34 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Cour d'Appel de Monaco, 08 octobre 1996, n° 26498 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 08 octobre 1996, n° 26498 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1996/10-08-26498)) ## Faits et procédure La société GELAM, société de droit suisse ayant son siège à Genève, était propriétaire de biens immobiliers situés à Cannes, qu'elle a cédés par acte notarié du 21 juin 1989. Conformément à la loi fiscale française, la Banque de placements et de crédit (BPC), établissement monégasque, s'est engagée à représenter la société GELAM auprès de l'Administration française et à acquitter en son lieu et place le prélèvement exigible au titre de cette vente. En contrepartie, la société GELAM a, par acte du 2 juin 1989, donné en nantissement au profit de la banque les sommes figurant sur un compte à terme détenu auprès de la BPC. Le 6 mars 1989, l'Administration fiscale française a émis trois avis de mise en recouvrement, relatifs à des causes distinctes, pour un montant global de 415 063 francs. Sur ce fondement, elle a sollicité, en application de l'article 23 de la convention franco-monégasque du 18 mai 1963, l'assistance de la direction monégasque des Services fiscaux pour obtenir le paiement de cette somme. L'État de Monaco a été autorisé, par ordonnance du 20 février 1991, à pratiquer une saisie-arrêt sur les avoirs détenus à Monaco par la société GELAM, à concurrence de 450 000 francs. La saisie a été pratiquée le 8 mars 1991, avec assignation de la société GELAM et de la BPC sur le fondement de l'article 491-3° du Code de procédure civile, la société GELAM ayant été réassignée le 24 avril 1991. Par jugement du 9 juin 1994, le Tribunal de première instance de Monaco a, notamment, reçu l'État en ses demandes, déclaré régulière la saisie-arrêt, donné mainlevée pour l'excédent de 450 000 francs et sursis à statuer au fond jusqu'à l'issue définitive de la réclamation contentieuse introduite en France par la société GELAM pour deux des trois avis. La société GELAM a interjeté appel le 17 novembre 1994, puis a assigné la BPC en intervention forcée le 13 avril 1995. Les deux instances ont été jointes par décision du 16 mai 1995. En appel, la société GELAM soutenait que la convention, et spécialement son article 23, ne visait que les personnes domiciliées en France, et qu'aucune de ses stipulations ne permettait de recouvrer à Monaco des impôts français dus par une société suisse sans domicile fiscal en France. Subsidiairement, elle faisait valoir qu'un dégrèvement de 149 438 francs réduisait la créance à 265 625 francs. L'État de Monaco, de son côté, soutenait que l'article 23 instaure une assistance réciproque « sans aucune restriction quant à la nationalité, au domicile ou au siège des personnes débitrices », et a déclaré ramener sa demande à 265 625 francs. La Société de banque suisse, venue aux droits de la BPC, a déclaré détenir pour le compte de la société GELAM 6 470,65 francs sur un compte à vue et 550 000 francs sur un compte à terme, affectés en nantissement à la garantie d'un engagement de caution délivré à l'Administration fiscale française. ## Question de droit La question posée à la Cour d'appel était de savoir si l'article 23 de la convention franco-monégasque du 18 mai 1963 autorise l'État de Monaco à prêter son concours au recouvrement, sur des avoirs situés à Monaco, d'impositions françaises dues par une société de droit suisse dépourvue de domicile fiscal en France. Ce problème appelait en réalité deux interrogations connexes. La première, d'ordre interprétatif, portait sur le champ d'application ratione personae de l'article 23, au regard de la structure générale de la convention, dont certains titres sont expressément limités à des personnes de nationalité monégasque (titre I) ou française (titre II), et dont l'article 20 circonscrit certains impôts et taxes. La seconde, plus concrète, portait sur la régularité de la saisie-arrêt et sur son étendue, eu égard au dégrèvement partiel intervenu en cours de procédure. ## Solution et dispositif La Cour retient que, si certaines dispositions de la convention ont un champ d'application limité, « il n'en va pas de même de l'article 23 ». Elle relève que ce texte « est rédigé en termes généraux et
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 1993, n° 26096 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 1993, n° 26096 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1993/06-09-26096)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de la décision rendue le 9 juin 1993 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, s'inscrit dans le cadre de la fiscalité directe des entreprises monégasques, telle qu'instituée en exécution de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et régie par l'Ordonnance Souveraine n° 3.152 du 19 mars 1964 instituant un impôt sur les bénéfices. La Société Anonyme Monégasque CODEGI (également orthographiée « COGEDI » dans certains passages des visas de la décision) a fait l'objet d'une vérification fiscale portant sur ses déclarations souscrites au titre des exercices 1988, 1989 et 1990. Au cours de ces trois exercices, la société requérante soutient avoir réalisé des résultats « incomparablement plus importants que les entreprises similaires ». Imputant cette progression notable de ses bénéfices à l'action, aux démarches et au concours de certains de ses administrateurs, la société a entendu leur manifester sa reconnaissance en leur versant des rémunérations proportionnées aux fruits de leur activité. Parmi les bénéficiaires de ces rémunérations figuraient tant des personnes physiques (désignées dans la décision comme M. M., un second M. M., et Madame M.) qu'une personne morale administrateur, la Société WEST GREEK. Les services fiscaux monégasques ont contesté la déductibilité d'une partie de ces sommes pour la détermination de l'assiette de l'impôt sur les bénéfices. L'administration fiscale s'est fondée notamment sur les dispositions de l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.152 du 19 mars 1964. Selon l'analyse des services fiscaux, d'une part, si une personne morale a le droit d'être administrateur d'une société, ce texte ne l'admet pas parmi les dirigeants susceptibles de recevoir des rémunérations déductibles ; d'autre part, le montant des rémunérations versées aux administrateurs personnes physiques excédait ce qui pouvait être admis au regard du temps effectivement passé, nonobstant l'existence d'un barème légal maximum publié par l'administration. En conséquence, un redressement de l'impôt sur les bénéfices au titre des exercices 1988, 1989 et 1990 a été notifié à la société CODEGI le 23 octobre 1991. Contestant cette mesure de redressement, la société contribuable a exercé le recours administratif préalable prévu par les textes en saisissant la Commission Consultative instituée à l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.152 du 19 mars 1964. La procédure devant cette Commission Consultative a donné lieu à plusieurs incidents relevés par la requérante. Ses représentants ont dû se déplacer pour recevoir communication du dossier et, ne pouvant en prendre copie papier, ont procédé à l'enregistrement du rapport au moyen d'un dictaphone. La Commission Consultative a tenu séance et a rendu son avis dès le lendemain, soit le 2 juillet 1992. Dans cet avis, la Commission s'est déclarée incompétente pour trancher la question de droit relative à la possibilité pour une personne morale de figurer parmi les administrateurs dirigeants rémunérés, mais a émis un avis (motivé année par année selon l'administration) portant une estimation admissible des rémunérations contestées. À la suite de cet avis du 2 juillet 1992, notifié à la société par l'inspecteur des services fiscaux conformément à la procédure prévue par l'ordonnance de 1964, l'inspecteur des Services Fiscaux de la Principauté de Monaco a pris, le 17 juillet 1992, une décision confirmant divers redressements sur les impositions résultant des déclarations souscrites par la société CODEGI pour les années 1988, 1989 et 1990. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ces actes administratifs et fiscaux, la société CODEGI a initialement engagé une stratégie contentieuse devant le juge constitutionnel et administratif monégasque. Par deux requêtes présentées et enregistrées le 16 septembre 1992 au Greffe du Tribunal Suprême, la société a formé deux recours en annulation distincts (identifiés initialement sous le même numéro TS 92-2 dans le visa introductif, puis distingués dans la suite de la procédure sous les numéros 92-2 et 92-2 bis) : - Le premier recours (n° 92-2) tendait à l'annulation du redressement de l'impôt sur les bénéfices qui lui avait été notifié le 23 octobre 1991 pour les exercices 1988, 1989 et 1990 ; - Le second recours (n° 92-2 bis) tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de l'avis rendu le 2 juillet 1992 par la Commission Consultative prévue à l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.152 du 19 mars 1964. Au soutien de ses requêtes initiales, la société CODEGI développait une argumentation mêlant des moyens de légalité interne (relatifs au bien-fondé de l'imposition) et des moyens de légalité externe et interne propres au fonctionnement de la Commission Consultative. Sur le fond du redressement fiscal, tout en déclarant se rallier à la décision de rejet de toute rémunération concernant Madame M., la société maintenait ses prétentions pour la Société WEST GREEK et les deux administrateurs M. M. Elle soutenait qu'il n'appartient pas aux services fiscaux monégasques de vérifier et d'apprécier le montant des sommes attribuées aux administrateurs dès lors qu'un travail effectif a été réalisé et que le montant retenu n'excède pas le barème légal. Elle affirmait que tout administrateur, fût-il une personne morale, peut bénéficier de ces dispositions, que les rémunérations accordées étaient raisonnables et ne pouvaient être réduites à la seule rémunération du temps effectivement passé, et qu'aucun changement de doctrine administrative ne saurait avoir d'effet rétroactif. Elle reprochait en outre à l'administration de s'être référée par analogie aux dispositions fiscales en vigueur en France. S'agissant spécifiquement de l'avis de la Commission Consultative du 2 juillet 1992, la société requérante invoquait la violation des droits de la défense et des principes généraux du droit. Elle articulait six griefs précis contre cet avis : 1. Un « abus d'autorité » au regard des deux problèmes de droit posés (l'appréciation du caractère excessif des rémunérations et l'éligibilité d'une personne morale au statut d'administrateur dirigeant rémunéré), la société soutenant que la Commission, s'étant déclarée incompétente sur le second point, aurait dû faire de même sur le premier ; 2. Le caractère non contradictoire de la procédure suivie ; 3. Le défaut de motivation de l'avis et le défaut de réponse aux moyens soulevés ; 4. L'irrégularité ou le déséquilibre de la composition de la Commission, qui donnerait une prépondérance directe ou indirecte aux membres des services fiscaux ; 5. La précipitation de la Commission, qui aurait rendu son avis sans prendre un délai de réflexion suffisant ; 6. L'irrégularité de la notification, la Commission n'ayant pas notifié elle-même son avis à la société. En défense, par une contre-requête enregistrée le 20 novembre 1992, le Ministre d'État a conclu au rejet des requêtes en opposant, à titre principal, trois fins de non-recevoir cumulatives : 1. L'irrégulière représentation de la société demanderesse, qui ne pouvait introduire une action en justice que par l'intermédiaire d'un de ses cadres dûment mandaté par une délibération du conseil d'administration ; 2. L'incompétence du Tribunal Suprême pour connaître du recours ; 3. La nature même de l'acte attaqué, l'avis de la Commission Consultative n'étant qu'un simple avis insusceptible de faire grief. À titre subsidiaire, sur le fond et la légalité, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens. Il faisait valoir que l'administration n'avait appliqué que les textes propres au droit monégasque (notamment l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.152 excluant les personnes morales des dirigeants rémunérés), qu'aucun changement de doctrine n'était intervenu, et que la publication d'un barème légal maximum ne faisait pas obstacle au droit d'appréciation de l'administration. Sur la régularité de l'avis, le Ministre d'État répliquait qu'aucun abus d'autorité n'était constitué, que le grief tiré du défaut de contradictoire manquait en fait puisque les représentants avaient enregistré le rapport au dictaphone, que l'avis était suffisamment motivé année par année après examen de tous les éléments de fait, que les membres avaient été régulièrement désignés conformément à l'article 27 de l'ordonnance de 1964, que le prononcé de l'avis dès le lendemain de la séance n'entraînait aucune irrégularité, et que la notification par l'inspecteur respectait le texte de l'ordonnance. Prenant manifestement acte de la fragilité procédurale de son recours direct contre l'imposition devant le juge de l'excès de pouvoir, la société CODEGI a réorienté sa stratégie en cours d'instance. Le 18 décembre 1992, elle a introduit un recours devant le Tribunal de première instance de Monaco contre la décision du 17 juillet 1992 de l'inspecteur des Services Fiscaux confirmant les redressements. Consécutivement, par un mémoire en réplique enregistré le 22 décembre 1992 devant le Tribunal Suprême, la société a déclaré se désister purement et simplement de l'instance introduite sous le n° 92-2 (relative à l'annulation du redressement fiscal lui-même), indiquant avoir porté le même recours avec les mêmes conclusions devant le Tribunal de première instance. En revanche, elle a maintenu intégralement son recours n° 92-2 bis tendant à l'annulation de l'avis de la Commission Consultative. Pour contrer les fins de non-recevoir du Ministre d'État sur ce second recours, elle soutenait que son représentant, M. M., était habilité à agir en justice par une délibération du conseil d'administration du 27 novembre 1992 (dont copie était, selon elle, versée au dossier) et que la compétence du Tribunal Suprême résultait directement de l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962 (visée dans l'arrêt comme l'ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962). Dans ses observations en duplique enregistrées le 12 janvier 1993, le Ministre d'État a demandé qu'il soit donné acte du désistement pur et simple pour la requête n° 92-2. Pour la requête n° 92-2 bis, il a maintenu ses conclusions de rejet en ajoutant que la prétendue délibération du conseil d'administration habilitant M. M. n'avait pas été versée aux débats et qu'il n'avait pu en obtenir communication dans les conditions prévues par l'article 19-2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, de sorte que l'argumentation de la société sur ce point devait être écartée. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au terme des échanges de mémoires et de la réorientation procédurale opérée par la société requérante, le Tribunal Suprême, après avoir décidé de joindre les deux requêtes émanant du même requérant et présentant à juger des mêmes questions, devait résoudre deux questions procédurales distinctes, dont la seconde constitue l'apport majeur de l'arrêt. La première question, relative à la requête n° 92-2 dirigée contre le redressement fiscal notifié le 23 octobre 1991, était purement formelle : des observations écrites par lesquelles une société requérante déclare renoncer à son instance devant le Tribunal Suprême au motif qu'elle a saisi le Tribunal de première instance du même litige peuvent-elles être qualifiées de désistement pur et simple permettant au juge d'en donner acte ? La seconde question, soulevée par le maintien de la requête n° 92-2 bis dirigée exclusivement contre l'avis de la Commission Consultative du 2 juillet 1992, posait un problème fondamental de répartition des compétences juridictionnelles et de recevabilité du recours pour excès de pouvoir en matière fiscale : l'avis émis par la Commission Consultative instituée par l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.152 du 19 mars 1964, préalablement à la décision de l'administration fiscale confirmant un redressement de l'impôt sur les bénéfices, constitue-t-il un acte administratif détachable de la procédure d'imposition susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir autonome devant le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 de la Constitution, ou demeure-t-il indétachable des actes d'imposition, relevant ainsi exclusivement de la compétence du juge de l'impôt ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur méthodologique, tranchant le litige sur le strict terrain de la procédure et de la recevabilité sans avoir à examiner le bien-fondé des moyens de légalité interne ou externe soulevés contre l'avis ou le redressement, ni même la fin de non-recevoir tirée du défaut d'habilitation du représentant de la société. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême procède à la jonction des instances. Il constate que les deux requêtes « émanent du même requérant et présentent à juger des mêmes questions », ce qui justifie qu'elles soient jointes pour qu'il y soit statué par une seule et même décision. Dans un deuxième temps, statuant sur la requête enregistrée sous le n° 92-2 (contre le redressement fiscal), la Haute Juridiction examine la portée du mémoire en réplique déposé le 22 décembre 1992. Elle relève que, par ces observations, la société anonyme monégasque CODEGI a fait connaître qu'elle renonçait à l'instance devant le Tribunal Suprême et qu'elle avait introduit le même recours avec les mêmes conclusions devant le Tribunal de première instance de Monaco. Le juge qualifie juridiquement cette démarche en affirmant que « les observations ainsi déposées équivalent à un désistement pur et simple ». Constatant par ailleurs que « rien ne s'oppose à ce qu'il soit donné acte » de ce désistement (le Ministre d'État ayant lui-même conclu en ce sens dans sa duplique du 12 janvier 1993), le Tribunal Suprême clôt ainsi le premier volet du litige. Dans un troisième temps, statuant sur la requête enregistrée sous le n° 92-2 bis (contre l'avis de la Commission Consultative), le Tribunal Suprême articule un syllogisme précis fondé sur la théorie de l'indétachabilité des actes concourant à l'établissement de l'impôt : 1. **Constatation factuelle et procédurale :** Le juge relève que la société CODEGI a introduit le 18 décembre 1992 un recours devant le Tribunal de première instance de Monaco contre la décision du 17 juillet 1992 de l'inspecteur des Services Fiscaux confirmant les redressements pour les années 1988, 1989 et 1990. Il souligne que cette décision d'imposition attaquée devant le juge judiciaire « a été prise après avis de la Commission Consultative instituée par l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 3152 du 19 mars 1964 », et que la société demande parallèlement au Tribunal Suprême d'annuler cet avis pour excès de pouvoir. 2. **Principe juridique (majeure) :** Le Tribunal Suprême pose en principe que « l'avis de ladite Commission Consultative n'est pas détachable des actes d'imposition et ne peut, dès lors, être critiqué qu'à l'occasion du recours formé devant le juge de l'impôt ». 3. **Conséquence sur la recevabilité (conclusion) :** Le juge en déduit directement (« qu'il suit de là ») que le recours en annulation que la société requérante continue à présenter devant le Tribunal Suprême contre cet avis doit être rejeté comme « non recevable ». Par ce raisonnement fondé sur la notion de bloc de compétence au profit du juge de l'impôt (en l'occurrence le Tribunal de première instance saisi par le contribuable), le Tribunal Suprême accueille simultanément les fins de non-recevoir du Ministre d'État tirées de l'incompétence de la juridiction administrative suprême et de la nature de l'acte attaqué. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 9 juin 1993 est ainsi rédigé : > « Décide : > - Il est donné acte du désistement de la Société Anonyme Monégasque CODEGI sur son recours enregistré au Greffe du Tribunal Suprême sous le numéro 92-2. > - Le recours de la Société CODEGI enregistré au Greffe du Tribunal Suprême sous le numéro 92-2 bis est rejeté comme non recevable ; > - Les dépens sont mis à la charge de la Société CODEGI ; > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et à la Société Anonyme Monégasque CODEGI. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Société CODEGI* du 9 juin 1993 constitue une décision de principe majeure du droit public et du droit processuel fiscal monégasque. Pour en mesurer toute la portée, il convient d'analyser l'articulation singulière des compétences juridictionnelles dans la Principauté de Monaco, telle qu'elle résulte des textes visés par la décision, ainsi que la réception par le Tribunal Suprême des mécanismes classiques du contentieux administratif. #### 1. L'unité de juridiction et la compétence du juge de l'impôt en droit monégasque Contrairement au modèle français caractérisé par une dualité d'ordres de juridiction (ordre judiciaire et ordre administratif), l'organisation juridictionnelle monégasque repose sur une structure où les juridictions de droit commun (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision) connaissent à la fois du contentieux civil, pénal et du contentieux administratif de pleine juridiction, incluant le contentieux fiscal. Le Tribunal Suprême, régi par l'ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (Constitution du 17 décembre 1962, article 90) et par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, dispose d'une compétence d'attribution stricte : en matière administrative, il est le juge de cassation ou de premier et dernier ressort des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois. En matière d'impôt sur les bénéfices, l'Ordonnance Souveraine n° 3.152 du 19 mars 1964 (prise en application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963) organise une procédure spécifique de redressement et de contestation. Lorsque le contribuable conteste les redressements notifiés par les services fiscaux, le différend peut être soumis pour avis à la Commission Consultative instituée par l'article 27 de ladite ordonnance. Une fois l'avis rendu et la décision de redressement confirmée par l'inspecteur des services fiscaux, le contentieux de l'imposition relève du juge de plein contentieux, c'est-à-dire du Tribunal de première instance de Monaco, qui agit ici en qualité de « juge de l'impôt ». Dans l'affaire commentée, la société CODEGI avait initialement cru pouvoir saisir directement le Tribunal Suprême du redressement fiscal notifié le 23 octobre 1991 (requête n° 92-2). Prenant conscience que le contentieux
# Cour d'Appel de Monaco, 12 mai 1992, n° 26151 > **Décision commentée :** Cour d'Appel de Monaco, 12 mai 1992, n° 26151 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1992/05-12-26151)) ## Faits et procédure Par décision du 9 septembre 1974, le Gouvernement monégasque autorisa C. K. à ouvrir à Monaco un bureau administratif non commercial, complémentaire de l'activité d'agence photographique qu'il exerçait à Amsterdam. L'autorisation était expressément « limitée à une année ». Elle fut renouvelée régulièrement jusqu'en 1987. Le fonctionnement du bureau donna lieu à deux contentieux distincts : l'un relatif à l'affiliation de l'intéressé aux régimes de protection sociale, l'autre à l'application de la législation sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Saisi d'une demande de renouvellement le 2 septembre 1987, le Conseil de gouvernement refusa l'autorisation par décision du 16 mars 1989, notifiée le 11 avril 1989. Par acte du 29 septembre 1989, C. K. assigna l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance. Il sollicitait, pour l'essentiel, le remboursement de la TVA acquittée sur ses achats, les intérêts afférents, et des dommages-intérêts (évalués en dernier lieu à 4 000 000 F) en réparation du non-renouvellement de l'autorisation. Le tribunal le débouta de l'ensemble de ses demandes par jugement du 14 février 1991. L'appelant relevait appel contre l'État et contre les « services fiscaux ». Il soutenait notamment que le refus constituait une sanction déguisée et un abus de pouvoir, que le juge judiciaire était compétent, que le refus n'était pas un acte de gouvernement, et que son activité monégasque, juridiquement distincte de la société néerlandaise qu'il contrôlait, présentait le caractère d'indépendance requis pour l'assujettissement à la TVA. L'État opposait le défaut de qualité des « services fiscaux », l'incompétence du juge judiciaire pour apprécier la légalité d'un acte administratif, l'absence de preuve, et la subordination de l'appelant à l'égard de la société néerlandaise. ## Question de droit La Cour d'appel devait trancher quatre questions : 1. **La représentation procédurale** : une assignation délivrée aux « services fiscaux » distincts de l'État est-elle recevable, au regard de l'article 153 du Code de procédure civile ? 2. **La compétence** : le juge judiciaire peut-il connaître d'une action en réparation dirigée contre l'État à raison d'un refus d'autorisation, sans porter atteinte à la légalité de cet acte administratif ? 3. **La preuve du comportement fautif** : le refus de renouvellement peut-il être regardé comme un abus de pouvoir fondé sur une faute de l'Administration, en particulier des services fiscaux, sans preuve suffisante, et le juge peut-il ordonner une mesure d'instruction pour pallier la carence de la partie ? 4. **L'assujettissement à la TVA** : une activité exercée sous une personnalité juridique distincte confère-t-elle au prestataire la qualité d'assujetti, au sens des articles 1-1 et 2 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires ? ## Solution et dispositif La Cour répond successivement : **Sur la régularité de l'assignation.** Se fondant sur l'article 153 du Code de procédure civile, elle rappelle que « le ministre d'État, et lui seul, représente l'État devant les juridictions », cette représentation s'étendant « à tous les services placés sous son autorité, y compris les services fiscaux ». L'assignation des « services fiscaux » est jugée « tout à fait superfétatoire ». Seul l'État est donc partie au procès. **Sur la compétence.** La Cour reprend la distinction classique : si le juge judiciaire ne peut connaître de la légalité d'un acte administratif, l'action n'a pas cet objet lorsqu'elle tend à la réparation d'un préjudice et au remboursement de TVA. La compétence du tribunal est confirmée. **Sur le fond (abus de pouvoir).** Les allégations relatives à une origine fautive du refus sont jugées dépourvues de « tout élément de preuve sérieux ». La Cour rappelle qu'« il appartient à C. K. d'apporter la preuve des faits qu'il allègue » et qu'« il n'appartient pas au juge de se substituer aux parties dans l'établissement de la preuve des faits qui leur incombe en ordonnant une mesure d'instruction ». La demande d'audition de témoins est donc écartée. **Sur la TVA.** La Cour cite les textes applicables. L'article 1-1 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires dispose que « sont soumises à la TVA les livraisons de biens meubles et les prestations de
# Tribunal Suprême de Monaco, 21 mars 1991, n° 25549 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 21 mars 1991, n° 25549 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1991/03-21-25549)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en formation administrative, s'inscrit dans la matière toujours délicate de l'application des conventions fiscales bilatérales conclues entre la France et Monaco, et plus particulièrement dans le contentieux de la délivrance du certificat de domicile fiscal. Toutefois, par un glissement classique en droit du contentieux administratif, le différend initial, d'ordre fiscal et conventionnel, s'est intégralement déplacé sur le terrain de la recevabilité procédurale et de la computation des délais de recours. À l'origine du litige se trouve la situation personnelle et patrimoniale de la dame R., épouse B. Soutenant n'avoir jamais quitté la Principauté de Monaco depuis sa naissance et y avoir toujours exercé une activité salariée, l'intéressée estimait remplir les conditions requises pour se voir reconnaître la qualité de résidente fiscale monégasque au sens des accords internationaux liant la Principauté à la République française. Elle disposait par ailleurs d'un appartement situé sur le territoire français limitrophe, dans la commune du Cap d'Ail, qu'elle qualifiait de simple pied-à-terre ne constituant aucunement sa résidence principale. C'est dans ce contexte que la dame R., épouse B., s'est adressée au Ministre d'État afin de solliciter la délivrance d'un certificat de domicile au titre des impôts directs, prévu pour l'application de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Il convient de relever une légère divergence factuelle interne au texte de la décision quant à la date exacte de cette démarche initiale : les visas mentionnent une demande formulée le 7 octobre 1988, tandis que les motifs de l'arrêt font état d'une requête en date du 9 octobre 1988. Quoi qu'il en soit de ce décalage de quarante-huit heures, dépourvu d'incidence sur l'issue du litige, l'autorité administrative monégasque a instruit la demande durant plusieurs mois. Par une décision expresse en date du 7 avril 1989, qui fut officiellement notifiée à l'intéressée le 16 mai 1989, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande de délivrance de certificat de domicile. Pour fonder cette décision de rejet, l'administration s'est appuyée sur un double motif : d'une part, un motif de droit tiré des dispositions combinées des articles 7 et 22, alinéa 3, de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 ; d'autre part, un motif de fait, formulé « au surplus », tenant à ce que la dame B. ne pouvait valablement se prévaloir d'une résidence habituelle et continue sur le territoire monégasque. Plutôt que de saisir directement la juridiction administrative suprême d'un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de ce refus initial, la dame B. a fait le choix d'emprunter la voie du recours administratif préalable. Par une lettre formant requête gracieuse en date du 9 juillet 1989, réceptionnée par les services du Ministre d'État le 13 juillet 1989, elle a sollicité le réexamen de sa situation et demandé à l'autorité administrative de revenir sur sa décision du 7 avril 1989. À la suite de la réception de ce recours gracieux le 13 juillet 1989, le Ministre d'État a gardé le silence pendant de longs mois. Ce n'est que près d'une année plus tard, par une nouvelle décision expresse datée du 22 juin 1990, que le Ministre d'État a répondu à la requérante, en confirmant purement et simplement sa précédente décision de refus, au motif que l'intéressée n'avait pas sa résidence habituelle en Principauté. C'est précisément cette ultime décision explicite du 22 juin 1990 qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine du Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que la décision expresse du 22 juin 1990 lui ouvrait la voie du prétoire, la dame R., épouse B., a déposé une requête devant le Tribunal Suprême le 27 juillet 1990. Son action tendait à l'annulation de la décision ministérielle du 22 juin 1990 confirmant le refus du 7 avril 1989 de lui délivrer le certificat de domicile sollicité. Au soutien de sa requête, la demanderesse développait une argumentation exclusivement articulée autour du bien-fondé de sa demande initiale, ignorant les écueils procéduraux liés à l'écoulement du temps entre son recours gracieux et la réponse expresse de l'administration. Ses prétentions au fond s'articulaient autour de trois axes majeurs : En premier lieu, sur le terrain factuel de la résidence, elle affirmait la continuité absolue de son établissement à Monaco depuis sa naissance ainsi que la permanence de son activité salariée en Principauté, reléguant son bien immobilier du Cap d'Ail au rang d'accessoire non constitutif d'une résidence principale. En deuxième lieu, par une incursion dans le droit interne de l'État cocontractant, elle soutenait n'entrer dans aucune des hypothèses prévues par le Code général des impôts (français) permettant de considérer une personne physique comme ayant son domicile fiscal en France. En troisième et dernier lieu, sur le terrain du droit conventionnel et jurisprudentiel, elle contestait l'interprétation administrative de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Si les visas de la décision rapportent, par une formulation elliptique sinon paradoxale au regard de ses intérêts, « qu'elle ne peut se prévaloir de la convention fiscale franco-monégasque signée le 18 mai 1963, et spécialement de ses articles 7 et 22 alinéa 3 », la suite immédiate du visa éclaire le sens de son moyen : la requérante invitait expressément la haute juridiction à se reporter à sa propre jurisprudence, « spécialement dans une affaire intéressant le sieur Le Roux ». Elle entendait ainsi démontrer que le régime restrictif des articles 7 et 22, alinéa 3, ne lui était pas opposable ou devait recevoir une interprétation conforme au précédent invoqué. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 27 septembre 1990 concluant au rejet pur et simple du recours. La stratégie défensive de l'administration s'est déployée en deux temps rigoureusement hiérarchisés : une fin de non-recevoir soulevée à titre principal, doublée d'une défense au fond développée à titre purement subsidiaire. À titre principal, le Ministre d'État opposait l'irrecevabilité manifeste de la requête pour cause de tardiveté (forclusion). Selon l'analyse chronologique de l'administration, si le recours gracieux daté du 9 juillet 1989 et reçu le 13 juillet suivant avait bien été introduit dans le délai du recours contentieux, le silence gardé par l'administration pendant plus de quatre mois à compter de cette réception avait donné naissance, dès le 14 novembre 1989, à une décision implicite de rejet. Dès lors, le délai de recours contentieux de deux mois pour attaquer ce rejet implicite avait expiré le 16 janvier 1990. Par voie de conséquence, la décision expresse intervenue postérieurement, le 22 juin 1990, ne revêtait que le caractère d'une décision « simplement confirmative, insusceptible de faire grief et ne pouvant être déférée au juge de l'excès de pouvoir ». À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens de la requérante en rappelant l'orthodoxie de l'interprétation des articles 7 et 22, alinéa 3, de la convention du 18 mai 1963 combinés à la jurisprudence du Tribunal Suprême. Selon l'administration, la délivrance du certificat de domicile est subordonnée à trois conditions cumulatives : 1. Être en possession, au jour de la demande, d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de l'ancienne convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 ; 2. Avoir obtenu le renouvellement dudit certificat depuis le 13 octobre 1962 ; 3. Apporter la preuve effective d'une résidence habituelle à Monaco. Or, soulignait le Ministre d'État, la dame B. n'avait jamais été titulaire d'un certificat issu de la convention de 1951 ; sa démarche tendait en réalité à l'obtention d'un premier certificat dans une hypothèse non prévue par le texte de 1963, rendant impossible tout « renouvellement » d'un titre inexistant. De surcroît, l'administration rappelait que la notion de résidence s'apprécie exclusivement au regard du droit en vigueur dans la Principauté, et nullement à l'aune du droit fiscal français. Enfin, sur le terrain probatoire, l'État soutenait que les pièces versées par la requérante étaient dépourvues de force probante face à des faits matériels motivant le refus qui ne pouvaient « être sujets à contestation ». L'instruction étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 12 février 1991, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en formation administrative. Lors de l'audience, après la lecture du rapport établi par M. Pierre Delvolvé, les observations orales de Maître Garelli, assisté de Maître Sbarrato, et de Maître Sanita au nom des parties, ainsi que les conclusions du Procureur Général, l'affaire a été mise en délibéré pour l'arrêt être rendu le 21 mars 1991. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En l'état des écritures des parties et de la hiérarchie des moyens commandant l'office du juge de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême devait prioritairement trancher une question de procédure administrative contentieuse d'une importance capitale pour la sécurité juridique et le régime des délais de recours en Principauté. Le problème juridique central soumis à la haute juridiction peut être formulé de la manière suivante : **Lorsqu'un administré a formé, dans le délai du recours contentieux, un recours gracieux contre une décision administrative initiale de rejet, et que le silence gardé par l'administration pendant quatre mois a fait naître une décision implicite de rejet, l'intervention tardive d'une décision explicite de rejet postérieurement à l'expiration du délai de deux mois imparti pour contester la décision implicite a-t-elle pour effet de rouvrir le délai du recours contentieux en application de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, ou se heurte-t-elle à la forclusion définitive résultant des dispositions spéciales de l'article 15 de la même Ordonnance ?** Autrement dit, il s'agissait pour le Tribunal Suprême de déterminer l'articulation exacte entre deux textes régissant la procédure devant lui : - D'une part, l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, qui pose le principe selon lequel, après la naissance d'une décision implicite de rejet au bout de quatre mois de silence sur une « réclamation », l'intervention d'une décision explicite de rejet postérieurement à ce délai « fait à nouveau courir le délai de deux mois si le recours n'a pas déjà été introduit ». - D'autre part, l'article 15, alinéa 1er, de ladite Ordonnance, propre au régime du recours gracieux ou hiérarchique, qui subordonne la conservation du délai contentieux à la double condition que le recours administratif soit formé dans le délai du recours contentieux initial et « que le recours contentieux soit lui-même formé dans les deux mois du rejet explicite ou implicite du recours gracieux ou hiérarchique ». De la réponse apportée à cette question d'interprétation textuelle dépendait la survie même de l'instance : soit l'article 14 s'appliquait dans toute sa plénitude aux suites d'un recours gracieux, permettant à la décision expresse du 22 juin 1990 de faire renaître le droit d'agir de la dame B. et obligeant le Tribunal à examiner le fond du litige relatif à la convention fiscale de 1963 ; soit l'article 15 instaurait un mécanisme autonome et verrouillé au stade du recours administratif préalable, frappant de tardiveté irrémédiable toute requête contentieuse introduite plus de deux mois après le rejet implicite du recours gracieux, nonobstant l'édiction ultérieure d'un rejet explicite. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour accueillir la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État et rejeter la requête sans examiner le fond du litige fiscal, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur formelle, structuré en quatre considérants successifs. Dans un premier temps (premier considérant), la haute juridiction procède au rappel exhaustif du cadre normatif applicable, en citant littéralement les trois dispositions clés de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême : 1. L'article 13, qui fixe le délai de droit commun du recours contentieux à « deux mois à compter, selon le cas, de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte ou de la décision attaquée », et ce « à peine d'irrecevabilité ». 2. L'article 14, relatif au régime général du silence de l'administration sur une réclamation. Le Tribunal reproduit l'intégralité du texte : le silence de plus de quatre mois vaut décision de rejet ; le recours contre cette décision implicite est ouvert pendant les deux mois suivant l'expiration des quatre mois ; « Néanmoins lorsqu'une décision explicite de rejet intervient, après le délai de quatre mois, elle fait à nouveau courir le délai de deux mois si le recours n'a pas déjà été introduit ». 3. L'article 15, alinéa 1er, relatif à la prorogation des délais par l'exercice d'un recours administratif : « le recours gracieux ou hiérarchique conserve le délai du recours contentieux, à condition qu'il soit formé dans le délai de ce dernier et que le recours contentieux soit lui-même formé dans les deux mois du rejet explicite ou implicite du recours gracieux ou hiérarchique ». Dans un deuxième temps (deuxième considérant), le Tribunal Suprême établit la première étape de la chronologie procédurale de l'espèce, correspondant à la phase de la demande initiale. Il relève que la dame B. a sollicité le certificat de domicile prévu pour l'application de la convention du 18 mai 1963 par requête du 9 octobre 1988, et que le Ministre d'État a opposé un refus explicite par décision du 7 avril 1989, régulièrement notifiée le 16 mai 1989. À compter de cette notification du 16 mai 1989, le délai de recours contentieux de deux mois prévu à l'article 13 avait donc commencé à courir. Dans un troisième temps (troisième considérant), le juge analyse la phase du recours gracieux et ses conséquences juridiques immédiates. Il constate que, par lettre du 9 juillet 1989 reçue le 13 juillet 1989 — soit moins de deux mois après la notification du 16 mai 1989, donc dans le délai du recours contentieux —, la requérante a demandé au Ministre d'État de revenir sur sa décision du 7 avril 1989. Le Tribunal qualifie implicitement mais nécessairement cette démarche de recours gracieux régulier ayant conservé le délai contentieux. Il tire ensuite les conséquences de l'inertie administrative : du silence prolongé de l'administration pendant plus de quatre mois à compter de la réception du recours gracieux le 13 juillet 1989, « il est résulté, conformément aux dispositions précitées de l'article 14 de l'ordonnance souveraine susvisée du 16 avril 1963, une décision implicite de rejet ». Mais c'est dans la proposition finale de ce troisième considérant que se noue le cœur du raisonnement juridique du Tribunal : à l'encontre de cette décision implicite de rejet née de l'article 14, « a couru le délai de recours contentieux fixé par l'article 15 de la même Ordonnance ». Par cette formule ciselée, le juge opère une dissociation fondamentale : si le mécanisme de naissance de la décision implicite de rejet sur recours gracieux emprunte la règle des quatre mois de l'article 14, le régime du délai de recours contentieux subséquent relève, quant à lui, exclusivement des prescriptions impératives de l'article 15. Dans un quatrième et dernier temps (quatrième considérant), le Tribunal Suprême parachève sa démonstration en neutralisant l'effet de la décision expresse tardive. Il juge que « la décision explicite de rejet du 22 juin 1990, prise après l'expiration du délai de recours contentieux contre la décision implicite de rejet du recours gracieux n'a pu rouvrir le délai du recours contentieux ». En d'autres termes, le bénéfice de la réouverture du délai par une décision explicite tardive, pourtant inscrit à la troisième phrase de l'article 14, est écarté lorsqu'il s'agit de la réponse à un recours gracieux après l'expiration du délai de deux mois fixé par l'article 15. La décision implicite de rejet du recours gracieux étant devenue définitive faute d'avoir été attaquée dans les deux mois suivant sa naissance, la décision explicite du 22 juin 1990 revêtait un caractère purement confirmatif. La requête déposée le 27 juillet 1990 contre cet acte du 22 juin 1990 est, par suite, déclarée tardive, irrecevable, et rejetée. ### C. Le dispositif Conformément aux usages rédactionnels des juridictions suprêmes de tradition francophone, le dispositif de la décision est bref, tranchant l'intégralité du litige par le rejet de l'action et statuant sur la charge des frais de l'instance ainsi que sur les mesures d'exécution administrative. Il est ainsi rédigé : > « Décide : > La requête de la dame B. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de la dame B. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 21 mars 1991 par le Tribunal Suprême de Monaco dans l'affaire *Dame R. épouse B. c/ Ministre d'État* constitue un jalon majeur du droit du contentieux administratif monégasque. Sa portée théorique et technique doit être appréciée sous un double prisme : d'une part, la consécration d'une interprétation stricte et autonome du régime des délais en cas de recours administratif préalable (ce que le juge a expressément tranché) ; d'autre part, en creux, le maintien en arrière-plan d'une jurisprudence rigoureuse relative à la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (ce que la forclusion a dispensé le juge de réexaminer). #### 1. L'articulation subtile et restrictive des articles 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 L'intérêt premier de la décision commentée réside dans la lecture combinée qu'opère le Tribunal Suprême — sur le rapport du professeur Pierre Delvolvé, éminent spécialiste français du droit administratif et membre du Tribunal — des articles 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. À la lecture isolée de l'article 14 de l'Ordonnance de 1963, le justiciable pouvait légitimement penser bénéficier d'une protection étendue contre les pièges du silence de l'administration. En effet, ce texte énonce sans distinction apparente : - qu'après quatre mois de silence sur une « réclamation », naît une décision implicite de rejet ; - que le recours contre cette décision implicite est enfermé dans un délai de deux mois ; - mais que, « néanmoins », si une décision explicite de rejet intervient après le délai de quatre
# Tribunal Suprême de Monaco, 31 janvier 1975, n° 27502 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 31 janvier 1975, n° 27502 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1975/01-31-27502)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe de la succession dans le temps des conventions fiscales bilatérales conclues entre la France et Monaco, et plus particulièrement des règles régissant le statut fiscal des ressortissants français établis sur le territoire monégasque. À l'origine du litige se trouve la situation administrative et fiscale du sieur J. C. B., ressortissant français. Sous l'empire de la Convention franco-monégasque du 23 décembre 1951 (rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 1065 du 14 décembre 1954), l'intéressé avait sollicité et obtenu des autorités monégasques, à la date du 17 juin 1955, la délivrance d'un « certificat de domicile ». Ce document administratif revêtait une importance capitale pour les ressortissants français résidant dans la Principauté, puisqu'il conditionnait leur régime fiscal au regard des stipulations conventionnelles bilatérales. Toutefois, l'équilibre juridique résultant du texte de 1951 a été profondément remanié par l'entrée en vigueur d'un nouvel instrument diplomatique : la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, rendue exécutoire en Principauté par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963. Ce nouveau texte a sensiblement durci les conditions d'octroi et de maintien du statut privilégié attaché au certificat de domicile. D'une part, en vertu de son article 7, paragraphe 1, la convention exigeait désormais des ressortissants français qu'ils justifient de cinq années de résidence habituelle à Monaco à la date charnière du 13 octobre 1962 pour pouvoir bénéficier d'un tel certificat. D'autre part, son article 22, paragraphe 3, venait modifier la pérennité des titres antérieurement délivrés : la durée de validité des certificats de domicile se trouvait dorénavant limitée à une période de trois ans. Ce même article 22, paragraphe 3, de la Convention du 18 mai 1963 mettait en place un double mécanisme de contrôle et de renouvellement des situations acquises. En premier lieu, il faisait obligation à l'Administration monégasque de procéder d'office, avant la date butoir du 1er juillet 1963, à la révision générale de la situation des ressortissants français déjà titulaires d'un certificat de domicile. L'Administration se voyait également reconnaître la prérogative de mettre ces titulaires en demeure, à tout moment, de justifier de la réalité de leur résidence à Monaco. En second lieu, le texte conventionnel imposait une démarche positive aux administrés concernés : il appartenait aux titulaires d'un certificat d'en solliciter la prolongation en apportant la justification de leur résidence habituelle en Principauté. Dans le cas particulier du sieur B., l'instruction du dossier devant le juge suprême a révélé que l'Administration monégasque avait effectivement entrepris d'office, conformément aux prescriptions de l'article 22, paragraphe 3, la procédure de révision de la situation de l'intéressé. Néanmoins, cette procédure administrative interne était demeurée inachevée sur le plan formel : il n'a pas été établi au dossier que l'Administration ait pris une décision formelle à l'issue de cette révision, ni a fortiori qu'une quelconque décision ait été notifiée au sieur B. à ce titre. Face à cette situation et à l'expiration programmée de la validité triennale de son titre, le sieur B. a pris l'initiative, le 29 juillet 1965, d'adresser au Ministre d'État une demande formelle. Bien que sa requête eût dû tendre, en toute rigueur terminologique au vu de son titre de 1955, à la prolongation de son certificat, sa demande fut libellée comme tendant à « la délivrance d'un certificat de domicile ». L'Administration monégasque ne s'est pas arrêtée à cette impropriété de termes. Elle a instruit la demande au fond en diligentant une enquête administrative destinée à vérifier la réalité de l'établissement du demandeur. À l'issue de ces investigations, et sans relever la formulation incorrecte de la requête initiale, le Ministre d'État a pris une décision explicite de refus, notifiée à l'intéressé le 28 juin 1966. Ce refus était motivé par la circonstance qu'il ressortait de l'enquête effectuée que le sieur B. ne remplissait pas les conditions substantielles exigées pour la délivrance dudit document. Cette décision négative du 28 juin 1966 constitue le point d'ancrage d'une longue succession de démarches administratives infructueuses entreprises par le sieur B. pour tenter de faire fléchir la position gouvernementale : * Plus d'une année après la notification du refus initial — soit bien au-delà du délai de deux mois imparti par les textes —, l'intéressé a saisi le Ministre d'État d'un premier recours gracieux en date du 1er septembre 1967. Ce recours a été rejeté par une décision explicite du 14 décembre 1967. * Le sieur B. a réitéré ses démarches par un nouveau recours gracieux, qui s'est heurté à une seconde décision explicite de rejet émanant du Ministre d'État le 21 juillet 1969. * Enfin, après plusieurs années d'inaction contentieuse, le requérant a adressé une ultime demande au Ministre d'État le 12 décembre 1973. L'Administration ayant gardé le silence sur cette énième sollicitation pendant plus de quatre mois, une décision implicite de rejet est née de cette abstention. C'est précisément cette décision implicite qui a déclenché la phase juridictionnelle du litige. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties S'estimant lésé par la persistance du refus de l'Administration monégasque de reconnaître ses droits, le sieur B. a saisi le Tribunal Suprême par une requête introductive d'instance déposée le 17 juin 1974. L'examen des écritures du requérant, telles que rapportées dans les visas de la décision, témoigne d'une évolution notable dans la formulation de ses conclusions au cours de l'instruction écrite, en réaction directe aux fins de non-recevoir soulevées par la défense gouvernementale. Dans sa requête initiale du 17 juin 1974, le sieur B. adoptait une démarche s'apparentant à une action déclaratoire de droits plutôt qu'à un recours pour excès de pouvoir classique. Il demandait en effet au Tribunal Suprême de le « déclarer [...] titulaire d'un certificat de domicile en cours de validité au 1er juillet 1963 » et de le juger « fondé à obtenir le renouvellement dudit certificat dans les conditions prévues par l'article 22 § 3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 ». Au soutien de cette prétention au fond, le requérant développait une argumentation factuelle précise : il soutenait que sa résidence habituelle à Monaco était parfaitement établie à la date du refus opposé par l'Administration, et ce sous un double aspect, à savoir tant en ce qui concerne son « domicile juridique » que « le centre de ses intérêts professionnels ». Il ajoutait que cette situation d'établissement effectif n'avait subi aucune modification postérieurement au 1er juillet 1963, date charnière fixée par la Convention de 1963 pour la révision des certificats de domicile. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 19 août 1974, articulée autour d'une argumentation principale d'irrecevabilité et d'une argumentation subsidiaire de rejet au fond. Sur le terrain de la recevabilité, l'autorité gouvernementale opposait deux fins de non-recevoir distinctes tenant à la nature même du contentieux administratif devant le Tribunal Suprême : d'une part, la requête devait être déclarée irrecevable « comme ne tendant pas à l'annulation d'une décision » administrative ; d'autre part, elle était également irrecevable comme « n'ayant pas fait l'objet d'une demande préalable à l'Administration ». À titre subsidiaire, pour le cas où le Tribunal examinerait l'affaire au fond, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme mal fondée, faisant valoir que le requérant n'établissait nullement que c'était à tort qu'eu égard aux faits de l'espèce, sa demande avait été rejetée. Prenant acte de l'exception d'irrecevabilité tirée de l'absence de conclusions en annulation dirigées contre un acte administratif identifié, le conseil du sieur B. a rectifié ses prétentions dans son mémoire en réplique déposé le 19 septembre 1974. Tout en maintenant intégralement ses conclusions initiales tendant à la reconnaissance de sa qualité de titulaire d'un certificat valide au 1er juillet 1963 et de son droit au renouvellement sur le fondement de la stabilité de son domicile juridique et professionnel, le requérant a ajouté des conclusions d'annulation expresses. Il a ainsi demandé au Tribunal Suprême, « par voie de conséquence, à voir annuler la décision de refus implicite par le silence gardé par le Ministre d'État sur la demande du sieur B. du 12 décembre 1973 ». Par une duplique déposée le 18 octobre 1974, le Ministre d'État a maintenu l'intégralité de ses conclusions antérieures, persistant à demander au Tribunal, pour les mêmes motifs que ceux exposés dans sa contre-requête, de déclarer la requête irrecevable et, en tout état de cause, mal fondée. L'instruction écrite étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 21 octobre 1974, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative, conformément aux règles d'organisation juridictionnelle issues de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 (notamment ses articles 89 à 92) et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée. Lors de l'audience publique, le Tribunal a entendu le rapport de M. Paul Reuter, Membre du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Maître J.P. Champsaur pour le sieur B. et de Maître G.H. George pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la question de fond relative à l'appréciation des critères de la résidence habituelle au sens de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (domicile juridique et centre des intérêts professionnels) et des conséquences du défaut de notification d'une décision expresse lors de la procédure de révision d'office prévue à l'article 22, paragraphe 3, le Tribunal Suprême devait prioritairement trancher une question préalable d'ordre procédural gouvernant sa propre compétence : celle de la recevabilité temporelle de la requête. Le problème juridique central soumis à la haute juridiction administrative monégasque peut dès lors se formuler de la manière suivante : l'administré qui s'est vu opposer une décision administrative explicite lui refusant la délivrance ou la prolongation d'un certificat de domicile prévu par la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 est-il recevable à contester par la voie du recours en annulation une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'Administration sur une nouvelle demande ayant le même objet, lorsque la décision initiale de refus n'a fait l'objet d'un premier recours gracieux qu'après l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois ? Cette interrogation principale commandait la résolution de trois sous-questions imbriquées relevant de la théorie générale du contentieux administratif et de l'interprétation des textes conventionnels : 1. En premier lieu, quelle était l'incidence de l'absence de décision notifiée lors de la procédure de révision d'office de 1963 sur la pérennité du certificat de domicile délivré en 1955, et quelle qualification juridique fallait-il attribuer à la décision ministérielle du 28 juin 1966 statuant sur une demande improprement qualifiée de demande de « délivrance » ? 2. En deuxième lieu, un recours gracieux formé plus de deux mois après la notification d'une décision administrative explicite défavorable est-il susceptible de conserver ou de rouvrir le délai du recours contentieux au regard des dispositions de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ? 3. En troisième lieu, quelle est la nature juridique des décisions administratives (explicites puis implicite) qui rejettent successivement des recours gracieux ou de nouvelles demandes tendant aux mêmes fins qu'une demande déjà rejetée par une décision devenue définitive, et de tels actes sont-ils susceptibles de faire l'objet d'un recours en annulation devant le Tribunal Suprême ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour conclure à l'irrecevabilité radicale de la requête du sieur B. sans avoir à examiner le bien-fondé de ses arguments relatifs à la réalité de son établissement à Monaco, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur logique, structuré en deux temps : il procède d'abord à l'analyse du cadre conventionnel pour établir le caractère décisoire et l'effet juridique du refus initial du 28 juin 1966 (1), avant d'appliquer implacablement les règles procédurales relatives à la forclusion et aux décisions purement confirmatives (2). #### 1. La clarification de la situation juridique du requérant au regard de la Convention de 1963 et la portée de la décision du 28 juin 1966 Le Tribunal Suprême aurait pu se borner à constater l'existence de la décision de refus du 28 juin 1966 pour enclencher son raisonnement sur les délais de recours. Toutefois, soucieux de répondre implicitement à l'argumentation du requérant qui prétendait être toujours titulaire d'un certificat valide au 1er juillet 1963 faute de décision de retrait ou de non-renouvellement prise lors de la révision d'office, le juge prend soin de reconstituer avec précision la chronologie juridique des droits de l'intéressé. Le Tribunal rappelle tout d'abord que le titre initial du sieur B., obtenu le 17 juin 1955 sous l'empire de la Convention du 23 décembre 1951, a subi de plein droit les effets de l'entrée en vigueur de la nouvelle Convention du 18 mai 1963. L'article 22, paragraphe 3, de ce nouveau traité a limité à trois ans la validité de ce certificat, tandis que son article 7, paragraphe 1, posait désormais la condition de cinq années de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962. Analysant ensuite l'économie générale de l'article 22, paragraphe 3, le juge met en évidence la dualité des obligations qu'il institue : * D'un côté, une compétence (et une mission) conférée à l'Administration monégasque : procéder avant le 1er juillet 1963 à la révision de la situation des Français titulaires d'un certificat, assortie du pouvoir permanent de les mettre à tout moment en demeure de justifier de leur résidence. * De l'autre côté, une charge procédurale pesant sur les administrés titulaires d'un certificat : il leur appartient « d'en demander la prolongation en justifiant leur résidence habituelle à Monaco ». Le Tribunal constate alors souverainement, au vu des pièces du dossier, que si l'Administration a bien entrepris d'office la révision de la situation du sieur B., il n'est nullement établi qu'elle ait pris une décision à ce sujet, ni qu'elle l'ait notifiée à l'intéressé. Mais le juge neutralise immédiatement la conséquence que le requérant tentait de tirer de cette carence administrative par un motif décisif introduit par la formule « en tout état de cause ». Le Tribunal juge en effet qu'« à supposer que le certificat de domicile en cours ait continué à produire ses effets, sa validité se trouvait limitée désormais à un délai de trois ans et qu'il appartenait à l'intéressé d'en demander la prolongation ». En d'autres termes, l'absence de décision administrative défavorable à l'issue de la révision d'office du 1er juillet 1963 n'avait pas pour effet de conférer une validité perpétuelle au certificat de 1955 ; l'échéance triennale s'appliquait de plein droit et imposait au titulaire de solliciter positivement la prolongation de son titre. C'est à la lumière de cette obligation conventionnelle que le Tribunal requalifie ou, plus exactement, valide le traitement administratif réservé à la demande présentée par le sieur B. le 29 juillet 1965. Bien que cette demande tendît formellement à « la délivrance d'un certificat de domicile » — formulation que le Tribunal qualifie d'« incorrecte » puisque l'intéressé, déjà titulaire d'un certificat de 1955, devait en demander la prolongation —, le Ministre d'État ne s'est pas arrêté à cet obstacle formel. En notifiant le 28 juin 1966 au sieur B. qu'au vu de l'enquête diligentée, il ne remplissait pas les conditions exigées pour ce document, le Ministre d'État a pris une véritable décision administrative faisant grief, statuant au fond sur le droit du requérant au maintien de son statut fiscal conventionnel. #### 2. Le jeu combiné de la tardiveté du recours gracieux et de la théorie des décisions confirmatives Ayant ainsi établi que la situation juridique du sieur B. avait été tranchée par la décision explicite notifiée le 28 juin 1966, le Tribunal Suprême déroule un syllogisme procédural implacable fondé sur l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le premier maillon de ce raisonnement réside dans le constat de la tardiveté du premier recours administratif formé contre l'acte initial. Le Tribunal relève que ce n'est que le 1er septembre 1967, soit « plus de deux mois après la notification de cette décision » du 28 juin 1966 (en réalité plus de quatorze mois après), que le requérant a saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux. Or, faisant application de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, la haute juridiction rappelle la règle fondamentale selon laquelle un recours gracieux tardif « ne pouvait prolonger le délai au-delà duquel un recours contentieux cesse d'être recevable ». Faute d'avoir été contestée — par la voie contentieuse ou par la voie d'un recours gracieux formé dans le délai de deux mois —, la décision du 28 juin 1966 était devenue définitive à l'expiration de ce délai. Le second maillon du raisonnement consiste à qualifier juridiquement l'ensemble des actes administratifs intervenus postérieurement à l'expiration de ce délai de recours contentieux. Le Tribunal examine successivement les deux catégories de décisions nées des démarches ultérieures du sieur B. : * Tout d'abord, les décisions explicites de rejet prises par le Ministre d'État les 14 décembre 1967 et 21 juillet 1969 en réponse aux recours gracieux du requérant : le Tribunal juge qu'elles « ont un caractère purement confirmatif qui les rend insusceptibles de recours ». * Ensuite, la décision implicite de rejet, née du silence gardé pendant plus de quatre mois par l'Administration sur la demande du 12 décembre 1973, qui constituait l'objet même de la requête soumise au Tribunal : par identité de motifs (« Considérant qu'il en est de même... »), le juge lui attribue également un caractère purement confirmatif de la décision initiale du 28 juin 1966. Dès lors que la décision attaquée (le refus implicite né de la demande du 12 décembre 1973) n'était que la réitération pure et simple d'un refus devenu définitif plus de sept ans auparavant, elle ne constituait pas une décision faisant grief susceptible d'ouvrir un nouveau délai de recours contentieux. Le Tribunal en déduit logiquement que la requête déposée le 17 juin 1974 doit
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 mai 1964, n° 27469 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mai 1964, n° 27469 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1964/05-05-27469)) La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 5 mai 1964, constitue un jalon fondamental du droit public monégasque. Intervenant peu de temps après l'adoption de la Constitution du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance présidentielle du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement de la haute juridiction, cet arrêt délimite avec une rigueur remarquable les frontières de la compétence du juge constitutionnel et administratif face aux engagements internationaux de la Principauté. À l'occasion de la contestation de l'Ordonnance Souveraine ayant rendu exécutoire la célèbre convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, le Tribunal Suprême consacre solennellement l'incompétence de la juridiction interne pour connaître tant de la validité substantielle des traités internationaux que de la régularité des actes relatifs à leur conclusion, tout en réservant une hypothèse résiduelle et strictement encadrée de contrôle du vice propre affectant l'acte de publication. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine de ce contentieux se trouve la signature, à Paris, le 18 mai 1963, d'une convention fiscale internationale conclue entre la Principauté de Monaco et la France (bien que la réplique des requérants mentionne par erreur matérielle dans les visas la date du 13 mai 1963 à une reprise, l'ensemble de la décision confirme la date du 18 mai 1963). Afin d'intégrer cet instrument bilatéral dans l'ordonnancement juridique interne monégasque, une Ordonnance Souveraine a été édictée le 19 août 1963 pour rendre ladite convention exécutoire sur le territoire de la Principauté. Le cœur de la contestation matérielle résidait dans les stipulations de l'article 7 de cette convention fiscale. Selon les termes de cet article rapportés dans les visas de la décision, un nouveau régime d'assujettissement fiscal a été institué pour les personnes physiques de nationalité française résidant à Monaco. Plus précisément, ce texte prévoit que les ressortissants français qui transporteront à Monaco leur domicile ou leur résidence, ou ceux qui ne peuvent justifier de cinq années de résidence habituelle à Monaco à la date butoir du 13 octobre 1962, seront désormais assujettis en France à l'impôt sur le revenu des personnes physiques ainsi qu'à la taxe complémentaire, et ce dans les mêmes conditions que s'ils avaient leur résidence en France. Cette modification substantielle du statut fiscal des ressortissants français établis dans la Principauté a immédiatement suscité une vive réaction de la part des résidents concernés. Deux catégories distinctes de ressortissants français s'estimaient directement lésées par l'application combinée des critères temporels et géographiques fixés par l'article 7 : * D'une part, les Français qui étaient venus s'établir à Monaco en provenance de la France métropolitaine ou des départements d'Outre-Mer depuis moins de cinq ans à la date du 13 octobre 1962. Ces derniers considéraient qu'ils étaient, sous l'empire du droit antérieur, titulaires d'un droit à l'exonération ou à un statut fiscal spécifique dont seule la jouissance se trouvait différée dans le temps. * D'autre part, les Français qui étaient venus s'installer directement à Monaco en provenance de pays étrangers, de l'Algérie ou des Territoires français d'Outre-Mer. Pour cette seconde catégorie, l'effet de l'article 7 de la convention revenait à les priver rétroactivement, à compter du 13 octobre 1957 (soit cinq années avant la date de référence du 13 octobre 1962), du bénéfice de la législation fiscale antérieure plus favorable qui leur était immédiatement applicable lors de leur installation. C'est dans ce contexte de remise en cause d'avantages fiscaux antérieurs par la voie d'un accord international rendu exécutoire en droit interne que plusieurs particuliers ainsi qu'un groupement associatif ont décidé de saisir la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le 21 octobre 1963, deux requêtes distinctes mais convergentes ont été déposées devant le Tribunal Suprême. La première émanait d'un groupe de personnes physiques, désignées comme M. D. (W.) et consorts ainsi que M. G. (M.) et consorts. La seconde requête, datée du même jour, a été présentée par une personne morale, l'Association dénommée « l'Union des Intérêts Français à Monaco ». Les deux recours tendaient exactement aux mêmes fins, à savoir l'annulation de l'Ordonnance Souveraine du 19 août 1963 ayant rendu exécutoire à Monaco la convention fiscale signée à Paris le 18 mai 1963. Au soutien de leurs requêtes initiales, les demandeurs développaient une argumentation articulée autour de la violation des principes généraux du droit. Ils soutenaient que les dispositions de l'article 7 de la convention fiscale portaient gravement atteinte à la situation juridique des deux catégories de Français précitées. Selon eux, tant le principe de l'intangibilité des droits acquis que le principe de la non-rétroactivité des actes administratifs figurent au nombre des principes généraux du droit qui s'imposent impérativement à l'autorité réglementaire monégasque lorsqu'elle édicte une Ordonnance Souveraine. En rendant exécutoire un texte comportant une telle rétroactivité (remontant au 13 octobre 1957 pour certaines catégories) et détruisant des droits en cours d'acquisition, l'Ordonnance Souveraine encourait l'annulation. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 23 décembre 1963. L'argumentation gouvernementale se plaçait résolument sur le terrain de l'irrecevabilité radicale des recours. Le Ministre d'État faisait valoir une triple fin de non-recevoir : 1. En premier lieu, les requêtes étaient irrecevables en tant qu'elles étaient dirigées contre une Ordonnance Souveraine prise pour l'application d'un traité diplomatique. 2. En deuxième lieu, l'irrecevabilité découlait du fait que les requêtes mettaient directement en cause la validité même d'un traité international. 3. En troisième lieu, le Ministre d'État soutenait que les requérants soulevaient des moyens tirés de la violation de principes généraux du droit, lesquels ne sauraient être utilement présentés devant le Tribunal Suprême lorsque celui-ci statue en matière constitutionnelle. Le Ministre d'État concluait en outre à la condamnation des requérants aux entiers dépens. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'un mémoire en réplique présenté par les requérants le 21 janvier 1964. Persistant dans leurs conclusions initiales, les demandeurs ont considérablement enrichi et déplacé leur argumentation juridique pour tenter de contourner l'obstacle de l'immunité juridictionnelle des traités opposée par l'Exécutif : * Tout d'abord, pour écarter la fin de non-recevoir, ils ont allégué l'existence d'un « détournement de procédure », soutenant que l'article 7 de la convention fiscale avait en réalité pour seul objet et pour effet de réaliser, sous le couvert d'un acte international, une aggravation de la législation fiscale interne concernant les Français de Monaco. * Ensuite, sur le plan de la régularité formelle et procédurale, ils ont soulevé un moyen nouveau tiré de ce que la convention du 18 mai 1963 avait été promulguée en violation des dispositions de l'article 14 de la Constitution monégasque. * De plus, s'attaquant aux fondements théoriques de la défense gouvernementale, ils ont soutenu que les principes qui fondent la théorie des « actes de Gouvernement » en droit public français ne sont pas nécessairement transposables ni applicables dans l'ordre juridique de la Principauté de Monaco. * Enfin, ancrant désormais leur contestation sur un terrain strictement constitutionnel pour répondre à l'objection du Ministre d'État relative à l'inopérance des principes généraux du droit, ils ont fait valoir que l'article 7 de la convention litigieuse violait directement le principe d'égalité inscrit à l'article 32 de la Constitution. Le Ministre d'État a clôturé cet échange par le dépôt d'une duplique le 24 février 1964. Tout en maintenant l'intégralité de ses moyens d'irrecevabilité antérieurs, il a répondu sur le fond au moyen tiré de la violation de l'article 14 de la Constitution, en précisant que la promulgation de la convention fiscale n'avait nullement méconnu ce texte constitutionnel dès lors que le Conseil de la Couronne avait bel et bien été consulté le 9 juillet 1963. Lors de l'audience, après la lecture du rapport par M. Marcel Lachaze, membre du Tribunal Suprême, la juridiction a entendu les plaidoiries d'un collège d'avocats illustrant l'importance de l'affaire, composé de Me Raybaudi, avocat défenseur, Me Yves Bonello, avocat au Barreau de Nice, et Me Gilbert George, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation française, avant d'entendre M. le Procureur Général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par les requérants, enrichie au fil des mémoires par une pluralité de moyens relevant tant de la légalité administrative que de la conformité constitutionnelle, posait à la haute juridiction une question fondamentale de compétence juridictionnelle et d'articulation des normes. Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : **Le Tribunal Suprême de Monaco, saisi d'un recours en annulation dirigé contre une Ordonnance Souveraine rendant exécutoire une convention internationale, est-il compétent, au titre de ses attributions constitutionnelles (article 90-A de la Constitution) ou administratives (article 90-B de la Constitution), pour apprécier la validité substantielle des stipulations de ce traité au regard de la Constitution et des principes généraux du droit, ou pour contrôler la régularité constitutionnelle de la procédure de conclusion et de ratification dudit traité ?** Subsidiairement, dans l'hypothèse où une telle compétence lui serait déniée, se posait la question de savoir dans quelle mesure l'acte interne d'exécution — l'Ordonnance Souveraine de publication elle-même — demeurait néanmoins justiciable d'un contrôle de légalité restreint devant le juge suprême. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter les requêtes jointes de facto dans une même décision, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande concision mais d'une architecture juridique implacable, structuré en quatre temps distincts qui épuisent l'ensemble des moyens soulevés par les parties. #### 1. La qualification préalable de la nature hybride des moyens soulevés Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême procède à une analyse synthétique de l'objet des recours et de la nature des moyens invoqués. Il relève que les deux requêtes sont formellement dirigées contre un acte de droit interne — l'Ordonnance Souveraine du 19 août 1963 — mais qu'en réalité, parce que cet acte a pour objet de rendre exécutoire à Monaco la convention fiscale du 18 mai 1963, les requêtes mettent directement en cause la validité de l'article 7 de ladite convention. Le juge opère alors un rattachement textuel précis au regard des chefs de compétence que lui attribue la Constitution monégasque. Il constate que les moyens développés par les requérants (qui invoquaient à la fois des principes généraux du droit s'imposant à l'autorité réglementaire, le détournement de procédure, la violation de l'article 14 sur la procédure des traités et la violation de l'article 32 relatif au principe d'égalité) « se rattachent à la fois aux dispositions de l'article 90-A et de l'article 90-B de la Constitution ». Ce faisant, le Tribunal refuse de suivre le Ministre d'État sur le terrain d'une distinction formelle qui aurait consisté à écarter certains moyens (tels les principes généraux du droit) au seul motif que le juge n'aurait été saisi qu'en matière constitutionnelle. Le Tribunal accepte d'envisager sa propre compétence sous le double prisme du contentieux constitutionnel (article 90-A) et du contentieux administratif de l'excès de pouvoir (article 90-B). #### 2. L'incompétence absolue pour apprécier la validité substantielle des traités internationaux Ayant ainsi embrassé la totalité de ses titres de compétence, le Tribunal Suprême énonce, dans son deuxième considérant, sa règle de principe majeure : statuant « soit en matière constitutionnelle en vertu de l'article 90-A de la Constitution, soit en matière administrative, en vertu de l'article 90-B de la Constitution », le Tribunal « n'a pas qualité pour apprécier la validité des traités internationaux conclus entre la Principauté de Monaco et les puissances étrangères ». La formulation retenue — « n'a pas qualité pour apprécier » — traduit une incompétence radicale, d'ordre public, tenant à la nature même de l'acte conventionnel international. Parce que le traité est l'œuvre commune de la Principauté et d'une puissance étrangère, il échappe par nature à la juridiction interne monégasque, quelle que soit la voie de droit empruntée par les requérants. Par cet attendu de principe, le Tribunal Suprême balaie simultanément tous les moyens de fond et de finalité dirigés contre l'article 7 de la convention : ni la violation alléguée du principe constitutionnel d'égalité (article 32), ni la méconnaissance des principes généraux de non-rétroactivité et de respect des droits acquis, ni même le grief de détournement de procédure ne peuvent être examinés, car leur examen conduirait inévitablement le juge interne à se prononcer sur la validité intrinsèque d'un engagement international. #### 3. L'immunité juridictionnelle des actes relatifs à la conclusion du traité (la consécration des actes de gouvernement) Dans son troisième considérant, la haute juridiction répond aux moyens de légalité externe qui visaient non plus le contenu de l'article 7, mais le processus ayant conduit à l'entrée en vigueur de la convention, et plus particulièrement le grief tiré de la violation de l'article 14 de la Constitution. Bien que le Ministre d'État ait tenté, dans sa duplique, de démontrer au fond que cet article avait été respecté par la consultation du Conseil de la Couronne le 9 juillet 1963, le Tribunal Suprême refuse de s'engager dans cette vérification factuelle et tranche la question en amont, sur le terrain exclusif de la recevabilité. Le Tribunal affirme « qu'il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'apprécier la régularité des actes ayant trait à la négociation, à la signature et à la ratification des traités internationaux ». Il en déduit immédiatement et mécaniquement « qu'ainsi le moyen pris d'une prétendue violation de l'article 14 de la Constitution n'est pas recevable ». En répondant ainsi à l'argument des requérants qui contestaient l'applicabilité à Monaco de la théorie française des actes de gouvernement, le Tribunal Suprême consacre solennellement cette théorie en droit positif monégasque : tous les actes préalables ou concomitants à la naissance de l'engagement international (négociation, signature, ratification, y compris les consultations constitutionnelles obligatoires qui s'y rattachent) sont détachables du contentieux administratif et constitutionnel interne et bénéficient d'une immunité juridictionnelle absolue. #### 4. La réserve théorique du « vice propre » de l'Ordonnance Souveraine de publication Enfin, dans son quatrième et dernier considérant sur le fond, le Tribunal Suprême précise la seule hypothèse dans laquelle sa compétence pourrait s'exercer à l'égard de l'Ordonnance Souveraine attaquée. Il distingue intellectuellement le traité lui-même (et ses actes de conclusion) de l'acte purement interne qui en assure l'introduction formelle dans l'ordre juridique monégasque. Le juge relève que « si les requérants entendent contester la validité de l'Ordonnance Souveraine du 19 août 1963, en tant que celle-ci porte publication de la Convention du 18 mai 1963, ils n'invoquent aucun vice propre à ladite Ordonnance sur ce point ». Par un raisonnement *a contrario* limpide, le Tribunal admet qu'une Ordonnance Souveraine rendant exécutoire un traité reste un acte administratif susceptible de recours, mais uniquement en tant qu'elle porte publication de ce traité, et à la condition expresse que soit invoqué un « vice propre » à cette ordonnance (par exemple, un vice de forme affectant l'ordonnance elle-même, distinct de la procédure de ratification du traité). Constatant qu'en l'espèce tous les griefs des requérants visaient en réalité soit le contenu de la convention, soit sa procédure de ratification/promulgation au titre de l'article 14, et qu'aucun vice spécifique à l'acte de publication n'était allégué, le Tribunal rejette définitivement les requêtes et met les dépens à la charge des demandeurs. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Les requêtes susvisées sont rejetées ; > Les dépens sont mis à la charge des sieurs D. (W.) et consorts, G. (M.) et consorts et de l'Association « l'Union des Intérêts Français à Monaco ». » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 5 mai 1964 par le Tribunal Suprême s'inscrit dans un moment historique charnière pour les institutions de la Principauté de Monaco. Intervenant à la suite de la crise franco-monégasque de 1962 — dont l'épilogue diplomatique fut précisément la signature de la convention fiscale du 18 mai 1963 et l'adoption de la nouvelle Constitution monégasque du 17 décembre 1962 —, cette décision fixe les grands équilibres de l'État de droit monégasque dans ses rapports avec l'ordre international. #### 1. L'intégration assumée de la théorie des actes de gouvernement en droit public monégasque L'un des apports théoriques les plus saillants de la décision réside dans la réception formelle de la théorie des actes de gouvernement. Les requérants avaient expressément invité le Tribunal Suprême à s'émanciper du modèle juridique français en soutenant, dans leur mémoire en réplique du 21 janvier 1964, « que les principes qui fondent la théorie des actes de Gouvernement en droit français, ne sont pas nécessairement applicables à Monaco ». L'argument pouvait sembler séduisant au regard de la spécificité de la Constitution monégasque de 1962, qui venait d'ériger le Tribunal Suprême en gardien à la fois des libertés fondamentales (article 90-A) et de la légalité administrative (article 90-B), selon une architecture juridictionnelle unifiée qui se distingue du dualisme français (Conseil constitutionnel d'une part, Conseil d'État d'autre part). Pourtant, le Tribunal Suprême rejette sans ambiguïté cette invitation à l'autonomie conceptuelle. Comme l'indique d'ailleurs le sommaire officiel de la décision qui emploie explicitement l'expression « Actes de gouvernement », la haute juridiction transpose intégralement la distinction classique du droit administratif français entre les actes administratifs soumis au contrôle juridictionnel et les actes de gouvernement bénéficiant d'une immunité absolue. Dans sa branche tournée vers les relations internationales, cette théorie soustrait au juge interne l'ensemble du processus diplomatique. En affirmant qu'il ne lui appartient pas d'apprécier la régularité des actes ayant trait « à la négociation, à la signature et à la ratification des traités internationaux », le Tribunal Suprême verrouille tout contrôle de constitutionnalité externe des engagements internationaux *a posteriori*. Cette position est d'autant plus remarquable que les requérants invoquaient la violation d'une disposition constitutionnelle précise — l'article 14 de la Constitution — et que le Ministre d'État avait accepté le débat au fond dans sa duplique en prouvant que le Conseil de la Couronne avait été consulté le 9 juillet 1963. En refusant de constater simplement la réalité de cette consultation pour rejeter le moyen au fond, et en préférant déclarer le moyen radicalement irrecevable, le Tribunal Suprême
# Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1986, n° 25053 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1986, n° 25053 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/06-27-25053)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et concerne plus particulièrement les modalités de prolongation du certificat de domicile délivré par les autorités monégasques aux ressortissants français établis sur le territoire princier avant la date charnière fixée par cet accord bilatéral. En l'espèce, le sieur L. T. s'était vu délivrer pour la première fois un certificat de domicile le 28 septembre 1966. Conformément au mécanisme conventionnel prévoyant un examen périodique de la situation des bénéficiaires, ce document administratif avait fait l'objet de renouvellements successifs par périodes triennales. Le requérant avait ainsi obtenu la prolongation de son titre à six reprises jusqu'à la date d'échéance du 29 septembre 1984. Parallèlement à son installation à Monaco, où il disposait d'un appartement dans lequel étaient censées vivre six personnes — à savoir le requérant lui-même, son épouse, sa fille, son gendre ainsi que leurs deux enfants —, le sieur L. T. possédait également, depuis l'année 1969, une résidence secondaire située sur le territoire français, dans la commune limitrophe d'Èze-sur-Mer. Au sein de cette villa française, l'intéressé s'était réservé l'usage du second étage, lequel était par ailleurs affecté, durant la saison hivernale, au logement de sa mère et de sa belle-mère, toutes deux âgées. À l'approche de l'échéance du 29 septembre 1984, le sieur L. T. a sollicité pour la sixième fois auprès de l'administration monégasque le renouvellement de son certificat de domicile. L'instruction de cette demande a donné lieu à des vérifications administratives impliquant les services des deux États parties à la Convention de 1963. D'une part, la Sûreté Publique Monégasque a établi un rapport en date du 7 septembre 1984 indiquant que, selon les renseignements recueillis, l'intéressé demeurait principalement à Èze-sur-Mer. D'autre part, les autorités françaises, par l'intermédiaire de la Brigade de contrôle et de recherches de la Direction des Services Fiscaux de Nice, ont procédé à une enquête administrative et dressé, le 21 novembre 1984, un relevé comparatif relatif aux consommations d'énergie enregistrées dans l'appartement monégasque et dans la villa située en France. Se fondant sur ces éléments, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a, par une décision initiale en date du 22 juillet 1985, opposé un refus à la demande de prolongation du certificat de domicile présentée par le sieur L. T. L'autorité administrative a motivé ce rejet en relevant que les explications fournies par le demandeur ne constituaient pas une preuve suffisante de sa résidence habituelle et continue en Principauté, et que l'enquête diligentée par l'administration fiscale française faisait au contraire ressortir que l'intéressé résidait de façon habituelle sur le territoire de la commune d'Èze-sur-Mer. Contestant cette appréciation de sa situation personnelle et matérielle, le sieur L. T. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de cette décision défavorable et la délivrance du renouvellement sollicité. Toutefois, par une décision en date du 7 novembre 1985, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux et confirmé son refus initial de renouvellement, en opposant au requérant le motif selon lequel « aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été apporté au soutien de sa démarche. C'est dans ces circonstances que le sieur L. T. a résolu de porter le différend devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée le 26 décembre 1985, le sieur L. T. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à ce qu'il plaise à la haute juridiction de le déclarer fondé à obtenir le renouvellement de son certificat de domicile dans les conditions prévues par l'article 22-3 (cité également comme l'article 23-3 dans les motifs de la décision) de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 et, par voie de conséquence, d'annuler la décision confirmative de refus prise par le Ministre d'État le 7 novembre 1985. À titre subsidiaire, le requérant sollicitait du Tribunal qu'il ordonne toutes enquêtes complémentaires et contradictoires utiles à la résolution du litige. Au soutien de sa requête introductive d'instance, le sieur L. T. faisait valoir qu'il rapportait la preuve effective de l'établissement de sa résidence habituelle à Monaco à la date critique du 29 septembre 1984. Il produisait à cet effet divers éléments matériels, consistant notamment en des relevés de consommation d'électricité, de gaz, d'eau et de téléphone, ainsi que des témoignages émanant de voisins et de parents. Il soutenait que ces pièces démontraient qu'il ne séjournait pas à titre principal à Èze-sur-Mer, affirmant que ses propres séjours dans cette résidence secondaire n'excédaient pas une période maximale de trois mois par an. En outre, sur le terrain procédural et du respect des droits de la défense, le requérant déplorait que le refus opposé par l'administration de lui communiquer les documents d'enquête ayant motivé le rejet de sa demande l'ait empêché d'être pleinement en mesure d'assurer la défense de ses intérêts. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 6 mars 1986 concluant au rejet pur et simple du recours. L'administration monégasque rappelait tout d'abord qu'aux termes des stipulations conventionnelles applicables, la charge de la preuve du maintien de la résidence à Monaco incombe exclusivement au détenteur du certificat qui en sollicite le renouvellement. Définissant la résidence habituelle, au regard du droit en vigueur dans la Principauté, comme le lieu où la personne habite normalement et où elle est effectivement et principalement présente, le Ministre d'État soutenait que les pièces versées aux débats par le requérant étaient loin d'être probantes, tant s'agissant des attestations et témoignages que des relevés de consommation. L'autorité administrative insistait particulièrement sur le rapprochement des consommations d'énergie entre les deux logements : elle faisait observer que les consommations afférentes à l'appartement monégasque apparaissaient assez faibles au regard du fait que six personnes étaient censées y vivre, tandis que le rapport de la Sûreté Publique du 7 septembre 1984 confirmait une demeure principale à Èze-sur-Mer. Dans son mémoire en réplique daté du 27 mars 1986, le sieur L. T. a développé une argumentation juridique et factuelle plus détaillée pour contester les motifs de la contre-requête. Sur le plan de l'interprétation juridique, il relevait que la Convention du 18 mai 1963 ne comporte aucune définition propre de la notion de résidence habituelle en Principauté ; il en déduisait qu'il convenait de se référer tant à la Convention franco-monégasque du 1er avril 1950 sur les droits de succession qu'aux dispositions du Code civil monégasque, textes qui définissent le domicile comme étant le lieu du principal établissement. Sur le plan factuel, le requérant s'attachait à déconstruire l'analyse comparative des consommations d'énergie sur laquelle reposait essentiellement le refus administratif. Il expliquait que les distorsions relevées en matière de consommation électrique résultaient de modes de chauffage distincts : l'appartement monégasque était chauffé essentiellement au moyen d'appareils à gaz butane, alors que la villa française était équipée exclusivement de chauffages électriques, dont la consommation se trouvait fortement accrue durant l'hiver en raison de l'occupation du second étage par ses deux parentes âgées. De surcroît, le requérant soutenait que le relevé établi le 21 novembre 1984 par la Brigade de contrôle et de recherches de la Direction des Services Fiscaux de Nice comportait plusieurs erreurs matérielles, dont la rectification, opérée grâce aux justificatifs annexés à sa réplique, permettait de rétablir une juste appréciation de la réalité des faits, confortée par de nouveaux témoignages attestant du caractère épisodique de ses séjours en France. Le requérant a complété son argumentation par un additif au mémoire en réplique, déposé le 10 avril 1986, afin d'invoquer l'intervention d'un texte nouveau : l'Ordonnance Souveraine n° 8566 du 28 mars 1986 réglementant la délivrance des certificats de résidence. Selon lui, cette ordonnance venait éclairer en droit interne monégasque la définition de la résidence habituelle en visant expressément les critères de la durée de séjour, du centre des activités ainsi que la production de factures d'électricité, d'eau et de téléphone relatives à l'année écoulée. Par une duplique enregistrée le 30 avril 1986, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions de rejet. Il a répliqué que la résidence habituelle, en l'absence de définition légale, constitue une question de pur fait impliquant l'appréciation objective d'une situation déterminée, et que l'Ordonnance Souveraine n° 8566 a pour seul effet d'énoncer les formalités à accomplir et les pièces à produire sans modifier la nature de cette appréciation. Sur le grief tiré du défaut de communication des pièces, l'administration a opposé qu'aucune disposition légale ne prévoit que les renseignements recueillis par ses services doivent faire l'objet d'une communication à l'administré. Enfin, sur le terrain probatoire, le Ministre d'État a maintenu que les témoignages produits étaient dépourvus de valeur d'éléments objectifs de preuve et que l'état comparatif des relevés de consommation d'énergie demeurait des plus significatifs, même après prise en compte des rectifications avancées par le requérant. La cause ayant été renvoyée devant le Tribunal Suprême réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative par une ordonnance présidentielle, l'affaire a été appelée à l'audience où ont été entendus le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, membre suppléant, les observations orales de Maître A. Boudy et de Maître Jean-Charles Marquet, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question fondamentale touchant à l'articulation entre le droit conventionnel fiscal, le régime de la preuve devant le juge administratif et l'étendue du contrôle juridictionnel exercé sur les décisions de police administrative et fiscale relatives à l'établissement des personnes. Plus précisément, le problème de droit pouvait se décomposer en deux interrogations complémentaires : En premier lieu, comment doit s'apprécier la notion de « résidence à Monaco » au sens des stipulations de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 relatives à la prolongation du certificat de domicile, et selon quelles modalités probatoires le détenteur d'un tel certificat peut-il établir la réalité de cette résidence face aux contestations de l'administration ? En second lieu, lorsque le requérant produit un ensemble d'éléments justificatifs destinés à prouver sa résidence en Principauté et que le Ministre d'État oppose un refus de renouvellement motivé par une référence générale aux conclusions d'enquêtes administratives — notamment une enquête de l'administration fiscale française — non versées aux débats ou insuffisamment explicitées, le juge de l'excès de pouvoir est-il en mesure d'exercer son contrôle sur l'exactitude matérielle des faits, ou doit-il faire usage de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'administration à produire les pièces fondant sa décision ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces questions, le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et progressif, structuré en cinq considérants qui posent successivement le cadre normatif, le rappel factuel et procédural du litige, la qualification juridique de la notion litigieuse, la censure méthodologique de l'insuffisance de motivation au regard du contrôle juridictionnel, et enfin le fondement textuel de la mesure avant dire droit ordonnée. Tout d'abord, la haute juridiction fixe le cadre juridique applicable en se référant expressément au texte international régissant la matière. Le Tribunal relève qu'aux termes de l'article 23-3 (visé dans les mémoires des parties sous le numéro 22-3) de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, il appartient à chaque détenteur d'un certificat de domicile « d'en faire prolonger la durée par l'administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Par ce premier considérant, le juge confirme d'emblée la thèse de l'administration quant à la dévolution de la charge de la preuve : le renouvellement du certificat n'est pas un droit automatique acquis par l'effet des prolongations antérieures ; c'est à l'administré qui sollicite le maintien de ce statut dérogatoire qu'incombe le fardeau probatoire initial. Ensuite, dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême procède à l'analyse de la séquence administrative ayant conduit à la décision attaquée. Il rappelle que le sieur L. T., titulaire du certificat depuis le 28 septembre 1966, en sollicitait pour la sixième fois le renouvellement en 1984. Surtout, le juge s'attache à relever avec précision les motifs invoqués par le Ministre d'État dans ses deux décisions successives : d'une part, la décision initiale du 22 juillet 1985 reposait sur le double motif que les explications du demandeur ne prouvaient pas sa résidence habituelle et continue en Principauté et que l'enquête réalisée par l'administration fiscale française faisait ressortir une résidence habituelle à Èze-sur-Mer ; d'autre part, la décision du 7 novembre 1985, intervenue sur recours gracieux, s'est bornée à confirmer ce refus en affirmant qu'« aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été apporté. Le troisième considérant constitue la clé de voûte théorique de la décision quant à la définition de la notion litigieuse. Écartant implicitement la tentative du requérant qui cherchait à rattacher la résidence habituelle à la notion civiliste de domicile entendu comme le principal établissement (par référence au Code civil ou à la Convention du 1er avril 1950), le Tribunal Suprême consacre l'analyse selon laquelle « l'appréciation de sa résidence habituelle est une question de pur fait qui doit être examinée au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants ». Ce faisant, le juge administratif suprême adopte une approche résolument réaliste et concrète : la résidence ne se déduit pas d'une qualification abstraite ou formelle, mais résulte de la convergence d'éléments matériels objectifs soumis à l'appréciation souveraine du juge du fond. C'est précisément dans la mise en œuvre de cette méthode du faisceau d'indices que le raisonnement du Tribunal bascule, au quatrième considérant, vers une critique directe de la posture adoptée par l'administration. Le juge observe que le requérant a effectivement fourni des éléments de preuve au soutien de sa demande. Or, face à ces productions détaillées (relevés de consommation, explications techniques sur les modes de chauffage, rectifications d'erreurs matérielles, témoignages), le Ministre d'État a motivé sa décision « en termes trop imprécis pour permettre au Tribunal d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée et de vérifier si, compte tenu des éléments de preuve présentés par le requérant, cette décision n'est pas entachée d'inexactitude matérielle ». Ce considérant est capital à double titre : 1. Il affirme sans ambiguïté que le Tribunal Suprême, statuant en matière de recours en annulation, exerce un contrôle entier sur la matérialité des faits (« vérifier si [...] cette décision n'est pas entachée d'inexactitude matérielle »). 2. Il opère un glissement de la charge probatoire sur le terrain contentieux : dès lors que le requérant a produit des éléments sérieux et circonstanciés, l'administration ne peut plus se retrancher derrière une motivation laconique ou par simple référence à des enquêtes non produites ; une telle imprécision fait obstacle à l'office même du juge de la légalité. Enfin, dans son cinquième et dernier considérant, le Tribunal Suprême tire les conséquences procédurales de cette impossibilité momentanée d'exercer son contrôle. Plutôt que d'annuler immédiatement la décision pour défaut de base légale ou insuffisance de motivation, le juge choisit de recourir aux pouvoirs inquisitoriaux que lui confère son statut organique. Il vise ainsi l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, texte qui habilite la juridiction, avant de statuer au fond, à « ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité ». En mobilisant cette disposition, le Tribunal met en demeure le Ministre d'État de verser au débat contradictoire les pièces administratives sur lesquelles il a fondé son refus, et tout particulièrement l'enquête de l'administration fiscale française mentionnée dans la décision initiale du 22 juillet 1985. ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême rend une décision avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, tous documents susceptibles d'établir la conviction du Tribunal sur le défaut de résidence habituelle en Principauté du sieur T. à la date du 29 septembre 1984 et, notamment, à produire l'enquête de l'Administration fiscale française, invoquée dans sa lettre au requérant en date du 22 juillet 1985, > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. > Les dépens sont réservés. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême le 27 juin 1986 revêt une importance majeure dans la jurisprudence administrative monégasque, tant au regard du droit matériel des conventions fiscales que du droit processuel gouvernant le contentieux de l'annulation. Son analyse à la lumière des seuls éléments contenus dans l'arrêt permet de dégager plusieurs apports fondamentaux concernant l'office du juge et la dialectique de la preuve. #### 1. L'autonomie et le réalisme de la notion de « résidence habituelle » en droit conventionnel franco-monégasque Sur le fond du droit, l'arrêt tranche une controverse méthodologique essentielle relative à l'interprétation de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Dans ses écritures, le requérant tentait d'opérer un rapprochement systémique entre différents instruments juridiques pour combler le silence de la Convention de 1963 quant à la définition de la résidence. Il soutenait qu'à défaut de définition expresse dans le texte de 1963, il convenait de se référer à la Convention du 1er avril 1950 sur les droits de succession ainsi qu'au Code civil monégasque, lesquels retiennent la notion de « principal établissement » pour caractériser le domicile. Il tentait également de tirer argument de la publication, en cours d'instance, de l'Ordonnance Souveraine n° 8566 du 28 mars 1986 réglementant la délivrance des certificats de résidence, qui mentionne la durée de séjour, le centre des activités et la production de factures de fluides. Le Tribunal Suprême refuse d'entrer dans cette logique de renvoi à des définitions légales ou conventionnelles extrinsèques. En jugeant que « l'appréciation de sa résidence habituelle est une question de pur fait qui doit être examinée au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants », la haute juridiction consacre l'autonomie de la notion de résidence habituelle et son caractère purement factuel. Cette solution appelle deux observations : * D'une part, le juge valide l'approche défendue sur ce point précis par le Ministre d'État dans sa duplique, selon laquelle la résidence habituelle
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 novembre 2002, n° 26954 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 novembre 2002, n° 26954 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/11-06-26954)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre de l'exploitation de l'infrastructure aéroportuaire de la Principauté de Monaco, et plus particulièrement de l'Héliport de Monaco. Sur le fondement de l'article 14-3° de l'Ordonnance souveraine n° 7101 du 5 mai 1981, prise pour l'application de la loi n° 622 du 5 novembre 1956 relative à l'aviation civile, des redevances d'atterrissage ont été établies à l'encontre de la société anonyme monégasque Héli Air Monaco. Cette disposition réglementaire assujettit en effet les propriétaires ou exploitants d'aéronefs recourant aux installations de l'héliport au versement de « droits fixes » présentés comme la contrepartie de services rendus au titre d'opérations techniques et matérielles variées : atterrissages, décollages, stationnement, mise à l'abri, ainsi qu'usage des équipements d'embarquement, de débarquement, outillages et matériels. La société Héli Air Monaco a refusé d'acquitter les sommes mises à sa charge à ce titre, contestant la légalité même du prélèvement pécuniaire institué par la voie de cette ordonnance souveraine. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus de paiement opposé par l'exploitant, l'État de Monaco a assigné la société Héli Air Monaco en recouvrement de ces redevances par-devant le Tribunal de première instance. Devant cette juridiction de l'ordre judiciaire, la société défenderesse a soulevé l'exception d'illégalité de l'article 14-3° de l'Ordonnance souveraine n° 7101 du 5 mai 1981. Estimant que l'appréciation de la légalité de cette norme réglementaire constituait une question préjudicielle réservée à la juridiction administrative suprême, le Tribunal de première instance a sursis à statuer en application de l'article 90 B, alinéa 3°, de la Constitution et de l'article 16 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ce jugement de sursis à statuer a été régulièrement signifié à la société Héli Air Monaco, laquelle n'en a pas interjeté appel ; la décision juridictionnelle étant devenue définitive, le Tribunal Suprême a été valablement saisi de la question préjudicielle de validité par une requête enregistrée le 5 avril 2002 à l'initiative de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Au soutien de la validité de la disposition querellée, le Ministre d'État a fait valoir les moyens suivants : - Le prélèvement institué par l'article 14-3° de l'Ordonnance souveraine n° 7101 ne méconnaît pas l'article 70 de la Constitution conférant compétence exclusive au Conseil National pour créer les contributions directes et indirectes par le vote du budget ; - La somme litigieuse revêt la nature d'une redevance pour service rendu, dépourvue de caractère fiscal, et peut dès lors être instituée par le pouvoir réglementaire ; - La circonstance que la redevance perçue pour l'usage effectif de l'équipement public soit reversée au budget de l'État s'explique par l'absence de budget autonome propre au service public considéré au sein de la Principauté, la couverture des charges de l'héliport étant opérée par le mécanisme budgétaire de la répartition par chapitre des crédits de l'aviation civile ; - L'ordonnance trouve son fondement habilitant dans l'article 40 de la loi n° 622 du 5 novembre 1956 confiant au pouvoir réglementaire l'édiction des mesures d'application nécessaires, combiné avec l'article 29 de ladite loi prévoyant l'institution de redevances d'utilisation des plates-formes d'envol privées autorisées au profit des propriétaires ; - L'article 14-3° trouve subsidiairement un fondement constitutionnel dans l'article 68 de la Constitution (dans sa rédaction antérieure à la révision du 2 avril 2002), autorisant le Prince à rendre les ordonnances nécessaires à l'application des traités et accords internationaux, en l'espèce l'article 15 de la Convention de Chicago sur l'aviation civile internationale du 7 décembre 1944, rendue exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 6779 du 4 mars 1980, qui prévoit l'institution de redevances d'utilisation des équipements aéroportuaires. En réplique, dans sa contre-requête enregistrée le 6 juin 2002 puis dans sa duplique enregistrée le 5 août 2002, la SAM Héli Air Monaco a conclu à l'illégalité de la disposition contestée (après avoir formulé une fin de non-recevoir sans toutefois l'étayer) en développant l'argumentation suivante : - Le droit budgétaire monégasque est régi par les principes d'unité et d'universalité budgétaire consacrés par la loi n° 841 du 1er mars 1968, prohibant l'affectation directe d'une recette à une dépense ; dès lors, les droits incorporés au budget général de l'État constituent nécessairement des taxes fiscales soumises au principe de légalité de l
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 30 novembre 2000, n° 26829 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 30 novembre 2000, n° 26829 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2000/11-30-26829)) ## Faits et procédure La société anonyme monégasque Générale d'Études et d'Investissements (ci-après GEI) a fait l'objet d'une vérification de ses déclarations en matière de taxe sur le chiffre d'affaires et d'impôt sur les bénéfices. Par lettre du 16 juillet 1991, la Direction des Services Fiscaux a relevé que des rémunérations d'administrateurs avaient été déduites des bénéfices imposables pour les exercices 1987/1988, 1988/1989 et 1989/1990, et a sollicité des éléments de preuve permettant d'apprécier leur déductibilité au regard de l'article 13 de l'ordonnance souveraine n° 3152 du 19 mars 1964. Après réponse de la société (3 décembre 1991), des redressements ont été notifiés (13 décembre 1991), puis confirmés après contestation (28 janvier 1992). Une contrainte, décernée le 27 février 1992 et rendue exécutoire le 2 mars 1992, a été signifiée le 10 mars 1992 pour un montant de 20 030 575 francs, correspondant à l'impôt sur les bénéfices afférent aux exercices allant du 1er juillet 1987 au 30 juin 1991. Le détail par exercice figure dans la décision ; le premier exercice y est mentionné « clos le 30 juin 1998 », mention qui doit vraisemblablement être lue comme 1988, compte tenu de la chronologie des autres exercices. La contrainte n'ayant pas été suivie de paiement, l'État de Monaco a assigné GEI le 24 juillet 1992 en paiement du principal, et a sollicité la validation d'une inscription provisoire de nantissement prise le 25 juin 1992 sur le fonds de commerce. GEI a assigné l'État le 10 décembre 1992 en nullité de la contrainte, en déclaration de non-redressement fondé sur l'article 13 précité, et en reconnaissance de la déductibilité des rémunérations de ses dirigeants, sur le fondement de l'article 26-4 de la même ordonnance. Elle a formé une demande reconventionnelle de 500 000 francs de dommages-intérêts et, à titre subsidiaire, sollicité une mesure d'expertise. Parallèlement, l'État avait déposé deux plaintes pénales contre les dirigeants de la société (délit d'écritures inexactes ou fictives, puis délit de fraude fiscale). Le jugement du tribunal correctionnel du 2 mars 1999 et l'arrêt de la cour d'appel du 14 juin 1999 sont invoqués par l'État à l'appui de sa thèse. GEI, après avoir renoncé à un sursis à statuer, a demandé la jonction des instances civiles. ## Question de droit La décision ne tranche pas le fond. Elle pose en réalité une question de procédure, double : 1. **Le juge civil saisi d'un litige relatif à une contrainte en matière d'impôt sur les bénéfices doit-il statuer selon les règles de procédure applicables en matière d'enregistrement, et notamment sur les conclusions du Ministère public ?** 2. **Les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 62 de l'ordonnance du 29 avril 1828 subordonnent-elles la recevabilité de la réclamation du contribuable au paiement préalable des droits, amendes ou peines ?** Le tribunal y répond en s'appuyant sur le renvoi opéré par l'article 41 de l'ordonnance n° 3152 : les instances subséquentes à la décision du directeur des services fiscaux « sont introduites et jugées comme en matière d'enregistrement ». Il en déduit que les règles de l'article 62 de l'ordonnance de 1828, visé dans la contrainte, sont applicables. ## Solution et dispositif Le tribunal, statuant avant dire droit, ordonne la jonction des deux procédures (rôle général n° 30 pour l'État et n° 439 pour GEI), au motif de leur connexité manifeste, celles-ci portant sur une même contrainte. Il rappelle que l'article 62, dernier alinéa, de l'ordonnance de 1828 exige que le jugement soit rendu « sur les conclusions du Ministère public », et renvoie en conséquence la cause à une audience ultérieure afin que ce dernier puisse conclure. Il invite par ailleurs les parties à s'expliquer sur l'alinéa 2 du même article. Le dispositif est ainsi rédigé : > « Ordon
# Cour de Révision de Monaco, 10 avril 1986, n° 25208 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 10 avril 1986, n° 25208 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1986/04-10-25208)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 10 avril 1986 s'inscrit dans le cadre de poursuites pénales exercées du chef de fraudes fiscales, et plus précisément du délit de soustraction frauduleuse au paiement des taxes sur le chiffre d'affaires et taxes assimilées. La personne mise en cause, désignée par les initiales J. A., assurait la gérance d'une société dont la dénomination sociale et l'objet précis ne sont pas mentionnés dans la décision (non précisé dans la décision). Dans le cadre de cette gestion, des dissimulations de recettes ont été commises, caractérisant une soustraction frauduleuse à l'impôt. La période exacte de commission des faits ainsi que le montant total des sommes éludées ne ressortent pas du texte de l'arrêt rapporté (non précisé dans la décision). Toutefois, à travers l'exposé des moyens du pourvoi, deux éléments factuels invoqués par la défense apparaissent : d'une part, le prévenu soutenait que les dissimulations qui lui étaient reprochées ne représentaient qu'un faible pourcentage des recettes globales de l'entreprise ; d'autre part, il faisait valoir que la situation fiscale de la société qu'il gérait avait fait l'objet d'une régularisation postérieurement à la constatation des faits. À la suite de ces agissements, des poursuites pénales ont été engagées devant les juridictions répressives monégasques à l'encontre du gérant. L'État de Monaco, représenté par le Ministère d'État et agissant au titre des Services fiscaux, est intervenu à l'instance pénale en se constituant partie civile afin de faire valoir ses droits et d'obtenir la condamnation du prévenu, notamment sur le terrain de la réparation civile. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La procédure a suivi le cours habituel des juridictions répressives de la Principauté. En première instance, une décision de condamnation a été prononcée à l'encontre de J. A. par le tribunal correctionnel, dont la date et la teneur exacte ne sont pas détaillées, si ce n'est que la décision subséquente de la juridiction du second degré est qualifiée d'« arrêt confirmatif » par la Cour de révision. Saisie d'un appel, la Cour d'appel de Monaco a statué par un arrêt rendu le 10 décembre 1985. Confirmant la culpabilité du prévenu du chef de fraudes fiscales, la juridiction d'appel a prononcé un ensemble de sanctions pénales et civiles : * Sur l'action publique, elle a condamné J. A. à une peine d'une année d'emprisonnement ainsi qu'à une amende de 6 000 francs. Elle a en outre ordonné, à titre de peine complémentaire, l'affichage et la publication de sa décision. Pour motiver le quantum de ces pénalités, les juges du second degré se sont fondés sur la considération que les faits objets de la poursuite revêtaient un « caractère de réelle gravité ». * Sur l'action civile, accueillant la constitution de partie civile de l'État de Monaco, la Cour d'appel a condamné le prévenu à payer à ce dernier la somme symbolique de un franc à titre de dommages-intérêts, en réparation de son préjudice moral. Dès le 12 décembre 1985, soit deux jours après le prononcé de l'arrêt d'appel, J. A. a formé un pourvoi en révision contre cette décision. Conformément aux dispositions de l'article 489 du Code de procédure pénale monégasque, la Cour de révision a examiné ce recours en statuant hors session et uniquement sur pièces. Au soutien de son pourvoi, le demandeur articulait plusieurs moyens de cassation, dont deux sont expressément examinés dans la partie reproduite de l'arrêt (un premier moyen relatif à l'action civile de l'État et un deuxième moyen relatif à la motivation de la peine). Dans son deuxième moyen (examiné en premier lieu par la Cour), le demandeur au pourvoi faisait grief à l'arrêt confirmatif d'avoir retenu le caractère de réelle gravité des faits pour fonder son appréciation des pénalités prononcées, tout en omettant de répondre aux conclusions déposées par la défense. Ces écritures mettaient en avant deux arguments : la faible proportion des dissimulations par rapport au chiffre d'affaires global, et la régularisation ultérieure de la situation fiscale de la société gérée par le prévenu. Le demandeur reprochait ainsi aux juges du fond un défaut de réponse à conclusions, constitutif d'un défaut de motifs. Dans son premier moyen (examiné en second lieu par la Cour), la critique se portait sur la recevabilité et l'étendue des demandes formulées par l'administration fiscale constituée partie civile. Le moyen contestait la légalité de la condamnation du prévenu au paiement de la somme de un franc à titre de dommages-intérêts au profit de l'État de Monaco, soutenant que l'administration fiscale n'avait pas qualité ou n'était pas recevable, dans le cadre d'une poursuite pour fraude aux taxes sur le chiffre d'affaires, à réclamer une telle indemnisation sur le fondement du droit commun de la responsabilité civile. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision était amenée à trancher deux questions de droit distinctes, relevant respectivement du droit pénal général (quant à l'office du juge dans la motivation de la peine) et du droit pénal fiscal (quant à l'objet et aux limites de l'action civile exercée par l'administration fiscale devant le juge répressif). En premier lieu, sur le terrain de la motivation des peines, la question était la suivante : le juge répressif, qui apprécie souverainement la gravité des faits pour fixer le montant et la nature des pénalités dans les limites légales, est-il légalement tenu de répondre de manière spécifique aux conclusions du prévenu invoquant la faible proportion des sommes éludées et la régularisation a posteriori de la dette fiscale ? En second lieu — et c'est là que réside l'apport fondamental de l'arrêt du 10 avril 1986 —, la haute juridiction devait déterminer l'étendue exacte des prérogatives de l'État lorsqu'il se constitue partie civile du chef de soustraction frauduleuse au paiement des taxes sur le chiffre d'affaires : l'administration des Services fiscaux, recevable à intervenir à l'instance pénale, peut-elle solliciter du juge répressif l'allocation de dommages-intérêts sur le fondement du droit commun en réparation d'un préjudice matériel ou moral, au-delà des sanctions fiscales spécifiques et des mesures de solidarité prévues par les textes spéciaux (Ordonnances souveraines du 17 juillet 1944 et du 29 mai 1982) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La Cour de révision procède à une inversion de l'ordre d'examen des moyens, technique classique permettant d'écarter d'abord les griefs infondés affectant la déclaration de culpabilité ou la peine (le deuxième moyen), avant d'aborder le moyen entraînant une cassation partielle sur les seuls intérêts civils (le premier moyen). #### 1. Le rejet du grief tiré du défaut de réponse à conclusions sur le quantum de la peine Pour écarter le deuxième moyen, la Cour de révision énonce un attendu d'une grande concision qui repose sur une double distinction classique en procédure pénale. D'une part, la Cour opère une qualification des écritures déposées par le prévenu devant la Cour d'appel. Alors que le demandeur au pourvoi soutenait que la faiblesse relative des dissimulations et la régularisation fiscale constituaient des chefs péremptoires de conclusions exigeant une réponse motivée, la Cour de révision les rétrograde au rang de « simples arguments ». Or, en vertu d'une jurisprudence constante, si les juges du fond ont l'obligation légale de répondre aux chefs d'articulation précis des conclusions, ils ne sont nullement tenus de suivre les parties dans le détail de leur argumentation ni de répondre à de simples arguments de fait destinés à solliciter leur bienveillance. D'autre part, la Cour rappelle le principe fondamental gouvernant le prononcé des sanctions pénales : les juges du fond disposent, « quant à l'application de la peine, dans les limites fixées par la loi, d'un pouvoir discrétionnaire ». Dès lors que la peine d'un an d'emprisonnement, l'amende de 6 000 francs et les mesures de publication n'excédaient pas le maximum légal encouru pour le délit de fraude fiscale, l'appréciation de leur opportunité et de leur sévérité relevait de la souveraineté des juges d'appel, qui avaient au demeurant pris soin de relever la « réelle gravité » des faits. Le moyen est par conséquent rejeté. #### 2. La consécration du caractère limitatif de l'action civile des Services fiscaux Abordant ensuite le premier moyen, la Cour de révision livre un attendu de principe particulièrement dense, qui fixe la doctrine de la juridiction suprême monégasque quant à la nature et à la finalité de la constitution de partie civile de l'administration fiscale en matière de taxes sur le chiffre d'affaires. Le raisonnement de la Cour se déploie en trois temps : l'affirmation de la finalité procédurale de l'intervention de l'administration, la délimitation stricte de l'objet de ses demandes pécuniaires, et enfin la démonstration de l'absence de tout préjudice complémentaire (matériel ou moral) susceptible d'ouvrir droit à des dommages-intérêts. Tout d'abord, la Cour rappelle qu'en matière de délit de soustraction frauduleuse au paiement des taxes sur le chiffre d'affaires et taxes assimilées, la constitution de partie civile des Services fiscaux a pour but « de permettre à cette administration de suivre la procédure et d'y intervenir dans l'intérêt de l'Etat ». Il s'agit donc avant tout d'une prérogative d'intervention procédurale, conférant à l'administration la qualité de partie au procès pénal pour épauler le ministère public dans une matière hautement technique. Ensuite, la Cour pose une limite infranchissable quant aux prétentions financières que cette partie civile spéciale est en droit de formuler devant le juge pénal. Ce droit « se trouve limité » à deux types de demandes expressément énumérées : 1. Demander la condamnation du prévenu au paiement des droits fraudés et des pénalités fiscales y afférentes. La Cour précise immédiatement que les montants de ces droits et pénalités « sont fixés par l'administration, selon ses procédures propres, sous contrôle juridictionnel ». 2. Demander, « éventuellement, la solidarité prévue par l'article 52 quater de l'Ordonnance souveraine du 17 juillet 1944 dont les dispositions ont été reprises par l'article 75 de l'Ordonnance souveraine du 29 mai 1982 ». Lorsque le prévenu est le dirigeant d'une personne morale redevable de l'impôt (comme en l'espèce où J. A. gérait une société), le juge pénal peut le déclarer solidairement tenu avec la société au paiement des impôts fraudés et des pénalités fiscales. Enfin, par une déduction logique implacable (« qu'il s'ensuit que... »), la Cour de révision exclut toute demande de dommages-intérêts de droit commun en procédant à une analyse exhaustive des chefs de préjudice envisageables : * S'agissant du **préjudice matériel** subi par le Trésor du fait de l'évasion fiscale (retard dans la perception de l'impôt, privation de trésorerie, frais de contrôle), la Cour juge qu'il est déjà intégralement « réparé, par ailleurs, par les majorations et pénalités fiscales ». Allouer des dommages-intérêts matériels aboutirait à une double indemnisation d'un même dommage (violation de la règle *non bis in idem* appliquée à la réparation). * S'agissant du **préjudice moral** de l'État — celui-là même que la Cour d'appel avait entendu réparer par l'allocation du franc symbolique —, la Cour de révision affirme qu'il « se confond avec l'atteinte portée à ses droits et dont la réparation est assurée par l'action pour l'application des peines exercée par le Ministère public ». En d'autres termes, le trouble causé à l'autorité de l'État et au civisme fiscal par la fraude ne constitue pas un préjudice moral autonome indemnisable sur le plan civil ; il s'identifie au trouble social général que la sanction pénale (emprisonnement, amende, affichage), requise par le parquet, a précisément pour fonction d'effacer. Constatant que la Cour d'appel a méconnu ce principe en allouant un franc de dommages-intérêts à l'État, la Cour de révision prononce l'annulation partielle de l'arrêt. Faisant application des articles 492 et 494-2° du Code de procédure pénale, elle circonscrit cette annulation aux seules dispositions civiles litigieuses et procède par voie de retranchement et sans renvoi, le reste de la décision (culpabilité, peines d'emprisonnement, d'amende et de publication) étant maintenu. Par ailleurs, le demandeur échouant sur le volet pénal de son pourvoi, il est condamné à l'amende de pourvoi et aux dépens. ### C. Le dispositif La Cour de révision formule le dispositif de sa décision dans les termes exacts suivants : > « PAR CES MOTIFS, > > Annule l'arrêt précité par voie de retranchement en celles de ses dispositions ayant alloué à l'Etat de Monaco une somme de un franc à titre de dommages-intérêts en réparation d'un préjudice moral, toutes autres dispositions de l'arrêt étant expressément maintenues ; > > Dit n'y avoir lieu à renvoi ; > > Condamne le demandeur à l'amende et aux dépens ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 10 avril 1986 par la Cour de révision de Monaco constitue une décision de principe majeure en droit pénal fiscal monégasque, tant par la solennité de sa formulation (« il est de principe que... ») que par la clarté de la frontière qu'il trace entre l'action publique, l'action fiscale et l'action civile de droit commun. #### 1. La spécificité de la constitution de partie civile de l'administration fiscale En droit commun de la procédure pénale, l'action civile exercée devant la juridiction répressive appartient à tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement causé par l'infraction. Elle tend essentiellement à la réparation intégrale d'un préjudice (matériel, corporel ou moral) par l'allocation de dommages-intérêts. Toutefois, lorsqu'il s'agit du délit de soustraction frauduleuse au paiement des taxes sur le chiffre d'affaires, l'intervention de l'État (Services fiscaux) obéit à un régime dérogatoire que l'arrêt commenté met parfaitement en lumière. La Cour de révision souligne que cette constitution de partie civile poursuit avant tout une finalité d'assistance procédurale : permettre à une administration spécialisée « de suivre la procédure et d'y intervenir dans l'intérêt de l'Etat ». Cette conception rejoint étroitement les solutions dégagées en droit comparé franco-monégasque (notamment au regard de la composition de la Cour de révision, présidée en l'espèce par le Premier président Combaldieu, avec le conseiller Pucheus comme rapporteur et le conseiller Charliac). Le contentieux de l'assiette et du recouvrement de l'impôt relevant par nature de procédures administratives propres (établissement des avis de mise en recouvrement ou états de liquidation, majorations légales), le juge répressif n'est pas le juge naturel de l'impôt. Comme le rappelle l'arrêt, les montants des droits fraudés et des pénalités fiscales « sont fixés par l'administration, selon ses procédures propres, sous contrôle juridictionnel ». Dès lors, si l'administration est admise à demander au juge pénal la condamnation au paiement des droits fraudés et des pénalités, ou à solliciter le prononcé de la solidarité fiscale du dirigeant sur le fondement de l'article 52 quater de l'Ordonnance souveraine du 17 juillet 1944 (repris par l'article 75 de l'Ordonnance souveraine du 29 mai 1982), son action demeure enfermée dans le cadre strict de ces textes spéciaux. #### 2. La nature mixte des pénalités fiscales et l'exclusion du préjudice matériel complémentaire L'un des apports théoriques les plus remarquables de l'arrêt réside dans l'analyse qu'il livre de la nature juridique des majorations et pénalités fiscales. En affirmant que le préjudice matériel de l'État est « réparé, par ailleurs, par les majorations et pénalités fiscales », la Cour de révision reconnaît à ces sanctions administratives une fonction indemnitaire forfaitaire. En effet, les majorations de droits et intérêts de retard appliqués par les Services fiscaux en cas de redressement pour soustraction frauduleuse aux taxes sur le chiffre d'affaires ne visent pas uniquement à punir le contribuable défaillant ; elles ont également pour objet de compenser forfaitairement le préjudice financier subi par le Trésor public du fait du défaut ou du retard de versement des sommes dues. Par conséquent, admettre que l'État puisse, en sus de ces majorations fiscales, réclamer devant le tribunal correctionnel des dommages-intérêts pour préjudice matériel reviendrait à indemniser deux fois le même dommage financier. La Cour de révision verrouille donc logiquement cette possibilité en déclarant l'État irrecevable à formuler une telle demande. #### 3. L'absorption du préjudice moral de l'État par l'action publique La question du préjudice moral était plus délicate, d'autant qu'en l'espèce, la Cour d'appel de Monaco n'avait alloué qu'un franc symbolique à l'État. On aurait pu concevoir que la fraude fiscale, par la rupture d'égalité devant les charges publiques qu'elle engendre et par le discrédit qu'elle jette sur l'autorité de l'administration, cause à la personne morale de droit public qu'est l'État un préjudice moral distinct du simple manque à gagner financier. La Cour de révision rejette catégoriquement cette analyse par une formule d'une grande rigueur conceptuelle : le préjudice moral de l'État « se confond avec l'atteinte portée à ses droits et dont la réparation est assurée par l'action pour l'application des peines exercée par le Ministère public ». L'État ne saurait se dédoubler artificiellement lors du procès pénal : * En tant que puissance publique garante de l'ordre social et du respect des lois fiscales, il est représenté par le Ministère public qui exerce l'action publique. L'atteinte morale portée à la souveraineté fiscale est entièrement lavée par le prononcé des peines principales (un an d'emprisonnement, 6 000 francs d'amende) et complémentaires (affichage et publication de la décision). * En tant que créancier fiscal lésé dans son patrimoine, il est représenté par les Services fiscaux, dont les droits sont intégralement rétablis par le recouvrement des droits éludés, des pénalités fiscales et, le cas échéant, par la garantie de recouvrement que constitue la solidarité pénale de l'article 75 de l'Ordonnance souveraine du 29 mai 1982. Il n'existe donc aucun espace juridique résiduel permettant de loger un préjudice moral civil propre à l'administration fiscale. #### 4. Le contrôle de la motivation des peines et la technique de la cassation par retranchement Sur le plan de la technique de cassation et du droit pénal général, l'arrêt du 10 avril 1986 confirme deux solutions classiques. Premièrement, en rejetant le deuxième moyen, la Cour réaffirme le pouvoir discrétionnaire des juges du fond dans l'individualisation de la peine à l'intérieur des seuils légaux. La circonstance que le prévenu ait régularisé la situation fiscale de la société a posteriori — c'est-à-dire le repentir actif intervenu après la consommation du délit — ou que la fraude n'ait porté que sur une faible fraction des recettes ne constitue ni un fait justificatif ni une cause légale d'exemption de peine. Dès lors, les juges d'appel, en retenant la « réelle gravité » des faits, ont légalement justifié leur décision sans avoir à s'expliquer spécialement sur ces simples arguments de défense. Deuxièmement, l'arrêt illustre parfaitement le mécanisme de l'annulation
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1979, n° 27516 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1979, n° 27516 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1979/06-26-27516)) L’arrêt rendu le 26 juin 1979 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en Assemblée Plénière et en matière administrative dans l’affaire opposant le sieur J. C. B. au Ministre d’État, s’inscrit dans le sillage des contentieux engendrés par la succession dans le temps des conventions fiscales franco-monégasques. Plus précisément, cette décision offre une illustration topique de l’articulation entre les règles substantielles régissant la validité des certificats de domicile — véritables clés de voûte du statut fiscal des résidents français à Monaco — et les règles rigoureuses de la procédure administrative contentieuse relatives à l’expiration des délais de recours et au caractère définitif des décisions administratives individuelles. Au cœur de cette affaire se trouve la transition entre le régime issu de la Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 (rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 1065 du 14 décembre 1954) et celui instauré par la Convention fiscale du 18 mai 1963 (rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963). Ce changement de paradigme conventionnel a soumis la reconnaissance de la résidence fiscale monégasque à des conditions de durée d'établissement nettement plus strictes, fixant une date charnière rétroactive au 13 octobre 1962. Dès lors, le sort des certificats de domicile délivrés sous l’empire de l’ancien texte conventionnel a suscité d'importantes difficultés d’interprétation, cristallisées autour de l'application combinée des articles 7 et 22 § 3 de la nouvelle convention. Par le présent arrêt, la juridiction suprême monégasque met un terme définitif aux tentatives d'un contribuable visant à sanctuariser, à titre transitoire, les effets d'un certificat de domicile acquis en 1955. Pour ce faire, le juge administratif opère une lecture stricte des conséquences attachées à la forclusion : l'absence de contestation en temps utile d'un refus de prolongation fondé sur le défaut des conditions de résidence cristallise l'appréciation factuelle de l'administration et prive rétroactivement de tout effet le titre antérieurement délivré. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse du litige remonte au milieu des années 1950, époque à laquelle les relations fiscales entre la France et la Principauté de Monaco étaient régies par la Convention du 23 décembre 1951. En application de ce texte, le sieur J. C. B. s’était vu délivrer par les autorités monégasques, le 17 juin 1955, un certificat de domicile. Ce document administratif revêtait une importance capitale pour son titulaire, puisqu'il attestait de sa résidence en Principauté au regard des règles bilatérales alors en vigueur. Cependant, l'adoption de la nouvelle Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 a profondément remanié les critères d'assujettissement fiscal et les modalités de délivrance ainsi que de maintien des certificats de domicile. Notamment, son article 7 a instauré l'exigence d'une résidence habituelle à Monaco d'au moins cinq années à la date du 13 octobre 1962 pour pouvoir échapper au nouveau principe d'imposition en France des ressortissants français établis en Principauté. Parallèlement, l'article 22 § 3 de ladite convention organisait le régime transitoire et les modalités de contrôle, de révision ou de prolongation des certificats délivrés sous l'empire de l'ancienne convention de 1951. Dans ce nouveau cadre juridique, une enquête administrative a été diligentée par les services compétents afin de vérifier la situation effective du sieur J. C. B. au regard des critères nouvellement définis. À l’issue de ces vérifications, le Ministre d’État a pris, le 28 juin 1966, une décision notifiée le jour même à l'intéressé. Par cet acte, l'autorité administrative a refusé au requérant la prolongation de la validité du certificat de domicile qu'il sollicitait au titre des articles 7 et 22 de la Convention de 1963. Ce refus était expressément motivé par la circonstance qu'il ressortait de l'enquête que le sieur J. C. B. ne remplissait pas les conditions exigées par la nouvelle convention pour la délivrance de ce document. Le sieur J. C. B. n'a pas immédiatement déféré cette décision du 28 juin 1966 à la censure du juge dans le délai légal de recours contentieux. Toutefois, le litige a connu de multiples rebondissements. Une première phase contentieuse a donné lieu à une décision du Tribunal Suprême rendue le 31 janvier 1975 sur une précédente requête de l'intéressé, par laquelle la haute juridiction avait eu à statuer uniquement sur la validité du refus de prolongation du certificat, tout en réservant la question spécifique de la validité dudit certificat pendant la période transitoire de trois années écoulées à compter du 13 octobre 1962. S'engouffrant dans ce qu'il percevait comme une brèche ouverte par cette réserve juridictionnelle, le sieur J. C. B. a formulé une nouvelle demande administrative auprès du Ministre d’État le 3 juillet 1978. Par cette démarche, il sollicitait formellement que « soit confirmée la validité jusqu'au 30 juin 1966 du certificat de domicile qui lui avait été délivré le 17 juin 1955 ». Par une décision en date du 29 septembre 1978, le Ministre d’État a opposé un rejet explicite à cette demande, estimant qu'en conséquence de la décision antérieure du 28 juin 1966 constatant l'inexistence des conditions requises, le certificat délivré en 1955 avait cessé de produire ses effets dès la date charnière du 13 octobre 1962. C'est précisément cette décision de rejet du 29 septembre 1978 qui constitue l'acte attaqué dans la présente instance. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête initiale déposée le 7 novembre 1978, complétée par un mémoire en réplique présenté le 14 février 1979, le sieur J. C. B. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation de la décision ministérielle de rejet du 29 septembre 1978. L'instruction de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d’État le 12 janvier 1979, suivie d'une duplique en date du 15 mars 1979. Par une ordonnance du 16 mars 1979, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal délibérant en Assemblée Plénière. Les débats écrits entre les parties se sont articulés autour d'une double série d'arguments, touchant tant à la recevabilité formelle et matérielle de l'action qu'au bien-fondé de l'interprétation des textes conventionnels. **1. Les fins de non-recevoir opposées par l'Administration et la défense procédurale du requérant** En premier lieu, le Ministre d’État a soulevé deux exceptions d'irrecevabilité distinctes pour faire barrage à l'examen au fond de la requête. La première fin de non-recevoir était d'ordre purement formel et tirée de la violation de l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. L'administration faisait valoir que la requête introductive d'instance du 7 novembre 1978 n'était pas signée par un avocat-défenseur. En réplique, le requérant a soutenu que la mention, dans sa requête initiale, d'une élection de domicile en l'étude d'un avocat-défenseur (Maître Boéri) emportait automatiquement constitution de ce dernier pour la présente instance. Il ajoutait qu'en tout état de cause, la signature par cet officier ministériel du mémoire en réplique, lequel confirmait les écritures précédentes, avait opéré une régularisation *en tant que de besoin* de la requête initiale. Le Ministre d’État a fermement contesté cette analyse dans sa duplique, répliquant qu'une simple élection de domicile sans autre indication ne saurait valoir constitution d'un mandataire en justice, et que l'exigence légale du ministère d'un avocat-défenseur pour l'introduction régulière de l'instance excluait toute faculté de régularisation rétroactive en cours de procédure. La seconde fin de non-recevoir touchait à la nature de l'acte attaqué et à l'expiration des délais de recours. Le Ministre d’État soutenait que la décision du 29 septembre 1978 ne faisait que confirmer purement et simplement la décision antérieure du 28 juin 1966, laquelle était devenue définitive faute d'avoir été attaquée en temps utile. **2. L'argumentation au fond sur le statut du certificat de domicile** Au fond, le sieur J. C. B. articulait sa demande d'annulation autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne. D'une part, il reprochait à la décision du 29 septembre 1978 d'être imparfaitement motivée et de manquer de base légale. Selon sa thèse, le certificat de domicile obtenu le 17 juin 1955 présentait, conformément à la jurisprudence du Tribunal Suprême, les caractères d'un acte administratif individuel créateur de droits. Dès lors, il soutenait qu'à défaut pour l'administration d'avoir formellement mis en œuvre, dans les formes et délais impartis, la procédure spécifique de révision ou de retrait prévue par l'article 22 § 3 de la Convention du 18 mai 1963 (texto mentionnée également comme du « 18 juin 1963 » dans les visas des moyens du requérant), le titre litigieux n'avait pu être remis en cause et avait nécessairement conservé sa pleine validité jusqu'à sa date normale d'échéance. Le requérant fixait cette échéance au 30 juin 1966, correspondant selon son calcul à l'expiration de la première période triennale écoulée depuis le 1er juillet 1963, date qu'il présentait comme la limite imposée par la Convention pour la révision des certificats en cours de validité. Au surplus, le sieur J. C. B. prétendait justifier, en fait, d'au moins cinq années de résidence effective à Monaco à la date critique du 13 octobre 1962. D'autre part, le requérant invoquait une contrariété de motifs, soutenant que la décision ministérielle attaquée entrait en contradiction directe avec un motif de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 31 janvier 1975 sur sa précédente requête. Selon sa lecture de cet arrêt, la haute juridiction aurait admis que les dispositions de l'article 22 § 3 n'excluaient pas le maintien de la validité de l'ancien certificat pendant une durée de trois ans à dater de la nouvelle convention. En défense au fond, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête comme mal fondée. Sur le grief de forme, il rappelait le principe général du droit administratif selon lequel les actes administratifs n'ont pas à être motivés, tout en soulignant avoir amplement justifié sa position. Sur le fond du droit conventionnel, l'administration réfutait catégoriquement la qualification d'acte créateur de droits définitifs conférée par le requérant au certificat de 1955. S'appuyant sur un arrêt du Tribunal Suprême du 16 avril 1975, le Ministre d’État faisait valoir qu'un certificat délivré sous l'empire de la Convention de 1951 n'avait aucun caractère définitif, mais se trouvait intégralement soumis à la procédure de validation instaurée par la Convention du 18 mai 1963. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au regard des prétentions contraires des parties, le Tribunal Suprême était amené à résoudre une question juridique complexe, à la croisée du droit fiscal international conventionnel et du contentieux administratif général : Un contribuable titulaire d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de la Convention franco-monégasque du 23 décembre 1951 est-il fondé à revendiquer le maintien de la validité de ce titre pendant la période transitoire de trois ans à compter du 13 octobre 1962 (prévue par la Convention du 18 mai 1963), alors même qu'une décision administrative antérieure — lui refusant la prolongation dudit certificat au motif qu'il ne remplissait pas la condition de cinq ans de résidence habituelle à la date du 13 octobre 1962 — est devenue définitive faute d'avoir fait l'objet d'un recours contentieux dans le délai légal de deux mois suivant sa notification ? Subsidiairement, la haute juridiction devait déterminer si une décision juridictionnelle antérieure s'étant bornée à réserver cette question de la validité transitoire pouvait faire obstacle à l'opposabilité de la forclusion résultant de la décision administrative définitive. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête du sieur J. C. B., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur logique, structuré en cinq considérants incisifs qui font l'économie d'un examen préalable de la fin de non-recevoir formelle (relative au défaut de signature de la requête initiale par un avocat-défenseur) pour trancher directement le litige par l'application combinée de la forclusion procédurale et des règles de fond de la Convention de 1963. **1. La requalification de l'objet réel de la requête** Dans son premier considérant, le juge procède à une analyse téléologique de la démarche du requérant. Au-delà de la formulation littérale de la demande du 3 juillet 1978 qui visait la date du 30 juin 1966, le Tribunal énonce que la requête « tend, en réalité, à faire admettre la validité, jusqu'à l'expiration du délai de trois ans prévu à compter du 13 octobre 1962 par la Convention du 18 mai 1963, du certificat de domicile qui lui avait été délivré en application de la Convention du 23 décembre 1951 ». En ramenant ainsi le litige à l'exacte temporalité fixée par le texte conventionnel (trois ans à compter du 13 octobre 1962, et non à compter du 1er juillet 1963 comme le soutenait artificiellement le requérant), le juge circonscrit avec précision le cadre normatif du débat. **2. L'ancrage dans la décision du 28 juin 1966 et l'effet couperet de la forclusion** Les deuxième et troisième considérants constituent le pivot de la décision. Le Tribunal rappelle d'abord la teneur exacte de la décision notifiée au requérant le 28 juin 1966 : pour lui refuser la prolongation de validité du certificat sollicitée au titre des articles 7 et 22 de la Convention de 1963, le Ministre d’État lui avait expressément signifié qu'il ne remplissait pas « les conditions exigées pour la délivrance de ce document ». C'est alors que la juridiction fait produire son plein effet à la règle du délai de recours contentieux. Elle relève que le requérant s'est abstenu d'intenter un recours contre cette décision du 28 juin 1966 dans le délai légal de deux mois à compter de sa notification. La conséquence qu'en tire le Tribunal est radicale : en raison de cette abstention, le sieur J. C. B. « n'est plus recevable à prétendre qu'il a eu sa résidence habituelle à Monaco pendant toute la période de référence prévue à l'article 7 de ladite Convention, soit cinq années à la date du 13 octobre 1962 ». Autrement dit, le caractère définitif acquis par l'acte administratif du 28 juin 1966 ne fige pas seulement le dispositif de refus de prolongation pour l'avenir ; il cristallise de manière irréfragable le motif de fait et de droit qui en constitue le soutien nécessaire, à savoir l'absence de résidence quinquennale au 13 octobre 1962. Le requérant est donc forclos à tenter de rouvrir le débat probatoire sur la réalité de sa résidence à cette date. **3. La validation de la perte d'effet rétroactive du certificat au 13 octobre 1962** Fort de cette prémisse procédurale inattaquable, le Tribunal Suprême en déduit, dans son quatrième considérant, la légalité interne de la décision attaquée du 29 septembre 1978. Dès lors qu'il est définitivement acquis que le requérant ne remplissait pas les conditions de résidence au 13 octobre 1962, le Ministre d’État a fait « une exacte application des dispositions précitées de la Convention du 18 mai 1963 » en se fondant sur la décision définitive du 28 juin 1966 pour décider que le certificat délivré le 17 juin 1955 avait cessé de produire ses effets dès la date du 13 octobre 1962. Le juge écarte ainsi implicitement mais nécessairement toute la thèse du requérant relative aux droits acquis et à l'autonomie de la période transitoire : le défaut de réunion des conditions au 13 octobre 1962, constaté par l'acte de 1966, prive le titre ancien de toute survie juridique au-delà de cette date butoir. **4. La neutralisation de l'argument tiré de l'arrêt du 31 janvier 1975** Enfin, dans un cinquième et dernier considérant, le Tribunal Suprême répond au moyen tiré de la prétendue violation de l'autorité de son propre arrêt rendu le 31 janvier 1975. La haute juridiction écarte toute contradiction en rétablissant la portée exacte de sa décision antérieure. Elle précise qu'en 1975, elle n'était saisie que de la seule question de la validité du refus de prolongation du certificat et qu'elle « s'est borné[e] à réserver la question de la validité dudit certificat pendant les trois années écoulées à compter du 13 octobre 1962 ». En réservant une question qui excédait alors le périmètre de sa saisine, le Tribunal n'avait nullement préjugé de sa solution au fond et n'avait certainement pas reconnu positivement la validité transitoire du titre litigieux. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation resserrée, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions du requérant selon la formule suivante : > « DÉCIDE : > la requête susvisée du sieur B. est rejetée. > les dépens sont mis à la charge du sieur B. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 26 juin 1979 par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême s'inscrit dans une séquence jurisprudentielle particulièrement dense, au cours de laquelle la haute juridiction monégasque a dû façonner l'interprétation des dispositions transitoires de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. L'analyse des textes et des précédents cités dans le corps même de la décision permet de mesurer la cohérence de la construction prétorienne en la matière, tant sous l'angle du droit matériel des conventions fiscales que sous celui du droit processuel administratif. **1. La précarité des certificats de domicile de 1951 face au nouvel ordre conventionnel de 1963** Le nœud gordien du contentieux résidait dans la détermination de la nature juridique du certificat de domicile délivré sous l'empire de la Convention du 23 décembre 1951 et de sa résistance face à l'entrée en vigueur de la Convention du 18 mai 1963. Dans ses écritures, le requérant tentait de mobiliser la théorie classique des actes administratifs individuels créateurs de droits. Selon cette conception, un tel acte ne peut être retiré ou abrogé par l'administration que dans des conditions extrêmement restrictives de délai et de procédure ; à défaut d'une telle
# Cour d'Appel de Monaco, 30 mars 1976, n° 25793 > **Décision commentée :** Cour d'Appel de Monaco, 30 mars 1976, n° 25793 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1976/03-30-25793)) ## Faits et procédure La société anonyme monégasque Monaco-Bagues était redevable envers l'Administration fiscale d'un arriéré de taxes impayées depuis 1968. Les services fiscaux avaient accordé à la société la faveur de s'acquitter de cet arriéré, longtemps accumulé et immédiatement exigible, par règlements fractionnés de 20 000 francs par mois. Sur le fondement d'une créance procédant de cet arriéré, l'Administration des Domaines, le Trésorier général des Finances et le Directeur des Services fiscaux ont obtenu, par ordonnance présidentielle du 6 novembre 1974, l'autorisation de prendre une inscription provisoire d'hypothèque judiciaire. Celle-ci a été réalisée le 11 novembre 1974 (volume 147, n° 52), sur une portion de l'immeuble Panorama appartenant à la société. Par jugement du 12 juin 1975, le Tribunal a condamné la société à payer à l'Administration la somme de 689 278 F 01, sans octroi de délais, a constaté la régularité de la procédure de validation de l'inscription provisoire et a autorisé les demandeurs à se prévaloir des dispositions de l'article 762 ter du Code de procédure civile. La société a interjeté appel. Elle soutenait, en substance : que la condamnation ne tenait pas compte d'acomptes de 140 000 francs ; qu'un accord de paiement de 20 000 francs par mois la liait à l'Administration, accord dont le respect ne pouvait s'assimiler à un octroi de délais au sens de l'article 1099 du Code civil ; enfin, que la procédure des services fiscaux présentait un caractère abusif, notamment au regard de l'accord intervenu et de l'existence alléguée d'une hypothèque légale. Les intimés contestaient l'existence d'une hypothèque légale, reconnaissaient avoir accepté dans un esprit indulgent le règlement fractionné, et soutenaient que cette mesure bienveillante était toujours révocable. Ils faisaient valoir que les versements avaient été interrompus à compter de mai 1975, puis reprenaient à 15 000 francs en juin 1975 seulement, et que la débitrice n'avait versé que 115 000 francs. Le montant de la créance, déduction faite des versements, était arrêté à 608 182 F 83 à la date de l'inscription. ## Question de droit La Cour devait résoudre deux questions. La première porte sur la nature juridique de la faveur accordée par l'Administration : le fractionnement du paiement d'une dette fiscale constitue-t-il un octroi de dél
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 1975, n° 27505 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 1975, n° 27505 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1975/04-16-27505)) L'articulation dans le temps des conventions internationales bilatérales soulève fréquemment d'épineuses difficultés d'interprétation, particulièrement lorsque le nouveau traité vient restreindre les avantages fiscaux ou administratifs accordés sous l'empire du texte antérieur. La succession de la Convention franco-monégasque de voisinage et d'assistance administrative mutuelle du 23 décembre 1951 et de la Convention fiscale du 18 mai 1963 a ainsi généré un contentieux abondant relatif au statut des ressortissants français établis dans la Principauté. C'est dans ce cadre juridique précis que s'inscrit la décision rendue le 16 avril 1975 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en section administrative. Par cet arrêt majeur, la haute juridiction monégasque met un terme définitif au litige opposant le sieur C. au Ministre d'État au sujet de la validité et du renouvellement de son certificat de domicile. L'intérêt de cette décision dépasse largement le cas d'espèce : le Tribunal Suprême y précise avec une grande rigueur technique la portée de l'autorité de la chose jugée attachée à ses propres décisions d'annulation, le régime probatoire gouvernant la procédure de révision des certificats de domicile instituée par le traité de 1963, la nature juridique des délais stipulés dans une convention internationale entrée en vigueur postérieurement à l'échéance qu'elle fixait, ainsi que l'étendue de son contrôle juridictionnel sur l'appréciation des faits par l'administration. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend sa source dans la transition conventionnelle opérée entre la France et la Principauté de Monaco au début des années 1960. Le 29 mai 1963, le sieur C. s'était vu délivrer un certificat de domicile en vertu des stipulations de la Convention franco-monégasque de voisinage et d'assistance administrative mutuelle du 23 décembre 1951 (laquelle avait été rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 1063 du 14 décembre 1954). Toutefois, quelques jours avant la délivrance de ce document administratif, les deux États avaient signé une nouvelle Convention fiscale, datée du 18 mai 1963 (rendue exécutoire en Principauté par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963 et entrée en vigueur le 1er septembre 1963). Ce nouveau texte modifiait substantiellement les règles fiscales applicables aux ressortissants français résidant à Monaco. En particulier, l'article 7 de la nouvelle Convention subordonnait désormais le bénéfice du statut fiscal monégasque à la justification de cinq années de résidence habituelle à Monaco à la date charnière du 13 octobre 1962. Afin d'assurer la transition entre le régime de 1951 et celui de 1963, l'article 22-3 de la Convention du 18 mai 1963 avait institué un mécanisme spécifique pour les certificats de domicile en cours de validité. D'une part, aux termes de son alinéa 1er, ces certificats venaient à expiration trois ans après leur délivrance en l'absence de révision ou de retrait — soit, pour le sieur C., à compter du 29 mai 1966. D'autre part, le texte prévoyait que le Gouvernement princier procéderait, en liaison avec l'administration française et jusqu'au 1er juillet 1963, à la révision de la situation des Français titulaires d'un tel certificat. Un premier différend ayant éclaté quant à la prolongation des effets de ce certificat, le Tribunal Suprême avait été saisi une première fois et avait rendu une décision le 3 février 1972. Par cet arrêt antérieur, la haute juridiction avait certes admis que le certificat délivré le 29 mai 1963 avait conservé sa validité, mais uniquement pour deux motifs précis : il n'était pas établi qu'il eût été délivré sur la base de renseignements inexacts, et il n'avait alors fait l'objet d'aucune des procédures de révision ou de retrait prévues par l'article 22-3 de la Convention de 1963. Surtout, la décision du 3 février 1972 avait expressément précisé que la détention de ce certificat ne faisait nullement obstacle à ce que le Ministre d'État demande à l'intéressé de rapporter la preuve de sa résidence effective à Monaco. Tirant les conséquences de ce premier arrêt, le Ministre d'État a engagé la procédure de révision. Par une lettre en date du 4 août 1972, l'autorité administrative a invité le sieur C. à faire la preuve de sa résidence habituelle à Monaco depuis cinq ans à la date du 13 octobre 1962, afin de permettre au Gouvernement princier d'apprécier s'il y avait lieu de valider son certificat de domicile conformément à la Convention. Dans sa lettre de réponse datée du 11 septembre 1972, l'administré s'est abstenu de produire les justificatifs factuels demandés, se bornant à opposer à l'administration le caractère selon lui définitif du certificat qu'il détenait. Estimant que l'intéressé ne remplissait pas la condition de résidence exigée au vu des éléments d'appréciation déjà en possession de l'administration, le Ministre d'État a pris une décision refusant la validation et la prolongation du titre, décidant que le certificat de domicile délivré le 29 mai 1963 avait cessé de produire ses effets à la date du 13 octobre 1962. Cette décision de refus a été notifiée au sieur C. le 19 juin 1974. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant cette nouvelle décision administrative, le sieur C. a saisi le Tribunal Suprême par une requête déposée le 19 août 1974. L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire et approfondie : le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 18 octobre 1974, suivie d'un mémoire en réplique du requérant le 15 novembre 1974, puis d'un mémoire en duplique de l'administration le 19 décembre 1974. Par une ordonnance du 7 janvier 1975, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative. Aux termes de sa requête et de son mémoire en réplique, le sieur C. demandait au Tribunal Suprême de déclarer son recours recevable, de déclarer qu'étant titulaire d'un certificat de domicile en cours de validité au 1er juillet 1963, il était fondé à en obtenir la validation dans les conditions prévues par l'article 22-3 de la Convention du 18 mai 1963, et, par voie de conséquence, d'annuler la décision de refus notifiée le 19 juin 1974. À l'appui de ses prétentions, le requérant développait cinq axes d'argumentation : 1. **La violation de l'autorité de la chose jugée** : il soutenait que la décision attaquée reposait sur les mêmes motifs que ceux qui avaient été écartés par la décision définitive du Tribunal Suprême du 3 février 1972. 2. **La théorie des droits acquis et l'expiration du délai de révision** : selon lui, le certificat de domicile constituait un acte administratif individuel créateur de droits jusqu'au 29 mai 1966, dès lors qu'il n'avait été ni révisé avant la date butoir du 1er juillet 1963, ni retiré en vertu de la Convention de 1963. Il ajoutait que ce délai expirant le 1er juillet 1963 avait été institué pour éviter toute interruption des droits tirés de la Convention de 1951, et invoquait une instruction française du 17 juillet 1964 pour affirmer que l'article 22-3 n'imposait pas une confirmation formelle de validité mais seulement une faculté de retrait. 3. **La contradiction de motifs et l'arbitraire** : le requérant arguait que la décision de refus était entachée d'arbitraire et de contradiction de motifs en ce qu'elle se fondait sur les renseignements mêmes qui avaient initialement motivé l'octroi du certificat. Il sollicitait à cet égard la production du rapport d'enquête initial et des éventuels rapports postérieurs pour expliquer cette contradiction. 4. **La méconnaissance de sa situation fiscale** : il faisait valoir qu'il avait été considéré fiscalement comme bénéficiant de son certificat jusqu'au 29 mai 1966 et que le refus de prolongation remettrait en cause sa situation fiscale en contrariété avec les dispositions du Code général des impôts français. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête. Son argumentation s'articulait autour d'une lecture stricte de l'arrêt du 3 février 1972 et de la Convention de 1963 : 1. **Sur la portée de l'arrêt de 1972** : l'administration exposait que le Tribunal Suprême s'était borné à censurer une illégalité externe en jugeant que le refus de prolongation ne pouvait reposer sur les seuls renseignements précédemment recueillis sans procédure préalable. La validité du certificat n'avait été admise qu'à défaut de révision ou de retrait à cette date. Surtout, le Tribunal avait jugé que le certificat ne constituait pas à lui seul une preuve irréfragable de résidence (seul le certificat validé présentant ce caractère sous réserve de retrait), reconnaissant au Ministre d'État le droit d'exiger la preuve des cinq ans de résidence avant le 13 octobre 1962, conformément d'ailleurs à un avis de la Commission Mixte prévue par l'article 25 de la Convention. 2. **Sur le délai de révision du 1er juillet 1963** : le Ministre d'État faisait valoir que ce délai n'était pas un délai de rigueur. Suivant la jurisprudence du Conseil d'État français, les délais prévus par les textes ne sont pas impartis à peine de nullité sauf disposition contraire expresse. Au demeurant, ce délai était matériellement impossible à respecter puisque la Convention n'était entrée en vigueur que le 1er septembre 1963. Le défendeur ajoutait à titre subsidiaire qu'en cas de doute sur l'interprétation de cette stipulation, il appartiendrait à S.A.S. le Prince de se prononcer. 3. **Sur les éléments de preuve et la contradiction de motifs** : le Ministre d'État soulignait que l'instruction française du 17 juillet 1964, tronquée par le requérant, ne reconnaissait de droits aux certificats que tant qu'ils n'étaient ni révisés ni retirés, et qu'une lettre de la Direction générale française des impôts démentait les affirmations du sieur C. sur sa situation fiscale. Enfin, il écartait toute contradiction de motifs, s'agissant de décisions distinctes et l'objet même de la Convention de 1963 étant de contrôler l'exactitude des certificats antérieurs. Le requérant s'étant retranché derrière le caractère prétendu définitif de son titre sans apporter les preuves requises, le litige se limitait à une question juridique sans qu'il y ait lieu d'ordonner la production des rapports d'enquête. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une question juridique complexe, à la croisée du droit international conventionnel et du droit administratif général : **dans quelles conditions l'administration monégasque peut-elle, postérieurement à la date du 1er juillet 1963 mentionnée à l'article 22-3 de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et à la suite d'une première annulation contentieuse, mettre en œuvre la procédure de révision d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de la Convention du 23 décembre 1951, et quelles sont les conséquences du refus du titulaire de rapporter la preuve de sa résidence habituelle pendant la période de référence fixée par le nouveau traité ?** Pour répondre à cette interrogation centrale, la haute juridiction devait successivement déterminer : - si l'arrêt du 3 février 1972 conférait au certificat de domicile un caractère définitif faisant obstacle à toute révision ; - sur qui pesait la charge de la preuve de la condition d'antériorité de résidence lors de la procédure de validation, et si l'administration pouvait réutiliser les éléments du dossier initial en cas de carence probatoire de l'administré ; - si l'échéance du 1er juillet 1963 prévue par le traité constituait un délai impératif frappant de forclusion l'action administrative. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une progression logique implacable, décomposée en quatre temps forts qui répondent point par point aux moyens du requérant. En premier lieu, la juridiction procède à une interprétation authentique de sa propre décision du 3 février 1972 afin d'écarter le moyen tiré de la violation de l'autorité de la chose jugée et des droits acquis. Le Tribunal rappelle que s'il avait alors admis le maintien de la validité du certificat du 29 mai 1963, cette reconnaissance était doublement conditionnelle : elle tenait, d'une part, à l'absence de preuve que le titre avait été obtenu sur la foi de renseignements inexacts, et, d'autre part, à la circonstance purement factuelle qu'à l'époque, aucune procédure de révision ou de retrait n'avait encore été mise en œuvre au titre de l'article 22-3 de la Convention de 1963. En outre, le Tribunal souligne que le certificat était de plein droit arrivé à expiration le 29 mai 1966, soit trois ans après sa délivrance, conformément à l'article 22-3, alinéa 1er. Dès lors, le titre n'avait nullement acquis un caractère définitif ou irrévocable. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême définit avec précision l'ordonnancement juridique de la procédure de révision et de validation. En engageant cette procédure, l'administration était tenue de se conformer aux prescriptions de l'article 7 de la Convention de 1963. La validation obéit ainsi à un mécanisme probatoire séquentiel à deux étages : l'administration doit d'abord inviter l'intéressé à justifier de cinq ans de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962 ; ce n'est que « dans le cas où cette justification serait apportée » qu'elle doit ensuite lui demander de prouver cette même résidence à la date d'expiration du titre, le 29 mai 1966. La preuve de la résidence durant la période quinquennale de référence (avant le 13 octobre 1962) constitue donc un préalable absolu à toute validation. En troisième lieu, la haute juridiction examine le comportement des parties au cours de la procédure administrative contradictoire ouverte après l'arrêt de 1972. Elle constate que par sa lettre du 4 août 1972, le Ministre d'État a régulièrement invité le sieur C. à administrer la preuve de sa résidence quinquennale au 13 octobre 1962. Or, dans sa réponse du 11 septembre 1972, le requérant s'est contenté d'invoquer à tort le caractère définitif de son certificat. Le Tribunal qualifie juridiquement cette attitude : elle « doit être considérée comme constituant un refus d'apporter la preuve qui lui incombait ». De cette carence probatoire imputable à l'administré, le juge tire deux conséquences majeures sur le terrain du contentieux administratif : - Sur le plan de l'instruction, la demande de supplément d'instruction formulée par le requérant (qui réclamait la production des rapports de police) devient inutile. - Sur le plan de la légalité interne, le Ministre d'État a pu légitimement se fonder sur les éléments d'appréciation déjà en sa possession — « alors même que ceux-ci auraient figuré au dossier au vu duquel le certificat du 29 mai 1963 a été délivré » — pour estimer que la condition de résidence n'était pas remplie. Le juge précise la nature de son contrôle sur cette appréciation : le requérant ne pouvant se prévaloir d'un droit acquis, il lui appartenait de démontrer soit « l'inexactitude matérielle des faits », soit « une erreur manifeste d'appréciation de l'Administration ». N'ayant invoqué ni établi aucun de ces deux vices, le moyen tiré de ce que l'administration aurait retenu à tort ces éléments est voué au rejet. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême tranche la question de la légalité temporelle de la révision au regard de la date du 1er juillet 1963 mentionnée à l'article 22-3 de la Convention. Sans avoir besoin de recourir à l'interprétation souveraine du Prince évoquée à titre subsidiaire par le Ministre d'État, le Tribunal juge « qu'il est clair » que cette date ne saurait constituer le terme d'un « délai de rigueur ». La motivation repose sur trois arguments décisifs : 1. Un argument chronologique et logique irréfutable : la Convention du 18 mai 1963 n'est entrée en vigueur que le 1er septembre 1963 (après avoir été rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963). Un texte ne pouvant imposer à peine de forclusion l'accomplissement d'une procédure avant même son entrée en vigueur dans l'ordre interne, l'échéance du 1er juillet 1963 n'était qu'indicative. 2. Un argument pragmatique : les délais nécessaires à l'accomplissement de la procédure de révision dépendaient nécessairement, dans chaque cas, des circonstances propres à l'espèce. 3. Un argument tiré de la chose jugée : dans le cas du sieur C., la révision n'avait pas eu lieu avant l'arrêt du 3 février 1972, et il découlait nécessairement de cette décision qu'il pouvait y être procédé ultérieurement. Concluant que le Ministre d'État a fait une exacte application tant de la Convention du 18 mai 1963 que de la décision juridictionnelle du 3 février 1972 en décidant que le certificat du 29 mai 1963 avait cessé de produire ses effets au 13 octobre 1962, le Tribunal Suprême rejette la requête. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête susvisée du sieur C. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur C. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 16 avril 1975 par le Tribunal Suprême constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence administrative monégasque, tant par les principes de droit public interne qu'elle consacre que par sa méthode d'interprétation des traités internationaux. #### 1. L'articulation des conventions internationales et la précarité des situations administratives transitoires Le premier apport fondamental de l'arrêt réside dans l'analyse de l'effet d'une nouvelle convention internationale sur les actes administratifs individuels délivrés sous l'empire d'un traité antérieur. Le requérant tentait de mobiliser la théorie classique du retrait des actes administratifs créateurs de droits pour sanctuariser le certificat de domicile obtenu le 29 mai 1963 en vertu de la Convention de 1951. Le Tribunal Suprême écarte fermement cette analyse en faisant prévaloir le mécanisme transitoire autonome institué par l'article 22-3 de la Convention fiscale du 18 mai 1963. Il ressort de la décision que le certificat de domicile délivré sous le régime de 1951 ne conférait pas à son titulaire un droit définitivement acquis au maintien de son statut fiscal. Au contraire, par l'effet combiné des articles 7 et 22-3 du nouveau traité, l'ensemble des certificats en cours de validité se sont trouvés placés dans une situation juridique précaire et conditionnelle : - D'une part, leur durée de validité initiale a été bornée à trois ans à compter de leur délivr
# Tribunal Suprême de Monaco, 27 novembre 1963, n° 27467 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 novembre 1963, n° 27467 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1963/11-27-27467)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige s'inscrit dans un contexte marqué par les bouleversements juridiques et conventionnels qui ont affecté la Principauté de Monaco au début des années 1960. Au centre de la contestation se trouvent deux personnes morales de droit privé distinctes : le Syndicat des Jeux, Cadres et Assimilés de la Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers, d'une part, et la Société Civile Coopérative d'Investissements Immobiliers, d'autre part. Entre le 1er juin 1958 et le 31 mai 1961, ces entités ont réalisé un ensemble d’opérations juridiques et matérielles (non précisées dans la décision) ayant entraîné leur assujettissement à plusieurs prélèvements fiscaux. Les impositions litigieuses étaient au nombre de trois : 1. La taxe sur les prestations de service ; 2. La taxe locale ; 3. Le droit de sortie compensateur. Ces charges fiscales avaient été établies par l’administration sur le fondement de deux textes réglementaires de portée générale : l'Ordonnance Souveraine modifiée du 17 juillet 1944 concernant les taxes sur le chiffre d'affaires et l'Ordonnance Souveraine modifiée du 24 décembre 1949 instituant un droit de sortie compensateur. Les redevables n'ayant pas spontanément acquitté les montants réclamés ou en contestant le principe, l’autorité fiscale a mis en œuvre les prérogatives d’exécution forcée prévues par la législation monégasque. À cette fin, deux contraintes ont été décernées à leur encontre le 25 avril 1963 par le Directeur des Services Fiscaux. Ces titres de recouvrement ont ensuite été régulièrement signifiés aux intéressés le 2 mai 1963. Parallèlement, la période entourant l'émission de ces actes a coïncidé avec d'importantes mutations juridiques : - D'un point de vue conventionnel, la dénonciation au 13 octobre 1962 des conventions fiscales franco-monégasques, en vertu desquelles les Ordonnances Souveraines de 1944 et 1949 avaient été initialement édictées, a fait naître une incertitude quant à la pérennité du cadre fiscal applicable. - D'un point de vue constitutionnel, la promulgation de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 a profondément refondu l’architecture juridictionnelle de la Principauté, en instituant de nouveaux paramètres de compétence au profit du Tribunal Suprême, complétés par l'Ordonnance du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement de cette haute juridiction. C'est dans ce cadre normatif rénové que les débiteurs des impositions ont entrepris de paralyser les poursuites et de faire constater l'irrégularité tant de leur assujettissement que des actes tendant à son exécution. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Dès le 9 mai 1963, soit une semaine après la signification des contraintes litigieuses, le Syndicat des Jeux, Cadres et Assimilés de la Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers et la Société Civile Coopérative d'Investissements Immobiliers ont saisi conjointement le Tribunal Suprême d'une requête unique. Par cette requête collective, les requérants demandaient l'annulation des actes relatifs aux impositions auxquelles ils avaient été assujettis pour la période comprise entre le 1er juin 1958 et le 31 mai 1961, ainsi que l'anéantissement des deux contraintes décernées le 25 avril 1963 et signifiées le 2 mai 1963. Au soutien de leurs conclusions, ils invoquaient une série de moyens articulés autour de la notion d'excès de pouvoir, de la contrariété à l'ordre public et de l'inconstitutionnalité : - Sur le terrain de la constitutionnalité matérielle et des droits fondamentaux, ils soutenaient que les impositions méconnaissaient l'article 17 de la Constitution du 17 décembre 1962, consacrant l'égalité des Monégasques devant la loi, ainsi que les articles 21 et 22 de l'ancienne Constitution du 5 janvier 1911. - Sur le terrain institutionnel et organique, ils invoquaient la violation des articles 4, 37, 38, 39, 66, 68, 70 et 73 de la Constitution du 17 décembre 1962 (lesquels régissent des matières institutionnelles étrangères au catalogue des libertés publiques). - De façon accessoire mais pécuniairement significative, les requérants sollicitaient également la restitution des consignations préalablement versées par leurs soins dans le cadre de la procédure. L'administration fiscale et le pouvoir exécutif ont vivement réagi. Le 10 juillet 1963, le Ministre d'État et le Directeur des Services Fiscaux ont déposé une contre-requête concluant au rejet de l'ensemble de la requête comme non fondée. Le 1er août 1963, les requérants ont répliqué en maintenant l’intégralité de leurs écritures et prétentions initiales. L'instruction s'est déroulée selon les formes de l'Ordonnance du 16 avril 1963. À l'audience, M. Louis Pichat, membre du Tribunal Suprême, a présenté son rapport. Les conseils des parties, Mes Lorenzi et Fourcade, ont développé leurs plaidoiries, et Monsieur le Procureur Général a formulé ses conclusions orales tendant à régler tant les questions d'irrecevabilité et d'incompétence que les aspects de fond soulevés par l'instance. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait une quadruple interrogation, touchant simultanément à la recevabilité de l'action collective, à la répartition des compétences juridictionnelles en matière fiscale, à l'étendue du contrôle de constitutionnalité attribué à la haute juridiction et au contenu du principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt : 1. **Sur la recevabilité de l'action collective** : Deux personnes morales distinctes, unies par des circonstances de fait mais pourvues d'intérêts juridiques autonomes, peuvent-elles valablement former une requête conjointe devant le Tribunal Suprême pour contester des impositions et des titres de recouvrement ? 2. **Sur la compétence en matière de contentieux fiscal d'assiette et de recouvrement** : Les contraintes émises par l'autorité administrative pour le recouvrement de droits fiscaux et rendues exécutoires par l'autorité judiciaire, ainsi que les actes qui s'y rattachent, constituent-ils des « décisions administratives » susceptibles d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême au titre de l'article 90 B de la Constitution de 1962, ou relèvent-ils du monopole des juridictions judiciaires ? 3. **Sur le champ d'application du contrôle de constitutionnalité (art. 90 A 2°)** : Le Tribunal Suprême peut-il, lorsqu'il est saisi d'un recours tendant à faire déclarer une imposition contraire à la Constitution, examiner des griefs tirés de la violation de dispositions constitutionnelles qui ne relèvent pas du Titre III (« Des libertés et droits fondamentaux ») ? 4. **Sur l'application du principe d'égalité devant l'impôt (art. 17)** : Le principe d'égalité garanti par l'article 17 de la Constitution peut-il être utilement invoqué par une personne morale qui compare son traitement fiscal non pas à celui d'autres entités placées dans une situation juridique analogue, mais à la situation hypothétique dans laquelle se trouveraient ses propres adhérents agissant à titre individuel ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême examine les différents aspects du recours selon une méthode rigoureuse, en tranchant successivement la recevabilité, les compétences respectives de l'ordre judiciaire et de l'ordre constitutionnel, pour enfin apprécier au fond le seul grief constitutionnellement recevable. #### 1. L'irrecevabilité partielle de la requête collective Le Tribunal Suprême pose en premier lieu un principe strict régissant l'action conjointe : le Syndicat des Jeux, Cadres et Assimilés de la SBM et la Société Civile Coopérative d'Investissements Immobiliers « constituent des personnes morales de droit privé, distinctes ». Dès lors que l'appréciation du bien-fondé des prétentions formulées exigeait l'examen de l'intérêt personnel et propre à chacune de ces structures, celles-ci se trouvaient investies d'intérêts distincts. Elles étaient par conséquent tenues d'introduire deux requêtes séparées. La juridiction en déduit une sanction procédurale classique : la requête collective n'est pas déclarée totalement nulle, mais sa recevabilité est circonscrite au seul premier requérant mentionné dans l'acte introductif d'instance, à savoir le syndicat professionnel. L'action est déclarée purement et simplement irrecevable en ce qui concerne la Société Civile Coopérative. #### 2. L'incompétence du Tribunal Suprême statuant comme juge de l'excès de pouvoir à l'encontre des contraintes et actes fiscaux S'agissant des conclusions dirigées contre les contraintes du 25 avril 1963, le Tribunal Suprême décline sa compétence au profit exclusif des juridictions judiciaires, en appuyant son raisonnement sur un triple faisceau d'arguments : * *L'attribution légale de compétence à l'ordre judiciaire* : La requête, en ce qu'elle s'analyse comme une opposition aux contraintes et met en cause l'application des dispositions fiscales, relève expressément de l'ordre judiciaire en vertu des articles 61 et 62 de la loi du 29 avril 1828 sur l'enregistrement, du timbre, des droits de greffe et des hypothèques, de l'article 2 de l'Ordonnance du 19 mai 1909 portant modification du Code de procédure civile, de l'article 54 de l'Ordonnance du 17 juillet 1944 et de l'article 17 de l'Ordonnance du 24 décembre 1949. * *Le maintien en vigueur du droit fiscal applicable* : Le Tribunal Suprême écarte implicitement l'exception d'illégalité ou d'inapplicabilité qui aurait pu résulter de l'environnement international. Il retient que les ordonnances fiscales étaient applicables lors de la survenance des faits générateurs (1958-1961) et qu'elles sont demeurées valides après le 13 octobre 1962. La dénonciation des conventions fiscales franco-monégasques n'a pas entraîné leur disparition juridique, faute d'abrogation expresse ou implicite. * *La nature juridique de la contrainte* : Faisant application immédiate des règles de compétence issues de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962 aux litiges nés antérieurement mais non encore jugés, le Tribunal constate que ses attributions administratives sont cantonnées aux recours contre les « décisions des diverses autorités administratives » et les « Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois ». Or, les contraintes fiscales, étant des « actes de poursuites rendus exécutoires par l'autorité judiciaire », sont dépourvues de la qualité de décisions administratives. Elles échappent donc structurellement au recours pour excès de pouvoir. Le même sort est réservé aux « autres actes » afférents aux impositions : insuffisamment identifiés et non produits, ils se rattachent indissociablement aux opérations de perception de l'impôt et demeurent, pour cette raison, sous le contrôle exclusif du juge judiciaire. #### 3. La délimitation stricte de la compétence constitutionnelle (Article 90 A, alinéa 2) Saisi de conclusions tendant à faire constater la contrariété des impositions à la Constitution, le Tribunal Suprême opère la requalification de sa saisine : la demande visant à apprécier la validité des textes fiscaux au regard des normes suprêmes relève de l'article 90 A 2° de la Constitution. Toutefois, la haute juridiction rappelle la lettre et l'esprit de cette disposition : sa compétence constitutionnelle n'est pas universelle ; elle est strictement limitée aux recours « ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution ». En conséquence : - Le moyen soulevé au regard des articles 4, 37, 38, 39, 66, 68, 70 et 73 (dispositions régissant d'autres matières constitutionnelles extérieures au Titre III) ne peut être examiné par le Tribunal, qui se déclare incompétent ratione materiae. - En revanche, le moyen tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution – qui proclame l'égalité des Monégasques devant la loi et prend place au sein du Titre III – relève indiscutablement de sa juridiction constitutionnelle. Le Tribunal s'affirme ainsi compétent sur ce point spécifique, quand bien même il s'était déclaré incompétent sur le terrain du recours pour excès de pouvoir. #### 4. Le rejet au fond du moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant l'impôt Parvenu à l'examen au fond du grief constitutionnel, le Tribunal Suprême formule la portée du principe d'égalité fiscale : > L'égalité devant l'impôt, corollaire de l'article 17 de la Constitution, « ne peut être utilement allégué qu'entre contribuables se trouvant dans des situations identiques et qui auraient été assujettis pour les mêmes opérations à des impositions différentes ». Appliquant ce standard probatoire rigide aux écritures du requérant, le Tribunal relève une faille méthodologique fatale : le syndicat s'est borné à comparer son propre régime d'assujettissement à des « situations fiscales hypothétiques » dans lesquelles auraient été placés ses membres s'ils avaient contracté individuellement. Une telle comparaison ne met pas en présence des contribuables placés dans des situations identiques. En l'absence de tout élément d'instruction ou de précision démontrant une disparité de traitement arbitraire entre personnes morales de même nature réalisant les mêmes actes, le moyen est écarté comme non fondé. Par voie de conséquence, le rejet des conclusions principales emporte le rejet de la demande de restitution des consignations versées, et le syndicat demandeur est condamné aux dépens de l'instance. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision traduit fidèlement cette analyse en gradins successifs : > « DÉCIDE : > > La requête est rejetée comme irrecevable en tant qu'elle émane de la Société Coopérative d'Investissements Immobiliers ; > > Les conclusions de la requête tendant à l'annulation pour excès de
# Cour de Révision de Monaco, 26 octobre 1984, n° 26000 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 26 octobre 1984, n° 26000 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1984/10-26-26000)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 26 octobre 1984 s'inscrit dans la matière du droit des baux et, plus spécifiquement, de la délimitation des frontières entre le droit commun du louage de choses et le statut spécial protecteur régissant les baux à usage commercial. La ligne de partage entre ces deux corps de règles revêt une importance considérable en pratique, dès lors que seul le statut dérogatoire confère au preneur la « propriété commerciale », c'est-à-dire le droit au renouvellement de son contrat de bail arrivé à expiration ou, à défaut, le versement d'une indemnité d'éviction compensatrice de la perte de son outil de travail. En l'espèce, une personne physique, désignée dans l'intitulé de la décision comme « Dlle D. » et dans le corps des motifs de l'arrêt comme « dame D. », avait consenti un contrat de bail portant sur un local immobilier (dont la localisation exacte, la superficie, le montant du loyer, la date de conclusion initiale ainsi que la durée contractuelle ne sont pas précisés dans la décision). Ce contrat de location avait été conclu au profit d'une personne morale de droit monégasque revêtant la forme d'une société anonyme monégasque, la S.A.M. Business Aides Associates. À l'intérieur des locaux loués en vertu de cette convention, la société locataire déployait une activité professionnelle du secteur tertiaire. Selon les constatations factuelles reprises par la haute juridiction, la S.A.M. Business Aides Associates y exerçait « son activité de prestations de services, de secrétariat et de traduction ». Il s'agissait donc d'une activité intellectuelle et matérielle d'assistance administrative et linguistique destinée aux entreprises ou aux particuliers. Parallèlement à l'exercice matériel de cette activité au sein du local pris à bail, la société preneuse s'était conformée à diverses obligations déclaratives, tant sur le plan administratif que sur le plan fiscal, propres aux opérateurs économiques établis dans la Principauté. D'une part, l'activité de la S.A.M. Business Aides Associates faisait l'objet d'une inscription officielle au Répertoire du Commerce et de l'Industrie (R.C.I.). D'autre part, au regard de la législation fiscale, la société était assujettie à la taxe sur la valeur ajoutée (T.V.A.) et soumise au régime fiscal applicable aux actes et activités de nature commerciale. Elle disposait à ce titre d'une attestation délivrée par les Services Fiscaux monégasques, document dont il ressortait que les relevés du chiffre d'affaires réalisé par la société procédaient de l'exercice d'une activité commerciale. Un différend (dont l'élément déclencheur exact, tel qu'un congé délivré par la bailleresse ou une demande de renouvellement formulée par la preneuse, n'est pas précisé dans la décision) est survenu entre les cocontractants quant à la qualification juridique du contrat de location les liant et, par voie de conséquence directe, quant à la détermination du régime juridique devant gouverner leurs relations locatives, notamment au regard des règles du renouvellement des baux édictées par la loi n° 490 du 24 novembre 1948. Tandis que la société locataire entendait se prévaloir des dispositions protectrices de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 régissant les baux à usage commercial, la bailleresse soutenait au contraire que la convention locative échappait à ce statut spécial et demeurait régie par les seules dispositions du droit commun des baux. C'est dans ce contexte d'opposition frontale sur la nature du bail que le litige a été porté devant les juridictions monégasques. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le conflit opposant la société locataire à sa bailleresse a parcouru l'intégralité des degrés de juridiction de l'ordre judiciaire monégasque avant de trouver son épilogue devant la Cour de révision. En premier ressort, le litige a été soumis à l'appréciation du Tribunal de première instance de Monaco. Par un jugement rendu le 3 juin 1982, la juridiction du premier degré a tranché en faveur de la bailleresse, refusant à la société preneuse le bénéfice de la législation spéciale sur les baux commerciaux et retenant que le contrat de location relevait du droit commun (le détail du dispositif de ce jugement de première instance n'étant pas davantage précisé dans la décision). Insuffisamment satisfaite de cette première décision qui la privait de la protection statutaire de la loi n° 490, la S.A.M. Business Aides Associates a interjeté appel devant la Cour d'appel de Monaco (la date de l'acte d'appel n'est pas précisée dans la décision). Toutefois, les juges du second degré n'ont pas davantage fait droit à ses prétentions. Par un arrêt confirmatif rendu le 7 juin 1983, la Cour d'appel de Monaco a intégralement maintenu l'analyse des premiers juges, tant par des motifs propres que par adoption des motifs du jugement entrepris du 3 juin 1982. La juridiction d'appel a ainsi décidé que le bail consenti par dame D. à la S.A.M. Business Aides Associates, portant sur le local où cette dernière exerçait son activité de prestations de services, de secrétariat et de traduction, demeurait soumis au droit commun, faute pour la société locataire d'avoir justifié de l'exploitation effective d'un fonds de commerce dans les lieux loués. Pour statuer ainsi, la Cour d'appel a relevé que la société preneuse ne s'était nullement expliquée sur les circonstances de fait caractérisant l'exploitation par ses soins d'un fonds de commerce dans les locaux, se bornant à invoquer son inscription au Répertoire du Commerce et de l'Industrie ainsi que son assujettissement à la T.V.A., éléments jugés insuffisants pour rapporter la preuve requise. C'est contre cet arrêt confirmatif du 7 juin 1983 que la S.A.M. Business Aides Associates a formé un pourvoi en révision. La déclaration de pourvoi a été effectuée le 2 mai 1984 par Maître Marquilly, avocat-défenseur, agissant au nom et pour le compte de sa cliente. En défense au pourvoi, la bailleresse était représentée par Maître Lorenzi, avocat-défenseur. À l'appui de son recours devant la Cour de révision, la société demanderesse développait une argumentation articulée autour de quatre moyens de cassation, que la haute juridiction a choisi d'examiner conjointement (« Sur les quatre moyens réunis »). L'ensemble de ces griefs tendait à démontrer que les juges du fond avaient méconnu la portée probatoire des éléments administratifs et fiscaux produits aux débats, inversé la charge de la preuve et entaché leur décision d'un défaut de réponse à conclusions. Plus précisément, la thèse du pourvoi se déployait selon trois axes argumentatifs distincts mais complémentaires : En premier lieu (« alors d'une part »), la S.A.M. Business Aides Associates soutenait que la preuve de la commercialité de son exploitation résultait directement de deux pièces officielles versées aux débats : d'une part, le fait que l'exploitation commerciale de la société faisait l'objet d'une inscription en bonne et due forme au Répertoire du Commerce et de l'Industrie ; d'autre part, la production d'une attestation émanant des Services Fiscaux qui établissait formellement que les relevés du chiffre d'affaires réalisé par la société ressortaient de l'exercice d'une activité commerciale. En deuxième lieu (« alors d'autre part »), la demanderesse au pourvoi s'attachait à démontrer la valeur juridique contraignante de ces éléments au regard de la réglementation en vigueur. Elle faisait valoir que l'inscription au Répertoire du Commerce ne constitue pas une simple formalité déclarative dépourvue de contrôle, mais qu'elle ne peut légalement être opérée que si le déclarant remplit effectivement les conditions requises pour l'exercice du commerce. Elle ajoutait, sur le terrain fiscal, que les activités de prestations de services qu'elle déployait sont légalement soumises au régime fiscal des actes commerciaux. Dès lors, selon le pourvoi, la réunion de ces conditions légales d'inscription et d'imposition démontrait nécessairement l'existence d'une exploitation commerciale dans les lieux loués. En troisième et dernier lieu (« et alors enfin »), la société locataire formulait un grief de nature formelle et procédurale, reprochant à la Cour d'appel de Monaco de ne pas avoir répondu aux conclusions d'appel qui soutenaient expressément ces différents moyens tirés de l'inscription au R.C.I. et de la qualification fiscale du chiffre d'affaires. Par ailleurs, ainsi qu'il ressort de la réponse de la Cour de révision, le pourvoi suggérait également que les juges d'appel avaient indûment renversé la charge de la preuve en exigeant d'elle des démonstrations supplémentaires malgré les présomptions attachées à ses inscriptions administratives et fiscales. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision de Monaco était saisie d'une question fondamentale touchant à la fois au droit des baux commerciaux, au droit commercial général et au droit de la preuve : l'inscription d'une société locataire au Répertoire du Commerce et de l'Industrie ainsi que son assujettissement au régime fiscal des commerçants (notamment à la taxe sur la valeur ajoutée) suffisent-ils à établir l'exploitation effective d'un fonds de commerce dans les lieux loués, condition *sine qua non* de l'application du statut des baux commerciaux régi par la loi n° 490 du 24 novembre 1948 ? De manière sous-jacente, cette interrogation principale commandait la résolution de trois sous-questions techniques d'une grande précision : 1. Quelle est la portée probatoire exacte de l'inscription au Répertoire du Commerce et de l'Industrie : la présomption de la qualité de commerçant qui s'y attache s'étend-elle à la preuve de l'existence et de l'exploitation matérielle d'un fonds de commerce dans un local déterminé ? 2. Quelle est l'incidence des qualifications et assujettissements fiscaux (T.V.A., attestation des services fiscaux sur la nature commerciale du chiffre d'affaires) sur la qualification civile et commerciale du contrat de bail et du fonds de commerce ? 3. Sur quelle partie pèse la charge de prouver les circonstances de fait caractérisant l'exploitation d'un fonds de commerce lorsque le locataire revendique le bénéfice du droit au renouvellement prévu par la loi n° 490 du 24 novembre 1948 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des griefs formulés par la S.A.M. Business Aides Associates et valider l'arrêt confirmatif de la Cour d'appel de Monaco, la Cour de révision déploie un raisonnement d'une grande rigueur conceptuelle, articulé en trois temps forts qui opèrent une distinction nette entre la qualité personnelle du preneur, son statut fiscal et la réalité matérielle de l'exploitation locative. #### 1. La dissociation entre la présomption de qualité de commerçant et la preuve de l'exploitation d'un fonds de commerce Dans un premier attendu de principe, formulé avec la concision caractéristique des arrêts de règlement, la haute juridiction pose la règle gouvernant la valeur probatoire des immatriculations administratives et des assujettissements fiscaux : « *Mais attendu que si l'inscription du locataire au Répertoire du Commerce et de l'Industrie fait présumer sa qualité de commerçant, il n'en résulte pas qu'il exploite un fonds de commerce dans les lieux loués ; que son assujettissement au régime fiscal des commerçants est sans portée à cet égard* ». Par cette affirmation majeure, la Cour de révision procède à une scission analytique fondamentale entre deux notions du droit commercial que le pourvoi tentait de confondre : d'une part, la qualité de commerçant (attribut personnel du sujet de droit) et, d'autre part, l'exploitation d'un fonds de commerce dans les lieux loués (réalité objective et localisée). La Cour reconnaît certes un effet juridique à l'inscription au Répertoire du Commerce et de l'Industrie : cette formalité administrative fait « présumer sa qualité de commerçant » au profit du locataire inscrit. Toutefois, la juridiction suprême circonscrit immédiatement le périmètre de cette présomption. Si l'immatriculation permet de présumer que la personne inscrite a le statut de commerçant, cette présomption s'arrête là : « il n'en résulte pas qu'il exploite un fonds de commerce dans les lieux loués ». En d'autres termes, un sujet de droit peut parfaitement revêtir la qualité de commerçant (notamment en raison de sa forme sociale ou de son inscription administrative) sans pour autant qu'un fonds de commerce existe et soit effectivement exploité dans un local spécifique pris à bail. Parallèlement, la Cour de révision écarte de manière péremptoire l'argumentation tirée du droit fiscal. En énonçant que l'assujettissement du preneur au régime fiscal des commerçants est « sans portée à cet égard », la haute juridiction consacre le principe d'autonomie du droit commercial (et plus particulièrement du droit spécial des baux commerciaux) vis-à-vis des qualifications fiscales. Le fait que l'administration fiscale soumette des prestations de services à la T.V.A. ou qualifie un chiffre d'affaires de commercial pour les besoins de l'impôt ne saurait lier le juge civil lorsqu'il s'agit de vérifier si les conditions d'application d'une loi civile ou commerciale sur les baux sont réunies. #### 2. Le rappel de l'exigence légale d'une exploitation effective d'un fonds de commerce selon la loi n° 490 du 24 novembre 1948 Dans un deuxième temps de son raisonnement, la Cour de révision valide le cadre légal restitué par les juges du fond. Elle relève que, tant par motifs propres que par ceux du jugement de première instance qu'elle a adoptés, la Cour d'appel a « *exactement rappelé que la loi 490 du 24 novembre 1948 limite les règles du renouvellement des baux à ceux concernant des locaux dans lesquels un fonds de commerce est exploité* ». Ce motif met en lumière le critère central d'application du statut des baux commerciaux à Monaco : la loi n° 490 n'a pas vocation à protéger tous les baux conclus par des commerçants ou des sociétés commerciales, ni tous les locaux dans lesquels s'exerce une quelconque activité économique ou de prestation de services. Son champ d'application est strictement circonscrit (« limite les règles ») aux seuls locaux au sein desquels un véritable « fonds de commerce » fait l'objet d'une exploitation réelle. La protection légale est attachée au fonds de commerce lui-même, en tant qu'universalité économique abritée dans les murs loués, et non à la seule personne du locataire ou à la nature administrative de ses déclarations. #### 3. L'attribution de la charge de la preuve des circonstances de fait au locataire et le contrôle de la motivation des juges du fond Une fois posée l'inefficacité probatoire des seules inscriptions administratives et fiscales au regard des exigences de la loi n° 490, la Cour de révision examine la manière dont les juges d'appel ont apprécié les éléments de preuve soumis à leur examen. Elle approuve la Cour d'appel d'avoir constaté une carence probatoire totale de la société locataire sur le terrain factuel : « *la S.A.M. Business Aides Associates ne s'est nullement expliquée sur les circonstances de fait de l'exploitation par elle d'un fonds de commerce dans les lieux loués* ». La formulation employée souligne que l'existence et l'exploitation d'un fonds de commerce ne se déduisent pas d'abstractions juridiques ou administratives, mais doivent se démontrer par des « circonstances de fait » concrètes (dont la nature n'est pas détaillée par l'arrêt, dès lors que la société s'était précisément abstenue d'en faire état). En constatant qu'« *invoquant seulement son inscription au Répertoire du Commerce et de l'Industrie ainsi que son assujettissement à la T.V.A. elle ne rapporte pas la preuve de cette exploitation* », les juges du fond ont fait une exacte application des règles régissant le fardeau probatoire. La Cour de révision en tire la conclusion logique dans son attendu final : « *Que, dès lors, la Cour d'appel, sans renverser la charge de la preuve et répondant aux conclusions, a justifié sa décision* ». En effet, dès lors que la société preneuse revendiquait le bénéfice du statut dérogatoire de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 pour échapper au droit commun des baux, il lui incombait de prouver qu'elle remplissait la condition légale tenant à l'exploitation d'un fonds de commerce dans les lieux. La présomption attachée au R.C.I. ne portant que sur la qualité de commerçant et non sur l'existence d'un fonds exploité dans le local, cette présomption ne dispensait nullement la locataire de rapporter la preuve positive des faits d'exploitation du fonds. En exigeant d'elle cette démonstration factuelle, la Cour d'appel n'a donc aucunement renversé la charge de la preuve. De même, en expliquant pourquoi l'inscription au R.C.I. et l'assujettissement à la T.V.A. étaient inopérants pour établir cette exploitation, les juges du second degré ont pleinement répondu aux conclusions dont ils étaient saisis, justifiant légalement leur arrêt. ### C. Le dispositif Au terme de cette analyse rejetant l'ensemble des quatre moyens réunis, la Cour de révision prononce la solution suivante : > « PAR CES MOTIFS, > > Rejette le pourvoi ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 26 octobre 1984 par la Cour de révision dans l'affaire *S.A.M. Business Aides Associates c/ Dlle D.* s'impose comme une décision de principe majeure au sein du corpus jurisprudentiel monégasque relatif aux baux commerciaux et à la théorie générale du fonds de commerce. Par la netteté de son sommaire et la fermeté de ses attendus, la haute juridiction fixe durablement les critères d'accès au statut protecteur institué par la loi n° 490 du 24 novembre 1948 concernant les baux à usage commercial, industriel ou artisanal. #### 1. La primauté de la conception réaliste et objective du fonds de commerce dans l'accès au statut de la loi n° 490 L'apport théorique fondamental de la décision réside dans le refus catégorique d'une conception purement formelle ou subjective de la commercialité locative. En droit monégasque, ainsi que le rappelle l'arrêt en approuvant les juges du fond, la loi n° 490 du 24 novembre 1948 constitue un texte spécial qui déroge au droit commun du contrat de louage. À ce titre, ses conditions d'application doivent faire l'objet d'une vérification rigoureuse : le texte « limite les règles du renouvellement des baux à ceux concernant des locaux dans lesquels un fonds de commerce est exploité ». En exigeant la démonstration des « circonstances de fait de l'exploitation [...] d'un fonds de commerce dans les lieux loués », la Cour de révision consacre une approche éminemment réaliste et matérielle. La simple circonstance que le preneur à bail soit une société anonyme monégasque (S.A.M.), qu'il soit immatriculé au Répertoire du Commerce et de l'Industrie et qu'il déploie dans les lieux une activité tertiaire rémunérée (« prestations de services, de secrétariat et de traduction ») ne suffit pas à engendrer automatiquement un fonds de commerce au sens de la loi n° 490. Cette jurisprudence établit une frontière conceptuelle étanche entre trois niveaux de la vie économique et juridique : - **Le statut personnel de l'opérateur** : la qualité de commerçant, qui peut effectivement être présumée du fait de l'inscription au Répertoire du Commerce et de l'Industrie. - **L'exercice d'une activité dans un local** : le déploiement matériel de prestations de services (telles que le secrétariat et la traduction) à l'intérieur des murs donnés à bail. - **L'exploitation d'un fonds de commerce dans les lieux loués** : la réunion effective, au sein du local considéré, des éléments constitutifs d'un fonds de commerce faisant l'objet d'une exploitation concrète par le locataire
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 2016, n° 14694 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 2016, *SAM HELI AIR MONACO c/ État de Monaco*, n° 14694 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/02-19-14694)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend racine dans l'organisation et l'exploitation des infrastructures aéroportuaires et héliportuaires monégasques, plus précisément sur le site de l'héliport de Monaco-Fontvieille. La société anonyme monégasque HELI AIR MONACO est un acteur historique du transport aérien en Principauté. Ayant pour objet social diverses activités liées au transport aérien de passagers et de fret, elle bénéficiait depuis le 18 septembre 1976 d'un contrat par lequel l'État l'autorisait à opérer des services de transport aérien par hélicoptère. Cette relation contractuelle s'est consolidée par une convention passée avec l'État monégasque le 20 juin 1996. Aux termes de cette convention, prise dans le cadre de l'accord aérien franco-monégasque du 24 janvier 1991 prévoyant que chaque État partie désigne une entreprise de transport aérien pour l'exploitation de liaisons régulières, la SAM HELI AIR MONACO s'était vu confier la mission d'exploiter les services aériens réguliers reliant l'héliport de Monaco-Fontvieille à l'aéroport international de Nice-Côte d'Azur. L'opérateur était en outre habilité à accomplir des vols à la demande ainsi que du travail aérien. Dans le dessein affiché de promouvoir une modernisation des méthodes de gestion de l'infrastructure héliportuaire, le Ministre d'État a notifié à la société concessionnaire, par une lettre en date du 3 décembre 2014, la résiliation unilatérale pour motif d'intérêt général de la convention du 20 juin 1996, avec effet différé au 31 décembre 2015 (la requérante mentionnant dans ses écritures que la lettre annonçait une résiliation à compter du 31 décembre 2014, tandis que la contre-requête ministérielle rectifie cette échéance au 31 décembre 2015). À la suite de cette résiliation, l'État monégasque a engagé une procédure de mise en concurrence aux fins de sélectionner le nouvel exploitant de la ligne régulière Nice-Monaco. Bien que la SAM HELI AIR MONACO se soit portée candidate à sa propre succession, le Ministre d'État l'a informée, par lettre du 13 juillet 2015, du choix de la société concurrente Monacair en qualité d'attributaire provisoire de l'exploitation. Concomitamment à ce processus de réorganisation contractuelle du service régulier, le pouvoir exécutif a entrepris la révision des conditions financières d'utilisation de l'infrastructure publique. Le 31 décembre 2014, le Ministre d'État a édicté l'arrêté ministériel n° 2014-722 fixant le montant des redevances perçues sur l'héliport de Monaco, publié au Journal de Monaco le 30 janvier 2015. Cet acte réglementaire a instauré une nouvelle grille tarifaire applicable aux usagers de l'ouvrage public aéroportuaire, prévoyant des droits fixes et des forfaits d'atterrissage réévalués à la hausse par rapport aux montants jusqu'alors exigibles. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que cette revalorisation tarifaire portait une atteinte grave à son équilibre d'exploitation et s'inscrivait dans une manœuvre délibérée des pouvoirs publics pour affaiblir sa position économique à l'aube du changement de délégataire, la SAM HELI AIR MONACO a initié un recours administratif gracieux le 27 mars 2015 tendant au retrait ou à la réformation de l'arrêté ministériel n° 2014-722 du 31 décembre 2014. Ce recours est demeuré sans réponse de l'autorité ministérielle, faisant naître une décision implicite de rejet le 28 juillet 2015 (la requérante indiquant le 28 juillet 2015, date retenue dans le cadre du délai quadriennal de computation administrative applicable). Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 30 juillet 2015 sous le numéro TS 2015-13, la SAM HELI AIR MONACO a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé conjointement contre l'arrêté ministériel n° 2014-722 du 31 décembre 2014 et contre la décision implicite rejetant son recours gracieux. À l'appui de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique enregistré le 3 novembre 2015, la requérante a développé une série de moyens articulés autour de la légalité externe et de la légalité interne : Au titre de la légalité externe : 1. *Le vice d'incompétence matérielle* : La société requérante soutient que l'arrêté émane d'une autorité incompétente. Elle affirme que les droits perçus sur l'héliport constituent en réalité des contributions indirectes ou des prélèvements obligatoires dont l'institution et la fixation relèvent, aux termes de l'article 70 de la Constitution monégasque, du domaine réservé de la loi budgétaire votée par le Conseil National, et ne sauraient être abandonnées au pouvoir réglementaire du Ministre d'État. 2. *Le vice de procédure* : La requérante reproche à l'administration de n'avoir procédé à aucun des avis ou consultations préalables indispensables avant d'arrêter les nouveaux tarifs d'usage d'une infrastructure aéroportuaire névralgique. Au titre de la légalité interne : 1. *La rupture d'équivalence entre la redevance et le coût du service public* : La requérante dénonce des augmentations tarifaires exorbitantes, difficiles à absorber tant pour elle-même que pour les passagers au regard des taxes déjà prélevées. Elle souligne qu'agissant par voie de redevances administratives, le Ministre d'État a omis de justifier les majorations par référence aux dépenses réelles et au coût effectif des prestations assurées à l'héliport. 2. *L'atteinte au principe d'égalité et la discrimination injustifiée* : L'arrêté attaqué consacrerait une disparité tarifaire non fondée au profit des aéro-clubs et des hélicoptères privés, tout en ignorant la concurrence directe exercée par les taxis et autres modes de transport terrestre reliant Nice à Monaco. 3. *L'erreur manifeste d'appréciation et le détournement de pouvoir* : La requérante plaide que l'édiction de l'arrêté ne découle pas d'un impératif d'intérêt général mais s'intègre dans une politique globale orchestrée par l'administration dans le but de la fragiliser financièrement et de la déstabiliser, dans la suite immédiate de la résiliation de sa concession historique intervenue le 3 décembre 2014. En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 1er octobre 2015 et son mémoire en duplique enregistré le 4 décembre 2015, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral de la requête, faisant valoir les arguments suivants : Sur la légalité externe : - L'argument tiré de l'incompétence méconnaît la nature juridique des droits litigieux : il s'agit non pas de taxes ou d'impositions soumises au principe de légalité budgétaire de l'article 70 de la Constitution, mais de redevances pour services rendus perçues en contrepartie des prestations directes offertes aux usagers de l'héliport public. La compétence ministérielle découle expressément de l'article 14-3° de l'Ordonnance Souveraine n° 7.101 du 5 mai 1981 prise pour l'application de la loi n° 622 du 5 novembre 1956 relative à l'aviation civile, conformément à une jurisprudence établie de longue date par le Tribunal Suprême (notamment par décision du 6 novembre 2002). - Le moyen tiré du défaut de consultation préalable est dépourvu de fondement textuel et matériel, la requérante omettant d'identifier une quelconque disposition impérative prescrivant la saisine d'organismes consultatifs préalablement à la fixation des tarifs. Sur la légalité interne : - Les critiques relatives à la charge économique et financière induite par la hausse tarifaire sont juridiquement inopérantes, faute pour la requérante d'établir la violation d'une règle de droit et de démontrer, par des pièces probantes, l'absence de correspondance entre les redevances et les charges de gestion de l'infrastructure. L'administration rappelle que la hausse critiquée ne constitue qu'un rattrapage modéré, après une baisse prolongée consentie au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, nécessaire à l'équilibre d'exploitation de l'héliport. - Les modulations tarifaires reposent sur des critères objectifs et rationnels tirés des différences de situation existant entre un exploitant de lignes régulières, les aéro-clubs poursuivant une mission d'utilité publique, les vols occasionnels et les appareils privés. Du reste, la requérante bénéficie de tarifs forfaitaires préférentiels très inférieurs à ceux appliqués aux appareils occasionnels ou aux exploitants de travail aérien. - Le détournement de pouvoir n'est étayé par aucun élément probant, la modification tarifaire présentant un caractère général, impersonnel et abstrait, insusceptible de traduire une mesure ciblée de rétorsion. L'instruction a été clôturée par procès-verbal le 14 décembre 2015. L'affaire a été examinée à l'audience du 5 février 2016 au cours de laquelle le rapporteur M. Jean-Michel Lemoyne de Forges et le Ministère public ont été entendus, avant que le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, ne mette l'affaire en délibéré pour une lecture le 19 février 2016. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance introduite par la société SAM HELI AIR MONACO confrontait la haute juridiction administrative monégasque à une pluralité d'interrogations fondamentales touchant au régime juridique des prix et redevances perçus dans les services publics administratifs et industriels à Monaco : 1. *Sur le terrain de la qualification financière et de la compétence normative* : Les droits fixes perçus à l'occasion de l'atterrissage, du stationnement et de l'usage des installations de l'héliport de Monaco présentent-ils le caractère de contributions indirectes — assujetties au monopole d'approbation budgétaire du Conseil National en vertu de l'article 70 de la Constitution — ou constituent-ils des redevances pour services rendus dont le barème peut légalement être délégué au pouvoir réglementaire ministériel par ordonnance souveraine d'application d'une loi-cadre sur l'aviation civile ? 2. *Sur la procédure d'élaboration des tarifs publics* : L'édiction d'un barème de redevances aéroportuaires est-elle subordonnée, en l'absence de disposition législative ou réglementaire expresse, à l'accomplissement d'une procédure consultative contradictoire préalable associant les exploitants aériens concernés ? 3. *Sur le contrôle du montant des redevances et la charge de la preuve* : La simple circonstance qu'un arrêté ministériel majore substantiellement les tarifs antérieurement appliqués suffit-elle à en présumer l'illégalité, ou incombe-t-il au requérant de rapporter la preuve technique et comptable d'une disproportion manifeste entre les taux fixés et le coût réel des services fournis aux usagers ? 4. *Sur la modulation tarifaire et le principe d'égalité* : Le gestionnaire public d'une infrastructure de transport peut-il, sans méconnaître le principe constitutionnel de non-discrimination, aménager des grilles tarifaires différenciées reposant sur le tonnage des aéronefs, la régularité de la desserte, la localisation de la base d'attache ou encore la nature sportive ou d'utilité publique des activités (aéro-clubs) ? 5. *Sur le détournement de pouvoir* : L'adoption d'un barème de tarification publique intervenant dans un climat d'éviction contractuelle d'un exploitant historique est-elle de nature à caractériser un détournement de pouvoir lorsque la norme attaquée revêt les attributs de la généralité et de l'impersonnalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême a articulé sa motivation en deux temps bien distincts, écartant successivement les griefs de forme et de procédure, puis les moyens de fond. #### 1. L'analyse de la légalité externe : qualification de redevance pour service rendu et régularité de la compétence ministérielle Le Tribunal Suprême commence par trancher le statut juridique des sommes réclamées aux transporteurs et propriétaires d'aéronefs sur l'héliport princier. La juridiction énonce que : > « les droits fixes au versement desquels sont assujettis les propriétaires et exploitants d'aéronefs utilisant l'héliport de Monaco n'ont pas le caractère d'une contribution indirecte relevant de la compétence du Conseil National mais constituent une redevance, contrepartie des services rendus par l'héliport de Monaco ». En opérant cette qualification précise, le juge administratif monégasque tire les conséquences institutionnelles directes de la nature synallagmatique de la rémunération : ne constituant pas un impôt ou une contribution parafiscale sans contrepartie directe, la fixation du prix des services de l'héliport échappe à la réserve législative consacrée par l'article 70 de la Constitution. Par voie de conséquence, le Tribunal Suprême valide l'agencement normatif issu de la loi n° 622 du 5 novembre 1956 relative à l'aviation civile et de son texte d'application, l'Ordonnance Souveraine n° 7.101 du 5 mai 1981 : > « qu'ainsi c'est sans violer l'article 70 de la Constitution que l'article 14-3° de l'ordonnance souveraine n° 7.101 du 5 mai 1981, prise pour l'application de la loi n° 622 du 5 novembre 1956 relative à l'aviation civile, a prévu que les taux de ces droits fixes sont établis par arrêté ministériel ; que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté attaqué doit donc être rejeté ». La compétence réglementaire du Ministre d'État est ainsi pleinement confortée. Poursuivant l'examen de la régularité externe, le Tribunal Suprême écarte tout vice d'omission procédurale au visa du principe de légalité des procédures administratives. Il retient de manière péremptoire : > « qu'aucun texte législatif ou réglementaire ne prévoit de consultations préalables à la fixation, par le Ministre d'État, du taux des redevances perçues sur l'héliport de Monaco ; que le moyen tiré de l'absence des consultations que la requérante estime nécessaires ne peut donc qu'être écarté ». En l'absence d'obligation issue des textes, aucune consultation obligatoire des usagers ou organismes professionnels n'était juridiquement requise, privant le moyen de toute assise légale. #### 2. L'analyse de la légalité interne : charge probatoire du coût du service, validité des différenciations tarifaires et rejet du détournement de pouvoir Abordant le volet substantiel du recours, le juge de l'excès de pouvoir pose tout d'abord une règle probatoire déterminante relative au contrôle du niveau tarifaire des redevances pour services rendus : > « la seule circonstance que les taux fixés par l'arrêté attaqué sont supérieurs à ceux qui étaient antérieurement en vigueur n'est pas par elle-même de nature à rendre illégal l'arrêté attaqué ; que, si la société HELI AIR MONACO soutient que ces taux ne correspondent pas au coût du service rendu aux usagers de l'héliport, elle ne produit aucun élément de nature à l'établir ». Le Tribunal Suprême rappelle ainsi la présomption de légalité qui s'attache aux actes administratifs unilatéraux et fait peser la charge intégrale de la preuve de la déconnexion financière sur le requérant. Les allégations de ce dernier quant à l'impact
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30515 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30515 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/06-18-30515)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'exercice d'une activité économique en Principauté de Monaco par une personne physique de nationalité étrangère est strictement encadré par les dispositions de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Ce texte soumet les ressortissants étrangers à un régime d'autorisation administrative préalable dont le maintien est conditionné tant par l'effectivité de l'exploitation que par le respect scrupuleux de la réglementation en vigueur, notamment en matière fiscale. L'arrêt rendu le 18 juin 2024 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, offre une illustration topique de la rigueur avec laquelle l'administration monégasque et le juge de l'excès de pouvoir contrôlent le respect de ces obligations légales et réglementaires, en particulier s'agissant des obligations déclaratives relatives à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En l'espèce, Monsieur e. A., ressortissant de nationalité paraguayenne, avait obtenu, à compter du 16 novembre 2020, une autorisation administrative d'exercer une activité professionnelle en Principauté sous l'enseigne « B. ». L'objet de cette autorisation, défini avec précision, portait sur « l'assistance administrative aux particuliers et professionnels en matière de secrétariat ; à titre accessoire, prestations de services informatiques (création et maintenance de sites internet, dépannage) ; dans ce cadre, études, conseils et fourniture de logiciels et matériels y afférents ; la gestion d'un site internet y relatif ». Selon les exposés du requérant, cette activité professionnelle constituait son unique source de revenus et s'avérait indispensable au maintien de sa résidence sur le territoire monégasque. Dès le mois de décembre 2020, Monsieur e. A. a commencé à développer sa clientèle et à émettre ses premières factures. Toutefois, l'exploitation s'est rapidement heurtée à d'importantes difficultés de recouvrement. L'intéressé expose s'être trouvé confronté à un client unique, la famille D., qui a accumulé plusieurs mois de retard dans le règlement des prestations fournies. Face à l'accumulation de ces factures impayées, le professionnel s'est vu contraint d'initier une procédure de recouvrement devant le juge de paix de la Principauté aux fins d'obtenir le paiement des sommes dues et le remboursement des frais avancés pour le compte de cette famille. Cette requête juridictionnelle a néanmoins été rejetée, laissant Monsieur e. A. dans une situation financière délicate, caractérisée par une absence de trésorerie résultant de ces impayés. Parallèlement à ces difficultés économiques d'ordre privé, Monsieur e. A. s'est abstenu de souscrire ses déclarations de chiffre d'affaires et de taxe sur la valeur ajoutée auprès de la Direction des Services Fiscaux de la Principauté depuis le quatrième trimestre de l'année 2020. Il convient en outre de relever que l'intéressé n'était pas un primo-accédant à l'exercice économique à Monaco : son nom avait déjà été lié à une première déconvenue avec les services fiscaux monégasques en 1998 pour des motifs similaires de difficultés financières, et il avait surtout fait l'objet, le 20 décembre 2018, d'une précédente décision de révocation d'autorisation d'exercice pour une activité professionnelle similaire, fondée sur des motifs identiques d'omissions déclaratives. Constatant l'absence totale de dépôt de déclarations de TVA depuis le quatrième trimestre 2020, l'administration monégasque a déclenché la procédure contradictoire préalable aux sanctions administratives prévue par la loi n° 1.144. Par une lettre recommandée en date du 22 juin 2022, le Conseiller de Gouvernement-Ministre des finances et de l'économie a convoqué Monsieur e. A. à comparaître devant la Commission instituée par l'article 10, alinéa 2, de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Cette convocation reposait sur un double grief : d'une part, le fait qu'il était « resté plus de six mois sans exercer puisqu'aucun chiffre d'affaires n'a été déclaré » ; d'autre part, le fait qu'il avait méconnu « les prescriptions légales et règlementaires applicables dans l'exercice de [son] activité » en omettant de déposer ses déclarations de TVA depuis la fin de l'année 2020. Réagissant à cette convocation, Monsieur e. A. a procédé, le 13 juillet 2022 — soit neuf jours avant sa comparution —, à la régularisation de ses déclarations de chiffre d'affaires et à l'acquittement de la TVA correspondante. Lors de son audition devant la Commission le 22 juillet 2022, cette dernière a néanmoins émis un avis défavorable au maintien de son autorisation d'exercer. La Commission a en effet relevé dans son avis « qu'il résulte de l'examen de votre situation fiscale que vous n'aviez réalisé aucun chiffre d'affaires depuis votre immatriculation », pour en déduire qu'il était resté sans motif légitime plus de six mois sans exercer. De surcroît, postérieurement à cette audition du 22 juillet 2022, le professionnel s'est de nouveau abstenu de déposer dans les délais légaux ses déclarations de chiffre d'affaires afférentes aux deux derniers trimestres de l'année 2022, lesquelles ne seront finalement régularisées que le 9 mars 2023. C'est dans ce contexte que, s'appuyant sur l'avis défavorable de la Commission consultative, le Ministre d'État a pris, le 31 janvier 2023, une décision prononçant la révocation de l'autorisation d'exercice professionnel de Monsieur e. A., sur le double fondement des chiffres 3°) et 7°) de l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de la notification de la décision ministérielle du 31 janvier 2023 révoquant son autorisation d'exercer, Monsieur e. A. a formé, le 22 mars 2023, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de cette mesure de police administrative et de sanction. Par une décision en date du 12 juin 2023, le Ministre d'État a rejeté cette demande gracieuse, maintenant ainsi l'intégralité des effets de la révocation. Monsieur e. A. a alors saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement du B de l'article 90 de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Sa requête, enregistrée au Greffe Général le 7 août 2023 sous le numéro TS 2023-22, tendait à l'annulation tant de la décision initiale de révocation du 31 janvier 2023 que de la décision de rejet de son recours gracieux du 12 juin 2023. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 octobre 2023, une réplique du requérant enregistrée le 9 novembre 2023, et une duplique de l'administration enregistrée le 11 décembre 2023, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 21 décembre 2023. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articulait deux moyens principaux de légalité interne : l'erreur de fait et l'erreur manifeste d'appréciation. En premier lieu, sur le terrain de l'erreur de fait, Monsieur e. A. contestait vigoureusement le premier motif de la décision de révocation, tiré de la cessation d'activité pendant plus de six mois (article 9, 3° de la loi n° 1.144). Il soutenait que les motifs retenus par l'administration ne correspondaient pas à la réalité matérielle de sa situation professionnelle. Pour démontrer l'effectivité et la continuité de son exploitation entre le quatrième trimestre 2020 et le 31 décembre 2022, il versait aux débats différentes factures émises entre le 24 janvier 2021 et le 31 décembre 2022, ainsi qu'une attestation officielle établie le 21 mars 2023 par le Receveur des taxes des Services Fiscaux de la Principauté, faisant état du chiffre d'affaires réalisé sur la période courant de janvier 2021 à décembre 2022. Selon le requérant, l'État avait commis une erreur d'appréciation des faits en déduisant mécaniquement une absence d'exercice professionnel du seul retard dans le dépôt des déclarations fiscales. Il soulignait en outre, dans sa réplique, que la Commission de l'article 10 avait été dûment informée de sa régularisation intervenue le 13 juillet 2022 avant même qu'elle ne statue le 22 juillet 2022, de sorte que l'administration ne pouvait ignorer la réalité de son activité au jour de l'édiction des actes attaqués. En second lieu, sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation et de la disproportion de la sanction, Monsieur e. A. faisait valoir que ses retards déclaratifs et de paiement n'étaient nullement intentionnels, mais résultaient exclusivement de ses graves difficultés de trésorerie provoquées par la défaillance de son unique client et l'échec de sa procédure judiciaire de recouvrement. Il insistait sur sa bonne foi, démontrée par le fait qu'il avait systématiquement régularisé ses déclarations de chiffre d'affaires et de TVA dès que sa situation financière le lui avait permis. Sur le plan strictement juridique, le requérant développait une argumentation originale fondée sur l'article 111 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires, lequel prévoit qu'en cas d'abstention ou de dépôt tardif d'une déclaration de TVA, les droits sont assortis de l'intérêt de retard visé à l'article 110 et d'une majoration de 10 %. Monsieur e. A. en déduisait qu'il avait pu « légitimement croire que le retard dans les obligations déclaratives et fiscales était possible mais simplement passible d'une majoration liée à la régularisation ». Dès lors, en prononçant la sanction suprême du retrait de l'autorisation d'exercer — eu égard à la modicité des montants en jeu et aux conséquences dramatiques de cette mesure sur son maintien en résidence à Monaco —, le Ministre d'État aurait pris une décision manifestement disproportionnée. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. Sur le grief d'erreur de fait, l'administration soutenait initialement qu'à la date de réunion de la Commission (22 juillet 2022), le requérant n'avait pas établi l'effectivité de son activité depuis novembre 2020. Puis, affinant sa stratégie défensive dans sa duplique, le Ministre d'État a fait valoir que l'argument tiré de l'exercice effectif de l'activité était en tout état de cause inopérant, dès lors que la décision reposait sur un second motif autonome et suffisant : la méconnaissance des prescriptions légales et réglementaires (article 9, 7° de la loi n° 1.144) constituée par la violation de l'article 70-1 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires. Sur l'erreur manifeste d'appréciation, l'autorité administrative mettait en exergue « l'absence de civisme fiscal » du requérant, caractérisée par des omissions déclaratives récurrentes qui ont perduré même après son audition devant la Commission (retards pour les deux derniers trimestres 2022 régularisés seulement le 9 mars 2023), ainsi que par son antécédent administratif direct, à savoir la révocation d'une précédente autorisation notifiée le 20 décembre 2018 pour des motifs strictement identiques. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction monégasque à résoudre une double question de droit administratif et fiscal, touchant tant au fond du droit de la régulation des activités économiques qu'à la technique du contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir en présence d'une pluralité de motifs. La première question, substantielle, consistait à déterminer si le dépôt tardif et récurrent de déclarations de chiffre d'affaires et de taxe sur la valeur ajoutée, en violation de l'article 70 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires, constitue une méconnaissance des prescriptions légales et réglementaires au sens du 7°) de l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, susceptible de justifier légalement, sans erreur manifeste d'appréciation ni disproportion, la révocation de l'autorisation d'exercice professionnel d'un ressortissant étranger, nonobstant la régularisation ultérieure de la situation fiscale, l'existence de sanctions fiscales pécuniaires spécifiques (majorations de retard) et l'invocation de difficultés financières liées à des factures impayées. La seconde question, d'ordre méthodologique et contentieux, portait sur le sort d'une décision administrative de révocation fondée sur deux motifs distincts — en l'occurrence l'inactivité professionnelle pendant plus de six mois (article 9, 3°) et la méconnaissance des obligations légales (article 9, 7°) — lorsque le premier de ces motifs est argué d'erreur matérielle de fait par le requérant qui apporte la preuve d'une facturation effective : le juge de l'excès de pouvoir peut-il valider l'acte attaqué en neutralisant le motif potentiellement illégal par le mécanisme de la pluralité de motifs ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur e. A., l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique d'une grande rigueur, structuré en trois temps : le rappel du cadre légal et de l'office du juge, la validation au fond du motif tiré de la méconnaissance des obligations fiscales sous un contrôle restreint, et enfin la neutralisation du motif litigieux relatif à l'inactivité par l'application de la jurisprudence classique sur la pluralité de motifs. En premier lieu, le Tribunal Suprême pose les prémisses textuelles de son contrôle en combinant les articles 1er, 5 et 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Il rappelle que l'exercice d'activités artisanales, commerciales, industrielles et professionnelles de conseil par une personne physique étrangère relève d'un régime d'autorisation préalable, laquelle est par nature précaire et révocable dans les cas limitativement énumérés à l'article 9, notamment le 3°) (inactivité de plus de six mois sans motif légitime) et le 7°) (méconnaissance des prescriptions légales ou réglementaires applicables dans l'exercice de l'activité). Le juge précise immédiatement la répartition des compétences et l'intensité de son contrôle : « il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, s'il y a lieu de prononcer la révocation d'une telle autorisation ». Ce faisant, après avoir incidemment relevé la régularité formelle et procédurale de la décision du 31 janvier 2023 — qui a été prise après avis de la Commission de l'article 10 et « qui comporte dans le corps même du texte les motifs de fait et de droit qui la fondent » —, le Tribunal Suprême situe son examen du choix de la sanction sur le terrain du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. En deuxième lieu, la haute juridiction examine la légalité du second motif de la décision ministérielle, tiré de la violation du 7°) de l'article 9 de la loi n° 1.144. Le Tribunal procède ici à une qualification juridique précise des faits au regard du droit fiscal monégasque. Il cite expressément l'article 70 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires, dont le 1° impose à tout redevable de la TVA de remettre chaque mois à la recette des taxes une déclaration conforme et d'acquitter mensuellement la taxe exigible. Surtout, le juge met en lumière les dispositions du 2° de ce même article 70, aux termes desquelles les redevables peuvent, sur leur demande, être autorisés à disposer d'un délai supplémentaire d'un mois pour remettre leur déclaration. Confrontant ces exigences légales au comportement du requérant, le Tribunal Suprême relève une série d'éléments objectifs accablants pour l'intéressé : 1. Le caractère récurrent des manquements : si Monsieur e. A. avait régularisé sa situation quelques jours avant la réunion de la Commission du 22 juillet 2022, il a « de nouveau tardé à remettre les déclarations de chiffre d'affaires des deux derniers trimestres de l'année 2022 » après son audition. 2. L'absence de démarche préventive : le juge note que « e. A. n'a jamais sollicité de délai supplémentaire pour déclarer son chiffre d'affaires » sur le fondement de l'article 70, 2° du Code des taxes sur le chiffre d'affaires. 3. La récidive administrative : le Tribunal retient comme élément d'appréciation déterminant le fait que le requérant « a, par le passé et pour une activité professionnelle similaire, déjà fait l'objet d'une révocation, prononcée le 20 décembre 2018, pour des motifs identiques à ceux ayant fondé la présente révocation ». 4. L'inopérance du motif justificatif invoqué : balayant l'argumentation fondée sur les déboires commerciaux avec la famille D., le Tribunal affirme avec fermeté que « la circonstance que e. A. rencontrerait des difficultés financières dues à des factures impayées ne justifie pas la méconnaissance de ses obligations fiscales ». De même, le juge écarte implicitement mais nécessairement l'argument selon lequel l'existence de pénalités fiscales de retard (article 111 du Code) ferait obstacle au prononcé d'une sanction administrative de révocation, les deux régimes étant indépendants. De ce faisceau d'indices, le Tribunal Suprême déduit que le Ministre d'État a pu, « sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation », prononcer la révocation sur le fondement du 7°) de l'article 9, avant de conclure cette étape par une formule décisive : « que ce motif suffit à lui seul à justifier de la légalité de la décision attaquée ». En troisième et dernier lieu, fort de cette conclusion, le Tribunal Suprême fait une application orthodoxe de la théorie de la pluralité de motifs pour écarter le moyen tiré de l'erreur de fait qui affecterait le premier motif de la révocation (l'absence d'exercice pendant six mois au sens du 3° de l'article 9). Sans trancher définitivement la question de savoir si les factures produites par Monsieur e. A. suffisaient à démontrer l'erreur matérielle de l'administration, le juge utilise une formulation hypothétique caractéristique de la neutralisation des motifs surabondants : « Considérant qu'à supposer que le premier motif tiré de l'absence d'exercice d'activité professionnelle pendant six mois soit entaché d'une erreur de fait, il résulte de l'instruction que le Ministre d'État aurait pris la même décision s'il n'avait retenu que le second motif tiré de la méconnaissance des prescriptions légales ou règlementaires qui étaient applicables au bénéficiaire de l'autorisation ». Dès lors, le vice éventuel affectant le premier motif est privé de toute portée annulatoire, conduisant au rejet intégral de la requête. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de e. A. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de e. A. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 18 juin 2024 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence administrative monégasque relative à la police des activités
# Cour d'Appel de Monaco, 29 juin 1976, n° 25828 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 29 juin 1976, n° 25828 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1976/06-29-25828)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation de la Cour d'appel de Monaco trouve sa source dans une opération immobilière et sociétaire complexe dont l'exécution s'est étalée sur plusieurs années, période au cours de laquelle est intervenue une réforme fiscale majeure en Principauté relative à l'instauration de la taxe sur la valeur ajoutée (T.V.A.) en matière immobilière. À l'origine, par un acte sous seing privé en date du 20 juin 1967, la société civile immobilière (S.C.I.) Foncipar a cédé à la société S.A.T.P.M.M. 300 actions qu'elle détenait au sein du capital de la société anonyme La Phocéenne. Le prix de cette cession d'actions a été fixé d'un commun accord à la somme globale et forfaitaire de 3 600 000 francs. Toutefois, les parties ont convenu d'une modalité particulière de règlement s'apparentant à une dation en paiement : ce prix devait être acquitté au profit de la S.C.I. Foncipar au moyen de la remise de 17 appartements et de divers autres locaux dépendant d'un ensemble immobilier dénommé « Millefiori », lequel devait être édifié sur un terrain appartenant à la société La Phocéenne. Afin de garantir la réalisation de ce mode de paiement, la société cessionnaire des actions, la S.A.T.P.M.M., s'est engagée, par une clause de porte-fort, à obtenir de la société La Phocéenne, dans un délai de six mois, la conclusion d'une promesse synallagmatique de vente au bénéfice de la S.C.I. Foncipar portant sur les locaux ainsi déterminés. L'acte du 20 juin 1967 comportait en outre deux stipulations essentielles pour la suite du litige : d'une part, la faculté pour la S.C.I. Foncipar de se substituer une ou plusieurs personnes lors de la réitération du transfert de propriété par acte authentique ; d'autre part, une clause relative aux frais stipulant que « les frais, droits et honoraires du ou des actes authentiques sont à la charge de Foncipar ou des bénéficiaires du transport de propriété par substitution ». À cette époque, le régime fiscal applicable à une telle mutation comportait un droit de mutation de 6,50 %. Cependant, avant que la promesse synallagmatique de vente prévue par l'engagement de porte-fort ne soit formellement régularisée, l'ordonnancement juridique et fiscal monégasque a connu un bouleversement substantiel. Par l'Ordonnance n° 3982 du 29 février 1968 (complétée par l'Ordonnance n° 4006), le législateur a assujetti certaines opérations immobilières à la taxe sur la valeur ajoutée. Ce nouveau dispositif fiscal s'est substitué aux anciens droits de mutation et à diverses taxes à compter du 1er avril 1968. C'est donc sous l'empire de cette nouvelle législation fiscale qu'est intervenue, le 22 avril 1968, la convention sous seing privé exécutant l'engagement de la S.A.T.P.M.M. Par cet acte, la société La Phocéenne a promis de vendre à la S.C.I. Foncipar, ou à toute personne qu'elle se substituerait, les biens immobiliers énumérés, pour le prix initialement arrêté de 3 600 000 francs. Il y était précisé que ce prix serait payé à La Phocéenne, en l'acquit de Foncipar, par la S.A.T.P.M.M., laquelle était agréée en qualité de débiteur unique, l'ensemble de ces dispositions étant en parfaite conformité avec la convention initiale de 1967. Néanmoins, pour tenir compte de l'entrée en vigueur de la réforme fiscale au 1er avril 1968, les parties ont modifié la rédaction de la clause figurant sous la rubrique « frais d'actes authentiques ». La nouvelle stipulation prévoyait désormais que : « Les frais, droits et honoraires du ou des actes authentiques de régularisation des présentes, ainsi que la T.V.A. perçue sur les mutations immobilières, sont à la charge de la Société Foncipar ou des bénéficiaires du transfert de propriété en cas de substitution de sa part, suivant le tarif en vigueur à la date de la signature de ces actes authentiques ». La réalisation de l'opération immobilière a toutefois été entravée par la défaillance du promoteur initial. Le 13 mars 1970, la société La Phocéenne, ainsi que d'autres sociétés appartenant au même groupe, a été déclarée en état de liquidation judiciaire. Dans le cadre d'un concordat, La Phocéenne, assistée de son liquidateur, a vendu l'immeuble en cours de construction édifié sur son terrain à la Société Anonyme Immobilière Monégasque d'Investissement (S.A.I.M.I.), suivant un acte authentique reçu par Maître Rey, notaire, le 16 juillet 1971. À l'occasion de cette mutation portant sur un immeuble inachevé, assimilé fiscalement à un terrain à bâtir, un taux réduit de T.V.A. de 5,28 % a été perçu. Aux termes de cette acquisition, la S.A.I.M.I. a assumé l'intégralité des charges et obligations incombant initialement à la société La Phocéenne. Dès avant la signature de l'acte notarié, par une lettre adressée à la S.C.I. Foncipar le 18 mai 1971, la S.A.I.M.I. s'était d'ailleurs expressément engagée à régulariser à son profit, ou à celui de tout tiers substitué, la vente des fractions d'immeuble faisant l'objet de la promesse du 22 avril 1968. Le différend a éclaté à partir du mois de juillet 1973, époque à laquelle l'immeuble était achevé et où devaient être conclus les actes authentiques de vente au profit des acquéreurs substitués à la S.C.I. Foncipar. La S.A.I.M.I. a alors subordonné la signature desdits actes authentiques au paiement, par Foncipar ou ses substitués, de l'intégralité de la T.V.A. au taux global de 17,60 %. Le même mois, par une lettre du 18 juillet 1973, la S.A.I.M.I. reconnaissait disposer d'un crédit de T.V.A. correspondant aux taxes acquittées au fur et à mesure des travaux, mais entendait le conserver pour elle-même au motif qu'il correspondait à des dépenses de construction qu'elle avait assumées. Pour sa part, la S.C.I. Foncipar s'opposait à cette exigence. Elle soutenait n'être tenue de supporter que la fraction de la T.V.A. afférente à la mutation immobilière proprement dite, c'est-à-dire le solde de la taxe après déduction des diverses tranches de T.V.A. antérieurement acquittées par la S.A.I.M.I. (et récupérables par cette dernière) pour parvenir à la construction, à l'achèvement et à la commercialisation de l'immeuble. Afin de ne pas paralyser la passation des ventes avec les tiers substitués, la S.C.I. Foncipar a accepté d'acquitter la T.V.A. globale exigée par la S.A.I.M.I., mais en assortissant ce paiement d'expresses réserves, avant de porter le litige devant les juridictions monégasques. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La S.C.I. Foncipar a assigné la S.A.I.M.I. devant le Tribunal de première instance de Monaco. Ses demandes tendaient, à titre principal, à faire reconnaître qu'elle n'était redevable que de la seule fraction de la T.V.A. correspondant à la mutation de l'immeuble, conformément à l'esprit de la convention initiale de 1967. Elle sollicitait en conséquence que la S.A.I.M.I. soit condamnée sous astreinte à produire tous les documents et éléments comptables utiles permettant de calculer cette T.V.A. partielle, après déduction des tranches antérieurement payées et récupérables au titre de la construction. Foncipar formulait également des réserves quant à une réclamation ultérieure en réparation du préjudice causé par la résistance abusive de la S.A.I.M.I. (conclusions qui ne sont finalement pas intervenues). Par un jugement rendu le 2 octobre 1975, le Tribunal a fait intégralement droit aux demandes de la S.C.I. Foncipar, tout en réduisant le montant de l'astreinte réclamée. Après avoir constaté que la S.A.I.M.I. ne contestait pas être tenue des obligations contractées par La Phocéenne aux termes des conventions des 20 juin 1967 et 22 avril 1968, les premiers juges ont décidé qu'à l'occasion des actes authentiques de vente, Foncipar n'était pas tenue au paiement de l'entière T.V.A. due lors de la mutation, mais uniquement de la différence entre celle-ci et celle payée par la S.A.I.M.I. pour parvenir à la construction et à la commercialisation des locaux. Le Tribunal a en outre ordonné à la S.A.I.M.I., sous astreinte de 2 000 francs par jour de retard, de remettre à Maître Rey, notaire, l'ensemble des documents permettant de calculer cette différence. Pour statuer ainsi, le Tribunal avait notamment estimé que les textes fiscaux (Ordonnances n° 3982 et 4006) n'étaient pas applicables à Foncipar au motif qu'elle n'avait pas la qualité d'acquéreur et qu'ayant usé de sa faculté de substitution, elle n'avait pas figuré aux actes authentiques et y était donc étrangère. La S.A.I.M.I. a régulièrement interjeté appel de cette décision devant la Cour d'appel de Monaco, sollicitant la réformation du jugement et demandant à la Cour de juger que Foncipar était redevable de l'intégralité de la T.V.A. au taux en vigueur lors de la passation des actes authentiques. Au soutien de son appel, la S.A.I.M.I. articulait son argumentation autour de deux moyens principaux, l'un légal, l'autre conventionnel : 1. Sur le terrain de la loi fiscale, l'appelante reprochait aux premiers juges d'avoir écarté l'application des Ordonnances n° 3982 et 4006 en déniant à Foncipar la qualité d'acquéreur et de partie aux actes authentiques. Selon la S.A.I.M.I., l'immeuble entrait pour la première fois dans le champ d'application de la T.V.A. lors de la signature des actes authentiques de vente à partir de juillet 1973. Dès lors, en vertu des dispositions de l'article 1er, III de l'Ordonnance n° 3982, le règlement de la taxe incombait légalement à l'acheteur. 2. Sur le terrain conventionnel, la S.A.I.M.I. faisait grief au Tribunal d'avoir restreint l'obligation de Foncipar à une fraction de la T.V.A. au nom du maintien de l'équilibre économique du contrat, et ce, en violation des termes clairs et sans réserve de la clause de l'acte du 22 avril 1968. L'appelante invoquait à cet égard un arrêt de la Cour de cassation du 14 janvier 1975 affirmant que les textes fiscaux sont sans incidence sur la réalité et la validité de l'accord des parties sur le prix. Elle ajoutait que le litige résultait uniquement de la survenance de nouvelles dispositions fiscales en 1968, auxquelles Foncipar aurait pu échapper en acquittant ses droits plus tôt. En réplique, la S.C.I. Foncipar, intimée, concluait à la confirmation du jugement en développant une défense symétrique, tant sous l'angle de la loi fiscale que sous celui du droit commun des contrats : 1. Dans le cadre de la loi fiscale, Foncipar soutenait que la thèse de la S.A.I.M.I. mettant la T.V.A. à la charge de l'acquéreur au titre d'une première entrée dans le champ de la taxe était triplement infondée : * D'abord, parce qu'une première mutation soumise à la T.V.A. était déjà intervenue le 16 juillet 1971 lors de l'acquisition de l'immeuble inachevé par la S.A.I.M.I. ; * Ensuite, en raison de l'obligation de livraison à soi-même à laquelle la S.A.I.M.I. était tenue lors de l'achèvement de l'immeuble, opération à l'occasion de laquelle le constructeur devait acquitter la T.V.A. sous déduction du crédit de taxe accumulé au cours des travaux ; * Enfin, parce que la promesse de 1968 portait sur la livraison de locaux achevés, en état d'habitation, ce qui excluait l'application du régime dérogatoire de l'Ordonnance assimilant un immeuble inachevé à un terrain à bâtir (seul cas où le paiement de la taxe incombe à l'acquéreur). 2. En droit commun et au titre de l'interprétation des conventions, Foncipar faisait valoir que l'acte de 1968 n'était que la conséquence et l'exécution de celui de 1967, sans en modifier l'économie générale. Le prix convenu était global et forfaitaire, payable en appartements finis, Foncipar ne devant supporter, outre les frais d'actes, que le droit de mutation (initialement de 6,50 %). Si elle acceptait de payer la part de T.V.A. correspondant à la mutation immobilière, elle refusait d'assumer les tranches antérieures payées durant les travaux, lesquelles incombaient au constructeur et étaient récupérables par lui. Foncipar soulignait que le respect de l'équilibre économique de la convention devait prévaloir et que le Tribunal avait exactement interprété l'intention commune des parties en limitant sa charge à la seule T.V.A. perçue du fait de la mutation. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une question de droit située à la confluence du droit fiscal immobilier et du droit civil des obligations : **lorsqu'une convention de cession d'actions, stipulant un prix global et forfaitaire payable par la remise future d'appartements achevés et mettant les frais et droits d'acte à la charge du créancier de la dation (l'acquéreur des lots), a été conclue avant l'entrée en vigueur de l'Ordonnance n° 3982 du 29 février 1968 instaurant la T.V.A. immobilière, mais a fait l'objet d'une promesse d'exécution signée après cette date mettant à la charge de l'acquéreur « la T.V.A. perçue sur les mutations immobilières », à laquelle des deux parties (le vendeur-constructeur ou l'acquéreur) incombe, tant au regard des règles légales d'assujettissement que de l'interprétation de la volonté des contractants, la charge définitive de la fraction de la T.V.A. afférente au coût de la construction de l'immeuble ?** Plus synthétiquement, il s'agissait de déterminer qui, du promoteur-vendeur (ayant succédé au débiteur initial après une cession d'immeuble inachevé) ou du bénéficiaire de la promesse de vente d'immeubles achevés, devait supporter le poids économique et fiscal de la T.V.A. ayant grevé les travaux de construction, dès lors que l'imputation finale de cette taxe n'est pas d'ordre public. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique et confirmer le jugement entrepris, la Cour d'appel de Monaco procède à une substitution partielle de motifs et déploie un raisonnement rigoureux structuré en deux temps, examinant successivement la détermination du redevable légal au regard du droit fiscal (I), puis la détermination du débiteur final au regard du droit commun des contrats et de l'intention des parties (II). #### 1. L'analyse sous l'angle de la loi fiscale : la détermination du redevable légal Dans un premier temps, la Cour d'appel censure l'erreur de droit commise par les premiers juges quant à l'applicabilité des textes fiscaux à la S.C.I. Foncipar. Le Tribunal avait cru pouvoir écarter les Ordonnances n° 3982 et 4006 au motif que Foncipar n'avait ni la qualité d'acquéreur, ni celle de contractant aux actes authentiques du fait de l'exercice de sa faculté de substitution. La Cour rectifie fermement cette analyse : d'une part, les modalités particulières de paiement (la dation d'appartements en règlement du prix d'actions) sont indépendantes de la qualité d'acquéreur ; d'autre part, en usant de son droit de substitution et en encaissant les prix des ventes finales, Foncipar demeurait directement concernée par les actes authentiques. Les textes fiscaux lui étaient donc pleinement applicables. Toutefois, l'applicabilité des textes étant rétablie, la Cour démontre que leur mise en œuvre conduit exactement à la solution inverse de celle soutenue par la S.A.I.M.I., et ce pour trois motifs tirés de l'exégèse de l'Ordonnance n° 3982 : * **Le rejet de l'argument de la première entrée dans le champ de la T.V.A. :** L'argument central de la S.A.I.M.I. reposait sur la seconde phrase de l'article 1er, III de l'Ordonnance n° 3982, qui met par exception la T.V.A. à la charge de l'acquéreur lorsque l'immeuble n'avait pas été placé, antérieurement à la mutation, dans le champ d'application de la T.V.A. Or, la Cour relève qu'une première mutation soumise à la T.V.A. était d'ores et déjà intervenue le 16 juillet 1971 par devant Maître Rey, lorsque la S.A.I.M.I. avait acquis l'immeuble inachevé auprès de La Phocéenne en liquidation. En vertu de l'article 2 de l'Ordonnance n° 3982, cet immeuble inachevé avait été légalement assimilé à un terrain à bâtir et soumis au taux réduit de T.V.A. de 5,28 %. La Cour précise que, nonobstant le caractère originairement imprévisible de cette mutation concordataire, son existence objective a eu pour effet de faire entrer l'immeuble sous le régime de la T.V.A. dès 1971, soit avant les ventes de 1973. En conséquence, l'exception devenant inapplicable, il convenait de revenir au principe général posé par la première phrase de l'article 1er, III de l'Ordonnance n° 3982 : en cas de mutation à titre onéreux, la taxe est légalement due par le vendeur, c'est-à-dire par la S.A.I.M.I. * **L'incidence du mécanisme de la livraison à soi-même :** La Cour ajoute un deuxième argument décisif tiré de l'article 1er, I, a) de l'Ordonnance n° 3982. Ce texte imposait aux constructeurs d'immeubles destinés à la vente une obligation fiscale de « livraison à soi-même » lors de l'achèvement des travaux. La Cour observe que cette obligation n'a été supprimée qu'à compter du 1er février 1974 ; elle était donc pleinement en vigueur à la date d'achèvement de l'immeuble Millefiori, intervenue au plus tard en juillet 1973. Dès lors, avant même la passation des ventes authentiques aux tiers substitués, la S.A.I.M.I. aurait dû établir le compte de la T.V.A. au titre de cette livraison à soi-même, en déduisant le crédit de T.V.
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1980, n° 27533 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1980, n° 27533 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1980/06-25-27533)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente affaire s'inscrit dans le cadre de l'application du régime fiscal dérogatoire applicable aux ressortissants français établis sur le territoire de la Principauté de Monaco, tel qu'il résulte de l'articulation entre la Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 et celle qui lui a succédé le 18 mai 1963 (également visée dans la décision sous la date du 16 mai 1963), toutes deux rendues exécutoires en droit interne monégasque par les Ordonnances Souveraines n° 1063 du 18 mai 1963 et n° 3 037 du 19 août 1963. Au cœur de ce dispositif bilatéral figure le mécanisme dit du « certificat de domicile ». Ce document administratif, délivré par les autorités monégasques, conditionne pour les citoyens français la reconnaissance d'un statut fiscal privilégié les dispensant de l'assujettissement à l'impôt sur le revenu en France. L'article 7 de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 prévoit en effet une exemption de l'impôt sur le revenu perçu en France au bénéfice des personnes de nationalité française qui « justifient de cinq ans de résidence habituelle à Monaco, à la date du 13 octobre 1962 », ce qui implique une installation antérieure au 13 octobre 1957. En l'espèce, le sieur L. R., ressortissant de nationalité française, est devenu majeur le 17 août 1975. Sa mère, établie en Principauté, avait elle-même bénéficié par le passé de la délivrance d'un certificat de domicile à Monaco. Durant sa minorité, le sieur L. R. a toutefois quitté le territoire monégasque pour poursuivre sa scolarité en France à compter du 29 janvier 1967. Selon ses propres déclarations rapportées au cours de l'instruction, il serait retourné à Monaco dès l'âge de ses 18 ans, tout en achevant par ailleurs un stage dans la ville voisine de Nice. Estimant remplir à titre personnel les conditions conventionnelles pour bénéficier de l'exemption fiscale, bien qu'il n'ait jamais été personnellement titulaire d'un tel document durant sa minorité, le sieur L. R. a, le 16 mai 1979, saisi l'administration monégasque d'une demande tendant à ce que lui soit délivré un premier certificat de domicile sur le fondement de l'article 7 de la Convention du 18 mai 1963. Pour attester de la réalité et de la continuité de son établissement en Principauté, l'intéressé s'est prévalu d'une attestation établie par la Direction de la Sûreté Publique en date du 19 mai 1979. Toutefois, à la suite d'une enquête administrative diligentée par les services compétents, le Ministre d'État a estimé que l'intéressé n'avait pas établi sa résidence habituelle à Monaco antérieurement à la date butoir du 13 octobre 1957, et qu'il ne l'avait pas davantage conservée depuis lors, notamment entre la date de sa majorité (le 17 août 1975) et celle de sa demande (le 16 mai 1979). Par une décision en date du 20 juillet 1979, le Ministre d'État a en conséquence rejeté la demande de délivrance du certificat de domicile présentée par le sieur L. R. Sur recours de l'intéressé, cette décision de refus a été expressément confirmée par le Ministre d'État le 18 septembre 1979. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant face à ce double refus administratif, le sieur L. R. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête déposée le 20 septembre 1979. Son recours tendait à l'annulation de la décision initiale du Ministre d'État du 20 juillet 1979 ainsi que de la décision confirmative du 18 septembre 1979. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange approfondi d'écritures illustrant une nette opposition quant à l'interprétation des textes conventionnels et civilistes. À la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 20 novembre 1979, suivie d'une réplique du requérant déposée le 20 décembre 1979, et enfin d'une duplique de l'autorité administrative présentée le 24 janvier 1980. Au vu de l'importance des questions juridiques soulevées, le Président du Tribunal Suprême a, par une Ordonnance du 20 mars 1980, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière. Lors de l'audience, après le rapport de M. Louis Pichat, Vice-Président du Tribunal Suprême, les observations orales ont été présentées par Maître Sbarrato, assisté de Maître Sanita, et par Maître George, assisté de Maître J.-Ch. Marquet, au nom des parties, avant que Monsieur le Procureur Général ne développe ses conclusions. L'argumentation développée par le requérant reposait sur une articulation entre le droit civil monégasque de la famille et une lecture autonome de l'article 7 de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. En premier lieu, sur le terrain de l'antériorité de la résidence, le sieur L. R. soutenait que la décision attaquée violait frontalement les dispositions de l'article 80 du Code civil. En vertu de ce texte relatif au domicile légal du mineur, le requérant faisait valoir qu'il était de plein droit domicilié chez sa mère à Monaco jusqu'au 17 août 1975, date à laquelle il avait atteint sa majorité. Dès lors que sa mère avait elle-même bénéficié d'un certificat de domicile à Monaco, cette domiciliation légale impliquait, selon lui, qu'il devait être regardé comme ayant eu sa résidence habituelle en Principauté antérieurement au 13 octobre 1957. En deuxième lieu, sur le terrain de la continuité de la résidence, le requérant affirmait pouvoir prouver qu'il avait conservé cette résidence depuis lors. Il s'appuyait à cet égard sur l'attestation de la Direction de la Sûreté Publique du 19 mai 1979 et soutenait qu'il n'avait quitté le domicile maternel monégasque que de manière momentanée et exclusivement pour des raisons de scolarité. Il déniait par ailleurs toute force probante à l'enquête administrative que lui opposait le Ministre d'État. En troisième lieu, dans sa réplique du 20 décembre 1979, le sieur L. R. a précisé le fondement textuel de sa prétention pour parer aux objections de l'administration. Il soutenait que seul l'article 7 de la Convention de 1963, qui dispense de l'impôt sur le revenu en France les personnes justifiant de cinq ans de résidence à Monaco au 13 octobre 1962, lui était applicable, à l'exclusion de l'article 22-3 qui régit le renouvellement des certificats. Il expliquait qu'étant mineur à la date du 13 octobre 1962, il n'avait pas eu à solliciter personnellement un tel document avant le 16 mai 1979. Il prenait soin de souligner que sa démarche tendait à la délivrance, « non d'un nouveau certificat de domicile, ce que le Tribunal Suprême n'a pas jugé possible, mais d'un premier certificat qui aurait dû être accordé en vertu de l'article 7 ». En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en articulant son raisonnement autour de deux axes principaux : le cadre juridique restrictif de la Convention de 1963 et la réalité matérielle des faits. D'une part, sur le plan du droit conventionnel, le Ministre d'État rappelait dans sa contre-requête que la Convention du 18 mai 1963 ne prévoit, en son principe même, que la prorogation des certificats de domicile ayant été préalablement délivrés en application de la Convention antérieure du 23 décembre 1951 et qui se trouvaient en cours de validité à la date charnière du 13 octobre 1962. L'administration concédait toutefois dans ses écritures « qu'il a toutefois été admis par les Hautes Parties contractantes que des personnes, non titulaires de ces certificats, mais remplissant les conditions requises, pourraient, en fait, bénéficier de tels certificats qui pourraient être renouvelés conformément à la Convention de 1963 ». D'autre part, et c'était là le cœur du motif initial du refus administratif ainsi que de la duplique du 24 janvier 1980, le Ministre d'État opposait au requérant l'absence de résidence effective à Monaco. Il faisait valoir que la notion juridique de domicile au sens de l'article 80 du Code civil est distincte de la notion de résidence prévue par la Convention fiscale, laquelle « constate un fait ». L'octroi du certificat étant subordonné par l'article 7 à la condition de « résider en fait à Monaco », l'administration relevait que le requérant avait fait ses études en France depuis le 29 janvier 1967, achevait un stage à Nice, et qu'il résultait d'une enquête administrative qu'entre sa majorité et sa demande, ainsi que durant la période de référence triennale, il avait sa résidence en France et non à Monaco, l'attestation de la Sûreté Publique produite étant dépourvue de toute valeur probante. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des moyens échangés par les parties plaçait le Tribunal Suprême devant une alternative méthodologique déterminante. Soit la Haute Juridiction acceptait d'entrer dans le débat au fond, ce qui l'obligeait à trancher la question délicate de savoir si la domiciliation légale d'un mineur chez ses parents en vertu de l'article 80 du Code civil peut suppléer l'exigence d'une résidence habituelle de fait au sens de l'article 7 de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, et à apprécier la valeur probante respective de l'attestation de la Sûreté Publique et de l'enquête administrative concernant les séjours d'études en France. Soit la Haute Juridiction s'interrogeait en amont sur la recevabilité même, au regard de l'économie générale du traité, d'une demande tendant à la délivrance initiale d'un certificat de domicile sous l'empire de la Convention de 1963. C'est cette seconde voie, beaucoup plus radicale, qu'emprunte l'Assemblée plénière. Le problème juridique central résolu par la décision du 25 juin 1980 peut dès lors être formulé de la manière suivante : un ressortissant français qui n'a jamais été titulaire d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de la Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 est-il fondé à solliciter, postérieurement à l'entrée en vigueur de la Convention du 18 mai 1963, la délivrance d'un premier certificat de domicile sur le seul fondement de l'article 7 de cette nouvelle convention, ou les stipulations combinées des articles 7 et 22-3 restreignent-elles rigoureusement le rôle de l'administration au seul renouvellement des certificats préexistants ? Corrélativement, sur le terrain du droit du contentieux administratif, la question se posait de savoir quel était l'office du juge de l'excès de pouvoir face à une décision administrative de refus qui s'était fondée sur l'appréciation des conditions de fait de la résidence du demandeur, alors même que la demande présentée n'entrait dans aucun des cas prévus par le texte conventionnel invoqué. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême rigueur syllogistique qui écarte d'emblée les considérations factuelles et civilistes pour se concentrer exclusivement sur l'architecture des normes internationales applicables et sur la théorie de la compétence liée de l'administration. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême procède à une lecture combinée et indissociable des textes conventionnels. Le requérant tentait d'isoler l'article 7 de la Convention du 18 mai 1963 (qui pose le principe de l'exemption fiscale pour les Français justifiant de cinq ans de résidence habituelle au 13 octobre 1962) de l'article 22-3 du même texte (qui organise le régime des certificats). La Haute Juridiction rejette catégoriquement cette lecture dissociée. Elle affirme que, « pour son application, cette disposition [l'article 7] doit être combinée avec l'article 22-3 de ladite Convention ». Or, aux termes de cet article 22-3, le certificat de domicile qui avait été délivré en application de la Convention antérieure du 23 décembre 1951 « ne peut être maintenu que si les nationaux français qui en demandent la prorogation ont conservé, en en apportant la preuve, leur résidence habituelle à Monaco, la validité du certificat étant, alors limitée à trois ans ». Dans un deuxième temps, tirant les conséquences logiques de cette combinaison normative (« Considérant, par suite... »), l'Assemblée plénière énonce de manière solennelle les trois conditions cumulatives et impératives auxquelles est subordonné le bénéfice de l'exonération fiscale par la voie du certificat de domicile : 1. « d'une part qu'il [le demandeur] soit, au moment de sa demande, déjà en possession d'un certificat de domicile, délivré en application de la Convention du 23 décembre 1951 » ; 2. « d'autre part, que ce certificat ait été renouvelé depuis le 13 octobre 1962 » ; 3. « et enfin, qu'il apporte la preuve du maintien de sa résidence habituelle à Monaco ». Cette énumération séquentielle est fondamentale : la troisième condition (la preuve du maintien de la résidence habituelle, sur laquelle les parties débattaient abondamment) n'a vocation à être examinée que si les deux premières conditions préalables, tenant à la détention antérieure et au renouvellement continu d'un titre délivré sous l'empire du traité de 1951, sont d'ores et déjà réunies. Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême applique cette grille d'analyse à la situation personnelle du requérant. Le constat est purement objectif et ne souffre d'aucune contestation : « Considérant que le sieur L. R. n'était pas, lors de sa demande, titulaire du certificat de domicile exigé ». La juridiction qualifie alors exactement la nature juridique de la requête soumise au Ministre d'État le 16 mai 1979 : « ladite demande tendait, ainsi, à la délivrance d'un premier certificat de domicile dans un cas qui n'est prévu par aucune des dispositions de la Convention du 18 mai 1963 ». Par cette formule, le juge suprême balaie implicitement mais nécessairement tant l'argument du requérant tiré de son état de minorité en 1962 que la tolérance administrative évoquée par le Ministre d'État dans sa contre-requête quant à ce qu'auraient admis en fait les Hautes Parties contractantes. Le texte de la Convention de 1963 est d'interprétation stricte : il organise l'extinction progressive ou le maintien sous contrôle triennal des situations acquises et formalisées sous la Convention de 1951, mais il a définitivement fermé la porte à l'octroi de tout certificat initial. Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal Suprême met en œuvre une technique classique du contentieux de la légalité pour rejeter le recours sans avoir à examiner le bien-fondé des motifs de fait retenus par le Ministre d'État. L'administration avait rejeté la demande du sieur L. R. au motif que ce dernier n'établissait pas la réalité et la continuité de sa résidence habituelle à Monaco. Le requérant contestait ce motif en invoquant l'article 80 du Code civil et l'attestation de la Sûreté Publique. Le Tribunal Suprême coupe court à cette discussion en jugeant que, « dans ces conditions, et sans qu'il y ait lieu de rechercher si et depuis quelle date le sieur L. R. avait sa résidence habituelle à Monaco, la décision attaquée ne saurait, quel qu'en soit le motif, être entachée d'illégalité dès lors qu'elle a refusé de délivrer un certificat de domicile dans un cas étranger au champ d'application de la convention précitée ; que la demande présentée à cet effet ne pouvait, par suite, qu'être rejetée ». En d'autres termes, le Ministre d'État se trouvait en situation de compétence liée : saisi d'une demande de délivrance d'un premier certificat de domicile étrangère aux prévisions de la Convention de 1963, il était légalement tenu de la rejeter. Dès lors que le refus était obligatoire en droit, les motifs de fait sur lesquels l'autorité administrative avait cru devoir fonder sa décision (l'absence de résidence effective en Principauté) deviennent surabondants ou inopérants. Même à supposer que le Ministre d'État eût commis une erreur de droit au regard de l'article 80 du Code civil ou une erreur d'appréciation des faits quant aux séjours d'études en France, une telle erreur demeurerait sans incidence sur la légalité du dispositif de refus, lequel s'imposait de toute façon. ### C. Le dispositif Par ces motifs d'une grande concision, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême tranche le litige en ces termes : > « DÉCIDE : > La requête du sieur L. R. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur L. R. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État, » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême le 25 juin 1980 s'impose comme un arrêt de principe majeur dans le contentieux de l'application des conventions fiscales franco-monégasques. Sa portée doit être analysée tant au regard du droit substantiel des traités bilatéraux unissant la France et la Principauté qu'au regard des méthodes du droit administratif contentieux monégasque. En premier lieu, sur le terrain du droit matériel, la décision fige avec une rigueur absolue l'interprétation des dispositions transitoires et définitives issues de la Convention fiscale du 18 mai 1963. L'objectif poursuivi par la réforme conventionnelle de 1963 était de mettre un terme pour l'avenir à l'évasion fiscale des nationaux français vers la Principauté, tout en préservant les droits acquis des Français anciennement établis à Monaco avant le 13 octobre 1957 (soit cinq ans avant le 13 octobre 1962). Pour matérialiser cette frontière, les négociateurs de 1963 se sont appuyés sur l'instrument administratif qui existait déjà sous l'empire de la Convention du 23 décembre 1951 : le certificat de domicile. L'apport fondamental de l'arrêt *sieur L. R.* réside dans la symbiose totale qu'il opère entre la règle de fond (l'article 7 définissant l'exemption fiscale par l'antériorité de cinq ans de résidence au 13 octobre 1962) et la règle de preuve et de procédure (l'article 22-3 organisant le maintien et la prorogation triennale des certificats délivrés sous la Convention de 1951). Le requérant tentait habilement de dissocier ces deux textes. Il laissait entendre dans sa réplique que le Tribunal Suprême avait déjà eu l'occasion de se prononcer sur l'impossibilité de délivrer un « nouveau certificat de domicile » (c'est-à-dire, vraisemblablement, au profit d'une personne ayant laissé périmer son titre ancien ou ayant interrompu sa résidence), mais il soutenait que sa situation était radicalement différente puisqu'il sollicitait un « premier certificat » sur le fondement direct de l'article 7, n'ayant pu le faire en 1962 en raison de sa minorité. En réunissant
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 novembre 2001, n° 26863 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 novembre 2001, n° 26863 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2001/11-07-26863)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 7 novembre 2001 s'inscrit dans le cadre de l'exploitation et du financement des infrastructures aéronautiques publiques monégasques, plus particulièrement de l'Héliport public de Monaco. Au cœur du différend se trouve la réglementation applicable aux opérateurs aériens utilisant cette plate-forme d'envol, régie notamment par l'Ordonnance Souveraine n° 7101 du 5 mai 1981. L'article 14, troisième alinéa, de cette ordonnance dispose expressément que : « Les propriétaires ou exploitants d'aéronefs utilisant l'Héliport sont assujettis au versement de droits fixes en contrepartie des services rendus au titre des opérations de décollage ou d'atterrissage, du stationnement ou de la mise à l'abri des appareils, de l'usage des installations d'embarquement et de débarquement ou de celui des matériels et outillages. Les taux de ces droits sont également établis par arrêté ministériel ». Sur le fondement de ces dispositions réglementaires, divers arrêtés ministériels sont intervenus successivement afin de déterminer le tarif des droits à percevoir. Ces barèmes étaient modulés en fonction de la taille des hélicoptères exploités ainsi que de la nature des liaisons aériennes assurées par les compagnies. Dans cette configuration, l'État de Monaco, gestionnaire de l'infrastructure, a réclamé à la société anonyme monégasque (SAM) dénommée Héli Air Monaco, entreprise de transport aérien utilisant régulièrement l'ouvrage public, le paiement des sommes correspondant à ses opérations aériennes. Plus précisément, pour la période d'exploitation comprise entre les mois de juin 1990 et d'octobre 1991, l'administration monégasque a chiffré la créance due par la société Héli Air Monaco au titre des redevances d'atterrissage sur l'Héliport public à un montant total de 621 440 francs. La société exploitante s'est toutefois opposée au règlement de cette somme. Pour justifier son refus d'acquitter les montants réclamés, la compagnie d'hélicoptères a contesté l'existence même d'une base légale valide supportant ces prélèvements obligatoires. Selon son analyse, les droits fixes exigés par l'administration en vertu de l'Ordonnance Souveraine du 5 mai 1981 ne répondaient pas à la qualification juridique de simples redevances pour services rendus, mais dissimulaient en réalité de véritables taxes de nature fiscale. Or, en vertu de l'article 70 de la Constitution monégasque du 19 décembre 1962, toute contribution ou imposition fiscale relève du monopole du pouvoir législatif et ne saurait, par conséquent, être valablement instituée par une simple ordonnance souveraine ou par des arrêtés ministériels d'application. Face à cette résistance au paiement fondée sur une exception d'illégalité et d'inconstitutionnalité de l'acte réglementaire, le recouvrement amiable s'est avéré impossible, contraignant l'État de Monaco à porter le différend devant les juridictions de l'ordre judiciaire aux fins de recouvrement forcé de sa créance. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'instance a été initialement engagée devant le juge civil de droit commun. Par un exploit en date du 10 décembre 1991, l'État de Monaco a fait assigner la société anonyme monégasque Héli Air Monaco devant le Tribunal de première instance de Monaco afin d'obtenir sa condamnation au paiement de la somme principale de 621 440 francs au titre des redevances d'atterrissage arriérées. Devant la juridiction civile, la société défenderesse a maintenu son moyen de défense tiré du défaut de base légale de l'article 14, troisième alinéa, de l'Ordonnance Souveraine n° 7101 du 5 mai 1981 au regard de l'article 70 de la Constitution. Le juge judiciaire monégasque ne disposant pas de la plénitude de juridiction pour apprécier lui-même la légalité ou la constitutionnalité d'une ordonnance souveraine lorsque cette question présente un caractère sérieux et conditionne la solution du litige civil, un incident de compétence a donné lieu à une question préjudicielle. Par un jugement rendu le 6 mars 1997, le Tribunal de première instance de Monaco a prononcé un sursis à statuer sur la demande en paiement de l'État et a formellement invité ce dernier à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité portant sur les dispositions litigieuses de l'article 14, troisième alinéa, de l'Ordonnance Souveraine n° 7101 du 5 mai 1981. Il convient de relever un élément chronologique et procédural majeur : ce jugement avant dire droit du 6 mars 1997 n'a pas fait l'objet d'une signification par l'État à la société Héli Air Monaco. Près de quatre années après le prononcé de ce jugement de sursis à statuer, Son Excellence le Ministre d'État a déféré à l'invitation du juge civil en déposant une requête en appréciation de validité, enregistrée au Greffe général le 1er février 2001. Le Ministre d'État demandait au Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, de déclarer que l'article 14, troisième alinéa, de l'Ordonnance Souveraine n° 7101 n'était entaché d'aucune irrégularité. Cet acte introductif d'instance a déclenché un échange nourri d'écritures entre les parties : la SAM Héli Air Monaco a déposé une contre-requête enregistrée le 30 mars 2001, à laquelle le Ministre d'État a répondu par une réplique enregistrée le 27 avril 2001, suivie d'une duplique de la société défenderesse enregistrée le 17 mai 2001. Par une ordonnance du 26 juin 2001, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'audience au 7 novembre 2001. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux axes distincts : une fin de non-recevoir d'ordre strictement procédural soulevée à titre principal par la société défenderesse, et un débat au fond d'une grande technicité relatif à la nature juridique du prélèvement et à la compétence du pouvoir réglementaire. Sur le terrain de la recevabilité, la SAM Héli Air Monaco concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité « en l'état » de la requête du Ministre d'État. Son argumentation reposait sur la lecture combinée de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême et des articles 423 et 424 du Code de procédure civile. La société faisait valoir que l'article 16 précité impose que le recours en appréciation de validité sur renvoi soit introduit dans les deux mois suivant la date à laquelle la décision de la juridiction judiciaire est devenue « définitive ». Or, le jugement du 6 mars 1997 ne lui ayant jamais été signifié par l'État, le délai d'appel n'avait pas pu commencer à courir conformément à l'article 424 du Code de procédure civile. La société soutenait dans sa duplique que le jugement ordonnant le sursis à statuer avait nécessairement dû se prononcer au préalable sur le caractère sérieux et pertinent de la question préjudicielle relevant de la compétence exclusive du Tribunal Suprême ; ce faisant, le Tribunal de première instance avait tranché une partie du principal au sens de l'article 423, alinéa 1er, du Code de procédure civile, rendant le jugement susceptible d'un appel immédiat dès sa signification. Faute de signification et d'épuisement du délai d'appel, le jugement n'était pas définitif, rendant la saisine du Tribunal Suprême prématurée. En réplique sur cette question procédurale, le Ministre d'État soutenait que la requête était parfaitement recevable. Selon l'État, l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 n'interdit nullement de saisir le Tribunal Suprême tant que la décision judiciaire de renvoi n'est pas devenue définitive ; ce texte se bornerait à édicter une règle de forclusion, signifiant uniquement qu'une requête est tardive si elle est formée plus de deux mois après que la décision est devenue définitive. De surcroît, le Ministre d'État affirmait qu'un jugement de sursis à statuer ne met pas fin à l'instance et n'est donc pas susceptible d'appel immédiat en vertu de l'article 423 du Code de procédure civile. Sur le fond du droit, dans l'hypothèse où le recours aurait été jugé recevable, les parties s'opposaient radicalement sur la qualification des droits litigieux et la compétence normative. Le Ministre d'État soutenait que l'article 14, alinéa 3, de l'Ordonnance Souveraine n° 7101 instituait une véritable redevance pour service rendu et non une imposition soumise à l'article 70 de la Constitution. Il faisait valoir que cette rémunération n'est perçue qu'en contrepartie directe et immédiate d'un service particulier (mise à disposition de l'ouvrage public, opérations de décollage et d'atterrissage, balisage, première heure de stationnement) et que son montant est établi proportionnellement à l'utilisation par les seules compagnies d'hélicoptères usagères. L'État précisait que la redevance constituait une contribution aux frais d'exploitation de la plate-forme (électricité du balisage, entretien et amélioration de l'infrastructure, contrôle de la circulation aérienne, entretien des héligares, services de sécurité pour la surveillance de nuit et de sûreté par la police, lesquels ne font pas l'objet de redevances passagers ou de sûreté distinctes comme sur les aéroports internationaux). Quant aux règles budgétaires, le Ministre d'État arguait que l'incorporation du produit de la redevance dans le budget général de l'État, exploité en régie et dépourvu de budgets autonomes ou de comptes spéciaux en raison de la taille de l'État monégasque, n'altérait pas sa nature juridique : l'affectation se réalisait matériellement par le mécanisme de l'affectation des crédits et des dépenses par chapitre aux services concernés, sans financer des dépenses d'intérêt général sans lien avec l'héliport. Enfin, l'État fondait la compétence du pouvoir réglementaire sur un double terrain : d'une part, sur les articles 29 et 40 de la loi n° 622 du 5 novembre 1956 relative à l'aviation civile (l'article 40 confiant par Ordonnance Souveraine les modalités d'exécution de la loi, et l'article 29 prévoyant la fixation des redevances dans l'autorisation de création d'une plate-forme d'envol ouverte à tous les aéronefs) ; d'autre part, dans sa réplique, sur l'article 68 de la Constitution, qui habilite le Prince à rendre les ordonnances nécessaires pour l'application des traités internationaux, en l'occurrence l'article 15 de la Convention de Chicago du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale, rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 6779 du 4 mars 1980 et visée par l'Ordonnance n° 7101. À titre subsidiaire au fond, la SAM Héli Air Monaco rétorquait que la loi de budget monégasque est gouvernée par les principes de l'unité (regroupement de toutes les recettes et dépenses dans un document unique) et de l'universalité (présentation séparée sans compensation, aucun service ne possédant de ressources propres). Pour qu'un prélèvement échappe à la qualification de taxe fiscale, il doit satisfaire cumulativement au critère de l'équivalence (proportionnalité au service rendu) et au critère de l'affectation (couverture des charges d'un service déterminé). Or, les droits fixes litigieux alimentant directement le budget général de l'État sans être portés à un compte spécial, ils perdaient de ce seul fait la qualité de redevance pour revêtir le caractère de taxes fiscales relevant de la compétence exclusive du législateur selon l'article 70 de la Constitution. En outre, la société soutenait que la loi n° 622 du 5 novembre 1956 n'établissait aucune recette de ce type ni ne contenait de délégation expresse au pouvoir réglementaire, l'article 40 relatif aux « modalités d'exécution » ne permettant pas de déroger à la loi en créant des recettes non prévues. Enfin, dans sa duplique, la société écartait l'argument tiré de l'article 68 de la Constitution et de l'article 15 de la Convention de Chicago, en soulignant que cette convention internationale n'impose nullement aux États contractants d'instituer des redevances aéroportuaires, mais se borne à exiger un traitement uniforme et non discriminatoire lorsque de telles redevances existent déjà. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En dépit de la richesse des débats au fond touchant à la distinction constitutionnelle et financière entre la taxe fiscale et la redevance pour service rendu, ainsi qu'à l'étendue du pouvoir réglementaire d'exécution des lois et des conventions internationales, le Tribunal Suprême devait, conformément aux règles élémentaires de la logique juridictionnelle, statuer prioritairement sur la fin de non-recevoir soulevée par la société défenderesse. Le problème juridique central soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se formulait dès lors de la manière suivante : **Un recours en appréciation de validité exercé devant le Tribunal Suprême sur renvoi préjudiciel d'une juridiction de l'ordre judiciaire est-il recevable lorsque le jugement ayant ordonné le sursis à statuer et invité les parties à saisir le juge administratif n'a pas fait l'objet d'une signification préalable et n'a pas, de ce fait, acquis un caractère définitif au sens de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ?** De manière sous-jacente, cette question imposait au Tribunal Suprême de déterminer la portée exacte de l'exigence d'une décision judiciaire « devenue définitive » posée par l'article 16 précité : cette disposition fixe-t-elle uniquement le point de départ d'un délai de forclusion de deux mois pour éviter les saisines tardives, comme le soutenait le Ministre d'État, ou érige-t-elle le caractère définitif de la décision de renvoi en une condition substantielle de recevabilité sanctionnant également les saisines prématurées, comme le défendait la SAM Héli Air Monaco ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question procédurale inédite par sa netteté, le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande concision, caractéristique du style rédigeant des hautes juridictions administratives de tradition francophone, procédant par un syllogisme juridique rigoureux en deux considérants qui fait l'économie de tout examen des moyens de fond. Dans un premier temps, la Haute Juridiction énonce la majeure de son syllogisme en reproduisant intégralement et littéralement la norme procédurale de référence, à savoir l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ce texte dispose que : « Les recours en appréciation de validité et les recours en interprétation sur renvoi doivent être formés dans les deux mois de la date à laquelle la décision de la juridiction judiciaire est devenue définitive ». Dans un second temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique des faits procéduraux de l'espèce au regard de cette règle. Il constate souverainement que le jugement rendu par le Tribunal de première instance de Monaco le 6 mars 1997, qui renvoyait l'État à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité de l'article 14, troisième alinéa, de l'Ordonnance Souveraine n° 7101 du 5 mai 1981, « n'est pas devenu définitif faute d'avoir été signifié ». De cette seule constatation matérielle et juridique — l'absence de signification empêchant le jugement d'acquérir un caractère définitif —, la Haute Juridiction déduit immédiatement et directement (« que, par suite ») que le recours en appréciation de validité dont l'État l'a saisie n'est pas recevable et doit être rejeté. Bien que la motivation soit ramassée, le raisonnement implicite mais nécessairement suivi par l'assemblée plénière révèle des choix jurisprudentiels fondamentaux quant à l'interprétation des textes de procédure civile et administrative monégasques : En premier lieu, le Tribunal Suprême écarte sans ambiguïté la thèse minimaliste du Ministre d'État selon laquelle l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 n'aurait pour objet que de sanctionner la tardiveté d'un recours formé au-delà du délai de deux mois. En jugeant la requête irrecevable parce que le jugement de renvoi n'est pas encore définitif, la juridiction consacre une lecture bilatérale de l'article 16 : ce texte délimite une fenêtre temporelle stricte. Le caractère définitif de la décision judiciaire de renvoi constitue non seulement le *dies a quo* (point de départ) du délai de forclusion de deux mois, mais également une condition préalable d'ouverture du droit d'agir devant le Tribunal Suprême. Tant que cet état de droit (« décision... devenue définitive ») n'est pas acquis, la saisine du Tribunal Suprême est prématurée et, partant, irrecevable. En second lieu, en retenant que le jugement de sursis à statuer du 6 mars 1997 n'est pas devenu définitif « faute d'avoir été signifié », le Tribunal Suprême accueille implicitement mais nécessairement l'analyse processuelle développée par la SAM Héli Air Monaco dans sa contre-requête et sa duplique sur le terrain du Code de procédure civile. En effet, si un jugement de sursis à statuer aux fins de renvoi préjudiciel avait été considéré comme une simple mesure d'administration judiciaire ou un jugement purement préparatoire insusceptible d'appel immédiat indépendamment du jugement sur le fond (comme le soutenait l'État sur le fondement d'une lecture restrictive de l'article 423 du Code de procédure civile), l'absence de signification aurait été sans incidence sur l'ouverture d'une voie de recours ordinaire immédiate. En liant directement le défaut de caractère définitif à l'absence de signification, laquelle fait courir le délai d'appel en vertu de l'article 424 du Code de procédure civile, le Tribunal Suprême reconnaît qu'un jugement du Tribunal de première instance qui sursoit à statuer et ordonne un renvoi préjudiciel devant le juge administratif tranche une partie du principal (en statuant sur la compétence et le caractère sérieux de l'exception d'illégalité) et est, à ce titre, susceptible d'appel immédiat. Dès lors, seule la signification régulière de ce jugement, suivie de l'expiration du délai d'appel sans qu'un recours soit formé (ou de l'arrêt confirmatif en cas d'appel), permet à la décision judiciaire de devenir « définitive » au sens de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984. En conséquence, la fin de non-recevoir faisant écran, le Tribunal Suprême s'interdit d'examiner la légalité interne et externe de l'Ordonnance Souveraine n° 7101 au regard des articles 68 et 70 de la Constitution, de la loi n° 622 du 5 novembre 1956 et de la Convention de Chicago. ### C. Le dispositif En conclusion de son raisonnement procédural, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > - Le recours susvisé du Ministre d'État est rejeté. > - Les dépens sont à la charge de l'État. > - Expédition de la présente décision
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_A > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_A ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-402561_A)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La matérialité de la résidence en Principauté de Monaco, lorsqu'elle conditionne l'application d'un régime fiscal conventionnel dérogatoire, cristallise régulièrement les tensions entre l'attachement historique ou professionnel d'un administré au territoire monégasque et l'exigence d'une présence physique effective et continue. L'arrêt rendu le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière et délibérant en matière administrative dans l'affaire *Dame D. T. épouse N. c/ Ministre d'État*, en constitue une illustration topique. En l'espèce, Madame D. T., épouse N., présente des liens familiaux, personnels et professionnels particulièrement anciens et étroits avec la Principauté de Monaco. Ses grands-parents s'y sont installés dès la fin du XIXe siècle. Née à Monaco, elle y a fixé sa résidence ainsi que le centre de son activité professionnelle d'orthophoniste à compter de l'année 1974. Son époux réside à Monaco depuis 1951 et est titulaire d'un certificat de domicile délivré le 7 août 1973, régulièrement renouvelé depuis lors. Leurs enfants, également nés à Monaco, y résident et y exercent leurs activités professionnelles, et leur petit-fils possède la nationalité monégasque. En outre, les époux N. sont décrits comme très actifs dans la vie sociale et associative de la Principauté. Sur le plan administratif, Madame N. est titulaire d'une carte de séjour dont la validité a été prorogée jusqu'au 8 octobre 2009. Au regard des stipulations de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, Madame N. s'est vu délivrer pour la première fois un certificat de domicile le 11 décembre 1996. Ce document administratif, essentiel pour déterminer le statut fiscal des ressortissants français au regard de l'impôt sur le revenu, a fait l'objet de renouvellements successifs par périodes triennales, jusqu'à la date d'échéance du 11 décembre 2005. Toutefois, la situation patrimoniale et résidentielle du couple a connu une évolution notable au cours de la dernière période triennale. Alors que les époux N. habitaient jusqu'alors un appartement de cinq pièces situé à Monaco, ils ont acquis, le 10 août 2004, un appartement de trois pièces à usage d'habitation sur le territoire de la commune française limitrophe d'Èze-sur-Mer, dans le département des Alpes-Maritimes. Parallèlement, à Monaco, Madame N. était locataire d'un local de deux pièces en vertu d'un bail signé le 16 mars 2001, conclu conformément à la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 et stipulant que les lieux étaient loués pour y exercer l'activité d'orthophoniste. Par un avenant en date du 22 septembre 2004, ce bail a été étendu à l'époux de la requérante, avec une qualification d'usage mixte (habitation et cabinet d'orthophoniste) selon les propriétaires, bien que l'Administration soutienne que cet avenant n'avait pas modifié les clauses et conditions initiales relatives à la destination professionnelle des locaux. À l'approche de l'échéance du 11 décembre 2005, Madame N. a sollicité auprès des autorités monégasques le renouvellement de son certificat de domicile, en indiquant comme adresse à Monaco celle de ce local de deux pièces. Une enquête administrative a alors été diligentée, donnant lieu à l'établissement d'un rapport par la Sûreté publique. Selon les conclusions de l'Administration tirées de ce rapport, les époux N. n'avaient plus leur résidence effective à Monaco mais résidaient désormais habituellement dans leur appartement d'Èze-sur-Mer. Ce constat de changement de domicile a emporté deux conséquences administratives distinctes : d'une part, le déclassement de la carte de séjour de Madame N. de la catégorie « privilégiée » à la catégorie « ordinaire » ; d'autre part, le rejet de sa demande de renouvellement de certificat de domicile, notifié par lettre du Ministre d'État en date du 31 mars 2006, au motif qu'elle n'avait pas maintenu sa résidence habituelle de manière effective et continue en Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant ce refus, Madame N. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État le 10 avril 2006. Par une décision du 20 avril 2006, le Ministre d'État a confirmé le rejet initial du 31 mars 2006. Madame N. a alors saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête enregistrée au Greffe général le 8 juin 2006, tendant à l'annulation de la décision confirmative du 20 avril 2006. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 août 2006, une réplique de la requérante enregistrée le 11 septembre 2006, et une duplique de l'Administration enregistrée le 13 octobre 2006. Par ordonnance du 16 décembre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 mars 2007. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, et sollicitant à titre subsidiaire toute mesure d'instruction jugée utile, la requérante développait une argumentation articulée autour de deux axes principaux : la régularité de la procédure d'une part, et le bien-fondé de la décision au regard des faits d'autre part. En premier lieu, sur le terrain procédural et probatoire, Madame N. reprochait à l'Administration de s'être fondée sur les résultats d'une enquête administrative — le rapport de la Sûreté publique — qui ne lui avaient pas été communiqués et qui n'étaient d'ailleurs pas versés aux débats par le Ministre d'État, l'empêchant ainsi d'être pleinement en mesure d'assurer sa défense. En second lieu, sur le fond, elle soutenait que la décision attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon elle, sa résidence habituelle demeurait établie à Monaco à la date du 11 décembre 2005, le bien situé à Èze-sur-Mer ne constituant qu'une résidence secondaire utilisée exclusivement durant la période estivale (au mois d'août) et lors de quelques fins de semaine, soit au maximum quatre mois par an. Pour établir la réalité de sa résidence monégasque, elle invoquait d'abord l'implantation historique de sa famille depuis la fin du XIXe siècle, sa naissance à Monaco, la présence de ses enfants et de son petit-fils monégasque, le statut de son époux, leur implication associative, la prorogation de sa carte de séjour jusqu'en 2009 et le centre de ses intérêts professionnels et familiaux. En cours d'instance, au stade de la réplique, afin de contrer les arguments de l'Administration qu'elle qualifiait de « vagues hypothèses », elle a produit plusieurs pièces matérielles : une attestation des propriétaires de l'appartement monégasque certifiant son usage mixte (habitation et cabinet d'orthophoniste), un procès-verbal de constat d'huissier visant à établir la réalité de l'occupation et de l'usage d'habitation de ce local, des témoignages de voisins affirmant l'avoir rencontrée à divers moments de la journée, ainsi que des factures d'électricité et un relevé de factures téléphoniques de Monaco (dont elle indiquait dans sa réplique qu'il établissait l'absence de communication le soir). En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête, en soutenant que la décision n'était entachée ni d'erreur de fait, ni d'erreur manifeste d'appréciation, mais reposait sur des faits matériellement exacts corroborés par des indices précis et concordants. Sur le terrain des principes directeurs du contentieux de la preuve, le Ministre d'État rappelait qu'en vertu du paragraphe 3 de l'article 22 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, la charge de la preuve de la résidence à Monaco incombe à chaque détenteur d'un certificat de domicile qui en sollicite le renouvellement. En outre, l'Administration posait comme postulat juridique que seule la résidence habituelle sur le territoire de la Principauté détermine la délivrance ou le refus du certificat, de sorte que toute autre considération — qu'elle soit d'ordre familial, professionnel ou associatif — est totalement inopérante sur la légalité de la décision. Sur le terrain de l'analyse factuelle, le Ministre d'État déconstruisait méthodiquement les éléments avancés par la requérante pour démontrer que le local monégasque n'était utilisé qu'à titre professionnel et que le couple résidait habituellement à Èze-sur-Mer : - S'agissant de la nature des locaux : l'appartement de cinq pièces initialement occupé à Monaco avait été remplacé par l'acquisition d'un trois-pièces d'habitation en France, tandis que l'adresse monégasque revendiquée correspondait à un local de deux pièces loué sous le régime de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 expressément pour l'exercice de la profession d'orthophoniste, ce qui contredisait l'attestation des propriétaires. - S'agissant des témoignages et du constat d'huissier : la présence de Madame N. en journée constatée par les voisins était jugée normale pour un cabinet professionnel ; quant au constat d'huissier, dressé à la demande de l'intéressée qui avait eu toute latitude pour « arranger » l'intérieur des lieux au préalable, il ne prouvait nullement une résidence habituelle. - S'agissant des données objectives de consommation et de déplacement : les factures d'électricité produites par la requérante elle-même révélaient une consommation plus importante à Èze-sur-Mer qu'à Monaco. Le relevé des factures téléphoniques du local monégasque pour la période de janvier à juin 2006 démontrait que la quasi-totalité des appels étaient passés entre 8 heures et 20 heures (heures d'ouverture du cabinet) et qu'aucun appel n'était émis le week-end. Enfin, le Ministre d'État produisait les relevés journaliers d'entrée et de sortie du véhicule de Madame N. au parking Saint-Charles (où elle disposait d'un abonnement), lesquels établissaient qu'à trois exceptions près, elle arrivait le matin vers 9 heures ou en début d'après-midi vers 13 heures pour repartir le soir vers 20 heures. L'Administration en déduisait qu'il était prouvé que la requérante ne couchait pratiquement jamais dans son local monégasque. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une double interrogation juridique, touchant tant au régime probatoire applicable aux demandes de renouvellement de certificat de domicile sous l'empire de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 qu'à l'étendue du contrôle juridictionnel exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'appréciation administrative de la notion de résidence habituelle. Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : à qui incombe la charge de la preuve du maintien de la résidence habituelle à Monaco lors d'une demande de renouvellement d'un certificat de domicile au titre de l'article 22, paragraphe 3, de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, selon quelle méthode cette résidence doit-elle être caractérisée, et selon quel degré de contrôle le juge administratif vérifie-t-il la légalité interne du refus opposé par le Ministre d'État lorsque le demandeur invoque des attaches personnelles et professionnelles anciennes face à des indices matériels de présence physique limitée aux seules heures ouvrables ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande rigueur syllogistique en cinq considérants, qui fixent successivement le cadre normatif de la charge de la preuve, la qualification juridique de la notion de résidence habituelle, l'évaluation critique des preuves apportées par la requérante, la confrontation aux indices matériels objectifs du dossier, et enfin la conclusion quant à la légalité de l'acte attaqué. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême circonscrit le débat probatoire en se fondant directement sur le texte conventionnel applicable (bien que les visas mentionnent par une simple erreur matérielle de plume l'année « 1983 », le premier considérant rectifie en visant exactement la Convention du 18 mai 1963). Citant expressément les termes du paragraphe 3 de l'article 22 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, selon lesquels « *La validité du certificat de domicile sera désormais limitée à trois ans. Il appartiendra à chaque détenteur d'en faire prolonger la durée par l'Administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco* », le juge en déduit de manière impérative « *qu'il résulte de ces stipulations que la charge de la preuve incombe au demandeur* ». Cette prémisse est fondamentale : elle écarte implicitement mais nécessairement le grief tiré du défaut de communication ou de production du rapport de la Sûreté publique. Puisqu'il appartient à l'administré de démontrer positivement qu'il réside à Monaco, l'Administration n'supporte pas la charge initiale de la preuve de la non-résidence. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême définit la nature de l'opération de vérification de la résidence et la méthode d'appréciation qui s'y attache : « *Considérant que la constatation de la résidence habituelle est une question de pur fait qui doit être résolue au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants* ». En qualifiant la résidence habituelle de « question de pur fait », le juge écarte toute approche purement formelle ou statutaire (telle que la détention d'un titre de séjour ou des liens d'état civil) au profit d'une approche réaliste et concrète, fondée sur la méthode du faisceau d'indices. Dans un troisième temps, le Tribunal procède à l'appréciation de la valeur probante des éléments avancés par la requérante pour satisfaire à son obligation probatoire. Il relève que Madame N. « *ne fait état que de liens familiaux et professionnels, de témoignages et d'un constat d'huissier* ». Le juge estime que ces éléments « *ne sont pas par eux-mêmes de nature à justifier* » que l'appartement loué à Monaco (dont le Tribunal note au passage, en conciliant les thèses des parties sur le contrat, qu'il a été loué selon le bail du 16 mars 2001 pour l'exercice de l'activité d'orthophoniste et, selon l'avenant du 22 septembre 2004, à usage mixte) constitue le siège de sa résidence habituelle. Ainsi, même en admettant que l'avenant de 2004 ait conféré un usage mixte au local, la preuve d'une habitation effective n'est pas rapportée par des attestations de tiers, un constat ponctuel ou un enracinement familial et professionnel. Dans un quatrième temps, le Tribunal Suprême mobilise les indices matériels précis et concordants versés aux débats, tant par la requérante que par l'Administration, lesquels démontrent positivement l'absence de résidence habituelle à Monaco et la localisation de celle-ci en France. Le juge retient quatre éléments factuels déterminants : 1. **La configuration immobilière comparée** : l'acquisition le 10 août 2004 par les époux N. d'un appartement à Èze-sur-Mer « *de dimensions plus importantes que l'appartement qu'elle a loué à Monaco pour un usage professionnel et mixte* ». 2. **Les relevés téléphoniques** : l'analyse minutieuse des documents produits par Madame N. elle-même pour la période du 1er janvier au 30 juin 2006 révèle que les appels passés depuis l'appartement de Monaco « *n'ont jamais été passés dans la matinée avant 10 heures et ont rarement été passés dans la soirée après 19 heures et ne l'ont été que deux fois, dans la même soirée, le 13 février 2006, après 22 heures* ». 3. **La consommation énergétique** : ces mêmes documents produits par la requérante établissent que « *la consommation d'électricité de l'appartement d'Èze-sur-mer a été nettement supérieure à celle de l'appartement de Monaco* ». 4. **Les mouvements de stationnement automobile** : les documents produits par le Ministre d'État démontrent que les entrées de la requérante dans le parc de stationnement loué à proximité de son appartement monégasque « *ont toujours eu lieu dans la matinée ou en début d'après-midi et les sorties, en fin d'après-midi, et que les entrées et sorties n'ont jamais eu lieu en fin de semaine* ». Dans un cinquième et dernier temps, tirant les conséquences juridiques de ces constatations factuelles, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur les motifs de fait de la décision administrative. Alors que la requérante invoquait une « erreur manifeste d'appréciation » (qui correspond à un contrôle restreint), le juge se place sur le terrain du contrôle de l'exactitude matérielle des faits — composante du contrôle normal — en jugeant qu'en constatant que Madame N. n'avait pas maintenu sa résidence habituelle de manière effective et continue à Monaco et en refusant, par voie de conséquence, le renouvellement sollicité, « *le Ministre d'État ne s'est pas fondé sur des faits matériellement inexacts* ». La requête est, par suite, rejetée sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée à titre subsidiaire. ### C. Le dispositif Par ces motifs, la haute juridiction prononce le dispositif suivant : > « Décide : > Article 1er. – La requête de Mme N. est rejetée. > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de Mme N. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Dame D. T. épouse N. c/ Ministre d'État* du 20 mars 2007 constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence administrative et fiscale monégasque relative à l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Son apport majeur réside dans la clarification rigoureuse de l'articulation entre les règles conventionnelles d'attribution de la charge de la preuve et les méthodes du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. En premier lieu, l'arrêt consacre avec force l'autonomie de la notion de « résidence habituelle » au sens de la Convention de 1963 par rapport à la notion civiliste ou sociologique du « centre des intérêts vitaux » ou familiaux. Dans son argumentation, la requérante tentait d'importer dans le débat relatif au certificat de domicile une conception globale du rattachement territorial : naissance en Principauté, présence de la famille sur quatre générations, exercice exclusif de la profession libérale depuis plus de trente ans, vie associative et détention d'une carte de séjour valide jusqu'en 2009. Le Tribunal Suprême valide entièrement la thèse de l'Administration selon laquelle ces considérations, pour légitimes et avérées qu'elles soient, sont inopérantes. Le certificat de domicile prévu par l'article 22, paragraphe 3, de la Convention de 1963 ne récompense pas un ancrage historique ou économique ; il constate une réalité physique : le fait d'habiter — c'est-à-dire, très concrètement, de vivre, de passer ses soirées, ses nuits et ses fins de semaine — de manière effective et continue sur le territoire monégasque. En deuxième lieu, sur le terrain de la preuve en droit public, l'arrêt illustre le mécanisme du renversement textuel de la charge probatoire et ses conséquences sur le principe du contradictoire. En règle générale, lorsque l'Administration prend une décision défavorable ou retire un avantage en se fondant sur les conclusions d'une enquête de police ou de la Sûreté publique, le juge
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 669991_A > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 669991_A ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/02-14-669991_A)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'accès aux professions réglementées au sein de la Principauté de Monaco fait l'objet d'un encadrement législatif et réglementaire particulièrement strict, marqué notamment, pour certaines d'entre elles, par l'instauration d'un contingentement numérique. Tel est le cas des professions d'expert-comptable et de comptable agréé, régies par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé. Conformément aux dispositions des articles 1er et 5 de cette loi, l'exercice de ces activités est subordonné à l'obtention préalable d'une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel après avis motivé du Conseil de l'Ordre. Par ailleurs, en application de l'article 4 de ce même texte législatif, le nombre maximal de professionnels susceptibles d'être autorisés à exercer est déterminé par voie réglementaire. À la fin du mois de novembre 2013, ce *numerus clausus* a fait l'objet d'une majoration par l'Ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013 fixant le nombre d'experts-comptables et de comptables agréés autorisés à exercer la profession, lequel a été porté de vingt-huit à trente-deux membres. C'est dans ce cadre juridique précis que s'inscrit la démarche de Monsieur m. AM. Titulaire du diplôme d'expert-comptable depuis l'année 1988, ce professionnel justifiait de plus de vingt-cinq années d'expérience acquise en France, dans la commune limitrophe de Beausoleil. Selon ses propres déclarations, l'absence d'exercice antérieur sur le territoire monégasque résultait du rejet de ses précédentes demandes d'inscription au tableau de l'Ordre ainsi que du refus des cabinets comptables monégasques de procéder à son embauche. Néanmoins, l'intéressé se prévalait d'attaches anciennes et étroites avec la Principauté, affirmant y demeurer en qualité de résident monégasque depuis quarante-huit ans et posséder une connaissance approfondie de la législation locale, une part essentielle de sa clientèle résidant à Monaco. À partir de l'année 2013, la situation professionnelle de Monsieur m. AM. au sein de la Principauté a connu une évolution notable. Il a en effet intégré un cabinet monégasque en qualité de salarié, travaillant dans un premier temps au sein du cabinet NA., structure qu'il envisageait de reprendre, avant de poursuivre son activité salariée au sein du cabinet PA. Parallèlement, il est devenu détenteur de vingt-cinq pour cent du capital social de la société anonyme monégasque (SAM) d'expertise comptable dénommée « EXPERTISIGN », constituée conjointement avec Madame PA., société dont les statuts ont d'ailleurs été formellement approuvés par un arrêté ministériel en date du 11 mars 2015. Fort de cette implantation professionnelle nouvelle et de ces qualifications, Monsieur m. AM. a formulé, le 18 septembre 2013, une demande officielle tendant à son admission au tableau de l'Ordre des Experts-Comptables de Monaco. Toutefois, le 19 mai 2015, le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie lui a notifié une décision de rejet. Pour motiver ce refus, l'autorité administrative a exposé que, postérieurement à la majoration du *numerus clausus* porté de vingt-huit à trente-deux professionnels à la fin du mois de novembre 2013, et compte tenu du départ de deux comptables agréés, il avait été procédé à l'examen et au classement des candidatures en attente. Ce classement a été opéré par la mise en œuvre de critères de sélection définis en concertation avec le Conseil de l'Ordre, incluant l'existence d'attaches monégasques sérieuses, l'accomplissement d'un travail récent en cabinet à Monaco sur une période de trois à cinq ans précédant la demande, la reprise ou l'intégration d'un cabinet existant, ainsi que l'association assortie d'un projet de reprise et du parrainage du titulaire. L'application de cette grille d'analyse a conduit le Ministre d'État, après avis du Conseil de l'Ordre, à retenir les candidatures de Mesdames AR. et TA. Le plafond réglementaire fixé par le *numerus clausus* se trouvant dès lors intégralement atteint par ces deux nominations, l'administration a indiqué à Monsieur m. AM. qu'il ne pouvait être donné une suite favorable à sa propre demande. Estimant cette décision infondée, Monsieur m. AM. a exercé, le 14 juillet 2015, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de ce refus. Le silence gardé par l'autorité administrative sur cette réclamation a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant ainsi le litige administratif. Note sera prise que, bien que le chapeau d'indexation documentaire figurant en en-tête du texte diffusé fasse mention, par une erreur matérielle manifeste de titrage, d'une affaire « Sieur e. MA. » et d'une problématique fiscale relative à la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et à un certificat de domicile, le corps intégral de l'arrêt rendu par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême concerne exclusivement la requête de Monsieur m. AM. relative à l'accès à la profession d'expert-comptable. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au silence de l'administration, Monsieur m. AM. a saisi la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 11 janvier 2016 sous le numéro TS 2016-01, il a sollicité du Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours gracieux du 14 juillet 2015 formé contre la décision initiale de rejet de sa demande d'admission au tableau de l'Ordre des Experts-Comptables notifiée le 19 mai 2015, outre la condamnation de l'État de Monaco aux dépens. L'instruction de l'affaire s'est déroulée selon une procédure écrite contradictoire classique, ponctuée par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 14 mars 2016, d'une réplique du requérant le 12 avril 2016, et d'une duplique de l'administration le 12 mai 2016, avant la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 23 mai 2016. Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant désignée comme rapporteur par ordonnance du 14 janvier 2016, a présenté son rapport lors de l'audience publique du 18 novembre 2016, à laquelle l'affaire avait été renvoyée par ordonnance du 21 septembre 2016. Au soutien de ses prétentions, le requérant, représenté par Maître Sophie Lavagna, a développé une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, complétée en réplique par des éléments relatifs à la recevabilité de son action. Sur le terrain de la recevabilité, en réponse aux fins de non-recevoir opposées par l'État, Monsieur m. AM. a fait valoir que l'exercice d'un recours gracieux avait eu pour effet de conserver le délai du recours contentieux. Invoquant les garanties du droit à un procès équitable issues de l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme, il a soutenu être parfaitement recevable à critiquer la légalité de la décision initiale du 19 mai 2015 lui faisant grief, d'autant plus que les motifs propres de la décision implicite de rejet issue du silence du Ministre d'État ne lui étaient, par définition, pas connus. Sur le fond du droit, le requérant arguait, en premier lieu, d'une illégalité externe tenant à la violation de la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs. Selon lui, la décision initiale était dépourvue de motivation valable dès lors qu'il satisfaisait à l'intégralité des conditions légales prescrites par l'article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, mais également aux critères complémentaires exigés par le Gouvernement (résidence de quarante-huit ans, activité salariée à Monaco depuis 2013 au sein des cabinets NA. puis PA., détention de vingt-cinq pour cent de la SAM « EXPERTISIGN » agréée en mars 2015). En deuxième lieu, il invoquait un moyen tiré de la cohérence de son statut professionnel au regard des articles 11 et 12 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 : en sa qualité d'associé d'une société d'expertise comptable régulièrement approuvée par arrêté ministériel, il devait nécessairement disposer de la faculté légale de signer les actes accomplis dans le cadre de ses missions qui engagent sa responsabilité personnelle. En troisième lieu, dans son mémoire en réplique, il a soulevé l'incompétence du Ministre d'État et du Conseil de l'Ordre pour édicter des critères de sélection supplémentaires, soutenant que la définition des conditions d'accès à la profession relève exclusivement du domaine de la loi. Enfin, en quatrième lieu, il dénonçait le caractère discriminatoire et potentiellement arbitraire de la décision attaquée. Il reprochait à l'administration la mise en œuvre tardive de critères nouveaux, imprécis et dépourvus de hiérarchisation, tout en soulignant que l'acte de refus n'explicitait nullement en quoi les deux candidates retenues satisfaisaient davantage que lui à ces exigences, alors même que le dépôt de sa propre candidature était antérieur aux leurs. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du demandeur aux entiers dépens, en opposant à titre principal des obstacles procéduraux majeurs et, à titre subsidiaire, le mal-fondé des griefs. Sur le plan procédural, l'administration soulevait tout d'abord une fin de non-recevoir tirée de l'objet même de la requête. Selon le Ministre d'État, la décision de rejet d'un recours gracieux ne se substituant pas à la décision initiale, le requérant, qui n'avait formellement conclu dans sa requête introductive d'instance qu'à l'annulation de la seule décision implicite de rejet du recours gracieux, n'était pas recevable à critiquer les vices propres (notamment le défaut de motivation) d'une décision initiale qu'il n'avait pas formellement attaquée. Ensuite, et de manière décisive dans laduplique, l'État soulevait l'inopérance radicale de la requête : Monsieur m. AM. n'ayant pas contesté par la voie contentieuse les deux décisions individuelles d'inscription au tableau accordées à Mesdames AR. et TA. — décisions dont il avait pourtant été expressément informé dans le corps même du courrier de rejet du 19 mai 2015 —, il ne pouvait plus utilement soutenir que le *numerus clausus* fondant le refus qui lui était opposé n'aurait pas été régulièrement atteint. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État défendait la pleine légalité de son action. Se référant expressément à un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême (TS, 8 mars 2005, *sieur GR.*), il affirmait détenir de l'article 5 de la loi n° 1.231, dans un contexte de *numerus clausus* prévu à l'article 4, la compétence légale pour définir, après avis du Conseil de l'Ordre, des critères objectifs de sélection afin de départager des candidatures excédant le nombre de places disponibles. Or, en l'espèce, le requérant ne satisfaisait pas au critère relatif à l'ancienneté d'exercice en cabinet à Monaco (trois à cinq ans), n'ayant travaillé comme salarié dans la Principauté que durant les quatre mois précédant le dépôt de sa demande du 18 septembre 2013. En outre, l'argument tiré de sa qualité d'associé de la SAM « EXPERTISIGN » était qualifié d'inopérant, l'absence d'inscription au tableau lui interdisant précisément de signer des actes ès qualités d'expert-comptable monégasque. Enfin, l'administration écartait tout grief de discrimination : le rejet reposait sur le constat objectif d'une durée de travail insuffisante à Monaco par rapport aux autres candidates — dont la situation individuelle n'avait pas à être justifiée dans l'acte notifié au requérant —, tandis que l'ancienneté de la demande ne constituait nullement un critère légal de priorité. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, soumettait à la haute juridiction monégasque une double problématique juridique, articulant les règles de recevabilité du recours pour excès de pouvoir et la théorie de la compétence liée dans le contentieux des autorisations administratives contingentées. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité et de l'office du juge, se posait la question de la détermination exacte de l'étendue du litige lorsque le requérant, après l'exercice d'un recours administratif préalable, rédige ses conclusions aux fins d'annulation en ne visant formellement que la seule décision de rejet de son recours gracieux, tout en développant des moyens de légalité dirigés contre l'acte initial. Le juge de l'excès de pouvoir doit-il s'en tenir à une lecture littérale et formaliste des conclusions de la requête, entraînant l'irrecevabilité des griefs visant la décision primitive, ou lui appartient-il de requalifier l'objet de la demande pour embrasser l'ensemble du processus décisionnel faisant grief ? En second lieu, sur le terrain de la légalité et de l'opérance des moyens, le problème juridique central résidait dans les conséquences contentieuses attachées à l'existence d'un *numerus clausus* réglementaire lorsque celui-ci a été intégralement saturé par des décisions individuelles d'autorisation accordées à des tiers concurrents. Plus précisément, lorsqu'un candidat évincé attaque le refus d'admission à une profession réglementée motivé par l'atteinte du plafond numérique légal, sans avoir préalablement ou simultanément contesté la légalité de l'acte réglementaire fixant ce plafond ni celle des arrêtés individuels ayant attribué les dernières places disponibles à d'autres candidats, l'autorité administrative se trouve-t-elle en situation de compétence liée pour rejeter sa demande, rendant par là même inopérants tous les moyens de légalité externe et interne soulevés à l'encontre de ce refus ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur méthodologique, scindant nettement l'examen de la recevabilité de celui de la légalité au fond, selon une logique qui accorde d'abord au justiciable le bénéfice d'une conception libérale de l'accès au prétoire, avant de lui opposer la rigueur mécanique des règles régissant la compétence liée. Dans un premier temps, statuant « Sur la recevabilité », le Tribunal Suprême écarte fermement la fin de non-recevoir très formaliste soulevée par le Ministre d'État. Pour ce faire, la juridiction pose un principe directeur gouvernant l'office du juge administratif : « il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification ». Appliquant ce pouvoir d'interprétation constructive aux faits de l'espèce, le Tribunal relève que l'acte formellement attaqué par Monsieur m. AM. « n'est autre qu'une décision de rejet du recours gracieux formé contre la décision notifiée le 19 mai 2015 ». En conséquence, la haute juridiction déduit « que la requête doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision que contre la décision implicite de rejet ». Par ce raisonnement, le Tribunal Suprême refuse de dissocier artificiellement le sort du rejet du recours gracieux de celui de la décision initiale qu'il confirme. En réputant la requête dirigée simultanément contre les deux actes, il purge le recours du vice de procédure allégué par la défense et rend la requête pleinement recevable, sans même avoir besoin de mobiliser l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme qu'invoquait le requérant dans sa réplique. Dans un second temps, statuant « Sur la légalité », le Tribunal Suprême déploie un syllogisme implacable qui court-circuite l'ensemble du débat de fond relatif à la motivation de l'acte, à la compétence du Ministre d'État pour fixer des critères de sélection ou au caractère prétendument discriminatoire du choix opéré. La majeure du syllogisme consiste en un rappel précis du cadre normatif régissant l'accès à la profession : en vertu des articles 1er et 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, l'exercice des professions d'expert-comptable et de comptable agréé requiert une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel après avis motivé du Conseil de l'Ordre ; en vertu de l'article 4 de la même loi et de son texte d'application, l'Ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013, le nombre maximal de professionnels autorisés est impérativement fixé à trente-deux. La mineure du syllogisme procède des constatations factuelles et procédurales issues de l'instruction : à la suite du départ de deux comptables agréés, le Ministre d'État a attribué les places vacantes en retenant, après avis du Conseil de l'Ordre, les candidatures de Mesdames AR. et TA. Or, le Tribunal observe un double silence contentieux de la part du requérant : d'une part, Monsieur m. AM. « ne conteste pas la légalité de l'Ordonnance fixant le nombre maximal des experts-comptables et des comptables agréés susceptibles d'être autorisés à exercer » ; d'autre part, il « n'a pas contesté celle des arrêtés ayant autorisé Mmes AR. et TA. à exercer la profession d'expert-comptable ». La conclusion s'impose alors avec la force de l'évidence juridique : les arrêtés nommant les deux concurrentes étant devenus définitifs faute de recours, et la légalité du plafond de trente-deux membres n'étant pas remise en cause par la voie de l'exception d'illégalité, le *numerus clausus* se trouvait légalement et matériellement saturé à la date où le Ministre d'État devait statuer sur le sort de Monsieur m. AM. Dès lors, « le numerus clausus ayant été atteint, le Ministre d'État était tenu de rejeter la candidature de M. AM. ». L'emploi du verbe « était tenu » caractérise l'existence d'une compétence liée de l'autorité administrative : celle-ci ne disposait plus d'aucun pouvoir d'appréciation et avait l'obligation légale de refuser l'autorisation sollicitée, sous peine de violer directement l'Ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013. Conformément aux principes classiques du contentieux administratif, la constatation de cette compétence liée entraîne la neutralisation intégrale de l'argumentation du demandeur : « par suite, l'ensemble des moyens soulevés par M. AM. sont inopérants ». Qu'il s'agisse de l'insuffisance de motivation au regard de la loi du 29 juin 2006, de l'incompétence du Gouvernement pour édicter des critères de classement, des droits attachés à la qualité d'associé de la SAM « EXPERTISIGN » selon les articles 11 et 12 de la loi n° 1.231, ou de la rupture d'égalité, aucun de ces moyens, à les supposer même fondés, ne pouvait exercer d'influence sur le sens de la décision administrative, laquelle était commandée par l'épuisement objectif du contingent légal. Le Tribunal Suprême rejette en conséquence la requête et condamne le demandeur aux dépens. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 juillet 1981, n° 27524 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 juillet 1981, n° 27524 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1981/07-01-27524)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de l'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique et rigoureux de l'application des conventions fiscales bilatérales conclues entre la France et la Principauté de Monaco, et plus particulièrement de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (également visée dans la décision comme datée du 16 mai 1963), rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963, laquelle a succédé à la Convention du 23 décembre 1951 (visée comme rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 1063 du 18 mai 1963). Ce dispositif conventionnel régit notamment le statut fiscal des ressortissants français établis sur le territoire monégasque et détermine les conditions dans lesquelles ces derniers peuvent être exemptés de l'impôt sur le revenu perçu en France, exemption matérialisée sur le plan administratif par la détention d'un document spécifique : le certificat de domicile. En l'espèce, la demoiselle L., de nationalité française, prétendait justifier d'une résidence habituelle et ininterrompue sur le territoire de la Principauté de Monaco à compter du 13 octobre 1957, et du maintien de cette résidence jusqu'au jour de ses démarches administratives. À l'époque de l'intervention de la Convention fiscale du 18 mai 1963 (et à la date de référence du 13 octobre 1962 fixée par ce texte), l'intéressée n'avait pas encore atteint l'âge de la majorité légale. De ce fait, ou pour des raisons tenant à sa situation personnelle de mineure, elle n'avait pas sollicité ni obtenu de certificat de domicile sous l'empire de l'ancienne Convention franco-monégasque du 23 décembre 1951. La situation factuelle de la demoiselle L. présentait en outre plusieurs particularités relevées au cours de l'instruction administrative du dossier. D'une part, en l'année 1966, alors qu'elle était encore mineure, ses parents ont quitté la Principauté pour établir leur domicile en France. D'autre part, une enquête diligentée par les services de police a fait apparaître que, durant la période allant de 1966 à 1968, la jeune fille avait poursuivi des études sur le territoire de la commune française limitrophe de Beausoleil. Néanmoins, la demoiselle L. disposait d'une carte d'identité de résident privilégié à Monaco, dont elle avait obtenu le renouvellement, et soutenait y avoir toujours conservé son séjour principal. Souhaitant bénéficier du régime d'exonération de l'impôt sur le revenu français prévu par l'article 7 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 en faveur des Français justifiant de cinq ans de résidence habituelle à Monaco au 13 octobre 1962, la demoiselle L. a saisi l'Administration monégasque le 12 octobre 1979 d'une demande tendant à la délivrance, pour la première fois à son profit, d'un certificat de domicile. Par une décision en date du 29 novembre 1979, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande. Selon les éléments rapportés dans la décision, cette décision initiale de rejet n'a été reçue par la requérante que le 3 décembre 1979. Entendant contester ce refus, la demoiselle L. a rédigé une lettre datée du 1er février 1980 par laquelle elle formait un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État afin qu'il revienne sur sa position. Les conditions exactes de la remise de ce recours gracieux ont fait l'objet d'une divergence factuelle majeure entre les parties : tandis que la requérante affirmait avoir déposé son pli directement au Département des Finances le 1er février 1980 (soit la veille de l'expiration du délai de recours qu'elle fixait au 2 février 1980), les services administratifs y ont apposé un cachet d'enregistrement portant la date du 20 février 1980. Statuant sur ce recours gracieux, le Ministre d'État a, par une nouvelle décision en date du 28 octobre 1980, confirmé sa décision initiale de rejet du 29 novembre 1979, refusant ainsi définitivement de délivrer à la demoiselle L. le certificat de domicile sollicité. C'est dans ces circonstances que le litige a été porté sur le terrain juridictionnel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 23 décembre 1980, la demoiselle L. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 28 octobre 1980 confirmant, sur recours gracieux, le rejet de sa demande de certificat de domicile en date du 29 novembre 1979. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : après la requête initiale, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 25 février 1981, à laquelle la requérante a répondu par un mémoire en réplique le 25 mars 1981, suivi d'un mémoire en duplique du Ministre d'État présenté le 22 avril 1981. Par une ordonnance du 18 mai 1981, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en section administrative. Les débats devant la Haute Juridiction se sont cristallisés autour de deux axes distincts : la recevabilité formelle du recours contentieux au regard des délais de procédure, et le bien-fondé de la demande au regard des dispositions combinées du droit civil monégasque et du droit fiscal conventionnel franco-monégasque. #### 1. Sur le terrain de la recevabilité Dans sa contre-requête et sa duplique, le Ministre d'État a soulevé à titre principal une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête contentieuse. Son argumentation reposait sur le mécanisme de prorogation du délai de recours contentieux par l'exercice d'un recours administratif préalable, régi par l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 29-84 du 16 avril 1963 sur l'Organisation et le Fonctionnement du Tribunal Suprême. Selon le représentant de l'État, la décision initiale de rejet datant du 29 novembre 1979, le recours gracieux destiné à conserver le délai du recours contentieux aurait dû être formé au plus tard le 1er février 1980. Or, si la lettre de recours gracieux de la demoiselle L. portait bien la date scripturale du 1er février 1980, elle n'avait été reçue par le Département des Finances que le 20 février 1980, ainsi qu'en faisait foi, selon l'Administration, le cachet officiel d'enregistrement apposé sur le document. Le recours gracieux étant dès lors tardif car intervenu plus de deux mois après la décision initiale, il n'avait pu conserver le délai de recours contentieux, frappant ainsi d'irrecevabilité la requête dirigée contre la décision confirmative du 28 octobre 1980. En réplique, la demoiselle L. soutenait que sa requête était parfaitement recevable. Précisant avoir reçu la notification de la décision du 29 novembre 1979 à la date du 3 décembre 1979, elle faisait valoir que le délai de deux mois pour former son recours gracieux avait commencé à courir le 4 décembre 1979 pour expirer le 2 février 1980. Elle maintenait avoir déposé sa lettre de recours au Département des Finances dès le 1er février 1980, soit avant l'échéance du terme. Surtout, elle contestait la force probante du cachet administratif daté du 20 février 1980, arguant qu'une telle marque apposée unilatéralement par l'Administration ne constituait pas une preuve suffisante de la date réelle de réception, et soulignait qu'au demeurant, dans sa correspondance antérieure avec elle, le Ministre d'État n'avait jamais contesté la coïncidence entre la date figurant sur la lettre et celle de sa réception effective. #### 2. Sur le fond du droit Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la demoiselle L. développait une argumentation articulée en trois moyens principaux : * **L'interprétation téléologique et littérale de la Convention de 1963 :** La requérante fondait sa demande sur la combinaison des articles 7 et 22 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963. Selon elle, l'article 7 régissait la délivrance, pour la première fois, d'un certificat de domicile et n'imposait qu'une double condition matérielle : justifier d'une résidence habituelle à Monaco à compter du 13 octobre 1957 (soit cinq ans avant le 13 octobre 1962) et établir le maintien de cette résidence jusqu'au jour de la demande. Elle soutenait qu'aucune stipulation conventionnelle ne permettait d'exclure de ce bénéfice les personnes qui n'avaient pas atteint leur majorité à l'époque de l'intervention de la Convention. En réplique, elle ajoutait qu'il était contraire à l'esprit des rédacteurs du traité de prétendre que l'article 22, alinéa 3, n'envisageait que le seul renouvellement des certificats existants, car une telle lecture aboutirait à priver de la qualité de résident privilégié tout ressortissant français mineur non détenteur d'un certificat à la date de la Convention, quand bien même il remplirait les conditions de fond de l'article 7. Elle relevait d'ailleurs une contradiction dans la défense de l'Administration qui, dans un passage de sa contre-requête, admettait explicitement la possibilité d'attribuer un tel certificat à un mineur. * **L'autonomie de la notion fiscale de domicile par rapport au droit civil :** La requérante contestait le motif de rejet qui lui avait été opposé par l'Administration sur le fondement de l'article 80 du Code civil monégasque, aux termes duquel le domicile du mineur non émancipé est celui de ses parents. Elle faisait valoir qu'en droit fiscal, la notion de domicile est autonome et s'identifie au lieu du séjour principal effectif, indépendamment du rattachement légal civiliste. * **La réalité matérielle de sa résidence continue à Monaco :** Sur le plan probatoire, la demoiselle L. affirmait rapporter la preuve de sa résidence habituelle et ininterrompue dans la Principauté par la production de divers documents administratifs, au premier rang desquels figurait le renouvellement de sa carte d'identité de résident privilégié, ainsi que par des témoignages et attestations de voisins. Elle précisait que ces témoignages avaient été délivrés en toute liberté et qu'il appartenait aux services de police de les vérifier s'ils l'estimaient nécessaire. En défense au fond, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant trois séries d'arguments : * **Le défaut de base légale de la demande au regard de l'article 22, alinéa 3, de la Convention :** Pour le Ministre d'État, le recours manquait en droit car il tendait à la délivrance d'un *premier* certificat de domicile dans une hypothèse nullement prévue par la Convention du 18 mai 1963. Il soulignait que l'article 22, alinéa 3 — seule disposition du traité mentionnant expressément le certificat de domicile — traitait exclusivement du maintien et du renouvellement des certificats déjà délivrés en application de la Convention antérieure du 23 décembre 1951 et validés conformément à la nouvelle Convention. Le Ministre précisait dans sa duplique que cette interprétation stricte avait déjà été confirmée par la jurisprudence du Tribunal Suprême. * **L'incidence de la minorité et de l'article 80 du Code civil :** À titre subsidiaire, l'Administration faisait valoir que même à supposer que la requérante eût été susceptible, au 13 octobre 1962, d'obtenir un certificat de domicile pouvant être validé avant le 1er juillet 1963, elle aurait en tout état de cause perdu tout droit au renouvellement de ce titre dès 1966 et jusqu'à sa majorité. En effet, ses parents ayant transféré leur domicile en France en 1966, le domicile légal de la demoiselle L., alors mineure, s'était trouvé transféré de plein droit en France par l'effet impératif de l'article 80 du Code civil, ce qui n'entrait nullement en contradiction avec l'interprétation générale de la Convention soutenue par le Gouvernement. * **L'insuffisance des preuves de résidence :** Enfin, sur le terrain factuel, le Ministre d'État déniait toute valeur probante aux attestations versées aux débats par la requérante, observant que ces documents avaient été rédigés par l'intéressée elle-même avant d'être simplement signés par des voisins. Il opposait à ces écrits privés la force probante supérieure des constatations officielles contenues dans le rapport d'enquête de police produit par la défense, lequel établissait que la requérante avait effectué ses études en France, à Beausoleil, de 1966 à 1968. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, siégeant en matière administrative, était appelé à trancher deux questions de droit successives, l'une de nature processuelle, l'autre de nature substantielle. 1. **La question procédurale de la charge de la preuve de la tardiveté :** Lorsque l'Administration oppose une fin de non-recevoir tirée de la forclusion du recours contentieux au motif que le recours administratif gracieux préalable aurait été formé hors délai, le simple cachet d'enregistrement apposé par les services administratifs sur la lettre de recours gracieux suffit-il à établir la tardiveté de ce dernier face aux dénégations de l'administré qui soutient avoir déposé son pli à la date figurant sur la lettre, et à qui profite le doute en l'absence de preuve certaine de la date du dépôt ? 2. **La question de fond relative au champ d'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 :** Les dispositions combinées des articles 7 et 22, alinéa 3, de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 permettent-elles à un ressortissant français, qui invoque une résidence habituelle de cinq ans à Monaco à la date du 13 octobre 1962 mais qui n'était pas titulaire d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de la Convention antérieure du 23 décembre 1951, d'obtenir la délivrance initiale d'un premier certificat de domicile postérieurement à l'entrée en vigueur de la Convention de 1963 ? Et, à titre corollaire, quelle est l'incidence sur la légalité du refus administratif d'un motif potentiellement erroné ou débattu (tel que celui tiré de l'article 80 du Code civil ou de la réalité matérielle de la résidence) lorsque l'Administration se trouvait en situation de compétence liée pour rejeter une demande étrangère au champ d'application du texte invoqué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps parfaitement distincts, faisant preuve d'un libéralisme protecteur des droits du justiciable au stade de l'examen de la recevabilité, avant d'adopter une rigueur exégétique implacable quant à l'interprétation au fond du droit conventionnel. #### 1. Sur la recevabilité : le rejet de la fin de non-recevoir au bénéfice du doute Pour écarter la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État sur le fondement de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 29-84 du 16 avril 1963, la Haute Juridiction procède à une analyse équilibrée du fardeau probatoire. Le juge constate l'existence d'une contradiction irréductible entre deux allégations dépourvues l'une comme l'autre de démonstration absolue : d'un côté, le Ministre d'État se prévaut d'un cachet administratif daté du 20 février 1980 apposé sur la lettre de recours gracieux du 1er février 1980 (date postérieure à l'expiration du délai de recours imparti à peine de forclusion à compter de la décision du 29 novembre 1979) ; de l'autre, la demoiselle L. déclare avoir déposé cette lettre directement à la date figurant sur celle-ci (le 1er février 1980), soit avant l'expiration dudit délai. Le Tribunal Suprême tranche ce conflit probatoire par un considérant de principe d'une grande netteté : « *Considérant qu'en l'absence de preuve irréfutable apportée tant par le Ministre d'État que par la requérante quant à la recevabilité de la requête, il y a lieu de l'examiner au fond* ». Ce faisant, la juridiction refuse de conférer au cachet d'enregistrement interne de l'Administration la valeur d'une preuve authentique ou irréfragable de la date de remise d'un recours, et pose la règle selon laquelle l'incertitude probatoire entourant le respect des délais de procédure ne saurait préjudicier au droit d'accès au juge. #### 2. Sur le fond : l'interprétation stricte des conditions conventionnelles et la neutralisation des motifs surabondants Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême procède à une lecture combinée et systémique des stipulations de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Dans un premier temps, il rappelle l'objet de l'article 7 de cette Convention, sur lequel la requérante fondait sa prétention : ce texte exempte de l'impôt sur le revenu perçu en France les personnes de nationalité française qui « *justifient de 5 ans de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962* ». Toutefois, le juge affirme immédiatement que cette disposition substantielle ne peut être lue isolément ; pour sa mise en œuvre administrative (« *pour son application* »), elle doit impérativement être combinée avec l'article 22, alinéa 3, de la même Convention. Or, aux termes de ce dernier texte, le certificat de domicile, qui avait été délivré en application de la Convention antérieure du 23 décembre 1951, ne peut être maintenu que si les nationaux français qui en demandent la prorogation apportent la preuve qu'ils ont conservé leur résidence habituelle à Monaco, la durée de validité du titre ainsi prorogé étant alors ramenée à trois ans. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême déduit de cette articulation textuelle les trois conditions cumulatives et impératives auxquelles est subordonné le bénéfice de l'exonération fiscale matérialisée par le certificat de domicile : 1. Le demandeur doit, au moment où il formule sa demande, être *déjà en possession* d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de la Convention du 23 décembre 1951 ; 2. Ce certificat initial doit avoir fait l'objet d'un renouvellement depuis la date charnière du 13 octobre 1962 ; 3. L'intéressé doit enfin apporter la preuve du maintien continu de sa résidence habituelle à Monaco. Dans un troisième temps, appliquant cette grille d'analyse à l'espèce (syllogisme juridique), la Haute Juridiction relève un fait constant et dirimant : la demoiselle L. n'était pas, lors de sa demande du 12 octobre 1979, titulaire du certificat de domicile exigé par les textes. Dès lors, sa démarche ne visait pas au renouvellement d'un titre préexistant, mais tendait à la délivrance d'un *premier* certificat de domicile, hypothèse qui « *n'est prévu[e] par aucune des dispositions de la Convention du 18 mai 1963* ». Enfin, dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences contentieuses de cette exclusion du champ d'application de la loi conventionnelle sur le contrôle de légalité de l'acte attaqué. Puisque l'Administration était saisie d'une demande étrangère aux prévisions du
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 1994, n° 26188 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 1994, n° 26188 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1994/06-16-26188)) L’articulation entre les stipulations des traités internationaux et les prérogatives de puissance publique de l'administration interne constitue l’un des terrains d’élection du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Lorsque cette articulation touche à la souveraineté fiscale et aux conditions dérogatoires d'assujettissement à l'impôt des ressortissants étrangers résidant sur le territoire national, la rigueur de l'interprétation juridictionnelle devient le garant de l'équilibre conventionnel voulu par les États signataires. La décision rendue le 16 juin 1994 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en matière administrative et en Assemblée plénière dans l'affaire opposant le sieur A. C. au Ministre d'État, offre une illustration topique de cette exigence d'interprétation stricte des exceptions fiscales, tout en réaffirmant avec fermeté l'étendue de la compétence du juge de l'excès de pouvoir. Au cœur de cette affaire se trouve le régime fiscal particulier applicable aux ressortissants français résidant à Monaco, tel qu'issu de la succession de la Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 et de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Ce cadre conventionnel, destiné à réguler la situation fiscale des personnes physiques de nationalité française établissant leur domicile ou leur résidence dans la Principauté, a cristallisé autour d'une date charnière — le 13 octobre 1962 — le partage entre le principe de l'assujettissement à la législation fiscale française et le maintien de situations dérogatoires. C'est précisément sur la portée temporelle et matérielle de l'une de ces dérogations, propre aux fonctionnaires, agents et employés des services publics de la Principauté, que le Tribunal Suprême a été amené à se prononcer, non sans avoir préalablement écarté un déclinatoire de compétence soulevé par l'administration et tranché divers incidents de procédure liés à la clôture de l'instruction. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse du litige s'inscrit dans la trajectoire personnelle et professionnelle d'un ressortissant français, le sieur A. C., au sein de la Principauté de Monaco. Ainsi qu'il l'expose lui-même au soutien de sa requête, l'intéressé réside sur le territoire monégasque depuis le 20 juin 1961. Durant la première partie de son séjour dans la Principauté, il a exercé son activité professionnelle dans le secteur privé, occupant des fonctions d'ingénieur au sein d'une entreprise privée. Un changement majeur dans sa situation professionnelle est intervenu plus de dix-sept ans après son installation à Monaco : le 15 septembre 1978, le sieur A. C. a été engagé par l'administration monégasque pour exercer les fonctions de chef de section contractuel au service des travaux publics. Estimant que cette qualité d'agent public monégasque, combinée à l'ancienneté de sa résidence habituelle dans la Principauté — antérieure à la date butoir fixée par les textes bilatéraux —, lui ouvrait droit à un statut fiscal dérogatoire en vertu de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, le sieur A. C. a sollicité auprès des autorités monégasques la délivrance d'un certificat de domicile. Ce document administratif revêt une importance capitale, puisqu'il conditionne historiquement la reconnaissance du statut fiscal des résidents français au regard de l'administration fiscale. L'administration monégasque a toutefois opposé une fin de non-recevoir à cette demande. Par une première décision en date du 12 mars 1993, Monsieur le Ministre d'État a refusé de délivrer au sieur A. C. le certificat de domicile sollicité. Soucieux de contester cette décision défavorable par la voie administrative préalable, le requérant a formé un recours gracieux et hiérarchique à l'encontre de ce refus initial. Ce recours administratif a fait l'objet d'une décision explicite de rejet émanant du Ministre d'État le 14 juillet 1993, confirmant ainsi le refus de délivrance du certificat de domicile. C'est dans ces circonstances que le conflit s'est noué et a été porté devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant suite au rejet explicite de son recours administratif le 14 juillet 1993, le sieur A. C. a saisi le Tribunal Suprême par une requête présentée le 13 septembre 1993. Soutenant la parfaite recevabilité de son action introduite dans le délai légal de deux mois suivant la notification du rejet explicite de son recours gracieux ou hiérarchique, le requérant poursuivait un double objectif dans la formulation de ses conclusions. D'une part, il demandait au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale du Ministre d'État du 12 mars 1993, ensemble la décision confirmative du 14 juillet 1993, avec toutes les conséquences de droit. D'autre part, il invitait la haute juridiction à « dire qu'il est fondé en sa qualité de fonctionnaire ayant sa résidence habituelle à Monaco antérieurement au 13 novembre 1962 [sic, l'arrêt mentionnant novembre dans l'exposé de la requête puis octobre dans la suite des visas et motifs], à solliciter la délivrance d'un certificat de domicile en application de l'article 7-1-b de la Convention fiscale Franco-Monégasque du 18 mai 1963 ». En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 16 novembre 1993, articulant son argumentation autour d'une exception d'irrecevabilité principale et d'une défense au fond subsidiaire. Sur le terrain de la recevabilité et de la compétence, l'autorité gouvernementale soutenait que la requête devait être déclarée irrecevable au motif que l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962 ne confère nullement compétence au Tribunal Suprême pour apprécier si un administré est ou non fondé à se voir délivrer une autorisation administrative. Cette argumentation visait manifestement le second chef des conclusions du requérant, qui tendait à une déclaration de droit positif de la part du juge. Sur le fond, et en tout état de cause, le Ministre d'État faisait valoir que ni l'article 7 de la Convention du 18 mai 1963, ni aucune autre de ses stipulations, pas plus que son article 22, ne permettaient à l'administration monégasque de délivrer un certificat de domicile au requérant. L'administration soulignait à cet égard que l'intéressé n'était pas titulaire d'un tel certificat délivré en application de la précédente Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 et renouvelé depuis le 13 octobre 1962, quand bien même il avait maintenu sans discontinuité sa résidence effective à Monaco. Dès lors, selon l'administration, la décision de refus était légalement fondée. L'échange des écritures s'est poursuivi par le dépôt d'un mémoire en réplique du sieur A. C. le 7 décembre 1993. Pour parer à l'exception d'irrecevabilité, le requérant soutenait que la référence faite dans sa requête à l'article 7-1-b de la Convention du 18 mai 1963 n'était que le « corollaire nécessaire et indispensable » de sa demande d'annulation. Sur le fond du droit, il développait une thèse interprétative autonome des textes conventionnels : selon lui, le seul fait d'avoir acquis la qualité de fonctionnaire des services publics monégasques, fût-ce postérieurement à la date du 13 octobre 1963 (ou 1962 selon les stipulations invoquées), suffisait à le placer dans une catégorie dérogeant à la règle générale de l'assujettissement à la législation fiscale française. Par voie de conséquence, il arguait que les dispositions de l'article 23-3 de la Convention de 1963 — lesquelles prévoyaient une limitation de la validité des certificats de domicile délivrés sous l'empire de la convention du 23 décembre 1951 ainsi que la procédure de leur révision ou de leur renouvellement — étaient radicalement inapplicables à son espèce. Opérant une analogie avec les personnes relevant de la Maison Souveraine visées à l'article 7-1-a de la Convention du 18 mai 1963, il concluait qu'il était en droit, de par sa seule qualité de fonctionnaire, de se prévaloir de l'article 7-1-b, dès lors qu'il n'était pas contesté qu'il avait établi sa résidence habituelle dans la Principauté antérieurement au 13 octobre 1962. Le Ministre d'État a déposé sa duplique le 10 janvier 1994, persistant purement et simplement dans les conclusions de sa contre-requête. Dès le lendemain, le 11 janvier 1994, Monsieur le Greffier en chef a dressé le procès-verbal de clôture de la procédure. C'est à la suite de cette clôture qu'est survenu un incident procédural nourri concernant le respect des délais et l'instruction écrite. Le 25 janvier 1994, le sieur A. C. a déposé un mémoire qualifié de « mémoire en réponse » à la duplique gouvernementale, maintenant ses demandes d'annulation pour violation de la Convention de 1963 et de délivrance du certificat. Le Ministre d'État a réagi par une requête du 2 février 1994, concluant au rejet de ce mémoire comme tardif, en application des articles 17-2° et 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ripostant par une contre-requête déposée par son conseil, Maître Leandri, le 14 février 1994, le requérant a demandé à son tour que la duplique du Ministre d'État du 10 janvier 1994 soit rejetée comme tardive, au motif qu'elle avait été déposée plus d'un mois après sa propre réplique du 7 décembre 1993, tout en demandant qu'il soit statué ce que de droit sur son mémoire du 25 janvier 1994. Cet imbroglio procédural a été définitivement purgé avant l'audience par une Ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 9 avril 1994. Faisant une stricte application des règles régissant la clôture de l'instruction, le Président a déclaré irrecevables les mémoires du sieur A. C. des 25 janvier 1994 et 14 février 1994 comme ayant été déposés postérieurement au procès-verbal de clôture de la procédure du 11 janvier 1994, et a déclaré par voie de conséquence sans objet la requête incidente du Ministre d'État du 2 février 1994. Après une ordonnance présidentielle du 12 mai 1994 ordonnant le renvoi de la cause, complétée par une ordonnance du 8 juin 1994 modifiant la composition de la juridiction, l'affaire a été appelée à l'audience où ont été entendus le rapport de M. Sadi Elie Fergani, les plaidoiries de Maître Etienne Léandri et de Maître Philippe Sanita, avocats-défenseurs près la Cour d'appel, ainsi que les conclusions de Monsieur le Procureur Général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La résolution du litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême commandait de répondre successivement à deux questions de droit distinctes, l'une de nature constitutionnelle et processuelle touchant à l'office du juge, l'autre de nature substantielle touchant à l'interprétation d'un traité international bilatéral. En premier lieu, sur le terrain de la compétence juridictionnelle, le Tribunal Suprême devait déterminer si une requête qui tend simultanément à l'annulation de décisions administratives de refus et à ce qu'il soit déclaré que le requérant est fondé à solliciter la délivrance d'un acte administratif (en l'espèce un certificat de domicile) relève de la compétence de la juridiction administrative suprême telle qu'elle est définie et délimitée par l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962. Plus précisément, la présence de conclusions d'apparence déclaratoire ou injonctive est-elle de nature à vicier l'ensemble de la requête et à entraîner l'incompétence du juge de l'excès de pouvoir, ou le juge doit-il qualifier le recours au regard de son objet principal consistant à contester la légalité d'un acte d'une autorité administrative ? En second lieu, sur le fond du droit, la question centrale résidait dans la détermination du champ d'application personnel et temporel de la dérogation fiscale prévue à l'article 7-1-b de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Ce texte exclut de l'assujettissement à l'impôt français « les fonctionnaires, agents et employés des services publics de la Principauté qui ont établi leur résidence habituelle à Monaco antérieurement au 13 octobre 1962 ». Le problème d'interprétation se posait dans les termes suivants : les deux conditions posées par ce texte — à savoir la résidence habituelle à Monaco et la qualité de fonctionnaire, agent ou employé des services publics — devaient-elles être réunies simultanément et cumulativement à la date de référence du 13 octobre 1962, ou suffisait-il, comme le prétendait le requérant, d'avoir établi sa résidence habituelle à Monaco avant cette date butoir et d'avoir acquis la qualité d'agent public monégasque à une date quelconque postérieure (en l'occurrence en 1978) pour pouvoir bénéficier de l'exclusion d'imposition et prétendre, le cas échéant, à un certificat de domicile ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa clarté méthodologique et sa rigueur juridique, scindant nettement l'examen de sa compétence de l'analyse au fond de la légalité des décisions attaquées. Abordant tout d'abord la question préalable de sa compétence, la haute juridiction résume la prétention du Ministre d'État selon laquelle le recours serait irrecevable au motif que l'article 90-B de la Constitution ne donne pas compétence au Tribunal pour décider si un administré est fondé ou non à obtenir une autorisation. Pour écarter cette fin de non-recevoir tirée de l'incompétence, le Tribunal Suprême procède à une analyse objective de la nature du recours. Il relève que le recours est formellement dirigé contre les décisions administratives prises par le Ministre d'État les 12 mars et 14 juillet 1993 et qu'il tend à l'annulation de ces décisions. Dès lors, indépendamment des formules employées par le requérant dans le dispositif de ses écritures invitant le juge à « dire qu'il est fondé à solliciter » le certificat, le Tribunal qualifie souverainement l'action : celle-ci « se présente donc comme un recours en annulation pour excès de pouvoir d'un acte d'une autorité administrative ». Par ce motif décisif, le juge rattache directement la requête aux prévisions de l'article 90-B-1° de la Constitution, lequel fonde sa compétence de droit commun en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. La compétence est ainsi pleinement retenue. Passant ensuite à l'examen au fond, le Tribunal Suprême commence par circonscrire le cadre normatif applicable dans le temps. Il rappelle, à titre liminaire et historique, l'économie de l'ancienne Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 : sous son empire, les nationaux français résidant à Monaco devaient, pour échapper à la législation fiscale française, produire un certificat de domicile délivré par le Ministre d'État de la Principauté après avis du Consul Général de France à Monaco. Toutefois, la juridiction pose immédiatement le principe selon lequel « la Convention du 18 mai 1963 est seule applicable en l'espèce », écartant ainsi toute survivance autonome du mécanisme général de 1951 en dehors des dispositions transitoires ou actuelles du nouveau traité. Le Tribunal procède alors à l'exégèse de l'article 7 de la Convention du 18 mai 1963. Il observe que cette convention, tout en aménageant certains droits acquis et en fixant rétroactivement la prise d'effet de ses dispositions au 13 octobre 1962, institue une règle de principe : l'assujettissement au régime fiscal français des personnes de nationalité française qui transporteront à Monaco leur domicile ou leur résidence habituelle, ou qui ne peuvent pas justifier de cinq ans de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962. Ces personnes sont imposées dans les mêmes conditions que si elles avaient leur domicile ou leur résidence en France. C'est par rapport à ce principe général d'assujettissement que s'inscrit la dérogation litigieuse. Le juge cite expressément le paragraphe « b » de l'article 7-1, qui exclut de l'application de ces dispositions « les fonctionnaires agents et employés des services publics de la Principauté qui ont établi leur résident [sic] habituelle à Monaco antérieurement au 13 octobre 1962... ». Confrontant cette stipulation conventionnelle à la situation de fait du requérant, le Tribunal Suprême constate souverainement que le sieur A. C. n'est entré dans l'administration monégasque que le 15 septembre 1978. Il délivre alors l'interprétation authentique et décisive du texte conventionnel : « Considérant que les dispositions précitées imposent pour bénéficier de la dérogation, de justifier de la qualité de fonctionnaire, agent ou employé de l'Administration Monégasque à la date de référence du 13 octobre 1962 ». La condition de statut professionnel et la condition de résidence ne sont donc pas dissociables dans le temps ; la qualité d'agent public devait impérativement exister au 13 octobre 1962. Le requérant n'ayant acquis cette qualité que près de seize ans après la date de référence, il ne remplissait pas les conditions légales pour bénéficier de la dérogation conventionnelle. Le Tribunal en déduit logiquement que les décisions de refus du Ministre d'État ne sont entachées d'aucune illégalité et rejette la requête. ### C. Le dispositif En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête du 13 septembre 1993 de M. C. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de M. C.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 16 juin 1994 par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne des principes fondamentaux qui gouvernent le contentieux administratif monégasque et l'interprétation juridictionnelle des conventions internationales, particulièrement en matière fiscale. L'analyse de cet arrêt révèle trois axes majeurs qui témoignent de la maturité et de la rigueur de la jurisprudence suprême de la Principauté : l'affirmation libérale de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, la rigueur du formalisme procédural relatif à la clôture de l'instruction, et l'application du principe d'interprétation stricte des dérogations fiscales conventionnelles. En premier lieu, sur le terrain de la compétence et de la recevabilité, l'arrêt apporte un éclairage précieux sur la manière dont le Tribunal Suprême conçoit son office au titre de l'article 90-B-1° de la Constitution du 17 décembre 1962. En vertu d'un principe classique du contentieux administratif, le juge de l'excès de pouvoir est un juge de la légalité objective des actes administratifs ; s'il a le pouvoir d'annuler l'acte illégal, il ne lui appartient pas, en principe, de se substituer à l'administration active, ni de lui adresser des injonctions de délivrance d'autorisations ou de certificats, ni de procéder à des déclarations de droits subjectifs. C'est sur cette frontière traditionnelle que s'app