notification à l'intéressé, par lettre du 31 mai 2007 (avec copie du jugement correctionnel de condamnation pour vol), de l'éventualité d'un retrait de son agrément ; - La proposition de présenter des observations écrites ou orales lors d'un entretien ; - Le déroulement de cet entretien contradictoire le 19 juin 2007, suivi de l'envoi de son compte-rendu le 28 juin 2007 ; - La consultation de la commission des jeux le 25 juillet 2007 ; - Le prononcé effectif du retrait de l'agrément le 17 avril 2008. Dans un second temps, posant la prémisse majeure de sa censure, le Tribunal retient : > « Considérant que la mesure attaquée est intervenue sans que l'intéressé ait été avisé de la possibilité d'être assisté d'un conseil ou d'un avocat lors de l'entretien auquel il a été convoqué ; que cette mesure a été prise en considération de la personne sans que soient respectés les droits de la défense ; qu'il y a donc lieu d'en prononcer l'annulation » Par cette articulation, le Tribunal Suprême élève l'information préalable de la faculté d'assistance par un conseil au rang de composante essentielle et indispensable du respect des droits de la défense, dès lors que la décision administrative individuelle est prise « *en considération de la personne* ». Le fait que l'intéressé eût déjà été assisté par un avocat dans les phases contentieuses antérieures ne dispense nullement l'autorité administrative de formuler expressément cet avertissement dans la convocation à l'audition administrative. Le manquement à cette obligation substantielle vicie irrémédiablement la légalité externe de la décision ministérielle. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision est rédigé comme suit : > « DÉCIDE : > > Article 1er. – La décision du Ministre d'État en date du 17 avril 2008 de retrait de l'agrément administratif d'employé de maison de jeu de M. P. P. est annulée. > > Article 2. – Le surplus des conclusions est rejeté. > > Article 3. – Les dépens sont mis à la charge de l'État. > > Article 4. – Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par le Tribunal Suprême de Monaco le 30 novembre 2009 s'impose comme un arrêt d'assemblée plénière de principe au sein du droit public monégasque. Elle s'inscrit au cœur de la théorie générale des actes administratifs individuels défavorables et consacre avec force l'autonomie et la rigueur du principe général du respect des droits de la défense. 1. *La consécration de l'exigence d'un préavis formel d'assistance* : En droit administratif monégasque, à l'instar des principes généraux dégagés par la jurisprudence administrative française (comparable à l'arrêt d'assemblée du Conseil d'État du 5 mai 1944, *Dame Veuve Trompier-Gravier*, ou du 26 octobre 1945, *Aramu*), toute mesure de police, sanction ou mesure de retrait prise en considération de la personne d'un administré doit obligatoirement respecter les garanties inhérentes aux droits de la défense. L'apport fondamental de l'arrêt *Sieur P. P.* réside dans la précision de la portée de ces garanties : il ne suffit pas d'informer l'administré des motifs de la mesure projetée et de lui ouvrir la possibilité d'être entendu (procédure contradictoire simple) ; l'administration a l'obligation positive d'aviser formellement l'administré de son droit d'être assisté par un avocat ou un conseil. L'omission de cette mention dans la convocation emporte une nullité absolue de la procédure, indépendamment du fait que la personne poursuivie ait pu matériellement se faire conseiller par un praticien qu'elle avait déjà mandaté antérieurement. Le Tribunal Suprême refuse ainsi toute approche pragmatique ou relativiste (théories dites des formalités non substantielles ou jurisprudence *Danthony*) en matière de droits fondamentaux de la défense. 2. *Le dépassement de l'applicabilité stricte de la CEDH* : Alors que le Ministre d'État soulevait l'inopérance des stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme au motif que la phase administrative n'était point un « tribunal » juridictionnel, le Tribunal Suprême contourne ce débat conventionnel sans avoir à qualifier la nature de l'organe administratif. En mobilisant directement le principe général du droit relatif au respect des droits de la défense applicable à toute mesure prise « en considération de la personne », la juridiction monégasque assure une protection équivalente — voire plus stricte — à celle issue des canons européens du procès équitable, conférant aux administrés de la Principauté une garantie prétorienne autonome. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens L'arrêt *Sieur P. P.* emporte des conséquences procédurales directes et contraignantes tant pour les autorités administratives de la Principauté que pour les conseils des administrés : - **Pour l'administration monégasque (Ministère d'État, départements ministériels, directions administratives)** : L'autorité publique doit impérativement veiller à la rédaction de ses lettres de notification préalable et de convocation. Dès l'instant où une procédure administrative tend vers l'adoption d'un acte défavorable fondé sur des éléments tirés du comportement, du statut ou de condamnations de l'administré (retraits d'agréments, sanctions disciplinaires, mesures de police individuelle, révocations de statuts dérogatoires), la lettre de convocation à l'entretien préalable doit expressément mentionner, à titre de formalité substantielle : - Le motif précis des griefs allégués et les pièces du dossier fondant la mesure envisagée ; - Le délai imparti pour faire valoir des observations écrites ou orales ; - La faculté d'avoir accès à l'intégralité du dossier administratif ; - La faculté explicite et sans équivoque pour l'administré de se faire assister ou représenter par un avocat ou un conseil de son choix. L'absence de cette seule mention dans le document déclenchant la phase contradictoire rend la décision finale systématiquement vulnérable au recours pour excès de pouvoir, sans que l'administration ne puisse invoquer la connaissance préalable qu'avait l'intéressé de ses droits. - **Pour les avocats-défenseurs et conseils des justiciables** : Cette décision offre un moyen de légalité externe d'une redoutable efficacité. Dans tout contentieux de l'excès de pouvoir dirigé contre une mesure individuelle prise *intuitu personae*, le praticien doit examiner en priorité les convocations écrites préalables à l'audition administrative. La carence de notification du droit à l'assistance constitue un vice de procédure irréversible qui suffit, à lui seul, à justifier l'annulation de l'acte, dispensant la juridiction d'examiner le fond du dossier (notamment la proportionnalité de la sanction ou l'erreur manifeste d'appréciation quant à la gravité des fautes reprochées). Cet arrêt réaffirme ainsi le rôle central de l'avocat dès le stade pré-contentieux administratif, garantissant qu'aucun citoyen ou professionnel ne puisse être soumis à l'instruction d'une mesure de radiation ou de retrait sans avoir été valablement guidé vers une assistance juridique effective.
# Juridiction monégasque (tribunal-travail), 02 octobre 2008, n° 6747 > Décision commentée : Juridiction monégasque (tribunal-travail), 02 octobre 2008, n° 6747 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-travail/2008/10-02-6747)) ## Faits et procédure Un enseignant de sciences économiques est engagé par un établissement scolaire confessionnel à compter du 11 septembre 1989, selon un contrat à durée indéterminée. Il dispose d'un permis de travail délivré à Monaco le 5 juillet 1989. Le 5 septembre 2006, l'établissement lui notifie son licenciement par lettre remise en main propre. La lettre se fonde sur un document de la Direction de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports, qui indique que le salarié « ne doit plus enseigner à Monaco », les conditions requises n'étant plus assurées, notamment celles de l'article 27 de la loi sur l'enseignement. Ce document enjoint à l'employeur de « prendre immédiatement les mesures nécessaires ». L'employeur dispense le salarié d'effectuer son préavis, qui court néanmoins trois mois. Le salarié saisit le Bureau de conciliation du Tribunal du travail. Il sollicite la reconnaissance d'un licenciement dépourvu de motif valable et abusif, ainsi que plusieurs sommes : un reliquat d'indemnité de préavis, un reliquat d'indemnité de licenciement, et 75 000 euros de dommages et intérêts pour rupture abusive. Il soutient n'avoir jamais eu connaissance de la lettre administrative, n'avoir reçu aucune explication précise et que l'injonction ne prescrivait pas un licenciement. À titre subsidiaire, il demande un renvoi devant le Tribunal Suprême au titre d'un recours en appréciation de validité, avec sursis à statuer (la décision n'indique pas expressément la suite donnée à cette demande subsidiaire). L'établissement défendeur invoque l'absence de marge de manœuvre. Selon lui, la perte de l'« agrément » constitue un cas de force majeure, et le salarié aurait fait l'objet d'une mesure administrative lui faisant grief sans avoir exercé de recours. Il produit par ailleurs une enquête de la Sûreté publique relative à des dénonciations d'élèves d'un autre établissement, la Fondation Marika Besobrasova, portant sur le comportement du salarié. ## Question de droit Le tribunal est saisi de plusieurs questions. La première porte sur la portée, dans la relation de travail de droit privé, d'une lettre de l'administration enjoignant à un employeur de « prendre les mesures nécessaires » à l'égard d'un enseignant jugé ne plus satisfaire à la condition de bonne moralité posée par l'article 27 de la loi n° 826 du 14 août 1967. La deuxième question concerne la qualification : cette injonction peut-elle constituer un cas de force majeure ou un fait du prince libérant l'employeur ? La troisième tient à la charge de la preuve d'un motif valable de licenciement, en particulier lorsque le comportement reproché relève d'un autre établissement. La dernière question est celle du caractère abusif de la rupture et de la réparation du préjudice. ## Solution et dispositif Le tribunal écarte l'argument de la force majeure. Il relève qu'aucune autorité publique spécifique n'a été instituée par la loi ni par le règlement pour contrôler la moralité des enseignants ou délivrer un agrément. L'enseignant n'exerçait donc pas en vertu d'un agrément retiré, et le permis de travail n'a fait l'objet d'aucun retrait, ni même d'allégation en ce sens. Dès lors, l'employeur ne pouvait « valablement se considérer comme tenu » par la lettre administrative, qui ne constituait pas une décision administrative individuelle faisant grief au salarié, lequel n'en était pas le destinataire. Le tribunal examine ensuite l'existence d'un motif valable au regard de la condition de bonne moralité, conçue comme « une condition légale supplémentaire à la validité du contrat de travail, tant au niveau de sa formation que de son exécution ». Il relève que l'employeur se borne à produire la copie d'une procédure d'enquête relative à un autre établissement, procédure ayant fait l'objet d'un classement sans suite et dont il ne résulte, selon le tribunal, aucune faute imputable au salarié. Le licenciement n'est donc pas justifié par un motif valable. S'agissant du caractère abusif, le tribunal retient la précipitation et la « légèreté blâmable » de l'employeur. Il relève l'ancienneté de dix-sept ans du salarié, l'unique blâme ancien de 1992 jugé non pertinent, et la possibilité pour l'employeur, face à une injonction ambiguë et alors qu'une enquête pénale était en cours, de « prendre à tout le moins des mesures conservatoires ». Le préjudice, à la fois financier et moral (atteinte à l'image professionnelle dans le domaine de l'enseignement), est évalué à 75 000 euros. Le dispositif est reproduit ci-après, conformément aux termes du jugement : > « Dit que le licenciement de j. YA. par l'établissement FRANCOIS D'ASSISE NICOLAS BARRÉ n'est pas justifié par un motif valable et revêt en outre un caractère abusif ;
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12381 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12381 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/06-16-12381)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et du maintien de l'ordre public sur le territoire national, confrontée aux droits fondamentaux des résidents de longue durée. En l'espèce, M. P. M. (également désigné sous le nom de M. p. MO. dans l'en-tête de la décision), de nationalité française, né le 3 novembre 1955 à Issy-les-Moulineaux, entretenait des liens anciens et étroits avec la Principauté de Monaco. Il y exerçait une activité professionnelle depuis l'année 1971 et occupait, depuis 1991, les fonctions de conducteur-receveur au sein de la Compagnie des Autobus de Monaco. En outre, l'intéressé résidait régulièrement sur le territoire monégasque depuis plus de quinze ans sous le couvert d'une carte de résident. Cette stabilité professionnelle et résidentielle s'est trouvée bouleversée par des événements d'ordre pénal et familial survenus tant en France qu'à Monaco. À la suite d'une plainte déposée en septembre 2010, M. P. M. a fait l'objet de poursuites pénales en France. Par un jugement rendu le 8 février 2013, la chambre correctionnelle du Tribunal de Grande Instance d'Alès l'a déclaré coupable de faits d'agression sexuelle sur un mineur de quinze ans commis par un ascendant ou une personne ayant autorité, faits perpétrés entre le 1er juillet 2009 et le 30 août 2010. La juridiction répressive française l'a condamné, à titre de peine principale, à une peine d'emprisonnement délictuel de trois ans assortie du sursis. Ce jugement correctionnel est passé en force de chose jugée, bien que M. P. M. ait toujours nié la version des faits présentée par la plaignante. Parallèlement à cette condamnation pénale, la situation familiale du requérant a connu une rupture. Son épouse ayant introduit une procédure de divorce, M. P. M. s'est vu contraint de quitter le domicile conjugal pour s'installer dans un autre appartement situé à Monaco. Afin de régulariser sa situation administrative au regard de ce changement de domicile, il a sollicité auprès des services compétents l'établissement d'un duplicata pour changement d'adresse de sa carte de résident. C'est à l'occasion de l'instruction de cette demande purement déclarative que l'administration monégasque a pris connaissance de la condamnation pénale prononcée en France. Par une décision n° 2013-5706 prise le 3 avril 2013 par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, et notifiée par procès-verbal le 29 avril 2013, l'administration a informé M. P. M. que sa carte de résident, loin d'être renouvelée ou modifiée, était « neutralisée » dès cet instant. En conséquence de cette mesure de retrait de son titre de séjour, l'autorisation de résider sur le territoire monégasque lui était retirée, et un délai de deux mois lui était imparti pour quitter la Principauté, à raison de la condamnation pénale prononcée à son encontre en France. Contestant le bien-fondé et la régularité de cette mesure administrative d'éloignement indirect, M. P. M. a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État le 21 mai 2013 (la décision mentionnant par suite d'une erreur purement matérielle la date du « 21 mai 2003 » dans l'exposé des faits, mais rectifiant au « 21 mai 2013 » dans les motifs). Par une décision en date du 30 juillet 2013, le Ministre d'État a expressément rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi la mesure de neutralisation de la carte de résident et l'obligation de quitter le territoire monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de cette mesure de police administrative, M. P. M. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête en annulation enregistrée au Greffe Général le 30 septembre 2013 sous le numéro TS 2013-21. Fondé sur l'article 90 B de la Constitution monégasque relatif au contentieux administratif de l'excès de pouvoir, son recours tendait à l'annulation conjointe de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 3 avril 2013 (notifiée le 29 avril 2013) neutralisant sa carte de résident et lui enjoignant de quitter le territoire sous deux mois, ainsi que de la décision du Ministre d'État du 30 juillet 2013 portant rejet de son recours hiérarchique. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. P. M. soulevait en premier lieu un moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte. Il soutenait que la décision du 3 avril 2013 émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait été prise par une autorité incompétente, aux motifs que seul le Ministre d'État détient le pouvoir d'expulser ou de refouler un étranger en vertu de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. En second lieu, il invoquait un vice de forme tenant au défaut ou à l'insuffisance de motivation des décisions attaquées, en violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon le requérant, le procès-verbal de notification du 29 avril 2013 était dépourvu de tout élément objectif démontrant qu'il était susceptible de troubler l'ordre public monégasque, la décision semblant reposer uniquement sur la « gravité des faits » commis dans le pays voisin. Il invitait le Tribunal Suprême à infléchir sa jurisprudence traditionnelle — selon laquelle la simple référence à une condamnation pénale suffit à motiver la décision — en soutenant qu'à la lumière de l'exposé des motifs de la loi du 29 juin 2006, la motivation est intrinsèquement liée au respect des droits de la défense et du principe du contradictoire. Il reprochait également au courrier de rejet du Ministre d'État du 30 juillet 2013 son caractère laconique et son absence de motif. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant articulait quatre griefs principaux : 1. Un défaut de base légale et une violation de l'Ordonnance n° 3.153 du 19 mars 1964 : il faisait valoir qu'il remplissait toutes les conditions posées par l'article 1er de ladite Ordonnance pour s'établir à Monaco. En outre, il soutenait que les articles 14 et 17 de ce texte ne permettaient d'enjoindre à un étranger titulaire d'une carte en cours de validité de quitter le territoire que par les procédures du refoulement ou de l'interdiction de séjour par arrêté d'expulsion, de sorte que la mesure hybride de « neutralisation » de sa carte de séjour était dépourvue de tout fondement légal. 2. Une violation des garanties procédurales prévues par l'article 1er du Protocole n° 7 additionnel à la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales (CEDH), rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 411 du 15 février 2006 : le requérant soulignait l'incohérence procédurale consistant à le sommer de quitter le territoire sous deux mois alors que le délai de réponse à un recours administratif est de quatre mois maximum, l'obligeant ainsi à exécuter la sanction avant d'avoir pu exercer toutes les voies de recours et sans avoir pu s'expliquer préalablement sur la mesure d'expulsion. 3. Une erreur manifeste d'appréciation quant à l'existence d'une menace pour l'ordre public : M. P. M. arguait qu'il n'avait jamais troublé l'ordre public monégasque en plus de vingt ans de présence, et que le trouble causé à l'ordre public français devait être relativisé au regard de l'indulgence de la peine prononcée (trois ans avec sursis). Il pointait par ailleurs une contradiction intrinsèque de la mesure : la simple neutralisation de sa carte de résident ne lui interdisant pas l'accès au territoire, il conservait le droit de vivre à Monaco par périodes de trois mois, d'y aller et venir et d'y travailler, mais se voyait seulement interdire d'y dormir de manière ininterrompue. Une telle incohérence démontrait, selon lui, l'erreur manifeste d'appréciation entachant l'acte. 4. Une violation de l'article 8 de la CEDH : il soutenait enfin que cette mesure portait une atteinte excessive et disproportionnée à sa situation personnelle et familiale. En défense, par une contre-requête enregistrée le 2 décembre 2013, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête. Répondant aux moyens de légalité externe, l'État de Monaco précisait d'abord la nature exacte de l'acte attaqué : la « neutralisation » d'une carte de résident ne constitue ni un refoulement ni une expulsion relevant de l'article 22 de l'Ordonnance n° 3.153 (compétence du Ministre d'État), mais une décision de retrait du titre de séjour. Dès lors, en vertu de l'article 4 de l'Ordonnance qui confie au Directeur de la Sûreté Publique la délivrance des cartes de séjour, cette autorité — ou par voie d'évocation son supérieur hiérarchique, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur — est compétente pour les retirer par application de la règle du parallélisme des formes. Au surplus, le Ministre d'État avait lui-même confirmé la mesure sur recours hiérarchique. Concernant la motivation, le Ministre d'État rappelait la jurisprudence constante du Tribunal Suprême selon laquelle la mention conjointe de la condamnation pénale et des faits révélés par celle-ci satisfait pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ce qui était le cas en l'espèce tant pour la décision initiale que pour le rejet du recours hiérarchique. Sur la légalité interne, le Ministre d'État opposait que la décision trouvait son fondement légal dans l'article 17 alinéa 1er de l'Ordonnance n° 3.153, le retrait s'entendant en jurisprudence aussi bien de la neutralisation des titres périmés que de l'annulation des titres en cours de validité par l'autorité de police. Quant à l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH, l'État soutenait qu'il était doublement inapplicable : d'une part, parce que la mesure de retrait n'est pas une expulsion (l'intéressé pouvant séjourner par périodes de trois mois) ; d'autre part, parce que le paragraphe 2 de cet article autorise l'éloignement avant l'exercice des droits procéduraux lorsque la mesure est nécessaire dans l'intérêt de l'ordre public, M. P. M. ayant au demeurant pu faire valoir ses arguments lors de son recours hiérarchique. Sur le fond de la mesure de police, le Ministre d'État faisait valoir que les faits d'agression sexuelle sur mineur de quinze ans par ascendant révélés par la condamnation française démontraient un comportement incompatible avec la détention d'une carte de résident et caractérisaient une menace de trouble à l'ordre public justifiant une mesure de police par nature préventive. Le fait que le requérant puisse continuer à séjourner par périodes de trois mois traduisait non pas une incohérence, mais l'exacte adéquation et proportionnalité de la mesure de police aux faits. Enfin, aucune atteinte disproportionnée à l'article 8 de la CEDH n'était établie, la décision n'interdisant pas au requérant de résider dans une commune française limitrophe pour exercer la garde alternée de son fils, et une éventuelle perte d'emploi ne résultant que de sa propre condamnation pénale. Après la nomination d'un rapporteur le 2 octobre 2013 et la clôture de l'instruction le 7 avril 2014, l'affaire a été appelée à l'audience du 4 juin 2014 devant le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière, pour une lecture de la décision le 16 juin 2014. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, était amené à résoudre une question juridique complexe touchant à l'articulation du droit administratif interne de la police des étrangers et du droit européen des droits de l'homme : Le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur peut-il légalement, sur le fondement de ses pouvoirs généraux de police et par application du parallélisme des compétences, prononcer le retrait (« neutralisation ») de la carte de séjour d'un résident étranger en se fondant exclusivement sur une condamnation pénale avec sursis prononcée par une juridiction étrangère pour des faits d'agression sexuelle sur mineur, et une telle mesure respecte-t-elle l'obligation légale de motivation ainsi que les garanties procédurales et substantielles issues de l'article 8 de la CEDH et de l'article 1er de son Protocole additionnel n° 7 ? Cette question principale se décomposait en plusieurs sous-questions techniques que la Haute Juridiction devait trancher successivement : - Sur le plan de la compétence : l'habilitation législative ou réglementaire donnée à un chef de service (le Directeur de la Sûreté Publique) pour délivrer un acte administratif confère-t-elle implicitement à son supérieur hiérarchique (le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur) la compétence pour retirer ou abroger cet acte ? - Sur le plan formel : la simple reproduction du dispositif d'un jugement correctionnel étranger et de la qualification pénale des faits suffit-elle à satisfaire à l'exigence de motivation des mesures de police posée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, sans qu'il soit besoin de caractériser explicitement dans le corps de l'acte le risque de trouble à l'ordre public monégasque ? - Sur le plan substantiel et conventionnel : des faits délictueux commis à l'étranger et sanctionnés d'une peine avec sursis suffisent-ils, par leur seule nature, à caractériser une menace actuelle de trouble à l'ordre public monégasque justifiant à la fois l'abrogation du titre de séjour, la mise à l'écart des garanties procédurales préalables du Protocole n° 7 à la CEDH, et une ingérence dans la vie privée et familiale d'un étranger résidant et travaillant depuis plusieurs décennies en Principauté ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de M. P. M. et valider les décisions administratives attaquées, le Tribunal Suprême adopte un raisonnement structuré, concis et particulièrement ferme, qui épouse largement la thèse soutenue en défense par le Ministre d'État. La motivation de la décision s'articule classiquement autour de la distinction entre la légalité externe et la légalité interne. #### 1. L'examen de la légalité externe : consécration du pouvoir hiérarchique d'abrogation et maintien d'une conception formelle de la motivation Le Tribunal Suprême écarte en premier lieu le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte par un syllogisme juridique extrêmement ramassé. Visant l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, qui dispose que « la carte de séjour est délivrée par le Directeur de la Sûreté Publique », la Haute Juridiction en déduit immédiatement que « le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, en sa qualité de supérieur hiérarchique du Directeur de la Sûreté Publique, était compétent pour prendre la décision du 3 avril 2013 retirant le titre de séjour de M. P. M. ». Ce faisant, le juge réalise une double opération juridique implicite mais fondamentale : - D'une part, il requalifie la mesure administrative de « neutralisation » de la carte de résident en une décision de « retrait » (au sens d'abrogation pour l'avenir) du titre de séjour, écartant ainsi les règles de compétence propres à l'expulsion ou au refoulement qui relèvent du Ministre d'État. - D'autre part, il combine le principe du parallélisme des compétences (l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation est compétente pour la retirer) avec les attributs classiques du pouvoir hiérarchique en droit administratif (le supérieur hiérarchique dispose du pouvoir d'évocation ou de substitution d'action vis-à-vis des compétences attribuées à son subordonné). En second lieu, sur le terrain du vice de forme, le Tribunal Suprême rejette le grief d'insuffisance de motivation au regard de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police. Le juge constate que la décision initiale du 3 avril 2013 mentionnait expressément la « condamnation du 8 février 2013 par le Tribunal de Grande Instance d'Alès, chambre correctionnelle, à 3 ans d'emprisonnement délictuel à titre de peine principale, avec sursis, pour des faits d'agression sexuelle sur un mineur de 15 ans par ascendant ou personne ayant autorité, faits commis entre le 1er juillet 2009 et le 30 août 2010 ». Pour le Tribunal Suprême, cette citation satisfait pleinement aux exigences légales dès lors qu'elle « mentionne tant la condamnation prononcée à l'encontre de M. P. M. par le Jugement correctionnel du 8 février 2013, passé en force de chose jugée, que les faits révélés par ce jugement ». La même validation est opérée pour la décision du Ministre d'État du 30 juillet 2013 rejetant le recours hiérarchique, laquelle rappelait tant la condamnation que les faits révélés avant d'en déduire qu'au regard de leur gravité, une suite favorable ne pouvait être donnée. Le juge refuse donc d'exiger de l'administration une démonstration spécifique et circonstanciée, dans le corps même de l'acte, du lien entre ces faits passés et un risque futur pour l'ordre public monégasque : l'énoncé de la qualification pénale des faits et de la condamnation définitive se suffit à lui-même sur le plan formel. #### 2. L'examen de la légalité interne : la gravité intrinsèque des faits pénaux comme fondement de la menace à l'ordre public et la neutralisation des griefs conventionnels Abordant le bien-fondé de la mesure, le Tribunal Suprême pose d'abord le principe directeur gouvernant la matière : « les autorités peuvent, au titre de leurs pouvoirs de police, procéder au retrait du titre de séjour d'un résident étranger dès lors que le comportement de celui-ci le justifie ». L'existence d'un pouvoir général de police administrative permettant de mettre fin à une autorisation de séjour en cours de validité en raison du comportement du titulaire est ainsi fermement réaffirmée, indépendamment des procédures d'expulsion stricto sensu. Appréciant ensuite la qualification juridique des faits de l'espèce, la juridiction affirme que « la nature même des faits révélés par la condamnation prononcée le 8 février 2013 par le Tribunal de Grande Instance d'Alès est de nature à faire regarder leur auteur comme constituant une menace de trouble à l'ordre public monégasque justifiant la mesure de police prise à son encontre ». C'est donc la « nature même » de l'infraction (agression sexuelle sur mineur de quinze
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13183 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13183 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-13183)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige trouve son origine dans la mise en œuvre du dispositif législatif monégasque régissant le secteur locatif dit « protégé ». Ce secteur concerne particulièrement les conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Le cadre normatif de ce régime est fixé par la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 (également visée dans la décision avec la date du 20 décembre 2000), telle que modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004. Aux termes de cette législation, et plus particulièrement des articles 20 et 30 de la loi n° 1235 modifiée (issus des articles 14 et 18 de la loi modificative n° 1291 du 21 décembre 2004), le législateur a encadré l'évolution financière des baux concernés. Le second alinéa de l'article 20 dispose ainsi que l'augmentation annuelle du montant du loyer est plafonnée : elle ne peut excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques français » (INSEE). L'article 30 de la même loi renvoie expressément à des bases de calcul identiques pour les majorations de loyers qu'il prévoit. En vue de l'application de ces dispositions pour l'année 2006, l'État de Monaco a procédé à la publication d'un acte sur le site Internet officiel de son gouvernement (www.monaco.gouv.mc), sous l'intitulé « DIRECTION DE L'HABITAT ». Cet acte administratif avait pour objet de porter à la connaissance du public et des acteurs du marché locatif le taux de variation applicable au 1er janvier 2006. En se référant aux articles 14 et 18 de la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, la Direction de l'habitat a fixé la variation au 1er janvier 2006 de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice INSEE précité au taux de 1,91 %. Pour aboutir à ce chiffre de 1,91 %, l'administration monégasque a retenu une méthode de calcul spécifique, dont le détail a été révélé au cours de l'instruction contentieuse par les observations du Ministre d'État. La Direction de l'habitat a procédé en deux étapes : dans un premier temps, elle a comparé l'indice du premier trimestre de l'année 2005 à celui du quatrième trimestre de l'année 2004, puis elle a comparé l'indice de chacun des trois trimestres suivants de l'année 2005 à l'indice du trimestre immédiatement précédent ; dans un second temps, elle a effectué la moyenne arithmétique des quatre variations trimestrielles ainsi obtenues pour l'année 2005. Contestant tant la régularité de cet acte que l'exactitude mathématique et juridique du taux de 1,91 % ainsi déterminé, l'Association des locataires de Monaco a décidé de porter le différend devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe le 3 janvier 2006, l'Association des locataires de Monaco, agissant par l'intermédiaire de la présidente de son conseil d'administration en exercice, a saisi le Tribunal Suprême. La requête articulait deux chefs de conclusions distincts, combinant le contentieux de l'annulation et le contentieux de la pleine juridiction sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. En premier lieu, l'association requérante formulait des conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre l'acte édité par l'État de Monaco sur le site Internet officiel du gouvernement sous l'intitulé « DIRECTION DE L'HABITAT », fixant à 1,91 % le taux maximum d'augmentation des loyers au 1er janvier 2006. Elle soutenait que le mode de détermination de cette augmentation annuelle procédait d'une application inexacte des dispositions législatives en vigueur. En second lieu, l'Association des locataires de Monaco présentait des conclusions à fin d'indemnité, sollicitant la réparation du préjudice qu'elle estimait découler de l'édiction de cette décision administrative illégale. L'examen de cette affaire par le Tribunal Suprême a nécessité une mesure préalable. En effet, le visa de la décision commentée mentionne l'existence d'une décision avant dire droit du Tribunal Suprême en date du 4 décembre 2006, par laquelle la haute juridiction a prescrit une mesure d'instruction (dont la teneur exacte antérieure n'est pas précisée dans la décision, bien que la suite des motifs révèle qu'elle a conduit le Ministre d'État à expliciter la méthode de calcul employée par ses services). En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, défendeur à l'instance, a déposé des observations qui ont été enregistrées le 8 janvier 2007. Dans le cadre de ces écritures, le Ministre d'État a exposé le détail du mécanisme mathématique utilisé par la Direction de l'habitat pour parvenir au taux contesté de 1,91 %, concluant au rejet de la requête (le détail de l'argumentation en défense sur la recevabilité ou le volet indemnitaire n'est pas autrement précisé dans la décision). Par une ordonnance du 22 février 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 20 mars 2007. Le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en assemblée plénière, statuant en matière administrative. Lors de l'audience, après la lecture du rapport par Monsieur Jean Michaud, membre titulaire, la juridiction a entendu les plaidoiries de Maître Jean-Pierre Licari pour l'Association des locataires de Monaco, et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. La décision, jugée et délibérée le 20 mars 2007, a été prononcée publiquement le 21 mars 2007. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique, touchant d'une part à la légalité interne d'un acte administratif réglementaire d'application de la loi, et d'autre part aux conditions d'engagement de la responsabilité indemnitaire de l'État consécutivement à une illégalité. Sur le terrain de la légalité, la question de droit centrale consistait à déterminer le sens et la portée exacts de la formule législative figurant au second alinéa de l'article 20 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée, selon laquelle l'augmentation annuelle du montant du loyer ne peut excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques français ». Plus précisément, le juge devait trancher entre deux interprétations méthodologiques : - L'expression « variation de la moyenne sur quatre trimestres » autorisait-elle l'administration à calculer la moyenne des variations trimestrielles successives enregistrées au cours des quatre trimestres de l'année écoulée (méthode dite de la « moyenne des variations » retenue par la Direction de l'habitat) ? - Ou imposait-elle au contraire de calculer d'abord la moyenne des indices des quatre trimestres de l'année écoulée, puis d'établir la variation de cette moyenne annuelle par rapport à la moyenne des indices des quatre trimestres de l'année précédente (méthode dite de la « variation des moyennes ») ? Implicitement mais nécessairement, la résolution de cette question supposait également que le Tribunal Suprême reconnaisse le caractère d'acte administratif décisoire, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, à une information publiée par la Direction de l'habitat sur le site Internet officiel du gouvernement monégasque. Sur le terrain indemnitaire, la question posée au juge était de savoir si une association de défense des locataires justifiait d'un préjudice propre, direct et certain, susceptible d'ouvrir droit à réparation du seul fait de l'illégalité de la décision administrative fixant un plafond d'augmentation des loyers erroné, ou si le préjudice éventuel ne résidait que dans le patrimoine individuel des locataires ayant acquitté un trop-perçu auprès de leurs bailleurs. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur analytique et sa concision, scindant strictement l'examen des conclusions à fin d'annulation et celui des conclusions à fin d'indemnité. #### 1. Sur l'annulation de l'acte administratif pour violation de la loi Avant même d'aborder le fond du calcul, il convient de relever que le Tribunal Suprême admet sans réserve la recevabilité du recours en annulation dirigé contre « l'acte édité par l'État de Monaco sur le site officiel de son gouvernement [...] intitulé "DIRECTION DE L'HABITAT" ». Bien que la décision ne comporte pas de considérant spécifique dédié à la qualification de cet acte, l'intitulé du sommaire officiel (« Acte administratif réglementaire ») ainsi que les motifs qui le qualifient expressément de « décision attaquée » ayant pour effet de « fixer à 1,91 % [...] le pourcentage maximum d'augmentation annuelle des loyers » démontrent que la haute juridiction y voit un véritable acte administratif faisant grief, nonobstant son support exclusivement numérique et son apparence informative. Sur le fond de la légalité, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme juridique classique. Dans sa majeure, il rappelle littéralement les termes du second alinéa de l'article 20 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000, modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, ainsi que le renvoi opéré par l'article 30 de la même loi. Le texte législatif vise expressément « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice ». Le juge dégage ensuite la méthode d'interprétation authentique de cette disposition législative. Il énonce de manière impérative la marche à suivre pour déterminer le pourcentage maximum d'augmentation applicable au 1er janvier 2006 : « il convenait de faire la moyenne des indices des quatre trimestres précédant cette date, soit ceux de 2005, puis de calculer la variation de cette moyenne par rapport à la moyenne des indices des quatre trimestres de 2004 ». Le Tribunal Suprême s'en tient à une lecture littérale et syntaxique stricte de la loi : le substantif principal est « la variation », complété par le groupe nominal « de la moyenne sur quatre trimestres ». C'est donc bien la moyenne qui varie d'une période de quatre trimestres à une autre période de quatre trimestres. Dans sa mineure, le Tribunal Suprême confronte cette exigence légale à la pratique administrative telle qu'elle a été révélée par l'instruction. S'appuyant sur les observations du Ministre d'État, la juridiction relève que la Direction de l'habitat a opéré tout autrement : elle a comparé l'indice du premier trimestre 2005 à celui du quatrième trimestre 2004, puis chacun des trois trimestres suivants de 2005 au trimestre précédent, avant de faire « la moyenne des variations obtenues pour chacun des quatre trimestres de 2005 ». En somme, l'administration a inversé les termes de l'équation légale en substituant la « moyenne des variations » à la « variation de la moyenne ». La conclusion du syllogisme tombe alors avec l'évidence d'une erreur de droit manifeste : « en procédant ainsi, la Direction de l'habitat a fait une inexacte application des dispositions législatives précitées ». L'acte administratif méconnaissant le texte de loi qu'il avait pour mission de mettre en œuvre, l'association requérante est déclarée fondée à en demander l'annulation. #### 2. Sur le rejet des conclusions indemnitaires L'illégalité d'un acte administratif, bien que constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique, ne suffit pas à elle seule à entraîner une condamnation pécuniaire de l'État. Encore faut-il que le requérant établisse l'existence d'un préjudice certain et d'un lien de causalité. Sur ce second volet du litige, le Tribunal Suprême oppose un refus catégorique aux prétentions de l'Association des locataires de Monaco, par un motif double : - D'une part, la haute juridiction constate souverainement que l'association « ne justifie pas avoir subi un préjudice du fait de la décision annulée ». En tant que personne morale distincte de ses adhérents, l'association n'est pas elle-même locataire d'un bien soumis à l'augmentation illégale et n'apporte la preuve d'aucune atteinte à ses intérêts propres (matériels ou moraux). - D'autre part, et de manière très pédagogique, le Tribunal Suprême indique la voie de droit appropriée pour remédier aux conséquences financières de l'acte annulé : « il appartient, le cas échéant, à ses membres de demander à leur bailleur le remboursement des sommes qu'ils auraient indûment payées en application de la décision annulée ». Le préjudice financier éventuel réside dans le patrimoine des locataires personnes physiques, et sa réparation ne passe pas par une action en responsabilité contre l'État, mais par une action civile en répétition de l'indu dirigée contre les propriétaires bailleurs, dès lors que l'annulation rétroactive de la décision administrative prive de base légale la fraction d'augmentation des loyers excédant le taux légalement admissible. En conséquence, les conclusions à fin d'indemnité sont rejetées, tandis que les dépens de l'instance sont intégralement mis à la charge de l'État, partie perdante sur le principal. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > La décision susvisée de la Direction de l'Habitat est annulée. > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > Les dépens sont à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière sous la présidence du professeur Roland Drago, présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel majeur à plusieurs titres, bien que sa rédaction d'une grande sobriété suive le modèle classique des arrêts du Conseil d'État français. Elle s'inscrit au carrefour du droit du contentieux administratif général et du droit spécial de l'immobilier monégasque. #### 1. L'appréhension contentieuse des actes publiés sur Internet et la notion d'acte réglementaire Le premier apport fondamental de cette décision réside dans l'identification de l'acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir au sens de l'article 90 B 1° de la Constitution. En l'espèce, l'acte attaqué ne revêtait pas la forme solennelle d'une Ordonnance Souveraine ou d'un Arrêté Ministériel publié au *Journal de Monaco*. Il s'agissait d'un simple « acte édité par l'État de Monaco sur le site officiel de son gouvernement (www.monaco.gouv.mc) intitulé "DIRECTION DE L'HABITAT" ». Au-delà du formalisme, le Tribunal Suprême s'attache exclusivement à la substance et à la portée juridique de cet écrit numérique. En fixant le taux de variation de l'indice à 1,91 % en application des articles 14 et 18 de la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, la Direction de l'habitat ne s'est pas bornée à délivrer un simple renseignement ou une information dépourvue de valeur juridique. Elle a édicté une norme générale et impersonnelle destinée à régir l'ensemble des contrats de bail relevant du secteur protégé à compter du 1er janvier 2006. Comme l'indique explicitement l'indexation officielle de la décision, le Tribunal Suprême qualifie cette publication d'« acte administratif réglementaire » constituant un « texte d'application » de dispositions législatives. Cette approche réaliste et pragmatique du juge constitutionnel et administratif monégasque fait écho à l'évolution générale du droit administratif moderne face à la dématérialisation de l'action publique. Dès lors qu'une autorité administrative utilise son site Internet officiel pour publier une règle qui modifie l'ordonnancement juridique ou fixe impérativement un paramètre économique prévu par la loi (ici le plafond d'augmentation des loyers), cette publication acquiert le caractère d'une décision faisant grief. Le contrôle de légalité ne saurait être contourné par l'absence de forme instrumentaire traditionnelle : la publication électronique par une direction administrative engage l'État et ouvre la voie au recours en annulation. #### 2. La rigueur du contrôle de l'application de la loi et la méthodologie statistique Le deuxième enseignement majeur de la décision réside dans l'intensité du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les opérations techniques et mathématiques mises en œuvre par l'administration pour appliquer la loi. Le législateur monégasque, à travers la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, a choisi d'indexer l'évolution des loyers du secteur ancien sur un indicateur économique exogène mais de référence : l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'INSEE. Toutefois, pour lisser les fluctuations conjoncturelles brusques qui pourraient résulter de la prise en compte d'un indice trimestriel isolé, le législateur a prescrit que l'augmentation annuelle ne pourrait excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres » de cet indice. La divergence d'interprétation entre l'Association des locataires et la Direction de l'habitat mettait en lumière une confusion mathématique classique mais lourde de conséquences économiques : la confusion entre le taux de variation d'une moyenne mobile sur quatre trimestres (glissement annuel de la moyenne annuelle) et la moyenne des taux de variation trimestriels (moyenne des glissements trimestriels). Sur le plan mathématique et statistique, ces deux méthodes aboutissent à des résultats radicalement différents : - La méthode de la Direction de l'habitat (comparer le T1 2005 au T4 2004, le T2 2005 au T1 2005, le T3 2005 au T2 2005, le T4 2005 au T3 2005, puis faire la moyenne des quatre pourcentages obtenus) ne mesure en réalité que l'évolution des prix entre la fin de l'année 2004 et la fin de l'année 2005, divisée par quatre (si l'on raisonne en taux moyen trimestriel, ou additionnée si l'administration a commis une erreur supplémentaire d'agrégation aboutissant à 1,91 %). Surtout, cette méthode ne calcule à aucun moment une « moyenne sur quatre trimestres de l'indice » comme l'exige le texte, mais une moyenne de variations d'indices isolés. - La méthode validée et imposée par le Tribunal Suprême respecte scrupuleusement la lettre et l'esprit de l'article 20 de la loi n° 1235 modifiée. Pour connaître « la variation de la moyenne sur quatre trimestres », il faut d'abord établir l'objet qui varie, à savoir « la moyenne sur quatre trimestres de l'indice ». Pour une échéance au 1er janvier 2006, cette moyenne est la moyenne arithmétique des quatre indices trimestriels de l'année 2005. Ensuite, pour calculer la « variation » annuelle de cette grandeur, il faut nécessairement la rapporter à la grandeur homologue de l'année précédente, c'est-à-dire la moyenne arithmétique des quatre indices trimestriels de l'année
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13185 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13185 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-13185)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sous le numéro de rôle 2006/9, s'inscrit dans le cadre spécifique de la police administrative spéciale des maisons de jeux et du contrôle exercé par la puissance publique sur le personnel y exerçant ses fonctions. Le requérant, Monsieur P. P. (également désigné dans le corps de la décision sous l'identité de M. p. PR.), demeurant à Monaco, occupait les fonctions d'employé des jeux au sein de la Société des Bains de Mer. Pour être autorisé à exercer une telle activité professionnelle au sein d'une maison de jeux en Principauté, la réglementation en vigueur — constituée notamment par la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard et par l'Ordonnance n° 8929 du 15 juillet 1987 fixant ses modalités d'application — subordonne l'emploi à la détention préalable et au maintien d'un agrément administratif délivré par l'autorité publique. Monsieur P. P. était titulaire de cet agrément administratif qui lui permettait d'exercer régulièrement ses fonctions d'employé des jeux à la Société des Bains de Mer. Les éléments factuels antérieurs à la décision administrative litigieuse ne sont connus qu'à travers l'exposé des moyens de la requête, le texte de la décision ne détaillant pas de manière autonome la chronologie des événements pénaux ou disciplinaires ayant précédé l'intervention de l'autorité administrative. Il ressort toutefois des écritures du requérant, telles que visées par le Tribunal Suprême, l'existence d'une condamnation prononcée à l'encontre de Monsieur P. P. à une peine de 1 500 € d'amende pour des faits qualifiés de vol de disques compacts. La date de cette condamnation, la juridiction l'ayant prononcée ainsi que les circonstances exactes de la commission de cette infraction ne sont pas davantage explicitées (non précisé dans la décision). C'est dans ce contexte qu'est intervenue une décision administrative individuelle émanant de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, en date du 5 janvier 2006. Par cet acte administratif unilatéral, le Ministre d'État a retiré à Monsieur P. P. l'agrément administratif exigé pour être employé dans une maison de jeux, le privant ainsi du titre juridique indispensable à la poursuite de ses fonctions d'employé des jeux au sein de la Société des Bains de Mer. Les modalités exactes de la notification initiale de cette décision du 5 janvier 2006 à l'intéressé ou à son employeur, ainsi que l'existence éventuelle d'un recours administratif gracieux préalable ayant pu proroger le délai de recours contentieux entre le mois de janvier et le mois de juin 2006, ne figurent pas dans les visas de l'arrêt (non précisé dans la décision). Toutefois, postérieurement à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque par l'employé évincé, la situation factuelle et juridique a connu une évolution décisive du fait de l'administration elle-même. En effet, par une nouvelle décision en date du 26 juillet 2006, le Ministre d'État a rapporté sa décision initiale de retrait d'agrément du 5 janvier 2006. Cette décision de retrait de l'acte attaqué a été portée à la connaissance de l'employeur, la Société des Bains de Mer, par une lettre officielle datée du même jour, le 26 juillet 2006. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de la mesure administrative le privant de son agrément professionnel, Monsieur P. P. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Sa requête a été officiellement enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 12 juin 2006. Pour assurer la défense de ses intérêts devant la juridiction suprême, le requérant a élu domicile en l'étude de Maître Franck Michel, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, lequel a également assuré la plaidoirie. L'objet principal et exclusif de la requête introductive d'instance de Monsieur P. P. tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État en date du 5 janvier 2006 lui retirant l'agrément administratif afférent aux fonctions d'employé des jeux à la Société des Bains de Mer. Au soutien de ses prétentions annulatoires, le requérant articulait trois moyens distincts relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne de l'acte administratif individuel attaqué : En premier lieu, sur le terrain des principes généraux du droit et des garanties procédurales, Monsieur P. P. invoquait la violation des droits de la défense. Il soutenait que la décision de retrait d'agrément, qui revêt le caractère d'une mesure prise en considération de la personne et emportant des conséquences graves sur sa situation professionnelle, avait été adoptée sans qu'il ait pu préalablement connaître les faits qui lui étaient imputés par l'autorité administrative et sans qu'il ait été mis à même de présenter utilement ses explications. En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe et du vice de procédure, le requérant excipait de la violation des règles de procédure consultative prévues par les textes régissant la police des jeux. Il faisait valoir que le retrait d'agrément n'aurait pu être légalement prononcé par le Ministre d'État qu'après la consultation préalable de la commission des jeux, en soutenant que cette formalité substantielle devait intervenir dans les conditions expressément prévues par les dispositions de l'article 12 de l'Ordonnance n° 8929 du 15 juillet 1987 fixant les modalités d'application de la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard. En troisième et dernier lieu, sur le terrain de la légalité interne et du contrôle de la qualification juridique des faits, Monsieur P. P. soulevait un moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. Ignorant manifestement les motifs formels exacts de l'acte faute de communication préalable des griefs — ce qui explique la formulation hypothétique du moyen —, le requérant soutenait qu'à supposer que la décision de retrait d'agrément ait été motivée par sa condamnation pénale à une peine de 1 500 € d'amende pour vol de disques compacts, une telle mesure administrative serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de la gravité toute relative des faits et de leur disproportion avec la perte de son emploi. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par Maître Karczag-Mencarelli, avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 9 août 2006. Tirant les conséquences procédurales de sa propre décision du 26 juillet 2006 ayant rapporté l'acte litigieux du 5 janvier 2006 et notifiée le jour même à la Société des Bains de Mer, l'autorité administrative n'a pas conclu au rejet au fond de la requête, mais a demandé au Tribunal Suprême de décider qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête de Monsieur P. P. L'instruction de l'affaire s'étant poursuivie, le Président du Tribunal Suprême a, par une Ordonnance en date du 5 décembre 2006, renvoyé la cause à l'audience publique du 20 mars 2007. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sous la présidence de Monsieur Roland Drago, a entendu le rapport de Monsieur Michel Bernard, membre titulaire du Tribunal, ainsi que les observations orales et plaidoiries de Maître Franck Michel pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, avant de recueillir les conclusions de Madame le Procureur Général Annie Brunet-Fuster. La décision a été délibérée le 20 mars 2007 et prononcée publiquement le lendemain, le 21 mars 2007. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine initiale du Tribunal Suprême par Monsieur P. P. soulevait, au fond, d'importantes questions relatives au régime juridique du retrait de l'agrément administratif exigé pour occuper un emploi au sein d'une maison de jeux à Monaco. Le juge constitutionnel et administratif monégasque était initialement invité à déterminer quelles sont les garanties procédurales et substantielles qui encadrent le pouvoir de police administrative du Ministre d'État lorsqu'il envisage de retirer un tel agrément. Plus précisément, le litige posait la triple question de savoir si le retrait d'agrément est subordonné au respect du principe général des droits de la défense impliquant la notification préalable des griefs et le recueil des explications de l'intéressé, s'il exige à peine d'illégalité la consultation préalable de la commission des jeux en application de l'article 12 de l'Ordonnance n° 8929 du 15 juillet 1987, et enfin si le prononcé d'un tel retrait sur le fondement d'une condamnation pénale à une amende délictuelle pour un vol commis en dehors de l'établissement de jeux caractérise une erreur manifeste d'appréciation. Cependant, l'intervention en cours d'instance de la décision du Ministre d'État du 26 juillet 2006 rapportant purement et simplement l'acte attaqué du 5 janvier 2006 a déplacé le centre de gravité du litige du terrain de la légalité matérielle et formelle vers celui de la procédure contentieuse administrative. Dès lors, la question de droit préalable et déterminante qu'il appartenait au Tribunal Suprême de trancher était la suivante : quelle est l'incidence procédurale, sur le sort d'un recours pour excès de pouvoir régulièrement introduit devant le Tribunal Suprême, du retrait par l'autorité administrative, postérieurement à l'enregistrement de la requête, de la décision administrative individuelle attaquée, et quelles conséquences le juge doit-il en tirer quant à son office et à l'imputation de la charge des dépens de l'instance ? Il convient à cet égard de relever une particularité remarquable du texte intégral de la décision soumise à l'analyse, qui réside dans la dichotomie entre le sommaire d'indexation (les descripteurs ou « abstrats » figurant en tête du document publié) et le corps même de l'arrêt rendu par le Tribunal Suprême. Tandis que le sommaire énonce de manière affirmative que la décision de retrait d'agrément a été prise en méconnaissance des droits de la défense, sans consultation de la commission des jeux, et qu'elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation (« Erreur manifeste d'appréciation (oui) - Décision illégale (oui) »), le Tribunal Suprême, dans ses motifs décisoires, s'est strictement abstenu d'examiner ces moyens d'annulation en raison de la disparition rétroactive de l'acte attaqué en cours d'instance. Le problème juridique effectivement résolu par la juridiction est donc strictement d'ordre processuel et a trait aux conditions de constatation de la perte d'objet du recours en annulation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 20 mars 2007 se caractérise par une extrême concision, conforme à la tradition rédactrice des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone lorsqu'elles sont amenées à constater l'extinction de l'instance par suite de la disparition de l'acte contesté. Pour fonder sa compétence et asseoir le cadre juridique du litige, le Tribunal Suprême vise en premier lieu les textes fondamentaux régissant le contentieux administratif monégasque : la Constitution de la Principauté, et tout particulièrement son article 90 B 1°, qui confère au Tribunal Suprême la compétence générale pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le juge vise également le corpus législatif et réglementaire propre à la matière du litige, à savoir la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard, prise ensemble avec l'Ordonnance n° 8929 du 15 juillet 1987 fixant ses modalités d'application. Dans la structure même de sa décision, le Tribunal Suprême commence par exposer fidèlement, sous forme de visas précédés de la mention « Attendu que », l'ensemble des griefs d'illégalité externe et interne soulevés par Monsieur P. P. à l'encontre de la décision ministérielle du 5 janvier 2006 (méconnaissance des droits de la défense faute de notification des faits imputés et de possibilité de présenter des explications, erreur manifeste d'appréciation au regard de la condamnation à 1 500 € d'amende pour vol de disques compacts, et défaut de consultation de la commission des jeux exigée par l'article 12 de l'Ordonnance du 15 juillet 1987). Il vise ensuite la contre-requête du Ministre d'État du 9 août 2006 concluant au non-lieu à statuer en raison du retrait de l'acte intervenu le 26 juillet 2006. Toutefois, arrivé au stade de la motivation proprement dite — introduite par la formule classique « Considérant que » —, le Tribunal Suprême opère une économie totale des moyens de fond et de forme articulés par le requérant. L'unique considérant de la décision est ainsi rédigé : « Considérant que, par une décision en date du 26 juillet 2006, postérieure à l'introduction du recours, le Ministre d'État a rapporté la décision attaquée ; qu'ainsi la requête de M. P. est devenue sans objet ; ». La logique juridique qui sous-tend cette motivation lapidaire est implacable au regard de la théorie générale du recours pour excès de pouvoir. Le recours en annulation est un procès fait à un acte, dont l'unique finalité est d'obtenir du juge administratif l'anéantissement rétroactif d'une décision administrative illégale afin de la faire disparaître de l'ordonnancement juridique. Or, en droit administratif, l'opération par laquelle l'autorité administrative « rapporte » une décision antérieure constitue un retrait administratif. À la différence de la simple abrogation, qui ne met fin aux effets de l'acte que pour l'avenir, le retrait opère de manière rétroactive : l'acte rapporté est réputé n'être jamais intervenu et ses effets passés comme futurs sont intégralement effacés. En l'espèce, le Tribunal Suprême procède à une double constatation factuelle et chronologique : d'une part, la requête de Monsieur P. P. a été introduite le 12 juin 2006 ; d'autre part, le Ministre d'État a pris le 26 juillet 2006, soit postérieurement à la saisine du juge, une décision rapportant l'acte du 5 janvier 2006. À la date du 12 juin 2006, le recours était donc parfaitement recevable et pourvu d'un objet, puisque la décision de retrait d'agrément était en vigueur et faisait grief au requérant. Si le retrait de l'acte était intervenu avant l'enregistrement de la requête au Greffe général, le recours aurait été frappé d'une irrecevabilité manifeste dès son introduction, faute d'acte attaquable. Mais dès lors que la décision rapportant l'acte attaqué est intervenue en cours d'instance, le 26 juillet 2006, elle a donné entière satisfaction au requérant sur le plan juridique en faisant disparaître rétroactivement l'acte dont il demandait précisément l'annulation. Le recours ayant perdu sa raison d'être en cours de procédure, le juge de l'excès de pouvoir ne peut plus exercer son office d'annulation sur un acte qui n'existe plus dans l'ordonnancement juridique monégasque. C'est pourquoi le Tribunal Suprême en déduit, par un lien de causalité directe (« qu'ainsi »), que la requête de Monsieur P. P. est devenue sans objet, ce qui commande le prononcé d'un non-lieu à statuer. Enfin, tirant les conséquences implicites mais nécessaires du fait que le requérant était fondé à saisir le juge le 12 juin 2006 et que l'extinction de l'instance résulte exclusivement de la volte-face de l'administration qui a reconnu implicitement la fragilité juridique de sa décision initiale en la rapportant, le Tribunal Suprême met l'intégralité des dépens de l'instance à la charge de l'État. ### C. Le dispositif En conséquence de ce constat de perte d'objet du recours consécutif au retrait administratif de l'acte attaqué, la haute juridiction administrative monégasque prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE > Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de M. p. PR. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision rendue le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco se solde formellement par un non-lieu à statuer, elle présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel de premier plan à un double titre : d'une part, par la mise en œuvre rigoureuse des règles gouvernant le retrait des actes administratifs et le non-lieu contentieux ; d'autre part, par les enseignements majeurs que révèle la confrontation entre les moyens de la requête, le comportement de l'administration en cours d'instance et l'analyse officielle qu'en livre le sommaire de la décision publié sur la base juridique officielle de la Principauté. #### 1. L'orthodoxie procédurale du non-lieu à statuer consécutif au retrait de l'acte attaqué Sur le plan strictement procédural, l'arrêt du 20 mars 2007 s'inscrit dans la plus pure orthodoxie du contentieux administratif, telle qu'elle est pratiquée par le Tribunal Suprême de Monaco en parfaite harmonie avec les principes dégagés par le Conseil d'État français — dont il convient de souligner que plusieurs membres éminents siégeaient au sein de la formation de jugement monégasque en l'espèce, à l'instar du conseiller d'État Michel Bernard, rapporteur de la décision, aux côtés des professeurs Roland Drago et Hubert Charles et du magistrat Jean Michaud. La solution adoptée repose sur la distinction fondamentale entre l'irrecevabilité et le non-lieu à statuer. Dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, l'existence de l'acte administratif faisant grief s'apprécie à la date de l'introduction du recours, c'est-à-dire le 12 juin 2006 en l'espèce. Dès lors que l'acte existe à cette date mais disparaît rétroactivement avant que le juge n'ait statué au fond, par l'effet d'une décision de retrait (« a rapporté la décision attaquée ») prise par l'autorité administrative compétente le 26 juillet 2006, le juge ne rejette pas la requête mais constate qu'il n'y a plus lieu d'y statuer. Pour que le non-lieu à statuer soit acquis en matière d'excès de pouvoir, la jurisprudence administrative exige traditionnellement que la disparition de l'acte soit totale et rétroactive, c'est-à-dire qu'il s'agisse d'un véritable retrait et non d'une simple abrogation pour l'avenir, dans l'hypothèse où l'acte aurait reçu un commencement d'exécution entre son édiction et sa suppression. En l'espèce, la décision du Ministre d'État du 5 janvier 2006 retirant l'agrément d'employé des jeux à Monsieur P. P. avait nécessairement produit des effets juridiques et matériels immédiats entre le 5 janvier 2006 et le 26 juillet 2006, en empêchant l'intéressé d'exercer ses
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8286 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8286 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/11-29-8286)) Le contentieux de la police des étrangers en Principauté de Monaco illustre avec une acuité particulière la tension classique du droit administratif entre la préservation de l'ordre public — dont la réputation financière de l'État constitue une composante essentielle — et la garantie juridictionnelle des droits des administrés. Lorsque l'administration procède au retrait ou à la « neutralisation » d'un titre de séjour par le truchement d'actes internes dont seul un procès-verbal de notification est remis à l'intéressé, l'office du juge de l'excès de pouvoir s'en trouve directement éprouvé. Par sa décision avant dire droit du 29 novembre 2010 (TS 2010-02), rendue en assemblée plénière dans l'affaire *Monsieur m. R. contre S. E. M. le Ministre d'État*, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à la théorie du procès administratif monégasque. Dissociant avec rigueur les exigences formelles de recevabilité de la requête et les nécessités substantielles du contrôle de légalité, la Haute Juridiction consacre la recevabilité d'un recours appuyé sur le seul procès-verbal de notification de l'acte attaqué, tout en faisant usage de ses pouvoirs inquisitoires d'instruction pour contraindre l'administration à verser aux débats l'*instrumentum* même de la décision. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur m. R., né le 14 janvier 1953 à Gdynia en Pologne et de nationalité canadienne, s'est établi à Monaco en 2001 avec son épouse et leur fille. Il y était titulaire d'une carte de résident. Sur le plan professionnel et financier, il a été le fondateur, l'actionnaire principal et l'administrateur d'une société holding d'investissements dénommée *L. International*, établie aux Bermudes. Cette structure avait été introduite à la fin de l'année 2003 sur le marché des investissements de la bourse de Londres. Monsieur m. R. s'est retiré de cette société le 6 juin 2005. Peu de temps après ce retrait, il est apparu que la société *L. International* était impliquée dans une fraude de grande ampleur, ce qui a conduit à sa radiation du marché boursier en novembre 2005. Ces événements financiers internationaux ont généré d'importantes répercussions judiciaires au Royaume-Uni, lesquelles ont, par ricochet, attiré l'attention des autorités de police administrative monégasques. Dès l'année 2006, Monsieur m. R. a été attrait dans un procès civil à Londres en sa qualité d'ancien administrateur et actionnaire de la société *L. International*. Par ailleurs, selon les éléments exposés par le Ministre d'État, la Haute cour de justice de Londres a ouvert, le 12 novembre 2007, une information pour escroquerie dirigée contre Monsieur m. R., son épouse, ainsi que la société dirigée par sa fille. Dans ce contexte, la situation administrative de Monsieur m. R. à Monaco a connu une première mesure restrictive : sa carte de résident a fait l'objet d'une première « neutralisation » le 5 mars 2008, au motif que sa présence en Principauté était « susceptible de troubler l'ordre public ». Toutefois, cette mesure a été rapportée quelques semaines plus tard, la carte de résident lui ayant été restituée par une décision du Ministre d'État en date du 20 mai 2008. Entre-temps, dans le cadre de la procédure britannique, Monsieur m. R. a accepté, le 21 avril 2008, de régler la somme de 30 millions de livres sterling à la société *L. International* afin de mettre un terme aux réclamations dirigées contre lui et les membres de sa famille. Selon l'administration monégasque, la connaissance de ces derniers faits — et notamment ce règlement transactionnel — n'est parvenue aux autorités de la Principauté qu'en février et avril 2009. En outre, le Ministre d'État relève que Monsieur m. R. s'est trouvé pris à partie sur le territoire même de la Principauté par des victimes de l'escroquerie imputée à la société *L. International*. C'est dans ces circonstances qu'une seconde mesure d'éviction a été prise. Le 21 août 2009, Monsieur m. R. a été convoqué par les services de police monégasques. Il s'est alors vu notifier, par procès-verbal, d'une part, la nouvelle neutralisation de sa carte de résident et, d'autre part, l'obligation de quitter le territoire de la Principauté dans un délai de deux mois. Selon les mentions du procès-verbal de notification du 21 août 2009, cette mesure procédait des « instructions de M. le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur contenues dans sa note n°2006-6488 du 10 juin 2009 » (étant observé que la contre-requête mentionne quant à elle une décision du 10 juillet 2009, et le dispositif de l'arrêt une note n° 2008-6488 du 10 juin 2009). Le motif invoqué lors de cette notification résidait dans le fait que l'intéressé aurait « plaidé coupable devant la Haute cour de justice de Londres dans l'affaire d'escroquerie pour laquelle il avait été mis en cause, reconnaissant ainsi sa responsabilité dans le dossier L. International ». Contestant fermement la matérialité de ces motifs, le conseil monégasque de Monsieur m. R. a, dès le 25 août 2009, adressé un courrier au Ministre d'État pour signaler le caractère erroné des informations fondant la décision de retrait et affirmer qu'en aucun cas son client ne reconnaissait la moindre responsabilité dans cette affaire. Poursuivant ses démarches amiables, le conseil a transmis au Ministre d'État, par un courrier du 28 septembre 2009 valant recours gracieux, deux *affidavits* émanant des avocats anglais du requérant, destinés à établir son absence de responsabilité dans l'affaire *L. International*, et a sollicité le réexamen de sa situation administrative. Par une lettre du 14 octobre 2009 (également mentionnée au dossier comme datée du 15 octobre 2009), le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux. Tout en infléchissant légèrement la formulation initiale des griefs, l'autorité administrative a fait observer que la décision de retrait de la carte de résident résultait « des faits d'escroquerie motivant les poursuites judiciaires actuellement diligentées à son encontre au Royaume-Uni et sa comparution en audience civile devant la Haute cour de Londres, devant laquelle M. R. a admis le paiement de 30 millions de livres sterling au bénéfice des victimes de l'affaire dite L. International ». Le Ministre d'État en concluait qu'au vu de ces éléments, il n'y avait « pas lieu de revenir sur la décision administrative précitée ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de la mesure d'éloignement et de retrait de son titre de séjour, Monsieur m. R. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 21 octobre 2009. Son recours comportait un double volet : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre la décision de retrait de son titre de séjour du 21 août 2009 ; d'autre part, des conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 50 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice matériel et moral résultant de cette décision. Dans son mémoire en réplique enregistré le 3 février 2010, le requérant a porté ses prétentions indemnitaires à la somme de 60 000 euros, arguant d'une aggravation de son préjudice liée à « la violence et la brutalité générée par l'attitude (…) que lui réserve aujourd'hui l'administration monégasque ». Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait des moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement articulés : 1. **Sur la légalité externe**, Monsieur m. R. invoquait la violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police. Se prévalant de la jurisprudence du Tribunal Suprême exigeant un degré de précision suffisant pour démontrer le bien-fondé de l'acte, il soutenait que les motifs énoncés dans le procès-verbal du 21 août 2009 et dans la lettre du Ministre d'État d'octobre 2009 étaient matériellement inexacts et imprécis, ce qui équivalait à une « absence radicale de motifs ». Selon lui, l'administration s'était fondée sur des rumeurs issues d'un site Internet non officiel créé par une personne instigatrice de menaces à l'encontre de sa famille, et avait commis une erreur grossière d'appréciation dans sa motivation, assimilable à un défaut de motivation. 2. **Sur la légalité interne**, le requérant soulevait en premier lieu une erreur de droit tirée de la violation de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH). En second lieu, il dénonçait une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. Il faisait valoir qu'aucune de ses activités ne constituait un trouble à l'ordre public monégasque et que sa situation n'avait connu aucune modification depuis le 20 mai 2008, date à laquelle le Ministre d'État lui avait restitué sa carte de résident. Il reprochait à l'administration d'avoir été « piégée dans son raisonnement par sa méconnaissance du système juridique anglais ». Pour étayer factuellement sa démonstration quant à l'absence de poursuites pénales au Royaume-Uni, le conseil du requérant a déposé, le 28 avril 2010, une pièce nouvelle (pièce n° 21) comprenant deux documents émanant du *Serious Fraud Office* (SFO) britannique : le premier, daté du 11 septembre 2009 et signé par M. Richard Gould, évoquait un risque de dissipation d'actifs justifiant une ordonnance de restriction dans la perspective de poursuites ; mais le second, daté du 19 avril 2010 et rédigé par un autre agent (C.), déclarait qu'« il n'existe aucune raison pour que l'ordonnance de restriction de M. R. soit maintenue », le SFO ayant définitivement renoncé à enquêter et à engager des poursuites contre lui. En défense, par une contre-requête enregistrée le 22 décembre 2009 et une duplique enregistrée le 4 mars 2010, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête, tant à titre principal qu'à titre subsidiaire : 1. **À titre principal, sur la recevabilité**, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la violation de l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il soutenait que la requête était irrecevable faute d'être accompagnée de la production de la décision attaquée elle-même, le requérant n'ayant produit en pièce n° 1 que le procès-verbal de notification du 21 août 2009. En réponse, dans sa réplique, Monsieur m. R. faisait valoir que ce procès-verbal exposait la teneur et les conséquences de la décision, constituant ainsi l'expression même de l'acte administratif et satisfaisant aux prescriptions de l'article 17. 2. **À titre subsidiaire, sur le fond**, l'administration soutenait que le moyen tiré du défaut de motivation était inopérant (la contestation de l'exactitude matérielle des motifs relevant de la légalité interne et non de la forme) et infondé (l'acte comportant les considérations de droit et de fait). Sur la légalité interne, le Ministre d'État écartait l'applicabilité de l'article 6 § 1 de la CEDH aux mesures de police administrative. Concernant l'appréciation du trouble à l'ordre public, l'administration précisait dans sa duplique n'avoir jamais prétendu que le requérant avait été pénalement condamné ou avait formellement reconnu sa responsabilité, mais rappelait qu'il suffit, selon la jurisprudence du Tribunal Suprême, que l'étranger soit impliqué dans des affaires financières révélant un « comportement douteux, incompatible avec la qualité de résident monégasque », a fortiori dans une Principauté engagée dans la lutte contre le blanchiment et la fraude. En outre, le fait que l'intéressé ait été pris à partie à Monaco par des victimes caractérisait un trouble matériel à l'ordre public. Quant au changement de circonstances depuis mai 2008, il résultait de la découverte tardive (en 2009) par les autorités monégasques du versement des 30 millions de livres sterling intervenu en avril 2008. 3. **Sur le volet indemnitaire**, le Ministre d'État concluait au rejet par voie de conséquence du rejet de l'annulation, et soulignait l'absence de preuve de la consistance du préjudice moral. Il soulevait également l'irrecevabilité de la majoration de la demande indemnitaire (portée de 50 000 à 60 000 euros), rappelant qu'aux termes de l'article 90 B de la Constitution, le contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême est strictement limité au préjudice découlant de l'illégalité de l'acte attaqué, à l'exclusion de celui qui résulterait du comportement subséquent de l'administration. L'instruction ayant été close par procès-verbal le 2 juillet 2010, l'affaire a été appelée à l'audience du 17 novembre 2010 devant l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, et la décision a été lue le 29 novembre 2010. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration singulière du dossier — dans lequel l'acte administratif décisoire (la note du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur) n'avait été ni remis dans son *instrumentum* originel au requérant lors de la notification policière, ni versé aux débats par l'administration en défense qui se prévalait pourtant de cette absence pour soulever l'irrecevabilité du recours — soumettait au Tribunal Suprême une double problématique processuelle déterminante : D'une part, sur le terrain de la **recevabilité du recours pour excès de pouvoir**, la production par le requérant du seul procès-verbal de notification d'une décision administrative individuelle, sans adjonction de l'acte formel lui-même (dont l'intéressé ne dispose pas matériellement), suffit-elle à satisfaire à l'obligation prescrite par l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 d'accompagner la requête de la « décision attaquée » ? D'autre part, sur le terrain de **l'office du juge et du contrôle de la légalité**, lorsque l'existence de la décision administrative est établie par son procès-verbal de notification mais que le texte intégral de l'acte décisoire (en l'espèce, la note ministérielle) n'est pas produit au dossier par l'administration, le Tribunal Suprême peut-il statuer immédiatement au fond sur la légalité externe et interne de la mesure à partir des seules énonciations du procès-verbal et des écritures des parties, ou doit-il surseoir à statuer et user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'autorité administrative à produire l'acte original ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps d'une grande concision, opérant une distinction fondamentale entre l'établissement de l'*existence* de l'acte (condition suffisante de la recevabilité) et la connaissance de la *teneur exacte* de l'acte (condition nécessaire de l'exercice du contrôle de légalité). **En premier lieu, sur la recevabilité**, la Haute Juridiction écarte la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État. Citant les termes de l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, le Tribunal rappelle que ce texte exige, comme condition de recevabilité, que « le recours soit introduit par une requête (…) accompagnée de la décision attaquée ou de la réclamation implicitement rejetée ». Procédant à une interprétation téléologique et réaliste de cette disposition, le juge constate que la requête de Monsieur m. R. est accompagnée du procès-verbal de notification daté du 21 août 2009. Or, le Tribunal relève que ce document officiel établit « l'existence de cette décision ». Dès lors que la réalité juridique de l'acte faisant grief est attestée par l'acte de notification émanant de l'administration elle-même, le requérant ne saurait se voir opposer l'absence de production d'une note interne qui ne lui a pas été remise. Le recours, introduit le 21 octobre 2009 (soit dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant la notification du 21 août 2009), répond pleinement aux exigences de l'article 17 et est déclaré recevable. **En second lieu, sur la légalité**, le Tribunal Suprême constate l'impasse probatoire dans laquelle le place l'absence au dossier de l'*instrumentum* de la décision. Le juge observe en effet que « si le procès-verbal de notification du 21 août 2009 établit l'existence d'une décision prise par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur par note n° 2006-6488 en date du 10 juin 2009, l'absence de production de la décision elle-même ne met pas le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur sa légalité ». En effet, le litige portait notamment sur le respect de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ainsi que sur l'exactitude matérielle des faits et la qualification juridique des motifs ayant fondé la mesure de police. Or, le procès-verbal de notification dressé par les services de police ne constituait qu'une retranscription ou une synthèse des instructions du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Sans avoir sous les yeux la note originale du 10 juin 2009, le juge de l'excès de pouvoir ne pouvait vérifier ni la compétence de l'auteur de l'acte, ni l'existence et la suffisance de la motivation formelle au sens de la loi de 2006 dans le corps même de la décision, ni la teneur exacte des motifs de droit et de fait retenus par l'autorité décisionnaire à la date de signature de l'acte. Refusant tant de statuer sur la base d'un acte par ricochet (le procès-verbal) que de prononcer d'emblée l'annulation de la décision pour défaut de production par l'administration, le Tribunal Suprême décide de mobiliser les prérogatives que lui confère l'article 32 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Il prescrit en conséquence une mesure d'instruction avant dire droit, enjoignant au Ministre d'État de produire la note litigieuse dans un délai déterminé. ### C. Le dispositif Par ces motifs, la Haute Juridiction prononce un arrêt avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > M. le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois la note n°2008-6488 en date du 10 juin 2009 par laquelle le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur a décidé que M. R. n'était plus autorisé à résider à Monaco. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision sera transmise à M. le Minist
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8315 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8315 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/12-01-8315)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contrôle exercé par les autorités monégasques sur l'entrée et le séjour des ressortissants étrangers sur le territoire national. L'affaire concerne Madame r. A., docteur en médecine de nationalité belge, née le 24 décembre 1962 à Ronse (Belgique), qui avait établi sa résidence à Monaco avant de demeurer à nouveau en Belgique, à Renaix. En mai 2009, dans le cadre des démarches administratives relatives à sa demande d'installation en Principauté et en vue de l'obtention d'une carte de séjour, Madame A. a été amenée à remplir un dossier auprès des services de police monégasques. À cette occasion, répondant à une demande expresse des autorités portant sur ses antécédents, l'intéressée a formellement affirmé « n'avoir aucune affaire en cours avec la justice ou les services de police » (selon les écritures du Ministre d'État, un passage de la contre-requête mentionnant également la date de mai 2008 pour cette affirmation, bien que la demande d'installation soit fixée en mai 2009 par l'ensemble des autres pièces et motifs de la décision). Or, il est apparu ultérieurement aux autorités monégasques que la situation pénale de la requérante en Belgique était fort différente des déclarations effectuées lors de sa demande de titre de séjour. En effet, les services de police de la Principauté ont recueilli des renseignements auprès de leurs homologues étrangers révélant l'existence de lourdes procédures pénales diligentées à l'encontre de ce médecin. D'une part, une procédure pénale était engagée contre elle à Oudenaarde (Belgique) depuis le 16 juin 2008 — soit antérieurement à sa demande d'installation de mai 2009 — pour des faits qualifiés d'escroquerie et d'abus de confiance. Selon les éléments portés à la connaissance des services de police monégasques et exposés par l'administration, Madame A. était impliquée dans des affaires de détournements très importants portant sur plusieurs dizaines de millions d'euros, commis au préjudice de personnes âgées ou de centres de soins dont elle assurait la gestion. D'autre part, quelques mois seulement après sa demande de carte de séjour en Principauté, par un jugement rendu le 2 octobre 2009, le Tribunal de première instance de Bruxelles (également désigné sous les termes de Tribunal de Bruxelles ou Tribunal de grande instance de Bruxelles dans les écritures de la requérante) a reconnu Madame A. coupable de faits de faux en écriture et d'escroquerie. La juridiction répressive bruxelloise l'a condamnée à une peine de trois ans d'emprisonnement ainsi qu'à une amende de 10 000 euros. Sur le plan civil, ce même jugement l'a condamnée à indemniser une centaine de parties civiles à concurrence de la somme globale de 25 000 000 d'euros. Madame A., soutenant être innocente des faits qui lui étaient reprochés, a interjeté appel de ce jugement du 2 octobre 2009. Considérant tant la gravité des faits ayant donné lieu à la condamnation bruxelloise et à la procédure ouverte depuis juin 2008, que la dissimulation par l'intéressée de la réalité de sa situation judiciaire lors de sa demande d'installation, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a estimé que la présence de Madame A. sur le territoire monégasque était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée. En conséquence, par une décision ministérielle n° 10-16 en date du 25 mars 2010, le Ministre d'État a prononcé à son encontre une mesure administrative de refoulement du territoire monégasque. Cet acte administratif individuel a été formellement notifié à Madame A. le 26 avril 2010 par procès-verbal. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le bien-fondé et la régularité de cette mesure d'éloignement, Madame A. a dans un premier temps exercé un recours administratif préalable. Par l'intermédiaire de son conseil, elle a formé le 24 juin 2010 un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait ou l'abrogation de la décision de refoulement du 25 mars 2010. Par un courrier en date du 21 octobre 2010, reçu le 22 octobre 2010, le Ministre d'État a opposé une décision expresse de rejet à ce recours gracieux, maintenant ainsi la mesure de police administrative. Madame A. a alors saisi la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 21 décembre 2010, suivie d'un mémoire en réplique enregistré le 21 mars 2011, elle a introduit devant le Tribunal Suprême un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision ministérielle de refoulement n° 10-16 du 25 mars 2010, ensemble le rejet de son recours gracieux en date du 21 octobre 2010. Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, la requérante développait trois moyens principaux, articulés autour de la légalité interne et de la légalité externe de l'acte attaqué : En premier lieu, sur le terrain de la violation directe de la loi, Madame A. invoquait la méconnaissance du principe de la présomption d'innocence tel que garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. Elle faisait valoir que toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie par une décision de justice devenue définitive. Or, à la date de la décision de refoulement, le jugement du Tribunal de première instance de Bruxelles du 2 octobre 2009 était frappé d'appel et se trouvait donc dépourvu de caractère définitif. Quant à la procédure diligentée depuis le 16 juin 2008, elle n'avait donné lieu à aucune décision juridictionnelle. Selon la requérante, qui se prévalait en réplique de la jurisprudence du Conseil d'État français appliquant la Convention européenne en matière administrative, l'administration ne pouvait fonder une mesure de refoulement sur le seul fait de poursuites en cours sans présupposer sa culpabilité et priver sa décision de base légale. Elle ajoutait qu'on ne pouvait lui reprocher de ne pas avoir révélé ses « antécédents judiciaires » en mai 2009, puisqu'à cette date aucune décision pénale n'était encore intervenue, de simples poursuites contestées ne constituant pas de tels antécédents. En deuxième lieu, et par voie de conséquence, la requérante soutenait que la décision était entachée d'une erreur d'appréciation, qualifiée également d'erreur manifeste d'appréciation dans sa réplique. Les faits retenus par l'administration reposant sur un jugement non définitif et une procédure en cours, ils ne pouvaient être regardés comme avérés, établis ou matériellement exacts au sens de la doctrine et de la jurisprudence administrative. En troisième lieu, sur le terrain de la légalité externe, Madame A. arguait d'une violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Elle soutenait qu'en se bornant à mentionner la condamnation belge frappée d'appel et l'ouverture d'une autre procédure pour en déduire automatiquement une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée, sans préciser concrètement en quoi sa présence à Monaco compromettrait l'ordre public à la date de l'acte, le Ministre d'État avait insuffisamment motivé sa décision. En défense, par une contre-requête enregistrée le 18 février 2011 et une duplique enregistrée le 21 avril 2011, le Ministre d'État concluait au rejet du recours. Sur la légalité externe, l'administration soutenait que la décision satisfaisait pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 dès lors qu'elle visait, en droit, l'ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers et qu'elle rappelait, en fait, les condamnations pénales prononcées ainsi que les faits révélés par celles-ci, sans que le Ministre fût tenu de mentionner l'existence d'un appel ou l'absence de jugement sur les autres poursuites. Sur la légalité interne, le Ministre d'État opposait tout d'abord l'inopérance du moyen tiré de la violation de la présomption d'innocence (visant tant l'article 6-2 de la Convention européenne que l'article 14-2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques), rappelant que conformément à la jurisprudence constante tant du Tribunal Suprême monégasque que du Conseil d'État français, ce principe ne s'applique pas aux mesures de police administrative. Ensuite, le défendeur faisait valoir que la légalité d'un acte administratif s'appréciant à la date de son édiction, le caractère non définitif du jugement bruxellois et l'absence de condamnation dans la seconde procédure étaient inopérants. Enfin, il contestait toute erreur manifeste d'appréciation : selon la jurisprudence du Tribunal Suprême, le refoulement peut reposer sur des faits concrets résultant d'une condamnation pénale ou même de faits constatés par le juge répressif hors toute condamnation. Eu égard à la gravité de la peine prononcée à Bruxelles (trois ans d'emprisonnement et 10 000 euros d'amende), aux poursuites engagées depuis juin 2008 et au mensonge avéré de la requérante qui avait affirmé « n'avoir aucune affaire en cours avec la justice ou les services de police », les faits étaient matériellement établis et justifiaient pleinement la mesure de police. Après la désignation de Monsieur José Savoye comme rapporteur par ordonnance du 2 février 2011 et le renvoi de l'affaire par ordonnance du 3 octobre 2011, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, a tenu son audience le 18 novembre 2011 et a rendu sa décision le 1er décembre 2011. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soulevait devant le Tribunal Suprême une triple interrogation juridique touchant à l'encadrement formel et matériel du pouvoir de police des étrangers exercé par le Ministre d'État : 1. Au titre de la légalité externe, quelles sont l'étendue et la teneur de l'obligation de motivation imposée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 lorsqu'est édictée une décision administrative de refoulement du territoire monégasque fondée sur le comportement délictueux de l'étranger hors des frontières de la Principauté ? Plus précisément, l'autorité administrative satisfait-elle à cette obligation légale en mentionnant le texte applicable, l'existence d'une condamnation pénale étrangère de première instance, une procédure pénale distincte en cours et la dissimulation de ces éléments lors de la demande de séjour, sans détailler davantage la nature de la menace pour l'ordre public ni l'état d'avancement procédural des voies de recours ? 2. Au titre de la légalité interne, le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne des droits de l'Homme fait-il obstacle à ce que l'autorité administrative prenne une mesure de police administrative, telle qu'un refoulement, en se fondant sur des faits ayant donné lieu à une condamnation pénale étrangère frappée d'appel ainsi que sur des poursuites pénales en cours n'ayant pas encore abouti à un jugement définitif ? 3. Enfin, dans le cadre du contrôle de l'erreur matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge de l'excès de pouvoir à la date d'édiction de l'acte, le Ministre d'État pouvait-il légalement estimer que les faits reprochés à la requérante en Belgique et leur dissimulation aux autorités de police monégasques étaient suffisamment établis et graves pour justifier son éloignement du territoire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de Madame A., le Tribunal Suprême structure son raisonnement de manière classique et rigoureuse, en examinant successivement la légalité externe puis la légalité interne de la décision ministérielle attaquée. #### 1. L'examen de la légalité externe : la validation de la motivation de l'acte de police Le Tribunal Suprême commence par confirmer l'applicabilité des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs aux décisions de refoulement. Citant expressément l'article 1er-2 de ladite loi, aux termes duquel « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police », la Haute Juridiction qualifie implicitement mais nécessairement la décision de refoulement n° 10-16 du 25 mars 2010 (ainsi que le rejet du recours gracieux du 21 octobre 2010) de mesure de police ou d'acte restreignant les libertés publiques entrant dans le champ d'application de ce texte. Rappelant ensuite la norme de référence posée par l'article 2 de la même loi (mentionnée par suite d'une coquille matérielle comme la « loi n° 1.3112 » dans le deuxième considérant), le juge précise que la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps même de la décision, « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Procédant alors au contrôle concret de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême relève : - **Sur les considérations de droit** : la décision vise l'ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. - **Sur les considérations de fait** : la motivation mentionne explicitement trois éléments factuels précis : premièrement, les faits de faux en écriture et d'escroquerie ayant motivé la condamnation de la requérante par le Tribunal de première instance de Bruxelles le 2 octobre 2009 à trois ans d'emprisonnement et 10 000 euros d'amende ; deuxièmement, la procédure diligentée à son encontre depuis le 16 juin 2008 pour des faits d'escroquerie et d'abus de confiance ; troisièmement, la circonstance que l'intéressée n'a pas révélé la réalité de ses antécédents judiciaires aux services de police alors que cela lui avait été expressément demandé lors de sa demande d'installation en mai 2009. Le Tribunal en déduit que les prescriptions de la loi du 29 juin 2006 ont été parfaitement respectées, écartant ainsi l'argument de la requérante selon lequel l'administration aurait dû démontrer plus avant en quoi sa présence menaçait l'ordre public malgré l'appel interjeté. #### 2. L'examen de la légalité interne : l'autonomie du droit de la police administrative face au procès pénal Sur le fond du droit, le Tribunal Suprême balaye les moyens de la requérante par trois considérants d'une grande concision qui réaffirment les principes directeurs du contentieux administratif monégasque. En premier lieu, le juge rappelle la règle temporelle fondamentale du recours pour excès de pouvoir : « la légalité d'une décision s'apprécie à la date de son édiction ». De ce principe, le Tribunal tire immédiatement l'inopérance du moyen fondé sur le caractère non définitif de la condamnation pénale bruxelloise frappée d'appel. À la date du 25 mars 2010 (et du 21 octobre 2010 sur recours gracieux), le jugement du 2 octobre 2009 existait dans l'ordonnancement juridique et constatait des faits délictueux ; l'aléa d'une réformation future en appel est sans incidence sur la légalité de l'appréciation portée par l'autorité de police au jour où elle a statué. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême tranche la question conventionnelle en jugeant également inopérant le moyen tiré de la violation de l'article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne des droits de l'Homme. La motivation est lapidaire et revêt la forme d'un attendu de principe : « le principe de la présomption d'innocence ne trouvant pas à s'appliquer en matière de mesures de police administrative ». Ce faisant, la juridiction opère une distinction radicale entre la répression pénale, qui vise à punir l'auteur d'une infraction et obéit aux garanties du procès équitable, et la police administrative, qui a une finalité exclusivement préventive de préservation de l'ordre public. En troisième et dernier lieu, le Tribunal exerce son contrôle sur la matérialité des faits et sur l'appréciation portée par le Ministre d'État. Il constate « qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les faits invoqués par le Ministre d'État pour justifier la décision attaquée seraient inexistants ou matériellement inexacts ou que la décision attaquée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ». L'administration n'étant pas liée par l'exigence d'une décision pénale définitive, il lui suffisait de se fonder sur des faits matériellement exacts — en l'occurrence l'existence non contestée d'un jugement de première instance prononçant de lourdes peines, l'existence d'une autre procédure pénale ouverte depuis juin 2008 et la fausse déclaration effectuée en mai 2009 — pour estimer, sans commettre d'erreur manifeste, que la présence de l'intéressée compromettait la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de Mme A. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Mme A. > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 1er décembre 2011 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au droit des étrangers et au régime juridique des actes de police administrative. Elle consolide et clarifie l'articulation entre trois corpus normatifs distincts : la législation interne sur la motivation des actes administratifs (loi n° 1.312 du 29 juin 2006), le droit conventionnel européen (Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, rendue exécutoires à Monaco par l'ordonnance n° 408 du 15 février 2006) et les règles classiques du contentieux de l'excès de pouvoir. #### 1. L'application rigoureuse mais réaliste de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 aux mesures d'éloignement Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le régime des mesures de police — et singulièrement des mesures de refoulement prises sur le fondement de l'ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 — a connu une mutation profonde. L'article 1er-2 de cette loi impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Dans la présente décision, le Tribunal Suprême précise le standard de motivation requis en vertu de l
# Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19386 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19386 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/10-13-19386)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 13 octobre 2020, trouve son origine dans une mesure de police des étrangers consistant en un refus de renouvellement de titre de séjour. La requérante, Madame A. B. R., réside en Principauté de Monaco depuis le mois de septembre 2006. Elle y vit accompagnée de son fils A., lequel est né à Monaco (date de naissance non précisée dans la décision) et y est scolarisé au sein de l'un des établissements scolaires de la Principauté. Sur le plan administratif, Madame A. B. R. bénéficiait d'une carte de séjour renouvelable tous les trois ans. Son dernier titre en date lui avait été délivré le 22 septembre 2015, pour une durée de validité courant jusqu'au 30 septembre 2018. Dépourvue de profession en Principauté et ne disposant pas de revenus propres issus d'une activité personnelle, la requérante voyait ses besoins financiers ainsi que ceux de son fils assurés par son concubin, Monsieur G. C. Ce dernier, père de l'enfant commun (qualifié également de « beau-fils » dans les écritures du Ministre d'État rapportées par la décision), avait d'ailleurs expressément déclaré aux autorités monégasques qu'il prenait en charge sa concubine et l'enfant, constituant ainsi la source exclusive des revenus de Madame A. B. R. à Monaco. Monsieur G. C. n'avait toutefois pas le statut de résident monégasque, mais de résident britannique, et n'entretenait pas de communauté de vie avec la requérante en Principauté. Le 26 mars 2019, Madame A. B. R. a sollicité auprès des services compétents le renouvellement de sa carte de séjour arrivée à expiration. Par une décision administrative individuelle en date du 21 juin 2019, qui lui a été formellement notifiée le 2 juillet 2019, le Directeur de la Sûreté publique a rejeté cette demande de renouvellement. Pour motiver ce refus de séjour, l'autorité de police administrative ne s'est pas appuyée sur le comportement personnel de Madame A. B. R., mais sur la situation pénale et financière de son concubin et pourvoyeur de fonds. En effet, les motifs énoncés dans la décision du 21 juin 2019 faisaient directement référence à une condamnation pénale prononcée à l'encontre de Monsieur G. C. par la Cour de cassation italienne le 11 octobre 2017, le condamnant à une peine de six ans et deux mois d'emprisonnement du chef de banqueroute frauduleuse. Prenant acte de la déclaration expresse selon laquelle Monsieur G. C. subvenait aux besoins de la requérante et de son fils, le Directeur de la Sûreté publique a considéré que la moralité de Monsieur G. C., en tant que source exclusive des revenus de sa concubine à Monaco, ne satisfaisait pas aux conditions requises pour la délivrance et le renouvellement d'une carte de séjour en Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que cette décision administrative de refus de renouvellement mettait directement en péril l'intérêt de son fils, né et ayant grandi à Monaco, Madame A. B. R. a choisi de ne pas former de recours gracieux ou hiérarchique préalable et a saisi directement la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 31 juillet 2019 sous le numéro TS 2019-14, elle a introduit un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Directeur de la Sûreté publique du 21 juin 2019, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Parallèlement à son recours au fond, la requérante a déposé, de manière concomitante, une requête aux fins de sursis à exécution de la décision de non-renouvellement. Par une Ordonnance rendue le 20 septembre 2019, le Président du Tribunal Suprême a fait droit à cette demande et a accordé le sursis à l'exécution de l'acte attaqué. L'instruction de l'affaire au fond s'est poursuivie par la désignation, par Ordonnance du 2 août 2019, de Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant, en qualité de rapporteur, suivie d'un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 30 septembre 2019, une réplique de la requérante enregistrée le 30 octobre 2019, et une duplique de l'État enregistrée le 29 novembre 2019. La clôture de l'instruction a été constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 11 décembre 2019, avant le renvoi de la cause, par Ordonnance du 14 août 2020, à l'audience du 29 septembre 2020. Les prétentions et l'argumentation des parties se sont cristallisées autour du moyen unique mais déterminant tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, décliné sous le double angle de la condition de moralité et de la condition de ressources exigées par la réglementation sur le séjour des étrangers (citée par les parties comme l'Ordonnance Souveraine n° 3.143 du 19 mars 1964, mais visée et appliquée par le Tribunal comme l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964). Au soutien de sa requête et de sa réplique, Madame A. B. R. faisait valoir que le Directeur de la Sûreté publique avait fondé son appréciation des garanties et des agissements jugés incompatibles avec la détention d'un titre de séjour sur des faits dont la qualification était gravement erronée. Son argumentation s'articulait autour de deux axes principaux : 1. **Le caractère personnel de la condition de moralité** : La requérante soutenait que la décision de refus ne pouvait légalement reposer sur des faits concernant un tiers, en l'occurrence son concubin. Selon elle, l'appréciation de la moralité et la mesure administrative qui en découle doivent être strictement inhérentes à l'administré qui formule la demande. Dès lors, « l'hypothétique mauvaise moralité » de Monsieur G. C. ne saurait par contagion caractériser une mauvaise moralité de Madame A. B. R., d'autant plus que Monsieur G. C. réside au Royaume-Uni et ne partage pas de communauté de vie avec elle à Monaco. Il appartenait à l'État, s'il entendait opposer un défaut de moralité, de prouver que la requérante ne satisfaisait pas personnellement à cette exigence. 2. **La licéité et la suffisance des ressources financières** : Analysant les motifs de l'administration, la requérante relevait que l'État semblait déduire de la condamnation pénale de son concubin en Italie que les fonds assurant son train de vie à Monaco provenaient de cette banqueroute frauduleuse. Or, au regard de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, qui impose à l'étranger sans activité professionnelle de justifier de « ressources suffisantes », Madame A. B. R. affirmait remplir pleinement cette obligation financière. Elle soutenait qu'aucun lien n'existait entre les faits ayant donné lieu à la condamnation pénale de 2017 et les fonds actuels mis à sa disposition. Pour en attester, elle exposait que Monsieur G. C. était désormais en règle avec la justice italienne (bénéficiant de mesures alternatives à l'emprisonnement et ayant conclu un accord financier transactionnel homologué par la justice italienne et accepté par le mandataire financier pour la juste indemnisation du préjudice). Elle ajoutait qu'il avait la libre disposition d'un patrimoine personnel transparent, tirait des revenus substantiels d'une société britannique parfaitement transparente, et que les fonds transférés sur son propre compte bancaire ouvert dans les livres de la banque LCL de Monaco avaient subi toutes les vérifications requises par la législation relative à la lutte contre le blanchiment des capitaux, le financement du terrorisme et la corruption. Enfin, sur le terrain de la charge de la preuve, elle rappelait qu'il incombait à l'État d'établir la véracité des motifs allégués pour permettre au juge d'exercer son contrôle de légalité, suggérant même au Tribunal Suprême, à titre subsidiaire et avant dire droit, d'ordonner une mesure d'instruction enjoignant à l'État de produire les éléments établissant la réalité de l'origine frauduleuse alléguée. En défense, dans sa contre-requête et sa duplique, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens, en contestant toute erreur manifeste d'appréciation. L'argumentation étatique opérait une jonction substantielle entre l'exigence de ressources suffisantes et la condition de bonne moralité : 1. **La fusion des conditions de ressources et de moralité par le prisme de l'origine des fonds** : Le Ministre d'État rappelait qu'en vertu de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le demandeur sans profession doit disposer de ressources suffisantes, mais qu'il doit également justifier d'une bonne moralité, condition essentielle à la délivrance du titre par l'autorité de police. Or, selon l'administration, cette condition de bonne moralité — tout comme la condition légale de ressources elle-même — ne peut être regardée comme satisfaite lorsque les ressources dont justifie l'intéressé, fussent-elles numérairement suffisantes, sont d'origine frauduleuse. Madame A. B. R. étant sans revenus propres, son maintien sur le territoire dépendait exclusivement des fonds versés par Monsieur G. C. 2. **La suspicion légitime née de la condamnation pénale et l'insuffisance des preuves contraires** : Pour le Ministre d'État, la condamnation pour banqueroute frauduleuse prononcée contre Monsieur G. C. jetait une suspicion directe sur l'origine de ses ressources. Le fait qu'il se prétende en règle avec la justice italienne grâce à des mesures alternatives à l'emprisonnement et à un accord transactionnel d'indemnisation des victimes (qui avait seulement empêché une action civile du liquidateur) ne suffisait pas à lever la suspicion pesant sur les importantes ressources dont il continuait à disposer. Passant au crible les pièces produites par la requérante, l'État en déniait toute valeur probante : la déclaration de l'avocat à la Cour de cassation italienne ne faisait que relater l'historique judiciaire et transactionnel ; la déclaration sur l'origine commerciale du patrimoine émanait de Monsieur G. C. lui-même et était donc dépourvue de portée probante ; les documents relatifs à la société britannique, établis « pour le compte de Monsieur G. C. », ne démontraient ni l'existence d'un bilan financier et comptable positif, ni que les fonds mis à disposition de la requérante provenaient effectivement des bénéfices de cette structure ; enfin, l'attestation de la banque LCL de Monaco retraçant les mouvements du compte pour les années 2017 et 2018 ne permettait pas d'établir l'origine des sommes y figurant. En conséquence, l'autorité administrative estimait avoir pu considérer à bon droit que les fonds avaient une origine frauduleuse et rejeter la demande de renouvellement. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'inscrit au cœur du contentieux de la police administrative des étrangers et du contrôle juridictionnel exercé sur le pouvoir d'appréciation de l'administration lors du renouvellement d'un titre de séjour. Plus précisément, le problème juridique consistait à déterminer si le Directeur de la Sûreté publique peut, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation au regard des articles 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, refuser le renouvellement de la carte de séjour d'une résidente étrangère sans activité professionnelle au motif que les ressources dont elle dispose ne satisfont pas aux exigences légales et de moralité, en déduisant l'origine illicite de l'ensemble de ces revenus de la seule circonstance que son concubin, qui assure exclusivement son entretien financier, a fait l'objet par le passé d'une condamnation pénale à l'étranger pour banqueroute frauduleuse. En d'autres termes, dans quelle mesure l'autorité de police administrative, investie de la mission de prévenir les atteintes à l'ordre public, peut-elle opérer une présomption d'illicéité générale et permanente sur le patrimoine d'un tiers pourvoyeur de fonds à partir d'un antécédent judiciaire pénal, pour en tirer une conséquence défavorable quant au droit au séjour du bénéficiaire de ces fonds ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de la décision administrative attaquée, le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et progressif, structuré en sept considérants d'une grande concision, qui rappellent d'abord l'étendue des prérogatives de la puissance publique avant d'en sanctionner l'usage disproportionné et infondé en l'espèce. **1. Le rappel du cadre normatif applicable au séjour des étrangers (Considérants 2 et 3)** Le Tribunal commence par rectifier implicitement l'erreur matérielle de numérotation commise dans les écritures des parties (qui mentionnaient l'Ordonnance n° 3.143) en visant et en reproduisant les dispositions exactes des articles 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. La haute juridiction cite in extenso ces deux articles, qui régissent respectivement la carte de résident temporaire (article 6) et la carte de résident ordinaire (article 7) — les écritures des parties ayant successivement évoqué une carte temporaire dans la contre-requête puis une carte ordinaire dans la réplique. Dans les deux cas, l'architecture légale repose sur une alternative claire : l'étranger doit justifier soit d'une activité professionnelle autorisée (permis de travail ou autorisation d'exercer), soit de « moyens suffisants d'existence » (article 6) ou de « ressources suffisantes » (article 7) s'il n'entend exercer aucune profession. Les textes précisent que le renouvellement est subordonné au maintien de ces conditions, et que la carte temporaire peut être retirée à tout moment si l'étranger cesse de remplir ces conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaire. **2. La consécration de la permanence du pouvoir d'appréciation de l'administration (Considérant 4)** Tirant la synthèse de ces dispositions réglementaires, le Tribunal Suprême pose le principe selon lequel le pouvoir d'appréciation ainsi reconnu à l'autorité administrative « peut s'exercer à tout moment, que ce soit à l'occasion de la première demande d'une carte de séjour, en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement ». Par cette affirmation, le juge écarte toute idée d'un droit acquis au maintien automatique du titre de séjour du seul fait de son ancienneté (en l'espèce, une résidence remontant à 2006). L'administration conserve une compétence d'évaluation intacte lors de chaque échéance de renouvellement pour vérifier l'adéquation de la situation de l'étranger aux exigences réglementaires et d'ordre public. **3. La définition de la finalité des mesures de police et du standard de preuve des risques (Considérant 5)** Le Tribunal rappelle ensuite la nature juridique fondamentale des décisions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers : il s'agit de mesures de police administrative. Dès lors, leur objet même est « de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public ». De cette finalité préventive (et non répressive), le juge déduit le seuil d'exigence factuelle requis pour légitimer une mesure restrictive : « il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». La formulation est protectrice des prérogatives de l'État (« il suffit »), mais elle pose simultanément une limite objective essentielle : les risques de trouble ne peuvent être purement hypothétiques ou spéculatifs ; ils doivent être « suffisamment caractérisés » par les faits retenus. **4. La censure du raisonnement déductif de l'administration par l'erreur manifeste d'appréciation (Considérant 6)** C'est au sixième considérant que s'opère le basculement décisif du syllogisme juridictionnel. Appliquant sa grille de contrôle aux motifs de la décision du 21 juin 2019 éclairés par l'instruction contradictoire, le Tribunal Suprême juge « qu'en se fondant sur la seule circonstance que Monsieur G. C. a fait l'objet d'une condamnation pénale pour banqueroute frauduleuse pour en déduire que l'ensemble des revenus qu'il procure à Madame B. R. sont d'origine illicite, le Directeur de la Sûreté publique a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ». L'analyse de ce considérant révèle la subtilité de la censure opérée par le juge : - En premier lieu, le Tribunal ne juge pas par principe illégal le fait pour l'administration de s'intéresser à la provenance des fonds versés par un tiers concubin, ni d'examiner la licéité des « ressources suffisantes » exigées par les articles 6 et 7 de l'Ordonnance de 1964. Il ne tranche pas non plus abstraitement la question théorique soulevée par la requérante quant à l'impossibilité absolue d'apprécier la moralité d'un tiers non-résident. - En second lieu, le Tribunal prend acte du terrain sur lequel le Ministre d'État a défendu la légalité de l'acte : le refus est justifié par l'administration non pas par une contagion morale abstraite, mais par le postulat que les revenus procurés à la requérante sont d'origine illicite (frauduleuse). - En troisième lieu, et c'est le cœur de l'annulation, le Tribunal sanctionne le saut logique — le paralogisme administratif — qui consiste à inférer d'un fait unique et passé (la condamnation pénale de Monsieur G. C. pour banqueroute frauduleuse) une conséquence générale, absolue et actuelle (le caractère illicite de « l'ensemble des revenus » qu'il procure à sa concubine). Sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction suggérée à titre subsidiaire par la requérante, le Tribunal constate que l'administration a procédé par pure déduction automatique, sans établir aucun élément matériel démontrant que les fonds effectivement versés à Madame A. B. R. provenaient de l'infraction sanctionnée en Italie. Cette corrélation mécanique entre un antécédent pénal financier et l'illicéité globale du patrimoine actuel du tiers constitue une erreur manifeste d'appréciation, entraînant l'annulation de la décision (Considérant 7). ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif individuel dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > La décision du 21 juin 2019 du Directeur de la Sûreté publique est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 13 octobre 2020 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au droit des étrangers et au contrôle des mesures de police administrative. Elle illustre avec une particulière netteté l'équilibre délicat que la haute juridiction s'efforce de maintenir entre, d'une part, la préservation de la souveraineté de l'État dans le contrôle de son territoire et la prévention des troubles à l'ordre public (notamment économique et financier) et, d'autre part, la protection des administrés contre l'arbitraire par un contrôle effectif des motifs de fait et de la qualification opérée par l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9313 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9313 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/04-16-9313)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans une opération de cession immobilière portant sur un bien relevant du secteur locatif protégé, régi par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Par un acte sous seing privé en date du 31 mai 2010, Monsieur V. et Madame H. ont conclu une promesse de vente au profit de Madame F. portant sur un appartement de quatre pièces situé dans l'immeuble dénommé « Villa Augustine » à Monaco. Ce compromis a été conclu sous la condition suspensive du non-exercice, par le Gouvernement Princier, de son droit de préemption légal. Les parties avaient initialement fixé la date butoir de réitération de la vente par acte authentique au 15 septembre 2010 au plus tard. Conformément aux prescriptions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 (telle que modifiée par les lois n° 1.256 du 12 juillet 2002 et n° 1.291 du 21 décembre 2004), les promettants ont notifié cet acte sous seing privé au Ministre d'État par courrier daté du même jour, à savoir le 31 mai 2010. Peu après cette notification, un événement affectant la capacité juridique de l'une des co-venderesses est intervenu : par un jugement rendu le 25 juin 2010, le Tribunal de Première Instance de Monaco a prononcé le placement sous tutelle de Madame H., confiant la gestion de son patrimoine à sa fille, Madame V. Trois jours plus tard, par une lettre datée du 28 juin 2010 adressée à Maître Crovetto-Acquilina, notaire chargé de la vente, le Ministre d'État a fait connaître sa décision expresse de renoncer à l'acquisition du bien, en précisant que « le Gouvernement Princier n'entend pas avoir recours à l'exercice du droit qui lui est conféré par la loi dans le cadre de la future vente de cet appartement ». Toutefois, la survenance de la mesure de protection judiciaire a paralysé le calendrier contractuel initial. Afin de parfaire l'aliénation des droits immobiliers appartenant à la majeure protégée, Madame V., agissant ès qualités de tutrice, a dû solliciter, par requête en date du 11 octobre 2010 adressée à la Présidente du Tribunal de Première Instance, l'autorisation judiciaire de procéder à la vente de l'appartement objet du compromis du 31 mai 2010. Dans l'attente de l'issue de cette procédure gracieuse, l'acte authentique n'a pu être formalisé avant l'échéance contractuelle du 15 septembre 2010. Ce n'est que par une ordonnance rendue le 7 janvier 2011 que le Juge Tutélaire de la Principauté de Monaco a autorisé Madame V. à vendre ès qualités, conjointement avec Monsieur V., les biens considérés à Madame F. À la suite de cette habilitation judiciaire, les notaires instrumentaires ont fait signer aux parties, les 15 et 16 février 2011, un nouveau document reprenant exactement les mêmes charges et conditions que l'acte sous seing privé du 31 mai 2010. Ce nouvel instrumentum a fait l'objet d'une nouvelle notification au Ministre d'État par lettre du 16 février 2011. Adoptant une position diamétralement opposée à celle prise en juin 2010, le Ministre d'État a, par lettre du 15 mars 2011 adressée à Maître Crovetto-Acquilina, déclaré exercer le droit de préemption étatique en indiquant que « l'État entend faire jouer la faculté qui lui est conférée par la loi de se porter acquéreur de ces biens dans les conditions financières ci-dessus énoncées ». Dès le 18 mars 2011, l'acquéreur évincé, Madame F., a formé un recours gracieux entre les mains du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de cette décision de préemption. Par une décision en date du 14 avril 2011, le Ministre d'État a rejeté ce recours administratif. Le même jour, le 14 avril 2011, Maître Crovetto-Acquilina a instrumenté l'acte authentique de vente de l'appartement litigieux entre Monsieur V., Madame H. et l'État de Monaco. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant face à ce refus, Madame F. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe général de la Principauté sous le numéro TS 2011-12 (la décision mentionnant matériellement une date d'enregistrement au « 14 juin 2010 », qu'il convient de lire à l'aune de la chronologie des actes attaqués de mars et avril 2011 et de l'ordonnance de désignation du rapporteur du 17 juin 2011). Sa requête tendait à l'annulation, d'une part, de la décision du Ministre d'État du 15 mars 2011 d'exercer le droit de préemption sur l'appartement situé dans l'immeuble « Villa Augustine » et, d'autre part, de la décision du 14 avril 2011 rejetant son recours gracieux, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Au soutien de ses conclusions en annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement denses : 1. **Sur la légalité externe (vice de procédure) :** Madame F. soutenait que la décision de préemption méconnaissait les prescriptions des deux premières phrases du premier alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, faute pour le Ministre d'État d'avoir préalablement avisé le Conseil National de l'aliénation projetée. Dans son mémoire en réplique du 8 septembre 2011, elle précisait que cette formalité revêtait un caractère substantiel dans la mesure où le Conseil National participe au processus décisionnel par le truchement de la Commission de Placement des Fonds, laquelle doit être consultée pour avis. 2. **Sur la légalité externe (défaut de motivation) :** La requérante faisait grief à l'acte du 15 mars 2011 d'être dépourvu de toute motivation en droit comme en fait, en violation flagrante de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs. En réplique, elle qualifiait la préemption de décision individuelle la privant de l'exercice de son droit d'acquérir un bien — composante relevant selon elle du droit de propriété — et restreignant à ce titre l'exercice d'une liberté publique au sens de l'article 1er, 1° de la loi n° 1.312. Elle ajoutait que la nature discrétionnaire du pouvoir de préemption ne dispensait nullement l'administration de motiver son acte, d'autant plus que celui-ci s'analysait, selon elle, en un retrait d'une décision antérieure créatrice de droits. 3. **Sur la légalité interne (erreur de droit quant au champ d'application du délai de six mois) :** Madame F. reprochait à l'administration d'avoir estimé que la renonciation initiale du 28 juin 2010 était frappée de caducité faute de régularisation de la vente dans le délai de six mois prévu à l'avant-dernier alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235. Selon son interprétation littérale et téléologique du texte, ce délai de forclusion de six mois pour parfaire la vente ne régissait que l'hypothèse dans laquelle le bien était donné à bail et où le locataire avait renoncé à son droit de préférence subsidiaire. Or, l'appartement de la « Villa Augustine » étant libre de toute occupation, ce délai n'était pas applicable. En réplique, elle soulignait la différence de *ratio legis* : si la situation financière d'un locataire peut évoluer en six mois, justifiant la réouverture de son droit d'acquisition, l'État dispose d'une capacité financière constante pour apprécier l'opportunité de préempter dès la première notification. 4. **Sur la légalité interne (absence de « nouvelle aliénation ») :** À titre subsidiaire, la requérante soutenait que l'acte des 15 et 16 février 2011 ne constituait qu'un acte purement confirmatif de la promesse du 31 mai 2010, imposé par les seules contraintes de la tutelle de Madame H., et que la déclaration d'intention d'aliéner de février 2011, effectuée par simple précaution notariale, était superfétatoire et ne pouvait lui être opposée comme ouvrant une nouvelle procédure d'aliénation. 5. **Sur la légalité interne (suspension du délai du fait de la tutelle) :** Plus subsidiairement encore, elle faisait valoir que le placement sous tutelle de la venderesse (du 25 juin 2010 au 7 janvier 2011) avait suspendu tant les délais légaux de l'article 38 que les stipulations du compromis initial. En réplique, elle invoquait les dispositions combinées des articles 410-18 et 2072 du Code civil monégasque, assimilant le majeur en tutelle à un interdit contre lequel la prescription ne court pas. 6. **Sur la légalité interne (violation des droits acquis) :** Enfin, Madame F. soutenait que la décision de non-préemption du 28 juin 2010 avait le caractère d'un acte administratif créateur de droits acquis à son profit, sur lequel le Ministre d'État ne pouvait légalement revenir le 15 mars 2011. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 août 2011 et une duplique enregistrée le 12 octobre 2011, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en opposant les arguments suivants : 1. **Sur le défaut d'information du Conseil National :** Le moyen était qualifié d'inopérant. L'administration soutenait que le Conseil National n'intervient à aucun titre dans la procédure de décision, de sorte que la préemption peut être décidée avant même que l'assemblée parlementaire n'en soit informée. En duplique, le Ministre d'État précisait que la consultation de la Commission de Placement des Fonds, au sein de laquelle siègent certains élus nationaux à titre individuel, ne saurait être confondue avec une intervention institutionnelle du Conseil National pour avis préalable. 2. **Sur le défaut de motivation :** Le Ministre d'État affirmait que l'exercice du droit de préemption procède d'une compétence purement discrétionnaire, non assujettie à des conditions légales de fond, et échappe par conséquent à toute obligation de motivation en l'absence de texte spécial l'imposant. Il contestait en duplique toute atteinte au droit de propriété du simple candidat acquéreur et soutenait que ni la décision initiale de préemption ni le rejet du recours gracieux n'avaient à être motivés. 3. **Sur l'application du délai de six mois et la notion de nouvelle aliénation :** Sur le fond, l'État défendait une lecture unitaire de l'article 38 de la loi n° 1.235 modifiée. Selon lui, la péremption de six mois s'applique indistinctement à toute vente non régularisée dans ce délai, que le bien soit loué (le délai courant alors à compter du refus du locataire) ou libre de toute occupation (le délai courant alors à compter de la renonciation de l'État). L'expiration de ce délai rend caduque la première procédure et qualifie juridiquement toute poursuite du projet de « nouvelle aliénation », quand bien même l'opération interviendrait entre les mêmes parties, sur le même bien et au même prix. 4. **Sur l'absence de suspension du délai :** L'administration soutenait que le délai de six mois de l'article 38 est un délai préfix de procédure et non un délai de prescription extinctive, rendant inopérante l'invocation de l'article 2072 du Code civil. En l'absence de disposition législative prévoyant une cause de suspension ou d'interruption liée à l'incapacité du propriétaire, l'expiration du délai imposait de réinitialiser la purge du droit de préemption, ce que les parties avaient d'ailleurs fait en substituant une nouvelle promesse en février 2011 à celle, devenue caduque, de mai 2010. 5. **Sur l'absence de retrait d'un acte créateur de droits :** Dès lors que la décision du 15 mars 2011 s'inscrivait dans le cadre d'une nouvelle procédure déclenchée par une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner après l'expiration du délai de validité de six mois de la première purge, elle constituait une décision autonome et non le retrait de la renonciation du 28 juin 2010. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En dépit de la richesse des débats au fond touchant à l'exégèse de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 et à l'articulation entre le droit des incapacités civiles et les délais administratifs de préemption, le Tribunal Suprême a circonscrit la résolution du litige à une question préalable et déterminante de légalité externe. Le problème de droit tranché par la Haute Juridiction peut être formulé ainsi : **La décision par laquelle le Ministre d'État exerce le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée entre-t-elle dans le champ d'application matériel de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et, dans l'affirmative, la seule mention de la volonté de l'État d'user de sa faculté légale d'acquérir aux conditions financières notifiées satisfait-elle aux exigences de motivation posées par l'article 2 de ladite loi ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette double interrogation et prononcer l'annulation des décisions attaquées, le Tribunal Suprême fait usage de la technique classique de l'économie de moyens, annoncée par la formule « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Le syllogisme juridictionnel se déploie en deux temps d'une grande rigueur formelle. Dans un premier temps, le juge suprême énonce la majeure de son raisonnement en reproduisant intégralement les huit catégories d'actes administratifs individuels soumises à une obligation de motivation à peine de nullité par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Parmi ces catégories figurent notamment, au 1°, les décisions qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police » (terrain sur lequel s'était principalement placée la requérante en invoquant la liberté d'acquérir et le droit de propriété), au 5°, celles qui « retirent ou abrogent une décision créatrice de droits » (autre qualification revendiquée par la requérante), et au 4°, celles qui « subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ». Opérant une qualification juridique précise de l'acte de préemption, le Tribunal Suprême écarte implicitement la thèse du Ministre d'État selon laquelle le caractère discrétionnaire du pouvoir de préemption ferait obstacle par nature à toute obligation de motivation. Surtout, sans se prononcer sur l'existence d'une atteinte à une liberté publique (1°) ou d'un retrait d'acte créateur de droits (5°), le Tribunal rattache souverainement la décision de préemption à la quatrième catégorie légale : il juge en effet « que l'acte par lequel le Ministre d'État décide d'exercer le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée [...] impose des sujétions aux personnes physiques ou morales directement concernées au sens de l'article 1er de la loi susvisée du 29 juin 2006 ». De cette qualification d'acte imposant des sujétions découle mécaniquement l'assujettissement de la décision de préemption au régime formel de l'article 2 de la loi du 29 juin 2006, lequel exige que la motivation soit « écrite et comport[e], dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Dans un second temps, confrontant cette exigence légale à la matérialité de l'acte attaqué (mineure du syllogisme), le Tribunal Suprême procède à l'examen du contenu de la lettre du Ministre d'État en date du 15 mars 2011. Il relève que cette décision se borne à énoncer que « l'État entend faire jouer la faculté qui lui est conférée par la loi de se porter acquéreur de ces biens dans les conditions financières ci-dessus énoncées ». Le juge constate qu'une telle formule, purement déclarative et stéréotypée, n'indique aucunement les motifs — c'est-à-dire les considérations de droit et surtout de fait (l'intérêt général ou l'objectif poursuivi par l'opération) — ayant déterminé l'administration à se substituer à l'acquéreur pressenti. Concluant à l'insuffisance de motivation au regard des dispositions combinées des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le Tribunal Suprême accueille le moyen d'annulation dirigé contre la décision de préemption du 15 mars 2011 et annule, par voie de conséquence directe, la décision du 14 avril 2011 ayant rejeté le recours gracieux. *(Note d'analyse sur le sommaire de publication : Il convient de relever que l'indexation documentaire figurant en tête de la décision publiée mentionne les mots-clés « Décision de signer l'acte d'acquisition d'un appartement par le Ministre d'État » et « Par voie de conséquence, annulation juridictionnelle de la décision de signature de l'acte d'acquisition ». Toutefois, la lecture rigoureuse des visas, des motifs et du dispositif de l'arrêt TS 2011-12 démontre que le présent jugement statue exclusivement sur l'annulation de la décision de préemption du 15 mars 2011 et du rejet du recours gracieux du 14 avril 2011, l'annulation de la décision distincte de signer l'acte de vente relevant d'un contentieux connexe mais distinct des motifs mêmes du présent arrêt).* ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'annulation des actes déférés dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : La décision du Ministre d'État du 15 mars 2011 est annulée, ensemble la décision de rejet du recours gracieux prise le 14 avril suivant ; > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à Madame F. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Madame F. c/ Ministre d'État* du 16 avril 2012 constitue un jalon majeur du droit administratif monégasque, tant au regard de la théorie générale de l'acte administratif unilatéral qu'au regard du droit spécial de l'interventionnisme foncier et immobilier de l'État. #### 1. La qualification novatrice de la préemption comme « sujétion » au sens de la loi n° 1.312 du 29 juin 2
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8285 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8285 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/11-29-8285)) Le contentieux disciplinaire des professions réglementées constitue traditionnellement un laboratoire privilégié pour l'étude de la frontière séparant l'acte administratif unilatéral de l'acte juridictionnel. Lorsque le législateur institue un mécanisme hybride dans lequel les instances ordinales et le pouvoir exécutif concourent, selon des degrés divers, à l'élaboration de la sanction, la détermination de la nature juridique de la décision finale et, par conséquent, de la voie de recours idoine pour la contester devant le juge suprême, soulève d'épineuses difficultés. La décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2010, dans l'affaire *M. c/ Ministre d'État*, offre une illustration topique de cette problématique au regard du régime spécifique applicable à la profession de pharmacien. En l'espèce, la Haute Juridiction monégasque était invitée à se prononcer sur la recevabilité d'un pourvoi en cassation dirigé contre un arrêté ministériel infligeant une suspension temporaire d'exercer la pharmacie, pris sur la proposition de la Chambre supérieure de discipline de l'Ordre des pharmaciens. Par une motivation d'une rigoureuse concision, ancrée dans la lettre de la Constitution et de la loi, le Tribunal Suprême décline sa compétence pour statuer comme juge de cassation, consacrant la qualification strictement administrative de l'acte attaqué. L'examen approfondi de cette décision impose de retracer avec précision le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine du juge (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans l'exercice professionnel de Monsieur M., qui occupait les fonctions de pharmacien responsable au sein du Comptoir pharmaceutique méditerranéen, établissement ayant la qualité de grossiste répartiteur. Le litige qui fait l'objet de la décision commentée s'inscrit dans le sillage d'une première procédure disciplinaire, dont les éléments factuels sont rappelés dans la contre-requête du Ministre d'État. En effet, il était initialement apparu, à l'occasion de la cession d'une officine pharmaceutique, que l'ancien titulaire de cette officine s'était livré, au cours de la période allant de 2002 à 2004, à la rétrocession d'importantes quantités de produits pharmaceutiques au profit du Comptoir pharmaceutique méditerranéen. Tant cet ancien titulaire que Monsieur M., en sa qualité de pharmacien responsable dudit Comptoir, avaient alors fait l'objet d'une première série de poursuites disciplinaires. À l'égard de Monsieur M., cette procédure initiale s'était conclue par le prononcé d'une interdiction d'exercice d'une durée d'un mois (fixée du 1er au 30 juin 2008), décidée par le Ministre d'État le 7 mars 2008 sur proposition de la Chambre supérieure de discipline. Monsieur M. avait formé un recours contre cette première sanction devant le Tribunal Suprême, lequel avait déclaré sa requête irrecevable par une décision n° 2008-10 rendue le 16 février 2009 (une seconde décision ayant été rendue le même jour relativement à cette précédente procédure). Parallèlement ou consécutivement à ces premiers faits, une inspection fut diligentée le 20 avril 2006. Celle-ci mit en évidence que Monsieur M. avait bénéficié d'autres opérations de rétrocession de la part d'un autre pharmacien d'officine. Plus précisément, il fut reproché à Monsieur M. d'« avoir, en tant que pharmacien responsable du Comptoir pharmaceutique méditerranéen, grossiste répartiteur, participé (…) à des opérations de rétrocession de médicaments, d'accessoires et de cosmétiques à (un) pharmacien d'officine », et ce pour des montants financiers considérables qui, cumulés sur la période s'étendant de 2003 à 2006, atteignaient un total de 2 153 000 euros. Ces constatations conduisirent à l'engagement simultané de poursuites disciplinaires contre le pharmacien d'officine concerné et d'une deuxième procédure disciplinaire à l'encontre de Monsieur M. C'est cette seconde procédure qui constitue la matrice du litige soumis au Tribunal Suprême en 2010. Le 28 avril 2008, Monsieur M. fut convoqué pour comparaître le 27 mai 2008 devant la Chambre de discipline de l'Ordre des pharmaciens, afin de répondre de ces manquements aux règles professionnelles. À l'issue de l'audience du 27 mai 2008, la Chambre de discipline émit la proposition, adressée au Ministre d'État, de sanctionner Monsieur M. par une mesure de suspension temporaire d'exercer pour une durée d'un mois. Suivant cette proposition, le Ministre d'État prit, le 19 août 2008, l'arrêté ministériel n° 2008-473 portant suspension temporaire de l'autorisation d'exercer la pharmacie de Monsieur M. pour la période courant du 1er au 31 octobre 2008. Désireux de contester cette mesure, le pharmacien poursuivi activa les mécanismes de recours internes à l'organisation disciplinaire. Dès le 4 juillet 2008, soit avant même l'édiction de l'arrêté ministériel, il interjeta appel devant la Chambre supérieure de discipline des pharmaciens contre la décision (ou proposition) de la Chambre de discipline du 27 mai 2008. Puis, une fois l'acte de l'exécutif intervenu, il forma un second appel devant la même Chambre supérieure, le 4 septembre 2008, dirigé cette fois contre l'arrêté ministériel du 19 août 2008. Statuant sur l'appel formé contre cet arrêté ministériel, la Chambre supérieure de discipline rendit une décision le 16 juin 2009. Par celle-ci, l'instance d'appel confirma le principe même de la sanction disciplinaire, mais fit usage de son pouvoir de modération en proposant au Ministre d'État de réduire la durée de la suspension de l'autorisation d'exercice à quinze jours. Sans attendre l'intervention d'un nouvel arrêté ministériel, Monsieur M. forma, dès le 30 juillet 2009, un recours en cassation devant le Tribunal Suprême dirigé directement contre la décision de la Chambre supérieure de discipline du 16 juin 2009. C'est dans cet intervalle qu'intervint finalement l'arrêté ministériel n° 2009-496 du 2 octobre 2009 : suivant la proposition de la Chambre supérieure, le Ministre d'État modifia son précédent arrêté du 19 août 2008 et prononça à l'encontre de Monsieur M. la suspension temporaire de son autorisation d'exercer la pharmacie pendant quinze jours, fixant la période d'exécution du 1er au 15 décembre 2009. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 16 novembre 2009 sous le numéro TS 2010/03, Monsieur M. saisit le Tribunal Suprême d'un recours tendant à « la cassation et à l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2009-496 du 2 octobre 2009 ». L'instruction de l'affaire donna lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale répondit une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 18 janvier 2010, suivie d'un mémoire en réplique du requérant déposé le 17 février 2010, et enfin d'un mémoire en duplique de l'administration enregistré le 23 mars 2010. Le Vice-Président du Tribunal Suprême, Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, fut désigné comme rapporteur par ordonnance du 2 décembre 2009, et la clôture de l'instruction fut constatée par procès-verbal le 2 juillet 2010, avant le renvoi de l'affaire à l'audience plénière du 17 novembre 2010. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux grands axes : d'une part, une controverse majeure sur la recevabilité de la voie de droit choisie (le recours en cassation) et sur la compétence du Tribunal Suprême ; d'autre part, un débat au fond portant sur la légalité externe et interne de la sanction prononcée. #### 1. L'argumentation du requérant Pour justifier le choix procédural d'un recours en cassation contre un arrêté ministériel, Monsieur M. développait une argumentation subtile fondée sur son interprétation des deux décisions précitées rendues par le Tribunal Suprême le 16 février 2009 dans le cadre de sa première procédure disciplinaire. Selon le requérant, la Haute Juridiction avait alors posé le principe selon lequel les propositions adressées au Ministre d'État par les chambres de discipline des pharmaciens sont dépourvues de caractère décisoire, de sorte que seules sont recevables devant le Tribunal Suprême les requêtes dirigées contre les décisions ministérielles prises sur proposition de ces chambres. Poussant ce raisonnement plus loin, Monsieur M. soutenait que, dès lors que la Chambre supérieure agit comme une instance d'appel et que les motifs de la décision ministérielle ne se trouvent en réalité que dans la proposition émise par cette Chambre supérieure, l'arrêté ministériel lui-même « doit être considérée comme une décision juridictionnelle contre laquelle un recours en cassation est recevable ». Par voie de conséquence, les moyens de cassation devaient, selon lui, viser les motifs figurant dans la décision de la Chambre supérieure. Dans son mémoire en réplique, il précisait d'ailleurs interpréter la jurisprudence du 16 février 2009 comme impliquant la recevabilité conjointe des deux recours qu'il avait déposés (celui du 30 juillet 2009 contre l'acte de la Chambre supérieure et celui du 16 novembre 2009 contre l'arrêté ministériel). Il sollicitait à ce titre la jonction des deux requêtes afin que le Tribunal Suprême, statuant comme juge de cassation, puisse casser l'acte et renvoyer l'affaire devant la Chambre supérieure de discipline autrement et régulièrement composée ; à titre subsidiaire, à défaut d'une possibilité de renvoi, il demandait l'annulation pure et simple, sans renvoi, de la décision attaquée, en soutenant que la cassation de l'arrêté du 2 octobre 2009 devait entraîner par voie de conséquence celle de l'arrêté du 19 août 2008, les deux actes étant jugés indissociables. Sur le fond, Monsieur M. articulait trois moyens principaux de cassation : * **L'irrégularité de la composition des juridictions disciplinaires (violation des articles 17 et 23 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980) :** Il reprochait d'abord le fait que deux membres de la Chambre de discipline de première instance avaient été nommés par le Conseil de l'Ordre, alors qu'ils auraient dû être spécialement élus au scrutin secret par l'Assemblée générale des sections de l'Ordre ou, à la rigueur, par le bureau de section. S'agissant de la Chambre supérieure, il soutenait qu'aucun élément n'établissait que ses membres avaient été effectivement élus plutôt que nommés, ni que l'élection avait respecté le secret et le mode de scrutin prévus par l'article 17. En outre, il estimait que la composition de la Chambre supérieure était entachée d'irrégularité faute d'avoir procédé à une nouvelle élection après son second appel du 4 septembre 2008, l'instance s'étant contentée de la composition arrêtée pour statuer sur son premier appel du 4 juillet 2008. Dans sa réplique, il insistait sur l'exigence d'une élection spéciale des assesseurs et non d'une simple désignation parmi les conseillers ordinaux déjà élus. * **La violation du principe d'impartialité (article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'Homme) :** Le requérant dénonçait le rejet de ses demandes de récusation visant, dans chacune des deux chambres disciplinaires saisies, l'assesseur chargé de rapporter son affaire. Selon lui, l'article 6 § 1 de la Convention s'oppose à ce que le rapporteur désigné par le Président de la Chambre participe au délibéré, car cet assesseur doit nécessairement donner un avis sur la culpabilité, entachant la décision de partialité objective. * **La violation du principe de légalité des délits et des peines et l'absence de base légale (article 27 de la loi n° 1.029, articles 6 § 1 et 7 de la CEDH) :** Monsieur M. faisait valoir que l'article 27 de la loi n° 1.029, dont la violation lui était imputée, ne régit que les pharmaciens d'officine et nullement les grossistes répartiteurs. Estimant que les faits reprochés n'étaient prévus ni réprimés par aucun texte, il soutenait qu'on le punissait en réalité pour une faute commise par un pharmacien d'officine en le traitant comme complice de ce dernier, alors que la notion de complicité est étrangère aux textes régissant la pharmacie et sa déontologie. #### 2. La défense de l'État de Monaco Le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de l'irrégularité formelle du recours en cassation et de l'incompétence d'attribution du Tribunal Suprême statuant comme juge de cassation. L'administration livrait une analyse systémique de la loi n° 1.029 : si les sanctions les plus légères (avertissement et blâme) sont infligées directement par la Chambre de discipline et susceptibles d'appel devant la Chambre supérieure qui les confirme ou les réforme elle-même, les sanctions plus graves sont infligées par le Ministre d'État sur proposition de la Chambre de discipline. Lorsque cet arrêté est contesté devant la Chambre supérieure, celle-ci ne détient qu'un pouvoir de proposition (confirmer ou réformer), la décision finale appartenant au seul Ministre d'État. Or, le Ministre d'État est une autorité administrative : les décisions qu'il prend relèvent du recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême et ne sauraient être regardées comme émanant d'une juridiction administrative relevant du recours en cassation. Le Ministre d'État soulignait que telle était précisément la portée des deux décisions rendues le 16 février 2009 par le Tribunal Suprême. À titre subsidiaire, sur le fond, l'État réfutait l'ensemble des griefs : * Sur la composition des chambres, il expliquait qu'en vertu de l'article 23 de la loi n° 1.029, les deux assesseurs de première instance sont choisis par chaque bureau de section parmi les membres du Conseil de l'Ordre qui ont déjà été élus selon les règles de l'article 17. De même, pour la Chambre supérieure (article 24), deux assesseurs sont choisis par le Conseil de l'Ordre en son sein (tous étant nécessairement élus selon l'article 17), tandis que les deux autres sont choisis par le Ministre d'État en dehors du Conseil. * Sur l'article 6 § 1 de la CEDH, le Ministre d'État opérait une distinction fondamentale entre les deux rapporteurs intervenant successivement en vertu de l'ordonnance n° 8.401 du 26 septembre 1985. Le premier est chargé de l'instruction (entendre le pharmacien, recueillir les témoignages, procéder aux investigations) et son rapport doit rester objectif, sans avis sur la culpabilité. Le second rapporteur, seul visé par le recours de Monsieur M., est l'un des assesseurs membre de la formation de jugement qui présente l'affaire à ses collègues et participe au délibéré : ses attributions relèvent par nature de la fonction de jugement et n'emportent aucun préjugement affectant l'impartialité. * Sur la légalité de la sanction, le Ministre d'État rappelait que la loi n° 1.029 s'applique à tous les pharmaciens quel que soit leur mode d'exercice, qu'il n'existe pas en droit disciplinaire d'énumération légale limitative des fautes, et qu'il convient d'apprécier l'ensemble du comportement du professionnel. Ainsi, le fait pour un grossiste répartiteur de favoriser un manquement professionnel commis par un pharmacien d'officine constitue en soi une faute professionnelle. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au regard des prétentions antagonistes des parties, le Tribunal Suprême devait résoudre à titre liminaire une question déterminante touchant à sa propre compétence et à l'architecture des voies de recours en matière administrative : **Un arrêté ministériel prononçant à l'encontre d'un pharmacien une sanction disciplinaire de suspension temporaire d'exercice, pris sur la proposition de la Chambre supérieure de discipline de l'Ordre des pharmaciens, revêt-il le caractère d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort, susceptible d'un recours en cassation devant le Tribunal Suprême en application de l'article 90 B, 2° de la Constitution, ou constitue-t-il une décision administrative relevant uniquement du recours pour excès de pouvoir ?** De la réponse apportée à cette interrogation dépendait la possibilité même pour la Haute Juridiction d'examiner les moyens de fond relatifs à la régularité de la composition des instances ordinales et à la conformité de la procédure aux exigences conventionnelles européennes. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette difficulté, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande clarté, exclusivement centré sur la question de sa compétence (« *Sur la compétence du Tribunal Suprême* »), laquelle commande l'issue du litige sans qu'il soit besoin d'aborder le fond. #### 1. L'énoncé de la norme constitutionnelle de compétence Le juge suprême débute son raisonnement en visant et en reproduisant les termes de l'article 90 B de la Constitution monégasque, texte qui fonde ses attributions en matière administrative. Il rappelle ainsi que : > « le Tribunal Suprême statue souverainement : (…) 2° sur les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort ». En isolant ce chef de compétence spécifique — dès lors que le requérant avait expressément et exclusivement saisi le Tribunal d'un « recours en cassation » —, la Haute Juridiction pose la condition *sine qua non* de son office de juge de cassation : l'acte qui lui est déféré doit émaner d'une « juridiction administrative statuant en dernier ressort ». #### 2. L'analyse de la répartition légale des compétences disciplinaires Le deuxième temps du raisonnement consiste à confronter cette exigence constitutionnelle au dispositif législatif régissant la discipline des pharmaciens, à savoir les articles 23 et 24 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 concernant l'exercice de la pharmacie. Le Tribunal Suprême met en exergue la dualité du régime de répression disciplinaire institué par l'article 23 de ladite loi, qui opère une *summa divisio* selon la gravité de la sanction envisagée : * D'une part, aux termes du 1° de l'article 23, les sanctions du premier degré que sont « l'avertissement et le blâme sont infligés par une chambre de discipline ». Dans cette hypothèse, l'organe ordinal détient un véritable pouvoir de décision autonome. * D'autre part, aux termes du 2° du même article, « les autres sanctions sont décidées, en cas de faute grave, par un arrêté ministériel pris sur la proposition de la Chambre de discipline ». Pour ces sanctions plus lourdes — au nombre desquelles figure la suspension temporaire de l'autorisation d'exercer —, la Chambre de discipline ne dispose que d'un pouvoir de proposition ; le pouvoir décisoire est transféré au Ministre d'État qui statue par voie d'arrêté. Le Tribunal examine ensuite le mécanisme de contestation de ces arrêtés tel qu'organisé par l'article 24 de la loi n° 1.029. Ce texte prévoit que les décisions prises par le Ministre d'État sur la proposition de la Chambre de discipline peuvent être portées, dans le délai
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11353 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 2013, n° 11353 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/05-29-11353)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 mai 2013 s'inscrit dans la séquence juridique relative à l'encadrement législatif du secteur locatif protégé monégasque. L'origine matérielle du différend réside dans l'adoption et la promulgation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011, texte venu modifier la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 (laquelle avait déjà fait l'objet d'une réforme antérieure par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004). Cette nouvelle intervention du législateur monégasque visait à réaménager en profondeur les règles gouvernant les rapports locatifs au sein de ce secteur d'habitation spécifique, en touchant à de multiples prérogatives des propriétaires bailleurs ainsi qu'aux conditions d'accès et de maintien dans les lieux des locataires dits « personnes protégées ». Dès sa promulgation, la loi n° 1.377 du 18 mai 2011 a suscité une vive contestation de la part de différents acteurs immobiliers, propriétaires personnes physiques, sociétés civiles ou commerciales détentrices de patrimoines affectés par ces dispositions, ainsi que d'un groupement représentatif. Cette opposition s'est matérialisée par l'introduction devant le Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle sur le fondement de l'article 90-A-2° de la Constitution, de deux recours distincts tendant à l'annulation de ce texte législatif pour atteinte aux droits et libertés fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution. D'une part, une première requête, enregistrée sous le numéro 2011-13, a été formée par un collectif de six personnes morales propriétaires : la société anonyme monégasque (SAM) E., la société civile particulière (SCI) DE L'OUEST, la société civile particulière SCI SAKURA, la société anonyme monégasque LES TROIS MIMOSAS, la société anonyme monégasque PARFI et la société civile particulière SCI DES VILLAS CLOTILDE ET ROSARIO. D'autre part, une seconde requête, enregistrée postérieurement sous le numéro 2011-14, a été déposée aux mêmes fins d'annulation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011 (l'identité exacte des requérants initiaux de l'instance n° 2011-14 n'est pas formellement explicitée dans cette partie liminaire de la décision, bien que la suite de la procédure révèle l'implication de l'Association des propriétaires et de Monsieur Fabre). Le nœud factuel et chronologique ayant déclenché le litige spécifique tranché le 29 mai 2013 tient au calendrier et aux modalités d'instruction et de jugement retenus par le Tribunal Suprême pour traiter ces deux recours parallèles. Bien que dirigées contre le même acte législatif, les requêtes n° 2011-13 et n° 2011-14 n'ont pas fait l'objet d'une mesure de jonction par la haute juridiction. Plus singulièrement encore aux yeux des requérantes de la première instance, l'ordre de jugement des affaires s'est trouvé inversé par rapport à leur ordre d'enregistrement au Greffe Général : la requête n° 2011-14, pourtant introduite postérieurement à la requête n° 2011-13, a été tranchée en premier lieu par une décision du Tribunal Suprême rendue le 16 avril 2012 (étant précisé que le texte de la décision commentée mentionne parfois, par suite d'une erreur purement matérielle de plume dans l'exposé des prétentions des requérantes, les dates du « 16 avril 2011 » et du « 4 juillet 2011 », tout en rétablissant avec exactitude dans les visas et l'argumentaire de l'État les dates réelles du 16 avril 2012 pour la décision n° 2011-14 et du 4 juillet 2012 pour la décision n° 2011-13). Ce n'est que dans un second temps, par une décision rendue le 4 juillet 2012, que le Tribunal Suprême a statué sur la requête n° 2011-13 émanant des six sociétés immobilières. Estimant que le jugement séparé et anticipé de la requête n° 2011-14 avait préjugé du sort de leur propre recours et leur avait rendu opposable une décision à laquelle elles n'avaient pu défendre leurs propres arguments, les six sociétés requérantes de l'instance n° 2011-13 ont décidé d'engager une voie de recours extraordinaire contre la décision n° TS 2011-14 du 16 avril 2012. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural de cette affaire s'articule autour de la mise en œuvre de la procédure de tierce opposition régie par l'article 38 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 15 juin 2012 — soit entre le prononcé de la décision n° 2011-14 du 16 avril 2012 et celui de la décision n° 2011-13 du 4 juillet 2012 —, la SAM E., la SCI DE L'OUEST, la SCI SAKURA, la SAM LES TROIS MIMOSAS, la SAM PARFI et la SCI DES VILLAS CLOTILDE ET ROSARIO ont formé tierce opposition. Leurs conclusions tendaient à une double fin : à titre procédural et préalable, l'annulation de la décision n° TS 2011-14 rendue par le Tribunal Suprême le 16 avril 2012 ; au fond, l'annulation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011 modifiant la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. À l'appui de la recevabilité et du bien-fondé de leur tierce opposition, les six sociétés requérantes développaient une argumentation articulée autour de la violation des garanties fondamentales du procès équitable. Elles soutenaient que l'absence de jonction des requêtes n° 2011-13 et n° 2011-14, qui tendaient pourtant à l'annulation de la même loi, avait porté atteinte à un véritable « droit des requérantes à la jonction des instances ». Selon elles, ce droit subjectif procédural découlait directement du principe de loyauté des débats. Elles faisaient valoir que, par l'effet de ce jugement séparé et décalé dans le temps, elles s'étaient vu opposer la décision du 16 avril 2012 ainsi que les motifs par lesquels le Tribunal avait statué sur les articles législatifs qu'elles contestaient elles-mêmes, sans avoir été mises en mesure de présenter leurs observations dans le cadre de cette instance n° 2011-14. Ce défaut de jonction caractérisait, selon leur thèse, une méconnaissance directe de leur droit de faire valoir leurs prétentions en justice, tel qu'il est consacré et garanti par l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Une fois la décision n° 2011-14 mise à néant, les sociétés tiers opposantes demandaient au Tribunal Suprême de statuer à nouveau au fond sur la constitutionnalité de la loi n° 1.377. En se référant aux motifs développés dans leur requête initiale n° 2011-13 produite à l'appui de leur tierce opposition, elles concluaient à l'inconstitutionnalité spécifique des articles 11 (alinéa 6), 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 22 et 23 de la loi, et plus radicalement encore, à l'inconstitutionnalité de la loi n° 1.377 dans son intégralité, au motif déterminant que le texte ne prévoyait aucune compensation financière pour les sujétions imposées aux propriétaires des locaux relevant du secteur protégé. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 9 août 2012, concluant au rejet de la tierce opposition pour irrecevabilité. L'argumentation de l'État monégasque s'attaquait directement à la prémisse majeure du raisonnement des sociétés requérantes en affirmant avec force que « la jonction des instances n'est jamais un droit pour les requérants ». Selon le Ministre d'État, lorsqu'il est saisi de deux requêtes distinctes dirigées contre un même acte, le juge demeure entièrement libre de statuer séparément sur chacune d'elles sans léser les droits des parties, à la seule condition que chaque requérant ait pu développer ses arguments et observations lors de l'instruction et de l'audience afférentes à son propre recours. De surcroît, le Ministre d'État précisait la portée exacte de l'autorité de la chose jugée attachée à la première décision du 16 avril 2012 : celle-ci ne couvrait que les dispositions législatives annulées, les réserves d'interprétation énoncées et, sous réserve de la survenance de faits nouveaux, les moyens expressément écartés par ladite décision. Or, soulignait l'exécutif, l'intégralité des moyens différents — ou même partiellement différents — soulevés par les six sociétés dans leur propre recours avait fait l'objet d'un examen effectif et spécifique par le Tribunal Suprême lors du prononcé de la seconde décision, n° 2011-13, rendue le 4 juillet 2012. Faute de toute méconnaissance de leurs droits, la tierce opposition devait être déclarée irrecevable. Le débat procédural s'est enrichi le 20 août 2012 par l'enregistrement au Greffe Général d'un acte intitulé « mémoire sur tierce opposition », présenté par l'Association des propriétaires et par Monsieur F. (désigné sous le nom de Monsieur Fabre dans les visas d'audience et le dispositif). Ces derniers concluaient également à l'annulation de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011. Sur le plan procédural, ils appuyaient la thèse des sociétés tiers opposantes en affirmant que l'absence de jonction des affaires n° 2011-13 et n° 2011-14 avait méconnu leurs droits et rompait avec une « jurisprudence constante du Tribunal Suprême ». Ils développaient en outre une analyse subtile sur l'autorité des décisions en matière constitutionnelle : tout en reconnaissant que les décisions de rejet n'ont en principe qu'un effet relatif ne faisant pas obstacle au recours parallèle d'un tiers, ils soutenaient que les libertés et droits fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution bénéficient à tous, ce qui engendrerait une « indivisibilité des intérêts du requérant originaire et du tiers opposant ». En raison de cette indivisibilité alléguée, le Tribunal Suprême devait, selon eux, étendre les effets de la tierce opposition aux parties à l'instance initiale et réformer sa décision n° 2011-14. Sur le fond du droit constitutionnel, ce mémoire du 20 août 2012 livrait une critique exhaustive et systématique de la loi n° 1.377 au regard de multiples articles de la Constitution (articles 17, 19, 20, 21, 22, 24 et 32) : 1. **Sur la violation globale du droit de propriété (article 24 de la Constitution) :** L'Association des propriétaires et Monsieur Fabre soutenaient que la loi n° 1.377 aggravait les contraintes issues des lois n° 1.235 et n° 1.291. Ils rappelaient que toute atteinte au droit de propriété doit être justifiée par un motif d'intérêt général, demeurer proportionnée (ne pas excéder ce qui est nécessaire) et être compensée par une indemnité inscrite dans la loi. Selon eux, si le caractère provisoire des législations antérieures avait pu permettre d'en admettre la constitutionnalité, le grief d'inconstitutionnalité devait revivre face à une prorogation indéfinie ; le cumul de l'aggravation des atteintes au fond du droit et du caractère désormais permanent de la législation entachait la loi d'inconstitutionnalité. 2. **Sur les griefs propres aux différents articles au regard du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre :** - Les articles 2 et 7 étaient critiqués pour priver le bénéficiaire du droit de reprise de la faculté de reprendre les locaux aux seules fins d'y exercer une activité professionnelle non commerciale sans y habiter, portant ainsi atteinte à la liberté d'entreprendre, présentée comme le corollaire du droit de propriété. - L'article 3 était dénoncé pour permettre le reclassement d'une personne protégée dans une catégorie supérieure sur le seul fondement d'un « motif légitime », notion dont l'imprécision caractériserait une incompétence négative du législateur et une atteinte au droit de propriété. - L'article 4 était contesté en ce qu'il neutralisait, pour le calcul de la durée ou de la continuité de résidence à Monaco donnant accès au statut de personne protégée, les périodes passées à l'étranger « pendant la minorité » ainsi que celles « dont la durée cumulée n'excède pas dix-huit mois », élargissant excessivement le vivier des candidats imposés aux bailleurs sans justification liée au caractère involontaire de l'éloignement. - L'article 5, en assouplissant les critères d'exclusion de la liste des personnes protégées par simple commodité de contrôle administratif, était accusé de favoriser les montages juridiques frauduleux destinés à contourner la loi. - L'article 9 se voyait reprocher d'étendre les restrictions du droit de propriété à des locaux et à des personnes normalement placés hors du champ de la loi n° 1.235. - L'article 11 était attaqué pour étendre arbitrairement le régime restrictif à des locaux ou parties de locaux non soumis à la loi n° 1.235, en imposant la réintégration du locataire après travaux sans réajustement du loyer nonobstant l'augmentation de la surface habitable, tout en interdisant au propriétaire de scinder ou réunir un lot plus d'une fois tous les dix ans (sauf dérogation jugée arbitraire). - L'article 12 était critiqué pour opérer une double extension du domaine légal, en multipliant les cas de poursuite automatique du bail au profit de tiers et en créant de nouvelles catégories de bénéficiaires en cas de décès, d'abandon de domicile ou de départ définitif du locataire pour raisons de santé. - L'article 13, en son alinéa 1er, était contesté pour avoir doublé (de 3 à 6 mois) le délai de préavis du propriétaire exerçant son droit de reprise (alors même que le Tribunal Suprême avait déjà censuré un passage de 3 à 12 mois dans la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 et que le délai du locataire restait fixé à 3 mois) ; son alinéa 2 était mis en cause pour interdire l'exercice du droit de reprise durant les 6 premiers mois du bail face à un locataire handicapé ou âgé de plus de 65 ans, transférant ainsi sur le bailleur privé une charge de relogement relevant de la vocation sociale de l'État. - L'article 14 était dénoncé pour faire bénéficier à titre « personnel » le locataire évincé par une reprise des protections de la loi n° 1.235 sur des locaux hors secteur protégé, pour fixer des critères excessivement restrictifs à la prise en charge par l'État du relogement des locataires évincés dépendants ou âgés de plus de 70 ans, et pour faire peser sur le propriétaire la charge de la preuve de l'impossibilité de relogement. - L'article 19 concentrait quatre critiques : la fixation jugée arbitraire à 18 mois de la durée maximale des travaux de remise en état ; l'octroi d'un droit de visite à l'administration jugé superflu au regard de l'obligation de joindre à l'offre de location une attestation de moins d'un an établie par un organisme vérificateur agréé ; la limitation à six ans de la durée du bail conclu avec une personne non protégée en cas d'offre infructueuse ; et la création de multiples obligations assorties d'amendes administratives. - L'article 23, relatif au droit de préemption, était accusé de violer la liberté d'aliéner en étendant le champ des immeubles concernés et en provoquant une dépossession de parties d'immeubles hors secteur protégé lorsque le propriétaire souhaite uniquement vendre ou apporter en société la fraction soumise à la loi. 3. **Sur la violation du principe d'égalité (articles 17 et 32 de la Constitution) et l'incompétence négative :** Les articles 3, 11, 15, 19 et 20 étaient critiqués pour leur renvoi à la notion indéterminée de « motif légitime » laissée à la discrétion de l'administration. 4. **Sur la violation de l'inviolabilité du domicile (article 21 de la Constitution) :** Les visites domiciliaires de l'article 19 étaient dénoncées faute pour le législateur d'avoir défini les critères de leurs motifs et leur procédure (incompétence négative). 5. **Sur la violation du respect de la vie privée et familiale (article 22 de la Constitution) :** L'article 16 était mis en cause pour autoriser le locataire, sans limites ni garanties, à accéder à toutes informations utiles à la fixation du loyer relevant de la vie privée, avec pouvoir donné à la commission arbitrale d'en ordonner la communication. 6. **Sur la violation des principes de légalité des poursuites, des droits de la défense, de la présomption d'innocence, et de légalité, personnalité, nécessité et non-cumul des peines (articles 19 et 20 de la Constitution) :** Ces griefs visaient les amendes administratives prévues aux articles 15, 17 et 22, en soulignant de surcroît que le 7e alinéa de l'article 15 réintroduisait une disposition relative aux sanctions pourtant déjà annulée par le Tribunal Suprême dans une décision du 16 janvier 2006. En raison de la gravité de ces atteintes et de l'inséparabilité des dispositions, l'Association des propriétaires et Monsieur Fabre demandaient la déclaration d'inconstitutionnalité totale de la loi n° 1.377. En réplique à ce mémoire, le Ministre d'État a déposé de nouvelles observations le 24 septembre 2012. Il demandait au Tribunal Suprême, d'une part, de requalifier juridiquement ce « mémoire sur tierce opposition » en une « intervention volontaire » et, d'autre part, de la rejeter par voie de conséquence directe de l'irrecevabilité de la tierce opposition principale. Après l'ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême en date du 8 avril 2013, l'affaire a été appelée à l'audience publique du 15 mai 2013 devant l'Assemblée plénière, où ont été entendus le rapport du Vice-président Jean-Michel Lemoyne de Forges, les plaidoiries de Maître Denis Garreau pour les sociétés tiers opposantes, de Maître Christine Pasquier-Ciulla pour l'Association des propriétaires et Monsieur Fabre, de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par la voie extraordinaire de la tierce opposition, doublée d'un mémoire émanant de tiers à cette procédure, soulevait deux questions de droit processuel étroitement imbriquées, dont la résolution commandait l'accès même au contrôle au fond de la constitutionnalité de la loi
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2007, n° 27262 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2007, n° 27262 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/06-28-27262)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus précisément, du contrôle de la légalité d'une mesure d'éloignement du territoire national motivée par la préservation de l'ordre public. La requérante, Madame O. K., divorcée N., de nationalité étrangère (dont la nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision), résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco avec ses enfants mineurs. Il ressort des éléments exposés au cours de l'instance qu'une information judiciaire contre X avait été ouverte par le Procureur général dès le mois de mars 2006, des chefs d'association de malfaiteurs et de blanchiment. Cette ouverture d'information faisait suite à des renseignements qualifiés de « très sérieux » portés à la connaissance du Parquet général et portant sur les conditions d'installation jugées suspectes de Madame O. K. sur le territoire monégasque. Plus spécifiquement, l'administration faisait état d'un train de vie fastueux et de revenus exceptionnels dont disposait l'intéressée, lesquels, mis en relation avec ses liens familiaux et ses conditions de vie, révélaient selon l'autorité publique une provenance de sources illicites. Toutefois, parallèlement à ces investigations judiciaires auxquelles l'intéressée soutient n'avoir pas été associée ni entendue avant le mois de mars 2007, Madame O. K. a sollicité et obtenu de l'État monégasque, le 6 octobre 2006, une autorisation administrative d'exploiter un fonds de commerce en Principauté. Cette autorisation lui a été délivrée après le recueil des avis favorables tant du Directeur de la Sûreté publique que des Services fiscaux monégasques. Néanmoins, quelques semaines seulement après la délivrance de cette autorisation commerciale, le Ministre d'État a édicté à l'encontre de Madame O. K., par une décision en date du 21 novembre 2006, une mesure de refoulement du territoire monégasque sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Convoquée par les services de la Sûreté publique, l'intéressée s'est vu notifier cette décision de refoulement — opérée le 28 novembre 2006 selon ses écritures — sans qu'aucun motif particulier ne lui soit explicité au sein de l'acte ou lors de sa notification, hormis l'usage d'une formule de style habituellement consacrée. Estimant que cette mesure d'éloignement soudaine et non motivée portait une atteinte illégale à ses droits fondamentaux et reposait sur des faits matériellement inexacts au vu des garanties de moralité récemment reconnues lors de son autorisation commerciale, Madame O. K. a décidé de contester la décision ministérielle par la voie juridictionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est dédoublé en une procédure d'urgence et une procédure au fond. Le 13 décembre 2006, Madame O. K. a déposé au Greffe général deux requêtes distinctes : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision de refoulement du 21 novembre 2006 sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution ; d'autre part, une requête tendant à obtenir le sursis à exécution de ladite mesure en application des articles 39 à 44 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Dans le cadre de l'instance de sursis à exécution, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 16 janvier 2007 et le Procureur général a présenté ses conclusions le 26 janvier 2007. Par une Ordonnance du 16 février 2007, le Président du Tribunal Suprême, Monsieur Roland Drago, a rejeté la demande de sursis à exécution. Le magistrat a considéré que la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs n'était pas applicable à la date de l'acte attaqué et que les faits justifiant le refoulement, bien que non indiqués dans l'acte initial, avaient été présentés avec une « grande précision » dans la contre-requête du Ministre d'État. Ces faits justifiant une mesure prise dans l'intérêt de l'ordre public et constituant des motifs de sécurité nationale au sens de l'article 1er, paragraphe 2, du Protocole n° 7 à la Convention européenne des droits de l'homme, le sursis ne pouvait être accordé. Dans le cadre de l'instance au fond, les échanges d'écritures se sont poursuivis par le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 14 février 2007, de la réplique de la requérante le 14 mars 2007, et enfin de la duplique de l'administration le 13 avril 2007. Le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 28 juin 2007 par une ordonnance du 8 mai 2007. Les prétentions et moyens de la requérante s'articulaient autour de plusieurs axes tant procéduraux que substantiels : 1. **Sur la procédure de sursis à exécution** : Dans sa réplique, Madame O. K. a soulevé la violation du principe du contradictoire garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Elle faisait valoir que la contre-requête de l'État relative au sursis à exécution ne lui avait pas été notifiée par voie de greffe, en méconnaissance des dispositions générales de l'Ordonnance du 16 avril 1963 modifiée imposant la communication de toutes les pièces procédurales et de fond aux parties. 2. **Sur le défaut de motivation au regard du droit interne** : Elle invoquait la violation de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 (visée également par la requérante sous la date du 30 juin 2006) qui impose la motivation des décisions administratives à caractère individuel, soulignant qu'aucun élément ni indice sur les faits reprochés ne lui avait été fourni lors de la notification par la Sûreté publique. 3. **Sur la violation de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH** : La requérante soutenait que ce texte impose l'obligation d'informer l'étranger des motifs de son éloignement. Elle contestait l'application de la dérogation du paragraphe 2 dudit article, arguant que son expulsion n'était pas nécessaire dans l'intérêt de l'ordre public ou de la sécurité nationale. S'appuyant sur l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme *Lupsa c/ Roumanie* du 8 juin 2006, qui exige « l'accessibilité et la prévisibilité de la loi, ainsi qu'une certaine protection contre les atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis par la Convention », elle affirmait que l'article 1er du Protocole n° 7 commande dans tous les cas une motivation concernant les faits reprochés dès la mise en œuvre de la mesure. 4. **Sur l'erreur de fait et l'illégalité des motifs** : Madame O. K. contestait la matérialité des faits invoqués a posteriori par l'administration. Elle relevait la contradiction manifeste consistant à l'autoriser à exploiter un commerce le 6 octobre 2006 après avis favorable de la Sûreté publique et des Services fiscaux — démontrant ainsi qu'elle présentait toutes les garanties requises et ne troublait pas l'ordre public — pour ensuite la refouler le 21 novembre 2006 sur la base d'une information judiciaire contre X ouverte dès mars 2006 et dans laquelle elle n'avait jamais été entendue avant mars 2007. Elle reprochait au Ministre d'État et au Ministère public de se référer mutuellement à leurs argumentations sans produire de documents probants établissant ses liens prétendus avec le crime organisé international ou la découverte d'éléments nouveaux entre octobre et novembre 2006. 5. **Sur la violation de l'article 8 de la CEDH** : Elle soutenait enfin que la mesure de refoulement portait une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie familiale. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant les arguments suivants : 1. **Sur l'exception procédurale liée au sursis** : L'administration soutenait que la critique de la régularité d'une procédure distincte était inopérante au fond et qu'en tout état de cause, l'article 40 de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963 ne prévoit pas la communication au requérant de la contre-requête du défendeur dans les instances de sursis à exécution. 2. **Sur l'inapplicabilité de la loi n° 1312** : Le Ministre d'État faisait valoir que la loi du 29 juin 2006 n'était pas entrée en vigueur à la date du 21 novembre 2006, de sorte que la requérante ne pouvait s'en prévaloir, même « à titre de simple référence », et que la décision n'avait pas à être motivée. 3. **Sur le respect du Protocole n° 7 à la CEDH** : Le défendeur exposait que l'obligation d'information préalable prévue à l'article 1er du Protocole n° 7 est expressément écartée par son paragraphe 2 lorsque l'expulsion est fondée sur les nécessités de l'ordre public. Distinguant l'affaire *Lupsa c/ Roumanie*, dans laquelle l'étranger avait été privé de toute garantie après son expulsion et où la Cour n'avait nullement exigé la motivation formelle de l'acte d'expulsion lui-même, le Ministre d'État soulignait que Madame O. K. avait pu pleinement exercer ses droits postérieurement à la mesure en saisissant le Tribunal Suprême aux fins de sursis et d'annulation. 4. **Sur l'exactitude matérielle des faits** : L'État maintenait que la mesure était justifiée par le souci de préserver l'ordre public, au vu de renseignements très sérieux ayant conduit à l'ouverture d'une information judiciaire pour association de malfaiteurs et blanchiment. Le train de vie fastueux et les revenus exceptionnels de la requérante, mis en relation avec ses liens familiaux, constituaient des éléments objectifs révélant une provenance illicite, rendant inopérante la circonstance qu'elle n'ait été entendue pénalement qu'en mars 2007. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait au Tribunal Suprême une série de cinq questions juridiques distinctes touchant tant au droit processuel administratif qu'au droit substantiel des étrangers et des droits fondamentaux : 1. **La recevabilité de la contestation incidente d'une ordonnance de sursis** : Un requérant est-il recevable à contester la régularité procédurale d'une ordonnance présidentielle ayant rejeté sa demande de sursis à exécution à l'occasion et dans le cadre de son recours au fond tendant à l'annulation de la décision administrative initiale ? 2. **L'application dans le temps de la loi sur la motivation des actes administratifs** : La loi monégasque n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs était-elle applicable à une décision individuelle de refoulement édictée le 21 novembre 2006 ? 3. **La portée des garanties procédurales de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH** : L'administration est-elle tenue de motiver formellement une décision de refoulement et de permettre à l'étranger d'exercer les garanties procédurales prévues au paragraphe 1 de l'article 1er du Protocole n° 7 préalablement à l'édiction de la mesure, lorsque cet éloignement est décidé dans l'intérêt de l'ordre public au sens du paragraphe 2 du même article ? 4. **Le contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la CEDH** : À quelles conditions une mesure de refoulement prononcée contre un étranger parent d'enfants mineurs caractérise-t-elle une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la Convention ? 5. **Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits en matière de police des étrangers** : Le Ministre d'État commet-il une erreur de fait en prononçant le refoulement d'un étranger pour motif d'ordre public, bien que non motivé dans l'acte initial et succédant de peu à une autorisation commerciale, lorsque la contre-requête ministérielle et les observations du Procureur général font état de façon concordante de conditions de vie ne justifiant pas des revenus exceptionnels et de l'ouverture d'une information judiciaire contre X des chefs d'association de malfaiteurs et de blanchiment ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la requérante, le Tribunal Suprême procède par un examen méthodique et séquentiel de chacun des moyens soulevés, en faisant application des règles de procédure contentieuse, des dispositions transitoires légales et des stipulations conventionnelles européennes récemment introduites dans l'ordre juridique monégasque par les Ordonnances souveraines n° 408 et n° 411 du 15 février 2006. #### 1. Sur l'irrecevabilité de la contestation de l'ordonnance de sursis à exécution La haute juridiction écarte d'emblée, par une fin de non-recevoir, le grief tiré de la violation du principe du contradictoire (article 6 § 1 de la CEDH) qui aurait affecté la procédure ayant conduit à l'Ordonnance présidentielle du 16 février 2007. Le Tribunal pose un principe d'autonomie procédurale stricte entre le contentieux de l'urgence et le contentieux de l'annulation : une ordonnance statuant sur une demande de sursis à exécution d'une décision administrative ne peut pas être contestée à l'occasion de conclusions tendant à l'annulation de cette décision. Sans même examiner le bien-fondé de l'interprétation de l'article 40 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 débattue par les parties, le juge déclare la requérante irrecevable à contester la régularité de l'ordonnance du 16 février 2007 dans le cadre de l'instance au fond. #### 2. Sur l'inapplicabilité *ratione temporis* de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 Examinant la légalité externe de la décision du 21 novembre 2006, le Tribunal Suprême vérifie les conditions d'entrée en vigueur de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Se fondant sur la lettre expresse de l'article 9 de ladite loi, le juge relève que le législateur a différé son entrée en vigueur « à l'expiration d'un délai de six mois à compter de sa publication au Journal de Monaco ». Constatant que cette publication est intervenue le 20 juin 2006 (date retenue dans les motifs de l'arrêt), le délai de six mois n'était manifestement pas expiré le 21 novembre 2006, date d'édiction de la mesure de refoulement attaquée. La loi n'étant pas applicable à cette date, le moyen tiré du défaut de motivation légale est écarté comme inopérant. #### 3. Sur la mise en œuvre de l'exception d'ordre public de l'article 1er § 2 du Protocole n° 7 à la CEDH Le Tribunal Suprême aborde ensuite le moyen conventionnel tiré de la violation des garanties procédurales encadrant l'expulsion des étrangers. Après avoir intégralement reproduit les paragraphes 1 et 2 de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH, le juge opère une articulation directe entre le principe et son exception. Si le paragraphe 1er confère à l'étranger résidant régulièrement sur le territoire le droit de faire valoir les raisons militant contre son expulsion, de faire examiner son cas et de se faire représenter, le paragraphe 2 autorise expressément l'expulsion « avant l'exercice des droits énumérés au paragraphe 1.a, b et c de cet article lorsque cette expulsion est nécessaire dans l'intérêt de l'ordre public ou est basée sur des motifs de sécurité nationale ». Constatant souverainement que Madame O. K. a été refoulée de la Principauté « dans l'intérêt de l'ordre public », le Tribunal en déduit logiquement qu'elle n'est pas fondée à soutenir qu'elle aurait dû bénéficier des garanties du paragraphe 1er *avant* l'intervention de la décision attaquée. Ce faisant, la juridiction écarte implicitement mais nécessairement la lecture extensive de l'arrêt *Lupsa c/ Roumanie* proposée par la requérante. #### 4. Sur l'absence d'atteinte disproportionnée à la vie familiale (article 8 de la CEDH) Pour apprécier la conformité de la mesure de refoulement à l'article 8 de la CEDH, dont il rappelle intégralement les termes, le Tribunal Suprême exerce un contrôle de proportionnalité *in concreto* fondé sur les éléments de preuve versés aux débats. Le juge relève deux circonstances négatives déterminantes : d'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la requérante serait dans l'impossibilité d'emmener ses enfants mineurs avec elle hors de Monaco ; d'autre part, il n'est pas davantage établi qu'elle serait désormais dépourvue de tous liens familiaux avec son pays d'origine. En l'absence de démonstration d'une rupture forcée de la cellule familiale ou d'un déracinement absolu, le grief d'atteinte disproportionnée au droit à une vie familiale normale est rejeté. #### 5. Sur le contrôle de l'exactitude matérielle des faits révélés en cours d'instance Enfin, sur le terrain de la légalité interne et du contrôle de l'erreur de fait, le Tribunal Suprême valide la méthode consistant pour l'administration à expliciter les motifs de fait d'une décision non motivée dans ses écritures contentieuses. Le juge relève que les faits ayant motivé le refoulement ont été présentés « avec une grande précision » dans la contre-requête du Ministre d'État, laquelle expose que les conditions de vie de l'intéressée ne permettent pas de justifier les revenus exceptionnels dont elle dispose. Surtout, le Tribunal corrobore ces affirmations administratives par une pièce judiciaire déterminante : les observations du Procureur général du 26 janvier 2007 (initialement déposées lors de l'instance de sursis). Ces observations attestent que « les renseignements obtenus sur les conditions d'installation suspectes d'O. K. sur le territoire de la Principauté de Monaco » ont conduit à « l'ouverture d'une information judiciaire contre X. ... des chefs d'association de malfaiteurs et blanchiment ». Le juge administratif considère que les informations du Parquet général « complètent et confirment » celles du Ministre d'État. Dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces faits soient matériellement inexacts, le Ministre d'État a pu légalement s'y fonder sans commettre d'erreur de fait, nonobstant l'autorisation commerciale antérieurement accordée. ### C. Le dispositif À l'issue de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours (faisant suite au rejet antérieur de la demande de sursis par ordonnance présidentielle annexée à la décision) dans les termes suivants : > « Décide : > La requête est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Madame O. K. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » *(Par ailleurs, le dispositif de l'Ordonnance présidentielle du 16 février 2007 reproduite en annexe de la décision
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 juillet 2012, n° 9267 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 juillet 2012, n° 9267 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/07-04-9267)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la détermination du taux de l'allocation d'aide publique pour privation totale d'emploi versée à une résidente monégasque, et plus particulièrement dans l'articulation complexe entre la législation relative au chômage et celle régissant les prestations familiales et le statut des travailleurs indépendants. Madame V. L., de nationalité française, née à Paris le 9 novembre 1972, a contracté mariage le 10 juillet 2004 avec Monsieur R. M., de nationalité monégasque. De cette union sont nées deux filles à Monaco, respectivement en 2005 et en 2006. Sur le plan professionnel, Madame V. L. épouse M. a été employée par la Société des bains de mer du 16 juillet 2008 au 15 octobre 2009. Se trouvant involontairement privée d'emploi dès le lendemain, soit le 16 octobre 2009, elle a procédé à son inscription auprès du Service de l'emploi. Au titre de cette perte d'emploi, elle a d'abord perçu une indemnité de chômage directement servie par son ancien employeur, la Société des bains de mer, pour la période courant du 6 novembre 2009 au 5 février 2011. Parvenue au terme de cette indemnisation initiale, l'intéressée a présenté au Service de l'emploi une demande tendant à l'attribution de l'aide publique pour privation totale d'emploi. Le bénéfice de cette aide lui a été accordé et les versements ont été effectués pour la période allant du 6 février 2011 au 14 juin 2011, date à laquelle sa situation professionnelle a évolué puisqu'elle a été embauchée pour une durée déterminée de six mois par la société Monaco télécom. Toutefois, une difficulté majeure est apparue quant au quantum de cette allocation. Le montant exact de l'aide publique ne fut révélé à l'allocataire que le 19 avril 2011, à l'occasion de la réception d'un avis de virement émanant de la Trésorerie générale des finances afférent à la période échue du 6 février au 31 mars 2011. Cet avis faisait apparaître l'application d'un taux journalier de 19,97 euros. Or, selon les dispositions de l'arrêté ministériel n° 2011-116 du 4 mars 2011, ce montant correspondait très exactement au barème prévu pour une personne seule et sans enfants à charge. Estimant cette liquidation erronée au regard de sa situation familiale effective — étant mariée depuis 2004 et vivant en couple avec son époux et leurs deux enfants communs —, Madame M. considérait devoir bénéficier du taux majoré prévu par ledit arrêté ministériel pour les personnes vivant en couple et ayant deux enfants à charge, lequel s'élevait à 41,92 euros par jour. Afin d'obtenir la rectification de sa situation, Madame M., accompagnée de son époux, a été reçue en entretien par le Directeur du travail le 20 avril 2011. Lors de cette entrevue, cette autorité administrative lui a opposé une fin de non-recevoir fondée sur la situation professionnelle de son conjoint. Le Directeur du travail a en effet déclaré que, dans la mesure où Monsieur R. M. exerçait une activité professionnelle non salariée, il disposait à ce titre de la qualité juridique de « chef de foyer ». Selon l'analyse administrative, il en résultait qu'au sens de la législation sur les prestations familiales, les deux enfants du couple se trouvaient exclusivement à la charge du mari, excluant de facto l'épouse du bénéfice des majorations afférentes. Le Directeur du travail a formellement confirmé cette interprétation par une lettre recommandée en date du 27 avril 2011, cristallisant ainsi la décision administrative faisant grief. Dès le lendemain, par lettre recommandée du 28 avril 2011 reçue par les services administratifs le 3 mai suivant, Monsieur et Madame M. ont formé un « recours gracieux » (en réalité un recours administratif auprès de l'autorité supérieure) devant le Conseiller de gouvernement pour les Affaires sociales et la santé afin de contester cette décision. Par un courrier daté du 6 juin 2011, le Conseiller de gouvernement en a accusé réception, précisant que la demande faisait l'objet d'un examen par ses services et qu'une réponse serait apportée dès que possible. Néanmoins, aucune réponse explicite n'est intervenue dans le délai légal de quatre mois. Constatant par ailleurs que les versements effectués jusqu'au 15 juin 2011 demeuraient immuablement calculés sur la base du taux applicable à une personne seule sans enfants, Madame M. a résolu de porter le différend sur le terrain contentieux. Cependant, à l'insu de la requérante au moment où elle formalisait son action juridictionnelle, l'administration avait révisé sa position. Par une lettre simple datée du 25 octobre 2011, le Conseiller de gouvernement pour les Affaires sociales et la santé a informé l'intéressée qu'il avait « arbitré ce dossier en faveur de (sa) requête ». Ce courrier n'a toutefois été porté à la connaissance effective de Madame M. que le 4 novembre 2011, et le versement effectif du différentiel d'allocations a été opéré le 11 novembre 2011. Ce chevauchement chronologique entre l'action administrative tardive et la saisine du juge constitutionnel et administratif monégasque constitue le nœud procédural de l'affaire. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général le 2 novembre 2011 — soit deux jours avant qu'elle ne prenne connaissance de la lettre du 25 octobre 2011 —, Madame V. L., épouse M., a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur du travail notifiée le 27 avril 2011 et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco au paiement de dommages-intérêts ainsi qu'aux entiers dépens. Sur la recevabilité temporelle de son action, la requérante prenait soin de démontrer que sa requête respectait scrupuleusement les délais prescrits. Le recours administratif préalable ayant été réceptionné le 3 mai 2011, le silence gardé par l'administration pendant quatre mois avait fait naître une décision implicite de rejet le 3 septembre 2011. L'enregistrement de la requête le 2 novembre 2011 intervenait donc moins de deux mois après cette naissance, dans le strict respect du délai de recours contentieux. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, Madame M. développait trois moyens d'illégalité, mêlant légalité externe et légalité interne : 1. **Un moyen d'incompétence (légalité externe) :** La requérante soutenait que la décision du 27 avril 2011 émanait d'une autorité incompétente. Elle invoquait l'article 16 de la loi n° 871 du 17 juillet 1969, aux termes duquel les allocations d'aide publique pour perte d'emploi « sont attribuées par décision administrative prononcée par le ministre d'État », ainsi que l'article 9, alinéa 2, de l'ordonnance n° 4408 du 21 février 1970, qui précise que cette décision est prise « par le ministre d'État sur proposition du directeur du travail et des Affaires sociales ; la décision ministérielle est notifiée à l'intéressé (…) ». Or, en l'espèce, le Directeur du travail avait pris seul et en son nom propre la décision contestée, comme l'attestaient les termes mêmes de sa lettre du 27 avril 2011 (« Je ne suis pas enclin à changer mon interprétation dans ce dossier »). 2. **Un moyen tiré de la violation de la loi et d'une erreur d'interprétation des textes (légalité interne) :** Selon la requête, la décision méconnaissait l'article 3 de l'ordonnance du 21 avril 1970 (prévue pour l'application de la loi n° 871), qui dispose que les majorations d'aides publiques bénéficient « exclusivement au conjoint non travailleur et à chacun des enfants qui est à charge, au sens des législations et réglementations sur les prestations familiales », ainsi que l'article 1er de l'arrêté du 4 mars 2011 qui opère une distinction selon que le bénéficiaire vit seul ou en couple et selon le nombre d'enfants à charge. La requérante critiquait l'interprétation administrative qui, se fondant sur l'article 16 de la loi du 28 juillet 1982 (instituant un régime de prestations sociales pour les travailleurs indépendants) et sur l'article 7 bis de l'ordonnance-loi du 27 septembre 1944, liait la qualité d'enfant à charge à la notion de « chef de foyer » (seul habilité à ouvrir droit aux prestations en nature). Elle faisait valoir que cette lecture lui déniait à tort sa qualité de personne en couple et ignorait la définition générale posée par la loi n° 595 du 15 juillet 1954, selon laquelle l'enfant à charge est celui dont la personne « assume de façon effective et habituelle l'éducation et l'entretien ». En outre, elle soulignait que rattacher les enfants au seul chef de foyer heurtait frontalement les articles 172 et 182 du Code civil, en vertu desquels les époux assument conjointement la charge de leurs enfants. 3. **Un moyen tiré de la violation du droit conventionnel (légalité interne) :** Enfin, la décision était arguée d'illégalité pour méconnaissance de l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme prohibant toute discrimination, dès lors qu'elle réservait à l'un des époux des droits qu'elle refusait à l'autre. Corrélativement à cette illégalité, Madame M. formulait des conclusions indemnitaires initialement chiffrées à 7 000 euros au titre du préjudice matériel (correspondant au moins-perçu d'allocations et aux frais d'avocat engagés) et à 5 000 euros au titre du préjudice moral, ce dernier résultant du fait que la décision administrative avait été vécue comme une véritable « négation de son état de mère ». En défense, par une contre-requête déposée le 9 janvier 2012 et confirmée par une duplique enregistrée le 9 mars 2012, le Ministre d'État a déplacé le terrain du débat du fond vers la procédure, concluant au rejet de la requête par la voie du non-lieu à statuer. L'argumentation de l'État reposait sur la chronologie des actes : bien que la requête eût été enregistrée le 2 novembre 2011, la décision attaquée avait déjà été rapportée antérieurement par la décision du Conseiller de gouvernement pour les Affaires sociales et la santé en date du 25 octobre 2011. Cet acte ayant fait pleinement droit à la demande de l'allocataire en lui octroyant rétroactivement les allocations majorées (le différentiel ayant été intégralement versé dès le 11 novembre 2011), il s'analysait non comme un simple arbitrage, mais comme un véritable retrait ayant fait disparaître l'acte contesté de l'ordonnancement juridique. Dès lors, le recours en annulation devenait sans objet. S'agissant des conclusions indemnitaires, le Ministre d'État soutenait, en s'appuyant sur les dispositions de l'article 90, B, 1° de la Constitution et sur une jurisprudence constante, que de telles conclusions, lorsqu'elles accompagnent un recours pour excès de pouvoir, ne peuvent être accueillies que si l'annulation est effectivement prononcée. En cas de non-lieu à statuer sur l'annulation, les demandes indemnitaires doivent subir le même sort et être rejetées. À titre subsidiaire, l'État contestait la réalité des préjudices, jugeant le préjudice moral improbable et le préjudice matériel intégralement réparé par le versement du 11 novembre 2011. Dans son mémoire en réplique enregistré le 8 février 2012, Madame M. s'est opposée avec vigueur au prononcé d'un non-lieu à statuer. Elle faisait valoir, d'une part, que la lettre simple du 25 octobre 2011 ne lui était parvenue que le 4 novembre 2011, soit postérieurement à la saisine du Tribunal Suprême. D'autre part, et surtout, elle contestait la qualification juridique de cet écrit : selon elle, le Conseiller de gouvernement n'avait jamais reconnu statuer sur un recours gracieux ou hiérarchique (qualifiant les demandes de simples « courrier » ou « correspondance ») et s'était borné à déclarer avoir « arbitré ce dossier en faveur de (sa) requête ». Faute d'avoir prononcé un retrait exprès anéantissant l'acte du 27 avril 2011 dès l'origine et en effaçant toutes les conséquences juridiques, la décision initiale du Directeur du travail subsistait et devait être annulée. Sur le volet indemnitaire, tout en réduisant sa prétention au titre du préjudice matériel à la somme de 4 168,45 euros pour tenir compte du versement régularisateur intervenu entre-temps, la requérante maintenait ses demandes. Elle soutenait que la recevabilité des conclusions indemnitaires au titre de l'article 90, B, 1° de la Constitution ne dépendait pas du prononcé effectif de l'annulation, mais du seul fait que le Tribunal Suprême avait été valablement saisi d'un recours pour excès de pouvoir à un moment où elle ignorait le courrier du 25 octobre 2011, d'autant qu'une décision implicite de rejet était née sur sa demande indemnitaire à l'issue du silence de quatre mois gardé sur son recours du 3 mai 2011. Elle réaffirmait enfin la réalité de sa détresse pécuniaire, psychologique et sociale durant plusieurs mois, qualifiant la décision initiale d'injustice sociale, d'offense à son couple et d'insulte à son état de mère. Après clôture de l'instruction le 19 avril 2012 et renvoi de l'affaire par ordonnance du 3 mai 2012 à l'audience du 28 juin 2012, le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 4 juillet 2012. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'assemblée plénière du Tribunal Suprême était confrontée à une double problématique d'ordre strictement procédural et constitutionnel, la résolution de la première conditionnant directement l'issue de la seconde, et faisant obstacle à l'examen au fond des moyens d'illégalité soulevés contre la décision initiale. En premier lieu, il appartenait à la haute juridiction de déterminer la nature et la portée juridiques de l'intervention du Conseiller de gouvernement pour les Affaires sociales et la santé matérialisée par son courrier du 25 octobre 2011 : le fait pour l'autorité administrative supérieure d'accorder rétroactivement à l'administrée l'intégralité des droits financiers qui lui avaient été refusés par une décision subordonnée antérieure s'analyse-t-il en un retrait définitif de ladite décision emportant sa disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique et privant d'objet le recours pour excès de pouvoir, quand bien même cet acte de retrait n'aurait été porté à la connaissance de la requérante que postérieurement à l'enregistrement de sa requête contentieuse ? En second lieu, et dans l'affirmative, se posait la question de l'interprétation de l'article 90, B, 1° de la Constitution du 17 décembre 1962 quant au sort des conclusions indemnitaires accessoires : lorsque le juge de l'excès de pouvoir est conduit à prononcer un non-lieu à statuer sur les conclusions aux fins d'annulation en raison du retrait en cours d'instance (ou juste avant celle-ci) de l'acte attaqué, conserve-t-il la compétence pour statuer de manière autonome sur les conclusions tendant à l'octroi d'indemnités en réparation des préjudices causés par cet acte avant son retrait, ou le non-lieu sur l'annulation entraîne-t-il mécaniquement le rejet par voie de conséquence des prétentions indemnitaires ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ces deux questions, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur, articulé autour de la finalité même du recours pour excès de pouvoir et de la lettre du texte constitutionnel régissant sa compétence. #### 1. L'analyse du retrait de l'acte administratif et le prononcé du non-lieu à statuer Dans un premier temps, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement la thèse de la requérante selon laquelle le courrier du 25 octobre 2011 ne constituerait qu'un « simple arbitrage » dépourvu d'effet abrogatif ou rétroactif sur la décision du Directeur du travail du 27 avril 2011. Le juge s'attache à la substance et aux effets matériels de l'acte plutôt qu'à son vocabulaire formel. Il relève souverainement que la décision attaquée du Directeur du travail « a été rapportée par une décision de M. le Conseiller de gouvernement pour les Affaires sociales et la santé du 25 octobre 2011, portée à la connaissance de Mme L., épouse M., le 4 novembre 2011, faisant pleinement droit à la demande de Mme M. et lui accordant les allocations majorées qu'elle réclamait ». En qualifiant le courrier du 25 octobre 2011 de « décision » ayant « rapporté » l'acte initial, le Tribunal Suprême consacre l'existence d'un retrait administratif véritable. Dès lors que l'autorité supérieure a accordé les allocations majorées depuis l'origine de la période d'indemnisation litigieuse, elle a nécessairement substitué rétroactivement une décision positive à la décision négative initiale, anéantissant cette dernière *ab initio*. Le Tribunal pose alors le considérant de principe gouvernant l'office du juge de la légalité face à un tel retrait : > « Considérant qu'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision administrative n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif ; que si, avant que le juge ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait plus lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite de la requête dont il était saisi ; que tel est le cas en l'espèce ». La motivation met en exergue une identité parfaite d'effets entre l'annulation juridictionnelle et le retrait administratif définitif : tous deux provoquent la disparition rétroactive de l'acte de l'ordonnancement juridique. Le recours pour excès de pouvoir étant un procès fait à un acte dans le seul but de l'anéantir rétroactivement, la satisfaction intégrale de cet objectif par la voie administrative prive le litige de son substrat. Il est particulièrement notable que le Tribunal Suprême neutralise le débat chronologique qui avait opposé les parties quant à la date exacte du retrait (25 octobre) par rapport à la date d'enregistrement de la requête (2 novembre) et à la date de connaissance acquise par la requérante (4 novembre). En employant la formule générique « si, avant que le juge ait statué, l'acte attaqué est rapporté », la haute juridiction rappelle que la disparition de l'objet du litige s'apprécie à la date à laquelle le juge se prononce, dès lors que la notification de ce retrait est intervenue postérieurement à l'introduction de l'instance (si le retrait avait été notifié et connu avant le dépôt de la requête, la sanction eût été l'irrecevabilité manifeste et non le non-lieu). Le retrait opéré par l'autorité compétente (le Conseiller de gouvernement, supérieur hiérarchique) étant devenu définitif — personne n'ayant intérêt ni qualité pour contester une décision purement recognitive de droits au profit de la requérante —, le juge de la légalité constate qu'il n'y a plus lieu de statuer sur le mérite de la requête en annulation, c'est-
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27250 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27250 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/06-14-27250)) Le contrôle juridictionnel des décisions administratives encadrant l'accès aux professions libérales ou commerciales constitue un terrain privilégié d'observation de l'équilibre entre la souveraineté économique de l'État et la garantie des droits fondamentaux des administrés. En Principauté de Monaco, où l'exercice d'activités économiques et juridiques par des ressortissants étrangers est historiquement soumis à un contrôle étatique étroit en raison de l'exiguïté du territoire et des spécificités du tissu économique local, le contentieux des autorisations administratives d'exercice donne régulièrement lieu à des décisions structurantes. L'arrêt rendu le 14 juin 2006 par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative dans l'affaire opposant le sieur D. A. au Ministre d'État, s'inscrit pleinement dans cette perspective. Par cette décision, la haute juridiction monégasque apporte des précisions essentielles tant sur le régime procédural du recours pour excès de pouvoir face au retrait d'un acte administratif que sur l'étendue du pouvoir discrétionnaire de l'Administration dans l'application de la loi n° 1144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Surtout, l'arrêt se prononce à un moment charnière de l'histoire juridique de la Principauté, en fixant avec rigueur les règles d'application dans le temps des normes internationales à l'occasion de l'invocation, par le requérant, des stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (CEDH). En rejetant l'intégralité des prétentions du pétitionnaire, le Tribunal Suprême réaffirme les principes classiques du contentieux administratif de la légalité tout en délimitant strictement les contours de l'office du juge de l'excès de pouvoir. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend sa source dans les démarches entreprises par M. D. A., ressortissant étranger qualifié dans ses écritures d'« enfant du pays », en vue d'exercer à titre indépendant une activité professionnelle sur le territoire de la Principauté de Monaco. Après avoir déposé une première demande dès le 14 avril 2000 (dont l'issue exacte n'est pas précisée dans la décision), M. D. A. a formellement sollicité, par une demande en date du 8 juillet 2004, la délivrance d'une autorisation administrative d'exercice d'une activité de conseil sans maniement de fonds. Cette demande s'inscrivait dans le cadre des dispositions de la loi n° 1144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, texte qui régit l'établissement professionnel en Principauté et soumet les personnes physiques de nationalité étrangère à un régime d'autorisation préalable. L'instruction de ce dossier a été menée par la direction de l'expansion économique, sous la supervision du Conseiller de Gouvernement pour les finances et l'économie. Afin d'obtenir des renseignements sur les conditions d'exercice dans les domaines considérés, le pétitionnaire indique avoir été contraint de s'adresser directement au Ministre d'État. Au terme de ce processus d'instruction, la demande de M. D. A. s'est heurtée à un refus. Une première décision de rejet, présentée dans la requête comme une décision du Conseil de Gouvernement en date du 13 avril 2005 (mais qualifiée dans les ultimes observations du Ministre d'État de décision du Directeur de l'expansion économique visant la délibération du Conseil de Gouvernement du 13 avril 2005), a été formellement notifiée à l'intéressé le 28 avril 2005. Entendant contester ce refus qui faisait obstacle à son projet d'installation professionnelle en tant que travailleur indépendant dans le domaine juridique, M. D. A. a exercé un recours administratif préalable. Par courrier en date du 4 juin 2005, il a ainsi introduit un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le réexamen de sa situation et le retrait de la décision de refus initiale. En réponse à cette démarche, le Ministre d'État a pris, le 5 juillet 2005, une nouvelle décision explicite. Par cet acte, l'autorité administrative supérieure a formellement rapporté la décision de refus du 13 avril 2005 (notifiée le 28 avril 2005) et lui a substitué une décision explicite de rejet du recours gracieux formé par le pétitionnaire, maintenant ainsi le refus d'autorisation d'exercer l'activité de conseil sans maniement de fonds. Parallèlement, le requérant s'est vu refuser le bénéfice de la procédure de médiation instituée par l'Ordonnance souveraine n° 158 du 22 août 2005. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à la persistance du refus de l'Administration, M. D. A. a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au greffe général le 5 septembre 2005, il a formé un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation conjointe des deux actes : d'une part, la décision du Conseil de Gouvernement du 13 avril 2005 (notifiée le 28 avril 2005) et, d'autre part, la décision du Ministre d'État du 5 juillet 2005 ayant rapporté la première et rejeté son recours gracieux. L'instruction contentieuse devant le Tribunal Suprême a donné lieu à un échange particulièrement nourri de mémoires : après la requête initiale, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 7 novembre 2005, suivie d'une réplique du requérant le 9 décembre 2005, d'une duplique de l'Administration le 13 janvier 2006, d'une triplique du requérant le 10 mars 2006 et, enfin, d'ultimes observations du Ministre d'État enregistrées le 12 avril 2006. Par ordonnance du 24 avril 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 14 juin 2006. Au soutien de ses conclusions en annulation, M. D. A. développait une argumentation abondante, mêlant moyens de légalité externe et moyens de légalité interne, articulés autour de la violation de la loi, de la Constitution et du droit conventionnel européen : * **Sur le terrain de la légalité externe et de la procédure**, il soutenait tout d'abord que les décisions attaquées méconnaissaient l'article 8 de la loi n° 1144 du 26 juillet 1991, qui contraignait selon lui le Ministre d'État à motiver sa décision de refus. Il arguait également d'un vice dans l'instruction de sa demande, reprochant au Conseiller de Gouvernement pour les finances de s'être interposé dans le dossier au mépris des formes prévues par la loi et des instructions prises pour son application, entachant ainsi la procédure d'un défaut d'équité, d'objectivité et d'impartialité que la décision du 5 juillet 2005 n'aurait pas régularisé. Dans sa triplique, il contestait en outre la capacité juridique de la lettre du Ministre d'État du 5 juillet 2005 à rapporter valablement la décision du 13 avril 2005, et se plaignait du refus de mise en œuvre de la procédure de médiation prévue par l'Ordonnance souveraine n° 158 du 22 août 2005. * **Sur le terrain de la légalité interne et de l'application de la loi**, le requérant affirmait que l'Administration avait méconnu les critères de délivrance des autorisations administratives qui s'imposaient à elle, soutenant implicitement mais nécessairement que le Ministre d'État se trouvait en situation de compétence liée dès lors que sa demande était conforme à l'ordre juridique monégasque ainsi qu'aux conditions et à l'esprit de la loi n° 1144. * **Sur le terrain constitutionnel**, M. D. A. invoquait la violation des articles 17, 22 et 32 du Titre III de la Constitution. Il estimait le principe d'égalité (article 17) méconnu dès lors que l'Administration avait délivré, depuis le dépôt de sa première demande le 14 avril 2000, de nouvelles autorisations d'exercer l'activité de conseil juridique à d'autres personnes physiques et morales. Il soutenait que le droit au respect de la vie privée et familiale et au secret de la correspondance (article 22) avait été violé, notamment parce qu'il avait dû s'adresser directement au Ministre d'État pour obtenir des renseignements. Il invoquait également l'article 32 relatif aux droits des étrangers, ainsi qu'une atteinte à sa liberté d'expression. * **Sur le terrain conventionnel**, le requérant soutenait que les décisions attaquées traduisaient une volonté gouvernementale d'éloigner du territoire national tous les juristes étrangers se destinant à une carrière indépendante, particulièrement les « enfants du pays », ce qui constituait selon lui une expulsion collective déguisée prohibée par les articles 2 et 4 du Protocole n° 4 à la CEDH (amendé par le Protocole n° 11). Dans ses écritures ultérieures, soulignant que la CEDH était entrée en vigueur au moment du dépôt de son mémoire en réplique, il invoquait également une atteinte à l'interdiction de discrimination, ainsi qu'une méconnaissance de son droit à un recours effectif combiné avec le droit à un procès équitable. Enfin, à titre avant dire droit, il demandait au Tribunal Suprême d'ordonner toutes mesures d'instruction utiles, et notamment la production de la décision prise en Conseil de Gouvernement le 13 avril 2005. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant des fins de non-recevoir et des arguments de fond méthodiques : * **À titre liminaire**, il soulevait l'absence d'objet des conclusions dirigées contre la décision notifiée le 28 avril 2005, celle-ci ayant été expressément rapportée et remplacée par la décision du 5 juillet 2005, ce qui appelait une décision de non-lieu à statuer sur ce chef de demande. Il précisait dans ses ultimes observations que l'acte rapporté était la décision du Directeur de l'expansion économique et non la délibération du Conseil de Gouvernement du 13 avril 2005, laquelle ne constitue pas un acte administratif susceptible de recours. * **Sur la légalité externe**, le Ministre d'État faisait valoir que l'étranger personne physique souhaitant exercer une activité non réglementée est exclusivement régi par l'article 5 de la loi n° 1144, qui n'impose aucune obligation de motivation (à la différence de l'article 8 réservé aux nationaux). À titre subsidiaire, il relevait que le moyen manquait en fait, la décision du 5 juillet 2005 répondant au recours gracieux étant suffisamment motivée. Il ajoutait que la supervision de l'instruction par le Conseiller de Gouvernement pour les finances et l'économie auprès de la direction de l'expansion économique était parfaitement conforme aux textes, et que le rejet d'une demande de médiation n'est pas un moyen invocable à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir. * **Sur la légalité interne**, l'Administration soutenait que l'article 5 de la loi n° 1144 ne fixe aucune condition légale à la délivrance de l'autorisation aux étrangers, excluant ainsi toute compétence liée. Concernant les griefs constitutionnels, le Ministre d'État rappelait que le requérant ne pouvait exciper de l'inconstitutionnalité de la loi n° 1144 qui institue le régime d'autorisation, que le refus ne constituait aucune intrusion dans la sphère d'intimité protégée par l'article 22, n'entravait pas la liberté d'expression, et que le moyen tiré de l'article 17 (égalité) était inopérant, l'octroi d'autorisations à d'autres pétitionnaires ne démontrant pas une identité de situation. * **Sur l'invocation de la CEDH**, le défendeur opposait l'irrecevabilité du moyen : à la date de la décision querellée, ni la Convention ni ses protocoles ne faisaient partie du « bloc de légalité » monégasque, la publication ultérieure de l'Ordonnance souveraine la rendant exécutoire étant sans incidence. Surabondamment, il rappelait que le Tribunal Suprême n'est pas juge de la conventionnalité des lois et que les atteintes alléguées (expulsion collective, discrimination, procès équitable) n'étaient nullement établies. Enfin, il s'opposait à la mesure d'instruction sollicitée, le Tribunal Suprême ne pouvant adresser d'injonctions à l'Administration sans faire acte d'administrateur. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était amené à résoudre une série de questions juridiques distinctes mais complémentaires, touchant tant à la recevabilité du recours qu'au fond du droit administratif et constitutionnel monégasque : 1. **Sur le plan procédural** : Quel est le sort contentieux des conclusions en annulation dirigées contre une décision administrative initiale de refus lorsque celle-ci a été formellement rapportée et remplacée par une nouvelle décision prise sur recours gracieux, et que ce retrait n'a pas été contesté dans le délai du recours contentieux ? 2. **Sur le plan de la légalité externe et de l'étendue des compétences administratives** : Les dispositions de la loi n° 1144 du 26 juillet 1991 imposent-elles à l'Administration une obligation de motiver le refus d'autorisation d'exercer une activité économique ou juridique opposé à un ressortissant étranger, et confèrent-elles à l'autorité administrative une compétence liée pour délivrer ladite autorisation ? 3. **Sur le plan du contrôle de constitutionnalité et de conventionnalité de l'acte administratif** : Un refus d'autorisation d'exercice professionnel opposé à un étranger sur le fondement de la loi n° 1144 méconnaît-il les droits fondamentaux garantis par les articles 17 (égalité devant la loi), 22 (respect de la vie privée et familiale) et 32 (droits des étrangers) de la Constitution, et sa légalité peut-elle être utilement contestée au regard des stipulations de la CEDH et de son Protocole n° 4 lorsque ces instruments internationaux n'étaient ni ratifiés, ni rendus exécutoires, ni publiés à la date d'adoption de l'acte attaqué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative au visa de l'article 90 B 1° (visé par erreur matérielle comme « 909 B 1° » dans le texte de la décision) de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée, le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique et épuré des différents chefs de conclusions et moyens soulevés par le requérant. Adoptant un style concis, caractéristique de la tradition rédactionnelle franco-monégasque, la haute juridiction écarte successivement l'ensemble des griefs par un raisonnement en sept temps. **1. L'irrecevabilité des conclusions dirigées contre l'acte initial retiré.** Abordant en premier lieu les conclusions dirigées contre la décision du Conseil de Gouvernement du 13 avril 2005, le Tribunal Suprême constate que cet acte a été rapporté et remplacé par la décision du Ministre d'État du 5 juillet 2005. La juridiction relève un élément procédural déterminant : « ce retrait n'a pas été contesté dans le délai du recours contentieux ». En effet, le requérant n'avait contesté la possibilité pour la lettre du 5 juillet 2005 de rapporter la décision du 13 avril 2005 que tardivement, au stade de sa triplique enregistrée le 10 mars 2006. Le retrait étant devenu définitif, l'acte du 13 avril 2005 a disparu rétroactivement de l'ordonnancement juridique avant ou concomitamment à l'introduction de la requête du 5 septembre 2005. Dès lors, plutôt que de prononcer un non-lieu à statuer (comme le suggérait le Ministre d'État), le Tribunal Suprême juge que les conclusions dirigées contre cette décision initiale sont « sans objet et par suite irrecevables ». **2. L'absence d'obligation légale de motivation à l'égard des ressortissants étrangers.** Examinant ensuite la légalité de la seule décision subsistante — celle du Ministre d'État du 5 juillet 2005 —, le juge se penche sur le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation. Le Tribunal opère une lecture littérale et stricte de la loi n° 1144 du 26 juillet 1991. Il relève que l'article 8 de cette loi « n'exige la motivation d'un refus d'autorisation que lorsqu'il est opposé à une personne physique de nationalité monégasque ». Procédant par un raisonnement *a contrario* implacable, la haute juridiction constate que le requérant n'est pas de nationalité monégasque et en déduit directement qu'il n'est pas fondé à soutenir que le refus d'autorisation aurait dû être motivé. En l'absence de texte législatif ou réglementaire l'imposant pour les étrangers (relevant de l'article 5), le principe demeure celui de l'absence d'obligation de motiver les décisions administratives individuelles défavorables. **3. La reconnaissance du pouvoir discrétionnaire de l'Administration.** Répondant au moyen selon lequel l'Administration aurait eu compétence liée pour délivrer l'autorisation, le Tribunal Suprême analyse l'article 5 de la loi du 26 juillet 1991, base légale du refus litigieux. Il constate que cette disposition « ne fixe aucune condition légale à la délivrance de l'autorisation ». En l'absence de critères légaux objectifs dont la réunion contrindrait l'Administration à octroyer le titre, la juridiction affirme qu'« il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, s'il y a lieu d'accorder cette autorisation ». Le pouvoir du Ministre d'État est donc un pouvoir d'appréciation discrétionnaire (et non arbitraire, puisque placé sous le contrôle du juge), ce qui exclut toute situation de compétence liée. **4. L'inopérance du moyen tiré du principe d'égalité dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire.** Sur le grief de violation de l'article 17 de la Constitution, le requérant tirait argument du fait que d'autres étrangers avaient obtenu des autorisations d'exercer l'activité de conseil juridique depuis l'an 2000. Le Tribunal Suprême balaye l'argument par une formule lapidaire mais classique en contentieux administratif : « la circonstance que d'autres étrangers auraient bénéficié d'une autorisation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ». Dès lors que l'Administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour évaluer chaque demande individuelle en fonction de l'intérêt général et des besoins économiques de la Principauté, le fait que des tiers aient reçu une réponse favorable ne crée aucun droit acquis au profit d'un autre pétitionnaire et ne révèle pas, en soi, une rupture d'égalité devant la loi. **5. L'absence d'atteinte à la vie privée et familiale.** S'agissant du moyen tiré de l'article 22 de la Constitution (« toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale et au secret de sa correspondance »), le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique de l'objet et des effets de la mesure de police économique en cause. Il juge que « le refus d'autorisation d'exercer certaines activités économiques et juridiques n'a ni pour objet ni pour effet de porter atteinte à la vie privée et familiale du pétitionnaire ». La sphère professionnelle et l'accès à une activité indépendante réglementée sont ainsi nettement distingués par le juge constitutionnel monégasque de la sphère d'intimité privée et familiale protégée par l'article 22. **6. Le défaut de précision du moyen tiré de l'article 32 de la Constitution.** Après avoir rappelé les termes de l'article 32 de la Constitution (« l'étranger jouit dans la Princip