48 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Ordonnance Souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule - Conformité de l'ordonnance souveraine postérieure au texte fixant la réglementation générale (oui) Recours pour excès de pouvoir Autorisation de démolition et de construction - Arrêté ministériel - Ordonnance Souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007 - Obligation de produire une analyse de l'incidence du projet immobilier sur l'environnement marin, en vue du contrôle de conformité au Code de la mer - Conformité du projet aux engagements internationaux en matière de protection de l'environnement marin attestée par l'analyse (non) - Non conformité de l'étude d'impact communiquée aux exigences légales - Légalité de l'arrêté ministériel d'autorisation (non) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 16 février 2009, Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « LE SARDANAPALE » c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Ordonnance Souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule - Conformité de l'ordonnance souveraine postérieure au texte fixant la réglementation générale (oui) Recours pour excès de pouvoir Autorisation??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? e MONACO et la France jusqu'à l'Anse du Portier (baie du Larvotto), qui couvre la zone comprise entre le rivage et environ 600 mètres au large, le second une réserve à corail rouge unique en cette zone ; Qu'il résulte de la lecture du document RAMOGE que « sont également prohibés tous faits de nature à porter atteinte à la faune, à la flore et aux fonds marins ». Attendu qu'il est constant que le dépôt de sédiments rejetés par la construction d'ouvrages en milieu marin présente des effets particulièrement néfastes pour des organismes fragiles et vulnérables comme les coraux??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? s aux exigences des articles 11-1 et 11-2 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007. Décide : L'arrêté ministériel n° 2007-606 du 21 novembre 2007 autorisant la SAM EPICURE à démolir la bretelle de sortie Est du Bld du Larvotto et à construire un immeuble à usage de club de loisirs pour les jeunes, 35 Bld, Louis II est annulé. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « LE SARDANAPALE ». ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 16 février 2009, Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble « LE SARDANAPALE » c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31261 — Permis de construire modificatif — Data center — Étude d'impact — Principes de prévention et de précaution — Droit au procès équitable > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31261 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31261)) --- ## Faits Dans le cadre d'une vaste opération de réurbanisation du quartier de La Colle, à l'Ouest de la Principauté de Monaco, dénommée « ZZ », la S.A.M. AF s'est vu octroyer un permis de construire initial le 6 février 2020, puis un permis de construire modificatif le 20 septembre 2022, par arrêté du Ministre d'État. Ce projet consistait en un complexe immobilier comprenant trois corps de bâtiments (A, B et C) à usage principal d'habitation, intégrant également une crèche, des bureaux, des commerces et un parc de stationnement, à l'exclusion explicite d'entrepôts et de locaux techniques. Par deux décisions en date des 4 avril et 21 juin 2024, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a modifié l'autorisation d'urbanisme du 20 septembre 2022 afin de permettre l'édification, au sein du bâtiment A, d'un centre de données (« data center ») dont l'État de Monaco est le maître d'ouvrage. Ces décisions modificatives ont notamment entraîné des aménagements intérieurs substantiels ainsi que des modifications de façade, notamment le remplacement de balcons carrés par des balcons arrondis. Des copropriétaires et riverains ont formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État, qui l'a rejeté par décision du 10 octobre 2024. --- ## Procédure Vingt requêtes (n° TS 2025-06 à 2025-25) ont été déposées au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 10 décembre 2024, par p A et autres, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions des 4 avril 2024, 21 juin 2024 et 10 octobre 2024, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Le Ministre d'État a conclu au rejet des requêtes dans ses contre-requêtes enregistrées le 12 février 2025, en soulevant notamment des fins de non-recevoir tirées, d'une part, de l'absence de production des décisions attaquées des 4 avril et 21 juin 2024 et, d'autre part, de la tardiveté des recours dirigés contre la décision du 4 avril 2024, dont l'affichage aurait eu lieu le 11 avril 2024, le recours hiérarchique n'ayant été formé que le 16 août 2024. Des répliques et dupliques ont respectivement été enregistrées les 13 mars et 17 avril 2025. Le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnances du 27 décembre 2024, désigné M. Pierre de MONTALIVET, Membre titulaire, en qualité de rapporteur, et a renvoyé la cause à l'audience du 18 novembre 2025 par ordonnance du 3 octobre 2025. Le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, composé de MM. José MARTINEZ (Vice-Président), Philippe BLACHER, Didier GUIGNARD, Pierre de MONTALIVET (rapporteur) et Régis FRAISSE (Membre suppléant), a joint les vingt requêtes et s'est prononcé le 1er décembre 2025, en présence du Ministère public. --- ## Question de droit Plusieurs questions de droit se posaient conjointement : 1. Un permis de construire modificatif peut-il autoriser l'implantation d'un data center dans un immeuble mixte sans consultation du comité consultatif prévu par l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, dès lors que les modifications en cause ne modifient pas fondamentalement l'aspect extérieur des immeubles ? 2. Un data center est-il compatible avec les règles d'urbanisme applicables à la zone de La Colle, telles que définies par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013, et notamment relève-t-il de la catégorie des « locaux à usage de services » autorisés dans cette zone ? 3. En l'absence d'arrêté ministériel d'application de l'article L. 141-1 du Code de l'environnement, l'absence de réalisation préalable d'une étude d'incidences sur l'environnement ou d'un audit environnemental est-elle de nature à entacher d'illégalité les autorisations d'urbanisme ? 4. Les principes de prévention et de précaution consacrés par le Code de l'environnement ont-ils été méconnus, eu égard aux risques d'incendie, de vibrations et de nuisances sonores inhérents à l'exploitation d'un data center au sein d'un bâtiment d'habitation ? 5. Les autorisations modificatives litigieuses remettent-elles en cause la conception générale du projet initial au point de ne pouvoir être délivrées sous forme de simples permis modificatifs ? 6. Les décisions attaquées méconnaissent-elles le droit au procès équitable ainsi que les articles 2 et 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême rejette l'ensemble des requêtes et l'intégralité des moyens soulevés. **Sur l'impartialité et le droit au procès équitable (considérant 2)** : Le moyen est écarté eu égard à la composition de la formation de jugement et aux arguments invoqués. **Sur l'incompétence de l'auteur des décisions (considérant 3)** : Le Tribunal juge que c'est bien le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité qui était compétent pour délivrer les autorisations litigieuses, en vertu du huitième alinéa de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Par ailleurs, la Commission technique d'hygiène, de sécurité et de protection de l'environnement a bien été saisie de la demande d'autorisation dans son ensemble. **Sur l'absence de consultation du comité consultatif (considérant 5)** : Si les modifications apportées à la façade du bâtiment — notamment le remplacement de balcons carrés par des balcons arrondis — sont significatives, elles ne modifient pas fondamentalement l'aspect extérieur des immeubles. L'autorisation directe par le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité était donc régulière. En tout état de cause, le non-accomplissement d'une formalité n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la décision que s'il a pu avoir une influence déterminante sur le sens de celle-ci, ce qui n'est pas établi. **Sur la compatibilité avec les règles d'urbanisme (considérant 7)** : Le Tribunal juge qu'un data center, en ce qu'il fournit des infrastructures destinées aux services d'hébergement et de traitement de données, entre dans la catégorie des services d'information et, partant, dans celle des « locaux à usages de services » autorisés par l'article 2.1.1 de l'annexe 6 de l'Ordonnance Souveraine du 13 septembre 2013. Il ne constitue ni un entrepôt ni un ouvrage interdit. **Sur l'absence d'étude d'impact et d'audit environnemental (considérant 8)** : En l'absence de l'arrêté ministériel prévu par l'article L. 141-1 du Code de l'environnement, déterminant les projets pour lesquels une étude des incidences est obligatoire, la réalisation de telles études n'est pas légalement imposée en l'espèce. **Sur la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la sécurité nationale (considérant 10)** : La création d'une zone protégée ne constitue qu'une faculté et non une obligation, et ne peut conditionner la délivrance d'une autorisation d'urbanisme. Par ailleurs, rien au dossier n'établit que le data center projeté intéresse la sécurité nationale. **Sur les erreurs manifestes d'appréciation et les prescriptions de sécurité (considérant 11)** : Le Tribunal relève que des mesures de sécurité spécifiques ont été prescrites à la suite de l'avis du Corps des Sapeurs-Pompiers du 21 mai 2024 : système d'extinction automatique à gaz, sas et renforcement des accès, double dalle d'isolation entre le dernier niveau du data center et les logements, précautions contre les vibrations et nuisances sonores attestées par un cabinet spécialisé. Les requérants n'apportent aucun élément technique susceptible de remettre en cause le caractère suffisant de ces prescriptions. **Sur les principes de prévention et de précaution (considérant 13)** : Les mesures prescrites sont de nature à prévenir les atteintes susceptibles d'être portées à l'environnement, et aucun risque de dommages graves ou irréversibles à l'environnement ou à la santé, au sens des articles L. 120-2 et L. 120-3 du Code de l'environnement, n'est établi. **Sur l'absence de bilan coûts/avantages (considérant 14)** : Compte tenu des textes applicables et de la nature des autorisations d'urbanisme, il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir d'établir un tel bilan dans le cadre de son contrôle. **Sur la modification substantielle du projet initial (considérant 15)** : L'intégration du data center ne remet en cause ni la conception générale du projet, ni l'implantation des bâtiments, ni leur hauteur. **Sur l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1932 (considérant 16)** : Un data center ne constitue pas un dépôt ou magasin d'hydrocarbures au sens de ces dispositions. **Sur les articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (considérant 18)** : L'existence d'un risque d'incendie ne suffit pas à caractériser une menace pour la vie de la population, et le data center n'est pas susceptible de constituer une source de pollution mettant en danger la santé humaine de nature à porter atteinte au droit à la jouissance d'un environnement sain. Le dispositif de la décision est le suivant : > « Les vingt requêtes susvisées sont jointes. > Les requêtes sont rejetées. > Les dépens sont mis à la charge des requérants, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **I. Sur la qualification urbanistique du data center** La décision présente un intérêt certain s'agissant de la qualification d'un data center au regard des règles d'urbanisme applicables à la zone de La Colle. Le Tribunal Suprême retient que la fourniture d'infrastructures destinées aux services d'hébergement et de traitement de données relève de la catégorie des services d'information, et partant des « locaux à usage de services ». Cette solution tranche le débat, soulevé par les requérants, de l'assimilation éventuelle du data center à un entrepôt — assimilation que le Tribunal rejette — ou à un équipement collectif. La qualification retenue est celle de local à usage de services, catégorie résiduelle mais suffisante pour fonder la légalité des autorisations. **II. Sur la portée des permis de construire modificatifs** En confirmant que l'intégration d'un data center dans un bâtiment à usage mixte ne remet en cause ni la conception générale du projet ni ses caractéristiques physiques essentielles, le Tribunal Suprême maintient une conception fonctionnelle du permis modificatif. La ligne de démarcation entre simple modification et projet nouveau n'est pas appréciée à l'aune de la nature des activités hébergées, mais bien à celle de la conception architecturale et volumétrique d'ensemble. **III. Sur le régime de l'étude d'impact en droit monégasque** L'arrêt illustre l'état lacunaire du dispositif réglementaire d'application du Code de l'environnement monégasque : en l'absence de l'arrêté ministériel prévu par l'article L. 141-1, aucune obligation de réaliser une étude d'incidences ne pèse sur le pétitionnaire, quelle que soit la nature ou l'ampleur du projet. Cette solution, qui reconnaît implicitement l'insuffisance du cadre normatif existant, appelle une attention particulière dans la perspective d'une future adoption des textes d'application, qui pourraient modifier substantiellement le régime des autorisations d'urbanisme pour des projets à fort impact environnemental potentiel. **IV. Sur les principes de prévention et de précaution** Le Tribunal se prononce pour la première fois, de manière explicite, sur l'articulation entre les principes de prévention et de précaution consacrés par le Code de l'environnement et le contrôle de légalité des autorisations d'urbanisme. Sans écarter ces principes du champ du contrôle du juge de l'excès de pouvoir, il en conditionne l'invocation à la démonstration d'un risque de dommages graves ou irréversibles à l'environnement ou à la santé, dont l'établissement incombe aux requérants. Cette solution, proche de celle retenue par les juridictions administratives françaises, confère aux principes environnementaux une portée relative dans le contentieux de l'urbanisme, subordonnée à un niveau de preuve que les requérants ne sont pas parvenus à atteindre en l'espèce. **V. Sur le moyen tiré de la partialité de la juridiction** L'arrêt écarte très brièvement le moyen tiré de l'impartialité des membres du Tribunal Suprême, sans en développer les motifs au-delà du renvoi à la composition de la formation de jugement. Cette économie de motivation sur un moyen touchant à la garantie d'un procès équitable au sens de
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 octobre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Travaux d'extension d'un magasin - Autorisation de l'État en qualité de propriétaire - Pièces requises incluses dans le dossier d'autorisation - Dispense de l'examen par le Comité consultatif pour la construction - Aspect des immeubles non fondamentalement modifié - Consultation du Comité consultatif pour la construction non exigé - Compétence du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité pour délivrer l'autorisation de travaux Seuil de création d'une place de stationnement - Méconnaissance de l'article 15 de l'Ordonnance souveraine (non) - Atteinte à la possibilité des occupants en cas d'incendie de quitter l'immeuble sans secours extérieurs ou de recevoir de tels secours - Méconnaissance de l'article 116-1er de l'ordonnance souveraine (non) - Méconnaissance de l'article 10 de l'arrêté ministériel n° 99-610 du 16 décembre 1999 relatif à la protection contre les risques d'incendie et de panique dans les bâtiments industriels (non) - Prescriptions relatives aux mesures de sécurité incendie assortissant l'autorisant suffisante - Décision légale (oui) Recours pour excès de pouvoir Décision administrative d'autorisation de travaux d'extension d'un magasin - Conformité aux prescriptions afférentes à la légalité externe et à la légalité interne - Décision légale (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 19 décembre 2014, Sieur b. DO. (SAM NOVATEX) c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 octobre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Travaux d'extension d'un magasin - Autorisation de l'État en qualité de propriétaire - Pièces requises incluses dans le dossier d'autorisation - Dispense de l'examen par le Comité consultatif pour la construction - Aspect des immeubles non fondamentalement modifié - Consultation du Comité consultatif pour la construction non??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? 1 février 2014 une demande nouvelle mais identique ; que celle-ci lui était accordée par décision du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité en date du 27 février 2014, à l'exception des travaux relatifs à la jardinière et aux cheminements extérieurs ; Que cette nouvelle décision a été attaquée par M. b. DO. agissant en qualité de Président Directeur Général de la SAM NOVATEX par requête enregistrée le 25 avril 2014 ; Attendu sur la légalité externe qu'il est reproché en premier lieu à la décision attaquée d'être intervenue en violation de l'article 2??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? VOYE, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, rapporteur, membre titulaire, M. Frédéric ROUVILLOIS et Mme Magali INGALL MONTAGNIER, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, membres suppléants. et prononcé le dix-neuf décembre deux mille quatorze en présence de M. Michael BONNET, Premier substitut du Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Président assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 19 décembre 2014, Sieur b. DO. (SAM NOVATEX) c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Cour de Révision de Monaco, 07 mai 1990, n° 26011 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 07 mai 1990, n° 26011 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1990/05-07-26011)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la Cour de révision de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative le 7 mai 1990, prend sa source dans un différend opposant une institution ordinale, l'Ordre des architectes de la Principauté de Monaco, à la puissance publique monégasque, l'État de Monaco. Au cœur de ce contentieux se trouve la réalisation d'une série de sept opérations immobilières et d'aménagement d'envergure touchant au patrimoine bâti et aux équipements publics ou collectifs de la Principauté. Plus précisément, l'État de Monaco avait entrepris et fait exécuter divers travaux de construction, de surélévation et de transformation portant sur des édifices variés. Le texte de l'arrêt dresse l'inventaire exhaustif de ces sept chantiers litigieux : 1. La surélévation et les transformations de l'ancienne poste de Monaco-ville ; 2. La surélévation du lycée de Monaco ; 3. La transformation de l'immeuble dénommé « Foyer d'accueil Dame Fatima » ; 4. L'aménagement ou la réalisation concernant le théâtre en plein air du Fort Antoine ; 5. La poursuite des travaux pour la construction de l'immeuble « Bel Air » ; 6. La transformation de l'école des Frères de Monaco-ville ; 7. La construction de l'aile sud du Columbarium du cimetière de Monaco. Une double caractéristique factuelle et administrative singularisait l'ensemble de ces sept opérations immobilières. D'une part, il était constant que toutes ces opérations avaient préalablement fait l'objet d'autorisations de bâtir (également désignées dans l'arrêt sous les termes de permis de construire ou d'autorisations de construire) que l'État s'était délivrées à lui-même. D'autre part, l'État avait fait exécuter l'intégralité de ces travaux, incluant l'élaboration des plans des immeubles publics et le contrôle de leur édification, sans recourir au concours d'un architecte autorisé à exercer en Principauté, c'est-à-dire sans faire appel à un membre de l'Ordre des architectes de Monaco. Estimant que cette manière de procéder par les services de l'État méconnaissait le monopole et les prérogatives légales de la profession d'architecte tels que garantis par la réglementation monégasque sur la profession et sur l'urbanisme, l'Ordre des architectes a décidé de porter le fer sur le terrain juridictionnel. Plutôt que d'attaquer directement et initialement les actes administratifs d'autorisation, l'organisme professionnel a choisi la voie du contentieux indemnitaire en recherchant la responsabilité civile et administrative de l'État devant les juridictions de droit commun. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'Ordre des architectes de la Principauté de Monaco a initié la procédure en assignant l'État de Monaco devant la juridiction de première instance (dont la dénomination exacte n'est pas précisée dans la décision, bien qu'il s'agisse structurellement du Tribunal de première instance) aux fins d'obtenir sa condamnation au paiement de la somme symbolique de un franc à titre de dommages-intérêts. Cette demande visait la réparation du préjudice moral ou collectif que l'État aurait causé à la profession en faisant exécuter les sept opérations précitées sans le concours d'un architecte autorisé. Au soutien de son action en responsabilité, l'Ordre des architectes articulait sa démonstration autour de la notion de faute. Selon le demandeur, l'État avait commis une faute en n'observant pas un bloc de légalité composé de plusieurs textes spécifiques régissant tant la profession d'architecte que le droit de l'urbanisme et de la construction : * L'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 ; * L'article 4 de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, telle que modifiée par l'ordonnance souveraine n° 2783 du 17 mars 1962, prise en application de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. En défense, dès la première instance, l'État de Monaco a soulevé une exception de procédure tendant au sursis à statuer, fondée sur l'existence d'une question préjudicielle relevant de la compétence exclusive du Tribunal suprême. L'argumentation étatique procédait alors d'une lecture particulière du litige : après avoir observé que la référence faite par l'Ordre aux textes précités posait la question de savoir si les lois et règlements en vigueur imposaient à l'État une demande préalable d'autorisation de bâtir, l'administration demandait qu'il soit sursis à statuer jusqu'à ce que le Tribunal suprême se prononce sur le recours en validité des autorisations délivrées. Par le jugement entrepris (dont la date n'est pas précisée dans la décision), les premiers juges ont procédé en deux temps, aboutissant à un résultat paradoxal qui explique la structure croisée des appels subséquents : 1. Sur l'exception de procédure, le tribunal a rejeté la demande de sursis à statuer formulée par l'État. Pour écarter la question préjudicielle, les premiers juges ont retenu que l'action de l'Ordre des architectes s'analysait strictement en une action en responsabilité pour faute. Selon eux, cette action n'impliquait nullement une appréciation préalable de la validité de décisions administratives qui auraient consisté, pour l'administration, à se dispenser de se délivrer à elle-même un permis de construire. Le tribunal a souligné qu'une telle hypothèse de dispense était totalement « étrangère à la présente espèce » puisqu'il était constant que les opérations incriminées avaient toutes fait l'objet d'un tel permis. 2. Sur le fond du droit, toutefois, le jugement a débouté l'Ordre des architectes de son action en responsabilité (les motifs de ce rejet au fond par les premiers juges ne sont pas précisés dans la décision). Un appel a été interjeté contre ce jugement (les modalités de la procédure d'appel avant l'intervention de la Cour de révision statuant en matière administrative et la raison pour laquelle la Cour statue directement sur les conclusions d'appel sans que les parties n'aient déposé de conclusions additionnelles ne sont pas précisées dans la décision, si ce n'est la mention liminaire qu'il « échet de statuer en l'état de leurs conclusions d'appel »). Devant la Cour de révision statuant en matière administrative, les positions des parties se sont cristallisées à travers un appel principal et un appel incident : * **L'Ordre des architectes**, appelant principal car débouté au fond en première instance, demandait à la Cour une confirmation partielle et une infirmation partielle : il sollicitait que le rejet de la demande de sursis à statuer soit confirmé (maintenant ainsi la compétence immédiate du juge judiciaire/administratif de droit commun pour statuer sans renvoi préjudiciel) et, statuant à nouveau au fond, qu'il soit fait droit à sa demande de un franc de dommages-intérêts. * **L'État de Monaco**, intimé et appelant incident, a affiné sa stratégie procédurale dans ses dernières conclusions d'appel. Abandonnant l'angle d'une éventuelle dispense d'autorisation qui avait été censuré par les premiers juges, l'État demandait à la Cour de surseoir à statuer jusqu'à ce que le Tribunal suprême, saisi à la requête de la partie la plus diligente, se soit prononcé sur la validité de la décision de l'administration d'élaborer, sans recours obligatoire à un membre de l'Ordre des architectes, les plans des immeubles publics dont elle décide l'édification et d'en assurer elle-même le contrôle. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision, siégeant en matière administrative, était confrontée à une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque, située à la croisée du contentieux de la responsabilité de la puissance publique et du contentieux de la légalité des actes administratifs. Le problème de droit pouvait se formuler ainsi : **Saisie d'une action en responsabilité civile dirigée contre l'État à raison de la faute qu'il aurait commise en faisant exécuter des travaux de construction sur des édifices publics sans le concours d'un architecte membre de l'Ordre, mais sous le couvert d'autorisations de construire qu'il s'est délivrées à lui-même, la juridiction de droit commun peut-elle apprécier directement le caractère fautif de ce comportement, ou doit-elle surseoir à statuer et renvoyer au Tribunal suprême, à titre de question préjudicielle sur le fondement de l'article 90 B 3 de la Constitution, l'appréciation de la validité desdites autorisations de construire ?** En filigrane, la question mettait en jeu la notion de détachabilité du comportement matériel ou de l'abstention de l'administration (ne pas recourir à un architecte) par rapport à l'acte administratif formel (l'autorisation de bâtir délivrée au vu de plans non établis par un architecte). Si la faute invoquée se confond avec l'illégalité éventuelle du permis de construire, le juge de la responsabilité peut-il trancher le litige indemnitaire sans empiéter sur le monopole du juge constitutionnel et administratif de l'excès de pouvoir ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par la Cour de révision se caractérise par sa grande concision et sa rigueur syllogistique, opérant un redressement net par rapport à l'analyse des premiers juges et recadrant même les termes de la question préjudicielle tels que formulés par l'État en cause d'appel. Dans un premier temps, la Cour écarte implicitement mais nécessairement la distinction qu'avait tenté d'opérer le jugement de première instance entre l'action en responsabilité pour faute et l'appréciation de la validité des actes administratifs. Les premiers juges avaient cru pouvoir retenir leur plénitude de compétence au motif que l'État ne s'était pas dispensé de permis de construire, mais s'en était bien délivré pour chacune des sept opérations. Or, pour la Cour de révision, c'est précisément l'existence même de ces autorisations de construire qui fait obstacle à ce que le juge du fond apprécie directement la faute de l'État. Dans un deuxième temps, la Haute juridiction établit un lien d'indivisibilité logique et juridique entre la faute alléguée et la légalité des actes administratifs d'autorisation. Elle pose le principe majeur de son arrêt dans un attendu de principe limpide : > « Attendu que la détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État implique nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire délivrées pour chacune des opérations immobilières susvisées sans le concours d'un membre de l'ordre des architectes [...] » L'adverbe « nécessairement » est ici la clé de voûte de la motivation. Le comportement reproché à l'État — avoir fait exécuter des travaux sans le concours d'un architecte en violation alléguée de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 et de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 modifiée — ne s'est pas déployé dans un vide juridique ou sous la forme d'une simple voie de fait ou d'une opération matérielle détachable. Ce comportement a été formalisé, cristallisé et validé administrativement par la délivrance d'autorisations de bâtir. Dès lors, dire que l'État a commis une faute en construisant sans architecte revient exactement à dire que les autorisations de construire qu'il s'est délivrées sur la base de dossiers ne comportant pas la signature ou le concours d'un membre de l'Ordre des architectes sont entachées d'illégalité. Inversement, si ces autorisations de construire sont valides au regard des textes d'urbanisme et de la réglementation professionnelle, le fait d'avoir exécuté les travaux conformément à ces autorisations valides ne saurait constituer une faute engageant la responsabilité de l'État. Il est remarquable de noter que la Cour de révision corrige au passage la formulation de l'État. Alors que l'État, dans ses dernières conclusions d'appel, demandait un renvoi préjudiciel portant sur « la validité de la décision de l'administration d'élaborer, sans recours obligatoire à un membre de l'ordre des architectes, les plans des immeubles publics [...] et d'en assurer elle-même le contrôle » (ce qui visait une décision de principe ou une décision interne de maîtrise d'œuvre), la Cour recentre strictement l'objet du renvoi sur les actes administratifs formels d'urbanisme : ce sont les « autorisations de construire délivrées pour chacune des opérations immobilières susvisées » dont la validité doit être appréciée. Dans un troisième temps, la Cour tire la conséquence constitutionnelle et procédurale de cette nécessaire appréciation de validité. Elle qualifie cette difficulté de « question préjudicielle ressortant à la compétence du tribunal suprême conformément aux dispositions de l'article 90 B 3 de la constitution de la Principauté ». En vertu de ce texte fondamental, les juridictions ordinaires, même lorsqu'elles statuent en matière administrative (contentieux de pleine juridiction ou de la responsabilité), sont dépourvues de compétence pour statuer par voie d'exception sur la validité des décisions administratives. Seul le Tribunal suprême détient le pouvoir d'apprécier cette validité sur renvoi de l'autorité judiciaire. En conséquence, la Cour de révision infirme le jugement entrepris qui avait refusé de surseoir à statuer. Statuant à nouveau, elle ordonne le sursis à statuer, renvoie la partie la plus diligente à saisir le Tribunal suprême d'un recours en appréciation de validité des sept autorisations de construire litigieuses, et assortit cette injonction procédurale d'un délai de rigueur de deux mois à compter du prononcé de l'arrêt pour justifier de cette saisine auprès du greffe général, sous peine de radiation de l'affaire du rôle. ### C. Le dispositif La Cour de révision conclut son arrêt par le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS, > Déclare recevable les appels principal et incident, > Infirme le jugement entrepris, > Et statuant à nouveau, > Dit qu'il incombe à la partie la plus diligente de saisir le tribunal suprême d'un recours en appréciation de la validité des autorisations de construire que l'État s'est délivré sans le concours d'un membre de l'ordre des architectes de Monaco pour les sept opérations de construction immobilière énumérées en tête de la présente décision, > Dit que faute qu'il en soit justifié au greffe général dans le délai de deux mois du jour de la présente décision l'affaire sera rayée du rôle ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 7 mai 1990 par la Cour de révision de Monaco constitue une décision de référence — un véritable arrêt de principe — quant à l'articulation des compétences entre les juridictions de l'ordre judiciaire (statuant ici « en matière administrative ») et le Tribunal suprême, gardien de la constitutionnalité et de la légalité administrative dans la Principauté. Pour en mesurer toute la portée scientifique, il convient d'analyser l'architecture singulière du contentieux administratif monégasque telle qu'elle se révèle à travers le prisme de cette décision. #### 1. Le dualisme juridictionnel spécifique de la Principauté et le rôle de l'article 90 B 3 de la Constitution Contrairement au système français caractérisé par une séparation organique complète entre deux ordres de juridictions (l'ordre judiciaire chapeauté par la Cour de cassation et l'ordre administratif dominé par le Conseil d'État), le système juridictionnel monégasque repose sur une répartition fonctionnelle des compétences au sein de laquelle l'unité de juridiction pour le contentieux indemnitaire coexiste avec la spécialisation d'une juridiction suprême pour le contentieux de l'annulation et de la validité. Comme en témoigne la mention liminaire de l'arrêt (« La Cour de révision, statuant en matière administrative »), le contentieux de la responsabilité de l'État relève des tribunaux ordinaires (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision) qui statuent alors selon des règles ou sous une qualification administrative. L'Ordre des architectes avait donc parfaitement saisi le juge naturel de l'indemnisation en assignant l'État de Monaco en paiement de dommages-intérêts devant le juge de droit commun. Toutefois, cette plénitude de juridiction en matière de responsabilité trouve sa limite constitutionnelle dans les attributions réservées au Tribunal suprême par l'article 90 de la Constitution. En visant expressément « l'article 90 B 3 de la constitution de la Principauté », la Cour de révision rappelle la ligne de partage impérative des compétences : en matière administrative, le Tribunal suprême statue souverainement, outre sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, sur les recours en appréciation de validité desdites décisions et ordonnances. Il en résulte que le juge ordinaire monégasque, fût-il la Cour de révision statuant en matière administrative, n'est pas le juge de la légalité des actes administratifs, pas même par voie d'exception. L'adage selon lequel « le juge de l'action est le juge de l'exception » se trouve ici neutralisé par une norme de valeur constitutionnelle. Dès lors que la solution d'un litige indemnitaire dépend de la légalité d'un acte administratif individuel ou réglementaire, le juge du fond a l'obligation constitutionnelle de se dessaisir temporairement de cette question au profit du Tribunal suprême. #### 2. La liaison de la faute et de l'illégalité : le refus de la théorie de la détachabilité Tout l'intérêt doctrinal de l'arrêt du 7 mai 1990 réside dans la rigueur avec laquelle la Cour de révision apprécie le caractère sérieux et surtout le caractère *nécessaire* de la question préjudicielle, déjouant ainsi les stratégies d'évitement du contrôle de légalité. En l'espèce, tant l'Ordre des architectes que le tribunal en première instance avaient tenté de dissocier le terrain de la responsabilité délictuelle ou quasi-délictuelle de l'État du terrain de la légalité des actes d'urbanisme. Le raisonnement de l'Ordre consistait à présenter le recours à des services techniques internes dépourvus du titre d'architecte inscrit à l'Ordre comme un simple fait matériel fautif, une méconnaissance directe d'une obligation légale de faire ou de ne pas faire découlant de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 et des textes d'urbanisme de 1959 et 1962. Dans cette perspective, peu importait que l'État se fût délivré des permis de construire ; la faute résidait en amont et en aval de ces permis, dans le fait même de concevoir des plans et de diriger des chantiers sans architecte. Le jugement de première instance avait abondé dans ce sens en opérant un raisonnement *a contrario* qui s'est avéré erroné aux yeux de la Cour de révision. Les premiers juges avaient estimé qu'il n'y aurait eu matière à question préjudicielle que si l'administration avait pris la décision administrative de *se dispenser* de permis de construire. Or, constatant que des permis avaient bien été délivrés pour les sept chantiers, le tribunal en avait déduit qu'aucune question de validité d'une décision de dispense ne se posait, ouvrant ainsi la voie à un examen direct de la faute au fond (examen qui avait d'ailleurs conduit au rejet de la demande de l'Ordre). La Cour de révision censure intégralement cette approche en opérant un renversement de perspective saisissant : c'est précisément parce que des autorisations de construire ont été délivrées que la question de leur validité se pose de manière incontournable. Pourquoi ? Parce qu'en droit de l'urbanisme et de la construction (régi par l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 modifiée par l'ordonnance souveraine n° 2783 du 17 mars 1962), la vérification de la qualité de l'auteur du projet architectural s'opère au stade de l'instruction et de la délivrance de l'autorisation de bâtir. Dès lors que l'État s'est délivré à lui-même ces
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 octobre 1995, n° 26399 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 octobre 1995, n° 26399 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1995/10-12-26399)) ## Faits et procédure Un propriétaire d'appartement, A. C., réside dans un immeuble situé à Monaco. La société anonyme monégasque Rigel fait édifier, à proximité de cet immeuble, un ensemble immobilier dénommé « Le F. P. », dans le secteur du Larvotto. Cette opération suppose la démolition des immeubles « L. T. » et « V. B. », puis des travaux de terrassement et d'édification. Selon la décision, l'ensemble de ces travaux a duré une vingtaine de mois. Saisie en référé par A. C., la Cour d'appel de Monaco ordonne, par arrêt du 30 juin 1992, une expertise confiée à Jean-Pierre Alessandra. La mission porte sur les troubles anormaux de voisinage, la privation de vue, de lumière et de soleil, ainsi que sur l'évaluation du préjudice, à la fois au regard de la durée prévisible des travaux et de la dépréciation vénale de l'appartement. L'expert dépose son rapport au greffe général. La date est indiquée de façon discordante dans le texte : le 30 décembre 1993 dans les motifs, le 3 décembre 1993 dans le dispositif. Par exploit du 7 avril 1994, A. C. assigne la société Rigel en paiement de 250 000 francs au titre de la dépréciation de son appartement et de divers préjudices personnels, ainsi que des frais d'expertise et des intérêts au taux légal, avec exécution provisoire. Le demandeur soutient que le nouvel immeuble, qui le surplombe de plusieurs mètres, prive son appartement de toute vue et de tout ensoleillement. La défenderesse oppose deux moyens. Elle soutient d'abord que le demandeur a renoncé, dans ses dernières écritures, à invoquer les nuisances liées à l'édification. Elle affirme ensuite que l'appartement n'a jamais bénéficié d'une vue ou d'un ensoleillement notables, l'ancien immeuble « L. T. » constituant déjà un obstacle, et l'appartement étant orienté est, nord-est. ## Question de droit Le litige pose une question double, que le tribunal formule expressément en distinguant deux chefs de préjudice : 1. Les nuisances subies pendant la durée du chantier (poussières, bruits, atteintes visuelles) constituent-elles un trouble anormal de voisinage engageant la responsabilité du maître d'ouvrage ? 2. La perte de vue et d'ensoleillement consécutive à l'édification du nouvel immeuble constitue-t-elle un trouble anormal, susceptible d'ouvrir droit à réparation ? Le tribunal rappelle le cadre général. Le fondement est « la règle coutumière des troubles de voisinage ». Celle-ci « permet de retenir une responsabilité objective de l'auteur du trouble », mais exige que le trouble atteigne « un degré de gravité tel qu'il excède les inconvénients normaux de voisinage ». La condition essentielle de la responsabilité réside donc « dans l'anormalité du dommage subi ». ## Solution et dispositif **1. Sur les troubles de jouissance liés au chantier.** Le tribunal écarte la demande. L'expert avait évalué ce préjudice à 50 000 francs, en se bornant à relever que les nuisances « ont vraisemblablement perturbé la quiétude » du demandeur. Le tribunal relève cependant que le demandeur n'a pas implicitement renoncé à ce chef, puisqu'il en sollicite le paiement. Il examine ensuite les éléments de preuve : un procès-verbal de constat d'huissier du 20 décembre 1991, qui mentionne des « bruits de chantier », et la durée des travaux. Il en conclut que « de ces seuls éléments », il ne résulte pas que les travaux, « par leur importance et leur durée, [aient] excédé la mesure des obligations coutumières du voisinage ». Le rejet repose donc sur l'insuffisance de la démonstration de l'anormalité, et non sur l'absence de nuisance. **2. Sur
# Cour de Révision de Monaco, 05 juin 2014, n° 12301 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 05 juin 2014, n° 12301 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2014/06-05-12301)) ## Faits et procédure Le 12 juin 2012, un agent de la Direction de la prospective, de l'urbanisme et de la mobilité (DPUM) dresse un procès-verbal constatant la présence, sans autorisation administrative préalable, d'un dispositif d'accès à la toiture-terrasse d'un immeuble. Deux personnes sont citées à comparaître : M. p. RA, architecte, et M. a. GA, dirigeant d'une entreprise de bâtiment, demeurant sur les lieux. Selon les constatations de la cour d'appel, l'aménagement de la toiture-terrasse avait fait l'objet d'une autorisation le 12 juillet 2010, mais celle-ci ne comportait aucune possibilité d'accès. Des échanges épistolaires s'ensuivent avec la DPUM, jusqu'à une lettre du 10 avril 2013 approuvant un nouveau projet. Les intéressés ont donc sollicité successivement une autorisation, refusée, pour la construction d'un édicule déjà mis en place, qu'ils ont dû détruire, puis ont anticipé l'autorisation d'un autre aménagement. Par arrêt infirmatif du 18 novembre 2013, la cour d'appel relaxe les prévenus. Elle retient que, au jour du procès-verbal, les intéressés « pouvaient estimer que la permission requise leur serait délivrée », ce qui est finalement advenu, de sorte que l'élément intentionnel de l'infraction n'était pas caractérisé. Le Ministère public forme un pourvoi en révision le 22 novembre 2013. Une requête est déposée le 5 décembre 2013, puis une contre-requête le 13 décembre 2013 au nom des prévenus. Statuant hors session et uniquement sur pièces, en application de l'article 489 du Code de procédure pénale, la Cour de révision rend son arrêt le 5 juin 2014 après audience du 22 mai 2014. ## Question de droit La question posée était de savoir si l'élément intentionnel de l'infraction de construction ou de travaux sans autorisation préalable, prévue par l'article 1er de l'ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, pouvait être écarté au motif que les prévenus espéraient raisonnablement obtenir, à terme, l'autorisation requise. Le moyen unique, tiré de la violation de l'article 1er de l'ordonnance précitée et de l'article 4-2 du Code pénal, était ainsi formulé. Le premier texte pose la prohibition : « aucune construction, aucun travail de terrassement ne peut être entrepris sur quelque emplacement que ce soit sans une autorisation préalable du gouvernement, un projet autorisé ne pouvant faire l'objet d'un quelconque changement sans une nouvelle autorisation ». Le second définit l'élément intentionnel : il « résulte de la conscience d'enfreindre la prohibition telle que la loi la détermine ». ## Solution et dispositif La Cour de révision casse la décision d'appel au visa des textes précités. Elle relève que la cour d'appel, en statuant comme elle l'a fait, avait pourtant constaté, outre les qualités professionnelles des prévenus, les éléments suivants : des demandes d'autorisation successives, dont une refusée, portant sur un édicule déjà installé et ensuite détruit, et l'anticipation d'une autorisation seulement « hypothétique » pour un autre aménagement. Selon la Cour, la juridiction d'appel, « méconnaissant les conséquences de ses constatations, a violé les textes susvisés ». Le dispositif est ainsi rédig
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27245 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27245 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/06-14-27245)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 14 juin 2006 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de l’aménagement urbanistique et maritime du littoral monégasque, et plus spécifiquement de la zone dite de l’Anse du Portier, rattachée au quartier ordonnancé du Port Hercule. À proximité immédiate de cette zone côtière se trouve l’immeuble en copropriété dénommé « Le Sardanapale ». Cet édifice est implanté à la hauteur de l’Anse du Portier, à quelques dizaines de mètres seulement du rivage, dont il n’était séparé que par un ensemble de parcelles relevant jusqu'alors du domaine public de l’État. Sous l’empire de la réglementation d'urbanisme issue de l’Ordonnance souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule, la constructibilité au sein de la zone n° 7, correspondant à l’Anse du Portier, faisait l’objet d'un encadrement particulièrement restrictif. En vertu de l'article 2 de ladite Ordonnance souveraine, seule était autorisée dans cette zone la réalisation d’ouvrages et d’équipements maritimes, techniques ou légers. Cette servitude implicite de moindre constructibilité assurait de fait aux copropriétaires de l’immeuble « Le Sardanapale » le maintien d’une vue dégagée sur la mer ainsi qu’une valorisation patrimoniale importante de leurs biens immobiliers. Cet équilibre urbanistique a toutefois été remis en cause par l’émergence d’un projet d’aménagement d'envergure, initié par un promoteur privé mais soutenu par les pouvoirs publics monégasques, visant à ériger au sein de l’Anse du Portier un complexe de divertissement et de loisirs destiné à la jeunesse. Selon les éléments exposés par l’Administration, l'État et la Commune souhaitaient depuis de nombreuses années implanter une telle structure sur le territoire national. Après l’abandon ou l’échec de plusieurs projets antérieurs de dimensions plus modestes — notamment en 2002 en raison d'une prise en compte jugée insuffisante des impératifs de protection contre la houle —, un nouveau projet de grande ampleur a été conçu par un promoteur privé et accepté par le Gouvernement. Ce nouveau programme prévoyait le développement d’une surface de quatre mille mètres carrés répartis sur cinq niveaux, tout en intégrant des ouvrages spécifiques de protection contre l’action de la mer. La concrétisation juridique et opérationnelle de ce projet d'envergure nécessitait une double intervention normative préalable des autorités publiques monégasques, touchant tant au droit de la domanialité publique qu'au droit de l'urbanisme. En premier lieu, la réalisation de l'opération reposait sur la conclusion d'un bail à construction. Or, un tel contrat constitutif de droits réels ne pouvant être légalement conclu sur des dépendances du domaine public, il s’avérait indispensable de procéder au transfert préalable des terrains d’assiette vers le domaine privé de l’État. C’est à cette fin qu'a été adoptée et promulguée la loi n° 1.294 du 29 décembre 2004, laquelle a prononcé, au quartier de Monte-Carlo, la désaffectation de sept parcelles du domaine public de l’État, précisément identifiées par un plan annexé au texte législatif. L'exposé des motifs du projet de loi justifiait l’utilité publique de ce déclassement par le fait que la réalisation d'un complexe de loisirs conforme aux aspirations contemporaines de la jeunesse constituait une préoccupation majeure du Gouvernement depuis plusieurs années, à laquelle s'ajoutaient les retombées économiques attendues d'une telle infrastructure. Selon les allégations du syndicat requérant, cette loi de désaffectation s'inscrivait en réalité dans le cadre d'une opération globale d'échange négociée entre le Gouvernement et le promoteur privé, impliquant une seconde loi votée le même jour (le 29 décembre 2004) et déclassant des terrains situés au lieu-dit « La Poterie » : en contrepartie de la cession de terrains en pleine propriété, le promoteur s'engageait à réaliser diverses prestations, dont le club de loisirs de l'Anse du Portier. En second lieu, la réglementation d'urbanisme applicable au quartier ordonnancé du Port Hercule devait impérativement être adaptée pour lever l'interdiction de construire des édifices autres que des équipements maritimes, techniques ou légers. À cette fin, a été édictée l’Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005 (publiée au *Journal de Monaco* le 27 mai 2005), prise pour l'application de l'article 12 modifié de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Ce nouveau texte réglementaire est venu modifier l’Ordonnance souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 précitée. Plus précisément, l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005 a complété l'article 2 du règlement de 2003 afin d'ajouter expressément la possibilité d'édifier, dans la zone n° 7 de l'Anse du Portier, « un complexe de loisirs pour les jeunes, sous réserve de réaliser les ouvrages maritimes nécessaires à la protection des constructions contre la mer ». En outre, dans ses articles 3 à 10, l'Ordonnance modificative a fixé avec minutie l'ensemble des obligations d'ordre urbanistique s'imposant au futur constructeur de ce complexe. C'est précisément cette Ordonnance souveraine du 10 mai 2005 qui a cristallisé le contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de cette modification réglementaire qui bouleversait l'environnement immédiat de son immeuble, le syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » a formé un recours pour excès de pouvoir. Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 26 juillet 2005, il a déféré au Tribunal Suprême l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005 aux fins d'en obtenir l'annulation pure et simple. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un débat écrit particulièrement dense et nourri, excédant le cadre habituel des échanges de mémoires. Après l'enregistrement de la contre-requête du Ministre d'État le 29 septembre 2005, d'une réplique du syndicat requérant le 3 novembre 2005 et d'une duplique de l'Administration le 2 décembre 2005, le Président du Tribunal Suprême a, par une Ordonnance du 27 décembre 2005, autorisé la production d'un mémoire supplémentaire. Une nouvelle réplique a ainsi été enregistrée le 26 janvier 2006 pour le syndicat des copropriétaires, suivie d'ultimes observations du Ministre d'État déposées le 28 février 2006. Par Ordonnance présidentielle du 21 mars 2006, l'affaire a finalement été renvoyée à l'audience publique du 12 juin 2006, avant que la décision ne soit rendue le 14 juin 2006 par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le syndicat requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré du vice de procédure, subdivisé en deux branches relatives au défaut de consultation préalable d'organismes consultatifs : 1. En premier lieu, il reprochait à l'Ordonnance souveraine attaquée de ne pas avoir été précédée de l'avis du Comité supérieur d'urbanisme. Selon le syndicat, cette consultation était imposée par l'article 28 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 ainsi que par l'article 12 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959. Le requérant soutenait que, par le degré de précision de ses articles, l'Ordonnance souveraine attaquée était manifestement destinée à un projet de construction déterminé et s'analysait, en réalité, en une véritable « autorisation de construire déguisée » et non en un acte réglementaire général. De surcroît, il avançait qu'il résultait de l'économie générale des textes de 1959 et 1966 précités qu'une Ordonnance souveraine réglementant un quartier ordonnancé ne pouvait déroger au règlement général de l'Ordonnance n° 3.647 qu'à la condition d'avoir été préalablement soumise à l'examen dudit Comité. 2. En second lieu, le requérant invoquait le défaut de consultation préalable du Conseil de la mer. S'appuyant sur le second alinéa de l'article L. 230-1 du Code de la mer — dont les prescriptions s'appliquent « à l'ensemble des rivages, des eaux intérieures et des eaux territoriales » —, le syndicat faisait valoir que le projet autorisé d'aménagement urbain, de vastes dimensions, avait des conséquences directes et immédiates sur le milieu marin, le domaine public maritime et le rivage naturel. Il en voulait pour preuve la nécessité même, inscrite dans le texte attaqué, de construire des ouvrages de protection tels qu'un mur brise-houle, ainsi que les risques de pollution marine induits par le déversement d'eaux de ruissellement, le tout dans une zone couverte et protégée par l'Accord international « Ramoge » auquel la Principauté est partie. Sur le terrain de la légalité interne, le syndicat requérant articulait trois griefs principaux : 1. La violation de la loi et des principes de la domanialité publique : le requérant soutenait que l'Ordonnance méconnaissait l'article 7 du Règlement général de voirie (Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966) ainsi que toute l'évolution réglementaire antérieure protégeant l'Anse du Portier, seule plage publique naturelle de Monaco (aux côtés de deux autres plages publiques mais aux eaux de qualité inférieure). Il invoquait également l'article 33 de la Constitution assurant la protection du domaine public, dont l'inaliénabilité est liée à l'affectation. Selon lui, la loi du 29 décembre 2004, bien qu'intitulée loi de désaffectation, opérait un déclassement sans disparition effective de l'usage public ni désaffectation matérielle préalable (le constat d'un « délaissé » établi par un fonctionnaire étant argué d'inexactitude). Les parcelles demeurant, selon lui, dans le rivage et le domaine public maritime, l'Ordonnance attaquée était illégale en ce qu'elle y autorisait une construction sans rapport avec la vocation domaniale. 2. L'erreur manifeste d'appréciation et le défaut d'utilité publique : le syndicat soutenait que le texte permettait d'ériger un bâtiment aux caractéristiques radicalement contraires au caractère et à l'intérêt du site et du paysage, faisant disparaître l'un des derniers vestiges du rivage naturel monégasque. Tout en reconnaissant l'absence de droit acquis au maintien d'une réglementation d'urbanisme, il arguait que l'instabilité normative (modifications successives en 2003 puis en 2005) révélait une erreur manifeste. Sollicitant du Tribunal Suprême l'exercice d'un contrôle approfondi de type « bilan coûts/avantages », il affirmait que l'intérêt public allégué du club de jeunes était discutable et insuffisant au regard des atteintes portées au site, d'autant que d'autres terrains disponibles (notamment appartenant au promoteur) auraient permis de réaliser le projet dans des conditions équivalentes. 3. Le détournement de pouvoir : le requérant accusait la puissance publique de s'être mise au service d'un promoteur immobilier privé à travers une série d'actes enchaînés (les deux lois de déclassement du 29 décembre 2004 pour l'Anse du Portier et La Poterie, suivies de l'Ordonnance de 2005). À la différence des lois du 18 février 1971 qui déclassaient des parcelles à la suite de travaux publics, la loi de 2004 intervenait en vue d'un projet privé procurant un profit considérable à l'opérateur. Le syndicat relevait d'ailleurs que pour l'opération jumelle de La Poterie, un permis de construire avait été demandé et obtenu sur une dépendance non encore déclassée, démontrant les errements de l'Administration et le fait que les modifications législatives et réglementaires n'avaient d'autre but que de régulariser et favoriser des intérêts privés. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête en réfutant point par point l'argumentation adverse : 1. Sur la légalité externe, l'Administration maintenait que l'Ordonnance attaquée était un véritable acte réglementaire (pris en application de l'article 12 modifié de l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966) et nullement une autorisation individuelle de construire. Or, selon l'article 12, alinéa 2, de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée, l'avis du Comité supérieur d'urbanisme n'est limitativement requis que pour l'octroi de permis de construire dérogeant aux dispositions d'une Ordonnance portant règlement d'un quartier ordonnancé, et non pour l'édiction ou la modification de ladite Ordonnance souveraine elle-même. Quant au Conseil de la mer (institué par l'article L. 110-1 du Code de la mer), le Ministre d'État soutenait que les articles L. 230-1 et L. 230-2 du même code ne prévoyaient sa consultation que pour les Ordonnances souveraines spécifiques à la protection du milieu marin (visant la conservation de la faune et de la flore, la préservation des troubles et la prévention des dommages au sol et au sous-sol liés à la navigation, aux sports nautiques, à la pêche ou aux activités nuisibles à la qualité écologique), ce qui excluait une Ordonnance souveraine portant simple réglementation d'urbanisme. 2. Sur la légalité interne, le Ministre d'État opposait le principe de la hiérarchie des normes : l'Ordonnance attaquée ayant le même rang normatif que l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966, et constituant un règlement particulier pour un quartier ordonnancé, elle avait précisément vocation à déroger au règlement général ; en outre, l'article 7 de ce dernier ne concerne que les demandes individuelles d'autorisation et non les actes réglementaires fixant les règles d'urbanisme. Sur le plan domanial, le défendeur reprochait au requérant de confondre l'emprise du complexe de loisirs — située sur des terrains du domaine public non maritime légalement désaffectés par le législateur (lequel peut déclasser sans désaffectation matérielle préalable) — et l'emprise des ouvrages de protection contre la mer, lesquels avaient vocation à être établis sur le domaine public maritime non désaffecté en vertu d'une autorisation domaniale distincte délivrée par l'État gestionnaire. 3. Enfin, sur l'erreur manifeste d'appréciation et le détournement de pouvoir, le Ministre d'État rappelait l'absence de tout droit acquis au maintien d'une réglementation d'urbanisme. Il soutenait que la théorie du bilan coûts/avantages était inopérante en matière d'urbanisme et ne saurait conduire le juge à contrôler l'opportunité du choix d'un terrain par rapport à un autre, ce dernier moyen étant tout aussi inopérant compte tenu de l'exiguïté du territoire monégasque. L'implantation d'un complexe à vocation collective, touristique et destiné à la jeunesse répondant à un intérêt général incontestable, la circonstance qu'un intérêt privé y trouve son compte (notamment à travers l'opération de La Poterie, dont l'invocation était jugée inopérante) n'était nullement exclusive de l'intérêt public poursuivi et écartait tout grief de détournement de pouvoir. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au regard des prétentions contraires des parties et de la multiplicité des griefs soulevés, le Tribunal Suprême était confronté à une question préalable et déterminante de légalité externe, touchant à l'articulation des procédures consultatives entre le droit de l'urbanisme et le droit de l'environnement marin. Le problème juridique central auquel la Haute Juridiction a choisi de répondre, par application du principe d'économie des moyens, peut être formulé de la manière suivante : **Une Ordonnance souveraine modifiant le règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie d'un quartier ordonnancé, qui subordonne l'autorisation d'édifier un complexe immobilier en bordure du littoral à la réalisation d'ouvrages maritimes nécessaires à la protection des constructions contre la mer, constitue-t-elle une mesure d'application de l'article L. 230-1 du Code de la mer destinée à prévenir les dommages susceptibles d'être causés au sol et au sous-sol, imposant à ce titre, à peine d'excès de pouvoir, la consultation préalable du Conseil de la mer en vertu de l'article L. 230-2 du même code ?** En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si le champ d'application de l'obligation de consultation du Conseil de la mer, prévue par le Code de la mer, est circonscrit d'un point de vue formel aux seules Ordonnances souveraines ayant exclusivement et spécifiquement un objet environnemental ou maritime (thèse minimaliste du Ministre d'État), ou s'il s'étend d'un point de vue matériel et fonctionnel à toute Ordonnance souveraine — fût-elle principalement un acte réglementaire d'urbanisme — dès lors qu'elle comporte une disposition prescrivant des travaux de protection du littoral rattachables aux finalités de préservation énoncées par le Code de la mer (thèse extensive). ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question de droit par l'affirmative et prononcer l'annulation de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur, condensé en un unique considérant après avoir fait usage de la formule classique d'économie des moyens : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Ce faisant, le juge administratif suprême délaisse l'examen du moyen tiré du défaut de consultation du Comité supérieur d'urbanisme ainsi que l'ensemble des moyens de légalité interne (hiérarchie des normes d'urbanisme, régularité de la désaffectation domaniale, erreur manifeste d'appréciation, théorie du bilan et détournement de pouvoir) pour concentrer sa censure sur le seul vice de procédure tiré de l'omission de la consultation du Conseil de la mer. Le raisonnement de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se décompose en quatre étapes logiques successives : **1. L'énoncé de la majeure par la lecture combinée des articles L. 230-1 et L. 230-2 du Code de la mer :** Le Tribunal Suprême commence par rappeler la teneur des dispositions législatives applicables. Il relève, d'une part, que l'article L. 230-1 du Code de la mer prévoit l'adoption de mesures appropriées ayant pour objet, notamment, « de préserver de tous troubles le milieu marin et de prévenir les dommages susceptibles d'être causés au sol et au sous-sol... ». Il cite, d'autre part, l'article L. 230-2 du même code, aux termes duquel « les conditions d'application de l'article précédent sont déterminées, après avis du Conseil de la mer, par des Ordonnances souveraines... ». **2. L'interprétation téléologique et non limitative du champ des Or
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 mai 1971, n° 27493 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 mai 1971, n° 27493 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1971/05-19-27493)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la politique d'aménagement urbain et de construction publique menée sur le territoire monégasque au tournant des années 1970. Par un arrêté pris en date du 22 juin 1970, et publié le 8 juillet 1970, le Ministre d'État a délivré une autorisation de construire au profit de l'Administrateur des Domaines. Ce permis de construire avait pour objet l'édification d'un important immeuble à usage d'habitation sur un tènement foncier situé entre le Boulevard du Jardin Exotique et le Boulevard de Belgique, assiette foncière qui comprenait notamment une construction existante dénommée la « Villa G. ». Les caractéristiques architecturales et dimensionnelles de ce projet immobilier d'initiative publique présentaient une envergure significative au regard de la configuration topographique particulièrement escarpée de ce secteur de la Principauté. Tel que décrit dans les écritures des parties rapportées par la décision, le bâtiment projeté devait présenter une largeur avoisinant les cinquante mètres et développer quatorze niveaux au total, dont huit niveaux — auxquels s'ajoutaient les attiques de sortie sur le toit-terrasse — s'élevaient au-dessus du niveau du Boulevard du Jardin Exotique. La surface totale de plancher de l'opération s'établissait à 7 433 mètres carrés. La réalisation de cet édifice s'accompagnait d'un contexte patrimonial et domanial particulier. D'une part, l'opération immobilière s'inscrivait dans le sillage d'un accord conclu entre l'Administration des Domaines et une personne privée. Aux termes de cette convention, non contestée par l'administration, il avait été convenu d'un échange immobilier portant sur la cession par le particulier de 2 660 mètres carrés de terrains situés dans le quartier de l'Annonciade, en contrepartie de l'attribution de 2 900 mètres carrés de surface de plancher au sein même de l'immeuble dont la construction était autorisée par l'arrêté litigieux. D'autre part, l'assiette foncière de la propriété retenue pour le calcul des droits à bâtir intégrait l'emprise d'un escalier public d'une superficie de 95 mètres carrés. Le statut juridique de cet ouvrage avait fait l'objet d'interventions législatives successives : alors que les requérants faisaient état d'une incorporation au domaine public par une loi du 23 mai 1966, la loi n° 805 du 10 juin 1966 avait prononcé le déclassement dudit escalier du domaine public, le faisant ainsi entrer dans le domaine privé de l'État antérieurement à la délivrance de l'autorisation de construire. Afin de permettre l'implantation de cet immeuble dans une zone classée par la réglementation d'urbanisme comme une « zone à gabarit moyen », l'arrêté ministériel du 22 juin 1970 avait assorti le permis de construire de plusieurs dérogations aux normes générales édictées par l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie (parfois mentionnée dans le texte de la décision sous la date du 3 septembre 1966). Ces dérogations, accordées après intervention du Comité supérieur d'urbanisme et du Comité consultatif pour la construction, portaient notamment sur la hauteur de l'édifice, les règles de recul par rapport aux limites séparatives, le coefficient d'occupation du sol (fixé à 74,90 % par l'administration) ainsi que les surfaces plantées, une partie substantielle de ces dépassements réglementaires concernant toutefois les ouvrages souterrains de la construction. Par ailleurs, la topographie des lieux ayant fait surgir une difficulté pour déterminer le niveau du sol naturel au point de croisement des deux axes de la construction, le Ministre d'État avait fixé, sur proposition du Comité consultatif pour la construction, la cote de référence pour le calcul des hauteurs et des volumes à 90,75. L'indice de construction avait ainsi été évalué par les services de l'État à 14,75, demeurant en deçà du plafond réglementaire de 15, ce qui avait dispensé l'opération d'une dérogation spécifique sur ce point précis. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que l'édification de cet immeuble de grande dimension à proximité immédiate de leurs biens leur portait un préjudice direct, quatre personnes physiques riveraines ou voisines — les sieurs P. S., J. R., M. M. ainsi que la dame S. A., épouse G. B. — ont saisi le Tribunal Suprême par des requêtes enregistrées le 31 août 1970. Leurs recours tendaient, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du Ministre d'État du 22 juin 1970, à titre accessoire et urgent, à ce qu'il soit ordonné le sursis à exécution dudit arrêté, et enfin à la condamnation de l'État monégasque aux entiers dépens. La phase liminaire de l'instance a été marquée par l'examen de la demande de suspension provisoire de l'acte attaqué. Après que le Procureur Général a fait connaître, par une déclaration en date du 10 septembre 1970, qu'il n'avait pas d'observation à présenter sur cette demande, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance rendue le 14 septembre 1970, fait droit aux conclusions des requérants et ordonné le sursis à exécution de l'arrêté ministériel autorisant les travaux. L'instruction au fond s'est ensuite engagée de manière contradictoire par l'échange de mémoires successifs : la contre-requête du Ministre d'État déposée le 30 octobre 1970, le mémoire en réplique des requérants présenté le 26 novembre 1970, et enfin le mémoire en duplique de l'autorité administrative enregistré le 24 décembre 1970. Au soutien de leurs conclusions à fin d'annulation, les requérants développaient une argumentation articulée autour de cinq griefs principaux visant à démontrer l'illégalité intrinsèque des dérogations accordées et, par voie de conséquence, de l'autorisation de construire elle-même : 1. En premier lieu, ils invoquaient l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit. Selon eux, les dérogations octroyées (qu'ils dénombraient au nombre de huit dans leur mémoire en réplique, outre une neuvième omise concernant l'indice de construction) étaient illicites en raison même de leur nombre et de leur amplitude, réduisant ainsi la loi à néant et les privant concrètement de soleil, d'éclairement et d'aération. 2. En deuxième lieu, ils soutenaient que l'octroi de telles faveurs urbanistiques violait le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant la loi, consacré par l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962. 3. En troisième lieu, les requérants arguaient d'un détournement de pouvoir. Ils estimaient que les dérogations avaient été accordées à une administration publique non pas pour des motifs légitimes d'urbanisme, mais dans le but exclusif de permettre l'exécution de l'accord d'échange foncier conclu entre les Domaines et un particulier portant sur les terrains de l'Annonciade. 4. En quatrième lieu, ils excipaient de la violation de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 (visée également sous la date du 3 septembre 1966). Ils faisaient valoir que l'immeuble projeté, par sa hauteur et son implantation, formait un « écran formidable » détruisant une vue panoramique jusqu'alors sauvegardée, portant ainsi une atteinte manifeste au caractère du site et à l'intérêt des lieux avoisinants. 5. En cinquième et dernier lieu, les demandeurs contestaient l'exactitude matérielle des calculs techniques ayant servi de base à l'arrêté. Ils soutenaient que la hauteur aurait dû être calculée à partir de la cote 87,62 (entraînant un dépassement de 4,68 mètres et non de 1,55 mètre), que la surface de l'escalier public de 95 mètres carrés avait été incluse à tort dans l'assiette de la propriété — ce qui faussait le coefficient d'occupation du sol, porté selon eux à 83,11 % au lieu de 74,90 % — et que le volume bâti réel hors sol de 23 619 mètres cubes conduisait à un indice de construction de 16,01 (ou à tout le moins supérieur au plafond de 15), lequel aurait donc impérativement dû faire l'objet d'une dérogation formelle, tout comme certains reculs aux limites. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple des requêtes. Il opposait à l'argument constitutionnel la jurisprudence établie du Tribunal Suprême relative au champ d'application de l'article 17 de la Constitution. Sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation et de l'erreur de droit, le gouvernement soulignait sa liberté d'appréciation, la conformité des cinq dérogations à l'avis du Comité supérieur d'urbanisme, et le fait que celles portant sur le recul, le coefficient d'occupation du sol et les surfaces plantées concernaient des ouvrages souterrains dépourvus d'incidence sur le caractère des lieux et l'environnement. Quant au détournement de pouvoir, le Ministre d'État répliquait que l'immeuble répondait à un intérêt social et que l'opération d'échange foncier, dénuée de tout caractère spéculatif, n'avait pas dicté les dérogations puisque la surface cédée en contrepartie (2 900 m²) ne représentait qu'une fraction de la surface totale construite (7 433 m²). Enfin, l'administration défendait la rigueur de ses calculs techniques : la cote de référence 90,75 avait été légalement fixée par le Comité consultatif pour la construction en application de l'article 16, alinéa 4 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 ; l'escalier litigieux avait été régulièrement déclassé par la loi du 10 juin 1966 et faisait partie intégrante de la propriété au jour de la décision attaquée ; et enfin, même à retenir les hypothèses de volume des requérants, l'indice de construction n'atteindrait que 15,04, chiffre ne justifiant aucune dérogation supplémentaire. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême, intervenant à la fois en sa qualité de juge constitutionnel et de juge administratif de l'excès de pouvoir conformément à l'article 90 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, posait une question juridique centrale à embranchements multiples : dans quelle mesure et selon quelle intensité le juge de l'excès de pouvoir exerce-t-il son contrôle de constitutionnalité et de légalité externe et interne sur un arrêté ministériel délivrant un permis de construire à une administration publique, lorsque cette autorisation est assortie de multiples dérogations aux règles d'urbanisme, s'inscrit dans le cadre d'un échange domanial avec un tiers et repose sur des appréciations techniques et topographiques contestées ? Cette problématique générale se décomposait en cinq sous-questions précises que la Haute Juridiction devait successivement trancher : - Le nombre et l'ampleur des dérogations aux règles relatives aux zones à gabarit moyen suffisent-ils, en eux-mêmes, à caractériser une erreur manifeste d'appréciation de l'autorité administrative ? - Le principe constitutionnel d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) est-il opérant à l'encontre d'une décision individuelle d'urbanisme accordant des dérogations spécifiques ? - L'existence d'un accord préalable d'échange foncier avec un particulier et la qualité d'administration publique du bénéficiaire entachent-elles le permis de construire de détournement de pouvoir ? - À qui incombe la charge de la preuve de l'atteinte au site et aux lieux avoisinants prohibée par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, et comment s'apprécie l'impact visuel d'un bâtiment comportant d'importantes infrastructures souterraines ? - Quelle est la portée du contrôle juridictionnel sur l'exactitude matérielle des calculs urbanistiques (cote de référence du sol naturel, consistance domaniale de l'assiette foncière au regard d'un déclassement législatif, et tolérance d'un écart minime dans le calcul de l'indice de construction) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Après avoir prononcé la jonction des quatre requêtes en raison de l'identité des questions qu'elles présentaient à juger, le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique et séquentiel de chacun des cinq moyens soulevés, les écartant tous par une motivation particulièrement structurée qui précise les frontières de son office de juge de l'excès de pouvoir. #### 1. Le rejet de l'erreur manifeste d'appréciation quant au nombre et à l'amplitude des dérogations Abordant le premier grief, le Tribunal Suprême pose le principe selon lequel le nombre et l'amplitude des dérogations permettant d'excéder les normes de la zone à gabarit moyen ne constituent pas, « par eux-mêmes », une erreur manifeste d'appréciation. Le juge fonde cette solution sur l'habilitation textuelle : dès lors que l'autorité compétente tient de la réglementation même qui édicte les normes le pouvoir d'y déroger « pour tenir compte des exigences propres à chaque construction », l'usage multiple de cette faculté n'est pas intrinsèquement illégal. Opérant un contrôle restreint, le Tribunal constate que les dérogations ont été accordées « pour des motifs de caractère technique et correspondant à des préoccupations d'urbanisme » et relève que les requérants ne rapportent pas la preuve que l'appréciation portée par le Ministre d'État reposerait sur une erreur manifeste. #### 2. L'inopérance du moyen tiré de la violation du principe constitutionnel d'égalité Sur le terrain de l'article 17 de la Constitution du 17 décembre 1962, le Tribunal Suprême réaffirme sa conception classique et rigoureuse du principe d'égalité. Il énonce que le principe de l'égalité des citoyens devant la loi « n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des situations identiques ». Or, par nature, une opération d'urbanisme s'inscrit dans un contexte topographique, architectural et technique singulier. Dès lors, une décision administrative qui fixe les conditions d'autorisation d'une construction « en considération des éléments propres à une opération d'urbanisme déterminée » régit une situation spécifique ; les tiers requérants ne se trouvant pas dans une situation identique à celle du pétitionnaire pour ce projet précis, ils ne sont pas fondés à invoquer la violation de l'article 17 de la Constitution. #### 3. L'écartement du détournement de pouvoir par la théorie du motif déterminant et du but d'intérêt général L'analyse du moyen tiré du détournement de pouvoir s'effectue en deux temps distincts, répondant aux deux branches de l'argumentation des requérants. D'une part, s'agissant de l'accord conclu entre l'Administration des Domaines et un particulier (échange de 2 660 m² à l'Annonciade contre 2 900 m² de plancher dans le futur édifice), le Tribunal prend acte de ce que cette circonstance factuelle n'est pas contestée par l'administration. Toutefois, mobilisant la technique classique du contrôle des mobiles de l'acte administratif, le juge estime que cette circonstance « n'apparaît pas, en l'état des pièces du dossier, comme le motif déterminant de l'arrêté attaqué ». La présence d'un mobile patrimonial accessoire ne vicie donc pas l'acte dès lors qu'il n'en est pas la cause impulsive et déterminante. D'autre part, s'agissant de la qualité de personne publique du bénéficiaire, le Tribunal juge que l'octroi de dérogations à l'Administration des Domaines est parfaitement régulier « dès lors que le but recherché par cette administration est conforme à l'intérêt général ». Le détournement de pouvoir n'est donc aucunement établi. #### 4. Le contrôle de l'atteinte au site et aux lieux avoisinants (article 7 de l'Ordonnance Souveraine) Examinant la violation alléguée de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 3 (ou 9) septembre 1966 — qu'il cite intégralement —, le Tribunal Suprême fait peser la charge de la preuve sur les demandeurs et souligne l'insuffisance de leur démonstration. Il relève que les requêtes « se bornent à soutenir » que le bâtiment de quatorze niveaux et de près de cinquante mètres de large formera un « écran formidable » altérant la vue panoramique. Pour la Haute Juridiction, cette simple affirmation, « qui n'est accompagnée d'aucune démonstration fondée sur des documents d'urbanisme appropriés », ne suffit pas à prouver la méconnaissance de l'article 7. Le juge ajoute, à titre surabondant (« au surplus »), une considération technique déterminante tirée de l'examen des pièces du dossier : les caractéristiques visibles de l'immeuble « telles qu'elles apparaissent au-dessus du sol » présentent, par rapport aux normes réglementaires, des dépassements « bien inférieurs » à ceux qui résultent des calculs globaux. En effet, si les prescriptions réglementaires imposent de calculer les dimensions totales de l'ouvrage en incluant sa partie souterraine, l'impact visuel et esthétique au regard de l'article 7 ne s'apprécie logiquement qu'à l'aune des volumes émergeant effectivement du sol naturel. #### 5. La validation des calculs techniques et la neutralisation de l'inexactitude matérielle minime Le cinquième volet du raisonnement constitue une démonstration minutieuse de contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de la qualification juridique des données techniques du permis : - *Sur le niveau de référence du sol naturel :* Le Tribunal constate que la règle générale de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 (détermination au point de croisement des deux axes de la construction) s'est heurtée en l'espèce à une difficulté technique avérée. Dès lors, l'administration a légalement mis en œuvre la procédure subsidiaire prévue par ce même article 16 en fixant, sur proposition du Comité consultatif pour la construction, la cote de référence à 90,75. Les plans joints au dossier attestant l'exactitude des éléments retenus par l'administration, les requérants échouent à prouver que la cote 87,62 aurait dû prévaloir. - *Sur la consistance de la surface de la propriété et le statut de l'escalier :* En vertu de l'article 13, 5° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, la surface de la propriété servant de base au calcul du coefficient d'occupation du sol et de l'indice de construction doit être prise en compte dans sa totalité. Le Tribunal juge que l'appréciation de la légalité s'effectue « au jour de l'octroi de l'autorisation de construire ». Or, à cette date, la loi n° 805 du 10 juin 1966 avait formellement déclassé l'escalier de 95 m² du domaine public, le faisant entrer dans le domaine privé de l'État. L'ouvrage faisait donc juridiquement partie de l'assiette foncière de la propriété, validant ainsi le calcul du coefficient d'occupation du sol par l'administration. - *Sur le volume bâti et l'indice de construction :* Enfin, répondant à la contestation du volume hors sol que les requérants chiffraient à 23 619 m³, le Tribunal Suprême développe un raisonnement a fortiori particulièrement remarquable. Il admet, par pure hypothèse (« à supposer même que ce volume soit de 23 619 m³ comme le prétendent les requérants »), de rapporter ce chiffre à la surface totale exacte de la propriété. Le résultat mathématique ferait alors ressortir un indice de construction de 15,0
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 mars 1971, n° 27492 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 mars 1971, n° 27492 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1971/03-03-27492)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière hautement contentieuse du droit de l’urbanisme et de la construction, caractéristique d’un territoire exigu où chaque opération immobilière d’envergure suscite de vives tensions entre les impératifs de développement urbain, la préservation du site et la protection des droits des propriétaires riverains. À l’origine de l’affaire se trouve un arrêté ministériel, référencé sous le numéro 70-1658, pris par le Ministre d'État le 28 avril 1970. Par cet acte administratif individuel, l’autorité exécutive monégasque a délivré une autorisation de construire portant sur l’édification d’un immeuble, projet porté par la société civile immobilière (SCI) « Le Praxitèle », représentée par son gérant, le sieur C. La localisation exacte de la parcelle d'assiette du projet en Principauté n'est pas précisée dans la décision. Toutefois, il ressort des éléments du dossier que l’instruction de cette demande d'autorisation de construire n’a pas été exempte d’ajustements. L'Administration a en effet imposé au constructeur des modifications par rapport à son projet initial, consistant notamment en une diminution du nombre des étages et un abaissement de la hauteur maximale de l'immeuble projeté. Par ailleurs, le projet retenu présentait plusieurs caractéristiques techniques et juridiques particulières : il nécessitait d'importants travaux de terrassement ainsi que des fouilles profondes pour ses fondations, il induisait un accroissement du nombre de locaux disponibles dans le secteur considéré, et il s'accompagnait de la cession gratuite d'une parcelle de terrain à l'État monégasque. En outre, pour permettre la réalisation de cette opération immobilière, l'arrêté du 28 avril 1970 a assorti l'autorisation de construire de plusieurs dérogations aux règles générales d'urbanisme. Pour le calcul des coefficients réglementaires — à savoir le coefficient d'occupation du sol (surface bâtie au sol) et la détermination de la surface devant rester non bâtie et complantée —, les services administratifs ont pris en compte la surface totale de la propriété du pétitionnaire, en y incluant la superficie d'une partie d'un chemin d'accès appartenant au constructeur. Le sieur W., propriétaire d'une villa située dans le voisinage immédiat du terrain d'assiette de la construction projetée, a estimé que cet arrêté ministériel portait gravement atteinte tant à la légalité urbanistique et constitutionnelle qu'à ses propres intérêts de propriétaire riverain. Redoutant en particulier que l'importance du gabarit de l'immeuble ne dénature le site et que les importantes fouilles et fondations prévues ne menacent directement la sécurité et la stabilité de sa propre villa — crainte qui l'avait d'ailleurs conduit, parallèlement, à saisir le juge civil d'une demande de désignation d'expert, laquelle n'avait pas abouti —, le sieur W. a résolu de contester la validité de l'autorisation de construire devant la juridiction suprême de l'ordre administratif et constitutionnel monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural devant le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de l'ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, s'est décomposé en deux phases distinctes : une phase provisoire relative au sursis à exécution, suivie d'une phase d'instruction contradictoire approfondie sur le fond du recours pour excès de pouvoir. Par une requête initiale enregistrée le 26 juin 1970, le sieur W. a saisi le Tribunal Suprême de conclusions tendant, à titre principal, à l'annulation de l'arrêté ministériel n° 70-1658 du 28 avril 1970 et à la condamnation du Gouvernement Princier aux dépens. À titre accessoire et urgent, le requérant sollicitait qu'il soit ordonné le sursis à l'exécution de l'arrêté attaqué. Sur la demande de sursis à exécution, le Ministre d'État a présenté des observations dès le 7 juillet 1970, concluant au rejet de cette mesure conservatoire au motif que le moyen tiré des risques que l'édification de l'immeuble ferait courir à la sécurité de la villa du requérant ne pouvait être utilement pris en considération. Dès le lendemain, le 8 juillet 1970, le sieur C., assisté de Maître Sanita, avocat-défenseur, a déposé des observations tendant également au rejet de la demande de sursis pour un motif identique. Le Procureur Général ayant fait connaître, par déclaration du 7 juillet 1970, qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur cette demande incidente, le Président du Tribunal Suprême a néanmoins, par une ordonnance rendue le 20 juillet 1970, fait droit à la demande du sieur W. et ordonné le sursis à exécution de l'arrêté contesté. L'instruction s'est alors poursuivie sur le fond du litige, donnant lieu à un échange nourri d'écritures et à l'intervention formelle du bénéficiaire de l'autorisation. Au soutien de sa requête en annulation du 26 juin 1970, complétée par un mémoire en réplique déposé le 16 septembre 1970, le sieur W. articulait une série de griefs relevant tant de la légalité interne que des conditions d'octroi des dérogations : 1. **La violation du principe constitutionnel d'égalité** : Le requérant soutenait que l'article 17 de la Constitution du 17 décembre 1962 avait été méconnu du fait des faveurs dérogatoires accordées au constructeur. 2. **Le vice de procédure et l'absence de contreparties aux dérogations** : Il faisait valoir que son accord préalable, en qualité de propriétaire voisin, n'avait pas été recueilli avant l'octroi des dérogations, et que ces dernières avaient été consenties gratuitement, sans contrepartie profitable à la collectivité publique. 3. **La méconnaissance de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 et l'erreur manifeste d'appréciation** : Dans sa réplique, le requérant soutenait que la décision attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon lui, le projet violait l'article 7 précité dès lors que son gabarit portait atteinte au site et au caractère des lieux avoisinants, que les dérogations n'étaient pas motivées par l'intérêt général, et que la sécurité publique était directement menacée par l'importance des fouilles envisagées. 4. **L'inexactitude matérielle des calculs et la fausseté des déclarations (violation des articles 3 et 13, 5° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966)** : Le sieur W. affirmait que les dérogations avaient été obtenues au vu de fausses déclarations. Il reprochait à l'Administration d'avoir inclus un chemin d'accès dans la surface de la propriété, ce qui avait eu pour effet de minorer artificiellement le coefficient d'occupation du sol et l'étendue de la surface plantée. Pour le requérant, le terme « propriété » employé à l'article 13, 5° devait s'entendre strictement comme synonyme du « terrain » sur lequel l'autorisation de construire est sollicitée, tel que visé à l'article 3 de la même ordonnance. 5. **Le détournement de pouvoir** : Enfin, le requérant arguait que les dérogations accordées présentaient un caractère exorbitant du droit commun par leur nombre, leur importance et leur gratuité, révélant ainsi la volonté de l'Administration de favoriser un intérêt privé et constituant un détournement de pouvoir. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 19 août 1970, suivie d'un mémoire en duplique le 16 octobre 1970, concluant au rejet intégral de la requête par une réfutation méthodique de chaque moyen : 1. **Sur l'article 17 de la Constitution** : Le Ministre d'État opposait l'inopérance du moyen, le principe d'égalité ne pouvant être invoqué que par des personnes placées dans des situations juridiques et factuelles identiques. Il relevait d'ailleurs en duplique que le requérant semblait avoir abandonné ce moyen ainsi que celui tiré du défaut d'accord des voisins. 2. **Sur le régime juridique des dérogations (article 12 de l'ordonnance-loi du 3 novembre 1959)** : L'Administration soutenait que ce texte ne subordonne nullement l'octroi de dérogations à l'assentiment des voisins ni à l'exigence de contreparties formelles. L'appréciation des obligations mises à la charge du constructeur relève de la pure opportunité administrative, échappant au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Le contrôle juridictionnel en cette matière est restreint à l'inexactitude matérielle des faits, à l'erreur manifeste d'appréciation et au détournement de pouvoir. En tout état de cause, il suffit que les dérogations ne soient pas contraires à l'intérêt général ; or, en l'espèce, le projet servait positivement cet intérêt général par l'accroissement du parc de locaux, la cession gratuite d'une parcelle à l'État, la réalisation d'importants terrassements et sa parfaite insertion dans le secteur. 3. **Sur la sécurité et l'esthétique du site (article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966)** : Le Ministre d'État faisait valoir que les atteintes au site étaient inexistantes compte tenu des modifications imposées au projet initial. Quant à la sécurité publique visée par l'article 7, elle ne concerne que les risques inhérents aux immeubles achevés, et nullement les risques temporaires de chantier tels que les fouilles, contre lesquels les promoteurs doivent se prémunir sous le contrôle éventuel du juge civil — lequel avait d'ailleurs refusé en l'espèce de désigner un expert. 4. **Sur le calcul des surfaces (articles 3, 1° et 13, 5° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966)** : L'Administration soutenait que la surface bâtie au sol et la surface plantée doivent légalement être calculées par rapport à la « surface totale de la propriété », conformément au but de salubrité poursuivi par le texte, l'article 3, 1° n'opérant aucune distinction entre les différentes parcelles ou parties composant ladite propriété. Au demeurant, le requérant reconnaissait lui-même que la surface bâtie au sol demeurerait inférieure au plafond autorisé. 5. **Sur le détournement de pouvoir** : Le Gouvernement Princier soulignait que cette allégation demeurait dépourvue de tout commencement de preuve. Enfin, par une requête enregistrée le 24 août 1970, la SCI « Le Praxitèle », représentée par son gérant le sieur C. et ayant pour avocat-défenseur Maître J.-C. Marquet, est volontairement intervenue à l'instance au soutien des conclusions de l'Administration. Elle demandait au Tribunal Suprême de déclarer son intervention recevable et de rejeter le recours du sieur W., en s'associant aux moyens développés dans la contre-requête ministérielle et en ajoutant que les dérogations litigieuses n'aggravaient aucunement la situation personnelle du requérant. À l'issue de l'instruction, lors de l'audience publique, le Tribunal Suprême a entendu M. Louis Pichat, Membre du Tribunal, en son rapport, Maîtres Biasca et Georges en leurs plaidoiries respectives, ainsi que le Procureur Général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême le 3 mars 1971 posait une pluralité de questions juridiques complémentaires, touchant à la fois à la procédure contentieuse administrative, à la portée des droits fondamentaux dans le contentieux de l'urbanisme, et à l'étendue du pouvoir discrétionnaire de l'Administration lors de la délivrance de permis de construire dérogatoires. De manière synthétique, le problème de droit central pouvait être formulé ainsi : **Dans quelle mesure et sous quelles conditions de légalité constitutionnelle et réglementaire le Ministre d'État peut-il autoriser une opération de construction immobilière assortie de dérogations aux règles d'urbanisme, et quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'appréciation de l'intérêt général, de la sécurité publique et des modalités de calcul de l'occupation des sols ?** Cette problématique matricielle se déclinait en cinq sous-questions précises que la Haute Juridiction devait successivement trancher : 1. *Sur le terrain procédural* : La société bénéficiaire d'une autorisation de construire attaquée par un tiers voisin justifie-t-elle d'un intérêt suffisant pour intervenir volontairement à l'instance en défense de l'acte ? 2. *Sur le terrain constitutionnel* : Un propriétaire voisin est-il fondé à invoquer le principe d'égalité des citoyens devant la loi, garanti par l'article 17 de la Constitution, pour contester une décision individuelle d'urbanisme fixant les conditions propres à une opération déterminée ? 3. *Sur la police de l'esthétique et de la sécurité des constructions (article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966)* : La notion de « sécurité publique » visée par la réglementation de l'urbanisme englobe-t-elle les risques techniques liés à l'exécution même des travaux (tels que la profondeur des fouilles), ou se limite-t-elle aux seules caractéristiques de l'ouvrage une fois achevé ? 4. *Sur le régime des dérogations d'urbanisme (article 12 de l'Ordonnance-loi du 3 novembre 1959 et article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966)* : La légalité de l'octroi d'une dérogation est-elle subordonnée à l'accord préalable des propriétaires voisins ou à l'imposition de contreparties d'intérêt public à la charge du promoteur, ou la seule conformité du projet à l'intérêt général constitue-t-elle une condition à la fois nécessaire et suffisante ? 5. *Sur les règles techniques d'occupation du sol (article 13, 5° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966)* : L'assiette foncière servant de base au calcul de la surface bâtie au sol et des espaces complantés (« surface totale de la propriété ») inclut-elle les dépendances telles qu'un chemin d'accès privé appartenant au constructeur ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête du sieur W. après avoir admis l'intervention de la société constructrice, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur analytique, structuré autour d'une conception classique du contentieux de l'excès de pouvoir et d'une répartition stricte de la charge de la preuve. #### 1. La recevabilité de l'intervention volontaire en défense Le Tribunal Suprême règle liminairement et avec une grande concision la question procédurale posée par la requête de la SCI « Le Praxitèle ». Il constate simplement que ladite société « *a intérêt au maintien de l'arrêt [arrêté] attaqué* » et en déduit immédiatement que son intervention est recevable. Bien que le texte ne le détaille pas davantage, l'intérêt de la société, titulaire des droits à construire conférés par l'arrêté du 28 avril 1970 (dont l'exécution avait au surplus été suspendue par l'ordonnance du 20 juillet 1970), était patent. En matière de recours pour excès de pouvoir, la jurisprudence administrative admet très largement l'intervention volontaire accessoire dès lors que l'intervenant justifie d'un intérêt, même simplement conservatoire, au maintien de l'acte administratif contesté. #### 2. L'inopérance du principe constitutionnel d'égalité face à une opération d'urbanisme individualisée Abordant le fond, le Tribunal écarte en premier lieu le grief tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution du 17 décembre 1962. La Haute Juridiction pose le principe selon lequel l'égalité des citoyens devant la loi « *n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des situations identiques* ». Appliquant cette règle majeure au droit de l'urbanisme, le juge suprême relève qu'une autorisation de construire est une décision qui fixe les conditions dans lesquelles une opération d'urbanisme déterminée est autorisée, et ce, « *en considération des éléments propres* » à cette opération. Dès lors, par nature, chaque terrain, chaque projet architectural et chaque implantation topographique présente une singularité irréductible. Le propriétaire voisin ne se trouvant pas dans une situation identique à celle du pétitionnaire au regard de l'acte attaqué, et chaque projet étant évalué selon ses caractéristiques intrinsèques, le moyen tiré de la rupture d'égalité est radicalement inopérant. #### 3. L'interprétation stricte des exigences d'esthétique et de sécurité publique de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 Le deuxième axe du raisonnement porte sur le respect de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Ce moyen se subdivisait en deux branches que le Tribunal examine distinctement : * **Sur la protection du site et du caractère des lieux avoisinants** : Le juge opère ici un contrôle des faits du dossier couplé à l'application des règles relatives à la charge de la preuve. Alors que le sieur W. procédait par voie de simple affirmation quant à l'atteinte que le gabarit de l'immeuble porterait au site et à l'intérêt général, le Tribunal Suprême relève qu'il résulte au contraire des pièces de l'instruction que l'Administration a activement veillé au respect de l'article 7 « *en imposant au constructeur la diminution du nombre des étages et de la hauteur maximale de l'immeuble* ». Faute pour le requérant d'apporter le moindre « *commencement de preuve* » au soutien de ses allégations, le grief est écarté. * **Sur l'atteinte à la sécurité publique** : Le raisonnement du Tribunal Suprême revêt ici une portée doctrinale majeure en opérant une distinction conceptuelle nette entre le droit de l'urbanisme et le droit de la construction matérielle (ou de la responsabilité civile des constructeurs). Le requérant invoquait les dangers résultant de la profondeur des fondations et des fouilles prévues. Le Tribunal juge que cette circonstance « *ne saurait être prise en considération s'agissant des conditions techniques d'exécution des travaux et non des caractéristiques des constructions achevées seules envisagées par ledit article 7* ». Autrement dit, la police de l'autorisation de construire vérifie que l'ouvrage, tel qu'il est conçu pour exister une fois bâti, ne compromet pas la sécurité publique (par sa stabilité finale, ses accès, sa hauteur, etc.) ; elle n'a pas pour objet de régir les aléas techniques temporaires du chantier (excavations, terrassements), lesquels relèvent de la responsabilité technique des hommes de l'art et, le cas échéant, du contentieux civil des troubles de voisinage. #### 4. La consécration de l'intérêt général comme condition nécessaire et suffisante des dérogations d'urbanisme Le cœur de l'arrêt réside dans l'examen du troisième groupe de moyens, relatif à la légalité des dérogations accordées sur le fondement combiné de l'article 12 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et des dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Le Tribunal Suprême procède en trois temps : * **Les conditions d'octroi des dérogations (absence de droit de veto des voisins et de contreparties obligatoires)** : Le juge procède à une lecture fidèle des textes en vigueur. Il constate qu'aucune disposition législative ou réglementaire, et notamment pas l'article 12 de l'Ordonnance-loi du 3 novembre 1959, n'oblige l'Administration à subordonner ses dérogations
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Recours en indemnisation - Acte administratif réglementaire Urbanisme et construction Ordonnance souveraine modifiant une ordonnance souveraine en vigueur - Respect du site et des lieux avoisinants - Violation d'une règle juridique supérieure ou erreur manifeste d'appréciation (non) - Opération d'intérêt général - Détournement de pouvoir (non) - Arrêté ministériel portant autorisation de construire Recours pour excès de pouvoir Opposabilité des lois et ordonnances au lendemain de la publication au Journal de Monaco - Arrêté ministériel portant autorisation de construire délivré sur la base d'un texte inapplicable - Acte illégal (oui) Procédure Recevabilité de moyens nouveaux et tardifs énoncés dans la réplique et fondés sur une cause juridique distincte (non) - Lien suffisant entre les conclusions dirigées contre l'ordonnance souveraine et celles dirigées contre l'arrêt ministériel portant autorisation de construire - Recevabilité (oui) Recours en indemnisation Préjudice allégué - Absence de preuve - Demande recevable (non) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 7 décembre 2006, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le P. » c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Recours en indemnisation - Acte administratif réglementaire Urbanisme et construction Ordonnance souveraine modifiant une ordonnance souveraine en vigueur - Respect du site et des lieux avoisinants - Violation d'une règle juridique supérieure ou erreur manifeste d'appréciation (non) - Opération d'intérêt général - Détournement de pouvoir (non) - Arrêté ministériel portant autorisation de construire Recours pour excès de pouvoir Opposabilité des lois et ordonnances au lendemain de la??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? défaut de base légale en raison de l'irrégularité de l'Ordonnance qui lui sert de fondement, puis à titre subsidiaire en raison du détournement de pouvoir résultant de l'établissement du projet avant la réglementation qui lui servira de support, donc pour satisfaire un intérêt personnel, aussi bien qu'en raison d'inexactitudes matérielles de fait comme d'erreurs de qualification juridique identiques à celles qui affectent la légalité de l'ordonnance ; que la technicité des arguments peut justifier le recours à des mesures d'instruction et qu'il y a lieu de condamner l'État??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? es conclusions à fin d'indemnités Considérant que le syndicat requérant n'apporte aucune justification du préjudice qu'il invoque à la suite de l'annulation du permis ; que la demande présentée ne peut donc être accueillie. Décide : L'arrêté ministériel n° 2005-272 du 27 mai 2005 accordant un permis de construire à la SAM Samegi est annulé. Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 7 décembre 2006, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le P. » c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2002, n° 26956 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2002, n° 26956 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/12-03-26956)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s’inscrit dans le cadre étroit et singulier du tissu urbain de Monaco-Ville, caractérisé par une forte densité bâtie et des contraintes patrimoniales et architecturales prononcées. Par un arrêté en date du 19 décembre 2001, le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a délivré à la société commerciale de droit étranger *Sea View Estate Consulting Group Corp.* une autorisation de construire. Cet arrêté individuel autorisait plus précisément la société pétitionnaire à procéder à des travaux substantiels sur un immeuble existant dénommé « Villa M. », consistant en la réhabilitation de son deuxième étage et en sa surélévation par l'adjonction d'un troisième étage. L’immeuble concerné fait l’objet d’un régime de copropriété. La société pétitionnaire détenait, au vu d'actes reçus par Maître Aureglia, notaire à Monaco, et d'une assemblée générale des copropriétaires de la « Villa M. » tenue le 7 octobre 1996, la propriété exclusive du deuxième étage et de la toiture-terrasse dudit bien, assortie de la faculté d'exécuter des travaux de construction et de surélévation sans qu'une réitération de l'accord des autres copropriétaires ne fût formellement stipulée nécessaire. Toutefois, ce projet architectural s’est heurté à l’opposition immédiate de propriétaires voisins, Madame F. B., née H., et Monsieur J.-L. B. (désignés sous le vocable des consorts B.), titulaires de droits réels sur une propriété contiguë comprenant notamment la « Villa B. » et un jardin privatif. Les consorts B. estimaient en effet que les travaux autorisés leur causaient un grief direct, en ce qu'ils créeraient des vues plongeantes indiscrètes sur leur fonds, dépasseraient le gabarit de la construction mitoyenne (« Villa C. ») et porteraient une atteinte paysagère et esthétique irrémédiable aux abords immédiats en introduisant des matériaux contemporains – en l'occurrence de l'aluminium laqué au four pour les huisseries et persiennes – au sein d'un environnement urbain ancien. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à la saisine juridictionnelle, les consorts B. ont exercé un recours gracieux auprès du Ministre d’État tendant au retrait de l’arrêté du 19 décembre 2001. Ce recours a fait l’objet d’une décision de rejet (la date précise de ce rejet n'étant pas précisée dans la décision). Agissant dans le délai de deux mois suivant cette décision implicite ou expresse de rejet, les consorts B. ont saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’arrêté ministériel initial, requête enregistrée au greffe général le 31 mai 2002 sous le n° 2002-7. Concomitamment, les demandeurs ont formé une requête incidente enregistrée sous le n° 2002-6 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de l'arrêté attaqué. Par une ordonnance juridictionnelle rendue le 31 juillet 2002, le Président du Tribunal Suprême a rejeté cette demande de sursis à exécution. La société bénéficiaire de l'autorisation de construire, *Sea View Estate Consulting Group Corp.*, a entendu s'associer à la défense de la légalité de l'acte litigieux en régularisant une requête en intervention volontaire, enregistrée au greffe général le 2 décembre 2002, soit la veille de l'audience de jugement fixée au 3 décembre 2002 en vertu d'une ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême en date du 21 octobre 2002. Le contentieux a donné lieu à des échanges nourris d’écritures : - **La requête des consorts B. (31 mai 2002) et leur mémoire en réplique (5 septembre 2002)** articulent deux moyens principaux de légalité externe et interne. En premier lieu, ils soutiennent que l’autorisation d’urbanisme a été octroyée au vu d’un dossier incomplet en méconnaissance de l’article 3 de l’Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 concernant l’urbanisme, la construction et la voirie. Le dossier ne comportait pas les plans des façades latérales Est et Ouest visibles de la voie publique, empêchant selon eux de mesurer l'impact visuel et l'apparition de vues directes sur leur jardin ou le dépassement sur la « Villa C. ». Il manquait également un plan de coupe transversale au niveau du troisième étage (article 3, 5°). En outre, selon les requérants, le pétitionnaire n’avait pas justifié d’un titre régulier au sens de l’article 3, 1° de ladite ordonnance, faute de délibération d'assemblée générale des copropriétaires autorisant la démolition ou la modification des souches de cheminées qui ornent la toiture-terrasse et relèvent des parties communes de l'immeuble. La simple déclaration écrite postérieure de certains copropriétaires ne pouvait valoir délibération régulière. En second lieu, les requérants invoquent la violation de l’article 7, alinéa 2, de l’Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, affirmant que la surélévation romprait l'harmonie des lieux par une hauteur non justifiée et que l'emploi de persiennes et de fenêtres en aluminium laqué au four aux 2e et 3e étages romprait l'unité stylistique de la « Villa M. » dont les étages inférieurs conservent des menuiseries de bois. - **La contre-requête (5 juillet 2002) et la duplique (7 octobre 2002) du Ministre d’État** concluent au rejet pur et simple de la requête. Sur le terrain de la légalité externe, l'administration fait valoir que le dernier alinéa de l'article 3 de l'ordonnance de 1966 dispose expressément que, pour les travaux d'aménagement apportés à des bâtiments existants, les pièces exigibles se limitent à celles strictement « nécessaires à la parfaite compréhension du projet ». S'appuyant à titre comparatif sur la jurisprudence du Conseil d'État français, le Ministre d'État relève que la production du plan de la façade Est était superflue dans la mesure où il s'agit d'un mur pignon aveugle, et que les pièces déjà jointes (notamment le plan coté 01A) permettaient de comprendre parfaitement l'aménagement d'une terrasse d'angle au 3e étage et l'absence de modification au 2e étage. De même, le plan de coupe transversale était redondant face aux autres coupes du dossier. Sur la qualité du demandeur, l'administration produit le procès-verbal de l'assemblée générale de copropriété du 7 octobre 1996 autorisant expressément tous travaux de surélévation sans réserve ainsi qu'une attestation concordante des copropriétaires en cours d'instruction. Par ailleurs, le Ministre souligne que le grief tiré de la création d'une vue plongeante relève exclusivement des rapports de droit privé entre voisins et s'avère inopérant pour apprécier la légalité d'un permis de construire. Sur le terrain de la légalité interne (article 7), l'autorité administrative conteste toute faute ou erreur manifeste d'appréciation : la surélévation maintient l'immeuble à un gabarit inférieur à d'autres bâtis du voisinage (dont la « Villa G. »), et les menuiseries en aluminium laqué sont similaires à celles ornant la propre villa des requérants (la « Villa B. »), garantissant une insertion paysagère harmonieuse. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L’affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant au contentieux administratif en application de l’article 90 B 1° de la Constitution monégasque, soulevait plusieurs questions fondamentales de procédure administrative contentieuse et de droit de l'urbanisme : 1. **Sur le plan procédural :** Quelle est la sanction de la méconnaissance des délais de saisine fixés par l'article 18 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 lorsqu'une partie intéressée – en l'occurrence la société titulaire de l'autorisation contestée – dépose une requête en intervention volontaire à la veille de l'audience de jugement ? 2. **Sur la composition documentaire de la demande d'autorisation de construire (légalité externe) :** Les exigences de forme fixées par l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 (production des plans de coupes longitudinales et transversales et des élévations de façades latérales) présentent-elles un caractère absolu et impératif, ou se trouvent-elles tempérées, dans le cadre de travaux d'aménagement et de surélévation d'un immeuble existant, par le critère pragmatique de la « parfaite compréhension du projet » prévu au dernier alinéa dudit article ? 3. **Sur le contrôle administratif des droits réels et de la copropriété :** L'autorité administrative chargée de délivrer l'autorisation de construire commet-elle un excès de pouvoir en se fondant sur une attestation notariée et une délibération d'assemblée générale conférant un droit de surélever, alors même que les travaux touchent à des éléments de toiture (souches de cheminées) constituant formellement des parties communes indivises ? 4. **Sur l'insertion paysagère et le contrôle esthétique (
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 juillet 1981, n° 27525 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 juillet 1981, n° 27525 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1981/07-01-27525)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 1er juillet 1981 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en section administrative, trouve son origine dans une opération immobilière projetée dans le quartier de Monte-Carlo et mettant en lumière la confrontation classique mais fondamentale entre l'évolution contemporaine du tissu urbain et les engagements contractuels historiques grevant la propriété foncière. Aux termes des énonciations de la décision, un terrain unique avait fait l'objet, au cours de la seconde moitié du XIXe siècle, d'une division foncière en vue d'une aliénation par lots. Le texte de l'arrêt mentionne successivement, dans l'exposé des prétentions du requérant, une vente aux enchères par lots en date du 23 mai 1874 assortie d'un cahier des charges, puis, dans les motifs mêmes de la décision, un cahier des charges en date du 23 mai 1874 assortissant une vente aux enchères publiques ayant eu lieu le 25 juin 1874. Quoi qu'il en soit de cette articulation chronologique entre la rédaction de l'acte contenant les charges et l'adjudication effective, l'opération du XIXe siècle avait donné naissance à plusieurs parcelles distinctes soumises à des stipulations communes. Ce cahier des charges de 1874 comportait des prescriptions d'ordre architectural et d'usage particulièrement strictes, destinées à fixer durablement la physionomie des lieux et à préserver les agréments mutuels des fonds issus de la division. D'une part, sur le plan de la volumétrie et du gabarit des constructions, le document contractuel imposait aux acquéreurs des différents lots de ne construire que des immeubles dont l'élévation était strictement limitée : ceux-ci ne devaient être composés que d'un sous-sol, d'un rez-de-chaussée et d'un seul étage. L'objectif expressément poursuivi par cette limitation de hauteur – qualifiée de servitude *altius non tollendi* dans la théorie générale des biens, bien que la décision s'en tienne aux termes du cahier des charges – était de ne pas masquer la vue des lots placés immédiatement derrière les parcelles situées en aval ou en premier rideau. D'autre part, sur le plan de la destination des édifices, le cahier des charges obligeait chaque acquéreur à respecter une « occupation bourgeoise » des lieux, excluant par là même les affectations commerciales, industrielles ou purement tertiaires. Plus d'un siècle après cette division foncière originelle, la configuration de la propriété des lots issus du terrain unique mettait en présence plusieurs titulaires de droits réels. D'un côté, la Société San Carlo Shipping Company était propriétaire d'une parcelle issue de ce lotissement historique, sur laquelle se trouvait édifiée la « Villa B. », sise à Monte-Carlo. D'après les écritures du requérant, l'acte de vente conclu au profit de la Société San Carlo Shipping Company mentionnait expressément les servitudes existantes issues des actes de 1874. D'un autre côté, le sieur B. était propriétaire d'un terrain situé immédiatement derrière la Villa B., parcelle provenant également du terrain unique divisé en 1874. Deux autres personnes physiques, la dame D., Veuve D., et la demoiselle F., se trouvaient également intéressées à la conservation des lieux, bien que la décision ne précise pas la localisation exacte ni la nature juridique de leurs droits immobiliers respectifs (non précisé dans la décision). Souhaitant procéder à une refonte complète de son actif immobilier, la Société San Carlo Shipping Company a sollicité auprès de l'administration monégasque l'autorisation de démolir implicitement ou de remplacer l'existant pour édifier un nouveau bâtiment aux lieu et place de la Villa B. Le projet architectural présenté s'écartait radicalement des stipulations du cahier des charges de 1874 sous le double rapport de la hauteur et de la destination : il prévoyait en effet la construction d'un immeuble s'élevant sur sept étages et destiné à un usage principal de bureaux avec des appartements annexes. Par un arrêté ministériel n° 80-423 en date du 3 octobre 1980, le Ministre d'État a fait droit à cette demande en autorisant la Société San Carlo Shipping Company à construire ledit immeuble à usage de bureaux avec appartements annexes aux lieu et place de la Villa B. Conformément aux dispositions de l'article 4, alinéa 2, de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, l'article 1er de cet arrêté ministériel rappelait formellement que l'autorisation de construire était accordée sous réserve des droits des tiers. C'est l'édiction de cet acte administratif individuel qui a cristallisé le contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que l'autorisation administrative ainsi délivrée portait une atteinte directe aux droits qu'il tirait de l'organisation conventionnelle des fonds datant de 1874, le sieur B. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête déposée le 5 décembre 1980, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel n° 80-423 du 3 octobre 1980. Parallèlement, la dame D., Veuve D., et la demoiselle F. ont également introduit des recours tendant à l'annulation du même arrêté ministériel (les dates exactes de dépôt de leurs requêtes et répliques respectives ne sont pas précisées dans la décision). L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire par l'échange de mémoires successifs. Au soutien de sa requête initiale du 5 décembre 1980, le sieur B. articulait son argumentation autour de la méconnaissance frontale, par l'arrêté attaqué, des dispositions du cahier des charges de 1874. Il faisait valoir un double grief matériel : d'une part, l'arrêté permettait l'édification d'un immeuble de sept étages là où le cahier des charges limitait impérativement la hauteur à un sous-sol, un rez-de-chaussée et un étage afin de préserver les vues des fonds situés à l'arrière, dont le sien ; d'autre part, l'acte administratif autorisait un immeuble à usage principal de bureaux alors que la loi contractuelle du lotissement imposait une « occupation bourgeoise ». Dans sa contre-requête déposée le 5 février 1981, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du sieur B. aux entiers dépens. La défense de l'administration reposait sur l'indépendance des législations et la séparation des ordres de juridiction et des corps de règles. À titre principal, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir quant au fond du moyen – plus exactement l'inopérance du grief –, en soutenant qu'il est de principe qu'une autorisation de construire n'a pas pour objet d'assurer le respect d'une servitude purement privée et que, par conséquent, la violation éventuelle d'une telle servitude ne saurait constituer un grief d'illégalité susceptible d'entacher l'autorisation administrative. À titre superfétatoire, l'autorité administrative rappelait les termes de l'article 4, alinéa 2, de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, aux termes duquel l'autorisation de construire est toujours accordée sous réserve des droits des tiers, clause de style légale qui avait au demeurant été expressément reproduite à l'article 1er de l'arrêté ministériel querellé. Loin de se rendre à cette argumentation classique du droit administratif de l'urbanisme, le sieur B., dans son mémoire en réplique du 6 mars 1981, a maintenu ses conclusions d'annulation en tentant de construire un pont juridique entre le titre de propriété privé et la légalité administrative. Après avoir rappelé que le Tribunal Suprême est compétent pour annuler un acte administratif, le requérant soutenait que l'administration était légalement tenue de respecter les servitudes existantes dès lors qu'elle en avait nécessairement connaissance par le biais de la constitution réglementaire du dossier de demande de permis. Pour ce faire, il invoquait l'article 3 de l'Ordonnance n° 36-47 du 9 septembre 1966 (visée par ailleurs par le Tribunal comme l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie), qui exige que toute demande d'autorisation de construire soit notamment accompagnée d'un acte notarié attestant la propriété du demandeur. Or, selon le requérant, l'acte de vente consenti à la Société San Carlo Shipping Company mentionnait expressément les servitudes grevant le fonds ; l'administration, saisie de cet acte notarié en vertu d'une prescription réglementaire, ne pouvait donc ignorer ces restrictions et se trouvait liée par elles dans l'exercice de son pouvoir d'autorisation. Par une duplique enregistrée le 8 avril 1981, le Ministre d'État a renvoyé à son argumentation antérieure tout en réfutant l'interprétation extensive donnée par le requérant à l'exigence documentaire de l'ordonnance de 1966 : selon le gouvernement, l'acte notarié requis par ce texte constitue une simple attestation de propriété destinée à vérifier la qualité du pétitionnaire, et n'a nullement pour effet d'incorporer les clauses de droit privé qu'il contient dans le bloc de légalité opposable à l'administration lors de l'instruction du permis. Des répliques et dupliques ont également été déposées par le Ministre d'État en réponse aux recours de la dame Veuve D. et de la demoiselle F. Par des ordonnances en date du 11 mai 1981, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause en section administrative, conformément aux règles d'organisation fixées par l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment ses articles 17, 25, 89 à 92) et l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Lors de l'audience, le Tribunal a entendu le rapport de M. Roland Drago, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales de Maître Hélène Marquilly et de Maître J.-Ch. Marquet, avocats défenseurs près la Cour d'appel de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur Général. La décision a été rendue le 1er juillet 1981. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la question procédurale préalable relative au traitement simultané de plusieurs recours distincts tendant à l'anéantissement d'un acte unique, le Tribunal Suprême était saisi d'une question de droit substantielle touchant à la délimitation exacte des normes de référence du contrôle de légalité exercé par le juge de l'excès de pouvoir en matière d'urbanisme. Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à l'interrogation suivante : la méconnaissance, par un arrêté ministériel délivrant une autorisation de construire, de servitudes pesant sur le terrain d'assiette du projet (telles qu'une limitation de hauteur et une obligation d'occupation bourgeoise) et résultant d'un cahier des charges assortissant une vente aux enchères par lots ainsi que d'actes contractuels subséquents, constitue-t-elle un moyen pouvant être utilement invoqué au soutien d'un recours pour excès de pouvoir, notamment lorsque le titre de propriété mentionnant ces servitudes a dû être produit à l'administration en application des textes réglementaires régissant l'instruction des demandes de permis, ou une telle méconnaissance demeure-t-elle étrangère à la légalité administrative à défaut d'intégration de ces prescriptions dans un plan de lotissement ayant acquis valeur réglementaire par un acte de l'autorité publique ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême, rédigée avec la concision et la rigueur caractéristiques du style juridictionnel administratif francophone – ici manifestement marquée par l'empreinte de son rapporteur, le professeur Roland Drago –, se déploie en quatre temps logiques d'une parfaite clarté. #### 1. La jonction procédurale des instances connexes En premier lieu, le Tribunal règle la question de l'organisation de l'instance. Il constate que les requêtes présentées respectivement par le sieur B., la dame Veuve D. et la demoiselle F. « sont dirigées contre le même acte administratif », à savoir l'arrêté ministériel n° 80-423 du 3 octobre 1980. Tirant la conséquence logique de cette identité d'objet contentieux, la juridiction décide « qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule décision ». Ce faisant, le juge administratif applique un principe classique de bonne administration de la justice qui permet d'éviter toute contrariété de décisions et de rationaliser le traitement de recours présentant un lien d'indivisibilité ou de connexité étroite par leur cible commune. #### 2. La qualification juridique des moyens soulevés par les requérants En deuxième lieu, le juge procède à une analyse stricte et limitative de l'argumentation développée par les demandeurs afin d'en circonscrire la nature juridique exacte au regard de la théorie du recours pour excès de pouvoir. Le Tribunal relève négativement que « les requérants n'invoquent à l'encontre du permis de construire délivré le 3 octobre 1980 à la Société San Carlo Shipping Company aucun moyen tiré de la violation d'une disposition législative ou réglementaire ». Positivement, il constate « qu'ils soutiennent seulement que cet acte méconnaît les servitudes qui résulteraient du cahier des charges en date du 23 mai 1874 assortissant la vente aux enchères publiques ayant eu lieu le 25 juin 1874, ainsi que les actes contractuels subséquents ». Cette étape du raisonnement est décisive en ce qu'elle écarte implicitement mais nécessairement la tentative du sieur B., formulée dans sa réplique du 6 mars 1981, de transformer le moyen en une violation de l'article 3 de l'Ordonnance du 9 septembre 1966. En affirmant qu'aucun moyen tiré de la violation d'une disposition législative ou réglementaire n'est invoqué, le Tribunal Suprême valide la thèse défendue par le Ministre d'État dans sa duplique : l'obligation réglementaire de joindre à la demande de permis un acte notarié attestant la propriété ne confère nullement un caractère réglementaire aux stipulations contractuelles contenues dans cet acte. Le moyen reste donc exclusivement cantonné sur le terrain de la violation d'engagements de droit privé. #### 3. L'affirmation du principe de l'inopérance des moyens tirés de servitudes contractuelles de droit privé En troisième lieu, le Tribunal Suprême énonce la règle de droit fondamentale qui gouverne la solution du litige, sous la forme d'un attendu de principe limpide : « Considérant qu'un moyen tiré d'une servitude contractuelle de droit privé n'est pas au nombre de ceux qui peuvent être utilement invoqués à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un permis de construire ». Le vocabulaire employé par la haute juridiction mérite une attention particulière. En jugeant que le moyen ne peut être « utilement invoqué », le Tribunal recourt à la catégorie technique précise de l'inopérance du moyen en contentieux administratif. Le moyen n'est pas irrecevable en la forme, et le juge ne se prononce pas davantage sur son bien-fondé matériel (c'est-à-dire sur le point de savoir si le projet de la Société San Carlo Shipping Company viole effectivement ou non le cahier des charges de 1874, ce que la formulation au conditionnel « qui résulteraient » confirme). Le juge constate simplement que le moyen est sans rapport avec la norme de référence du contrôle de légalité administrative : même à supposer que la servitude existe et soit violée par le projet autorisé, cette circonstance est radicalement insusceptible d'affecter la légalité de l'arrêté ministériel qui ne statue qu'au regard des règles de droit public de l'urbanisme. #### 4. L'énoncé de l'exception légale : la mutabilité en règle de droit public par approbation administrative En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême apporte un tempérament essentiel à son principe, dessinant ainsi la frontière exacte entre le droit privé des biens et le droit public de l'urbanisme en matière de lotissement. Il précise en effet : « Qu'il n'en serait autrement que si cette servitude procédait d'un plan de lotissement ayant acquis valeur réglementaire par l'effet d'un acte de l'autorité publique, dans les conditions prévues par l'article 85 de l'ordonnance susvisée du 9 septembre 1966 ». Par cette réserve, le juge administratif explique à quelles conditions une prescription trouvant son origine dans une division foncière peut entrer dans le bloc de légalité opposable au Ministre d'État lors de la délivrance d'un permis de construire. Il faut, d'une part, que la servitude procède d'un « plan de lotissement » et, d'autre part, que ce document ait « acquis valeur réglementaire par l'effet d'un acte de l'autorité publique » conformément aux mécanismes prévus par l'article 85 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. En l'espèce, le cahier des charges du 23 mai 1874 et les actes contractuels subséquents étant demeurés de purs actes de droit privé dépourvus d'une telle consécration par l'autorité publique au titre de l'article 85, ils n'ont pas changé de nature juridique. Dès lors, la conclusion s'impose par un syllogisme rigoureux : les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du permis de construire du 3 octobre 1980, et leurs recours doivent être rejetés avec mise des dépens à leur charge. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 1er juillet 1981 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Les recours du sieur B., de la dame Veuve D. et de la demoiselle F. sont rejetés ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur B., de la dame Veuve D. et de la demoiselle F. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur B. c/ Ministre d'État* du 1er juillet 1981 constitue un jalon fondamental du droit administratif monégasque de l'urbanisme. Par la netteté de sa formulation et la qualité doctrinale de sa rédaction, elle fixe de manière pérenne les rapports qu'entretiennent la police administrative de la construction et le droit civil des biens au sein de la Principauté. #### 1. La consécration du principe de l'indépendance des législations et de la clause « sous réserve des droits des tiers » L'apport premier de l'arrêt réside dans la théorisation contentieuse de la règle figurant à l'article 4, alinéa 2, de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, invoquée par le Ministre d'État dans sa contre-requête et rappelée à l'article 1er de l'arrêté attaqué, selon laquelle l'autorisation de construire est toujours accordée « sous réserve des droits des tiers ». Cette disposition législative repose sur une conception stricte des missions respectives de l'administration et du juge dans un système juridique connaissant la summa divisio du droit public et du droit privé. Lorsque le Ministre d'État instruit une demande d'autorisation de construire, il exerce une compétence de police administrative spéciale visant à vérifier la conformité du projet immobilier aux règles d'intérêt général relatives à l'urbanisme, à la construction et à la voirie (telles qu'elles résultent de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966). L'autorité administrative n'est ni le gardien des contrats privés, ni le juge de la validité, de l'interprétation ou du respect des serv
# Tribunal Suprême de Monaco, 24 mai 1973, n° 27500 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 mai 1973, n° 27500 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1973/05-24-27500)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une opération immobilière impliquant la démolition de bâtiments existants pour permettre l'édification d'un nouvel ensemble résidentiel, et illustre les difficultés pratiques susceptibles de retarder la mise en œuvre effective d'une autorisation d'urbanisme. À l'origine du litige se trouve l'arrêté ministériel n° 70-1658 en date du 28 avril 1970, par lequel le Ministre d'État a accordé à la société « Le Praxitèle », représentée par le sieur C., une autorisation de construire un immeuble d'habitation dénommé « Le Vallespir ». La réalisation de ce projet immobilier nécessitait au préalable la démolition de deux villas déjà bâties sur le terrain d'assiette destiné à accueillir la nouvelle construction. Dès sa délivrance, cette autorisation initiale a fait l'objet d'une contestation contentieuse. Le sieur W. a en effet introduit un recours devant le Tribunal Suprême à l'encontre de l'arrêté du 28 avril 1970. Par une décision rendue le 3 mars 1971, la haute juridiction monégasque a toutefois rejeté le recours formé par le sieur W., confirmant ainsi la légalité de l'autorisation de construire initiale. Selon les indications fournies par la société bénéficiaire et le Ministre d'État dans le cadre de l'instance, l'autorisation de construire venait à expiration le 20 décembre 1971. Dès le prononcé de la décision du Tribunal Suprême du 3 mars 1971, la société « Le Praxitèle » a entrepris des démarches en vue de libérer le terrain et de préparer le chantier. Elle a ainsi fait diligence pour obtenir l'éviction des locataires occupant les villas vouées à la démolition et a fait procéder à des études techniques préalables au commencement des travaux de fouilles. Cependant, un événement imprévu est venu perturber le calendrier de libération des lieux. La dame J., qui occupait en qualité de locataire un appartement situé dans l'une des villas devant être démolies, est décédée le 22 septembre 1971. Ce décès a entraîné l'ouverture d'opérations successorales qui ont retardé la libération effective des locaux. Les meubles garnissant l'appartement de la défunte devaient faire l'objet d'un inventaire, rendant l'appartement indisponible dans l'attente de l'achèvement de ces formalités et de l'enlèvement du mobilier. Les clés de l'appartement n'ont finalement pu être remises qu'au mois de janvier 1972. Face à l'impossibilité de procéder à la démolition des villas existantes avant la date de péremption de l'autorisation fixée au 20 décembre 1971, le sieur C., agissant pour le compte de la société, a sollicité auprès de l'Administration la prorogation de la validité du permis de construire, en application des dispositions de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Dans sa demande de prorogation, le sieur C. a exposé que l'ouverture du chantier de l'immeuble « Le Vallespir » était conditionnée par la démolition des villas existantes et a sollicité la prorogation du délai du permis de construire jusqu'à la libération des locaux. Au soutien de cette requête, le pétitionnaire a toutefois avancé un argument factuel erroné : il a affirmé que l'impossibilité de démolir résultait de l'apposition de scellés sur l'appartement de la dame J. à la suite de son décès. Pour appuyer sa démarche, le sieur C. a joint à sa demande une lettre datée du 6 décembre 1971, émanant du notaire chargé de la liquidation de la succession de la dame J. Ce document officiel ne faisait nullement mention d'une quelconque apposition de scellés. En revanche, l'officier ministériel y attestait de l'indisponibilité matérielle du bien en raison de la présence du mobilier successoral, précisant expressément que « l'appartement en cause serait libéré de tous les meubles le meublant avant les fêtes de Noël, en tout cas au plus tard fin janvier 1972 », et ajoutant que les clés de l'appartement seraient remises « dès qu'il serait libéré ». Sur le fondement de ce dossier, le Ministre d'État a pris, le 6 juin 1972, un arrêté prorogeant pour une nouvelle période d'une année l'autorisation de construire initialement accordée par l'arrêté du 28 avril 1970. C'est cet arrêté de prorogation du 6 juin 1972 qui constitue l'objet du second litige porté devant le Tribunal Suprême par le sieur W. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 4 août 1972, le sieur W., représenté et assisté par Maître Clerissi, a saisi le Tribunal Suprême statuant en matière administrative. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation de l'arrêté du Ministre d'État du 6 juin 1972 portant prorogation d'un an de l'autorisation de construire. Par voie de conséquence, le requérant demandait à la haute juridiction de constater que l'autorisation de construire initiale du 28 avril 1970 se trouvait périmée, et sollicitait enfin la condamnation du Gouvernement Princier aux entiers dépens. Dans sa requête introductive d'instance, le sieur W. développait une argumentation articulée autour de la violation de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Selon lui, cet article imposait que les travaux fussent commencés dans le délai d'un an, et le seul motif invoqué par le sieur C. pour obtenir une prorogation résidait dans l'impossibilité de démolir les villas en raison de l'apposition de scellés consécutive au décès de la dame J. le 22 septembre 1971, accompagnée de la lettre du notaire annonçant une libération fin janvier 1972 au plus tard. Le requérant soutenait, en premier lieu, qu'un tel motif ne pouvait être qualifié de valable au sens de la loi. En deuxième lieu, il faisait valoir que le constructeur disposait de périodes utiles pour entreprendre les travaux, soit entre le 3 mars 1971 (date du rejet de son premier recours par le Tribunal Suprême) et le 22 septembre 1971 (date du décès), soit entre le mois de janvier 1972 et le 3 mars 1972. En troisième lieu, il dénonçait le fait que les scellés n'avaient jamais été apposés, soutenant que le motif invoqué était contraire à la vérité et délibérément destiné à tromper l'Administration. Enfin, en quatrième lieu, il arguait que les travaux de démolition de la seconde villa, non affectée par le décès, auraient parfaitement pu être entrepris dans les délais. L'instance a donné lieu à l'intervention volontaire du bénéficiaire de l'autorisation. Par une requête en intervention déposée le 29 septembre 1972, la société « Le Praxitèle », représentée par le sieur C., comparaissant par Maître J. Ch. Marquet et plaidant par Maître G. H. George, a conclu au rejet de la requête du sieur W. La société intervenante faisait valoir que l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 exigeait uniquement la justification d'un motif valable expliquant le retard dans le commencement des travaux, l'appréciation de ce motif relevant du pouvoir discrétionnaire de l'Administration. Sur le plan factuel, elle expliquait que les travaux avaient dû être différés jusqu'à la remise des clés en janvier 1972, malgré les diligences accomplies dès le 3 mars 1971 pour évincer les locataires et réaliser les études de fouilles. Elle précisait que les travaux n'avaient pu débuter ni avant, à cause du décès de la dame J., ni après janvier 1972, puisque l'autorisation était arrivée à expiration le 20 décembre 1971. S'agissant de la mention des scellés, la société reconnaissait qu'elle résultait d'une « inadvertance », mais soulignait que la demande de prorogation se fondait substantiellement sur la non-libération des locaux, ce qu'attestait la lettre du notaire qui, sans parler de scellés, mentionnait l'indisponibilité des lieux due à la présence de meubles devant être inventoriés. Le Ministre d'État, représenté en plaidoirie par le même avocat, Maître G. H. George, a déposé une contre-requête le 5 octobre 1972 tendant également au rejet du recours. L'Administration exposait sa lecture du contrôle juridictionnel applicable à l'article 11 de l'Ordonnance de 1966 : si le texte exige un motif valable, l'appréciation portée par l'Administration sur ce motif ne saurait être discutée au contentieux qu'en cas de fait matériellement inexact, d'erreur manifeste d'appréciation ou d'erreur de droit. Or, soulignait le Ministre d'État, le requérant ne contestait pas que le décès de la dame J. avait effectivement retardé la démolition jusqu'en janvier 1972. Il écartait toute manœuvre frauduleuse du sieur C. visant à abuser de la bonne foi administrative, dès lors que la lettre du notaire annexée à la demande ne mentionnait aucun scellé. L'Administration soutenait n'avoir commis aucune erreur manifeste en appréciant le motif tiré de l'indisponibilité de la villa durant quatre mois, et confirmait l'impossibilité juridique d'entreprendre les travaux en janvier 1972 en raison de la péremption acquise le 20 décembre 1971. L'échange des écritures a alors connu une évolution décisive quant à la délimitation du débat contentieux. Dans son mémoire en réplique présenté le 2 novembre 1972, le sieur W., tout en maintenant que les travaux auraient pu débuter malgré les meubles et que l'autre villa aurait pu être démolie, a opéré une concession majeure en droit : il a admis « que les motifs invoqués par le sieur C. constituaient en effet des motifs valables laissés à l'appréciation de l'Administration ». Toutefois, il a aussitôt resserré son attaque sur un unique moyen d'illégalité interne : selon lui, la prorogation avait été accordée pour la seule raison de l'apposition des scellés, puisque l'arrêté attaqué visait la demande du sieur C. contenant cette affirmation. Dès lors, l'arrêté reposait exclusivement sur un fait matériellement inexact. Dans son mémoire en duplique du 11 décembre 1972, le Ministre d'État a pris acte de ce que le requérant ne se fondait plus que sur le moyen tiré de l'inexactitude matérielle de l'apposition des scellés. Pour écarter ce moyen unique, l'Administration a invité le Tribunal à prendre en considération la pluralité des motifs : d'une part, les autres éléments présentés au soutien de la demande permettaient au juge d'apprécier les véritables motifs fondant la décision ; d'autre part, à supposer que l'Administration se fût également fondée sur la prétendue apposition de scellés, ce motif erroné n'avait pas revêtu un caractère déterminant. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au terme des échanges contradictoires, et compte tenu du recentrage opéré par le requérant dans son mémoire en réplique, le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions distinctes, l'une de nature procédurale, l'autre touchant au fond du droit administratif de l'urbanisme et de la théorie de l'acte administratif. Sur le plan procédural, la juridiction devait se prononcer sur la recevabilité de l'intervention volontaire formée par la société « Le Praxitèle » au soutien des conclusions de l'Administration tendant au rejet du recours pour excès de pouvoir. Sur le fond, la question de droit principale portait sur l'incidence d'une inexactitude matérielle affectant l'un des éléments avancés par le pétitionnaire au soutien d'une demande d'acte administratif individuel favorable. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait déterminer si l'arrêté ministériel prorogeant d'un an la validité d'une autorisation de construire sur le fondement de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 encourait l'annulation pour reposer sur un fait matériellement inexact, dès lors que la demande du constructeur invoquait à tort l'apposition de scellés sur un local à démolir, ou si la légalité de la décision administrative se trouvait sauvegardée par la présence, au sein de cette même demande et des pièces justificatives annexées, d'un autre motif matériellement exact — à savoir l'indisponibilité des lieux résultant de la présence du mobilier successoral d'une locataire décédée — susceptible de justifier à lui seul, au titre du pouvoir d'appréciation de l'Administration, l'octroi de la prorogation sollicitée. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande rigueur méthodologique, examinant successivement la recevabilité de l'intervention puis le bien-fondé du moyen unique d'annulation retenu au terme de l'instruction. En premier lieu, s'agissant de l'intervention de la société « Le Praxitèle », le Tribunal procède par une motivation brève et classique en contentieux administratif. Il relève que ladite société, en sa qualité de titulaire de l'autorisation de construire prorogée pour l'édification de l'immeuble « Le Vallespir », justifie d'un « intérêt au maintien de l'arrêté attaqué ». Cet intérêt direct et certain suffit à déclarer son intervention recevable. En second lieu, abordant l'examen de la requête du sieur W., le juge commence par rappeler le cadre normatif applicable en reproduisant les termes pertinents de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Ce texte pose tout d'abord le principe de la caducité annale : l'autorisation de construire est frappée de péremption si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai d'un an suivant sa délivrance. Il aménage ensuite un mécanisme dérogatoire : « sur demande justifiée du pétitionnaire », ce délai peut faire l'objet d'une unique prorogation d'une année supplémentaire, dispensée d'une nouvelle instruction complète mais subordonnée à l'avis conforme du ou des Comités ayant préalablement statué lors de la délivrance initiale. Le Tribunal circonscrit ensuite strictement l'étendue du litige tel qu'il résulte du dernier état des écritures du requérant. Il constate en effet que, « dans sa réplique, le sieur W. se borne à soutenir que l'arrêté attaqué serait illégal comme étant fondé sur un fait matériellement inexact ». En prenant acte de cet abandon implicite mais certain des autres griefs initiaux (qui portaient sur la qualification juridique des faits ou sur la chronologie des travaux possibles), le juge concentre son contrôle sur la seule exactitude matérielle des motifs ayant présidé à l'édiction de l'acte du 6 juin 1972. Procédant à la vérification factuelle de l'allégation litigieuse, le Tribunal Suprême n'élude nullement l'erreur commise par le pétitionnaire. Il constate formellement que la demande de prorogation soumise par le sieur C. mentionnait effectivement l'apposition de scellés sur l'appartement destiné à la démolition, et relève immédiatement qu'« il ressort du dossier et il n'est pas contesté par l'Administration que ce fait est inexact ». L'inexactitude matérielle de cette affirmation est donc judiciairement établie. Cependant, le Tribunal refuse de déduire mécaniquement de cette erreur partielle l'illégalité de l'arrêté ministériel. Pour ce faire, il procède à une analyse globale et concrète du contenu de la demande de prorogation et des pièces qui l'accompagnaient. Le juge relève que le sieur C. ne s'était pas limité à évoquer les scellés ; il avait également exposé que l'ouverture du chantier du « Vallespir » était subordonnée à la démolition des villas existantes et avait sollicité la prorogation « jusqu'à la libération des locaux ». Surtout, le Tribunal accorde une valeur décisive à la pièce justificative annexée à la requête administrative, à savoir la lettre du 6 décembre 1971 rédigée par le notaire liquidateur de la succession de la dame J. Le juge souligne que ce courrier officiel ne faisait aucune mention de scellés, mais attestait que l'appartement ne serait libéré de tous ses meubles qu'avant Noël ou au plus tard fin janvier 1972, date à laquelle seulement les clés pourraient être restituées. De cette analyse documentaire, le Tribunal Suprême tire une double conclusion décisive qui scelle le sort du litige. D'une part, sur le plan factuel, « le seul motif allégué par le sieur C. ne consistait pas dans l'apposition de scellés » ; la demande reposait sur une pluralité d'éléments convergent vers l'indisponibilité matérielle du bien à démolir. D'autre part, sur le plan du contrôle de légalité des motifs, le juge formule un raisonnement par hypothèse neutralisante : « à supposer même que l'Administration n'ait pas, au moment où elle a pris sa décision, constaté l'erreur ainsi commise par le demandeur, le motif tiré de la présence de meubles dans l'appartement était à lui seul suffisant pour justifier, au regard de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, l'octroi par l'Administration, en vertu de l'appréciation qu'il lui appartenait de faire des motifs de la demande, de la prorogation du délai imparti au constructeur ». Par cette motivation, le Tribunal Suprême consacre deux principes fondamentaux : il reconnaît à l'autorité administrative un pouvoir d'appréciation souverain (sous réserve du contrôle de l'erreur manifeste, non caractérisée en l'espèce) pour évaluer la validité des justifications produites au titre de l'article 11, et il fait application de la théorie des motifs surabondants pour sauver de l'annulation un acte administratif dont l'un des motifs déterminants et exacts suffit pleinement à assurer la base légale. ### C. Le dispositif Au terme de sa démonstration, la haute juridiction prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > L'intervention de la Société « Le Praxitèle » est admise ; > La requête du sieur W. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur W. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 24 mai 1973 par le Tribunal Suprême de Monaco, bien que concise dans sa formulation, revêt une importance théorique et pratique considérable. Elle constitue un jalon majeur dans l'édification du droit administratif monégasque, tant en ce qui concerne les règles de procédure contentieuse que les méthodes du contrôle de légalité interne exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les actes d'urbanisme. #### 1. Le régime libéral de l'intervention volontaire en défense et la cristallisation du débat contentieux Sur le terrain de la procédure administrative contentieuse, l'arrêt illustre en premier lieu la souplesse avec laquelle le Tribunal Suprême accueille l'intervention volontaire accessoire. En matière de recours pour excès de pouvoir dirigé contre une autorisation d'urbanisme — ou, comme en l'espèce, contre un acte prorogeant une telle autorisation —, la relation contentieuse oppose formellement le tiers requérant à l'autorité publique auteur de l'acte (le Ministre d'État). Toutefois, le bénéficiaire de l'autorisation administrative est le premier affecté par l'issue du procès : une annulation anéantirait ses droits à construire et compromettrait l'opération immobilière engagée.
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 novembre 1966, n° 27475 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 novembre 1966, n° 27475 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1966/11-09-27475)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige s'inscrit dans le cadre du développement immobilier et de l'aménagement urbain de la Principauté de Monaco au cours des années 1960, période caractérisée par une densification notable du bâti et une réglementation croissante des gabarits et de l'occupation du sol. La Société Civile Immobilière (SCI) « La Résidence du Jardin-Exotique », représentée par ses gérants, était propriétaire d'une parcelle foncière située en amont du boulevard du Jardin-Exotique et en contrebas de la Moyenne Corniche. Dès la fin de l'année 1959, la société requérante a entrepris d'obtenir les autorisations administratives nécessaires à la réalisation d'une opération immobilière de grande envergure. Entre le 15 octobre 1959 et le 3 mars 1960, la SCI a soumis successivement à l'Administration monégasque trois projets distincts tendant à l'édification de deux immeubles à grand gabarit. Par une décision du 27 avril 1960, le Ministre d'État a délivré un premier accord de principe, restreignant toutefois l'opération à l'édification d'un seul immeuble d'une hauteur maximale de soixante-quinze mètres, assorti d'un indice de construction fixé à quinze mètres cubes par mètre carré de superficie. Un quatrième projet, présenté le 15 juillet 1960, a fait l'objet d'une décision de rejet le 3 décembre 1960. À la suite de l'acceptation par le pétitionnaire de sujétions imposées par les autorités, le Ministre d'État a confirmé le 23 décembre 1960 son accord de principe antérieur, tout en réduisant la hauteur autorisée de soixante-quinze à soixante-quatre mètres. L'évolution du programme architectural a conduit la SCI à déposer, le 21 mai 1962, un cinquième projet. En réponse à cette démarche formulée au titre d'une demande d'accord préalable, le Ministre d'État a émis, le 25 juin 1962, un avis préalable favorable. Cet acte administratif agréait le projet en actant que les dérogations indispensables à sa mise en œuvre — portant spécifiquement sur le gabarit, la hauteur et l'indice de construction — avaient été autorisées par le Comité supérieur d'urbanisme. Toutefois, cet avis préalable subordonnait la délivrance éventuelle de l'autorisation définitive à l'accomplissement préalable de huit conditions déterminées, ainsi qu'à la production dans un délai de quinzaine d'indications sommaires sur le financement et l'exécution de l'opération, en application de l'article 50 *ter* de l'Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959. Par lettre du 9 juillet 1962, la société a notifié à l'Administration ses engagements financiers et techniques. L'opération n'a cependant pas été immédiatement concrétisée sous cette forme. Après des échanges administratifs — incluant une correspondance ministérielle du 14 juin 1963 —, la requérante a présenté, le 31 juillet 1964, un sixième projet qui, après examen par le Comité pour l'urbanisme et formulation de dix conditions supplémentaires, a été remanié pour devenir un septième projet. Ce dernier a fait l'objet d'une demande officielle de permis de construire déposée le 15 janvier 1965, dont le récépissé administratif a été délivré le 18 janvier 1965. Face aux difficultés techniques soulevées par cette ultime mouture, le Conseil de Gouvernement a pris, le 26 mai 1965, une décision portant sursis à statuer sur la demande de permis de construire jusqu'au 30 novembre 1965. La SCI a formé un recours gracieux à l'encontre de ce sursis, lequel a été formellement rejeté par le Ministre d'État le 12 octobre 1965. Enfin, par une décision notifiée le 23 novembre 1965, le Ministre d'État a définitivement refusé de délivrer le permis de construire sollicité le 15 janvier 1965. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée le 21 janvier 1966, la SCI « La Résidence du Jardin-Exotique » a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision ministérielle de refus de permis de construire notifiée le 23 novembre 1965. Au soutien de ses conclusions d'annulation, la société requérante articulait trois moyens principaux : 1. **La tardiveté de la décision attaquée et l'irrégularité du sursis à statuer** : La requérante soutenait que la décision de rejet du 23 novembre 1965 était intervenue hors délai. Elle faisait valoir que le sursis à statuer décidé le 26 mai 1965 avait été pris plus de quatre mois après le dépôt de sa demande en date du 15 janvier 1965, méconnaissant ainsi le délai impératif de quatre mois prescrit par l'article 7 (et l'article 6) de l'Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959. En outre, la SCI avançait que le sursis avait été motivé par la seule « importance » du projet alors que le texte réglementaire n'autoriserait cette mesure qu'en raison de ses « difficultés », et qu'au surplus la décision semblait avoir été prise avant la consultation requise du Comité pour la construction, l'urbanisme et la protection des sites. 2. **La méconnaissance des droits acquis nés de l'accord préalable du 25 juin 1962** : La requérante prétendait détenir un droit acquis à la délivrance du permis de construire en vertu de l'avis favorable rendu le 25 juin 1962 sur le fondement de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Elle affirmait que le projet déposé le 15 janvier 1965 était rigoureusement conforme, quant au gabarit, à la hauteur et au volume, aux prescriptions approuvées en 1962, tout en sollicitant un nombre inférieur de dérogations. La société contestait également toute défaillance de sa part dans la production des garanties techniques et financières prescrites par l'article 50 *ter*, rappelant ses démarches du 9 juillet 1962. 3. **Le défaut et la contradiction de motivation** : La société soutenait que la décision attaquée ne satisfaisait pas à l'obligation de motivation imposée à l'Administration par l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 en cas de rejet d'une demande d'autorisation. Par contre-requête déposée le 22 mars 1966, le Ministre d'État a conclu au rejet de l'ensemble des prétentions de la société requérante et à sa condamnation aux dépens. En défense, l'Administration a soutenu : - D'une part, que le moyen tiré de la tardiveté était inopérant et mal fondé. Le dépassement du délai d'instruction de quatre mois n'emporte pas délivrance tacite automatique mais confère au pétitionnaire la faculté d'adresser une mise en demeure d'avoir à statuer avant l'engagement des travaux. Surtout, la décision de sursis à statuer du 26 mai 1965, confirmée sur recours gracieux le 12 octobre 1965, n'avait fait l'objet d'aucun recours contentieux dans le délai légal et était par conséquent devenue définitive. L'Administration en déduisait que sa légalité ne pouvait plus être contestée à l'appui du recours dirigé contre le refus de permis ultérieur. - D'autre part, que l'accord préalable du 25 juin 1962 ne conférait aucun droit acquis au bénéfice du projet du 15 janvier 1965. L'Administration soulignait que le projet soumis en 1965 (septième version) comportait des modifications substantielles d'implantation par rapport au projet de 1962. Dès lors que les dérogations accordées ont un caractère intuitu personae et strictement attaché à une configuration spatiale précise, elles ne sauraient être reportées de plein droit sur un projet remanié. L'Administration relevait en outre la caducité de l'avis de 1962 du fait de l'inaction prolongée du pétitionnaire et de la notification du 14 juin 1963. - Enfin, que la décision attaquée était régulièrement et suffisamment motivée par la référence expresse aux prescriptions techniques du règlement de voirie applicables à la zone considérée. Par mémoire en réplique produit le 20 avril 1966, la SCI requérante a persisté dans ses conclusions initiales, ajoutant que les délais de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 revêtent un caractère d'ordre public, que la lettre ministérielle du 14 juin 1963 n'avait jamais acté la caducité de l'avis de 1962, et que les modifications apportées au projet déposé le 15 janvier 1965 ne constituaient que des rectifications de détail imposées par les services de l'urbanisme. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême s'est trouvé saisi de trois questions fondamentales touchant au contentieux de la légalité des décisions d'urbanisme en droit administratif monégasque : 1. **Sur l'opposabilité des délais d'instruction et la portée d'une décision de sursis à statuer devenue définitive** : La tardiveté alléguée d'une décision de sursis à statuer peut-elle être invoquée par la voie de l'exception à l'encontre de la décision définitive de refus de permis de construire, alors même que cette décision de sursis a fait l'objet d'un recours gracieux rejeté sans qu'aucun recours contentieux n'ait été formé à son encontre dans le délai de recours ? 2. **Sur l'étendue des droits conférés par un avis préalable favorable et l'incidence de modifications apportées au projet initial** : La délivrance d'un accord ou avis préalable favorable sur un avant-projet, assorti de dérogations d'urbanisme, confère-t-elle au pétitionnaire un droit acquis à l'obtention du permis de construire définitif, lorsque le projet final présente des différences sensibles d'implantation par rapport aux plans initialement approuvés sans que ces modifications résultent d'exigences nouvelles formulées par l'Administration ? 3. **Sur les exigences de forme et la suffisance des motifs du refus de permis de construire** : Le rejet d'une demande de permis de construire qui se borne à viser les prescriptions essentielles du règlement d'urbanisme et de voirie satisfait-il à l'obligation textuelle de motivation, et peut-il être taxé de contradiction avec un avis préalable favorable rendu sur un projet antérieur matériellement distinct ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême rejette la requête de la SCI « La Résidence du Jardin-Exotique » en déployant une argumentation rigoureuse articulée autour des trois moyens soulevés. #### 1. L'inopérance du moyen tiré de la tardiveté de la décision finale face à un sursis à statuer devenu définitif Le Tribunal Suprême procède en premier lieu à la confrontation des dates de la procédure d'instruction au regard des articles 1er, 2 et 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 modifiée. Constatant que la demande de permis de construire du 15 janvier 1965 a fait l'objet d'un récépissé le 18 janvier 1965 et que le refus n'est intervenu que le 23 novembre 1965, la juridiction administrative relève que ce refus s'est effectivement matérialisé au-delà du délai d'instruction initial de quatre mois. Néanmoins, la haute juridiction neutralise l'argument de la requérante en constatant l'interposition d'un acte administratif intermédiaire : la décision de sursis à statuer adoptée par le Conseil de Gouvernement le 26 mai 1965, prorogeant le délai d'instruction jusqu'au 30 novembre 1965. Le Tribunal Suprême fait une application stricte de la théorie des voies de recours et de l'autorité des actes administratifs devenus inattaquables : - La décision de sursis à statuer avait fait l'objet d'un recours gracieux formé par la SCI ; - Ce recours gracieux a été formellement rejeté par l'Administration le 12 octobre 1965 ; - Aucun recours contentieux n'a été formé contre cette décision de rejet dans les délais légaux de forclusion. En conséquence, la décision de sursis à statuer est devenue définitive. Le Tribunal Suprême en déduit que le requérant est forclos à exciper de l'irrégularité procédurale ou de la tardiveté de cette décision de sursis pour contester la légalité de la décision finale de refus intervenue le 23 novembre 1965, soit avant le terme de la période de sursis légalement couverte. Il n'y a donc pas lieu de rechercher si le sursis initial était ou non entaché d'un vice autonome. #### 2. L'absence de droit acquis issu de l'avis préalable en présence d'altérations substantielles du projet Sur le second moyen, touchant à la substance même du droit de l'urbanisme, le Tribunal Suprême définit avec une grande netteté la portée juridique de l'avis préalable favorable délivré en vertu du dernier alinéa de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. La juridiction pose un principe fondamental : si l'avis favorable lie l'Administration, cette force obligatoire est doublement circonscrite : - Elle n'opère qu'« à l'égard du projet présenté » ; - Elle ne joue « uniquement [que] sur les points dont il traite ».
# Cour de Révision de Monaco, 07 mai 1990, n° 26727 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 07 mai 1990, n° 26727 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1990/05-07-26727)) --- ## Faits L'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco a introduit, par exploit du 11 février 1966, une action en responsabilité civile contre l'État de Monaco, réclamant la condamnation de ce dernier au paiement de la somme symbolique d'un franc à titre de dommages-intérêts pour préjudice moral. Le grief fondant cette action tenait à ce que l'État avait fait exécuter plusieurs opérations de construction, de surélévation et de transformation d'édifices publics ou d'intérêt public sans avoir eu recours au concours d'un architecte autorisé à exercer en Principauté, en violation alléguée des dispositions de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942, laquelle rend obligatoire l'intervention d'un architecte pour l'établissement des plans et devis ainsi que pour le contrôle de l'exécution des travaux pour lesquels la législation impose une demande préalable d'autorisation de bâtir. Les opérations immobilières incriminées, précisées par l'Ordre dans ses conclusions du 15 février 1971, étaient au nombre de sept : la surélévation et la transformation de l'ancienne Poste de Monaco-Ville, la surélévation du Lycée de Monaco, la transformation de l'immeuble « Foyer d'Accueil Dame Fatima », le théâtre en plein air du Fort Antoine, la poursuite des travaux de construction de l'immeuble « Bel Air », la transformation de l'École des Frères de Monaco-Ville, et la construction de l'aile Sud du Columbarium du Cimetière de Monaco. Pour chacune de ces opérations, le Ministre d'État avait délivré des autorisations de construire — fait constant et non contesté — mais sans que les plans réglementaires et pièces annexées aient été signés par un architecte inscrit à l'Ordre, ni que l'exécution des travaux ait été placée sous le contrôle d'un tel professionnel. L'État de Monaco, en défense, faisait valoir que la législation monégasque ne comportait aucune disposition expressément analogue à l'article 421-1 du Code français de l'urbanisme imposant aux services publics l'obligation d'obtenir un permis de construire préalable, que la délivrance de tels permis n'avait procédé que d'une pratique administrative abandonnée depuis, et que les textes régissant la profession d'architecte — en particulier l'ordonnance-loi n° 341 de 1942 — étant destinés à régir des personnes de droit privé, ne sauraient être étendus à des personnes en situation de droit public, conformément à un précédent du Tribunal Suprême (décision H. du 17 mai 1972). Il soutenait en outre que la détermination du caractère fautif ou non de son comportement impliquait nécessairement une appréciation préalable de la validité des autorisations de construire délivrées, laquelle ressortit à la compétence exclusive du Tribunal Suprême en vertu de l'article 90 B-3° de la Constitution. --- ## Procédure Le litige a connu une trajectoire procédurale exceptionnellement longue, s'étalant sur plus de deux décennies. **En première instance**, par jugement du 18 décembre 1980, le Tribunal de première instance avait sursis à statuer en enjoignant à l'Ordre des Architectes de conclure sur la question préjudicielle soulevée. À la reprise de la procédure, par jugement du **16 octobre 1986**, le Tribunal de première instance a rejeté la demande de sursis à statuer formée par l'État — au motif que l'action en responsabilité pour faute n'impliquait nullement une appréciation préalable de la validité de décisions administratives, les opérations incriminées ayant toutes fait l'objet d'un permis de construire effectivement délivré — et a simultanément débouté l'Ordre des Architectes au fond, en retenant que l'ordonnance souveraine n° 3387 du 25 septembre 1965 opérait une discrimination déterminante entre les travaux exécutés pour le compte de l'État ou de la Commune et ceux exécutés par des particuliers, seuls ces derniers étant soumis à autorisation préalable. **En appel**, par arrêt du **8 novembre 1988**, la Cour d'appel de Monaco a confirmé le rejet de la demande de sursis à statuer, mais a infirmé le jugement au fond, faisant droit à l'appel principal de l'Ordre des Architectes. Elle a considéré que l'ordonnance souveraine n° 3387 ne consacrait nullement une telle discrimination et que les textes généraux sur l'urbanisme, la construction et la voirie soumettaient également l'État à l'obligation d'autorisation préalable et au recours obligatoire à un architecte. Elle a en conséquence condamné l'État de Monaco à verser à l'Ordre des Architectes la somme d'un franc à titre de dommages-intérêts pour préjudice moral. **Sur premier pourvoi**, la Cour de révision, par arrêt rendu à l'**audience du 4 octobre 1989**, a cassé en toutes ses dispositions l'arrêt de la Cour d'appel. Elle a jugé que la détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État impliquait nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire délivrées sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes, constituant une question préjudicielle ressortissant à la compétence exclusive du Tribunal Suprême en application de l'article 90 B-3° de la Constitution. La cause a été renvoyée à la prochaine session de la Cour de révision. **Sur renvoi**, la Cour de révision a statué par l'arrêt du **7 mai 1990** ici commenté, les parties n'ayant pas déposé de conclusions additionnelles, de sorte que la Cour a statué en l'état de leurs conclusions d'appel. --- ## Question de droit La décision soulève deux questions de droit étroitement imbriquées, dont l'une est d'ordre procédural et l'autre substantiel. **Sur le plan procédural**, la question centrale est celle du partage de compétence entre la juridiction de droit commun en matière administrative — le Tribunal de première instance — et le Tribunal Suprême, au regard de l'article 90 B-3° de la Constitution de la Principauté. Plus précisément : lorsqu'une juridiction de droit commun est saisie d'une action en responsabilité pour faute dirigée contre l'État à raison de la délivrance d'autorisations de construire sans respect de la procédure imposant le concours d'un architecte, est-elle tenue de surseoir à statuer pour renvoyer au Tribunal Suprême la question préjudicielle de la validité de ces autorisations administratives ? La détermination du caractère fautif du comportement de l'État implique-t-elle nécessairement et préalablement un contrôle de légalité des actes administratifs en cause, ressortissant à la compétence exclusive du Tribunal Suprême ? **Sur le plan substantiel**, la question était de savoir si l'État de Monaco était assujetti, comme toute personne privée, à l'obligation d'obtenir une autorisation préalable de construire en vertu de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, et corrélativement à l'obligation de recourir au concours d'un architecte inscrit à l'Ordre en application de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942. Cette question, qui avait opposé les différentes juridictions saisies, constitue précisément la substance du renvoi préjudiciel ordonné par la Cour de révision, le fond ne pouvant être tranché qu'après que le Tribunal Suprême se soit prononcé sur la validité des autorisations délivrées. --- ## Solution Par son arrêt sur renvoi du 7 mai 1990, la Cour de révision, statuant en l'état des conclusions d'appel, a infirmé le jugement du Tribunal de première instance et ordonné le renvoi préjudiciel devant le Tribunal Suprême dans les termes suivants : > « Déclare recevables les appels principal et incident ; infirme le jugement entrepris ; et statuant à nouveau, dit qu'il incombe à la partie la plus diligente de saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de la validité des autorisations de construire que l'État s'est délivrées sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes de Monaco pour les sept opérations de construction immobilière énumérées en tête de la présente décision ; dit que faute qu'il en soit justifié au Greffe Général dans le délai de deux mois du jour de la présente décision, l'affaire sera rayée du rôle ; réserve les dépens. » La Cour prend soin de rappeler, dans ses motifs, que sa décision de cassation du 4 octobre 1989 avait déjà tranché la question de principe : �� la détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État implique nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire délivrées pour chacune des opérations immobilières susvisées sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes et constitue une question préjudicielle ressortant à la compétence du Tribunal Suprême conformément aux dispositions de l'article 90 B 3 de la Constitution de la Principauté ». Conformément à ce constat, la Cour ordonne le sursis à statuer implicite résultant du renvoi préjudiciel, avec un délai de deux mois imparti aux parties pour justifier de la saisine du Tribunal Suprême, à peine de radiation du rôle. --- ## Portée ### I. La confirmation du monopole préjudiciel du Tribunal Suprême en matière d'appréciation de validité des actes administratifs L'apport fondamental de cet ensemble décisionnel — et plus particulièrement de l'arrêt de cassation du 4 octobre 1989 dont l'arrêt sur renvoi du 7 mai 1990 tire toutes les conséquences — réside dans l'affirmation solennelle du caractère exclusif et incontournable de la compétence du Tribunal Suprême pour apprécier la validité des décisions administratives, même lorsque cette appréciation ne constitue qu'une question incidente à un litige en responsabilité porté devant la juridiction de droit commun. L'article 90 B-3° de la Constitution de la Principauté de Monaco attribue au Tribunal Suprême une compétence souveraine pour statuer « sur les recours en interprétation et les recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives et des ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois ». La question posée par l'affaire était de savoir si cette attribution de compétence pouvait être contournée lorsque la validité d'un acte administratif ne constitue pas l'objet principal d'un recours mais une question incidente, préalable à la résolution d'un litige de responsabilité. La Cour d'appel, dans son arrêt infirmé du 8 novembre 1988, avait adopté une lecture restrictive, estimant que l'action en responsabilité pour faute n'impliquait « nullement une appréciation préalable de validité de décisions administratives de nature à constituer une question préjudicielle ». Ce raisonnement, qui s'inscrivait dans la continuité du jugement de première instance, procédait d'une dissociation entre la faute civile — appréciable directement par le juge de droit commun — et la légalité administrative — réservée au Tribunal Suprême. Il présentait l'avantage de la simplicité et de l'efficacité procédurale, permettant au juge ordinaire de statuer sans attendre le renvoi préjudiciel. La Cour de révision l'a rejeté avec netteté. En affirmant que la détermination du caractère fautif « implique nécessairement » l'appréciation de la validité des autorisations délivrées, elle consacre une conception unitaire du contrôle de légalité des actes administratifs à Monaco : le juge ordinaire ne saurait, même indirectement et à titre incident, porter un jugement sur la conformité au droit d'une décision administrative. Ce faisant, elle se démarque d'une conception qui permettrait au juge du fond de trancher lui-même, à titre préjudiciel, les questions de légalité administrative. Cette solution s'apparente, dans sa logique, à l'exception d'illégalité telle qu'elle peut se poser devant les juridictions ordinaires dans d'autres ordres juridiques, mais avec une différence de taille : à Monaco, la question préjudicielle de validité doit impérativement être renvoyée devant le Tribunal Suprême, juridiction constitutionnellement désignée, sans que le juge ordinaire puisse se l'approprier même à titre incident. ### II. La définition du lien de nécessité entre la faute et la légalité de l'acte administratif La solution mérite d'être examinée dans sa logique interne. Pourquoi la détermination du caractère fautif du comportement de l'État implique-t-elle « nécessairement » l'appréciation de la validité des autorisations de construire ? Le raisonnement sous-jacent est le suivant : l'Ordre des Architectes fonde sa demande sur la violation de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942, qui impose le recours obligatoire à un architecte pour les travaux soumis à autorisation préalable. Or, pour déterminer si l'État a commis une faute en ne faisant pas appel à un architecte, il faut d'abord établir que les travaux en question étaient effectivement soumis à l'obligation d'autorisation préalable et que les autorisations délivrées l'ont été de manière régulière — ou au contraire irrégulière, notamment en l'absence de signature d'un architecte. Cette détermination ne peut se faire sans apprécier la validité des autorisations de construire elles-mêmes : si ces autorisations sont valides telles que délivrées — c'est-à-dire si l'administration était en droit de les délivrer sans faire intervenir d'architecte — la faute disparaît ; si elles sont invalides, la faute est constituée. Autrement dit, la faute et l'illégalité administrative sont ici indissociables : l'une ne peut être caractérisée sans que l'autre soit tranchée. Cette indivisibilité justifie le renvoi préjudiciel obligatoire devant le Tribunal Suprême. ### III. Les modalités pratiques du renvoi préjudiciel : charge et délai L'arrêt du 7 mai 1990 apporte également une précision procédurale importante en matière de renvoi préjudiciel : il revient à « la partie la plus diligente » de saisir le Tribunal Suprême. La Cour ne désigne pas spécifiquement l'une ou l'autre des parties, laissant l'initiative à celle qui a le plus d'intérêt à voir l'affaire prospérer rapidement. Ce mécanisme, neutre en apparence, peut toutefois s'avérer complexe dans les litiges où aucune des parties n'a intérêt à saisir la juridiction constitutionnelle — comme c'était peut-être le cas ici, chaque partie pouvant redouter le résultat du renvoi. La Cour assortit ce renvoi d'un délai de deux mois, à l'expiration duquel, faute de justification au Greffe Général de la saisine du Tribunal Suprême, l'affaire sera rayée du rôle. Cette sanction de la radiation, qui met fin provisoirement à l'instance sans épuiser le droit d'action, reflète une préoccupation de bonne administration de la justice : la Cour entend ne pas laisser le litige en suspens indéfiniment, tout en ne pouvant statuer au fond tant que la question préjudicielle n'est pas résolue. La mention finale de la décision, indiquant qu'« à défaut de saisine du Tribunal Suprême, l'affaire se trouve rayée du rôle », confirme que ce délai a effectivement eu des conséquences pratiques sur le sort du litige. ### IV. La question de fond en suspens : l'assujettissement de l'État à l'obligation d'autorisation préalable et au recours obligatoire à l'architecte L'arrêt de renvoi ne tranche évidemment pas la question substantielle, mais il est utile d'en mesurer la portée au regard des argumentations développées tout au long de la procédure. La Cour d'appel, dans son arrêt du 8 novembre 1988 — certes cassé mais dont les motifs sur le fond ne sont pas formellement infirmés par la cassation, laquelle ne portait que sur la question de la compétence —, avait retenu une analyse rigoureuse de l'ordonnance souveraine n° 3387 du 25 septembre 1965, concluant que ce texte ne consacrait aucune discrimination entre les travaux publics et les travaux privés quant à l'obligation d'autorisation préalable, et que les textes généraux sur l'urbanisme et la voirie soumet l'État à la même obligation que tout autre constructeur. Cette analyse, si elle avait été validée par le Tribunal Suprême, aurait conduit à condamner l'État pour avoir fait délivrer des permis de construire sans le concours obligatoire d'un architecte. L'État, pour sa part, soutenait que l'absence dans la législation monégasque d'une disposition expresse — analogue à celle qui figure dans le Code français de l'urbanisme — soumettant les personnes publiques à l'obligation d'obtenir un permis de construire, combinée à la structure constitutionnelle concentrant l'ensemble du pouvoir gouvernemental entre les mains du Ministre d'État, justifiait une exemption de fait, les services techniques de l'État se substituant à l'architecte pour les constructions d'intérêt public. La question demeurait donc entière à l'issue de l'arrêt du 7 mai 1990, son sort étant suspendu à la saisine du Tribunal Suprême, qui n'est pas intervenue dans le délai imparti, conduisant à la radiation de l'affaire. ### V. Valeur jurisprudentielle de l'ensemble décisionnel L'intérêt de cet ensemble décisionnel — comprenant le jugement de première instance du 16 octobre 1986, l'arrêt d'appel du 8 novembre 1988, l'arrêt de cassation du 4 octobre 1989 et l'arrêt sur renvoi du 7 mai 1990 — est multiple pour la jurisprudence monégasque. En premier lieu, il fixe avec clarté le mécanisme du renvoi préjudiciel à Monaco : dès lors que la résolution d'un litige ordinaire implique nécessairement une appréciation de la validité d'un acte administratif, la juridiction de droit commun est dessaisie de cette question, tenue de surseoir à statuer et d'inviter les parties à saisir le Tribunal Suprême. Aucune déclinaison de compétence n'est possible : le lien de nécessité entre la question de légalité et la question principale suffit à déclencher le mécanisme préjudiciel. En deuxième lieu, il illustre la rigueur avec laquelle la Cour de révision veille au respect des attributions constitutionnelles des différentes juridictions, n'hésitant pas à casser un arrêt d'appel pour violation de l'article 90 B-3° de la Constitution, alors même que les juges du fond avaient statué au fond dans un sens qui pouvait paraître fondé en droit — notamment au regard de l'analyse minutieuse conduite par la Cour d'appel sur les textes d'urbanisme. En troisième lieu, la décision met en lumière les tensions inhérentes à la coexistence, dans l'ordre juridique monégasque, d'une juridiction ordinaire compétente en matière administrative au titre de la compétence résiduelle et d'une juridiction constitutionnelle disposant d'un monopole pour le contrôle de légalité des actes administratifs. Cette dualité impose une délimitation rigoureuse des compétences, que la Cour de révision assume ici en censurant toute tentative — même bien intentionnée — du juge ordinaire de trancher lui-même des questions relevant du Tribunal Suprême. Enfin, la décision de la composition de la Cour de révision (MM. Bel, premier président rapporteur ; Pucheus, vice-président ; Charliac et Vellieux, conseillers ; Carrasco, procureur général ; Vecchierini, greffier en chef) confirme l'importance institutionnelle accordée à cette affaire dans le contexte de la jurisprudence constitutionnelle monégasque.
# Tribunal Suprême de Monaco, 31 janvier 1975, n° 27504 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 31 janvier 1975, n° 27504 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1975/01-31-27504)) --- ## Faits Le sieur W. est propriétaire d'un terrain contigu à une parcelle sise à Monte-Carlo, boulevard d'Italie. Le 12 mars 1974, il dépose auprès du Ministre d'État une demande d'accord préalable en vue d'édifier sur son propre terrain un immeuble à usage de bureaux et d'habitation, comportant des dérogations à la réglementation urbanistique en vigueur. Le Gouvernement Princier rejette cette demande, par décision du 19 août 1974, pour l'unique motif que le projet « comporte des dérogations à la réglementation en vigueur » et ne peut, dès lors, être accueilli favorablement. Or, dès le 17 avril 1974 — antérieurement donc au rejet opposé au sieur W. —, le Ministre d'État avait accordé, par l'arrêté n° 74/156, à la Société Générale Mobilière et Immobilière (ci-après « la Société »), agissant en qualité de directeur général de la Société Générale Mobilière et Immobilière et comme mandataire de la Société Civile Immobilière dite Société du 42, Boulevard d'Italie, l'autorisation de construire un immeuble à usage d'habitation dénommé « Château Amiral » sur le terrain contigu à celui du requérant, en lui accordant précisément des dérogations à la réglementation urbanistique. Le projet autorisé soulève, selon le sieur W., trois catégories d'irrégularités. En premier lieu, la hauteur de l'immeuble excéderait la limite réglementaire de 35 mètres pour atteindre 45 mètres, sans dérogation formelle, alors qu'une telle dérogation avait déjà été refusée à la Société « Praxitèle » pour l'immeuble « Le Vallespir ». En deuxième lieu, une dérogation relative au gabarit — suppression des retraits successifs des façades — aurait été accordée sans que l'intérêt général le justifie. En troisième lieu, l'immeuble projeté ne respecterait pas la distance minimale de quatre mètres par rapport aux limites de propriété imposée par l'article 13, 4° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, la distance effective entre l'immeuble et la villa du sieur W. n'étant que de 2,50 mètres à partir de l'axe du chemin les séparant. --- ## Procédure Le sieur W. saisit le Tribunal Suprême par requête en date du 15 juin 1974, tendant à l'annulation de l'arrêté n° 74/156 du 17 avril 1974 et au sursis à son exécution, ainsi qu'à la condamnation du Gouvernement Princier aux dépens. La copie de la requête est délivrée au Ministre d'État le 19 juin 1974. Celui-ci dépose une première contre-requête le 19 juillet 1974, limitée aux conclusions relatives au sursis à exécution, puis une seconde contre-requête au fond le 20 août 1974, tendant au rejet de l'ensemble de la requête et à la condamnation du sieur W. aux dépens. La Société Générale Mobilière et Immobilière présente, d'une part, le 3 août 1974, une requête en intervention dirigée contre les conclusions aux fins de sursis à exécution, et, d'autre part, le 16 août 1974, une requête en intervention tendant au rejet des conclusions aux fins d'annulation. La Société conteste notamment l'intérêt à agir du requérant, la réalité des violations alléguées et la possibilité pour le sieur W. d'invoquer le principe d'égalité, au motif qu'il ne serait pas de droit monégasque. Par mémoire en réplique du 13 septembre 1974, le sieur W. se désiste de ses conclusions aux fins de sursis à exécution et maintient sa demande d'annulation. Il soulève, pour la première fois de manière explicite, la violation du principe d'égalité résultant de la comparaison entre le rejet de sa propre demande et l'autorisation accordée à la Société. La Société et le Ministre d'État concluent au maintien de leurs positions par voie de dupliques des 10 et 18 octobre 1974. Le Président du Tribunal Suprême renvoie la cause devant le Tribunal délibérant en section administrative par ordonnance du 21 octobre 1974. L'affaire est rapportée par M. Louis Pichat, Membre du Tribunal Suprême, après plaidoiries et conclusions du Procureur Général. --- ## Question de droit Plusieurs questions de droit se posent successivement dans cette décision, à des niveaux de complexité variable. **Sur la procédure**, deux problèmes de recevabilité se dégagent. D'une part, la recevabilité de l'intervention de la Société Générale Mobilière et Immobilière dépend de la question de savoir si celle-ci justifie d'un intérêt au maintien de la décision attaquée. D'autre part, la recevabilité de la contre-requête du Ministre d'État est discutée : le requérant soutient qu'elle aurait été déposée hors du délai de deux mois prévu par l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 ; il convient alors de déterminer les modalités de computation de ce délai, et plus précisément de savoir si le jour de remise de la requête au défendeur est inclus ou non dans le délai, et comment s'effectue le décompte de quantième en quantième. **Sur le fond**, la question centrale est de savoir si l'autorité administrative viole le principe d'égalité des citoyens devant la loi, garanti par l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, en accordant à un opérateur privé des dérogations à la réglementation urbanistique, alors qu'elle avait simultanément refusé à un autre administré placé dans une situation comparable une autorisation de construire comportant des dérogations de même nature, et ce pour l'unique motif que sa demande nécessitait de telles dérogations. Plus précisément, le Tribunal doit trancher la question de savoir si le principe d'égalité devant la loi s'oppose à ce que l'administration exerce sa liberté d'appréciation sur des « opérations distinctes » de manière à traiter différemment deux demandes présentant une identité de situation et d'objet, en l'absence de tout élément objectif propre à justifier la différence de traitement. --- ## Solution Le Tribunal Suprême statue sur l'ensemble des questions soulevées avant de se prononcer au fond sur le seul moyen tiré de la violation du principe d'égalité, qu'il juge déterminant. **Sur l'intervention** : le Tribunal déclare l'intervention de la Société Générale Mobilière et Immobilière recevable, au motif que celle-ci « a intérêt au maintien de l'arrêté attaqué ». Cette solution est conforme à la logique du droit processuel administratif : le tiers bénéficiaire d'un acte administratif dont l'annulation est demandée dispose d'un intérêt suffisant pour intervenir à l'instance. **Sur la recevabilité de la contre-requête** : le Tribunal tranche le litige de computation en combinant l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 avec les articles 970 et 971 du Code de procédure civile. Il rappelle que le délai de deux mois imparti au défendeur pour déposer sa contre-requête « ne comprend pas le jour d'où il part et est compté de quantième en quantième ». La copie de la requête ayant été délivrée le 19 juin 1974, le délai expirait le 21 août 1974. La contre-requête ayant été déposée le 20 août 1974, elle est déclarée recevable, contrairement aux conclusions du requérant. **Sur le fond** : le Tribunal juge qu'il n'est pas besoin d'examiner les autres moyens de la requête. Il retient uniquement le moyen tiré de la violation de l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, relatif au principe d'égalité des citoyens devant la loi. La démonstration du Tribunal repose sur un constat binaire et factuel : d'un côté, la demande d'accord préalable du sieur W. a été rejetée « pour le seul motif » que son projet « comportait des dérogations à la réglementation en vigueur » ; de l'autre, l'arrêté attaqué a accordé à la Société une autorisation de construire en lui faisant bénéficier « de certaines dérogations ». Le Tribunal énonce ensuite la règle de droit applicable avec une netteté remarquable : « en admettant même que les deux demandes précitées puissent, nonobstant la circonstance que les immeubles en cause seraient contigus et répondraient aux mêmes exigences d'urbanisme, être considérées comme portant sur des opérations distinctes, le seul fait d'avoir fait bénéficier la Société Générale Mobilière et Immobilière de dérogations, quand bien même celles-ci seraient justifiées, alors que la demande du sieur W. avait été rejetée pour l'unique motif qu'elle comportait l'octroi de dérogations, fait apparaître une inégalité de traitement à l'égard des deux demandes et est, par suite, de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée comme n'ayant pas respecté l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle sus-visée ». Le dispositif de la décision est le suivant : > « Il est donné acte au sieur W. du désistement des conclusions de sa requête tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de l'arrêté attaqué ; > > L'arrêté n° 74-156 du 17 avril 1974, par lequel le Ministre d'État a accordé une autorisation de construire à la Société Générale Mobilière et Immobilière est annulé ; > > Les dépens exposés par la Société intervenante sont à sa charge. Les autres dépens sont mis à la charge de l'État ; > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### I. Une application rigoureuse du principe d'égalité devant la loi en matière de police administrative spéciale La décision du 31 janvier 1975 revêt une importance fondatrice dans la jurisprudence administrative monégasque à plusieurs titres. Elle constitue, au sein du contentieux de l'urbanisme, l'une des premières applications explicites du principe d'égalité des citoyens devant la loi à la délivrance des autorisations de construire et des dérogations aux règles d'urbanisme. L'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 pose, à Monaco, le principe selon lequel tous les citoyens sont égaux devant la loi. Ce principe, d'inspiration libérale classique, est commun à la plupart des ordres constitutionnels européens. Mais son application au droit de l'urbanisme, domaine dans lequel l'administration bénéficie traditionnellement d'un large pouvoir d'appréciation, est loin d'aller de soi. La particularité de l'espèce est que le Tribunal Suprême ne se borne pas à contrôler si les conditions techniques des dérogations accordées à la Société étaient légalement réunies. Il adopte une approche comparative et s'attache à l'égalité de traitement entre deux demandes. Cette méthode présente plusieurs traits distinctifs. En premier lieu, le Tribunal neutralise l'argument de la distinction entre « opérations distinctes » avancé par la défense. Le Gouvernement Princier et la Société soutenaient que, s'agissant de deux projets de construction différents portant sur deux terrains distincts, l'administration demeurait libre d'exercer son pouvoir d'appréciation différemment pour chacun. Le Tribunal Suprême admet expressément cette thèse sur le principe — « en admettant même que les deux demandes précitées puissent [...] être considérées comme portant sur des opérations distinctes » — mais en tire une conséquence inverse à celle qu'espérait la défense : la qualification d'opérations distinctes n'autorise pas l'administration à appliquer des critères de décision radicalement contradictoires sur des situations comparables. En deuxième lieu, le Tribunal identifie avec précision le fait générateur de l'inégalité : ce n'est pas tant le contenu des deux décisions prises isolément qui est irrégulier, c'est leur combinaison. L'arrêté d'autorisation n'est pas annulé parce que les dérogations seraient injustifiées en elles-mêmes — le Tribunal prend soin de préciser « quand bien même celles-ci seraient justifiées » — mais parce que le motif de refus opposé au sieur W. (l'existence de dérogations) est exactement celui qui a fondé l'octroi à la Société. L'incohérence du raisonnement administratif suffit à caractériser la rupture d'égalité. En troisième lieu, le Tribunal fonde son raisonnement sur la structure même du motif de refus. La décision de rejet opposée au sieur W. était exclusivement fondée sur la circonstance que son projet comportait des dérogations. Dès lors qu'une dérogation de même nature était simultanément accordée à un opérateur concurrent placé dans une situation comparable, le motif de refus se révélait discriminatoire dans son application concrète, indépendamment de toute considération sur le bien-fondé intrinsèque des deux projets. ### II. Le rejet des arguments d'exclusion du champ d'application du principe d'égalité La décision présente également un intérêt particulier en ce qu'elle écarte implicitement un argument soulevé par la Société dans ses écritures : celui selon lequel le principe d'égalité prévu par l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle ne s'appliquerait qu'aux Monégasques, à l'exclusion des étrangers et des sociétés de droit étranger. La Société avait en effet soutenu que le sieur W. ne pouvait invoquer ce principe dans la mesure où il n'était pas de droit monégasque, et avait ajouté que, en toute hypothèse, le bénéficiaire de l'autorisation attaquée était la Société Civile Immobilière du 42, Boulevard d'Italie, qui, elle, était de droit monégasque. Le Tribunal Suprême, en retenant le moyen tiré de la violation de l'article 17, rejette implicitement cette lecture restrictive. La décision consacre ainsi une conception large du principe d'égalité devant la loi : ce principe bénéficie à tout administré se trouvant dans une situation comparable devant l'administration, sans que sa nationalité ou son statut juridique puisse constituer un critère d'exclusion. Cette solution est cohérente avec les principes fondamentaux de l'État de droit et avec la jurisprudence des ordres constitutionnels voisins. ### III. La clarification des règles procédurales relatives à la computation des délais devant le Tribunal Suprême Sur le plan procédural, la décision apporte une précision utile sur le régime de computation des délais devant le Tribunal Suprême statuant en matière administrative. Le Tribunal confirme que le délai de deux mois imparti au défendeur pour déposer sa contre-requête est régi par les mêmes règles que celles applicables en procédure civile : le jour à partir duquel le délai commence à courir — en l'espèce, le jour de remise de la copie de la requête au défendeur — n'est pas compté ; le délai est compté de quantième en quantième, c'est-à-dire en faisant correspondre le terme au même jour du mois suivant, majoré d'un ou deux jours selon les aléas du calendrier. Cette articulation entre les règles de procédure propres au Tribunal Suprême et le Code de procédure civile commun illustre une technique d'interprétation systématique, par laquelle le juge administratif spécialisé comble les lacunes de ses textes organiques par référence au droit procédural général. La solution retenue — la contre-requête déposée le 20 août était bien dans le délai expirant le 21 août — est conforme à la tradition civiliste française dont s'inspire le droit monégasque. ### IV. La portée en matière de contrôle du pouvoir discrétionnaire de l'administration en urbanisme La décision de 1975 s'inscrit dans une problématique classique du contentieux administratif : dans quelle mesure le juge peut-il contrôler l'exercice du pouvoir discrétionnaire dont dispose l'administration pour accorder ou refuser des dérogations aux règles d'urbanisme ? En droit français, la jurisprudence du Conseil d'État a progressivement étendu le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation puis, par le biais du principe d'égalité, exigé une cohérence minimale des pratiques administratives. Le Tribunal Suprême de Monaco adopte une démarche analogue. Sans aller jusqu'à contrôler le contenu même de l'appréciation portée par l'administration sur le mérite respectif des deux projets, il s'assure que la logique appliquée est identique pour des demandes identiques dans leur structure. La technique est proche de celle qu'utilise le Conseil constitutionnel français lorsqu'il vérifie que des différences de traitement sont en rapport avec la différence de situation qui les justifie, ou avec un motif d'intérêt général. Ici, l'absence de toute différence objective entre les deux demandes — du moins au regard du motif de refus — suffit à établir la rupture d'égalité. Il convient de noter que le Tribunal ne procède pas à un contrôle positif de la légalité des dérogations accordées à la Société (il mentionne expressément qu'il n'est pas besoin d'examiner les autres moyens). L'annulation est prononcée non parce que les dérogations seraient en elles-mêmes contraires à la réglementation, mais parce que l'administration a appliqué des critères contradictoires à des situations comparables. Cette approche, purement comparative, est méthodologiquement rigoureuse : elle évite au Tribunal de substituer son appréciation technique à celle de l'administration sur le bien-fondé des dérogations, tout en sanctionnant la discrimination dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire. ### V. Les limites et questions ouvertes La décision laisse plusieurs questions non résolues. En premier lieu, elle ne précise pas le périmètre de comparaison pertinent pour apprécier l'égalité de traitement : dans quelle mesure deux projets doivent-ils être similaires pour que la comparaison soit opérante ? Le Tribunal retient que les deux immeubles seraient « contigus et répondraient aux mêmes exigences d'urbanisme », mais il n'établit pas de grille précise. En deuxième lieu, la décision ne tranche pas explicitement la question de savoir si l'annulation de l'arrêté attaqué s'impose même si les dérogations accordées à la Société étaient objectivement justifiées. Le Tribunal prend soin de préciser « quand bien même celles-ci seraient justifiées », mais l'annulation ainsi prononcée pourrait paradoxalement conduire l'administration à refuser ultérieurement au sieur W. une autorisation comportant des dérogations, en veillant cette fois à ne pas en accorder à la Société, ce qui rétablirait une égalité par le bas. En troisième lieu, l'annulation prononcée par le Tribunal Suprême ne porte que sur l'arrêté d'autorisation de construire. La décision de rejet opposée au sieur W. — qui n'était pas en cause devant le Tribunal, celui-ci n'ayant pas attaqué ce refus — demeure en vigueur. La situation juridique du requérant après l'annulation reste donc incertaine quant à ses possibilités d'obtenir une autorisation de construire sur son propre terrain. ### VI. Conclusion La décision du Tribunal Suprême de Monaco du 31 janvier 1975 constitue un arrêt fondateur dans la jurisprudence administrative monégasque. Elle établit avec clarté que le principe d'égalité des citoyens devant la loi, consacré par l'article 17 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, s'impose à l'administration dans l'exercice de ses pouvoirs de police urbanistique, y compris lorsqu'elle statue sur des demandes de dérogations relevant de son pouvoir discrétionnaire. L'inégalité de traitement, caractérisée par l'application de critères contradictoires à des situations comparables, suffit à entacher d'illégalité la décision qui en est le produit, indépendamment du bien-fondé intrinsèque des mesures accordées. Cette solution, dont la logique est voisine de celle développée par les juridictions constitutionnelles et administratives des États voisins, affirme la primauté de la cohérence de l'action administrative sur l'arbitraire de l'appréciation individuelle, et pose les bases d'un contrôle juridictionnel effectif de l'égalité de traitement en matière d'autorisations administratives à Monaco.
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 04 mai 1993, n° 26637 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 04 mai 1993, n° 26637 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1993/05-04-26637)) ## Faits et procédure Un préposé de l'entreprise exploitée par A. C., dénommée « Continental Applications », a déversé dans un avaloir d'eaux pluviales un liquide composé pour l'essentiel d'eau. Le prévenu a lui-même admis que ce liquide contenait de l'huile, produit susceptible de compromettre le fonctionnement de l'ouvrage public. Les faits sont datés du 5 octobre 1992, date du constat d'infraction dressé par un agent du Service du Contrôle Technique et de la Circulation. A. C. est poursuivi correctionnellement pour avoir évacué dans les égouts publics des produits ou matières pouvant compromettre le fonctionnement de ces ouvrages. La prévention vise l'ordonnance souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, ainsi que l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959. Elle mentionne d'abord l'article 13 de cette dernière ordonnance-loi. Le ministère public convient toutefois à l'audience qu'il faut lire l'article 43 de l'ordonnance souveraine, et non l'article 13, comme la prévention le libellait à l'origine. À l'audience, il apparaît que l'agent verbalisateur n'a pas personnellement constaté les faits, en dépit des termes de son procès-verbal. Le tribunal retient néanmoins la responsabilité pénale du prévenu, en sa qualité d'exploitant en nom personnel de l'entreprise, et le déclare coupable. ## Question de droit La question posée au tribunal est de savoir si l'infraction d'évacuation dans un ouvrage public de produits susceptibles de compromettre son fonctionnement peut être établie, et imputée à l'exploitant en nom personnel, lorsque l'agent verbalisateur n'a pas directement constaté les faits, mais que l'enquête et les débats établissent que l'un de ses préposés a procédé au déversement et que le prévenu reconnaît la présence d'huile dans le liquide. Cette question se décompose en deux éléments. Le premier porte sur la preuve de la matérialité de l'infraction, en particulier sur la valeur probante du constat d'infraction lorsque son contenu n'est pas corroboré par la constatation directe de son auteur. Le second concerne l'imputation de la responsabilité pénale à l'exploitant à raison du fait d'un préposé. ## Solution et dispositif Le tribunal écarte l'autorité du constat pour fonder sa décision sur d'autres éléments. Il relève que « si les débats à l'audience ont montré que l'agent du Service du Contrôle Technique et de la Circulation n'a pas directement et personnellement constaté les faits reprochés au prévenu - en dépit des termes du constat d'infraction qu'il a dressé en date du 5 octobre 1992 -, il résulte néanmoins de l'enquête et des débats qu'un préposé de l'entreprise exploitée par C. a déversé dans le réseau d'égouts publics une certaine quantité d'un liquide, composé d'eau pour l'essentiel, dont le prévenu a lui-même admis qu'il contenait de l'huile ». Sur l'imputation, le tribunal retient que « la responsabilité pénale de C., en sa qualité d'exploitant de l'entreprise en nom personnel dénommée « Continental Applications », apparaît engagée en la cause ». La décision ne précise pas le fondement théorique de cette imputation (responsabilité du fait d'autrui, obligation de surveillance, ou responsabilité personnelle de l'exploitant). Ce point n'est pas explicité dans la motivation. Le tribunal prononce ensuite la condamnation. Il tient compte de « circonstances atténuantes » et applique les textes suivants : « En répression, faisant application des articles 43 et 139 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, 13 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et 392 du Code pénal ». Le dispositif est reproduit ci-dessous : > « Déclare A. C. coupable des faits qui lui sont reprochés ; > > En répression, faisant application des articles 43 et 139 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, 13 de l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1972, n° 27494 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1972, n° 27494 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1972/02-03-27494)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit au cœur des tensions inhérentes à la gestion foncière et immobilière d’un territoire exigu, où les prérogatives du droit de propriété individuelle se heurtent fréquemment aux impératifs de la politique publique du logement. À l'origine du litige se trouve le sieur B., propriétaire d'un appartement de grande surface situé sur le territoire monégasque, relevant alors du secteur locatif protégé, un régime juridique spécifique destiné à garantir le logement de certaines catégories de résidents dits « prioritaires enregistrés ». Souhaitant procéder à une restructuration substantielle de son bien immobilier, le sieur B. a formé auprès des autorités administratives compétentes une demande d’autorisation aux fins d'effectuer des travaux d'aménagements intérieurs. Ces travaux n'avaient pas une vocation purement esthétique ou d'entretien courant, mais poursuivaient un objectif structurel précis : scinder l'appartement unique existant afin d'en créer deux distincts, de surfaces nécessairement plus réduites. Il ressort des éléments du débat contentieux que cet appartement avait déjà fait l'objet de litiges antérieurs devant les juridictions de l'ordre judiciaire monégasque. En effet, un tiers s'était précédemment vu refuser par les tribunaux monégasques le droit de bénéficier d'une cession conventionnelle du droit au bail portant sur ce même appartement. Par ailleurs, le contexte législatif était en pleine évolution, puisque venait d'être promulguée la loi n° 887 du 25 juin 1970 (également mentionnée sous le numéro 867 dans les motifs de la décision), texte dont il est précisé qu'il n'était toutefois pas encore applicable à l'appartement en cause au moment des faits. Saisi de cette demande d'autorisation de travaux immobiliers en vue de la division du lot, le Ministre d'État a, par une décision en date du 25 novembre 1970, opposé un refus au propriétaire. Pour justifier cette décision administrative défavorable, l'autorité gouvernementale s'est fondée sur des considérations tirées de l'intérêt général. Plus précisément, le Gouvernement Princier a estimé qu'il était nécessaire et opportun de maintenir dans le circuit locatif protégé des appartements de grande surface destinés aux personnes prioritaires enregistrées conformément à la loi, et que la division projetée, en faisant disparaître une grande unité d'habitation au profit de deux plus petites, contrevenait à cet objectif d'intérêt général. Estimant que ce refus portait une atteinte illégale à ses droits de propriétaire et procédait d'un usage irrégulier des pouvoirs de police de l'urbanisme et de la construction, le sieur B. a décidé de contester la décision ministérielle par la voie juridictionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de la décision administrative du 25 novembre 1970, le sieur B. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en matière administrative, par une requête déposée le 25 janvier 1971. Cette saisine s'opérait sur le fondement de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, notamment en ses articles 89 à 92, ainsi que de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Aux termes de sa requête initiale et de son mémoire en réplique déposé le 15 avril 1971, le requérant formulait deux séries de conclusions : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir et violation de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 de la décision du Ministre d'État du 25 novembre 1970 ; d'autre part, des conclusions indemnitaires tendant à ce que lui soit accordée une somme de dix mille francs à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice subi de ce chef, outre la condamnation du Ministre d'État aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de ses prétentions, le sieur B. articulait trois moyens principaux, relevant tant de la légalité externe et interne que du détournement de pouvoir : 1. En premier lieu, sur le terrain de la violation de la loi et de l'étendue de la compétence ministérielle, le requérant soutenait qu'en vertu des dispositions pertinentes de l'Ordonnance n° 3647 du 9 septembre 1966, lorsqu'une demande porte exclusivement sur des aménagements intérieurs, le Ministre d'État a une compétence liée ou du moins restreinte : il ne pourrait refuser l'autorisation que pour des motifs tenant strictement au respect des lois et règlements, à l'exclusion de toute considération tirée de l'intérêt général. Le requérant faisait valoir que le Ministre d'État avait lui-même reconnu cette interprétation restrictive au cours d'une procédure antérieure déroulée devant le Tribunal Suprême. 2. En deuxième lieu, contestant la réalité et la pertinence du motif d'intérêt général invoqué (le maintien de grands appartements dans le secteur protégé), le sieur B. arguait d'une pratique administrative erratique. Il soutenait que l'Administration monégasque n'appliquait pas toujours strictement les textes relatifs tant à l'inscription sur les listes de prioritaires qu'au maintien des grands appartements dans le secteur locatif protégé. Il en déduisait que l'intérêt général n'exigeait nullement le refus litigieux ; bien au contraire, selon lui, l'autorisation de diviser le bien aurait permis d'attribuer deux appartements plus petits à des prioritaires, répondant ainsi à une demande locative beaucoup plus intense sur ce segment de surface. 3. En troisième lieu, le requérant soulevait un moyen tiré du détournement de pouvoir. Il affirmait que le refus d'autoriser les travaux n'était pas dicté par l'intérêt public, mais inspiré par le désir de favoriser un tiers précis : celui-là même qui s'était vu refuser par les tribunaux monégasques le bénéfice d'une cession conventionnelle du droit au bail sur l'appartement en cause, l'Administration cherchant ainsi à lui conserver le bien dans sa configuration initiale pour le lui attribuer. En défense, par une contre-requête du 19 mars 1971 et une duplique du 17 mai 1971, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple du recours en annulation ainsi que de la demande indemnitaire de dix mille francs. Il sollicitait en outre la condamnation du requérant aux dépens et, demande reconventionnelle notable, la publication de l'arrêt à intervenir au « Journal de Monaco ». L'argumentation gouvernementale s'articulait autour d'une lecture hiérarchisée et combinée des normes d'urbanisme : 1. Sur le plan de la base légale, le Ministre d'État soutenait que les dispositions combinées de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 — cette dernière ne constituant qu'une simple mesure d'application de la première — maintenaient au profit de l'Administration monégasque le droit de refuser, « en toute hypothèse », l'autorisation de procéder à des travaux immobiliers en fonction de l'intérêt général. 2. Sur le fond du motif invoqué, le défendeur affirmait la légitimité et la réalité, en l'espèce, de la volonté du Gouvernement Princier de maintenir dans le circuit locatif protégé des appartements de grande surface destinés aux prioritaires enregistrés conformément à la loi. Il soutenait que ce maintien était conforme à l'intérêt général et que l'Administration avait appliqué à cet effet les textes pertinents d'une manière parfaitement régulière. L'instruction close, l'affaire a été appelée à l'audience où M. Paul Reuter, membre du Tribunal Suprême, a été entendu en son rapport, Maître Hélène Marquilly, avocat-défenseur, et Maître G. H. George, avocat au Conseil d'État français et à la Cour de cassation, en leurs observations orales, et Monsieur le Procureur Général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soulevait devant le Tribunal Suprême une question fondamentale de droit administratif de l'urbanisme et de hiérarchie des normes réglementaires et législatives, doublée d'une question classique de contrôle des motifs de fait et de droit des actes administratifs unilatéraux. De manière principale, le juge constitutionnel et administratif monégasque devait répondre à l'interrogation suivante : **L'institution par une Ordonnance Souveraine d'application (l'Ordonnance n° 3647 du 9 septembre 1966) d'une procédure simplifiée pour les demandes d'autorisation de travaux d'aménagement intérieur a-t-elle pour effet de priver le Ministre d'État du pouvoir général qu'il tient de la loi (l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959) de refuser une telle autorisation pour des motifs tirés de l'intérêt général ?** Subsidiairement, dans l'hypothèse où l'Administration conserverait cette prérogative d'appréciation au regard de l'intérêt général, une double question relative à l'étendue du contrôle juridictionnel se posait : **D'une part, le souci de maintenir des appartements de grande surface dans le secteur locatif protégé constitue-t-il un motif d'intérêt général juridiquement et matériellement exact, exempt d'erreur manifeste d'appréciation, au regard de la législation sur l'urbanisme ? D'autre part, les circonstances de l'espèce permettent-elles d'établir l'existence d'un détournement de pouvoir résultant de la volonté alléguée de favoriser un tiers évincé judiciairement ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des prétentions du sieur B., le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux, structuré en quatre temps distincts qui balayent successivement la compétence de l'auteur de l'acte au regard de la hiérarchie des normes, la légalité interne des motifs invoqués, le grief de détournement de pouvoir, et enfin le sort des conclusions indemnitaires accessoires. #### 1. L'affirmation de la permanence du pouvoir d'appréciation de l'intérêt général par le jeu de la hiérarchie des normes Le premier temps du raisonnement du Tribunal Suprême est consacré à l'interprétation combinée de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Le requérant tentait d'enfermer l'Administration dans une lecture isolée du texte de 1966 pour soutenir que, s'agissant d'aménagements internes, seule la conformité technique aux lois et règlements pouvait être contrôlée. Le Tribunal Suprême écarte fermement cette thèse en remontant à la source législative du pouvoir de police de la construction. Dans son premier considérant, la Haute Juridiction rappelle le principe posé par les articles 1 et 3 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 : d'une part, le champ d'application matériel de l'autorisation préalable du Gouvernement est universel puisqu'il englobe « *tous travaux portant sur un immeuble* » sans distinction de leur nature interne ou externe ; d'autre part, le contrôle exercé par l'autorité administrative lors de l'instruction de ces demandes est dual, devant s'effectuer « *non seulement du point de vue des lois et règlements, mais encore du point de vue de l'intérêt général* ». Dès lors, dans son deuxième considérant, le Tribunal applique un principe élémentaire mais fondamental de la hiérarchie des normes : un acte réglementaire d'exécution ne saurait restreindre la portée d'une habilitation législative. Si l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 a certes prévu pour les travaux d'aménagement interne une « *procédure simplifiée* » — laquelle, en cas de silence de l'Administration, renvoie d'ailleurs à une décision expresse du Ministre d'État —, cette mesure purement procédurale « *n'a pu modifier l'étendue des pouvoirs dévolus à l'Administration en ce qui concerne la défense de l'intérêt général* ». En d'autres termes, la simplification de la forme procédurale n'altère en rien le fond de la compétence discrétionnaire que le Gouvernement tient directement de l'Ordonnance-loi de 1959. L'argument tiré d'une prétendue reconnaissance contraire par le Ministre d'État lors d'une instance antérieure est implicitement mais nécessairement jugé inopérant : la compétence administrative est d'ordre public et ne se perd ni par renonciation ni par aveu judiciaire. #### 2. La validation du motif d'intérêt général tiré de la politique du logement protégé et le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation Ayant établi que le Ministre d'État pouvait légalement opposer un motif d'intérêt général à une demande d'aménagement intérieur, le Tribunal Suprême examine, dans son troisième considérant, la valeur intrinsèque du motif retenu en l'espèce : la préservation des grands appartements au sein du secteur locatif protégé. Ce faisant, la juridiction opère une jonction remarquable entre la police de l'urbanisme (Ordonnance-loi n° 674) et la législation sociale sur les locaux d'habitation (visée à travers l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 et la loi n° 887 du 25 juin 1970). Le Tribunal relève tout d'abord une précision chronologique et matérielle : la loi nouvelle (mentionnée comme n° 867 du 25 juin 1970 dans les motifs, correspondant à la loi n° 887 des visas) « *n'était pas encore applicable à l'appartement dont il s'agit* ». L'appartement demeurait donc pleinement soumis au régime antérieur du secteur locatif protégé. Le juge exerce alors sur la décision ministérielle le contrôle classique du juge de l'excès de pouvoir face à un pouvoir discrétionnaire. Il vérifie l'absence d'erreur de droit (« *motifs [...] juridiquement erronés* »), l'absence d'erreur de fait (« *motifs matériellement [...] erronés* »), et enfin l'absence d'« *erreur manifeste d'appréciation* » quant à l'opportunité du maintien de ce grand appartement dans le circuit protégé. Constatant qu'il « *ne résulte pas des pièces du dossier* » que l'Administration ait commis l'une quelconque de ces illégalités en estimant que le maintien de grands appartements dans ce secteur répondait à l'intérêt général, le Tribunal valide la motivation de l'acte attaqué. Les critiques du requérant sur la gestion globale des listes de prioritaires ou sur l'intensité supérieure de la demande pour les petits logements se heurtent ainsi aux limites du contrôle juridictionnel : le juge refuse de substituer son appréciation de l'opportunité économique et sociale à celle du Gouvernement Princier, dès lors que le choix administratif n'est pas manifestement disproportionné ou absurde. #### 3. Le rejet du moyen tiré du détournement de pouvoir faute de preuve Dans un quatrième considérant, le Tribunal Suprême répond au grief de détournement de pouvoir. Le requérant soutenait que le refus de diviser l'appartement visait en réalité un but étranger à l'intérêt public : conserver le bien intact pour le faire attribuer par voie administrative à une personne précise, à qui les tribunaux judiciaires monégasques avaient antérieurement refusé le bénéfice d'une cession conventionnelle de bail sur ce même logement. Conformément à la tradition contentieuse la plus constante, le Tribunal Suprême rappelle que le détournement de pouvoir ne se présume pas et que la charge de la preuve incombe intégralement au requérant. Le juge constate sobrement « *qu'il n'est pas démontré* » que le refus d'autoriser les travaux ait été fondé sur une telle intention subjective de favoriser ce tiers. En l'absence d'éléments probants établissant ce mobile illicite, « *le détournement de pouvoir n'est pas établi* », ce qui scelle le rejet définitif de la demande en annulation. #### 4. Le rejet mécanique des conclusions indemnitaires et des demandes accessoires Enfin, statuant sur les conclusions à fin d'indemnisation à hauteur de dix mille francs, le Tribunal Suprême applique une logique de conséquence directe : la demande de dommages-intérêts étant exclusivement fondée sur la prétendue illégalité fautive du refus ministériel (« *préjudice subi de ce chef* »), le constat de la légalité de l'acte administratif par le rejet de la demande d'annulation prive de tout fondement l'action en responsabilité. Il n'y a donc pas lieu à l'octroi de dommages-intérêts. On notera par ailleurs que le Tribunal Suprême, dans son dispositif, ne fait pas droit à la demande reconventionnelle du Ministre d'État tendant à la publication spécifique de l'arrêt au « Journal de Monaco » au-delà des règles ordinaires de transmission, et met classiquement les dépens à la charge de la partie perdante. ### C. Le dispositif À l'issue de cette motivation particulièrement dense et synthétique, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante : > « DÉCIDE : > La requête est rejetée comme non fondée ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur B. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 3 février 1972 par le Tribunal Suprême de Monaco dans l'affaire *sieur B. c/ Ministre d'État*, au rapport de l'éminent juriste français Paul Reuter, constitue une pierre angulaire du droit public monégasque, au carrefour du droit administratif général, du droit de l'urbanisme et de la régulation publique du marché immobilier. Sa portée s'apprécie à la lumière de trois axes majeurs qui témoignent de la maturité du contrôle juridictionnel exercé par la Haute Juridiction de la Principauté. #### 1. L'articulation stricte entre loi et règlement d'application : l'indisponibilité de la compétence administrative Le premier apport fondamental de cet arrêt réside dans la rigueur avec laquelle le Tribunal Suprême garantit la hiérarchie des normes internes. En l'espèce, la défense du requérant reposait sur une lecture littérale et isolée de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Ce texte réglementaire avait institué un régime procédural allégé pour les travaux d'aménagement intérieur. Le requérant en déduisait, par un raisonnement *a contrario*, que ce régime spécial évinçait le régime général de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959, et notamment le pouvoir d'apprécier les projets au regard de l'« intérêt général ». En jugeant que l'Ordonnance Souveraine de 1966 « *n'a pu modifier l'étendue des pouvoirs dévolus à l'Administration en ce qui concerne la défense de l'intérêt général* » par l'Ordonnance-loi de 1959, le Tribunal Suprême consacre un principe d'interprétation conforme et subordonnée des actes réglementaires. Une Ordonnance Souveraine prise pour l'exécution d'un texte de valeur législative (une Ordonnance-loi) ne peut ni restreindre ni élargir le champ des compétences de fond attribuées par le législateur au Gouvernement ; elle ne peut qu'en aménager les modalités procédurales d'exercice. Plus encore, l'arrêt balaie sans même s'y attarder l'argument du requérant selon lequel le Ministre d'État aurait « *lui-même reconnu au cours d'une procédure antérieure devant le Tribunal Suprême* » qu'il ne pouvait invoquer l'intérêt général pour des aménagements intérieurs. Ce silence réprobateur du juge consacre le principe de l'indisponibilité des compétences administratives : l'Administration ne dispose pas de ses compétences comme un particulier dispose de ses droits subjectifs. Une erreur d'interprétation commise par les représentants de l'État dans des écritures contentieuses antérieures ne saurait lier le juge ni créer une coutume *contra legem* amputant le Gouvernement d'une prérogative d'intérêt public conférée par la loi. #### 2. La porosité des polices administr
# Cour de Révision de Monaco, 06 octobre 1995, n° 26397 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 06 octobre 1995, n° 26397 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1995/10-06-26397)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la haute juridiction monégasque trouve son origine dans un sinistre matériel survenu au sein d'un ensemble immobilier situé dans la Principauté. Monsieur M. était locataire d'un appartement dont dépendait une cave. Le bailleur de ce bien était la société Tollan Anstalt, tandis que l'immeuble dans lequel se situaient les lieux loués relevait d'une copropriété dénommée la « Communauté Immobilière de Fontvieille Village ». Le 15 décembre 1987, la cave occupée par Monsieur M. a subi une inondation. Cet événement a eu pour conséquence directe d'endommager les divers objets que le preneur y avait entreposés. Afin de déterminer l'origine technique de ce sinistre, « l'expert » de la Compagnie d'assurances (non précisé dans la décision quant à l'identité de la compagnie et aux modalités exactes de sa désignation) est intervenu et a établi un rapport. Aux termes de ce document technique, il était soutenu que le dommage résultait d'un défaut de conception de l'immeuble. Plus précisément, ainsi que l'ont ultérieurement constaté les juges du fond, les remontées d'eau ayant endommagé la cave étaient dues à des erreurs de conception commises lors de la construction même du bâtiment, lequel se trouvait dépourvu de cuvelage dans une partie de ses sous-sols. Avant d'engager une action contentieuse, Monsieur M. a tenté, à l'origine et à de multiples reprises, de parvenir à un règlement amiable du litige. Toutefois, ces démarches précontentieuses sont demeurées vaines, le locataire n'ayant jamais obtenu de réponse précise à ses sollicitations. Face à cette inertie et à l'absence d'indemnisation amiable de son préjudice matériel, le locataire s'est résolu à saisir les juridictions monégasques afin d'obtenir la réparation intégrale des dommages subis du fait de l'inondation du 15 décembre 1987. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Monsieur M. a initié la procédure en assignant en réparation des dommages subis deux défendeurs distincts : d'une part, son bailleur, la société Tollan Anstalt, et d'autre part, la copropriété, à savoir la Communauté Immobilière de Fontvieille Village. En première instance, l'affaire a été portée devant le Juge de Paix. Ce magistrat a fait droit aux demandes du locataire en condamnant les défendeurs à réparer le préjudice. Il a également retenu une résistance abusive, relevant à cet égard que Monsieur M. avait multiplié les tentatives de règlement amiable sans jamais recevoir de réponse précise. Un appel a été interjeté à l'encontre de cette décision devant le Tribunal de Première Instance, statuant comme juridiction d'appel des décisions du Juge de Paix. Par un jugement (dont la date n'est pas précisée dans la décision), le Tribunal de Première Instance a confirmé le jugement rendu par le Juge de Paix. Il a ainsi condamné « in solidum » le bailleur, la société Tollan Anstalt, et la copropriété, la Communauté Immobilière de Fontvieille Village, à la réparation des dommages subis par Monsieur M. En outre, le Tribunal a condamné la Communauté Immobilière de Fontvieille Village au paiement de dommages et intérêts envers Monsieur M., tant pour résistance abusive (par adoption des motifs du premier juge relatifs au silence opposé aux tentatives amiables) que pour appel abusif, estimant qu'une procédure d'appel manifestement injustifiée avait été introduite. Mécontente de cette issue, la copropriété « Communauté Immobilière de Fontvieille Village » a formé un pourvoi devant la Cour de révision. Son recours s'articulait autour de trois moyens distincts visant les différents chefs de condamnation prononcés à son encontre par le Tribunal de Première Instance. Aux termes de son premier moyen de cassation, la demanderesse au pourvoi contestait le principe même de sa condamnation « in solidum » à réparer le préjudice matériel lié à l'inondation. Elle faisait grief au Tribunal d'avoir retenu sa responsabilité quasi-délictuelle « en dehors de toute faute à sa charge » et, de surcroît, « en l'absence, aussi, de toute disposition législative spéciale qui fonderait cette responsabilité sur une faute présumée ». En substance, la copropriété soutenait que le droit commun de la responsabilité imposait la démonstration d'un comportement fautif qui lui fût personnellement imputable, et qu'aucun texte dérogatoire ne permettait de la déclarer responsable de plein droit ou sur le fondement d'une présomption de faute pour un défaut initial de conception de l'ouvrage. Par ses deuxième et troisième moyens réunis par la Cour dans son examen, la Communauté Immobilière de Fontvieille Village critiquait sa condamnation accessoire à des dommages et intérêts pour résistance et appel abusifs. Elle soutenait que les motifs retenus par le Tribunal — tirés de l'absence de réponse aux démarches amiables et du caractère prétendument injustifié de l'appel — ne suffisaient pas à caractériser une faute dans l'exercice de son droit de se défendre en justice, violant ainsi les dispositions de l'article 1229 du Code civil. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision était saisie de deux problèmes juridiques bien distincts, touchant tous deux aux mécanismes fondamentaux de la responsabilité civile délictuelle et quasi-délictuelle dans l'ordre juridique monégasque. La première question, soulevée par le premier moyen, portait sur le fondement et le régime de la responsabilité de la copropriété à l'égard du locataire d'un lot, victime d'un dommage causé par un défaut de conception de l'immeuble : la responsabilité civile d'une copropriété peut-elle être engagée, en l'absence de toute faute prouvée à sa charge, pour les dommages causés aux biens d'un locataire par des remontées d'eau résultant d'erreurs de conception commises lors de la construction du bâtiment (telles que l'absence de cuvelage dans les sous-sols), et sur quel fondement textuel précis une telle responsabilité objective ou présumée peut-elle reposer ? La seconde question, posée par les deuxième et troisième moyens, concernait les conditions d'engagement de la responsabilité pour abus du droit d'agir ou de se défendre en justice : le silence gardé par un défendeur face à de multiples tentatives de règlement amiable et l'exercice par celui-ci d'une voie de recours (l'appel) suffisent-ils à caractériser une faute constitutive de résistance et d'appel abusifs au sens de l'article 1229 du Code civil, alors même que la solution du litige principal dépendait d'une interprétation controversée de la loi ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour L'arrêt rendu le 6 octobre 1995 par la Cour de révision se décompose en deux mouvements nettement différenciés, tant sur le plan de la technique de cassation mise en œuvre que sur le fond du droit de la responsabilité civile. #### 1. La validation de la responsabilité du fait des bâtiments par substitution de motifs (Premier moyen) Pour écarter le premier moyen présenté par la Communauté Immobilière de Fontvieille Village, la Cour de révision mobilise une technique procédurale classique des juridictions suprêmes : la substitution d'un motif de pur droit à un motif erroné ou insuffisant des juges du fond. Il ressort en effet de la lecture du grief formulé par la copropriété que le Tribunal de Première Instance avait retenu sa responsabilité quasi-délictuelle sans caractériser de faute à sa charge et sans viser de disposition législative spéciale instituant une responsabilité sans faute ou pour faute présumée. La motivation des juges d'appel prêtait donc le flanc à la critique au regard du droit commun de la responsabilité pour faute. Toutefois, la Cour de révision relève les constatations factuelles souveraines opérées par les juges du fond : ces derniers avaient formellement constaté que les remontées d'eau ayant endommagé la cave de Monsieur M. « étaient dues à des erreurs de conception lors de la construction de l'immeuble, dépourvu de cuvelage dans une partie des sous-sols ». Ces éléments de fait étant constants et souverainement établis, il appartenait à la Cour de révision d'en tirer les exactes conséquences juridiques. La Haute juridiction énonce alors la règle applicable : « en application de l'article 1233 du Code civil, le propriétaire d'un bâtiment est responsable du dommage causé par le vice de construction d'un immeuble ». Or, l'erreur de conception consistant en l'absence de cuvelage des sous-sols s'analyse juridiquement comme un vice de construction au sens de ce texte. Par conséquent, la copropriété, prise en qualité de propriétaire du bâtiment (ou des parties communes affectées par ce vice), se trouve de plein droit tenue de réparer le préjudice qui en découle, sans qu'il soit nécessaire de démontrer une faute personnelle à sa charge. En opérant cette substitution de motif de pur droit — qui ne nécessite aucune appréciation nouvelle d'éléments de fait puisqu'elle s'appuie exclusivement sur les constatations déjà présentes dans le jugement attaqué —, la Cour de révision déclare que la décision des juges du fond se trouve « légalement justifiée » et rejette en conséquence le premier moyen. #### 2. La censure de la condamnation pour résistance et appel abusifs (Deuxième et troisième moyens) Le raisonnement de la Cour s'inverse lors de l'examen conjoint des deuxième et troisième moyens, qui aboutit à une cassation partielle au visa exprès de l'article 1229 du Code civil (siège de la responsabilité délictuelle de droit commun pour faute). La Cour de révision commence par rappeler les deux motifs sur lesquels le Tribunal de Première Instance s'était appuyé pour prononcer une condamnation à des dommages et intérêts pour résistance et appel abusifs : - d'une part, par adoption des motifs du Juge de Paix, le fait que Monsieur M. ait essayé à de multiples reprises d'obtenir un règlement amiable sans jamais recevoir de réponse précise ; - d'autre part, le fait d'avoir introduit une procédure d'appel qualifiée par les juges du fond de « manifestement injustifiée » (alors même que la rédaction du jugement rapportée par l'arrêt mentionne grammaticalement « qu'il avait introduit », visant ainsi l'appel interjeté dans le cadre de cette instance). La Cour de révision exerce ici son contrôle de qualification juridique de la faute civile. Elle juge qu'en se déterminant par de tels motifs, le Tribunal n'a caractérisé « aucune faute de la Communauté Immobilière de Fontvieille Village dans la défense de ses droits ». Pour justifier cette absence de faute dans l'exercice des voies de droit et dans le refus de transiger, la Cour apporte une précision déterminante qui éclaire l'ensemble de l'arrêt : cette défense s'exerçait « à l'occasion d'un litige que seule une interprétation controversée de la loi, permettait de trancher ». Le lien logique entre la première et la seconde partie de l'arrêt apparaît ici en pleine lumière. Si la Cour de révision a dû procéder à une substitution de motif de pur droit sur le premier moyen en mobilisant d'office l'article 1233 du Code civil pour sauver le jugement attaqué, c'est précisément parce que le fondement juridique de la responsabilité de la copropriété n'était pas d'une évidence absolue et faisait l'objet d'une controverse d'interprétation légale (quant à la nécessité d'une faute prouvée ou à l'applicabilité des régimes spéciaux). Dès lors que la question de droit au fond était sérieuse et sujette à controverse, le fait pour la copropriété de ne pas acquiescer aux demandes amiables et d'user de la voie de l'appel pour faire trancher ce point de droit ne pouvait dégénérer en abus fautif au sens de l'article 1229 du Code civil. Ayant constaté cette violation de la loi, la Cour prononce une cassation partielle, limitée au seul chef des dommages et intérêts pour résistance et appel abusifs. Estimant que l'extinction de ce chef de demande ne nécessite aucun nouvel examen au fond, elle décide de statuer sans renvoi (« Dit n'y avoir lieu à renvoi »). Enfin, la Communauté Immobilière de Fontvieille Village succombant sur l'essentiel du litige (sa responsabilité principale étant définitivement confirmée), la Cour met l'intégralité des dépens à sa charge. ### C. Le dispositif Le dispositif de l'arrêt rendu par la Cour de révision le 6 octobre 1995 est ainsi rédigé : > « REJETTE LE PREMIER MOYEN ; > Mais sur les deuxième et troisième moyens : > [...] > PAR CES MOTIFS, > Casse le jugement mais seulement en ce qu'il a condamné la Communauté Immobilière de Fontvieille Village à des dommages et intérêts envers Monsieur M. tant pour résistance que pour appel abusifs. > Dit n'y avoir lieu à renvoi ; > Met les dépens à la charge de la Communauté Immobilière de Fontvieille Village. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 6 octobre 1995 par la Cour de révision de Monaco constitue une décision de référence au sein du droit monégasque de la responsabilité civile, à un double titre : il précise la portée matérielle et personnelle de l'article 1233 du Code civil relatif à la responsabilité du fait des bâtiments (1), tout en encadrant strictement la notion de faute dans l'exercice des voies de droit au regard de l'article 1229 du même code (2). #### 1. L'application extensive et objective de l'article 1233 du Code civil au défaut de conception d'un immeuble en copropriété Au cœur du premier moyen se trouvait la question du fondement de la responsabilité d'une copropriété pour des désordres trouvant leur origine dans la conception initiale de l'immeuble. L'argumentation du pourvoi mettait en exergue une difficulté classique du droit de la responsabilité délictuelle : en l'absence de faute prouvée de la copropriété (laquelle n'a pas nécessairement conçu ou construit elle-même l'ouvrage, ou n'a commis aucune négligence d'entretien dès lors que le défaut est congénital), comment justifier sa condamnation sur le terrain quasi-délictuel ? Les juges du fond (Juge de Paix puis Tribunal de Première Instance) avaient manifestement retenu cette responsabilité sans pour autant l'ancrer dans un texte spécial, laissant planer l'idée d'une responsabilité quasi-délictuelle sans faute ou pour faute présumée dépourvue de base légale explicite. C'est cette fragilité de motivation que la Cour de révision vient corriger en substituant son propre motif de pur droit, tiré de l'article 1233 du Code civil. Pour mesurer la portée de cette solution, il convient d'analyser les conditions d'application de l'article 1233 du Code civil telles qu'elles ressortent des énonciations de l'arrêt : **En premier lieu, quant au fait générateur : l'assimilation de l'erreur de conception au vice de construction.** L'arrêt affirme avec force qu'en application de l'article 1233 du Code civil, le propriétaire d'un bâtiment est responsable du dommage causé par le « vice de construction » d'un immeuble. En l'espèce, les constatations souveraines des juges du fond établissaient que les remontées d'eau étaient dues à des « erreurs de conception lors de la construction de l'immeuble, dépourvu de cuvelage dans une partie des sous-sols ». En appliquant l'article 1233 à cette situation factuelle, la Cour de révision consacre une acception compréhensive de la notion de « vice de construction » : celle-ci n'est pas restreinte à une malfaçon d'exécution matérielle, mais englobe pleinement le défaut ou l'erreur de conception architecturale ou technique (ici, l'omission d'un cuvelage indispensable à l'étanchéité des sous-sols). **En deuxième lieu, quant à la nature du dommage et à l'événement causal : l'application du texte à des remontées d'eau.** Il est particulièrement notable que l'article 1233 du Code civil (texte relatif à la responsabilité du fait des bâtiments) est ici mobilisé alors que le sinistre consiste en une inondation par remontées d'eau dans une cave. La Cour de révision n'exige pas la démonstration d'un effondrement ou d'une chute matérielle d'éléments bâtis pour mettre en œuvre la responsabilité du propriétaire du chef du vice de construction. Dès lors qu'il est constant que le dommage subi par les biens entreposés dans la cave procède directement du vice de construction affectant la structure du sous-sol (l'absence de cuvelage permettant les remontées d'eau), l'article 1233 trouve à s'appliquer. C'est là un enseignement majeur de l'arrêt, qui explique d'ailleurs pourquoi la Cour qualifie elle-même, dans sa réponse aux deuxième et troisième moyens, la question de « litige que seule une interprétation controversée de la loi, permettait de trancher ». L'applicabilité de l'article 1233 à de simples infiltrations ou remontées d'eau dues à un défaut de conception initial (en l'absence de ruine au sens strict d'effondrement) constituait précisément le point de droit délicat et controversé que la Cour de révision tranche ici par l'affirmative. **En troisième lieu, quant à la personne responsable : la désignation de la copropriété comme « propriétaire » au sens de l'article 1233.** Le texte de l'article 1233 impute la responsabilité au « propriétaire d'un bâtiment ». En l'espèce, l'immeuble était soumis au statut de la copropriété, représentée par la « Communauté Immobilière de Fontvieille Village », tandis que le lot (appartement et cave) était la propriété du bailleur, la société Tollan Anstalt. En appliquant l'article 1233 à la Communauté Immobilière de Fontvieille Village pour justifier sa condamnation *in solidum* avec le bailleur, la Cour de révision assimile la copropriété au propriétaire du bâtiment pour les vices de construction affectant la structure ou le gros œuvre de l'immeuble (tels que les sous-sols dépourvus de cuvelage). **En quatrième lieu, quant à la nature du régime de responsabilité : une responsabilité de plein droit exclusive de toute exigence de faute.** En répondant au grief de la copropriété — qui déplorait l'absence de toute faute à sa charge — par le simple visa de l'article 1233 du Code civil et le constat du vice de construction, la Cour de révision confirme le caractère pleinement objectif de cette responsabilité légale spéciale. Le propriétaire du bâtiment (ici la copropriété) répond de plein droit des conséquences dommageables du vice de construction ; il ne peut s'exonérer en démontrant qu'il n'a commis aucune faute personnelle, l'erreur de conception fût-elle le fait des constructeurs d'origine. #### 2. La protection du droit de se défendre en justice en présence d'une « interprétation controversée de la loi » Le second apport fondamental de l'arrêt du 6 octobre 1995 réside dans la cassation prononcée au visa de l'article 1229 du Code civil concernant les dommages et intérêts pour résistance et appel abusifs. Les juridictions du fond (Juge de Paix et Tribunal de Première Instance) avaient adopté une approche sévère à l'égard de la copropriété défenderesse, en déduisant l'abus de deux éléments : d'une part, son mutisme persistant face aux multiples tentatives de règlement amiable initiées par la victime ; d'autre part, l'introduction d'un appel jugé « manifestement injustifié ». La censure opérée par la Cour de révision rappelle avec rigueur les principes gouvernant la responsabilité pour abus du droit d'agir ou de se défendre en justice : 1. **Le fondement textuel :** L'abus du droit d'ester en justice ou d'exercer une voie de recours relève du droit commun de la responsabilité délictuelle pour faute, régi par l'article 1229 du Code civil. Il suppose donc la caractérisation formelle d'une faute faisant dégénérer en abus l'exercice d'un droit fondamental (la défense de ses droits en justice). 2. **L'insuffisance du refus de règlement amiable :** Le fait qu'une partie n'ait pas répondu de manière précise à de multiples démarches amiables précontentieuses ne constitue pas, en soi, une faute génératrice de responsabilité civile. Nul n'est légalement tenu de transiger ou de reconnaître sa responsabilité avant tout débat judiciaire, a fortiori lorsque le principe même de cette responsabilité est
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 1970, n° 27489 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 1970, n° 27489 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1970/06-03-27489)) L'articulation entre les prérogatives de la puissance publique en matière d'aménagement urbain et la garantie constitutionnelle du droit de propriété constitue l'un des points d'équilibre les plus délicats du droit public contemporain. Dans un territoire caractérisé par une exiguïté géographique où chaque parcelle constructible revêt une valeur stratégique et économique considérable, l'interventionnisme administratif en matière d'urbanisme se heurte frontalement à la protection des droits patrimoniaux fondamentaux. La décision rendue le 3 juin 1970 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative dans les affaires jointes opposant la Société Civile Immobilière (S.C.I.) Patricia, la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) Le Colisée et la S.C.I. Rocca Bella au Ministre d'État, s'inscrit au cœur de cette tension dialectique. Par cet arrêt de principe, la haute juridiction monégasque ne se contente pas de trancher un litige relatif à la délivrance d'autorisations d'urbanisme ; elle pose les jalons fondamentaux de son contrôle de constitutionnalité et de légalité des restrictions administratives apportées à l'exercice du droit de propriété. En exigeant que les servitudes et conditions imposées aux propriétaires dans l'intérêt général soient assorties de garanties effectives et de compensations suffisantes, et qu'elles ne placent pas les administrés dans une situation d'impossibilité juridique ou matérielle résultant de la propre carence des pouvoirs publics, le Tribunal Suprême érige un rempart jurisprudentiel déterminant contre l'arbitraire administratif et les expropriations indirectes ou déguisées. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision commentée trouve son origine dans de vastes opérations d'aménagement et de restructuration urbaine entreprises dans la Principauté de Monaco au cours des années 1960, plus précisément au sein du quartier des Bas-Moulins et du Larvotto. Ce secteur stratégique faisait l'objet d'une planification urbaine rigoureuse, matérialisée par un plan de coordination régissant ce que l'Administration qualifiait d'« ensembles ordonnancés ». Le cadre réglementaire de cet aménagement avait été fixé par l'Ordonnance Souveraine n° 3613 du 20 juillet 1966 portant Règlement d'urbanisme. Trois personnes morales, propriétaires de terrains situés dans ce périmètre — la S.C.I. Patricia, la S.A.M. Le Colisée et la S.C.I. Rocca Bella —, envisageaient d'y édifier d'importants ensembles immobiliers conformément aux prévisions générales dudit plan de coordination. Leurs projets respectifs portaient sur divers immeubles identifiés au plan sous des dénominations précises : le « Groupe G » et le « Groupe C » pour la S.C.I. Patricia et la S.A.M. Le Colisée, ainsi que l'« Hôtel J 2 » et le « Groupe K » pour la S.C.I. Rocca Bella. Afin de mettre en œuvre leurs projets de construction, ces sociétés ont sollicité auprès de l'Administration monégasque la délivrance d'un accord préalable à la construction, étape administrative indispensable préalable à l'obtention du permis de construire définitif. Or, le mécanisme d'urbanisme mis en place par l'Ordonnance Souveraine n° 3613 du 20 juillet 1966 comportait une exigence spécifique particulièrement contraignante. En vertu du dernier alinéa de l'article 4 de cette Ordonnance, la délivrance de l'autorisation de construire était formellement subordonnée à une condition suspensive : il était impératif que les « hors-lignes » du domaine public, qui devaient être inclus dans chaque groupe de parcelles à remembrer conformément au plan de coordination, aient préalablement été déclassés et aient fait l'objet de cessions régulières aux propriétaires riverains. En d'autres termes, les propriétaires privés ne pouvaient construire sur leurs propres fonds tant qu'ils n'avaient pas acquis des parcelles adjacentes appartenant au domaine public de l'État (les hors-lignes), lesquelles devaient d'abord sortir du domaine public par une procédure légale de déclassement (ou désaffectation) avant de pouvoir être aliénées. Or, ainsi que le soulignaient les sociétés requérantes, cette situation de blocage perdurait : pendant cinq ans, elles n'avaient pu obtenir la cession de ces hors-lignes dont l'Administration leur prescrivait pourtant l'acquisition obligatoire. Confronté aux demandes d'accord préalable déposées par les sociétés promotrices à l'été 1968, le Chef de service de l'Urbanisme et du Logement de la Principauté a opposé une série de refus systématiques en refusant de leur délivrer le récépissé de leurs demandes. Ces décisions administratives de refus se sont échelonnées comme suit : * Pour la S.C.I. Patricia et la S.A.M. Le Colisée : décisions des 1er et 12 août 1968 ; * Pour la S.C.I. Rocca Bella, concernant le projet dit « Hôtel J 2 » : décisions des 2 et 16 juillet 1968, ainsi que du 8 août 1968 ; * Pour la S.C.I. Rocca Bella, concernant le projet dit « Groupe K » : décisions des 5 et 17 juillet 1968, ainsi que du 8 août 1968. Se heurtant à cette paralysie administrative qui gelait de facto la constructibilité de leurs terrains sans échéance prévisible, les trois sociétés ont décidé de porter le contentieux devant la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi par trois requêtes distinctes mais rédigées en des termes identiques — déposées le 30 septembre 1968 par la S.C.I. Patricia et la S.A.M. Le Colisée, et les 14 septembre et 2 octobre 1968 par la S.C.I. Rocca Bella —, le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, s'est vu demander l'annulation de l'ensemble des décisions de refus précitées émanant du Chef de service de l'Urbanisme et du Logement, ainsi que la condamnation de l'État aux dépens. À l'appui de leurs recours pour excès de pouvoir, les sociétés requérantes développaient une argumentation articulée autour de deux moyens principaux d'ordre constitutionnel. Bien que les requêtes initiales aient visé les articles 4 et 17 de la Constitution (le Tribunal Suprême requalifiant d'office dans ses motifs le fondement relatif au droit de propriété sous l'égide de l'article 24 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962), la substance des griefs était parfaitement claire : 1. **La violation du droit de propriété :** Les requérantes soutenaient que les décisions de refus portaient une atteinte illégale à leur droit de propriété en les privant de l'usage (*usus*) et de la disposition (*abusus*) de leurs biens. Dans leurs mémoires en réplique déposés les 12 et 27 décembre 1968, elles précisaient que les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 3613 sur lesquelles se fondaient les refus frappaient indistinctement toute une catégorie de terrains sans justification individuelle, conférant ainsi à la restriction un caractère général et absolu. Surtout, elles dénonçaient le fait que la cession des hors-lignes du domaine public était soumise à la pure discrétion de la puissance publique, sans que l'intérêt général d'une telle mesure fût établi, celle-ci ne répondant selon elles qu'au seul intérêt financier de la puissance publique. 2. **La rupture de l'égalité des citoyens devant la loi (article 17 de la Constitution) :** Les demanderesses faisaient valoir qu'elles se trouvaient pratiquement privées de leur droit de propriété et faisaient l'objet d'une véritable imposition forcée (l'obligation d'acheter des parcelles publiques), tandis que les autres propriétaires de la Principauté n'étaient soumis qu'à un simple règlement d'urbanisme classique, sans que ce traitement discriminatoire fût justifié par les exigences de l'intérêt général. En défense, le Ministre d'État, par des contre-requêtes des 14 et 29 novembre 1968, puis par des mémoires en duplique des 15 et 23 janvier 1969, concluait au rejet pur et simple des recours : 1. **Sur le grief tiré de l'atteinte au droit de propriété :** L'Administration soutenait qu'il est de principe constant que l'autorité compétente en matière d'urbanisme peut, sans commettre d'excès de pouvoir, restreindre le droit de propriété des administrés sur leurs terrains, à la double condition que ces restrictions ne revêtent pas un caractère général et absolu, et qu'elles répondent aux fins d'intérêt général assignées à la réglementation d'urbanisme. En l'espèce, le Ministre d'État faisait valoir que les « ensembles ordonnancés » comprenant les propriétés litigieuses faisaient légalement l'objet de plans de coordination extrêmement précis, lesquels nécessitaient techniquement et architecturalement l'inclusion des hors-lignes du domaine public dans chaque groupe de parcelles à remembrer dans les quartiers des Bas-Moulins et du Larvotto. Surabondamment, l'exécutif tentait de s'exonérer de la paralysie du processus en affirmant que le retard pris dans les cessions n'était nullement imputable à l'Administration, mais au législateur monégasque, qui n'avait pas encore pu procéder à la loi de désaffectation (déclassement) dont dépendait juridiquement la cession des dépendances du domaine public. 2. **Sur le grief tiré de la rupture du principe d'égalité :** Le Ministre d'État rétorquait que le principe d'égalité devant la loi est inopérant à l'égard des plans d'urbanisme, dont l'objet même est de modifier la situation existante en établissant des règles différenciées selon les zones, et que ce principe peut être légalement aménagé lorsque les atteintes qui lui sont portées sont justifiées par des considérations d'intérêt général. Avant de statuer au fond, le Tribunal Suprême a estimé nécessaire d'éclairer sa religion sur la réalité pratique du blocage allégué. Par une décision avant dire droit en date du 19 mai 1969, la haute juridiction a, d'une part, ordonné la jonction des différentes procédures compte tenu de leur connexité évidente et, d'autre part, prescrit au Ministre d'État, à titre de complément d'instruction, de lui soumettre dans un délai de trois mois « une information précise sur la situation des hors-lignes, dont la cession aux parcelles riveraines est prévue par l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3613 du 20 juillet 1966 ». En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire de production accompagné de pièces le 29 juillet 1969. C'est en l'état de cette instruction complétée que l'affaire est venue à l'audience, sur le rapport de Monsieur Louis Trotabas. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question centrale soumise à l'examen du Tribunal Suprême peut être formulée dans les termes suivants : **Une réglementation d'urbanisme (et les décisions individuelles qui en font application) peut-elle, sans méconnaître le principe constitutionnel d'inviolabilité du droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution, subordonner la délivrance d'une autorisation de construire à l'acquisition préalable par le propriétaire de parcelles adjacentes dépendant du domaine public, alors même qu'aucune garantie n'est prévue quant aux modalités, au prix et au délai de cette cession, et que l'absence de déclassement desdites parcelles par les pouvoirs publics place l'administré dans l'impossibilité absolue de satisfaire à cette condition ?** Subsidiairement, sur le plan de la technique contentieuse, se posait la question de la répercussion de l'inconstitutionnalité d'une Ordonnance Souveraine réglementaire sur la légalité des décisions administratives individuelles prises sur son fondement exclusif. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, d'une remarquable densité conceptuelle, procède par étapes successives selon une méthodologie syllogistique rigoureuse qui allie souplesse dans la reconnaissance des prérogatives de la puissance publique et fermeté dans la sanction des atteintes disproportionnées aux droits fondamentaux. #### 1. La consécration du principe de conciliation entre l'inviolabilité de la propriété et l'intérêt général Dans son premier considérant de principe, le Tribunal Suprême fixe le cadre théorique de son contrôle au regard de l'article 24 de la Constitution du 17 décembre 1962 (qui proclame que « la propriété est inviolable »). Le juge constitutionnel rejette d'emblée toute conception absolutiste du droit de propriété qui paralyserait l'action publique : l'inviolabilité constitutionnelle « ne saurait mettre obstacle à ce que certaines restrictions au plein exercice de ce droit y soient apportées ». Toutefois, la haute juridiction encadre strictement ces restrictions par deux séries de conditions cumulatives : * **Une condition de finalité et de contexte :** Les restrictions doivent être apportées « dans l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique et en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ». * **Une condition d'équilibre et de proportionnalité sous le contrôle du juge :** Il appartient au Tribunal Suprême « d'apprécier si ces atteintes sont néanmoins compatibles avec l'inviolabilité ainsi garantie en recherchant si elles comportent des compensations suffisantes ». Ce faisant, le Tribunal Suprême s'arroge un pouvoir d'appréciation concret sur le rapport de proportionnalité entre la charge imposée au propriétaire et l'objectif d'intérêt public poursuivi, en érigeant l'existence de « compensations suffisantes » en critère déterminant de la constitutionnalité des servitudes et restrictions d'urbanisme. #### 2. La validation de principe de l'objectif poursuivi par l'Ordonnance Souveraine de 1966 Appliquant cette grille de lecture au dernier alinéa de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3613 du 20 juillet 1966, le Tribunal constate d'abord l'existence objective d'une restriction : en subordonnant l'autorisation de construire au déclassement et à la cession régulière des hors-lignes du domaine public à inclure dans les parcelles à remembrer, le texte porte incontestablement « une atteinte au plein exercice du droit de propriété au détriment des parcelles concernées, en limitant les possibilités de leur utilisation en vue de la construction ». Cependant, donnant acte à l'Administration de la légitimité de ses buts d'aménagement urbain, le Tribunal admet que « cette atteinte est cependant en principe, compatible avec l'inviolabilité garantie par l'article 24 de la Constitution, dès lors qu'elle est justifiée par l'intérêt de la chose publique ». Le juge valide ainsi la finalité urbanistique du remembrement et de l'intégration des délaissés de voirie (hors-lignes) dans des ensembles architecturaux cohérents. #### 3. La censure des modalités d'application pour défaut de garanties, de compensations et impossibilité d'exécution C'est dans un troisième temps, introduit par la conjonction d'opposition « Mais considérant, d'autre part », que le Tribunal Suprême opère le basculement décisif qui conduit à la censure. Si le principe de la restriction est légitime dans son but, son mécanisme juridique est radicalement vicié dans ses modalités, et ce à double titre : * **La carence normative (l'absence de garanties et de modalités) :** Le Tribunal relève que la condition suspensive imposée aux propriétaires « n'est assortie d'aucune mesure prévoyant les modalités de cession des hors-lignes et l'octroi de garanties aux propriétaires, notamment quant au prix de cession et à la date de leur réalisation ». L'Ordonnance Souveraine livre ainsi le propriétaire à la discrétion absolue de l'État vendeur : obligé d'acheter pour pouvoir construire sur son propre terrain, l'administré ignore à quelle échéance l'État daignera lui vendre les parcelles et à quelles conditions financières, sans aucun garde-fou contre d'éventuelles exigences léonines. * **L'impossibilité matérielle et juridique imputable à la puissance publique :** Le Tribunal ajoute « qu'au surplus, les requérants sont dans l'impossibilité de satisfaire à la condition qui leur est imposée tant que les hors-lignes n'ont fait l'objet d'un déclassement ». L'argument du Ministre d'État consistant à rejeter la faute sur le retard du législateur monégasque est ici implicitement mais fermement balayé : au regard de l'administré et de la garantie constitutionnelle de ses droits, l'État forme une entité indivisible. Subordonner l'exercice d'un droit constitutionnel à un acte (le déclassement domanial) qui dépend exclusivement de la puissance publique et que celle-ci s'abstient d'accomplir revient à paralyser indéfiniment le droit de propriété. Tirant la conclusion logique de ce double constat — que le complément d'instruction ordonné en mai 1969 n'avait nullement permis à l'Administration de démentir, le mémoire ministériel n'apportant « sur ces points, aucune information précise » —, le Tribunal Suprême juge que « l'atteinte à la propriété que constitue cette condition ne comporte ni garantie ni compensation et n'est donc pas compatible avec le principe d'inviolabilité ci-dessus rappelé ». #### 4. L'annulation par voie de conséquence des décisions individuelles Enfin, sur le plan de la technique du contentieux de l'annulation, le Tribunal Suprême fait jouer le mécanisme de l'exception d'inconstitutionnalité (ou d'illégalité) de l'acte réglementaire : l'Ordonnance Souveraine n° 3613 étant entachée d'excès de pouvoir dans son article 4 in fine pour violation de l'article 24 de la Constitution, les décisions individuelles de refus du Chef de service de l'Urbanisme et du Logement qui se bornent à l'appliquer « purement et simplement » sont, par contagion juridique, « entachées du même excès de pouvoir que l'Ordonnance Souveraine elle-même ». Faisant application du principe d'économie des moyens, le Tribunal prononce l'annulation de l'ensemble des décisions attaquées sur le seul terrain de la violation du droit de propriété, « sans qu'il y ait lieu d'examiner le second moyen des requêtes » tiré de la rupture d'égalité devant la loi. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision, qui accueille intégralement les conclusions des sociétés requérantes, est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > > Les décisions du Chef de service de l'Urbanisme et du Logement de la Principauté, en date des 1er et douze août mil neuf cent soixante-huit, en ce qui concerne la S.C.I. Patricia et la S.A.M. Le Colisée, des deux et seize juillet mil neuf cent soixante-huit et du huit août mil neuf cent soixante-huit, en ce qui concerne la S.C.I. Roccabella (projet dit Hôtel J 2) et des cinq et dix-sept juillet et du huit août mil neuf cent soixante-huit, en ce qui concerne la même Société (projet dit groupe K), sont annulées ; > > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que le texte de la décision commentée se réfère exclusivement aux normes internes de la Principauté — au premier rang desquelles l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 —, l'analyse déployée par le Tribunal Suprême au rapport du Doyen Louis Trotabas revêt une dimension théorique majeure qui éclaire tant l'histoire du droit public monégasque que la théorie générale des droits fondamentaux. #### 1. L'affirmation de l'office du Tribunal Suprême face aux actes réglementaires d'urbanisme Sur le plan interne, cet arrêt du 3 juin 1970 illustre la plénitude de juridiction exercée par le Tribunal Suprême au titre des articles 90 à 92 de la Constitution de 1962
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1969, n° 27486 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1969, n° 27486 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1969/02-20-27486)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 20 février 1969 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une opération immobilière d'envergure menée aux abords immédiats d'un site naturel et historique emblématique de la Principauté : le ravin de Sainte-Dévote. Trois sociétés civiles immobilières, dénommées « Le Panorama », « Les Fauvettes » et « Rocazur », avaient entrepris l'édification d'un immeuble de grande hauteur, identifié sous le nom « Le Panorama », sur des parcelles situées en bordure de ce ravin, à proximité de la Place Sainte-Dévote et de la rue Grimaldi. Initialement autorisée par l'administration monégasque, la construction de cet ensemble immobilier avait déjà été menée à bien lorsque sa légalité fut contestée avec succès devant la haute juridiction administrative et constitutionnelle. Par une première décision rendue le 19 avril 1967, le Tribunal Suprême avait en effet prononcé l'annulation de la première autorisation de construire délivrée aux sociétés promotrices. Dans cet arrêt initial, la juridiction avait considéré que le projet méconnaissait les dispositions protectrices de l'article 5, paragraphe 1er, de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'article 8 a de l'Ordonnance Souveraine n° 2.120 du 16 novembre 1959 relatives à la protection du caractère du ravin de Sainte-Dévote. Le Tribunal avait alors jugé que l'immeuble, bien que situé juridiquement dans le « secteur des opérations urbanisées » (et plus précisément dans la zone à gabarit élevé) et non à l'intérieur même du périmètre classé du ravin, utilisait les flancs de ce dernier de telle manière que leurs pentes s'en trouvaient sensiblement modifiées. Tant par la modification de la structure du talus utilisé pour l'implantation que par sa hauteur (vingt et un étages initialement prévus) et l'importance apparente de sa surface d'occupation au sol (atteignant 93 % de la parcelle), la construction portait une atteinte illégale au caractère du site. En outre, la première décision avait censuré la violation de diverses règles d'urbanisme relatives au recul des parties souterraines, aux taux de coefficient d'occupation du sol et à la superficie des surfaces plantées. Placée devant l'obligation d'exécuter la chose jugée tout en faisant face à la réalité matérielle d'un édifice d'ores et déjà bâti, l'administration monégasque, de concert avec les sociétés constructrices, a engagé un processus de régularisation et de remaniement architectural. Le 25 janvier 1968, les sociétés civiles immobilières ont déposé une nouvelle demande d'accord préalable incluant des demandes de dérogations aux règles d'urbanisme. Pour évaluer les modifications nécessaires à la préservation du site, l'administration a consulté deux experts, Messieurs G. G. et J. Ceux-ci ont préconisé d'abaisser la hauteur de l'immeuble en fixant la cote de la terrasse de couverture à 60,55 mètres — ce qui correspondait à une diminution de hauteur de 12,05 mètres, ramenant l'édifice de vingt et un à seize étages (soit un abaissement de quatre étages selon les termes retenus par le Tribunal dans ses motifs) — et de modeler le côté nord-est du soubassement par la création d'un espace vert et rocheux destiné à dissimuler le mur de soutènement longeant l'escalier public et formant voûte d'accès aux garages. La procédure administrative d'instruction du nouveau projet s'est déroulée au cours de l'été 1968. Le Comité Supérieur d'Urbanisme s'est réuni les 12 et 21 juin 1968. Son président de droit, M. Cannac, Président du Conseil d'État, étant décédé la veille de la première séance, la présidence fut assurée par M. Crovetto, Vice-Président du Conseil d'État. Le Comité a émis un avis favorable aux dérogations sollicitées (portant notamment sur le recul, le coefficient d'occupation du sol maintenu à 93 % et la dispense des espaces plantés généraux). Par une lettre du 4 juillet 1968, le Ministre d'État a d'abord rejeté en l'état la demande d'accord préalable, tout en précisant que cet accord deviendrait effectif si le dossier était modifié conformément aux directives prescrites pour la sauvegarde du ravin. Le 12 juillet 1968, les constructeurs ont déposé une demande formelle d'autorisation de construire se conformant à ces exigences. Le Comité consultatif pour la construction a émis un avis favorable le 31 juillet 1968. C'est dans ces conditions que, par un arrêté en date du 20 août 1968, le Ministre d'État a autorisé les Sociétés Civiles Immobilières « Le Panorama », « Les Fauvettes » et « Rocazur » à construire l'immeuble remanié et à faire aménager dans le sous-sol de la Place Sainte-Dévote des garages, des locaux commerciaux et des passages publics pour piétons (faisant suite à une convention de concession d'occupation du sous-sol du domaine public conclue dès le 10 juin 1966 et complétée par une convention du 20 août 1968). L'arrêté imposait par ailleurs aux pétitionnaires d'exécuter à leurs frais, risques et périls exclusifs les travaux d'aménagement du sous-sol de la place ainsi que l'élargissement de la rue Grimaldi, de reconstituer le flanc du ravin par un espace vert et rocheux, et d'aménager sur le soubassement un jardin doté d'une épaisseur de terre végétale d'au moins 1,50 mètre. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'arrêté ministériel du 20 août 1968 a immédiatement fait l'objet d'une double contestation contentieuse devant le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962. D'une part, par des requêtes enregistrées le 18 octobre 1968, un premier groupe de requérants — composé de la dame E. M., des dames M. et E. A., de P. L. A., de la dame C. (épouse A.), du sieur C. G., du sieur C. et du sieur P. L. — a saisi le Tribunal Suprême. En cours d'instance, par des conclusions déposées le 5 février 1969, la dame France B., veuve B., agissant en qualité de gérante de la Société Civile Immobilière « Les Myrthes », a déclaré reprendre l'instance initialement introduite par la dame C., épouse A., à la suite du transfert des intérêts, de l'immeuble et des parts des sociétés civiles immobilières « Saphir Cottage » et « Belfrance » au profit de la SCI « Les Myrthes ». Ces requérants concluaient au versement de l'intégralité des pièces du dossier au Greffe, à l'annulation de l'arrêté du 20 août 1968, au prononcé du sursis à exécution dudit arrêté, à la condamnation de l'État aux dépens, ainsi qu'à ce qu'il leur soit donné acte de leurs réserves expresses de tous droits et actions, notamment devant les juridictions de l'ordre judiciaire. D'autre part, par une requête distincte en date du 17 octobre 1968, le sieur A. B. a également demandé l'annulation du même arrêté du 20 août 1968 et la condamnation de l'État aux dépens. Les moyens développés par l'ensemble des requérants, dans leurs requêtes initiales ainsi que dans leurs mémoires en réplique respectifs des 20 décembre 1968 et 3 janvier 1969, s'articulaient autour de griefs de légalité externe et de légalité interne d'une grande densité technique : 1. **La violation de l'autorité de la chose jugée et le détournement de pouvoir** : Les requérants soutenaient que l'arrêté reposait sur une « fausse demande de permis de construire » portant sur un édifice déjà bâti. Selon eux, la situation illicite créée par la construction initiale ne pouvait être régularisée par un simple écrêtage de quatre ou cinq étages (diminution de 12,05 mètres), dès lors que l'implantation même de l'immeuble sur le flanc du ravin et sa surface au sol (maintenue à 93 % au lieu des 30 % réglementaires) demeuraient inchangées et que la reconstitution du talus s'avérait matériellement impossible. L'arrêté n'aurait eu d'autre but que d'éviter la démolition de l'ouvrage et de faire échec à l'arrêt du 19 avril 1967, caractérisant ainsi une violation de l'article 5, paragraphe 1er, de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et un détournement de pouvoir. 2. **L'illégalité des dérogations au regard de la protection du site et du champ d'application de la loi dans le temps** : Il était soutenu que l'article 12 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 (et l'article 12 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966) interdisait toute dérogation dans le secteur inviolable du ravin de Sainte-Dévote. Les requérants invoquaient également le préambule de l'Ordonnance-Loi de 1959 et les travaux préparatoires de la loi du 27 décembre 1961 pour affirmer que les immeubles à grand gabarit ne pouvaient être érigés qu'à la périphérie de l'amphithéâtre monégasque. Le sieur B. ajoutait que l'article 8 de la loi du 27 décembre 1961 réservait l'application du régime des dérogations aux seuls « immeubles en construction », excluant ainsi un immeuble d'ores et déjà achevé, et que l'article 13, paragraphe 4, a et b, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 s'opposait à toute dérogation aux règles de recul par rapport aux limites des propriétés privées voisines. 3. **Les vices de procédure et de forme affectant l'accord préalable et les consultations obligatoires** : Les requérants arguaient d'irrégularités d'affichage, de l'absence de référence dans l'arrêté à une demande formelle de dérogation, de la composition irrégulière du Comité Supérieur d'Urbanisme le 12 juin 1968 en raison du décès de son président la veille, de l'antériorité illégale de l'avis de ce Comité (12 et 21 juin 1968) par rapport à la demande de permis (12 juillet 1968) et du fait qu'il ne se serait pas prononcé sur le projet rectifié. Le sieur B. soutenait en outre que l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 avait été violé faute d'accord préalable valide, la lettre du 4 juillet 1968 constituant un rejet et la législation ignorant la figure de l'accord préalable conditionnel. Il reprochait également à l'arrêté d'avoir méconnu l'avis du Comité consultatif pour la construction du 31 juillet 1968 en dispensant les constructeurs d'espaces plantés (en violation de l'article 56 de l'Ordonnance de 1966) alors que ce comité approuvait la création d'un espace vert et rocheux sans même avoir été saisi des plans de ce talus. 4. **L'incompatibilité entre l'obligation permanente de stationnement et la précarité constitutionnelle du domaine public** : Le premier groupe de requérants soutenait que l'arrêté violait l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 et l'article 33 de la Constitution du 17 décembre 1962. L'obligation d'aménager des garages ayant un caractère permanent, elle ne pouvait être légalement exécutée par la construction de garages privés ou d'une rampe d'accès sous le domaine public de la Place Sainte-Dévote, dont l'occupation est par nature précaire et révocable. 5. **L'illégalité des conditions mises à la charge des constructeurs** : Il était soutenu que le Ministre d'État avait excédé ses pouvoirs en subordonnant le permis à l'aménagement de la Place Sainte-Dévote et d'une rampe d'accès, alors que seules les participations financières aux dépenses d'équipements publics limitativement prévues par l'article 3 bis de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 étaient légales. Dès lors, les dérogations accordées en contrepartie de ces conditions illicites étaient elles-mêmes entachées d'illicéité par voie de conséquence. 6. **La violation du principe constitutionnel d'égalité devant la loi** : Tant le premier groupe de requérants que le sieur B. invoquaient la violation de l'article 17 de la Constitution, estimant que l'octroi de dérogations d'une telle ampleur conférait aux promoteurs des avantages exorbitants et un traitement discriminatoire favorable au détriment des propriétaires voisins et des autres citoyens de la Principauté. En défense, par des observations sur le sursis du 30 octobre 1968, des contre-requêtes du 18 décembre 1968 et des mémoires en duplique des 6 et 17 janvier 1969, le Ministre d'État a conclu au rejet des conclusions à fin de sursis (faute de préjudice irréparable causé par une démolition partielle de cinq étages et faute de moyens sérieux) et au rejet au fond des requêtes. L'administration faisait valoir qu'il lui appartenait de tirer les conséquences de l'arrêt de 1967 non pas en ordonnant la démolition totale de l'ouvrage, mais en reprenant l'acte annulé expurgé de ses vices. Elle soutenait que l'immeuble étant implanté dans le secteur des opérations urbanisées, les dérogations aux règles d'urbanisme (recul, occupation du sol, surfaces plantées) étaient légalement possibles sur avis conforme du Comité Supérieur d'Urbanisme, lequel avait été régulièrement présidé par le Vice-Président du Conseil d'État conformément à l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine du 29 mai 1964. Quant au respect du site, les prescriptions des experts avaient été intégralement suivies par l'abaissement de l'édifice et le modelage paysager du soubassement. Enfin, le Ministre d'État défendait la régularité de l'accord préalable conditionnel du 4 juillet 1968, la conformité à l'article 33 de la Constitution de la concession du sous-sol du domaine public (en précisant que seule la rampe d'accès, assimilable à un ouvrage public, s'y trouvait), la légalité des charges imposées au titre de l'intérêt général visé à l'article 3 de l'Ordonnance-Loi de 1959, et l'inopérance du principe d'égalité en matière d'autorisations individuelles d'urbanisme. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême confrontait la haute juridiction à une série de questions juridiques fondamentales touchant à l'articulation entre le droit du contentieux administratif, le droit constitutionnel et le droit de l'urbanisme monégasque : En premier lieu, **quelle est la portée exacte de l'autorité de la chose jugée s'attachant à une décision du Tribunal Suprême annulant un permis de construire pour atteinte à un site protégé et violation des règles d'urbanisme, lorsque l'immeuble est déjà édifié ?** Plus précisément, l'administration peut-elle, sans commettre de détournement de pouvoir ni méconnaître la chose jugée, délivrer un nouveau permis de régularisation autorisant le maintien de la construction moyennant un abaissement partiel de sa hauteur, un aménagement paysager de son soubassement et l'octroi de dérogations régularisant a posteriori sa surface au sol et ses prospects ? En deuxième lieu, **dans quelles conditions de fond et de procédure l'administration peut-elle accorder des dérogations aux règles d'urbanisme et imposer des charges d'intérêt général aux constructeurs ?** Ce questionnement global impliquait de trancher plusieurs sous-questions : * Le régime de dérogation de l'article 12 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 est-il applicable à un immeuble déjà bâti, situé en bordure immédiate du ravin protégé de Sainte-Dévote mais inclus dans le secteur des opérations urbanisées, et permet-il de déroger aux règles de recul par rapport aux propriétés voisines ainsi qu'aux obligations d'espaces plantés ? * La procédure d'instruction est-elle régulière lorsque l'accord préalable est délivré sous forme conditionnelle, que l'avis conforme du Comité Supérieur d'Urbanisme (présidé par le Vice-Président du Conseil d'État suite au décès de son président) intervient au stade de l'accord préalable avant le dépôt de la demande finale de permis, et que l'arrêté ne vise pas expressément la demande de dérogation ? * L'administration peut-elle, sur le fondement de l'intérêt général (article 3 de l'Ordonnance-Loi de 1959), imposer au pétitionnaire l'exécution directe de travaux de voirie et d'aménagement du sous-sol public en dehors du mécanisme de participation financière prévu à l'article 3 bis, et autoriser l'exécution de l'obligation permanente de création de garages sur le domaine public nonobstant la précarité constitutionnelle de son occupation (article 33 de la Constitution) ? * Enfin, l'octroi de telles dérogations individuelles méconnaît-il le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Après avoir prononcé la jonction des requêtes en raison de leur connexité et pris acte de la substitution de la SCI « Les Myrthes » (représentée par la dame veuve B.) à la dame C., épouse A., le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique et exhaustif des moyens, qu'il divise en trois catégories : les moyens communs à toutes les requêtes, les moyens propres au premier groupe de requérants, et les moyens propres à la requête du sieur B. #### 1. Sur le respect de l'autorité de la chose jugée et la protection du ravin de Sainte-Dévote Le cœur du raisonnement du Tribunal Suprême réside dans l'interprétation qu'il donne de sa propre décision d'annulation du 19 avril 1967. La juridiction rappelle que si l'article 5, paragraphe 1er, de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et l'article 8 a de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 s'opposent à ce que des immeubles — même érigés dans le secteur des opérations urbanisées — utilisent les flancs du ravin de Sainte-Dévote au point d'en modifier sensiblement les pentes et de porter atteinte au caractère du site par leur hauteur et leur surface au sol, cette censure n'impliquait pas une interdiction absolue de construire ou une obligation de démolition intégrale. Le Tribunal précise avec subtilité la *ratio decidendi* de son arrêt de 1967 : les conditions d'implantation de l'immeuble avaient été censurées « uniquement par rapport à leur incidence sur le caractère du site ». En particulier, la surface au sol de l'édifice (93 %) n'avait été jugée préjudiciable au ravin « que parce qu'elle contribuait, par son importance apparente, à modifier la structure du talus ». Dès lors, pour exécuter loyalement la chose jugée, il appartenait à l'administration de vérifier que le projet modifié corrigeait cette incidence visuelle et structurelle. Constatant que le nouvel arrêté impose un abaissement de l'immeuble de quatre étages, le modelage du soubassement côté ravin par la création d'un espace vert et
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2005, n° 27071 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2005, n° 27071 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/06-14-27071)) L’encadrement temporel de l’action administrative en matière d’urbanisme constitue l’une des pierres angulaires de la sécurité juridique des administrés et des opérateurs économiques. En principauté de Monaco, où l’exiguïté du territoire et la densité des enjeux fonciers confèrent à chaque opération de construction une sensibilité particulière, le législateur et le pouvoir réglementaire ont institué un dispositif précis d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme, articulé autour de délais préfixes, de mécanismes de sursis à statuer strictement bornés dans le temps et de procédures d’acquisition d’autorisations tacites destinées à prévenir l’inertie de l’autorité publique. La décision rendue par le Tribunal suprême de Monaco le 14 juin 2005, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative dans l’affaire opposant la société civile immobilière « Rayon d’Or » au Ministre d’État, s’inscrit au cœur de cette problématique. Par cet arrêt de principe d’une grande rigueur formelle, la haute juridiction monégasque vient préciser l’articulation exacte entre l’expiration du délai maximal légal du sursis à statuer et le déclenchement de la procédure d’autorisation tacite prévue par l’ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l’urbanisme, la construction et la voirie. Au-delà de la seule police de l’urbanisme, cette décision apporte des éclaircissements déterminants sur l’effet rétroactif des annulations contentieuses en chaîne et sur le régime juridique du retrait des actes administratifs individuels créateurs de droits acquis tacitement. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse du litige remonte à l’automne de l’année 2001. Par une demande initiale en date du 22 octobre 2001, qui a été ultérieurement complétée le 20 novembre 2001, la société civile immobilière (SCI) Rayon d’Or, représentée par son gérant en exercice, Monsieur P. P., a sollicité auprès des autorités compétentes de la Principauté la délivrance d’un accord préalable en vue de la réalisation d’un projet immobilier. Conformément aux prescriptions réglementaires alors en vigueur, le Département des travaux publics et des affaires sociales a accusé réception de ce dossier complet en délivrant, par un courrier daté du 30 novembre 2001, le récépissé officiel de la pétition. En vertu du premier alinéa de l’article 8 de l’ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l’urbanisme, la construction et la voirie, la délivrance de ce récépissé faisait courir un délai d’instruction de quatre mois au terme duquel l’Administration devait faire part de sa décision au pétitionnaire. Durant cette phase initiale d’instruction, le Comité consultatif pour la construction a été saisi pour avis le 21 mars 2002 (bien que la réplique de la requérante mentionne par erreur matérielle la date du 21 mars 2003). Selon les écritures du Ministre d’État, cet organisme aurait émis un avis favorable, mais assorti de la réserve expresse de l’obtention des dérogations nécessaires par le Comité supérieur d’urbanisme ainsi que de modifications substantielles du projet, lequel aurait méconnu plusieurs dispositions de l’ordonnance souveraine de 1966 (notamment les articles 13-1, 13-4 et 56 mentionnés dans les écritures en réplique). Toutefois, aucune décision n’ayant été notifiée à la SCI Rayon d’Or à l’échéance du délai de quatre mois à compter du 30 novembre 2001, la société pétitionnaire a décidé de mettre en œuvre le mécanisme protecteur prévu par l’article 9 (plus précisément l’article 9.1, 3e alinéa) du Règlement d’urbanisme, de construction et de voirie issu de l’ordonnance du 9 septembre 1966. Par un courrier adressé au Ministre d’État le 2 avril 2002, puis renouvelé le 30 avril 2002, la SCI a formellement demandé à bénéficier de l’autorisation tacite prévue par ces dispositions en cas de silence gardé par l’Administration. Faisant usage des prérogatives que lui confère le deuxième alinéa de l’article 9.1 — qui lui ouvre un délai d’un mois à compter de la réception de la mise en demeure du pétitionnaire pour accorder l’autorisation, la refuser ou surseoir à statuer —, le Ministre d’État a pris, le 16 mai 2002, une décision informant la SCI Rayon d’Or que sa demande faisait l’objet d’un sursis à statuer. Selon l’analyse développée ultérieurement par l’Administration dans ses écritures contentieuses, cette décision du 16 mai 2002 comportait également l’indication qu’après prise de connaissance de l’avis du Comité consultatif pour la construction, le projet, jugé irrecevable en l’état, n’était pas agréé, mais que le prononcé d’un sursis à statuer en application de l’article 8 permettait de procéder à l’étude de définition des caractéristiques du projet et de réserver l’examen d’éventuelles modifications du projet ou de la réglementation d’urbanisme. Pendant le cours de cette première période annuelle de sursis à statuer, le cadre réglementaire monégasque a connu une évolution notable. L’ordonnance souveraine n° 15.623 du 27 décembre 2002 est venue modifier l’article 8 de l’ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966 afin d’élargir ou de préciser les hypothèses d’ouverture du sursis à statuer, en visant désormais explicitement les projets qui nécessitent la consultation du Conseil communal ou l’avis conforme du Comité supérieur d’urbanisme. À l’approche de l’échéance de la première année de sursis, le Comité consultatif pour la construction a été consulté à nouveau le 17 avril 2003 et a proposé de proroger la mesure. Lors de sa séance du 7 mai 2003, le Conseil de Gouvernement a approuvé la prorogation pour une durée d’une année du sursis à statuer initialement prononcé le 16 mai 2002. Cette décision gouvernementale a été formalisée par l’édiction de l’ordonnance souveraine n° 15.787 du 12 mai 2003, laquelle a ordonné le maintien du sursis à statuer sur la demande d’accord préalable en prenant soin de préciser expressément que la validité de ce sursis expirait à la date du 16 mai 2004. Conformément aux dispositions impératives du dernier alinéa de l’article 8 de l’ordonnance du 9 septembre 1966, qui interdisent qu’un sursis à statuer puisse excéder une durée totale de deux ans, cette échéance du 16 mai 2004 constituait un terme absolu et infranchissable. Dès le dépassement de ce terme, soit par un courrier du 18 mai 2004, la SCI Rayon d’Or s’est de nouveau tournée vers le Ministre d’État pour lui faire savoir qu’elle entendait désormais bénéficier d’une autorisation « en bonne et due forme » sur le fondement de l’article 9.1 de l’ordonnance de 1966. En réponse à cette interpellation, le Ministre d’État a adressé à la SCI Rayon d’Or un courrier daté du 18 juin 2004 (envoyé par pli simple et reçu le 21 juin 2004 selon l’exposé des faits de la requête initiale, bien que la date du 19 juin soit également évoquée dans la réplique). Par cette lettre constituant la première décision attaquée, le Ministre d’État informait la société pétitionnaire qu’il avait demandé que l’instruction de sa demande d’accord préalable soit poursuivie, en recueillant notamment les avis du Conseil communal et du Comité supérieur d’urbanisme, afin d’être en mesure de donner une réponse définitive à la demande d’accord. Estimant que cette décision de prolongation de l’instruction au-delà du délai maximal de deux ans de sursis à statuer était illégale et qu’aucune décision régulière d’octroi, de refus ou de sursis ne lui avait été notifiée dans le délai d’un mois suivant son courrier du 18 mai 2004, la SCI Rayon d’Or a considéré qu’elle était devenue titulaire d’un accord préalable tacite. Par un courrier du 6 juillet 2004 adressé au Ministre d’État, elle a par conséquent sollicité la délivrance de l’attestation formelle prévue par le troisième alinéa de l’article 9.1 de l’ordonnance de 1966, aux termes de laquelle elle devait être reconnue titulaire dudit accord préalable. Par ailleurs, dans le cadre de la poursuite d’instruction décidée par le Ministre d’État, le Conseil communal a été consulté et a émis un avis défavorable le 8 juillet 2004. Par un courrier en date du 2 août 2004, reçu par la SCI Rayon d’Or le 4 août 2004 (constituant la deuxième décision attaquée), le Ministre d’État a opposé un refus exprès à la demande de délivrance d’attestation formulée le 6 juillet 2004, au motif que l’instruction de la demande d’accord préalable se poursuivait. Enfin, par une décision en date du 17 septembre 2004 (mentionnée par erreur matérielle comme datée du 17 décembre 2004 dans certains visas de la seconde requête, mais clairement identifiée au 17 septembre 2004 dans les requêtes initiales, les motifs et le dispositif de l’arrêt), le Ministre d’État a formellement rejeté au fond la demande d’agrément (accord préalable) présentée par la SCI Rayon d’Or pour la réalisation de son projet immobilier (troisième décision attaquée). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à cette succession d’actes administratifs défavorables, la SCI Rayon d’Or a saisi le Tribunal suprême de Monaco, statuant en matière administrative au titre de sa compétence d’attribution prévue par l’article 90 B 1° de la Constitution, de deux recours pour excès de pouvoir successifs. Par une première requête enregistrée au Greffe général le 17 août 2004, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 12 novembre 2004, la SCI Rayon d’Or a demandé au Tribunal suprême l’annulation des deux premières décisions du Ministre d’État, à savoir celle du 18 juin 2004 décidant la poursuite de l’instruction et celle du 2 août 2004 refusant de délivrer l’attestation d’accord tacite. Au-delà des conclusions d’annulation pure et simple, la requérante demandait au Tribunal suprême, à titre principal, de déclarer qu’elle était titulaire de l’accord préalable conformément à sa demande et aux derniers plans présentés, et, à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où une telle déclaration n’entrerait pas dans l’office du juge, d’enjoindre au Ministre d’État de lui délivrer, dans un délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir, l’attestation prévue au troisième alinéa de l’article 9 de l’ordonnance de 1966. En outre, dans sa réplique, elle sollicitait en tant que de besoin que le Tribunal ordonne la communication des avis du Comité consultatif pour la construction des 21 mars 2002 (mentionné 2003) et 17 avril 2003 invoqués par l’Administration mais non produits aux débats. Par une seconde requête enregistrée au Greffe général le 12 novembre 2004, la SCI Rayon d’Or a également déféré à la censure du Tribunal suprême la troisième décision du Ministre d’État, en date du 17 septembre 2004, lui refusant définitivement sa demande d’agrément. L’argumentation développée par la société requérante au soutien de ses deux recours s’articulait autour d’une lecture rigoureuse des articles 7, 8 et 9 de l’ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 modifiée. S’agissant de la décision du 18 juin 2004, la SCI soutenait que le Ministre d’État avait violé la procédure consultative et les délais impératifs fixés par l’ordonnance de 1966. Elle faisait valoir que si l’ordonnance n° 15.623 du 27 décembre 2002 avait modifié l’article 8 pour inclure la consultation du Conseil communal et du Comité supérieur d’urbanisme parmi les motifs justifiant un sursis à statuer, cette réforme était intervenue durant la première période de sursis et avant même l’ordonnance de prorogation du 12 mai 2003. Dès lors, il incombait impérativement à l’Administration de procéder à ces consultations à l’intérieur de la période globale de sursis à statuer, laquelle expirait définitivement le 16 mai 2004. Selon la requérante, une fois ce délai maximal de deux ans expiré, le Ministre d’État ne disposait plus que d’une alternative simple en réponse à la demande du 18 mai 2004 : accorder l’agrément ou le refuser. En décidant le 18 juin 2004 de poursuivre l’instruction pour consulter ces deux organes, l’Administration avait en réalité prononcé un nouveau sursis à statuer déguisé, excédant le plafond légal de deux ans formellement prohibé par l’article 8. S’agissant de la décision du 2 août 2004, la SCI Rayon d’Or faisait valoir que les articles 8 et 9 de l’ordonnance de 1966 forment un ensemble indivisible applicable tant aux demandes de permis de construire qu’aux demandes d’accord préalable — en s’appuyant expressément sur la jurisprudence du Tribunal suprême issue de sa décision du 17 mai 1972, *SCI du Helder* — et que l’article 9 demeure pleinement applicable à l’issue d’une période de sursis à statuer. Elle soutenait que ces dispositions spéciales dérogent au droit commun du silence administratif fixé par l’article 14 de l’ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 (qui institue une règle de rejet implicite après réclamation), et qu’écarter l’article 9 reviendrait de manière incohérente à « déroger à la dérogation » en permettant à l’Administration de bénéficier d’un nouveau délai d’instruction de quatre mois à l’expiration du sursis maximal de deux ans. Faute de réponse légale (octroi, refus ou sursis légalement possible) notifiée dans le mois suivant son courrier du 18 mai 2004 (le courrier du 18 juin 2004 étant au surplus parvenu hors délai selon elle, la preuve de la réception incombant à l’Administration), la SCI estimait être titulaire d’une autorisation tacite dès le 19 juin 2004. Le Ministre d’État se trouvait dès lors en situation de compétence liée pour délivrer l’attestation requise. En réplique à la thèse ministérielle du retrait implicite, la requérante invoquait la jurisprudence du Conseil d’État français (*CE, 14 novembre 1969, Eve*), selon laquelle l’autorité administrative est dessaisie et ne peut retirer une décision implicite d’acceptation faute de publicité à l’égard des tiers, ajoutant qu’en tout état de cause un retrait opéré le 18 juin 2004 pour prolonger illégalement un sursis au-delà de deux ans serait entaché d’illégalité. S’agissant enfin de la décision de refus d’agrément du 17 septembre 2004, la SCI Rayon d’Or excipait de son illégalité par voie de conséquence de l’illégalité des décisions des 18 juin et 2 août 2004, de la violation des délais des articles 8 et 9 de l’ordonnance de 1966 (notamment en ce qu’elle reposait sur un avis du Conseil communal du 8 juillet 2004 recueilli hors délai), d’une insuffisance de motivation en fait et en droit contraire à l’article 9, et de la méconnaissance des droits acquis résultant de l’autorisation tacite préexistante (en soulignant par ailleurs que des dérogations analogues avaient été admises pour un précédent dossier le 23 mars 1999). En défense, par deux contre-requêtes enregistrées les 14 octobre 2004 et 14 janvier 2005, ainsi que par une duplique enregistrée le 10 décembre 2004, le Ministre d’État concluait au rejet de l’ensemble des prétentions de la société requérante. Sur le terrain des faits et de la qualification de l’acte initial du 16 mai 2002, le Ministre d’État soutenait d’abord une thèse singulière : selon lui, la décision du 16 mai 2002 avait expressément rejeté « en l’état » la demande d’accord préalable de la SCI en raison de sa non-conformité à la réglementation, tout en prononçant simultanément un sursis à statuer dans la seule éventualité d’une modification ultérieure de la réglementation ou du projet. Aucune évolution n’étant intervenue, ce rejet initial « en l’état » aurait conservé toute sa valeur. Sur le terrain de la procédure postérieure au sursis, le Ministre d’État faisait valoir que l’expiration du délai de sursis à statuer le 16 mai 2004 n’entraînait nullement la délivrance automatique de l’autorisation, mais obligeait seulement l’Administration, après confirmation de la demande par le pétitionnaire, à reprendre l’instruction au point où elle avait été laissée et à statuer définitivement selon les règles applicables à la date de sa décision. Dès lors, la consultation du Conseil communal et du Comité supérieur d’urbanisme s’inscrivait dans le cours normal de la reprise d’instruction et n’avait pas à être enfermée dans le délai du sursis à statuer, lequel avait été prononcé pour études d’urbanisme et non pour procéder à ces consultations. Surtout, sur le terrain de l’interprétation de l’article 9 de l’ordonnance de 1966, le Ministre d’État soutenait que le mécanisme d’autorisation tacite après mise en demeure d’un mois ne s’applique qu’aux demandes initiales, et non aux demandes « réactivées » postérieurement à l’expiration d’un sursis à statuer, a fortiori lorsque ce sursis a atteint le plafond de deux ans et ne peut plus être renouvelé. L’argument central du Ministre reposait sur la lettre du deuxième alinéa de l’article 9.1 : ce texte ouvrant au Ministre une « triple option » (accorder, refuser, ou surseoir à statuer), il ne saurait s’appliquer lorsque la troisième branche de l’option (le sursis) est légalement fermée par l’épuisement du délai de deux ans. À titre subsidiaire, le Ministre d’État contestait la tardiveté de la notification de sa lettre du 18 juin 2004 (en soutenant qu’il appartenait à la demanderesse de prouver la date de réception) et faisait valoir qu’à supposer même qu’un accord tacite fût né par inadvertance, sa décision du 18 juin 2004 devait s’analyser comme une décision expresse de rejet valant retrait implicite de cet accord tacite. Écartant la jurisprudence française *Eve* de 1969 comme obsolète, il invoquait l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’État français du 1er juin 1973, *Ministre de l’Équipement c/ Époux Roulin*, autorisant le retrait d’un permis tacite illégal tant que le délai de recours contentieux n’est pas expiré. Le projet étant illégal au fond (les dérogations de 1999 relatives à un dossier distinct étant inopérantes), le retrait était selon lui parfaitement légal. Enfin, s’agissant de la décision du 17 septembre 2004, le Ministre niait tout lien de dépendance avec les
# Cour d'Appel de Monaco, 28 mai 1985, n° 25101 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 28 mai 1985, n° 25101 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1985/05-28-25101)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la Cour d'appel de Monaco prend sa source dans l'articulation complexe entre la réglementation d'urbanisme, la gestion du domaine privé de l'État et les initiatives de promotion immobilière privée au sein de la Principauté. Madame B., Marquise C. (également désignée dans la procédure sous le nom de Madame E. C.), était propriétaire d'une villa dénommée « C. C. », édifiée sur une parcelle de 738 mètres carrés et composée d'un rez-de-chaussée, de deux étages, d'un jardin et de garages. L'immeuble, inhabité depuis plusieurs années, se trouvait inclus dans le périmètre du plan de coordination partiel de la zone verte des Bas-Moulins. Ce plan avait été édicté par une Ordonnance Souveraine du 9 juin 1976 (désignée dans les motifs de l'arrêt tantôt sous le numéro 583 du 9 juin 1976, tantôt sous le numéro 5830 du 30 juin 1976 modifiant et complétant le règlement d'urbanisme de construction et de voirie du quartier des Bas-Moulins et du Larvotto en ce qui concerne la voirie et les groupes d'immeubles B, G, K). La particularité topographique et réglementaire issue du plan de masse annexé à cette ordonnance résidait dans le fait qu'aucune construction autonome n'était autorisée sur la seule parcelle de la requérante : seul était déclaré constructible un immeuble dont l'assiette foncière chevauchait à la fois le terrain de Madame C. et une parcelle contiguë de 329 mètres carrés, en nature de « délaissé », appartenant au domaine privé de l'État, ce chevauchement empiétant d'ailleurs majoritairement sur le fonds domanial. Par ailleurs, la nouvelle réglementation réduisait drastiquement la densité constructible applicable à la zone. Souhaitant procéder à la démolition de sa villa vétuste pour ériger un immeuble à usage d'habitation, la propriétaire a, par l'intermédiaire de son mandataire M. A., déposé le 18 août 1978 une demande d'accord préalable appuyée sur un avant-projet sommaire dressé par l'architecte M. J. L., calculé sur un indice de construction de 4,16 mètres cubes par mètre carré conformément aux nouvelles normes. Afin d'illustrer le préjudice financier résultant de l'abaissement des droits à bâtir, un second avant-projet fondé sur l'indice antérieur de 12 mètres cubes par mètre carré y était joint, mettant en évidence une chute du produit financier prévisionnel de l'opération de 20 500 000 francs à environ 4 200 000 francs. Pour appuyer sa démarche, la demanderesse invoquait les déclarations formulées lors de la séance publique du Conseil national du 18 février 1971 en faveur du respect du droit de propriété et du traitement équitable des propriétaires affectés par la création de la zone verte. Le dossier administratif fut complété le 2 mai 1979 par le dépôt d'un formulaire récapitulatif. S'ouvrit alors une longue phase de pourparlers entre la propriétaire et l'Administration monégasque. Par courrier du 21 septembre 1979, le Conseiller de gouvernement pour les finances et l'économie indiqua au mandataire de Madame C. que la perte de surface constructible et vendable s'élevait à 1 119,20 mètres carrés, ce qui correspondait à une indemnité compensatrice évaluée à 3 357 600 francs. Ce courrier précisait qu'il était envisagé, d'une part, de proposer au Conseil national l'inscription budgétaire des crédits nécessaires au versement de cette compensation forfaitaire et, d'autre part, de soumettre des propositions visant à céder à Madame C. la parcelle domaniale contiguë de 329 mètres carrés au prix de 2 000 francs le mètre carré, soit un montant global de 658 000 francs. L'Administration sollicitait l'accord préalable de l'intéressée avant d'engager ces procédures, accord que Madame C. notifia dès le 27 septembre 1979. Toutefois, face au silence gardé par les autorités, Madame C. relança le Ministre d'État le 17 juillet 1980. Le 7 août 1980, ce dernier lui fit savoir que la piste de la cession de la dépendance du domaine privé était abandonnée et proposa d'intervertir les rôles par une offre d'achat du terrain privé par l'État ; à défaut d'accord sur ce rachat, le gouvernement s'orienterait vers une refonte de l'Ordonnance Souveraine afin de restituer à la propriétaire le libre usage de son fonds dans le respect des principes régissant la zone verte. Madame C. ayant décliné l'offre d'achat étatique, le Ministre d'État confirma, par lettres des 6 octobre 1980 et 8 janvier 1981, l'intention gouvernementale de modifier l'ordonnance pour lui permettre de bâtir sur sa seule parcelle, tout en lui opposant l'impossibilité juridique de délivrer en l'état le permis de construire sollicité le 18 août 1978, la requérante n'étant pas propriétaire du terrain domanial nécessaire à l'assiette du projet. Malgré cette prise de position, les discussions reprirent sur les bases initiales. Le 21 juillet 1981, Madame C. conclut par-devant Maître Aureglia, notaire, un protocole d'accord aux termes duquel un tiers, M. D. R., s'engageait à acquérir sa propriété au prix de 23 000 000 de francs sous la condition suspensive de l'obtention du permis de construire. Parallèlement, son mandataire M. A. déposa une nouvelle demande d'accord préalable le 23 juin 1981 et sollicita du Ministre d'État, le 24 novembre 1981, la réévaluation des montants évoqués en septembre 1979. Le 2 décembre 1981, le Ministre d'État répondit que l'indemnité compensatrice restait subordonnée au vote des crédits par le Conseil national et que le prix de cession de la parcelle domaniale dépendait d'une répartition préalable des droits à bâtir entre les deux fonds, invitant l'intéressée à poursuivre les négociations. Durant l'année 1982, les échanges se multiplièrent sans aboutir à un acte formel. Une lettre de M. A. adressée le 5 janvier 1982 au Conseiller de gouvernement pour les travaux publics faisait état de l'acceptation par sa mandante de nouvelles exigences administratives, incluant l'augmentation du prix de la parcelle domaniale de 650 000 francs à 2 000 000 de francs, sa conversion par voie de dation en paiement en la remise d'un appartement dans l'immeuble « L. L. » (ou « Les Ligures »), ainsi qu'une rectification de limite séparative, en contrepartie de la délivrance immédiate du permis. Néanmoins, dès le 26 janvier 1982, M. A. transmettait des observations de Monsieur C. déclarant maintenir les choses en l'état et annuler l'ensemble des concessions précédemment acceptées. De nouvelles missives des 20 et 23 août, 1er et 17 septembre, et 4 octobre 1982 tentèrent de dissocier le dossier du refus opposé par un voisin, M. R., représentant la Société Bord de Mer, aux propositions gouvernementales. Devant l'impasse persistante, le conseil de Madame C. adressa le 23 décembre 1982 une mise au point au Conseiller de gouvernement pour les travaux publics, soulignant le préjudice subi et annonçant le dépôt d'une ultime demande de permis intégrant toutes les modifications suggérées par les services techniques. Cette demande fut déposée le 31 décembre 1982 par M. A., qui offrait d'acquérir le terrain domanial au prix initialement évoqué (mentionné à hauteur de 656 000 francs) et signalait la perte d'un acquéreur, la Société Ariel. Enfin, le 21 janvier 1983, Madame C. forma ce qu'elle qualifiait de recours hiérarchique auprès du Ministre d'État, réclamant une indemnité de 20 000 000 de francs en réparation de la privation du permis de construire et de la perte du prix de vente de 23 000 000 de francs. Ce recours étant demeuré sans réponse, le litige entra dans sa phase juridictionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par exploit d'huissier en date du 16 juin 1983, Madame C. a assigné l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance afin de le voir déclarer responsable de son préjudice et condamner au paiement de la somme de 20 000 000 de francs à titre de dommages-intérêts. Fondant son action sur les articles 1229 et 1230 du Code civil monégasque relatifs à la responsabilité délictuelle de droit commun, la demanderesse reprochait à l'Administration une faute caractérisée par son inaction volontaire et sa force d'inertie opposées depuis 1978, en dépit des assurances données et de sa propre soumission aux exigences successives des pouvoirs publics. L'État s'est opposé à ces demandes en soutenant que ses services avaient au contraire fait preuve d'un large esprit de coopération sans commettre de faute, que la promesse de vente notariée ne constituait pas une base objective d'évaluation du dommage, et qu'aucun lien de causalité n'unissait les griefs formulés au préjudice allégué. Par un jugement rendu le 3 mai 1984, le Tribunal de première instance a intégralement débouté Madame C. de ses prétentions. Les premiers juges ont estimé qu'elle ne pouvait reprocher à l'État le refus de délivrance de l'autorisation de construire avant la réalisation effective du remembrement foncier requis par le plan d'urbanisme. Ils ont également relevé qu'elle n'avait pas respecté les prescriptions de l'article 9 de l'ordonnance n° 3647 du 9 septembre 1966, qu'elle s'était abstenue d'exercer un recours administratif dans les délais légaux contre la décision implicite de rejet de sa demande de permis, et que l'Ordonnance Souveraine du 9 juin 1976, non contestée par la voie du recours pour excès de pouvoir, s'imposait sans ouvrir droit à indemnisation. Enfin, le tribunal a jugé que l'Administration n'était nullement tenue d'aliéner sa parcelle domaniale, les propositions de cession et d'indemnisation formulées au cours des pourparlers ne traduisant que la recherche non contraignante d'une solution équitable. Ce jugement ayant été signifié le 24 mai 1984, Madame C. en a interjeté appel par exploit d'huissier du 15 juin 1984 devant la Cour d'appel de Monaco. Parallèlement, cherchant à purger le vice procédural relevé par les premiers juges au titre de l'article 9 de l'ordonnance n° 3647 du 9 septembre 1966, l'appelante a sollicité du Ministre d'État, par lettre du 21 juin 1984, le bénéfice de l'autorisation prévue au troisième alinéa de ce texte. Le Ministre d'État lui a opposé une fin de non-recevoir explicite par courrier du 20 juillet 1984, déclarant la demande irrecevable en l'état de la réglementation et dépourvue de tout effet juridique. Aux termes de son acte d'appel et de ses conclusions des 16 octobre 1984 et 24 janvier 1985, Madame C. sollicitait l'infirmation du jugement et la condamnation de l'État au versement de 20 000 000 de francs de dommages-intérêts. Elle soutenait que l'Administration avait commis un abus de droit, voire un détournement de pouvoir, en maintenant un blocage perpétuel de la situation malgré des assurances confinant à un engagement formel. Selon l'appelante, dès lors que le plan d'urbanisme imposait une construction à cheval sur les deux fonds, l'État ne pouvait, sans paralyser abusivement son droit de propriété et rendre son lot inutilisable, refuser à la fois de lui vendre la parcelle domaniale et de racheter son propre terrain. Elle évaluait son préjudice à l'aune de l'impossibilité de concrétiser la vente notariée du 21 juillet 1981 au prix de 23 000 000 de francs, ainsi que de l'impossibilité de jouir de sa villa, frappée d'une servitude de démolition et devenue inhabitable (état constaté par exploit d'huissier du 16 janvier 1985) sans de lourds travaux eux-mêmes soumis à permis de construire. En défense, par conclusions des 8 janvier et 20 février 1985, l'État concluait à la confirmation pure et simple du jugement. Il soulignait l'erreur de fondement juridique commise par l'appelante qui plaçait son action sur le terrain du droit privé (articles 1229 et 1230 du Code civil) tout en mettant en cause la puissance publique. Sur le fond, l'État faisait valoir que l'appelante avait cru à tort bénéficier d'un droit automatique au permis de construire du seul fait de la contiguïté de son fonds avec le domaine privé étatique. Il réaffirmait l'absence de toute valeur contractuelle de la lettre du 21 septembre 1979, le caractère purement politique des déclarations faites devant le Conseil national le 18 février 1971, et l'absence de tout droit acquis dont Madame C. aurait pu se prévaloir lors de la signature de l'acte notarié de 1981. Il convient enfin de noter, ainsi que le rapportent les observations jointes à la décision, qu'à la suite de l'arrêt commenté rendu par la Cour d'appel le 28 mai 1985, Madame C. s'est désistée de son pourvoi devant la Cour de révision pour saisir le Tribunal Suprême. Par une décision du 23 juin 1986, la haute juridiction constitutionnelle et administrative s'est déclarée incompétente : elle a rappelé qu'en vertu des articles 12 et 25 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 sur l'organisation judiciaire, le Tribunal de première instance est le juge de droit commun du contentieux administratif de pleine juridiction (hors recours en indemnité consécutifs à une annulation pour excès de pouvoir ou fondés sur l'illégalité d'un acte administratif relevant du Tribunal Suprême), et que seule la Cour de révision est compétente pour connaître des pourvois en violation de la loi dirigés contre les arrêts rendus par la Cour d'appel statuant en matière administrative. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco, statuant en matière administrative, était confrontée à une double problématique juridique touchant tant au régime applicable à la responsabilité de la puissance publique qu'aux conditions substantielles de son engagement dans le cadre d'opérations d'aménagement urbain. En premier lieu, sur le terrain de la détermination du droit applicable, l'action en responsabilité indemnitaire dirigée contre l'État à raison de griefs tirés d'un prétendu abus de droit, d'un détournement de pouvoir ou d'une inertie administrative dans la gestion de son domaine privé et dans l'instruction de demandes de permis de construire relève-t-elle des règles de la responsabilité civile délictuelle édictées par les articles 1229 et 1230 du Code civil, ou obéit-elle à un régime autonome de droit public ? En second lieu, sur le fond du droit de la responsabilité administrative, l'État commet-il une faute de nature à engager sa responsabilité envers un propriétaire privé, et présentant un lien de causalité direct avec un préjudice certain, lorsque, d'une part, après avoir engagé de longs pourparlers en vue d'indemniser ce propriétaire et de lui céder une parcelle du domaine privé indispensable à la réalisation d'une construction chevauchante imposée par un plan d'urbanisme, il refuse finalement de conclure ladite cession et, d'autre part, il refuse en conséquence de délivrer le permis de construire sollicité sur l'assiette foncière non remembrée ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour confirmer le jugement de première instance et rejeter l'intégralité des demandes de l'appelante, la Cour d'appel déploie un raisonnement structuré en quatre étapes successives, allant de la qualification juridique du contentieux à l'analyse minutieuse des trois conditions classiques de la responsabilité : le fait générateur, le lien de causalité et le préjudice. Tout d'abord, la Cour procède à la requalification du cadre normatif du litige. Elle relève que l'action de Madame C., qui impute à l'État un abus de droit et un détournement de pouvoir, s'inscrit dans le cadre d'un contentieux administratif relevant de la compétence des juridictions judiciaires statuant en matière administrative par application de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 sur l'organisation judiciaire. Tirant immédiatement la conséquence substantielle de cette compétence matérielle, la Cour écarte formellement l'application des articles 1229 et 1230 du Code civil invoqués par la demanderesse. Reprenant une formule de principe, elle affirme que la responsabilité pouvant incomber à l'État pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qui le représentent dans le service public ne peut être régie par les principes du Code civil établis pour les rapports de particulier à particulier ; cette responsabilité, qui « n'est ni générale, ni absolue », obéit à des « règles spéciales lesquelles varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'État avec les droits privés ». Dans ce cadre autonome, la charge de la preuve incombe néanmoins au demandeur, qui doit établir l'inaction fautive de l'Administration, la réalité du préjudice et l'existence d'un lien de causalité direct entre ces deux éléments. Ensuite, la juridiction du second degré examine le premier grief d'inaction ou de mauvaise volonté imputé à l'État, tenant au refus de céder la parcelle domaniale contiguë en dépit des assurances données. La Cour recherche si une obligation d'aliéner pesait sur la puissance publique, soit à titre unilatéral, soit à titre conventionnel. Sur le plan réglementaire et unilatéral, elle constate que l'Ordonnance Souveraine n° 5830 du 30 juin 1976 (ou n° 583 du 9 juin 1976), devenue définitive faute de recours et que l'appelante déclare vouloir respecter, se borne à grever le fonds privé de servitudes d'utilité publique en imposant une implantation bâtie à cheval sur le terrain privé et sur le terrain domanial, sans pour autant prescrire à l'État l'obligation d'aliéner sa dépendance au profit du propriétaire riverain. Sur le plan précontractuel et contractuel, la Cour se livre à une exégèse des correspondances administratives invoquées, notamment les lettres des 21 septembre 1979 et 2 décembre 1981. Elle relève que ces documents ne font état que de « l'intention » de soumettre des propositions au Conseil national ou d'une « cession éventuelle » subordonnée à un processus complexe de fixation du prix. La Cour en déduit que ces courriers constituent de simples manifestations d'intention et nullement une promesse formelle de cession créatrice de droits et d'obligations, pas plus que les lettres des 7 août 1980 et 8 janvier 1981 qui envisageaient au contraire d'autres alternatives (rachat par l'État ou refonte de l'ordonnance). La participation bienveillante de l'Administration à de longues négociations en vue de rechercher une solution équitable à laquelle elle n'était pas juridiquement tenue ne l'a pas privée de la maîtrise de sa décision finale. D'ailleurs, la conclusion d'un accord définitif était légalement subordonnée à une décision du Ministre d'État prise après avis de la Commission de placement des fonds et au
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27324 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27324 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/02-18-27324)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la tension classique, mais exacerbée par l'exiguïté du territoire monégasque et la pression foncière qui en résulte, entre les opérations de promotion immobilière privée et la préservation par la puissance publique du patrimoine architectural et paysager. Les faits prennent naissance le 15 novembre 1982, date à laquelle la société civile immobilière (SCI) L. B. est constituée et acquiert, par un acte authentique dressé le même jour par Maître P. L. Auregila, notaire, un bien immobilier situé à Monte-Carlo, au nord-est de la Principauté, dans le secteur de Saint-Roman (dit également quartier du Tenao). Ce bien consiste en une villa d'une contenance d'environ 180 mètres carrés (une surface de propriété de 170 mètres carrés étant également mentionnée dans les écritures des requérants au titre du calcul de constructibilité), figurant au plan cadastral sous partie du numéro 257, Section O. Cette propriété s'inscrit au sein d'un ensemble de villas dites « Belle Époque », édifiées avant 1910 et situées à proximité immédiate de la « Villa Trotty », propriété de l'État français. La villa de la SCI L. B. repose, plus précisément, sur un socle commun avec deux autres édifices voisins dénommés « Les Flots » et « La Vague ». En 1983, à la suite d'une autorisation délivrée le 17 juin 1983 à titre précaire et révocable, la villa fait l'objet d'importants travaux. Si l'ampleur exacte de ces aménagements est débattue entre les parties — les propriétaires évoquant une refonte totale avec démolition quasi-intégrale à l'exception d'une partie du mur de façade sud, tandis que l'administration, s'appuyant sur la notice explicative de l'architecte de l'époque, relève une modification de la toiture et de la distribution intérieure —, il est établi que des éléments décoratifs de façade ont été repris, restitués à l'identique, fabriqués spécialement (notamment des balustres réalisés à Vintimille) ou remplacés par des plaques en terre cuite émaillées issues de la récupération. Sur le plan juridique, lors de son acquisition en 1982, la propriété était régie par le Règlement général de voirie issu de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 modifiée, concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Elle se trouvait alors classée en « Zone à gabarit élevé », relevant en dernier lieu du secteur des « opérations urbanisées », et bénéficiait théoriquement d'un indice de construction de 12 mètres cubes par mètre carré ($12 \text{ m}^3/\text{m}^2$) de la surface totale. Fort de ces perspectives réglementaires permettant, par le jeu d'un remembrement avec les parcelles voisines, de valoriser cet indice de constructibilité, les propriétaires ont conclu, le 10 mai 2006, un compromis de dation au bénéfice de la société anonyme monégasque (SAM) M. P. Group. Cette transaction immobilière d'envergure prévoyait le versement d'une somme de 4 000 000 d'euros en espèces ainsi que la remise en dation, au sein de l'immeuble à construire, de 350 mètres carrés au sixième étage, de trois caves et de six emplacements de stationnement en sous-sol, le tout évalué à une contre-valeur de 14 000 000 d'euros. Parallèlement, un protocole d'accord signé le même jour réservait à Monsieur B. et Monsieur R., architectes, l'exclusivité de la mission complète d'architecture afférente à cette opération immobilière. La date limite de réalisation des conditions suspensives stipulées dans ces actes était fixée au 31 décembre 2009. Toutefois, la décision prise par la République française de procéder à la vente de la « Villa Trotty » à des fins de promotion immobilière a conduit les autorités monégasques à engager une réflexion urbanistique d'urgence afin de sauvegarder la cohérence de ce secteur résidentiel. Lors de sa séance du 24 août 2006, le Comité consultatif pour la construction, institué par l'Ordonnance souveraine n° 1.349 du 30 juin 1956, a examiné un projet de nouvelles dispositions réglementaires visant à protéger l'ensemble architectural et urbain formé par les villas « Belle Époque » entourant la Villa Trotty. À l'issue de cette procédure consultative, l'Ordonnance souveraine n° 831 du 14 décembre 2006, portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé de Saint-Roman, a été adoptée et publiée au *Journal de Monaco* du 15 décembre 2006. Ce texte soumet désormais le quartier, défini selon l'article 12 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 modifiée, à un règlement d'urbanisme scindé en dispositions générales (RU – SRT – GEN – VID) et en dispositions particulières (RU – SRT – DP – VID). Ce nouveau dispositif opère une classification tripartite du bâti : les « constructions existantes », les « bâtiments à démolir » et les « bâtiments conservés ». Aux termes des articles 8, 8.2.1, 8.2.3 et 9.2 des dispositions particulières, sept édifices (cadastrés n° 2, 3, 4 et 6 rue des Giroflées, n° 11 Chemin du Tenao, 35, 37 et 59 Boulevard d'Italie), parmi lesquels figure la villa de la SCI L. B., sont inscrits au Plan Parcellaire sous le statut de « bâtiments conservés ». Ce classement soumet le bien à un régime strict de préservation : sa démolition et la modification de son aspect architectural sont prohibées, une reconstruction à l'identique ne pouvant être autorisée qu'en cas d'insalubrité, de graves désordres ou de sinistre. Néanmoins, le Plan de Masse n° P4-C2-SRT-D annexé au règlement porte, pour la villa litigieuse, la mention « surélévation autorisée », fixant la cote maximale du niveau supérieur de l'édifice à + 73,00 N.G.M. Estimant que cette modification réglementaire ruinait leurs projets immobiliers et portait une atteinte illégale à leurs droits, les propriétaires ont saisi la juridiction suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général le 16 février 2007, la SCI L. B., Madame S. B. et Monsieur P. R. ont saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance souveraine n° 831 du 14 décembre 2006 et, par voie de conséquence, à la condamnation de l'État monégasque à les indemniser du préjudice résultant de l'illégalité de cet acte réglementaire, outre la condamnation aux dépens. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État le 18 avril 2007, une réplique des requérants le 21 mai 2007, une duplique de l'État le 25 juin 2007, et enfin, sur autorisation exceptionnelle accordée par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 5 juillet 2007 (sur requête du 28 juin 2007), un mémoire en triplique déposé le 8 août 2007 suivi des ultimes observations du Ministre d'État enregistrées le 11 septembre 2007. La cause a été renvoyée à l'audience du 5 février 2008 par ordonnance du 5 décembre 2007. Au soutien de leurs conclusions à fin d'annulation, les requérants articulent des moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, ils invoquent un vice de procédure tenant à la consultation irrégulière du Comité consultatif pour la construction lors de sa séance du 24 août 2006. D'une part, ils soutiennent que cet organisme a siégé dans une composition irrégulière en raison de l'absence de la « personnalité désignée par arrêté ministériel en raison de sa compétence », prévue par l'article 2 de l'Ordonnance souveraine n° 1.349 du 30 juin 1956, précisant dans leur réplique que cette personnalité n'a en réalité jamais été nommée. D'autre part, ils font grief au procès-verbal de la séance de méconnaître les prescriptions formelles de l'article 9 de l'Ordonnance souveraine n° 1.440 du 17 décembre 1956 (également visée dans la décision comme datée du 17 juin 1956), faute de mentionner les nom et prénom complets des membres présents. Sur le terrain de la légalité interne, les requérants déploient quatre moyens : 1. La violation de l'article 24 de la Constitution monégasque garantissant l'inviolabilité du droit de propriété. Ils estiment que l'interdiction de démolir, de modifier l'aspect architectural ou d'utiliser l'ancien indice de constructibilité grève leur fonds de servitudes administratives particulièrement lourdes et disproportionnées, sans compensation financière, tout en dénonçant dans leur triplique une contradiction interne, source d'illégalité, entre les articles du règlement et les plans graphiques annexés quant à la possibilité d'une surélévation. 2. La violation de l'article 1er de la loi n° 84 du 3 janvier 1925 (mentionnée également sous la date du 3 juillet 1925 ou 1935 dans les motifs) relative à l'établissement et à la publicité des servitudes administratives limitant la liberté de construire, en l'absence d'un règlement élaboré par le Comité des travaux publics et d'un arrêté d'approbation du Ministre d'État. 3. L'erreur manifeste d'appréciation, soulevée à compter de la réplique. Les demandeurs soutiennent que le rattachement de leur villa au secteur des « bâtiments conservés » est manifestement erroné dès lors que l'édifice est le plus éloigné de la Villa Trotty, qu'il jouxte immédiatement un « secteur à l'étude » comprenant cinq autres villas auquel il aurait dû être naturellement intégré, et que les travaux de 1983 ont abouti à une construction neuve n'ayant plus rien d'une villa « Belle Époque » d'avant 1910. 4. Le détournement de pouvoir et de procédure. Selon eux, l'Ordonnance souveraine ne poursuit aucun objectif d'urbanisme ou de protection patrimoniale, mais procède de considérations étrangères à l'urbanisme, liées exclusivement à la gestion des relations avec la République française suite à la mise en vente de la Villa Trotty. Sur le volet indemnitaire, fondé sur l'article 90 B de la Constitution, les requérants chiffrent leur préjudice à la somme de 21 377 000 euros, arrondie à 21 000 000 d'euros. Ils exposent que sous l'empire de l'Ordonnance de 1966, leur terrain de 170 mètres carrés permettait de développer 712 mètres carrés de surface habitable, soit 961 mètres carrés de surface négociable après adjonction de balcons, et que le classement en « bâtiment conservé » fait obstacle à l'exécution du compromis de dation et du contrat d'architecte du 10 mai 2006, les privant de la liberté d'aliéner leur bien aux conditions convenues sans pouvoir attendre l'échéance du 31 décembre 2009. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'ensemble de la requête. Sur la légalité externe, il oppose l'article 7 de l'Ordonnance souveraine n° 1.349 du 30 juin 1956, qui n'exige qu'un quorum de cinq membres pour que le Comité consultatif délibère valablement ; sept des neuf membres ayant siégé le 24 août 2006, l'absence de la personnalité qualifiée est sans incidence. Quant au procès-verbal, la mention du nom et de l'initiale du prénom des membres présents suffit à écarter toute violation d'une formalité substantielle. Sur la légalité interne, le représentant de l'État fait valoir que l'article 24 de la Constitution ne fait pas obstacle à l'édiction de règles d'urbanisme d'intérêt général. Il soutient que les restrictions sont minimes, proportionnées au regard tant de la Constitution que de l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, et compensées par des droits nouveaux (travaux confortatifs désormais permis, surélévation autorisée jusqu'à la cote + 73,00 N.G.M. par les dispositions particulières qui dérogent à l'article 11 des dispositions générales). Il écarte l'application de la loi du 3 janvier 1925, devenue sans objet depuis la publication de l'Ordonnance souveraine du 3 avril 1930 prise en exécution de la loi n° 33 du 16 juin 1920. Il conteste toute erreur manifeste d'appréciation en soulignant l'éclectisme propre au style « Belle Époque », le maintien de l'esprit début XXe siècle lors des travaux de 1983, l'implantation sur un socle commun avec les villas « Les Flots » et « La Vague », et l'approche globale du rapport de présentation visant la qualité résidentielle du quartier. Enfin, il réfute tout détournement de pouvoir, la vente de la Villa Trotty n'ayant été qu'un élément déclencheur d'une mesure de sauvegarde patrimoniale d'intérêt général. Sur les conclusions indemnitaires, l'État soutient que le rejet du recours en annulation entraîne, par voie de conséquence, le rejet de la demande de réparation. Subsidiairement, il argue de l'absence de tout préjudice certain : sous l'ancienne réglementation (article 13.4 de l'Ordonnance de 1966), la parcelle prise isolément était inconstructible ; en outre, une éventuelle annulation ferait revivre le droit antérieur avant la date butoir du 31 décembre 2009 fixée par le compromis de dation, laissant aux intéressés le temps de réaliser leur opération. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière en matière administrative, était amené à résoudre une question juridique à double détente, intéressant à la fois le droit formel des actes administratifs et le droit substantiel de l'urbanisme confronté aux droits fondamentaux : En premier lieu, sur le plan procédural, l'omission par l'autorité administrative de nommer l'un des membres composant un organisme consultatif obligatoire, combinée à la désignation des membres présents sur le procès-verbal par la seule initiale de leur prénom, est-elle de nature à entacher d'irrégularité l'avis émis et, par suite, d'illégalité externe l'Ordonnance souveraine prise sur son fondement ? En second lieu, sur le fond du droit, dans quelle mesure le pouvoir réglementaire d'urbanisme peut-il, sans violer le principe constitutionnel d'inviolabilité de la propriété (article 24 de la Constitution) ni commettre d'erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir, instituer un quartier ordonnancé classant un édifice privé — ayant subi d'importants remaniements passés et faisant l'objet d'un projet de promotion immobilière suite à la mise en vente d'une propriété d'État voisine — dans la catégorie des « bâtiments conservés », restreignant ainsi drastiquement le droit de démolir et de construire des propriétaires ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement méthodique, structuré autour de six séquences argumentatives répondant point par point aux moyens soulevés, témoignant d'un contrôle pragmatique de la procédure et d'un contrôle nuancé de la légalité interne. #### 1. L'approche réaliste et non formaliste de la procédure consultative Examinant la régularité de la procédure suivie devant le Comité consultatif pour la construction, la Haute Juridiction écarte les deux branches du moyen de légalité externe en privilégiant la finalité des règles procédurales sur leur littéralité stricte. Concernant l'absence de nomination par arrêté ministériel de la personnalité choisie à raison de sa compétence (prévue à l'article 2 de l'Ordonnance souveraine n° 1.349 du 30 juin 1956), le Tribunal juge cette circonstance « sans influence sur la validité de l'avis émis ». Pour ce faire, il combine deux critères cumulatifs : d'une part, le respect de la règle de quorum, seule condition posée par l'Ordonnance de 1956 pour la validité des délibérations, lequel était incontestablement atteint lors de la séance du 24 août 2006 ; d'autre part, un critère fonctionnel tenant à l'absence d'influence sur le sens du vote, le juge relevant que « l'avis a été émis dans des conditions telles que la présence d'un membre supplémentaire n'aurait pu en changer le sens ». S'agissant du respect de l'article 9 de l'Ordonnance souveraine n° 1.440 du 17 décembre 1956 relatif à la rédaction du procès-verbal, le juge administratif refuse tout formalisme excessif. Il constate que le document mentionne les nom, prénom et qualité du Président, ainsi que l'initiale du prénom, le nom et la qualité de chacun des membres présents. Dès lors qu'il ne peut « y avoir de doute sur l'identification des membres ayant participé à l'émission de l'avis », l'objectif de la norme est atteint et le grief est écarté. #### 2. La conciliation entre l'inviolabilité constitutionnelle de la propriété et les servitudes d'urbanisme Abordant le moyen tiré de la violation de l'article 24 de la Constitution, le Tribunal Suprême pose d'emblée un considérant de principe selon lequel « la reconnaissance du caractère "inviolable" de la propriété par l'article 24 de la Constitution n'a, ni pour objet ni pour effet, de s'opposer à l'adoption de dispositions d'urbanisme réglant dans l'intérêt général les conditions de construction ». Pour vérifier la conformité de l'Ordonnance souveraine n° 831 du 14 décembre 2006 à cette exigence constitutionnelle, la juridiction procède à un contrôle de proportionnalité articulé autour de quatre éléments : - Premièrement, l'absence de privation de propriété : la substitution du nouveau règlement à celui du 9 septembre 1966 « n'a entraîné aucune dépossession ». - Deuxièmement, le bilan équilibré des contraintes et des droits : les restrictions apportées à la modification de l'état des lieux sont qualifiées de « tout à la fois minimes et compensées, au moins partiellement, par des possibilités nouvelles », ce dont le juge déduit qu'elles « ne sont point disproportionnées ». - Troisièmement, la légitimité du but poursuivi : les mesures répondent à « un impératif de conservation du patrimoine architectural et paysager représentatif d'un moment de l'histoire de Monaco » et sont donc « inspirées par des considérations d'intérêt général ». - Quatrièmement, l'inopposabilité des situations réglementaires antérieures : le Tribunal rappelle la règle fondamentale du droit public selon laquelle « nul ne peut justifier d'un droit acquis au maintien d'une réglementation ». L'atteinte inconstitutionnelle au droit de propriété est ainsi résolument écartée. #### 3. La caducité de l'argument tiré de la législation de 1925 sur les servitudes Traitant du moyen pris de la violation de l'article 1er de la loi n° 84 (que la décision date dans ses motifs du 3 juillet 1925 puis du 3 juillet 1935, bien que visée sous sa date exacte du 3 janvier 1925 dans les visas et