137 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 2016, n° 14691 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 2016, n° 14691 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/02-19-14691)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière classique mais toujours sensible de la police des étrangers et, plus particulièrement, du régime juridique applicable aux mesures d'éloignement du territoire national prononcées pour des motifs d'ordre public. À l'origine du litige se trouve la situation administrative et pénale de Monsieur d. DA. CO., ressortissant de nationalité italienne, né le 29 avril 1957 à Charleroi en Belgique, et résidant sur le territoire de la République française, dans la commune frontalière de Menton. Les faits ayant déclenché l'intervention des autorités monégasques remontent à l'année 2005. À cette époque, l'intéressé a fait l'objet de poursuites pénales devant les juridictions répressives de la Principauté. Par un jugement rendu le 5 juillet 2005, le Tribunal correctionnel de Monaco a reconnu Monsieur d. DA. CO. coupable des délits de recel d'escroquerie et d'abus de confiance. En répression de ces infractions de nature financière et patrimoniale, la juridiction correctionnelle l'a condamné à une peine privative de liberté ferme de deux ans d'emprisonnement. Bien que le prévenu ait exercé les voies de recours qui lui étaient ouvertes, cette condamnation pénale a acquis un caractère définitif à la suite d'un arrêt confirmatif rendu par la Cour d'appel de Monaco le 26 mars 2007. Toutefois, sans attendre l'issue de la procédure d'appel sur le plan pénal, l'autorité administrative monégasque a tiré les conséquences de la condamnation prononcée en première instance au regard de la réglementation sur le séjour des étrangers. Agissant sur le fondement de ses pouvoirs de police générale et spéciale, le Ministre d'État a pris, dès le 20 septembre 2005, une décision administrative prononçant le refoulement de Monsieur d. DA. CO. du territoire de la Principauté de Monaco. Cet acte administratif individuel a été régulièrement porté à la connaissance de l'intéressé par voie de notification le 30 septembre 2005. Cette mesure de police avait pour effet juridique d'interdire à ce ressortissant italien l'entrée et le séjour sur le territoire monégasque, au motif que son comportement, révélé par les infractions pénales sanctionnées par le juge correctionnel, constituait une menace pour l'ordre public. Près d'une décennie s'est écoulée sans que la décision commentée ne fasse état d'autres incidents ou procédures. C'est au printemps de l'année 2015, soit près de dix ans après le prononcé de la mesure initiale d'éloignement, que Monsieur d. DA. CO. a entrepris des démarches administratives afin d'obtenir la levée de cette interdiction du territoire. Estimant que l'écoulement du temps avait modifié la situation de fait et que sa présence ne représentait plus un danger pour la collectivité monégasque, il a adressé au Ministre d'État, par une lettre datée du 3 mars 2015, une demande formelle tendant, à titre principal, à l'abrogation pure et simple de la mesure de refoulement du 20 septembre 2005. Soucieux de ménager une issue favorable à sa démarche, le demandeur avait assorti sa requête gracieuse d'une demande subsidiaire, sollicitant à tout le moins la « suspension pour une période probatoire de trois ans » de ladite mesure de police. L'instruction de cette demande par les services de l'État monégasque fut rapide. Par une décision contenue dans une lettre datée du 10 avril 2015, le Ministre d'État a opposé un refus catégorique à la demande d'abrogation ainsi qu'à la proposition de suspension probatoire. Pour justifier le maintien de la mesure d'éloignement prise dix ans plus tôt, le chef du gouvernement monégasque s'est fondé sur la gravité intrinsèque des faits d'escroquerie et d'abus de confiance ayant motivé la condamnation pénale initiale. L'autorité administrative a estimé que cette gravité la conduisait toujours, en 2015, à considérer que la présence de Monsieur d. DA. CO. en Principauté demeurait de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques ou privées. C'est ce refus d'abroger ou de suspendre la mesure de police initiale qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant montre d'une célérité remarquable, Monsieur d. DA. CO., représenté par Maître Yann Lajoux, Avocat-Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême dès le 14 avril 2015, soit quatre jours seulement après l'édiction de la décision ministérielle de rejet. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté sous le numéro TS 2015-08, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 10 avril 2015 ayant rejeté sa demande de levée de la mesure de refoulement, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de son recours en annulation, le requérant développait une argumentation classique articulée autour des deux pôles du contentieux de l'excès de pouvoir : la légalité externe et la légalité interne de l'acte administratif attaqué. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur d. DA. CO. invoquait la violation des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon l'analyse développée dans la requête, la décision de rejet du 10 avril 2015 était entachée d'un vice de forme substantiel tenant à l'insuffisance, voire à l'absence partielle, de sa motivation. Plus précisément, le requérant soutenait que la lettre ministérielle ne comportait aucune considération de droit susceptible de constituer le fondement juridique de la décision de refus. En omettant d'indiquer la base légale ou réglementaire sur laquelle il s'appuyait pour maintenir le refoulement, le Ministre d'État aurait méconnu les exigences légales de transparence et de justification des décisions administratives individuelles défavorables. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant contestait le bien-fondé même du maintien de la mesure de police au regard de l'évolution des circonstances de fait. Il soutenait qu'en tout état de cause, le temps considérable écoulé depuis la décision initiale du 20 septembre 2005 — soit près de dix années — faisait obstacle à la perpétuation de son refoulement. Selon lui, sa présence éventuelle sur le territoire de la Principauté de Monaco en 2015 ne constituait plus, en aucune manière, une menace de trouble à l'ordre public. Pour étayer cette affirmation et démontrer son amendement ainsi que l'absence de dangerosité actuelle, le requérant produisait aux débats un extrait de son casier judiciaire italien vierge. En défense, l'État de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-Défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 15 juin 2015, concluant au rejet pur et simple de la requête. L'administration monégasque réfutait point par point les moyens d'annulation soulevés par le demandeur. S'agissant de la légalité externe, le Ministre d'État faisait valoir que la décision attaquée satisfaisait pleinement à l'obligation légale de motivation. En droit, l'acte litigieux se référait expressément à l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, fournissant ainsi le fondement juridique requis. En fait, la décision relevait explicitement que la gravité des agissements délictueux commis et sanctionnés en 2005 justifiait le maintien de la mesure d'éloignement. La double exigence d'une motivation en droit et en fait était donc, selon la défense, parfaitement respectée. S'agissant de la légalité interne, l'État de Monaco soutenait que le Ministre d'État n'avait commis aucune erreur manifeste d'appréciation en refusant de lever ou de suspendre le refoulement. L'administration mettait en exergue la carence probatoire du requérant. Selon le Ministre d'État, Monsieur d. DA. CO. se bornait à verser au dossier un casier judiciaire italien vierge. Or, aux yeux des autorités monégasques, ce seul document administratif, en l'absence totale d'indications précises et vérifiables sur les moyens d'existence actuels de l'intéressé, sur la nature de ses activités professionnelles ou personnelles, ainsi que sur ses relations actuelles, était manifestement insuffisant pour établir qu'il ne constituait plus une menace pour l'ordre public monégasque. L'instruction de l'affaire s'est poursuivie conformément aux règles régissant la procédure devant la haute juridiction. Dès le 16 avril 2015, le Président du Tribunal Suprême a désigné son Vice-président, Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, en qualité de rapporteur. Par une ordonnance du 17 décembre 2015, l'affaire a été fixée à l'audience du 4 février 2016. Lors de cette séance publique, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Didier Linotte, a entendu le rapport du Vice-président, les conclusions du Procureur Général, ainsi que les observations orales de Maître Yann Lajoux pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour l'État de Monaco. La décision a été lue en audience publique le 19 février 2016. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question de droit administratif général et spécial, intéressant tant le formalisme des actes de police que la dynamique probatoire gouvernant le contentieux de leur abrogation. En premier lieu, sur le plan formel, la juridiction devait déterminer le degré de précision exigé par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs lorsqu'une autorité de police — en l'occurrence le Ministre d'État — rejette une demande tendant à l'abrogation ou à la suspension d'une mesure de refoulement antérieure. Plus précisément, le visa du texte réglementaire général régissant la police des étrangers (l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964), combiné au rappel des faits pénaux initiaux et à l'affirmation de leur gravité persistante, suffit-il à caractériser l'énoncé des considérations de droit et de fait requis par le législateur monégasque ? En second lieu, sur le fond du droit, le Tribunal Suprême était confronté à la question délicate de l'incidence de l'écoulement du temps sur la légalité du maintien d'une mesure de police administrative et, corrélativement, à la détermination de la charge et de l'objet de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Lorsqu'un étranger frappé d'une mesure de refoulement à la suite d'une condamnation pénale sollicite, dix ans plus tard, la levée de cette mesure, à quelle partie incombe la charge de démontrer l'existence ou la disparition de la menace pour l'ordre public ? Le simple écoulement d'une décennie et la production d'un casier judiciaire étranger vierge suffisent-ils à renverser la présomption de dangerosité résultant de la condamnation initiale, ou appartient-il au requérant d'apporter des éléments positifs et circonstanciés démontrant un changement dans sa situation personnelle de nature à imposer à l'administration une réévaluation de son appréciation initiale, sous le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation du juge administratif ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces interrogations et rejeter la requête de Monsieur d. DA. CO., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement concis, structuré en deux temps, qui épouse fidèlement la distinction entre légalité externe et légalité interne. Au préalable, il convient de relever dans les visas de la décision que le Tribunal Suprême fonde sa compétence sur l'article 90-B de la Constitution monégasque ainsi que sur l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ces textes consacrent la compétence de la haute juridiction en matière administrative pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Le Tribunal vise également la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, ainsi que le texte régissant le fond du litige, mentionné dans les visas sous l'intitulé « Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée, et notamment son article 22 » (une simple erreur matérielle de plume dans les visas intervertissant les chiffres de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, laquelle est d'ailleurs correctement numérotée dans le sommaire, dans l'exposé des moyens et dans les motifs mêmes de la décision). Dans un premier considérant, le Tribunal Suprême examine et écarte le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation en droit de la décision attaquée. La juridiction procède à une analyse directe et concrète du contenu matériel de la lettre ministérielle du 10 avril 2015. Contredisant frontalement l'affirmation factuelle du requérant selon laquelle l'acte aurait été dépourvu de toute considération juridique, le juge administratif relève que « le texte de la décision attaquée vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ». La motivation en droit est donc matériellement établie par ce visa textuel. Poursuivant son examen pour vérifier la complétude de la motivation, le Tribunal constate que la décision « précise les faits pour lesquels le requérant a fait l'objet d'une mesure de refoulement et indique que leur gravité justifie son maintien ». De cette triple constatation (visa du texte applicable, rappel des faits initiaux, appréciation de leur gravité persistante), la haute juridiction déduit logiquement que la motivation de l'acte litigieux « comporte ainsi l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement ». Par suite, le grief tiré de la méconnaissance des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 est écarté comme manquant en fait et en droit. Dans un second considérant, qui constitue le cœur doctrinal de l'arrêt, le Tribunal Suprême aborde le moyen de légalité interne relatif au bien-fondé du maintien de la mesure d'éloignement. Le raisonnement du juge s'articule ici autour d'une règle fondamentale gouvernant la dévolution de la charge de la preuve en matière de demande d'abrogation d'un acte administratif de police. Le Tribunal pose en principe « qu'il appartenait à M. d. DA. CO. de démontrer que la mesure de refoulement dont il avait été frappé le 20 septembre 2005 à la suite de sa condamnation pénale devait être reconsidérée ». Par cette formulation limpide, la juridiction affirme que la mesure de refoulement initiale, devenue définitive, bénéficie d'une présomption de bien-fondé qui perdure dans le temps. Ce n'est pas au Ministre d'État, saisi d'une demande d'abrogation, de prouver *ab initio* que l'étranger constitue toujours une menace actuelle en menant une enquête d'office ; c'est à l'administré qui sollicite la modification de l'ordonnancement juridique à son profit d'apporter la preuve d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit. Or, passant de la règle de preuve à son application à l'espèce, le Tribunal Suprême porte une appréciation sévère sur la consistance du dossier présenté par le requérant. Il juge que ce dernier est resté en défaut « d'avoir apporté le moindre élément susceptible de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé ce refoulement ». En utilisant l'expression particulièrement forte « faute pour lui d'avoir apporté le moindre élément », le Tribunal Suprême valide implicitement mais nécessairement l'analyse développée en défense par le Ministre d'État : la seule invocation du temps écoulé et la production d'un casier judiciaire italien vierge sont assimilées à une absence totale d'éléments probants pertinents au regard des exigences de l'ordre public monégasque, faute de renseignements sur les moyens d'existence, les activités et les relations actuelles de l'intéressé. Enfin, le Tribunal Suprême précise la nature et l'intensité du contrôle juridictionnel qu'il exerce sur une telle décision de refus d'abrogation ou de suspension d'un refoulement : il s'agit d'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. En l'absence de tout élément nouveau pertinent fourni par le demandeur, la conclusion s'impose d'elle-même au juge de l'excès de pouvoir : « c'est sans avoir commis d'erreur manifeste d'appréciation que le Ministre d'État a pu refuser d'abroger ou, subsidiairement, de suspendre ladite mesure de refoulement ». La légalité de la décision étant ainsi confirmée tant sur la forme que sur le fond, les conclusions à fin d'annulation ne pouvaient qu'être intégralement rejetées, entraînant par voie de conséquence la condamnation du requérant aux dépens. ### C. Le dispositif À l'issue de son délibéré en assemblée plénière, la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque a prononcé la décision suivante : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de Monsieur d. DA. CO. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de Monsieur d. DA. CO. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 19 février 2016 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco, bien que ramassée dans sa rédaction selon la tradition stylistique héritée du droit administratif français, revêt une importance majeure pour la compréhension du régime contentieux de la police des étrangers en Principauté. Elle consolide les acquis issus de la réforme législative de 2006 sur la motivation des actes administratifs tout en fixant avec une grande fermeté l'équilibre entre le pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de sécurité publique et les droits procéduraux des ressortissants étrangers frappés de mesures d'éloignement. En premier lieu, l'arrêt apporte un éclairage précieux sur la mise en œuvre de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs dans le domaine spécifique des mesures de police. L'adoption de ce texte législatif a marqué une étape décisive dans l'évolution du droit administratif monégasque, en rompant avec l'ancienne jurisprudence qui reconnaissait au Ministre d'État un pouvoir très largement discrétionnaire, dispensé de motivation formelle, en matière d'expulsion ou de refoulement. Désormais, les décisions administratives individuelles défavorables, au premier rang desquelles figurent les mesures restreignant les libertés publiques ou constituant des mesures de police, doivent obligatoirement comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Toutefois, la présente décision démontre que le Tribunal Suprême fait une application réaliste et non excessivement formaliste de cette exigence légale lorsqu'elle s'applique non pas à la mesure initiale de refoulement, mais à une décision subséquente refusant d'abroger ou de suspendre cette mesure. Sur le plan des motifs de droit, le requérant tentait de tirer parti
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26959 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26959 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/03-11-26959)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 11 mars 2003 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police spéciale des étrangers et de l'exercice des prérogatives de puissance publique relatives au contrôle de la présence des non-nationaux sur le territoire princier. Les éléments factuels, tels qu'ils ressortent avec sobriété du texte de la décision, mettent en cause la situation administrative d'un ressortissant étranger, Monsieur P. O., dont la nationalité et les conditions initiales d'établissement ou de séjour en Principauté ne sont pas précisées dans la décision. Le 4 juin 2002, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à l'encontre de Monsieur P. O. une mesure administrative individuelle de refoulement du territoire monégasque. Cette décision administrative a été adoptée sur le fondement juridique du premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Aux termes de cette disposition réglementaire régissant la police des étrangers, l'autorité gouvernementale dispose du pouvoir d'enjoindre à tout étranger, soit par mesure de police, soit en prenant un arrêté d'expulsion, de quitter immédiatement le territoire monégasque ou de lui interdire d'y pénétrer. La mesure de refoulement prononcée le 4 juin 2002 présentait la particularité formelle de ne comporter aucune motivation explicite quant aux raisons de droit et de fait ayant déterminé le Ministre d'État à enjoindre à l'intéressé de quitter le territoire national. Il ressort par ailleurs des mentions relatives à l'argumentation en défense de l'administration que Monsieur P. O. a exercé, préalablement ou parallèlement à la saisine juridictionnelle, un recours gracieux auprès de l'autorité administrative, à l'occasion duquel il a fait valoir les raisons qui militaient, selon lui, contre son éloignement du territoire monégasque (la date de ce recours gracieux et la date de son rejet éventuel ne sont pas précisées dans la décision). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité juridique de cette mesure d'éloignement, Monsieur P. O. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 16 août 2002. Elle tendait à l'annulation de la décision de refoulement prise par le Ministre d'État le 4 juin 2002. La compétence de la haute juridiction monégasque reposait sur les dispositions de l'article 90 B 1° de la Constitution, relatives au contentieux administratif et aux recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives, ainsi que sur l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Au soutien de sa requête en annulation, Monsieur P. O., représenté par Maître Escaut, avocat-défenseur, a développé une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, mobilisant à la fois le droit comparé, le droit international conventionnel, l'évolution institutionnelle de la Principauté et le droit constitutionnel monégasque. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe et plus précisément de l'exigence de motivation formelle des actes administratifs, le requérant invitait expressément le Tribunal Suprême à opérer un revirement de jurisprudence. Il reconnaissait que, dans une série de décisions rendues entre 1949 et 1982, la haute juridiction avait jugé que les décisions du Ministre d'État enjoignant à un étranger de quitter le territoire monégasque n'avaient pas à être motivées. Toutefois, il soutenait que le juge devait désormais tenir compte de l'évolution juridique et sociétale intervenue depuis un demi-siècle. À l'appui de cette demande d'évolution jurisprudentielle, il invoquait quatre arguments distincts : - Premièrement, un argument de droit comparé tiré de la législation du « pays voisin » (la France), où de telles décisions d'éloignement doivent désormais être motivées. - Deuxièmement, un moyen tiré de la violation de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le requérant citait l'intégralité de cet article, qui dispose : « Un étranger qui se trouve légalement sur le territoire d'un État partie au présent pacte ne peut en être expulsé qu'en exécution d'une décision prise conformément à la loi, et, à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ne s'y opposent, il doit avoir la possibilité de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion et de faire examiner son cas par l'autorité compétente, ou par une ou plusieurs personnes spécialement désignées par ladite autorité, en se faisant représenter à cette fin ». Tout en prenant acte du fait que le Gouvernement princier avait assorti ce texte d'une déclaration selon laquelle l'application du principe énoncé à l'article 13 ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée, au séjour et à l'expulsion des étrangers en Principauté, le requérant soutenait que cette réserve ne saurait lui être valablement opposée. - Troisièmement, le requérant faisait valoir que, dans le cadre de sa déclaration concernant le processus d'adhésion de la Principauté de Monaco au Conseil de l'Europe, le Gouvernement princier avait officiellement fait connaître qu'il avait préparé un projet de loi introduisant l'obligation pour l'administration de motiver ses actes. En second lieu, sur le terrain de la conformité à la Constitution, le requérant invoquait la violation de deux dispositions fondamentales : - D'une part, la méconnaissance de l'article 19 de la Constitution, qui garantit la liberté et la sûreté individuelles. - D'autre part, la violation de l'article 32 de la Constitution, en vertu duquel, selon l'interprétation soutenue par le requérant, l'étranger jouit dans la Principauté des mêmes droits que le national. En réponse à cette requête, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé une contre-requête enregistrée le 21 octobre 2002, concluant au rejet intégral du recours par une réfutation systématique des moyens adverses. Sur la question de l'obligation de motivation en droit interne et comparé, le Ministre d'État soulignait que le requérant lui-même ne contestait pas qu'en l'état du droit positif monégasque, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait la motivation des décisions de refoulement. Il précisait qu'en France, cette obligation résultait d'un texte spécifique qui n'avait pas d'équivalent à Monaco. Par ailleurs, l'administration opposait que le requérant ne pouvait utilement se prévaloir d'un simple projet de loi relatif à la motivation des actes administratifs, dès lors que ce texte ne faisait pas encore partie du droit positif en vigueur. Sur le moyen tiré du droit international, le Ministre d'État faisait d'abord observer que le Pacte international relatif aux droits économiques et sociaux est dépourvu d'effet direct à l'égard des particuliers. S'agissant ensuite de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, l'autorité gouvernementale soutenait, à titre principal, que la décision de refoulement attaquée avait bien été prise « conformément à la loi » au sens de cet article. Elle opposait surtout la déclaration interprétative dont le Gouvernement princier avait assorti son engagement international, aux termes de laquelle l'application de l'article 13 « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté, non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ». À titre subsidiaire et sur le plan factuel, le Ministre d'État relevait que le requérant avait pu, dans le cadre de son recours gracieux, faire valoir les raisons qui militaient contre son expulsion, conformément aux exigences procédurales de l'article 13 du Pacte précité. Enfin, s'agissant des moyens d'ordre constitutionnel, la défense gouvernementale faisait valoir que le requérant ne précisait nullement en quoi les articles 19 et 32 de la Constitution auraient été méconnus par la décision de refoulement attaquée. L'instruction de l'affaire a été clôturée par procès-verbal en date du 26 décembre 2002. Par une ordonnance du 6 janvier 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 11 mars 2003. Lors de cette audience solennelle en assemblée plénière, le Tribunal a entendu Monsieur Michel Bernard, membre du Tribunal Suprême, en son rapport, les avocats des parties en leurs plaidoiries, ainsi que le Procureur général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Par ce recours en annulation, le Tribunal Suprême était confronté à une triple interrogation juridique touchant aux limites du pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de police des étrangers face aux normes internationales et constitutionnelles : 1. **Sur la forme et la procédure (légalité externe) :** Une décision administrative de refoulement prise par le Ministre d'État sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 est-elle soumise à une obligation de motivation formelle, soit en vertu d'un principe général ou d'un texte de droit interne, soit par l'effet direct de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques malgré la déclaration émise par le Gouvernement princier lors de l'introduction de ce traité dans l'ordre interne ? 2. **Sur le champ d'application des garanties constitutionnelles de la liberté individuelle (légalité interne) :** Les garanties instituées par l'article 19 de la Constitution monégasque, qui proclame que « la liberté et la sûreté individuelles sont garanties », sont-elles invocables à l'encontre d'une mesure de police administrative telle que le refoulement ou l'expulsion d'un étranger ? 3. **Sur la portée du principe d'assimilation des étrangers aux nationaux (légalité interne) :** L'article 32 de la Constitution relatif à la jouissance des droits par les étrangers en Principauté a-t-il pour objet ou pour effet de conférer aux ressortissants étrangers un droit au séjour sur le territoire monégasque identique à celui des nationaux, faisant ainsi obstacle au pouvoir d'éloignement conféré au Ministre d'État ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des prétentions du requérant, le Tribunal Suprême développe un raisonnement juridique rigoureux, structuré en quatre temps correspondant aux considérants de la décision. Le juge procède d'abord à l'identification de la base légale de l'acte attaqué, avant d'écarter successivement les trois branches de l'argumentation du requérant (« d'une part », « d'autre part », « enfin »). #### 1. Le rappel du fondement textuel du pouvoir de police des étrangers Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême cite intégralement le premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Ce rappel liminaire permet au juge de poser le cadre normatif interne dans lequel s'exerce la compétence du Ministre d'État : il s'agit d'une prérogative de police administrative expressément habilitée par un texte réglementaire autonome ou d'application en vigueur. #### 2. L'absence d'obligation de motivation en droit interne et la neutralisation de l'article 13 du PIDCP par la déclaration gouvernementale Dans son deuxième considérant (« Considérant, d'une part... »), le Tribunal Suprême répond au moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 4 juin 2002. L'analyse se dédouble en un examen du droit interne puis du droit international conventionnel. Sur le plan du droit interne monégasque, l'affirmation du juge est catégorique : ni l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 précité, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne fait obligation au Ministre d'État de motiver la décision par laquelle il enjoint à un étranger de quitter le territoire monégasque. Ce faisant, le Tribunal Suprême refuse implicitement mais nécessairement de consacrer une obligation générale de motivation sans texte, et écarte par prétérition les arguments du requérant fondés sur le droit comparé (« le pays voisin ») ainsi que sur l'existence d'un simple projet de loi gouvernemental annoncé dans le cadre du processus d'adhésion au Conseil de l'Europe. Seul le droit positif en vigueur à la date de la décision attaquée est pris en compte par le juge de l'excès de pouvoir. Sur le plan du droit international conventionnel, le Tribunal examine si une telle obligation de motivation pourrait découler de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Le juge écarte cette possibilité en se fondant exclusivement sur l'existence et la portée juridique de la déclaration du Gouvernement princier publiée en annexe à l'Ordonnance Souveraine n° 13330 du 12 février 1998 ayant rendu le Pacte exécutoire à Monaco. Le Tribunal relève qu'en vertu de cette déclaration, l'application de l'article 13 « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ». En donnant plein effet juridique à cette déclaration (qualifiée de « réserve » par le requérant et de « déclaration interprétative » par le Ministre d'État, mais que le Tribunal désigne sobrement sous le terme de « déclaration »), la haute juridiction considère que l'article 13 du PIDCP ne peut modifier ni compléter les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964. Il n'est donc pas nécessaire pour le juge de rechercher si l'article 13 implique en lui-même une obligation de motivation formelle ou si le recours gracieux exercé par le requérant suffisait à en remplir les conditions : la déclaration gouvernementale fait écran à toute remise en cause des textes internes sur le fondement de cet article. Le Tribunal en déduit que le requérant n'est pas fondé à soutenir que la mesure de refoulement est illégale du fait de son absence de motivation. #### 3. L'inapplicabilité des garanties pénales de l'article 19 de la Constitution aux mesures de police des étrangers Dans son troisième considérant (« Considérant, d'autre part... »), le Tribunal Suprême statue sur le moyen tiré de la violation de l'article 19 de la Constitution. Le juge commence par rappeler les termes de la première phrase de cet article, qui dispose que « la liberté et la sûreté individuelles sont garanties ». Toutefois, procédant à une interprétation stricte et globale de cette disposition constitutionnelle, le Tribunal énonce que « les garanties qu'il institue ne s'appliquent qu'en cas de poursuites pénales ou d'arrestations et non dans celui de refoulement ou d'expulsion d'un étranger ». Le juge opère ici une distinction fondamentale quant à la nature juridique des mesures en cause : l'article 19 de la Constitution encadre la procédure pénale et les privations de liberté physique (arrestations, détentions), mais ses garanties sont étrangères aux mesures de police administrative qui, à l'instar du refoulement ou de l'expulsion, se bornent à enjoindre à un individu de quitter le territoire national sans emporter par elles-mêmes d'incarcération ou de poursuite répressive. Par conséquent, le moyen tiré de l'article 19 est écarté comme inopérant (« M. P. O. ne peut utilement se prévaloir de cet article »). #### 4. L'exclusion du droit au séjour du champ d'application de l'article 32 de la Constitution Dans son quatrième considérant (« Considérant, enfin... »), la haute juridiction répond au moyen tiré de la méconnaissance de l'article 32 de la Constitution. Alors que le requérant soutenait qu'en vertu de ce texte, l'étranger jouit dans la Principauté des mêmes droits que le national, le Tribunal Suprême fixe les limites de ce principe constitutionnel en affirmant que « l'article 32 de la Constitution n'a ni pour objet, ni pour effet d'accorder aux étrangers les mêmes droits qu'aux Monégasques en ce qui concerne le séjour sur le territoire de la Principauté ». Le Tribunal consacre ainsi la distinction irréductible, au regard du droit public et du droit international, entre les nationaux et les étrangers quant au droit d'entrer et de demeurer sur le territoire de l'État. Si les étrangers bénéficient en Principauté de la jouissance des droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux, le droit inconditionnel au séjour demeure un attribut exclusif de la nationalité monégasque. Dès lors, en enjoignant à Monsieur P. O. de quitter le territoire sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le Ministre d'État n'a nullement violé l'article 32 de la Constitution. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation rejetant l'intégralité des moyens soulevés, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de M. P. O. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de M. P. O.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 11 mars 2003 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière constitue un jalon majeur du droit administratif et constitutionnel monégasque au début du XXIe siècle. Sa solennité, marquée par la formation de jugement la plus élevée de la juridiction, témoigne de l'importance des questions de principe que le recours de Monsieur P. O. mettait en jeu : le maintien ou l'abandon de la jurisprudence traditionnelle sur la non-motivation des actes administratifs, l'articulation entre les traités internationaux relatifs aux droits de l'homme et l'ordre juridique interne par le prisme des réserves ou déclarations gouvernementales, et enfin la délimitation précise des droits fondamentaux constitutionnels accordés aux étrangers. #### 1. La réaffirmation solennelle du principe traditionnel de non-motivation des mesures de police des étrangers Le premier apport fondamental de l'arrêt réside dans le maintien de la règle jurisprudentielle selon laquelle il n'existe pas, en droit administratif monégasque, d'obligation générale et absolue de motiver les décisions administratives individuelles défavorables, et plus particulièrement les mesures de police des étrangers, en l'absence de texte législatif ou réglementaire l'imposant. Comme le rappelait le requérant lui-même dans ses écritures, cette solution s'inscrivait dans une lignée jurisprudentielle constante établie par le Tribunal Suprême entre 1949 et 1982. En demandant au juge de « tenir compte de l'évolution qui s'est produite depuis un demi-siècle », le requérant tentait de provoquer une création prétorienne du droit, invitant le juge suprême à ériger l'obligation de motivation en principe général du droit applicable même sans texte. Le refus du Tribunal Suprême d'accéder à cette demande s'explique par une conception stricte de l'office du juge et de la séparation des fonctions normatives en Principauté. Le juge administratif constate que l'article 22 de l'Ordonnance Sou
# Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2005, n° 27069 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2005, n° 27069 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/06-13-27069)) Le droit de la police des étrangers constitue, par essence, le point de rencontre névralgique entre l'exercice régalien de la souveraineté étatique et l'exigence de soumission de l'administration au principe de légalité. En Principauté de Monaco, cette dialectique revêt une acuité particulière en raison de l'étroitesse du territoire et de la sensibilité spécifique de son tissu économique aux risques de criminalité financière. La décision rendue le 13 juin 2005 par le Tribunal Suprême, statuant en assemblée plénière en matière administrative dans l'affaire opposant M. F. C. au Ministre d'État, s'inscrit directement dans cette problématique fondamentale. Elle offre une illustration topique des équilibres jurisprudentiels gouvernant le contentieux des mesures d'éloignement, tant sur le terrain de la recevabilité des recours dirigés contre le maintien d'actes administratifs définitifs que sur celui de l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur le pouvoir discrétionnaire de l'autorité de police. Au-delà de la simple résolution d'un litige individuel relatif à l'accès au territoire monégasque, cet arrêt présente un intérêt théorique et pratique majeur à un moment charnière de l'histoire institutionnelle de la Principauté. Rendue quelques mois après l'adhésion de Monaco au Conseil de l'Europe et la signature de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), mais avant la ratification de cet instrument international, la décision éclaire avec une rigueur remarquable les conditions de réception du droit conventionnel dans l'ordre juridique interne monégasque. Parallèlement, elle consolide une architecture contentieuse classique mais protectrice, articulant l'absence d'obligation formelle de motivation des actes de police des étrangers avec l'obligation, pour l'administration, de dévoiler ses motifs devant le juge afin de permettre à ce dernier d'exercer un contrôle effectif de l'exactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse du litige remonte à la fin des années 1980. Le 10 juillet 1987, M. F. C., ressortissant étranger dont la nationalité exacte n'est pas formellement explicitée dans le texte de la décision (non précisé dans la décision), a fait l'objet d'une mesure de refoulement du territoire monégasque édictée par le Ministre d'État. Cette mesure de police administrative, prise sur le fondement des dispositions régissant l'entrée et le séjour des étrangers dans la Principauté, lui interdisait l'accès et le séjour sur le sol monégasque. N'ayant pas été contestée avec succès dans les délais de recours contentieux à l'époque de son édiction, cette décision initiale de refoulement a acquis un caractère définitif. Le dossier révèle que cette mesure d'éloignement trouvait son origine, selon les écritures ultérieures de l'administration, dans des activités jugées suspectes de l'intéressé au sein du milieu des casinos, ainsi que dans l'existence de condamnations pénales prononcées à son encontre par les juridictions italiennes. Plus précisément, il apparaît au fil des échanges contradictoires que M. F. C. avait été condamné en Italie à une peine de trois ans et neuf mois d'emprisonnement pour vol, bien qu'il ait par ailleurs bénéficié d'une relaxe du chef du délit d'association de malfaiteurs et que son casier judiciaire ait également fait mention d'un délit de blessures volontaires correspondant, selon ses dires, à un accident du travail. En outre, des rapports, tant judiciaires que parlementaires, établis notamment en France postérieurement à la mesure initiale de refoulement, ont mis en cause M. F. C. en faisant apparaître des liens supposés avec la mafia et le milieu corse dans le cadre d'activités de blanchiment de capitaux. Fort d'un élément nouveau intervenu dans sa situation juridique personnelle, à savoir un arrêt de la Cour d'appel de Turin en date du 19 novembre 2003 lui accordant le bénéfice de la réhabilitation judiciaire en Italie, M. F. C. a entrepris des démarches afin de pouvoir à nouveau pénétrer et séjourner en Principauté de Monaco. C'est dans ce contexte que, par une lettre adressée au Ministre d'État le 26 juillet 2004, soit dix-sept ans après l'édiction de la mesure initiale, il a sollicité la levée de la décision de refoulement prise à son encontre le 10 juillet 1987. Par une décision matérialisée dans une lettre en date du 14 septembre 2004, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande, maintenant ainsi les effets de la mesure d'éloignement. Cette décision de rejet ne comportait pas l'énoncé des motifs de droit et de fait qui en constituaient le fondement. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus administratif, M. F. C. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête, enregistrée au greffe général le 3 novembre 2004, tendait, à titre principal, à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 14 septembre 2004 refusant de lever la mesure de refoulement et, à titre subsidiaire, à ce que la haute juridiction ordonne une mesure d'instruction enjoignant au Ministre d'État de faire connaître les motifs de son refus. Au soutien de sa requête initiale, le demandeur articulait deux moyens principaux de légalité. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, il soutenait que la décision attaquée était entachée d'illégalité faute de motivation. Selon son argumentation, l'obligation de motiver un tel acte administratif individuel défavorable était devenue impérative depuis l'adhésion de la Principauté de Monaco au Conseil de l'Europe et la signature par cet État de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, il arguait d'un défaut de justification au fond, faisant valoir qu'il n'avait commis aucune infraction sur le territoire de la Principauté et que sa présence ne constituait d'aucune manière une menace de trouble à l'ordre public monégasque. Dans sa contre-requête enregistrée le 23 décembre 2004, le Ministre d'État a conclu au rejet du recours en opposant d'abord une fin de non-recevoir. L'autorité administrative soutenait que la requête était irrecevable en ce qu'elle tendait en réalité à remettre en cause la décision de refoulement du 10 juillet 1987, laquelle était devenue définitive à l'expiration des délais de recours. Subsidiairement, sur le fond, le Ministre d'État contestait toute obligation de motivation, relevant qu'une telle exigence formelle n'était imposée ni par la législation monégasque, ni par la simple adhésion au Conseil de l'Europe, ni par la CEDH dès lors que cette dernière n'avait pas encore fait l'objet d'une ratification par la Principauté. Enfin, dévoilant dans ses écritures contentieuses les motifs de sa décision (rendant ainsi sans objet pratique la demande subsidiaire de mesure d'instruction du requérant), le Ministre d'État exposait que le maintien du refoulement était justifié par les activités suspectes de l'intéressé dans le milieu des casinos, par ses condamnations en Italie — la réhabilitation intervenue dans ce pays n'ayant pas pour effet de le rendre « inoffensif » — ainsi que par les rapports établis en France mettant en lumière ses liens avec la mafia et le milieu corse pour des opérations de blanchiment de capitaux. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique du requérant, enregistrée le 25 janvier 2005. M. F. C. y défendait la recevabilité de son action en précisant que son recours était dirigé non pas contre l'acte initial de 1987, mais contre le maintien de la mesure d'éloignement résultant du refus du 14 septembre 2004. Sur le fond, prenant connaissance des motifs invoqués par l'État, il soutenait que la décision reposait sur des informations matériellement fausses et sur une erreur manifeste d'appréciation. Il faisait valoir sa relaxe pour le délit d'association de malfaiteurs, le caractère selon lui « mineur » de l'infraction ayant donné lieu à condamnation, l'arrêt de réhabilitation de la Cour d'appel de Turin du 19 novembre 2003, et le fait que son casier judiciaire ne mentionnait qu'un délit de blessures volontaires lié à un accident du travail. Il critiquait enfin la légèreté des éléments retenus par l'administration, affirmant que l'État fondait sa décision sur de simples suspicions résultant de « quatre lignes dans un rapport ». Dans sa duplique enregistrée le 25 février 2005, le Ministre d'État a infléchi sa position procédurale. S'il maintenait son exception d'irrecevabilité en tant que la requête critiquerait, directement ou par voie d'exception, la mesure initiale du 10 juillet 1987, il admettait désormais la recevabilité du recours en tant qu'il était dirigé contre la décision refusant de lever ladite mesure. Sur le fond, l'administration persistait à conclure au rejet, réfutant toute inexactitude matérielle des faits : elle soulignait qu'une condamnation à trois ans et neuf mois de prison pour vol ne saurait être qualifiée de condamnation mineure, que la réhabilitation n'avait ni effacé la réalité historique des condamnations ni rendu l'intéressé inoffensif, et que rien ne permettait de mettre en doute le sérieux des énonciations contenues dans les rapports le mettant en cause, excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation. Par ordonnance du 25 mars 2005, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 13 juin 2005, au cours de laquelle la juridiction, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, a entendu le rapport du vice-président Pierre Delvolvé, les plaidoiries des conseils des parties et les conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême soulevait une triple interrogation juridique touchant successivement à la procédure contentieuse, au droit formel des actes administratifs dans son rapport avec le droit international, et au contrôle juridictionnel de fond des mesures de police. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, le juge administratif suprême devait déterminer si le destinataire d'une mesure de police administrative à effet continu — telle qu'une décision de refoulement du territoire — devenue définitive faute d'avoir été attaquée dans le délai de recours contentieux, est recevable à contester par la voie du recours pour excès de pouvoir le refus ultérieur de l'autorité administrative de lever cette mesure. En d'autres termes, le caractère définitif de l'acte initial fait-il obstacle à la recevabilité d'un recours dirigé contre le refus de son abrogation ? En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe, la question posée était celle de savoir si la décision par laquelle le Ministre d'État refuse d'abroger une mesure de refoulement est soumise à une obligation formelle de motivation. Plus spécifiquement, il s'agissait de déterminer si, en l'absence de texte législatif ou réglementaire interne l'imposant, une telle obligation pouvait découler de l'adhésion de la Principauté au Conseil de l'Europe et de la seule signature, non encore suivie de ratification, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En troisième et dernier lieu, sur le terrain de la légalité interne, le Tribunal Suprême devait apprécier l'étendue de son contrôle sur les motifs de fond révélés par l'administration en cours d'instance. Il lui appartenait de vérifier si le Ministre d'État pouvait légalement, sans reposer sur des faits matériellement inexacts ni commettre d'erreur manifeste d'appréciation quant à la persistance d'une menace pour l'ordre public, refuser de lever un refoulement ancien en se fondant sur des condamnations pénales étrangères ayant pourtant fait l'objet d'une réhabilitation judiciaire, ainsi que sur des rapports judiciaire et parlementaire mettant en cause le requérant dans des activités suspectes postérieures à la décision initiale d'éloignement. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces différentes questions et conclure au rejet au fond de la requête après l'avoir déclarée recevable, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande clarté méthodologique, structuré en trois étapes distinctes qui épousent l'ordre logique d'examen des moyens contentieux. #### 1. L'affirmation de la recevabilité du recours par la qualification de refus d'abrogation Abordant au préalable la fin de non-recevoir initialement soulevée par l'administration, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique précise de l'objet de la demande de M. F. C. Loin de s'arrêter à la formulation littérale employée par les parties qui évoquaient un refus de « lever » la mesure de refoulement, le juge restitue à l'opération sa véritable nature juridique au sein de la théorie générale de l'acte administratif unilatéral. Il relève ainsi que la requête tend « non à l'annulation de la mesure de refoulement du 10 juillet 1987, qui est devenue définitive, mais seulement à l'annulation du refus de lever cette mesure pour l'avenir, c'est-à-dire de l'abroger ». Cette distinction entre le retrait (disparition rétroactive de l'acte) ou l'annulation de l'acte initial, d'une part, et l'abrogation (disparition de l'acte pour le seul avenir), d'autre part, est fondamentale. Une mesure de refoulement n'épuise pas ses effets à l'instant de son édiction ; elle produit des effets juridiques continus dans le temps en interdisant de manière permanente à l'étranger de pénétrer et de séjourner sur le territoire. Dès lors, si l'expiration du délai de recours contentieux cristallise définitivement la légalité de l'acte initial pour le passé, elle ne saurait figer éternellement l'ordonnancement juridique pour l'avenir. En qualifiant la demande du 26 juillet 2004 de demande d'abrogation, le Tribunal Suprême reconnaît que le refus opposé le 14 septembre 2004 constitue une décision administrative nouvelle, détachable de l'acte de 1987 en ce qu'elle statue sur le maintien de la mesure pour l'avenir au regard des circonstances de droit et de fait existant à la date de ce refus. Ayant cette fin précise, la requête est jugée pleinement recevable. #### 2. L'exclusion de toute obligation de motivation sur le fondement du droit interne et du droit conventionnel non ratifié Sur le fond, le Tribunal Suprême examine d'abord le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation. Il rappelle au préalable le cadre normatif interne en citant le premier alinéa de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes duquel : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Procédant à une lecture stricte des textes en vigueur, la haute juridiction constate que ni cette disposition spécifique de l'ordonnance de 1964, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire en vigueur en Principauté ne fait obligation au Ministre d'État de motiver la décision initiale de refoulement d'un étranger, non plus que la décision par laquelle il refuse de lever (c'est-à-dire d'abroger) une telle mesure. Par application du principe du parallélisme des formes et en l'absence de texte général imposant la motivation des actes administratifs individuels défavorables à l'époque des faits, le silence des textes vaut dispense de motivation formelle dans l'instrumentum même de la décision notifiée à l'administré. Surtout, le Tribunal Suprême écarte l'argumentation novatrice du requérant qui tentait de puiser cette obligation dans l'ordre juridique européen. Le juge affirme avec netteté que cette obligation « ne peut résulter non plus, en tout état de cause, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui, n'ayant pas été ratifiée, n'est pas entrée dans l'ordre juridique de la Principauté ». La motivation est ici d'une rigueur constitutionnelle et internationaliste absolue : la simple signature d'un traité international par l'exécutif, fût-elle accompagnée de l'adhésion politique à une organisation internationale telle que le Conseil de l'Europe, ne suffit pas à intégrer les normes conventionnelles dans l'ordre juridique interne. En l'absence de ratification, la Convention est dépourvue d'applicabilité directe devant le juge interne. L'emploi de la locution « en tout état de cause » laisse d'ailleurs entendre, à titre surabondant, que même si la Convention avait été en vigueur, il n'est nullement certain qu'elle eût imposé une telle obligation de motivation en matière de police des étrangers (les garanties procédurales relatives à l'éloignement des étrangers relevant au demeurant de protocoles spécifiques ou d'une jurisprudence restrictive quant au champ d'application de l'article 6 de la CEDH). #### 3. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de l'absence d'erreur manifeste d'appréciation Bien que l'administration ne soit pas tenue de motiver formellement sa décision lors de son édiction, elle ne dispose pas pour autant d'un pouvoir arbitraire échappant au contrôle du juge. Le Ministre d'État ayant exposé les raisons de son refus dans ses mémoires en défense, le Tribunal Suprême exerce son office de juge de l'excès de pouvoir sur la légalité interne des motifs ainsi révélés. Le contrôle juridictionnel se déploie ici selon la grille classique du contrôle restreint, adaptée à l'étendue du pouvoir discrétionnaire que l'article 22 de l'ordonnance souveraine du 19 mars 1964 (« Le Ministre d'État pourra... ») confère à l'autorité de police. Ce contrôle comporte deux volets successifs : Premièrement, le juge exerce un contrôle entier sur l'exactitude matérielle des faits invoqués par l'administration. Analysant les pièces versées aux débats, le Tribunal Suprême relève qu'il résulte du dossier que la décision attaquée a été prise au vu de deux séries d'éléments : d'une part, des condamnations prononcées en Italie contre le requérant ; d'autre part, des rapports, de nature judiciaire et parlementaire, mettant en cause M. F. C. dans des activités suspectes postérieurement à la mesure initiale de refoulement de 1987. Examinant les critiques factuelles du requérant (qui invoquait sa relaxe partielle, sa réhabilitation et le caractère prétendument succinct des rapports), le Tribunal constate souverainement « qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces faits soient matériellement inexacts ». La réalité historique de la condamnation pour vol à trois ans et neuf mois d'emprisonnement (nonobstant la réhabilitation ultérieure qui n'efface pas l'existence matérielle des faits passés du point de vue de la police administrative) ainsi que l'existence effective des rapports officiels mettant en cause l'intéressé postérieurement à 1987 sont donc établies. Deuxièmement, une fois la matérialité des faits vérifiée, le juge contrôle l'appréciation à laquelle s'est livrée l'autorité administrative pour déterminer si ces faits justifiaient le maintien de la mesure au regard des nécessités de l'ordre public. En cette matière de haute police, le juge ne substitue pas sa propre appréciation d'opportunité à celle du Ministre d'État ; il se limite à vérifier l'absence de disproportion flagrante ou d'illogisme grossier à travers le prisme de l'erreur manifeste d'appréciation. Le Tribunal Suprême juge qu'« en se fondant sur ces faits pour estimer que la présence de M. F. C. sur le territoire monégasque constituait toujours une menace pour l'ordre public, le Ministre d'État n'a pas commis d
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 novembre 2002, n° 26952 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 novembre 2002, n° 26952 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/11-05-26952)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans l'exercice d'une mesure de police administrative des étrangers frappant un dirigeant de société établi sur le territoire monégasque depuis de nombreuses années. Le requérant, Monsieur I. I. (également désigné sous les initiales L. I. I. dans les visas de la décision), exerçait une activité professionnelle en Principauté de Monaco depuis l'année 1984, après avoir travaillé antérieurement à cette date au sein d'un cabinet anglais installé à Monaco. Dans le cadre de ses activités, il occupait les fonctions de président-administrateur délégué d'une société anonyme monégasque dénommée « Bureau d'administration de services et d'études » (ci-après désignée sous le sigle SAM BASE). Selon les éléments exposés par l'administration monégasque au cours de l'instruction, l'activité professionnelle de Monsieur I. I. a attiré défavorablement l'attention des services de police pendant plusieurs années en raison de faits qualifiés par l'autorité publique comme étant d'une gravité particulière. Plus précisément, le nom de l'intéressé est apparu dans des dossiers relatifs à la mise en place d'un réseau international de sociétés ayant pour objet de blanchir ou de receler des fonds provenant d'opérations frauduleuses. De manière récurrente, ce dirigeant a été mis en cause dans le cadre d'opérations de blanchiment de capitaux. Ces soupçons et implications ont conduit à ce que Monsieur I. I. soit entendu à plusieurs reprises par les autorités compétentes en exécution de commissions rogatoires internationales. Du point de vue du requérant, ces auditions s'expliquaient par des utilisations abusives de son nom ou des structures qu'il dirigeait, sans qu'aucun rôle actif ne puisse lui être imputé. Il faisait ainsi valoir que ses interventions devant les autorités judiciaires ou policières depuis son installation en 1984 se résumaient à deux affaires distinctes : 1. En premier lieu, au cours de l'année 1997, une société immatriculée sur l'île de Man, avec laquelle il avait entretenu des relations professionnelles avant 1984 lorsqu'il exerçait au sein du cabinet anglais précité, avait fait usage à son insu de son patronyme ainsi que de l'adresse dudit cabinet. Entendu sur commission rogatoire à ce sujet, il avait manifesté son étonnement quant à son implication dans ce dossier. 2. En second lieu, au cours de la période 1999-2000, une entité dénommée société T. F. C. L., dont le contrat avec la SAM BASE avait pourtant fait l'objet d'une résiliation depuis plus d'un mois, s'était néanmoins domiciliée auprès de la SAM BASE. Cette domiciliation irrégulière avait servi à l'expédition d'un courrier adressé à l'un des correspondants de cette société afin de proposer ses services pour la constitution d'une structure *off shore*. Lors de son audition sur commission rogatoire internationale concernant cet épisode, Monsieur I. I. avait présenté des justificatifs établissant la rupture de toute relation contractuelle ou d'affaires avec la société T. F. C. L. à la date d'envoi du courrier litigieux. Nonobstant ces explications, la persistance des renseignements défavorables recueillis par les services de police a conduit les autorités monégasques à prendre une première série de mesures administratives à l'encontre de l'intéressé le 28 avril 2000. À cette date, Monsieur I. I. s'est vu retirer sa carte de résident privilégié. Concomitamment à ce retrait de titre de séjour, l'administration lui a adressé un « avertissement solennel ». Aux termes de cette mise en garde officielle, il lui était expressément signifié qu'à défaut d'exercer désormais son activité professionnelle dans le strict respect de la légalité monégasque, une mesure de refoulement du territoire serait prononcée à son encontre. Postérieurement à cet avertissement du 28 avril 2000, les services de police ont été avisés que Monsieur I. I. ne tenait pas compte de la mise en garde qui lui avait été adressée et qu'il poursuivait ses opérations illicites sur le territoire de la Principauté de Monaco. Considérant que la présence de cet étranger constituait dès lors une menace pour l'ordre public, le Ministre d'État a pris, par une décision en date du 18 avril 2001, une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Monsieur I. I., sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette mesure d'éloignement, Monsieur I. I. a saisi le Tribunal suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête initiale a été enregistrée au greffe général le 20 juillet 2001. Elle tendait à l'annulation de la décision administrative individuelle du 18 avril 2001 par laquelle le Ministre d'État avait édicté son refoulement. La procédure devant le Tribunal suprême a connu une étape préalable déterminante, révélatrice des exigences probatoires de la haute juridiction en matière de police des étrangers. En effet, le dossier initialement soumis ne permettant pas au juge d'exercer pleinement son office — très probablement en raison d'une absence de motivation formelle de l'acte attaqué ou d'une insuffisance des éléments communiqués en défense par l'administration dans un premier temps (les premières conclusions de rejet du Ministre d'État étant mentionnées indirectement dans les visas) —, le Tribunal suprême a rendu une décision avant dire droit le 13 mars 2002. Par cette décision avant dire droit du 13 mars 2002, la juridiction a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, « tous éléments permettant au Tribunal suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». Cette mesure d'instruction ordonnée par le juge administratif suprême a relancé le débat contradictoire entre les parties. Déférant à cette invitation juridictionnelle, le Ministre d'État a déposé de nouvelles observations, enregistrées au greffe général le 12 avril 2002, soit dans le délai d'un mois imparti. Par ce mémoire, le représentant de l'État persistait dans ses conclusions antérieures tendant au rejet de la requête en annulation. Au soutien de la légalité de sa décision du 18 avril 2001, le Ministre d'État exposait de manière détaillée les motifs de fait ayant justifié l'éloignement du requérant : * La qualité de président-administrateur délégué de la SAM BASE de Monsieur I. I. ; * Sa mise en cause récurrente dans des opérations de blanchiment de capitaux ; * La citation de son nom dans l'établissement d'un réseau international de sociétés destiné au blanchiment ou au recel de fonds d'origine frauduleuse ; * Ses multiples auditions effectuées en exécution de commissions rogatoires internationales ; * L'existence de l'avertissement solennel du 28 avril 2000 couplé au retrait de sa carte de résident privilégié, le menaçant explicitement de refoulement s'il n'exerçait pas son activité dans le respect de la légalité monégasque ; * Le fait que l'intéressé ait ignoré cet avertissement et que les services de police aient été informés de la poursuite de ses opérations illicites à Monaco. En réplique à ces observations ministérielles, le requérant a déposé un mémoire en réponse, enregistré le 15 mai 2002. Maintenant ses conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir par les mêmes moyens que ceux développés dans sa requête initiale, Monsieur I. I. s'attachait à réfuter la matérialité et l'interprétation des faits avancés par l'administration. Ses prétentions s'articulaient autour de la contestation de ce qu'il qualifiait d'« affirmations erronées de l'État » : * Il détaillait les circonstances des deux seules affaires (celle de la société de l'île de Man en 1997 et celle de la société T. F. C. L. en 1999-2000) dans lesquelles il affirmait être intervenu depuis le début de son activité à Monaco en 1984 ; * Il soutenait avoir démontré lors des commissions rogatoires internationales qu'il n'avait joué aucun rôle actif dans ces deux dossiers, ayant été victime d'usurpations de nom, d'adresse ou de domiciliation post-résiliation contractuelle ; * Surtout, sur le terrain de la charge de la preuve et de la réalité des motifs postérieurs à la mise en garde administrative, il arguait qu'en l'absence de toute précision apportée par le mémoire du Ministre d'État sur la nature des activités postérieures au 28 avril 2000, « aucun fait nouveau » ne pouvait être retenu à sa charge depuis l'avertissement solennel dont il avait fait l'objet. L'instruction étant close par le dépôt de ces écritures et des pièces jointes au dossier, le Président du Tribunal suprême a, par une ordonnance du 13 septembre 2002, renvoyé l'affaire à l'audience publique du 5 novembre 2002. Lors de cette audience, le Tribunal suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, a entendu le rapport de Monsieur Michel Bernard, membre du Tribunal, les plaidoiries de Maître Escaut, avocat-défenseur pour Monsieur I. I., et de Maître Molinié, avocat aux Conseils pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire posait au Tribunal suprême une question classique mais fondamentale du contentieux administratif de la police des étrangers, touchant à la fois à l'étendue du contrôle juridictionnel et au régime probatoire applicable aux mesures de refoulement prises pour des motifs d'ordre public : **Dans quelle mesure et selon quelles modalités de preuve le juge de l'excès de pouvoir contrôle-t-il la légalité interne d'une décision de refoulement du territoire monégasque fondée sur des renseignements de police faisant état de l'implication récurrente et persistante d'un ressortissant étranger dans des opérations de blanchiment de capitaux, lorsque l'intéressé conteste l'exactitude matérielle des faits ainsi que l'existence de faits nouveaux postérieurs à un avertissement administratif préalable ?** Cette problématique principale se décomposait en deux sous-questions techniques que la haute juridiction devait successivement trancher : 1. Sur le plan de l'établissement des faits (contrôle de l'exactitude matérielle) : les informations issues des services de police et invoquées par le Ministre d'État en cours d'instance suffisent-elles à établir la matérialité des agissements reprochés au requérant, ou les dénégations circonstanciées de ce dernier permettent-elles de démontrer l'inexactitude matérielle des motifs de l'acte ? 2. Sur le plan de la qualification juridique et de l'adéquation de la mesure (contrôle de l'appréciation administrative) : à supposer les faits matériellement établis, le Ministre d'État a-t-il commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant que la présence de l'intéressé constituait une menace pour l'ordre public justifiant son refoulement du territoire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal suprême dans sa décision du 5 novembre 2002 se caractérise par sa concision, sa structure syllogistique rigoureuse et son rattachement direct à la mesure d'instruction préalablement ordonnée le 13 mars 2002. La motivation s'articule en quatre temps distincts au sein d'un unique considérant. #### 1. Le rappel du cadre probatoire instauré par la décision avant dire droit Le Tribunal suprême débute sa motivation en faisant expressément référence à sa décision avant dire droit du 13 mars 2002 par laquelle il avait invité le Ministre d'État à produire tous les éléments lui permettant d'exercer son contrôle de légalité sur la mesure de refoulement. En procédant ainsi, la juridiction rappelle implicitement mais nécessairement le principe selon lequel le pouvoir discrétionnaire dont dispose l'autorité administrative en matière de police des étrangers ne saurait faire obstacle au contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir, garanti par l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque visé par l'arrêt. Si l'administration n'est éventuellement pas tenue de motiver formellement l'acte de refoulement lors de son édiction, elle a l'obligation, face à une contestation contentieuse, de révéler au juge administratif les motifs de fait et de droit qui constituent le fondement de sa décision. #### 2. La synthèse des motifs factuels produits par l'autorité administrative Dans un deuxième temps, le juge prend acte de la réponse apportée par l'exécutif à son injonction d'instruction. Il relève que le Ministre d'État « a fait savoir qu'il ressort des renseignements en possession des services de police » trois séries d'éléments factuels cumulatifs concernant Monsieur I. I. : * L'ancienneté et la gravité du comportement : l'intéressé a, « depuis quelques années », attiré défavorablement l'attention des services de police à l'occasion de « faits d'une gravité particulière » ; * La nature spécifique des activités reprochées : il a été mis en cause « de manière récurrente dans le cadre d'opérations de blanchiment de capitaux » ; * La persistance du comportement malgré une mise en garde : en dépit de l'avertissement solennel qui lui avait été adressé le 28 avril 2000, il a « poursuivi ses opérations illicites à Monaco ». On observe ici que le Tribunal suprême accepte de prendre en considération des « renseignements en possession des services de police » tels qu'exposés par le Ministre d'État dans ses écritures contentieuses pour identifier les motifs de l'acte attaqué. #### 3. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et l'attribution de la charge de la preuve Le troisième temps du raisonnement constitue le pivot de la décision sur le plan probatoire. Ayant exposé les faits allégués par l'administration et disposant par ailleurs des dénégations du requérant (qui soutenait n'avoir été mêlé à son insu qu'à deux affaires anciennes et niait tout fait nouveau postérieur au 28 avril 2000), le Tribunal suprême tranche le conflit de preuves par une formule lapidaire mais techniquement très précise : « Considérant [...] qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces faits soient matériellement inexacts ; » Par cette formulation négative (« il ne ressort pas [...] que ces faits soient matériellement inexacts »), la haute juridiction exerce un plein contrôle sur l'exactitude matérielle des faits ayant motivé la décision administrative. Toutefois, la manière dont ce contrôle est opéré révèle une dialectique de la preuve favorable à l'administration dès lors que celle-ci a satisfait à son obligation de communication des motifs. En effet, une fois que le Ministre d'État a exposé de manière cohérente et circonstanciée le contenu des renseignements de police (mises en cause récurrentes pour blanchiment, commissions rogatoires, avertissement de 2000, signalement policier de poursuite des activités), le juge considère que ces éléments bénéficient d'une présomption de réalité suffisante. Il appartient alors au requérant d'apporter des éléments probants susceptibles de démontrer l'inexactitude matérielle de ces faits. En l'espèce, les explications fournies par Monsieur I. I. sur les deux affaires de 1997 et 1999-2000 et sa simple dénégation quant à l'absence de faits postérieurs à avril 2000 n'ont pas été jugées suffisantes par le Tribunal pour renverser les affirmations issues des renseignements policiers. Les faits avancés par l'État sont donc tenus pour matériellement exacts. #### 4. Le contrôle restreint de la qualification juridique et de la mesure : l'absence d'erreur manifeste d'appréciation Dans le quatrième et dernier temps de son raisonnement, le Tribunal suprême passe du contrôle de la matérialité des faits au contrôle de l'appréciation portée par l'administration sur ces faits au regard des exigences légales de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964. Le juge énonce : « [...] qu'en se fondant sur lesdits faits pour estimer que la présence de M. I. I. sur le territoire monégasque constituait une menace pour l'ordre public et pour prendre la mesure de refoulement attaquée, le Ministre d'État n'a pas commis une erreur manifeste d'appréciation ; » La haute juridiction consacre ainsi l'exercice d'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, sur deux opérations intellectuelles réalisées par le Ministre d'État : * D'une part, l'appréciation selon laquelle les faits matériellement établis (l'implication récurrente et persistante dans des opérations de blanchiment de capitaux malgré un avertissement solennel) permettent de considérer que la présence de l'étranger sur le territoire monégasque constitue une « menace pour l'ordre public » ; * D'autre part, le choix de la mesure de police elle-même, à savoir la décision de prononcer le refoulement du territoire sur le fondement de cette menace. Au vu de la gravité particulière des faits de blanchiment de capitaux et de l'inefficacité de la mesure intermédiaire qu'avait constituée l'avertissement solennel accompagné du retrait de la carte de résident privilégié un an plus tôt, le juge estime que l'appréciation du Ministre d'État n'est entachée d'aucune disproportion ou erreur grossière. La légalité interne de la décision du 18 avril 2001 étant ainsi entièrement validée, la requête en annulation est rejetée comme non fondée. ### C. Le dispositif Le Tribunal suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de M. I. I. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de M. I. I.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur I. I. c/ Ministre d'État* du 5 novembre 2002 constitue un jalon majeur de la jurisprudence administrative monégasque relative au droit des étrangers et au contrôle des actes de police administrative. Elle s'inscrit dans un mouvement d'approfondissement du contrôle juridictionnel tout en préservant la marge d'appréciation souveraine de l'État dans la protection de son ordre public, notamment face aux défis contemporains de la délinquance financière internationale. #### 1. L'articulation entre l'absence de motivation formelle, l'instruction juridictionnelle et le contrôle des motifs Pour saisir pleinement la portée de cet arrêt du 5 novembre 2002, il est indispensable de le lire en conjonction avec la décision avant dire droit du 13 mars 2002 qu'il vise expressément. En droit administratif monégasque, les mesures de police des étrangers régies par l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, telles que le refoulement, ont longtemps été caractérisées par un large pouvoir discrétionnaire de l'exécutif, se traduisant notamment par l'absence d'obligation de motivation formelle dans le corps même de l'acte administratif notifié à l'intéressé. Toutefois, l'absence d'obligation de motiver formellement un acte administratif ne signifie nullement que cet acte puisse être dépourvu de motifs légaux ou qu'il échappe au contrôle du juge de l'excès de pouvoir institué par l'article 90 B 1° de la Constitution. La présente affaire illustre avec éclat la méthode d'instruction inspirée de la jurisprudence administrative française (telle qu'issue du célèbre arrêt *Barel* du Conseil d'État français) et adaptée par le Tribunal suprême : lorsque l'administration garde le silence sur les motifs de sa décision ou se borne à des formules stéréotypées, le juge administratif utilise ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'autorité publique à dévoiler les raisons de fait et de droit qui ont présidé à son choix. En invitant le Minist
# Tribunal Suprême de Monaco, 31 janvier 1975, n° 27503 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 31 janvier 1975, n° 27503 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1975/01-31-27503)) La décision rendue le 31 janvier 1975 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en matière constitutionnelle dans l’affaire opposant le sieur C. au Ministre d’État, constitue un jalon fondamental du droit public monégasque. Bien que d'une grande concision formelle, cet arrêt cristallise des problématiques d'une densité théorique et pratique exceptionnelle : il se situe au point de confluence exact entre le procès pénal, le contentieux constitutionnel par voie d'exception préjudicielle, la garantie fondamentale de la légalité des délits et des peines, et les limites structurelles de l'office du juge face à la conduite des relations internationales de la Principauté. Au cœur de cette affaire se trouve l’Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. Ce texte, édicté par le pouvoir exécutif, comportait en ses articles 18 et 19 des sanctions pénales incluant des peines privatives de liberté. Poursuivi devant les juridictions judiciaires, le requérant contestait la conformité d'un tel dispositif répressif d'origine réglementaire au regard de l'article 20 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, qui consacre le principe selon lequel nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi. Toutefois, l'Ordonnance Souveraine litigieuse n'était pas un acte réglementaire autonome ordinaire : elle avait été prise pour l'application de la Convention de voisinage signée à Paris le 18 mai 1963 entre la France et la Principauté de Monaco, elle-même rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 3039 du 19 août 1963. Saisi sur renvoi de la Cour d'appel d'un recours en appréciation de validité, le Tribunal Suprême était ainsi confronté à un dilemme majeur de droit constitutionnel et international : le juge constitutionnel peut-il contrôler la validité interne d'une Ordonnance Souveraine édictant des peines privatives de liberté, lorsque cette ordonnance a pour objet de mettre en œuvre une obligation internationale imposant à la Principauté d'harmoniser sa législation avec celle de la France ? En refusant d'exercer son contrôle au motif que les dispositions attaquées ne sont pas détachables de la Convention de voisinage et touchent à l'exercice même de la souveraineté monégasque dans ses rapports conventionnels avec la France, la Haute Juridiction consacre avec éclat la théorie des actes de gouvernement en matière constitutionnelle. Pour saisir toute la richesse de cette décision de principe, il convient d'examiner successivement le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine du juge constitutionnel (I), la question de droit posée ainsi que l'architecture de la solution retenue par le Tribunal Suprême (II), avant d'analyser la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette immunité juridictionnelle (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême trouve sa source dans un contentieux répressif lié à la police des étrangers (A), qui a donné lieu à la mise en œuvre du mécanisme délicat de la question préjudicielle d'appréciation de validité devant le juge constitutionnel (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Les circonstances factuelles précises ayant conduit à la mise en cause initiale du sieur C. devant les juridictions répressives monégasques ne sont pas détaillées dans le texte de la décision commentée (non précisé dans la décision). Néanmoins, les visas et les motifs de l'arrêt permettent de reconstituer avec certitude le cadre normatif dans lequel s'inscrivait la poursuite. Le sieur C. faisait l'objet d'une procédure judiciaire pendante devant la Cour d'appel de Monaco. Dans le cadre de cette instance, il se voyait opposer ou appliquer les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, texte régissant les conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Plus spécifiquement, le litige au principal mobilisait les articles 18 et 19 de cette Ordonnance Souveraine, lesquels prévoyaient des sanctions pénales et, plus exactement, « des peines privatives de liberté » destinées à réprimer les infractions à la réglementation sur l'entrée et le séjour des étrangers. Estimant que le pouvoir exécutif ne pouvait valablement instituer par voie d'Ordonnance Souveraine des peines d'emprisonnement sans méconnaître les prérogatives exclusives du législateur en matière pénale, le sieur C. a soulevé, devant le juge judiciaire, une exception d'illégalité (et plus précisément d'inconstitutionnalité) dirigée contre les articles 18 et 19 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964. En droit monégasque, les juridictions de l'ordre judiciaire ne disposent pas d'une plénitude de compétence pour apprécier elles-mêmes la conformité à la Constitution des Ordonnances Souveraines lorsque cette contestation met en jeu les droits et libertés constitutionnellement garantis. Conformément à la répartition des compétences juridictionnelles propre à la Principauté, la contestation sérieuse de la validité constitutionnelle d'un tel acte réglementaire au cours d'une instance judiciaire constitue une question préjudicielle qui impose au juge du fond de surseoir à statuer et de renvoyer les parties à se pourvoir devant le Tribunal Suprême. C'est précisément ce mécanisme qui a enclenché le parcours procédural devant la Haute Juridiction. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par un arrêt rendu le 11 avril 1974 dans la cause du sieur C., la Cour d'appel de Monaco a accueilli le moyen tiré de l'exception d'illégalité soulevée par l'intéressé et lui a imparti un délai de deux mois pour saisir la juridiction compétente aux fins de trancher cette question préjudicielle. Respectant le délai qui lui était ainsi assigné par le juge judiciaire, le sieur C. a déposé, le 20 mai 1974, une requête devant le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en matière constitutionnelle. Aux termes de cette requête, le demandeur sollicitait de la Haute Juridiction, d'une part, « l'appréciation de la validité de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 » et, d'autre part, concluait formellement « à l'annulation de ses articles 18 et 19 ». Au soutien de ses prétentions, le requérant développait un moyen unique de fond mais d'une redoutable efficacité apparente : il faisait valoir que ladite ordonnance était contraire à l'article 20 de la Constitution. Cet article 20, situé dans le Titre III de la Constitution consacré aux libertés et droits fondamentaux, pose le principe de la légalité criminelle. Pour le sieur C., dès lors que les articles 18 et 19 de l'Ordonnance Souveraine édictaient des peines privatives de liberté sans reposer sur une loi votée par le Conseil National, ils violaient directement la garantie constitutionnelle de l'article 20. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 22 juillet 1974, tendant à ce que le Tribunal Suprême déclare la requête irrecevable ou, à tout le moins, non fondée. L'argumentation gouvernementale s'articulait de manière très structurée autour de trois moyens successifs, mêlant fins de non-recevoir procédurales, exception d'incompétence radicale et défense au fond : 1. **Sur l'irrecevabilité tirée de la tardiveté :** En premier lieu, le Ministre d'État soutenait que la requête présentée le 20 mai 1974 était irrecevable comme tardive, dès lors qu'elle tendait à l'annulation des dispositions attaquées. En effet, le recours direct en annulation contre une Ordonnance Souveraine datant du 19 mars 1964 était depuis longtemps forclos au regard du délai de recours contentieux de droit commun. Le Ministre d'État exploitait ici la maladresse rédactionnelle de la requête du sieur C., qui avait conclu à « l'annulation » des articles 18 et 19 au lieu de se borner à en demander la déclaration d'invalidité sur renvoi préjudiciel. 2. **Sur l'irrecevabilité tirée de l'incompétence juridictionnelle (la théorie de l'acte de gouvernement) :** En second lieu, l'Exécutif opposait une fin de non-recevoir radicale en affirmant que la requête échappait « à la compétence de toute juridiction, comme mettant en cause un acte de gouvernement ». Selon le Ministre d'État, l'Ordonnance Souveraine n° 3153 ne pouvait être dissociée des relations internationales entre Monaco et la France. 3. **Sur le mal-fondé subsidiaire de la requête :** Enfin, à titre subsidiaire sur le fond, le Ministre d'État défendait la parfaite constitutionnalité du texte. Il faisait valoir que l'Ordonnance Souveraine litigieuse, prise dans le cadre de l'article 68 de la Constitution (relatif au pouvoir réglementaire du Prince pour l'exécution des lois et pour l'application des traités ou accords internationaux), était conforme à l'article 20 de la Constitution. Pour opérer cette conciliation, le Ministre d'État soutenait que « la Convention de voisinage du 18 mai 1963 comporte habilitation du pouvoir réglementaire à édicter des sanctions pénales ». Autrement dit, le traité international tiendrait lieu de fondement législatif ou d'habilitation constitutionnelle permettant au pouvoir exécutif de déroger au monopole de la loi formelle en matière pénale. L'instruction de l'affaire s'est achevée par le rapport de M. René-Jean Dupuy, Membre suppléant du Tribunal Suprême, suivi des plaidoiries de Maître Marquilly pour le requérant et de Maître George pour le Ministre d'État, ainsi que des conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Saisi de cette argumentation croisée, le Tribunal Suprême devait résoudre un problème juridique à double détente, mêlant recevabilité procédurale et compétence matérielle face aux actes liés aux relations internationales (A). La réponse apportée par la Haute Juridiction se déploie dans une motivation rigoureuse qui opère un tri chirurgical au sein des conclusions du requérant avant de consacrer une immunité de juridiction au profit de l'ordonnance attaquée (B), aboutissant à un dispositif de rejet intégral (C). ### A. Le problème juridique posé La présente affaire posait au Tribunal Suprême, siégeant en matière constitutionnelle au titre de l'article 90 de la Constitution, deux questions de droit distinctes mais complémentaires : La première question, d'ordre strictement procédural, concernait l'office du juge de l'appréciation de validité face à des conclusions mal dirigées : **Une requête introduite sur renvoi préjudiciel de l'autorité judiciaire aux fins d'appréciation de la validité d'une Ordonnance Souveraine est-elle globalement irrecevable lorsque le requérant y joint formellement des conclusions tendant à l'annulation dudit texte ?** Il s'agissait de déterminer si l'irrecevabilité manifeste des conclusions en annulation (pour tardiveté et méconnaissance de la nature du recours sur renvoi) contaminait l'ensemble de la requête ou si le juge constitutionnel pouvait requalifier et diviser les conclusions pour sauver la recevabilité du recours en appréciation de validité. La seconde question, de nature substantielle et institutionnelle, touchait à la délimitation des frontières du contrôle de constitutionnalité : **Le Tribunal Suprême est-il compétent pour contrôler, au regard du principe de légalité des peines garanti par l'article 20 de la Constitution, la validité d'une Ordonnance Souveraine édictant des peines privatives de liberté, lorsque cette ordonnance a été prise sur le visa et pour l'exécution d'une convention internationale (en l'espèce la Convention de voisinage franco-monégasque du 18 mai 1963) obligeant la Principauté à maintenir sa législation en harmonie avec la législation française ?** En d'autres termes, une telle ordonnance constitue-t-elle un acte administratif réglementaire détachable, soumis au respect des droits fondamentaux internes, ou participe-t-elle de la nature des actes de gouvernement et de l'exercice de la souveraineté internationale, échappant de ce fait à tout contrôle juridictionnel de légalité et de constitutionnalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême pour répondre à ces deux interrogations procède en deux temps nettement distingués dans la structure de l'arrêt : il écarte d'abord l'obstacle procédural par une interprétation constructive de la requête tout en sanctionnant l'excès des conclusions d'annulation, avant d'opposer sur le fond de la validité une fin de non-recevoir radicale fondée sur la non-détachabilité de l'acte par rapport à la Convention internationale. #### 1. Le sauvetage du recours en appréciation de validité et le rejet des conclusions à fin d'annulation Face à la première fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État — qui tentait d'obtenir le rejet global de la requête pour tardiveté en l'assimilant à un recours pour excès de pouvoir —, le Tribunal Suprême fait preuve d'un réalisme procédural remarquable, fidèle à l'esprit de la question préjudicielle. Dès son premier considérant, la Haute Juridiction pose que « si la requête conclut formellement à l'annulation des articles 18 et 19 de l'Ordonnance Souveraine sus visée, il résulte de l'ensemble des termes de ladite requête qu'elle a bien pour objet l'appréciation de validité desdites dispositions ». Par cette lecture téléologique, le Tribunal Suprême refuse de s'arrêter à la lettre maladroite du dispositif de la requête rédigée par le conseil du sieur C. Il restitue à l'acte introductif d'instance sa véritable nature juridique au regard du visa de l'arrêt de la Cour d'appel du 11 avril 1974 et des articles 13 et 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Toutefois, cette bienveillance interprétative ne conduit pas le juge à méconnaître la distinction fondamentale des contentieux. Statuant spécifiquement « Sur les conclusions à fin d'annulation », le Tribunal énonce sèchement dans son deuxième considérant « que le requérant n'est pas recevable à joindre à sa demande d'appréciation de la validité des articles 18 et 19 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 des conclusions d'annulation ». La solution est d'une orthodoxie procédurale absolue. Le recours en appréciation de validité sur renvoi de l'autorité judiciaire est un contentieux incident et déclaratoire : le juge constitutionnel est uniquement interrogé par le juge du fond sur le point de savoir si l'acte est valide ou non, afin que le juge judiciaire puisse en tirer les conséquences dans le litige principal (en écartant son application s'il est déclaré invalide). Ce recours ne saurait être transformé par le justiciable en un recours direct en annulation à effet *erga omnes*, surtout lorsque le délai du recours direct est expiré depuis dix ans. En dissociant les deux chefs de conclusions, le Tribunal Suprême rejette la demande d'annulation comme irrecevable mais conserve sa saisine pour examiner la demande d'appréciation de validité. #### 2. Le refus de contrôle de la validité interne par le prisme de la non-détachabilité et de la souveraineté conventionnelle Ayant ainsi dégagé le terrain procédural pour aborder le cœur du litige (« Sur la validité des articles 18 et 19 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 »), le Tribunal Suprême ne va cependant pas examiner au fond la conformité des peines privatives de liberté à l'article 20 de la Constitution, ni même se prononcer sur la thèse subsidiaire du Ministre d'État selon laquelle la Convention de voisinage contiendrait une habilitation implicite donnée au pouvoir réglementaire. Il préfère emprunter la voie radicale de l'immunité juridictionnelle, faisant droit au deuxième moyen de défense de l'État. Le syllogisme juridictionnel se déploie en quatre considérants d'une densité remarquable : * **Le constat de l'objet de la contestation :** Le Tribunal relève d'abord que le recours lui demande de se prononcer sur la validité de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers, « en tant que ladite ordonnance prévoit des peines privatives de liberté ». Le grief d'inconstitutionnalité est donc clairement circonscrit au volet pénal du texte. * **Le rattachement formel et génétique au traité international :** Dans le considérant suivant, le juge observe que l'Ordonnance Souveraine attaquée « est prise, dans son ensemble, sur le visa de l'Ordonnance Souveraine n° 3039 du 19 août 1963, rendant exécutoire à Monaco la Convention de voisinage signée à Paris le 18 mai 1963 ». L'expression « dans son ensemble » est ici décisive : le Tribunal refuse de dissocier les dispositions administratives de police des étrangers (conditions d'entrée et de séjour) des dispositions pénales qui les sanctionnent (articles 18 et 19). L'ordonnance forme un bloc indivisible entièrement rattaché au traité bilatéral franco-monégasque. * **L'absence de détachabilité et l'implication de la souveraineté monégasque :** C'est dans l'avant-dernier considérant que réside la clé de voûte de l'arrêt. Le Tribunal Suprême affirme que « l'appréciation de validité des dispositions sus visées, loin de soumettre à l'examen du Tribunal Suprême un acte détachable de la Convention Internationale et relevant exclusivement de l'Administration intérieure de l'État Monégasque, mettrait en cause la portée de la Convention qui oblige le Gouvernement princier à maintenir sa législation en harmonie avec la Législation française en la matière, et l'exercice de la Souveraineté monégasque dans le cadre des conventions particulières avec la France ». Pour le juge constitutionnel, contrôler la validité des articles 18 et 19 au regard de l'article 20 de la Constitution reviendrait inévitablement à apprécier la portée de l'obligation internationale d'harmonisation pesant sur la Principauté en vertu de la Convention de voisinage de 1963, et, plus largement, à s'immiscer dans les rapports institutionnels et souverains entre Monaco et la France (auxquels renvoient les articles 1 et 3 de la Constitution, expressément visés par l'arrêt). Dès lors que l'acte ne relève pas « exclusivement de l'Administration intérieure de l'État Monégasque », il n'est pas détachable de l'engagement diplomatique. * **La consécration de l'immunité juridictionnelle et de la force obligatoire :** Tirant la conséquence logique de cette non-détachabilité, le dernier considérant conclut « que ces dispositions échappent, pour ces motifs, à tout contrôle de légalité et constituent, en vertu du pouvoir exécutif relevant de la haute autorité du Prince, le droit positif applicable en exécution de la Convention de voisinage précitée ». Le glissement sémantique et conceptuel est saisissant : bien que siégeant en matière constitutionnelle sur le fondement de l'article 90 de la Constitution, le Tribunal énonce que les dispositions échappent à « tout contrôle de légalité » (au sens large de contrôle de régularité juridique incluant la constitutionnalité) et qu'elles tirent leur validité et leur statut de « droit positif applicable » directement du « pouvoir exécutif relevant de la haute autorité du Prince » agissant pour l'exécution de la Convention de voisinage. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation duale, distinguant le sort procédural des conclusions d'annulation et le sort substantiel de la demande d'appréciation de validité, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉ
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100030 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100030 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/03-15-jp-100030)) L'étude du contentieux administratif monégasque offre fréquemment l'occasion d'observer la rigueur avec laquelle le Tribunal Suprême encadre l'introduction et l'extinction de l'instance. À cet égard, la décision rendue en Assemblée plénière le 15 mars 2024 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l'affaire opposant Monsieur e. m. A. à l'État de Monaco (référencée sous le numéro jp-100030), illustre la rencontre entre deux mécanismes classiques du droit administratif : la formation d'une décision implicite de rejet par le silence gardé par l'administration, d'une part, et l'extinction de l'instance contentieuse par l'effet du désistement du requérant, d'autre part. Bien que la décision commentée soit d'une extrême concision formelle, inhérente aux décisions donnant acte d'un désistement, elle n'en demeure pas moins riche d'enseignements sur le plan de la procédure administrative contentieuse monégasque, telle qu'elle est régie par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. En l'espèce, le litige s'inscrivait dans une matière particulièrement sensible touchant aux droits fondamentaux de la personne : une demande d'asile adressée aux autorités monégasques. L'intérêt de cette décision réside dans la mise en lumière de l'articulation chronologique et juridique entre l'inertie administrative – érigée en décision attaquable par la fiction légale de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine précitée – et la liberté procédurale des parties de mettre un terme anticipé au procès administratif avant tout examen au fond. Pour saisir pleinement les tenants et aboutissants de cette décision, il conviendra d'examiner dans un premier temps le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine puis au dessaisissement de la haute juridiction (I), avant d'analyser la question de droit soumise au Tribunal Suprême ainsi que la solution retenue par ce dernier (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt pour les praticiens du droit public monégasque (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême trouve sa source dans une démarche administrative individuelle relative au droit d'asile, qui s'est heurtée au silence de l'exécutif monégasque (A), déclenchant ainsi un parcours procédural contentieux finalement interrompu par la volonté même de son initiateur (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Les éléments factuels rapportés dans la décision du 15 mars 2024 se caractérisent par leur sobriété. Il ressort du premier considérant de l'arrêt que le requérant, Monsieur e. m. A., a présenté une demande d'asile le 18 novembre 2022. La décision ne comporte aucune précision quant à la nationalité du demandeur, son parcours migratoire, les motifs de persécution allégués au soutien de sa demande, ou encore la nature exacte de l'autorité administrative initialement destinataire de cette requête (non précisé dans la décision), bien que la présence du Ministre d'État en défense laisse naturellement apparaître la compétence de l'administration gouvernementale monégasque. À la suite du dépôt de cette demande d'asile le 18 novembre 2022, l'autorité administrative compétente n'a formulé aucune réponse expresse. Ce silence prolongé de l'administration a perduré au-delà d'une période de quatre mois. Or, en droit administratif monégasque, l'inertie de la puissance publique n'est pas synonyme de vide juridique empêchant l'accès au juge. Au contraire, l'écoulement de ce laps de temps de quatre mois sans qu'aucune décision explicite ne soit notifiée à l'administré a produit un effet juridique déterminant : la naissance d'une décision implicite de refus. C'est précisément cette absence de réponse dans le délai légal de quatre mois qui constitue le fait générateur du litige. En vertu de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême – dont le texte intégral de la décision rappelle opportunément la teneur en préambule –, le silence gardé par l'autorité compétente pendant plus de quatre mois sur une réclamation vaut décision de rejet. Dès lors, à l'expiration de cette période de quatre mois courant à compter de la présentation de la demande du 18 novembre 2022, Monsieur e. m. A. s'est trouvé confronté à un refus implicite d'asile, matérialisant le différend l'opposant à l'État de Monaco. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus né du silence de l'administration, Monsieur e. m. A. a décidé de porter le litige sur le terrain contentieux. Utilisant la voie de droit ouverte par l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, lequel dispose que « le recours contre cette décision implicite est ouvert à compter de l'expiration du délai de quatre mois susvisé et pendant les deux mois qui suivent cette expiration », le requérant a saisi le Tribunal Suprême. La date exacte de l'enregistrement de la requête initiale en annulation au Greffe Général n'est pas mentionnée dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision). Toutefois, la nature de l'action engagée est clairement identifiée : il s'agit d'un recours en annulation dirigé contre la décision implicite de refus de la demande d'asile présentée le 18 novembre 2022. La prétention initiale du requérant tendait donc à obtenir du juge de l'excès de pouvoir la censure de cet acte administratif négatif né du silence de l'autorité compétente. Les moyens de légalité externe ou interne soulevés à l'appui de cette requête initiale ne sont pas davantage exposés dans la décision (non précisé dans la décision). Cependant, l'instruction de l'affaire a connu un tournant décisif avant même que le débat au fond ne soit tranché par la juridiction. En effet, par un mémoire enregistré au Greffe Général le 15 décembre 2023, Monsieur e. m. A. a modifié radicalement ses prétentions initiales en déclarant formellement se désister de son recours en annulation. Les motifs ayant conduit le requérant à abandonner son action contentieuse – qu'il s'agisse d'une régularisation administrative intervenue en cours d'instance, d'un départ du territoire, ou d'une réévaluation des chances de succès de sa requête – demeurent entièrement extérieurs au texte de la décision (non précisé dans la décision). En réplique à cet acte de procédure majeur, l'autorité défenderesse, représentée par le Ministre d'État, a été appelée à faire connaître sa position. L'arrêt relève à cet égard que le Ministre d'État a déclaré « ne pas s'opposer à ce désistement ». La date et la forme du mémoire ou des observations par lesquels le Ministre d'État a exprimé cette absence d'opposition ne sont pas détaillées (non précisé dans la décision). Toujours est-il qu'en présence de cette convergence procédurale des parties quant à l'extinction de l'instance, l'affaire a été portée devant le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, afin qu'il soit statué sur le sort de ce recours le 15 mars 2024. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Saisi initialement d'une contestation relative à un refus d'asile, le Tribunal Suprême a vu son office redéfini par l'évolution des écritures des parties. Il lui appartenait dès lors de répondre à une question strictement procédurale (A), en déployant un raisonnement syllogistique classique et épuré (B) aboutissant à un dispositif mettant un terme définitif au litige (C). ### A. Le problème juridique posé À la suite de l'enregistrement du mémoire du 15 décembre 2023, la question de droit soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême ne portait plus sur la légalité interne ou externe de la décision implicite de refus d'asile née du silence gardé par l'administration sur la demande du 18 novembre 2022. Le problème juridique s'est intégralement déplacé sur le terrain des incidents d'instance et des conditions d'extinction de l'action contentieuse. La question de droit qui se posait à la haute juridiction pouvait dès lors se formuler de la manière suivante : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'une déclaration de désistement formulée par le requérant dans le cadre d'un recours en annulation dirigé contre une décision implicite de rejet, lorsque l'autorité administrative défenderesse déclare ne pas s'y opposer ? Plus précisément, le Tribunal Suprême devait vérifier si la manifestation de volonté du requérant de mettre fin à l'instance introduite sur le fondement de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 présentait les caractères requis par la jurisprudence administrative pour que le juge puisse valablement s'en dessaisir et en tirer les conséquences quant à la charge des frais du procès. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique procédurale, le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande sobriété, structurée autour de deux considérants qui synthétisent les étapes de la vérification juridictionnelle opérée par l'Assemblée plénière. Dans son premier considérant, la juridiction procède au rappel de l'objet de l'instance et de l'acte procédural accompli par le demandeur. Le Tribunal Suprême constate tout d'abord l'existence du lien d'instance initial : Monsieur e. m. A. a formé un recours en annulation contre une décision administrative identifiable, à savoir la décision implicite de refus de sa demande d'asile du 18 novembre 2022. Le juge prend soin de rattacher la naissance de cet acte attaqué à son fondement textuel exact : l'absence de réponse dans le délai de quatre mois prévu à l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Immédiatement après ce rappel, au sein de la même phrase, le juge relève l'élément nouveau qui vient modifier l'état de la procédure : l'enregistrement au Greffe Général, le 15 décembre 2023, d'un mémoire par lequel le requérant « a déclaré se désister de ce recours ». Le Tribunal vérifie ainsi le caractère explicite et écrit de la volonté de se désister, matérialisée par un acte de procédure régulièrement déposé au greffe de la juridiction. Dans son second considérant, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de ce désistement et à la vérification de l'attitude de la partie adverse, deux éléments indispensables pour que le juge puisse prononcer l'extinction de l'instance : 1. En premier lieu, la juridiction relève « que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Ce constat permet au Tribunal de s'assurer du caractère non conflictuel de l'abandon de l'instance. En prenant acte de l'acceptation (ou plus exactement de la non-opposition explicite) du représentant de l'État de Monaco, le juge constate que le défendeur ne formule aucune conclusion reconventionnelle ou exigence particulière qui ferait obstacle à la clôture immédiate du dossier. 2. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême énonce « que le désistement est pur et simple ». Cette qualification revêt une importance capitale en droit du contentieux administratif. En affirmant le caractère « pur et simple » du désistement, la haute juridiction constate que la renonciation de Monsieur e. m. A. à son recours n'est assortie d'aucune réserve, ni subordonnée à aucune condition suspensive ou résolutoire qui obligerait le juge à en apprécier la réalisation. La volonté de mettre un terme au litige est sans équivoque. 3. En troisième et dernier lieu, tirant la conséquence logique et impérative de ces deux constats préalables (non-opposition du défendeur et caractère pur et simple de l'acte), le Tribunal conclut « qu'il y a lieu d'en donner acte ». Le juge ne dispose d'aucun pouvoir discrétionnaire pour maintenir artificiellement en vie un recours en annulation dès lors que le désistement est régulier, inconditionnel et accepté par l'administration. Son office se borne alors à constater officiellement cet abandon par une décision juridictionnelle qui éteint l'instance, et à appliquer la règle accessoire mais obligatoire relative à la condamnation aux dépens de la partie qui se désiste, ainsi qu'à ordonner les mesures d'exécution et de notification prévues par les textes (notamment l'article 37 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 mentionné au pied de la décision). ### C. Le dispositif Au terme de ce raisonnement formel, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce la décision suivante, dont le dispositif est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Il est donné acte du désistement de Monsieur e. m. A.. > Les dépens sont à la charge de Monsieur e. m. A.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » Ce dispositif, suivi de la formule exécutoire de certification conforme délivrée par le Greffier en Chef en exécution de l'article 37 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, scelle définitivement le sort de l'instance engagée par le requérant. --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle Bien qu'elle se solde par un donné acte de désistement excluant tout examen au fond de la problématique du droit d'asile, la décision du 15 mars 2024 mérite une analyse approfondie. Elle s'inscrit en effet dans une mécanique procédurale rigoureuse propre à la juridiction suprême monégasque (A) et comporte des enseignements pratiques essentiels quant au maniement des délais de recours et des incidents d'instance par les praticiens (B). ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'analyse de la décision commentée, à la lumière des seuls éléments textuels et juridiques qu'elle mobilise, permet de mettre en exergue deux piliers du droit processuel administratif appliqués par le Tribunal Suprême de Monaco : le régime de la décision implicite de rejet codifié à l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, et la théorie du désistement dans le contentieux de l'annulation. #### 1. Le mécanisme de la décision implicite de rejet (article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984) Le préambule analytique ainsi que le premier considérant de la décision du 15 mars 2024 accordent une place centrale à l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le texte de la décision cite littéralement cette disposition fondamentale : « Le silence gardé par l'autorité compétente pendant plus de quatre mois sur une réclamation vaut décision de rejet. Le recours contre cette décision implicite est ouvert à compter de l'expiration du délai de quatre mois susvisé et pendant les deux mois qui suivent cette expiration ». Ce mécanisme procédural répond à une exigence cardinale de l'État de droit : la garantie d'un recours juridictionnel effectif face à l'inertie de l'administration. En droit administratif, le privilège du préalable implique que le juge ne peut être saisi que d'une décision administrative préexistante (la règle de la décision préalable). Si l'administration pouvait, par son simple mutisme, s'abstenir de prendre une décision sur une demande (telle qu'en l'espèce la demande d'asile présentée le 18 novembre 2022), elle disposerait du pouvoir exorbitant de paralyser l'accès du justiciable au prétoire du Tribunal Suprême. L'article 14 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 neutralise ce risque de déni de justice en instituant une fiction juridique : au bout de quatre mois de silence, l'inertie administrative est légalement transmuée en un acte administratif décisoire négatif. Cet acte implicite présente exactement la même nature juridique qu'une décision expresse de refus ; il fait grief à l'administré et devient dès lors susceptible d'être déféré à la censure du Tribunal Suprême par la voie du recours en annulation. La décision du 15 mars 2024 confirme l'application pleine et entière de cette disposition générale aux demandes d'asile. Le Tribunal Suprême qualifie sans la moindre ambiguïté le silence gardé pendant quatre mois sur la demande d'asile du 18 novembre 2022 de « décision implicite de refus de la demande d'asile ». Il en résulte que, dans l'ordre juridique monégasque tel qu'éclairé par cette décision, une demande d'asile adressée à l'autorité compétente s'analyse procéduralement comme une « réclamation » (ou demande) au sens de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984, soumise au délai de droit commun de quatre mois pour faire naître une décision implicite de rejet, ouvrant ensuite la fenêtre de tir contentieuse de deux mois. #### 2. L'office du juge de l'excès de pouvoir face au désistement Le second volet juridique mis en lumière par l'arrêt concerne le régime du désistement devant le Tribunal Suprême, siégeant ici dans sa formation la plus solennelle, l'Assemblée plénière. Le recours en annulation (ou recours pour excès de pouvoir) est classiquement défini comme un procès fait à un acte, de nature objective, visant à assurer le respect de la légalité par l'administration. On pourrait théoriquement s'interroger sur le point de savoir si le caractère d'ordre public du respect de la légalité permet à un requérant de disposer librement de son action une fois le juge saisi. La décision du 15 mars 2024 illustre la solution constante retenue en contentieux administratif : bien que le recours soit objectif quant à son objet, l'instance demeure la chose des parties quant à son maintien. Le principe dispositif gouverne l'introduction comme l'extinction de l'instance. Dès lors que Monsieur e. m. A. a déposé au Greffe Général, le 15 décembre 2023, un mémoire déclarant se désister de son recours, le Tribunal Suprême est lié par cette manifestation de volonté, sous réserve d'un contrôle formel que la motivation de l'arrêt laisse parfaitement transparaître. Ce contrôle juridictionnel s'exerce sur deux points explicitement visés au second considérant : * D'une part, la vérification de la position du défendeur (« Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement »). La mention systématique de cette non-opposition dans les motifs de la décision démontre que le contradictoire a été respecté jusqu'au terme de la procédure. Le mémoire de désistement du 15 décembre 2023 a été communiqué au Ministre d'État, qui a pu formuler ses observations. En constatant l'accord des volontés sur l'extinction du processus juridictionnel, le Tribunal sécurise sa décision de donné acte contre toute contestation ultérieure. * D'autre part, le contrôle intrinsèque de la portée du désistement (« que le désistement est pur et simple »). C'est au juge qu'il appartient de qualifier souverainement les écritures du requérant. Si le désistement avait été conditionnel (par exemple, subordonné à l'octroi d'un titre de séjour alternatif ou à une promesse de réexamen non formalisée), le Tribunal Suprême n'aurait pu en donner acte immédiatement de la sorte. En qualifiant le désistement de « pur et simple », l'Assemblée plénière valide la régularité et l'inconditionnalité de la renonciation, ce qui entraîne mécaniquement l'extinction de l'instance (« qu'il y a lieu d'en donner acte »). ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Bien que brève, la décision rendue le 15 mars 2024 par le Tribunal Suprême comporte plusieurs rappels méthodologiques et stratégiques de premier ordre pour les avocats et conseils pratiquant le contentieux administratif à Monaco. #### 1. La vigilance absolue dans la computation des
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14323 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14323 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14323)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque concerne le statut du séjour des ressortissants étrangers en Principauté, matière régie au premier chef par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Monsieur m. ZO., ressortissant de nationalité hellénique né le 18 juin 1974 à Athènes, était établi sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis le 23 septembre 2004, où il résidait au 6 Lacets Saint Léon (immeuble Périgord II). À ce titre, il bénéficiait d'une carte de résident ordinaire, titre de séjour soumis en droit monégasque à un renouvellement périodique triennal. Le dernier titre délivré à l'intéressé (portant le numéro X) est venu à expiration le 20 octobre 2013. Selon les affirmations du requérant, la formalité de renouvellement de cette carte n'a pu être accomplie dans les délais en raison d'un événement fortuit survenu au cours du mois d'octobre 2013. Monsieur ZO. a en effet exposé avoir été victime d'une chute accidentelle ayant occasionné un traumatisme sévère de la hanche gauche, accident qui l'aurait contraint à une immobilisation prolongée et à suivre un protocole de rééducation fonctionnelle d'une durée de trois mois sur le territoire grec. Tandis que le requérant se trouvait en situation de titre expiré depuis l'automne 2013, un événement procédural d'une portée substantielle est intervenu au début de l'année 2014. Le 10 mars 2014, les services de la Sûreté Publique de Monaco ont convoqué Monsieur ZO. aux fins de lui signifier et de lui faire retirer une assignation en justice, délivrée à la requête de la société de droit étranger Transasia Commodities Limited dans le cadre d'un litige commercial d'envergure porté devant la juridiction américaine de l'État de New York, la *Supreme Court of the State of New York* (procédure enregistrée sous le numéro de rôle 654414/2013). C'est dans ce contexte juridique et personnel dégradé que, le 24 mars 2014 — soit plus de cinq mois après l'échéance de la validité de son titre précédent —, Monsieur ZO. a formellement déposé auprès des services compétents de la Sûreté Publique une demande présentée comme tendant au « renouvellement » de sa carte de résident ordinaire, sur le fondement textuel de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 précitée. À une date concomitante, son épouse a également formulé une démarche administrative relative à son propre titre de séjour. Le 31 mars 2014, alors que l'épouse de Monsieur ZO. se voyait notifier l'octroi du renouvellement de sa propre carte de résident, les services de la Sûreté Publique informaient le requérant de la nécessité de produire des éléments de renseignement complémentaires portant sur l'instance civile pendante devant le tribunal new-yorkais. Par l'intermédiaire de son conseil, le requérant a transmis les éclaircissements sollicités par un courrier en date du 14 avril 2014, s'attachant à démontrer la nature strictement commerciale et civile de ce contentieux d'affaires international. Toutefois, convoqué derechef le 28 mai 2014 par la Sûreté Publique, Monsieur ZO. s'est vu notifier une décision administrative portant rejet pur et simple de sa demande de carte de résident. Cette mesure de refus avait été édictée sur la base d'instructions impératives contenues dans une note administrative référencée sous le n° 2014-8288, prise le 7 mai 2014 par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Un procès-verbal de notification a été dressé sur-le-champ par les agents de police, acte par lequel le requérant a formellement pris acte du refus d'établissement qui lui était opposé par les autorités gouvernementales monégasques. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à la saisine du juge de l'excès de pouvoir, Monsieur ZO. a exercé la voie du recours administratif préalable. Le 25 juin 2014, il a formé un recours gracieux auprès du Secrétariat Général du Ministère d'État afin de solliciter le retrait de la note d'instruction n° 2014-8288 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 7 mai 2014 et, par voie de conséquence, l'annulation de la décision de refus subséquente. Par une décision expresse en date du 1er août 2014, le Ministre d'État a formellement rejeté ce recours gracieux. Par requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 26 septembre 2014 sous le numéro TS 2014-24, Monsieur ZO. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962. Son recours pour excès de pouvoir tendait : 1. À l'annulation pour excès de pouvoir de la note n° 2014-8288 émise le 7 mai 2014 par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur ; 2. À l'annulation de la décision expresse de rejet prise par le Ministre d'État le 1er août 2014 ; 3. Qu'il soit enjoint au Ministre d'État de produire ladite note n° 2014-8288 du 7 mai 2014 ; 4. Subsidiairement, à ce qu'il soit ordonné toutes mesures d'enquêtes complémentaires et contradictoires ; 5. À la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de ses prétentions d'annulation, Monsieur ZO. développait une argumentation articulée autour de l'inexactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation. Il soutenait pour l'essentiel que la décision administrative s'était illégalement appuyée sur les allégations infondées et tendancieuses développées par la société Transasia Commodities Limited devant la juridiction new-yorkaise. Il soulignait avec insistance que l'action en justice américaine relevait exclusivement d'un différend d'ordre civil et commercial, et non d'une poursuite à caractère pénal. À cet effet, il produisait des extraits de sa motion de rejet soumise au juge américain ainsi qu'un affidavit émanant du directeur du contentieux de la société Newlead Holdings Ltd (société cotée au NASDAQ et également partie à la procédure new-yorkaise). Le requérant faisait valoir que l'État de Monaco ne pouvait, sans méconnaître les principes gouvernant l'appréciation administrative, préjuger de l'issue d'une contestation privée transnationale, alors même qu'il avait lui-même déposé une plainte pénale à Monaco contre X pour faux intellectuel, reprochant à sa partie adverse d'avoir transmis aux autorités monégasques une traduction délibérément déformée de l'assignation américaine. Dans sa contre-requête enregistrée le 28 novembre 2014, le Ministre d'État a conclu au rejet global de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. La défense étatique a opéré une riposte sur deux plans juridiques distincts : - À titre principal, le Ministre d'État a excipé de l'inopérance des moyens soulevés par le requérant. Il a fait observer que la demande déposée en mars 2014 (la contre-requête évoquant la date du 26 mars 2014, tandis que la requête mentionnait le 24 mars 2014) ne pouvait juridiquement être qualifiée de « renouvellement », faute pour Monsieur ZO. d'avoir respecté le délai impératif fixé par les textes monégasques, imposant que la démarche soit initiée dans le mois précédant l'expiration du titre antérieur. La carte étant caduque depuis le 20 octobre 2013, la démarche s'analysait nécessairement en une demande nouvelle d'installation sur le territoire de la Principauté, régie par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153. Or, cette demande était dépourvue des justificatifs réglementaires indispensables à l'instruction d'une première installation, à savoir le permis de travail ou les pièces établissant l'existence de moyens suffisants d'existence. Dès lors, l'autorité administrative se trouvait en situation de compétence liée pour rejeter la sollicitation. - À titre subsidiaire, le Ministre d'État a soutenu que, même si l'on considérait que le refus trouvait son assise matérielle dans les éléments révélés par le contentieux devant la *Supreme Court of the State of New York*, la décision demeurait exempte de toute illégalité. S'appuyant sur la jurisprudence administrative monégasque (spécifiquement la décision *M. m. RY.* rendue par le Tribunal Suprême le 15 avril 2011), l'autorité gouvernementale a rappelé que des agissements répréhensibles, même circonscrits à la sphère civile ou commerciale et dépourvus de qualification répressive pénale, peuvent légalement motiver un refus d'admission au séjour dès lors qu'ils révèlent, par leur exceptionnelle gravité, une incompatibilité avec la présence de leur auteur sur le sol monégasque. En l'espèce, les pièces versées établissaient l'existence de griefs portant sur une fraude d'une particulière gravité dans les affaires, justifiant pleinement l'éviction de l'intéressé. Dans son mémoire en réplique déposé le 22 décembre 2014, Monsieur ZO. a maintenu l'intégralité de ses écritures antérieures. Il a rétorqué que sa démarche relevait bien du mécanisme de renouvellement institué par l'article 7 de l'ordonnance de 1964. Il a excipé d'un prétendu « accord préalable de l'administration monégasque » autorisant le dépôt différé des dossiers des époux ZO. en dépit du dépassement de date. Il a en outre invoqué une rupture d'égalité de traitement, arguant que son épouse, ayant présenté sa demande au même moment et dans des conditions formelles strictement identiques, avait obtenu le renouvellement sans que l'administration n'exigeât la production des pièces propres à une première installation prévues à l'article 6. Enfin, il a contesté l'assimilation de sa situation à la jurisprudence *RY.* de 2011, réaffirmé l'absence de toute sanction financière par la *Securities and Exchange Commission* (SEC) américaine, et reproché à l'administration de ne pas avoir sursis à statuer dans l'attente du dénouement judiciaire aux États-Unis. En duplique, enregistrée le 23 janvier 2015, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions. Il a objecté que l'objet de la demande détermine impérativement la consistance du dossier probatoire et que la situation administrative accordée à l'épouse procédait de circonstances propres qui ne sauraient conférer de droits acquis au requérant. Il a réitéré que les faits d'affaires reprochés suffisaient à établir le risque pour l'ordre public, sans que l'autorité administrative n'ait à surseoir à statuer, le requérant conservant la faculté de former ultérieurement une nouvelle demande d'établissement s'il s'estimait en mesure d'en remplir les conditions légales. L'affaire a été examinée à l'audience du 18 novembre 2015, à l'issue de laquelle la décision a été mise en délibéré pour une lecture publique fixée au 3 décembre 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'analyse de l'affaire soumise au Tribunal Suprême nécessitait de résoudre une question préliminaire déterminante de technique administrative : quelle est la nature juridique d'une demande de carte de résident déposée plusieurs mois après l'expiration de la validité du précédent titre de séjour, et quelles sont les conséquences de l'inobservation du cadre procédural de renouvellement sur l'étendue des pouvoirs de l'autorité administrative ? De manière plus précise, le juge constitutionnel et administratif monégasque devait déterminer si l'étranger titulaire déchu d'une carte
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27207 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27207 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/03-08-27207)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du contentieux de la police administrative des étrangers et de la pérennité temporelle des mesures d'éloignement du territoire monégasque. Le requérant, M. P.A. de C., ressortissant étranger et industriel du nord de l'Italie, avait fait l'objet, en date du 22 mai 1995, d'un arrêté d'expulsion édicté par le Ministre d'État de la Principauté. Les motifs initiaux ayant présidé à l'adoption de cette mesure d'éloignement procédaient de soupçons tenant à son implication dans le milieu des établissements de jeux et des casinos, ainsi qu'à de supposés liens avec la criminalité organisée transfrontalière et le blanchiment de capitaux illicites. En effet, l'administration monégasque relevait des zones d'ombre relatives à l'origine des fonds manipulés par l'intéressé – ayant notamment agi en qualité d'apporteur d'affaires pour la Société des Bains de Mer contre commissionnement, ou dans le cadre de projets d'exploitation de casinos limitrophes –, de même que l'existence de poursuites pénales antérieures et d'un signalement défavorable émis par l'Organisation internationale de police criminelle (Interpol). Toutefois, la situation juridique et factuelle de M. P.A. de C. s'est trouvée substantiellement clarifiée au fil des années suivant son éloignement : - D'une part, les poursuites pénales qui avaient été ouvertes à son encontre pour des faits de complicité de faux en écritures s'étaient soldées par une ordonnance de non-lieu. - D'autre part, il est apparu que le signalement négatif initialement inscrit auprès d'Interpol procédait d'une confusion patronymique relative à un homonyme ; une attestation émanant de la Questure centrale de Rome est d'ailleurs venue certifier que les archives d'Interpol avaient été rectifiées afin de purger toute inscription erronée le concernant. - Enfin, un certificat délivré le 10 mars 2004 par le Procureur de la République près le Tribunal de San Remo attestait formellement que l'intéressé présentait un casier judiciaire exempt de toute condamnation et ne faisait l'objet d'aucune poursuite judiciaire. Fort de ces éléments nouveaux et faisant valoir une absence totale de trouble à l'ordre public durant près d'une décennie d'éloignement effectif du territoire princier, M. P.A. de C. a saisi l'autorité administrative monégasque afin de solliciter la disparition juridique de l'arrêté d'expulsion pris à son détriment en 1995. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La contestation de la mesure d'expulsion a donné lieu à une série de démarches gracieuses étalées dans le temps : - Un premier recours gracieux a été formé le 4 avril 1997 par M. P.A. de C., notifiant sa connaissance de l'arrêté du 22 mai 1995. Ce recours a été rejeté par l'autorité administrative (la décision évoquant la date du 20 avril 1997 dans les motifs du Tribunal Suprême, tandis que la réplique mentionne la notification d'un rejet le 25 avril 1997). - Un deuxième recours gracieux a été formalisé le 14 juin 2000, lequel a fait l'objet d'une décision de rejet le 1er août 2000. - Enfin, le 16 mars 2004, le requérant a présenté une nouvelle demande sollicitant du Ministre d'État qu'il « rapporte » ou révise l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995, en s'appuyant expressément sur l'attestation de la Questure de Rome et le certificat judiciaire de San Remo. Par une décision expresse en date du 18 juin 2004, le Ministre d'État a rejeté cette demande de révision. Par requête enregistrée au greffe général le 28 juillet 2004, M. P.A. de C. a déféré cette décision de refus au Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, par la voie du recours pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque. Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant faisait valoir : - Que la requête contentieuse, introduite dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision du 18 juin 2004, était recevable. - Que sur le fond, aucun motif valable n'était de nature à justifier le maintien de son bannissement du territoire monégasque. - Qu'il n'avait jamais porté atteinte à l'ordre public de la Principauté, que les poursuites pénales s'étaient soldées par un non-lieu, que le signalement Interpol résultait d'une homonymie désormais formellement rectifiée, et que son casier judiciaire était vierge de toute infraction. - Que si, en vertu de la jurisprudence monégasque issue de la décision *Battifoglio*, les décisions relatives à la police des étrangers sont dispensées d'une motivation formelle dans l'acte lui-même, il incombe néanmoins au Tribunal Suprême d'exercer un contrôle sur l'exactitude matérielle et la légalité des motifs avancés en cours d'instance par l'autorité administrative. - Que l'administration ne produisait aucun élément probant à l'appui de ses allégations relatives à une prétendue opacité financière ou à des liens avec le crime organisé, se bornant à verser aux débats deux articles de presse généraliste (*Nice Matin* de 1993 et 1994) ne mentionnant même pas son nom. - Qu'enfin, par voie d'exception d'illégalité, la décision d'expulsion originaire du 22 mai 1995 pouvait être remise en cause. À l'encontre de cette requête, le Ministre d'État opposait une double ligne de défense : - **À titre principal, l'irrecevabilité de la requête :** L'administration soutenait que sous couvert de déférer la décision du 18 juin 2004, le requérant cherchait en réalité à contester la légalité intrinsèque de l'arrêté d'expulsion de 1995, plus de neuf ans après l'expiration des délais de recours contentieux. L'arrêté initial ayant acquis un caractère définitif, il ne pouvait plus être attaqué, ni directement, ni par le truchement d'une exception d'illégalité soulevée contre un refus de retrait purement confirmatif. - **À titre subsidiaire, le mal-fondé du recours :** Le Ministre d'État exposait que le refus de revenir sur l'expulsion reposait sur la circonstance que l'administré n'établissait aucunement que son comportement s'était amendé depuis 1995. Décrit comme un acteur trouble et opaque du milieu des jeux de hasard, maniant des flux financiers à la légitimité douteuse – ayant justifié jadis le retrait d'autorisation du casino de Beaulieu et le rejet de son agrément à Menton –, sa présence en Principauté demeurait indésirable pour la sécurité et la salubrité de l'ordre public financier. L'administration estimait ainsi que les pièces produites n'attestaient nullement de la cessation du péril sécuritaire et que l'ancienneté de l'éloignement ne suffisait pas à purger la défiance légitime des autorités monégasques. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait des questions fondamentales touchant tant à la recevabilité du contentieux de l'excès de pouvoir qu'à l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les décisions perpétuant une mesure de police administrative individuelle. En premier lieu, sur le plan de la recevabilité contentieuse, il appartenait au Tribunal Suprême de déterminer la qualification juridique d'une demande de « révision » dirigée contre un acte d'expulsion devenu définitif : une telle demande s'analysait-elle en une sollicitation de retrait rétroactif, frappée par les règles d'extinction des délais de recours et la théorie des actes confirmatifs, ou bien constituait-elle une demande d'abrogation régissant l'avenir en raison de la caducité des circonstances justifiant initialement la mesure de police ? En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, la haute juridiction devait trancher la question de savoir si l'autorité administrative peut légalement refuser d'abroger une mesure d'expulsion individuelle après l'écoulement d'un délai significatif (en l'espèce plus de neuf années), en se bornant à présumer la persistance d'une menace à l'ordre public, alors même que l'administré démontre l'absence de toute condamnation ou poursuite judiciaire et que l'administration échoue à apporter le moindre élément factuel probant attestant de la permanence d'un comportement répréhensible contemporain. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour résoudre ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux phases, articulant scrupuleusement le régime contentieux du retrait et celui de l'abrogation, avant de soumettre les motifs d'ordre public à l'épreuve du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. #### 1. La dichotomie prétorienne : retrait rétroactif irrecevable contre abrogation pour l'avenir recevable D'emblée, le Tribunal Suprême opère une opération de qualification distributive de la requête. Il énonce que la décision attaquée du 18 juin 2004, rejetant la demande de « révision » formulée par M. P.A. de C., « doit être regardée comme ayant refusé à la fois de retirer rétroactivement cet arrêté et de l'abroger pour l'avenir ». En ce qui concerne le **refus de retrait**, le Tribunal Suprême sanctionne l'irrecevabilité tirée de la tardiveté et du caractère confirmatif des actes administratifs successifs. Constatant que le requérant avait eu notification ou pleine connaissance de l'arrêté du 22 mai 1995 au plus tard lors de son premier recours gracieux formé le 4 avril 1997, et que le rejet de celui-ci lui était acquis au plus tard le 14 juin 2000 (date de son deuxième recours), la juridiction observe que le délai de recours contentieux a expiré définitivement le 15 juin 2000. Par application des règles cardinales de la procédure contentieuse administrative, un deuxième puis un troisième recours gracieux n'ont pu rouvrir ni préserver ce délai expiré. Les rejets intervenus postérieurement (les 1er août 2000 et 18 juin 2004) revêtaient dès lors un caractère purement confirmatif. En conséquence, les conclusions tendant à l'anéantissement rétroactif (retrait) de la mesure de 1995 sont jugées
# Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée plénière, 9 avril 2026, n° 31376 — Refus de première carte de séjour : dispense de motivation et large pouvoir d'appréciation de l'administration en matière de police administrative > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2026, n° 31376 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/04-09-31376)) --- ## Faits Deux ressortissants roumains, f B épouse A et b.A, sont mariés et ont une fille née à Bucarest. Ils sont titulaires d'un bail à loyer portant sur un appartement situé à Monaco, conclu le 3 novembre 2023 pour une durée de trois ans. Le 13 septembre 2024, chacun d'eux a déposé une demande de première carte de séjour en Principauté, en produisant notamment les pièces justificatives exigées par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 : attestations bancaires démontrant des ressources suffisantes et extraits de casier judiciaire roumain vierges. Par deux décisions distinctes en date du 3 janvier 2025, notifiées le 16 janvier 2025, le Directeur de la Sûreté publique a rejeté leurs demandes respectives (décisions n° xxx et n° xxx). Les décisions visaient expressément la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale, sans autre motivation. Les requérants ignoraient, à la réception des décisions, les motifs précis de ces refus. C'est dans le cadre de la procédure contentieuse que le Ministre d'État a exposé les éléments ayant conduit l'administration à statuer défavorablement : des poursuites engagées en France pour fraude à la TVA, auxquelles il avait été mis fin par une transaction avec les autorités fiscales françaises ; une demande d'entraide présentée en 2018 par le Parquet national financier français des chefs de blanchiment, corruption publique et favoritisme ; et, en 2022, une demande de renseignements émanant du Bureau central de Bucarest dans le cadre d'une enquête pour blanchiment de fonds. La matérialité de ces éléments n'a pas été contestée par les requérants. --- ## Procédure Le 13 mars 2025, f B épouse A et b.A ont saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée sous le numéro TS 2025-36, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions du Directeur de la Sûreté publique du 3 janvier 2025, et subsidiairement à ce que l'État soit invité à produire tous les éléments justifiant ces refus, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Le Ministre d'État a produit une contre-requête le 15 mai 2025, concluant au rejet de la requête et à la condamnation des requérants aux dépens. Les requérants ont déposé une réplique le 12 juin 2025, réitérant leurs demandes et sollicitant une mesure d'instruction complémentaire, notamment au regard des nouvelles révélations relatives aux demandes d'entraide et de renseignements. La duplique du Ministre d'État a été enregistrée le 10 juillet 2025. Par ordonnance du 24 mars 2025, le Président du Tribunal Suprême a désigné M. Didier Guignard, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. La clôture de l'instruction a été constatée le 5 août 2025. Par ordonnance du 24 février 2026, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 27 mars 2026. L'affaire a été jugée par le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, composée de MM. Stéphane Braconnier (Président), José Martinez (Vice-Président), Pierre de Montalivet, Didier Guignard (rapporteur, Membres titulaires) et Jean-Philippe Derosier (Membre suppléant), en présence du Ministère public. La décision a été prononcée le 9 avril 2026 par M. José Martinez, Vice-Président, assisté de Mme Nadine Vallauri, Greffier en Chef. --- ## Question de droit Deux questions distinctes se posaient devant le Tribunal Suprême. En premier lieu, sur la légalité externe : les décisions refusant une première carte de séjour à un ressortissant étranger relèvent-elles de l'obligation de motivation prévue à l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, ou entrent-elles dans le champ de la dérogation prévue à l'article 6 de cette même loi visant le « refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté » ? En second lieu, sur la légalité interne : dans quelle mesure l'administration peut-elle rejeter une demande de première carte de séjour au nom de la prévention des atteintes à l'ordre public, alors que les requérants satisfont aux conditions formelles réglementaires et présentent des casiers judiciaires vierges ? L'existence de poursuites étrangères n'ayant pas abouti à une condamnation pénale, et de simples demandes d'entraide ou de renseignements émanant de parquets étrangers, constitue-t-elle une base suffisante pour caractériser un risque d'atteinte à l'ordre public justifiant le refus, sans qu'une mesure d'instruction complémentaire ne soit nécessaire ? --- ## Solution ### Sur la légalité externe — Absence d'obligation de motivation Le Tribunal Suprême rejette le moyen tiré du défaut de motivation en rappelant la portée de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Cet article prévoit, par dérogation au chiffre 3° de l'article premier de la même loi — qui impose la motivation des décisions refusant une autorisation ou un agrément —, que « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ». La juridiction juge que les décisions refusant une première carte de séjour entrent pleinement dans le champ de cette dérogation, écartant ainsi la thèse des requérants qui soutenaient qu'une interprétation stricte des dérogations devait conduire à distinguer le refus d'établissement du refus de délivrance d'une carte de séjour. ### Sur la légalité interne — Absence d'erreur manifeste d'appréciation S'agissant du fond, le Tribunal Suprême formule un principe général relatif aux mesures de police administrative, puis l'applique aux circonstances de l'espèce. Sur le plan des principes, la juridiction rappelle : « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures » (consid. 4). Elle précise en outre que « l'autorité administrative dispose, en matière de première demande de carte de séjour de résident, d'un large pouvoir d'appréciation » (consid. 4). Appliquant ces principes aux faits de l'espèce, le Tribunal relève que le rejet des demandes reposait sur des éléments concordants dont la matérialité n'était pas contestée par les requérants : des poursuites pour fraude à la TVA menées en France ayant donné lieu à une transaction avec les autorités fiscales ; une demande d'entraide présentée par le Parquet national financier français en 2018 des chefs de blanchiment, corruption publique et favoritisme ; et une demande de renseignements émanant du Bureau central de Bucarest en 2022 dans le cadre d'une enquête pour blanchiment de fonds. La juridiction juge que ces éléments suffisaient à justifier légalement le refus, nonobstant l'absence de condamnation pénale et la production de casiers judiciaires vierges, et qu'il n'y avait pas lieu de prescrire une mesure d'instruction complémentaire. ### Dispositif > « La requête de f B épouse A et de b.A est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de f B épouse A et de b.A, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### 1. Confirmation d'une dérogation extensive à l'obligation de motivation La présente décision confirme une jurisprudence établie du Tribunal Suprême selon laquelle la dérogation de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 s'applique sans distinction aux décisions refusant une première carte de séjour. La tentative des requérants de circonscrire la notion de « refus d'établissement » aux seules décisions prononçant explicitement une mesure d'éloignement ou de non-admission sur le territoire, à l'exclusion des refus de titre de séjour, est expressément écartée. Cette lecture extensive de la dérogation, conforme aux précédents de la juridiction, confirme que la protection procédurale offerte par l'obligation de motivation ne s'étend pas au domaine de l'accès initial au séjour en Principauté. Ce choix législatif — que le juge se borne à appliquer sans le censurer — illustre la particularité de l'ordre juridique monégasque en matière de droit des étrangers, où la souveraineté de l'État sur le contrôle des résidents prime sur les exigences de transparence administrative qui prévalent dans d'autres systèmes juridiques comparables. ### 2. L'intensité du contrôle juridictionnel en matière de police administrative et de séjour Sur le fond, la décision consacre un standard de contrôle allégé. Le Tribunal Suprême se borne à vérifier l'absence d'erreur manifeste d'appréciation, laissant à l'administration un « large pouvoir d'appréciation » en matière de première demande de carte de séjour. Ce faisant, la juridiction ne procède pas à un contrôle de proportionnalité approfondi et ne recherche pas si les éléments retenus étaient suffisants au regard d'une quelconque balance des intérêts, par exemple la situation familiale des requérants ou leur installation durable à Monaco. La décision précise en outre que l'administration peut légalement fonder un refus de séjour sur des risques suffisamment caractérisés de trouble à l'ordre public, sans qu'une condamnation pénale préalable soit exigée. Cette solution, cohérente avec la nature préventive de la police administrative, admet ainsi que des poursuites ayant abouti à une transaction fiscale — sans condamnation judiciaire — et de simples demandes d'entraide ou de renseignements émanant de parquets étrangers peuvent constituer des éléments suffisants à cet égard. ### 3. La question de l'instruction et du droit à un recours effectif L'un des points les plus délicats soulevés par cette décision tient au refus d'ordonner une mesure d'instruction complémentaire. Les requérants faisaient valoir, avec une certaine pertinence au regard du droit à un recours juridictionnel effectif, que l'invocabilité par l'administration d'éléments provenant de services étrangers — qu'elle refusait de produire en raison de leur caractère confidentiel — les plaçait dans une situation où ni leur défense ni le contrôle de légalité ne pouvaient être pleinement exercés. Le Tribunal Suprême tranche la difficulté en relevant que la matérialité des faits n'était pas contestée par les requérants eux-mêmes, rendant ainsi la mesure d'instruction sans objet utile. Cette solution pragmatique mérite d'être soulignée : la non-contestation de la matérialité des éléments par les requérants a joué un rôle déterminant dans l'économie du raisonnement, permettant à la juridiction de se dispenser d'un débat plus approfondi sur la conciliation entre secret des informations provenant d'États étrangers et impératifs du contradictoire. ### 4. Articulation avec le droit de la sécurité nationale La décision s'inscrit dans un cadre législatif spécifique, la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale étant visée dans les décisions attaquées. Sans en faire une application explicite dans le corps du raisonnement, le Tribunal Suprême valide implicitement le recours à ce corpus normatif comme fondement des refus, confirmant ainsi que la protection de la réputation et de la sécurité de la Principauté constitue un intérêt légitime pouvant, dans le silence de la motivation formelle, sous-tendre des décisions de police administrative relatives au séjour des étrangers.
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100025 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100025 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/11-30-jp-100025)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 30 novembre 2023, trouve son origine dans la situation administrative et professionnelle d'un ressortissant étranger, Monsieur A. V., établi sur le territoire monégasque depuis l'année 2018. Selon les éléments factuels exposés au sein de la décision, le requérant a procédé, au cours de l'année 2018, à la création d'une société à responsabilité limitée dénommée MATACHAIN (également orthographiée METACHAIN dans le corps de la décision), laquelle a été immatriculée le 27 avril 2018 au Répertoire du Commerce et de l'Industrie sous le numéro 18S07737. Monsieur A. V. exerçait au sein de cette structure les fonctions d'associé-gérant, le siège social de l'entreprise ayant été fixé au 44 boulevard d'Italie, Château d'Azur, à Monaco. Parallèlement au déploiement de cette activité sociétaire, l'intéressé a sollicité auprès des autorités compétentes la délivrance d'une première carte de séjour temporaire. Il a été fait droit à cette demande le 16 août 2018 par l'octroi d'un titre de séjour enregistré sous le numéro XXXX. À l'approche de l'expiration de la durée de validité de ladite carte, Monsieur A. V. en a régulièrement sollicité le renouvellement. Dans l'intervalle, le requérant a souhaité faire évoluer ou compléter le cadre juridique de ses activités professionnelles en Principauté. Il a ainsi obtenu, par une décision du Conseiller de Gouvernement - Ministre des Finances et de l'Économie en date du 26 octobre 2020 (notifiée le 27 octobre 2020 selon les écritures du requérant), l'autorisation d'exercer une activité en son nom personnel. Cette nouvelle activité avait pour objet social l'« étude, analyse, conseil et conception en matière d'infrastructure numérique en lien avec la technologie Blockchain et l'Internet des objets », son siège ayant été établi au domicile même de l'intéressé. Toutefois, l'accomplissement définitif des formalités d'inscription inhérentes à cette activité personnelle s'est trouvé suspendu, dans l'attente du renouvellement de sa carte de séjour, document indispensable à la finalisation desdites démarches administratives. C'est dans ce contexte d'attente de renouvellement qu'est intervenue la décision administrative litigieuse. Le 3 décembre 2021, le Contrôleur Général en charge de la Direction de la Sûreté Publique a pris une décision, notifiée à l'intéressé suivant procès-verbal du 21 février 2022, prononçant formellement le retrait de la carte de séjour de résident temporaire de Monsieur A. V. Pour fonder cette mesure, l'autorité de police administrative s'est appuyée, au visa des « instructions de Monsieur le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur », sur deux séries de considérations factuelles. D'une part, le Contrôleur Général a relevé que « les consommations d'énergie électrique relevées dans le logement de Monsieur V. A. [...] ne caractérisent raisonnablement pas une occupation effective ». D'autre part, il a estimé que « les justificatifs de ressources produits […] ne garantissent pas que Monsieur V. A. en dispose pour l'heure suffisamment pour vivre en Principauté de Monaco ». Tirant les conséquences de ce double constat, l'auteur de l'acte a conclu que « l'intéressé ne remplit plus les conditions pour être titulaire d'une carte de séjour ». Lors de l'instruction contentieuse, le Ministre d'État a précisé la teneur des éléments comptables sur lesquels les services de la Sûreté Publique avaient appuyé leur appréciation de l'insuffisance des ressources : des faits objectifs constatés par un expert-comptable de Monaco faisaient apparaître des bénéfices de 7 000 euros en 2018, une absence de rémunération de l'associé-gérant entre mars 2018 et juin 2019, ainsi qu'un chiffre d'affaires s'élevant à 12 000 euros sur cette même période courant de mars 2018 à juin 2019. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le bien-fondé de la mesure administrative prise à son encontre le 3 décembre 2021, Monsieur A. V. a initialement emprunté la voie du recours administratif préalable. Par un courrier daté du 15 mars 2022 et réceptionné par les services compétents le 17 mars 2022, il a introduit un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État. Le silence gardé par l'autorité supérieure sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet. Monsieur A. V. a alors saisi la juridiction administrative suprême monégasque par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 14 septembre 2022 sous le numéro TS 2022-28. Aux termes de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique déposé le 16 décembre 2022, le requérant demandait au Tribunal Suprême, d'une part, l'annulation de la décision du 3 décembre 2021 du Contrôleur Général en charge de la Direction de la Sûreté Publique ainsi que l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique, et, d'autre part, la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur A. V. soulevait un moyen tiré du vice de motivation, en violation des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il reprochait d'abord à la décision attaquée de viser l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 sans préciser quelles dispositions particulières servaient de fondement au retrait, et de se borner à une référence générique aux « instructions de Monsieur le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur ». Ces instructions n'ayant pas été portées à sa connaissance, pas plus que les raisons les ayant motivées, il s'estimait privé de la faculté de les contester utilement. Il soutenait ensuite que les considérations de fait ne satisfaisaient pas aux exigences légales : la décision mentionnait les consommations électriques sans en indiquer le montant ni expliquer en quoi elles excluaient une occupation effective. De même, concernant l'insuffisance des ressources, l'Administration aurait procédé par voie de simple affirmation, omettant de préciser le seuil de ressources jugé suffisant pour vivre à Monaco ainsi que les raisons pour lesquelles les justificatifs produits étaient jugés insatisfaisants. En réplique, le requérant ajoutait que l'illégalité résultant de cette motivation défaillante ne pouvait être couverte *a posteriori* par le fait qu'il n'avait pas usé de la faculté, offerte par l'article 4 de la loi n° 1.312, de solliciter les motifs de la décision implicite de rejet, cette démarche n'étant nullement érigée en obligation à peine de déchéance de droit, d'autant que le Ministre d'État n'avait pas davantage communiqué ces motifs au cours de l'instance. Sur le terrain de la légalité interne, Monsieur A. V. invoquait deux erreurs de droit distinctes dans l'application de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 : 1. La première erreur de droit résidait dans l'invocation du défaut d'occupation effective du logement. Selon le requérant, une telle condition n'est nullement exigée par l'article 6 précité, qu'il s'agisse d'une première demande ou d'un renouvellement. S'appuyant sur la décision du Tribunal Suprême du 12 juillet 2022 (n° 2021-08), il rappelait que si l'Administration peut refuser un titre ou son renouvellement lorsque la demande est manifestement dépourvue d'utilité en se fondant, le cas échéant, sur le défaut de séjour effectif, c'est à la condition expresse que le refus soit effectivement fondé sur l'inutilité de la demande, la preuve de cette inutilité pouvant être établie par la démonstration de l'absence de séjour effectif. Or, en l'espèce, la décision ne visait pas l'inutilité de la demande dans ses visas, se bornait à évoquer les relevés électriques sans prouver l'inoccupation, et résultait d'instructions à caractère permanent et général excluant une appréciation des circonstances particulières liées à l'inutilité manifeste. 2. La seconde erreur de droit tenait au motif tiré de l'insuffisance des ressources. Le requérant soutenait que les conditions posées par l'article 6 de l'Ordonnance n° 3.153 (être titulaire d'une autorisation d'exercer une activité professionnelle à Monaco ou disposer de moyens suffisants d'existence si l'étranger n'entend exercer aucune profession) sont strictement alternatives. Dès lors qu'il justifiait des autorisations administratives nécessaires pour exercer une activité professionnelle (en tant que gérant-associé de la SARL MATACHAIN puis en nom personnel à compter d'octobre 2020), le niveau des revenus tirés de cette activité était indifférent. Il en déduisait que l'article 6 fixant limitativement les conditions légales, l'Administration se trouvait en situation de compétence liée pour faire droit à sa demande (invoquant *a contrario* la décision du Tribunal Suprême du 14 juin 2006, *Sieur D. A. c/ Ministre d'État*). Enfin, il faisait valoir que si le dernier alinéa de l'article 6 permet le retrait de la carte à tout moment si les autorités le jugent nécessaire, ce pouvoir discrétionnaire n'est pas absolu et impose à l'Administration de qualifier exactement les faits justifiant cette nécessité, ce qu'elle n'a pas fait en lui opposant à tort une condition de ressources. En défense, par une contre-requête enregistrée le 16 novembre 2022 et une duplique enregistrée le 16 janvier 2023, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Sur la légalité externe, le Ministre d'État soutenait que la décision du 3 décembre 2021 était suffisamment motivée puisqu'elle comportait l'indication précise des éléments de fait sur lesquels elle s'appuyait (la faiblesse des consommations électriques excluant une occupation effective et l'insuffisance des ressources au vu des justificatifs produits). En outre, se fondant sur l'article 4 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le Ministre d'État opposait au requérant son abstention à solliciter la communication des motifs de la décision implicite de rejet dans le délai du recours contentieux, le privant ainsi de la possibilité de soutenir utilement que ladite décision serait insuffisamment motivée. Sur la légalité interne, l'autorité gouvernementale contestait toute erreur de droit. Elle affirmait, d'une part, que l'Administration est en droit de tenir compte de l'absence de séjour effectif en Principauté dans le cadre de l'appréciation de l'utilité de la demande de carte de séjour, conformément à l'article 6 de l'Ordonnance n° 3.153 qui subordonne le renouvellement au maintien des conditions initiales et permet le retrait à tout moment si les conditions cessent d'être remplies ou si les autorités le jugent nécessaire. D'autre part, concernant la condition de ressources, le Ministre d'État soutenait dans sa contre-requête qu'il appartenait au requérant, bien qu'ayant invoqué ses qualités professionnelles, d'établir qu'il remplissait la seconde condition de l'article 6 tenant à la détention de moyens suffisants d'existence. Dans sa duplique, le Ministre d'État précisait sa doctrine administrative en affirmant que, « quel que soit le statut social du demandeur, ce n'est pas tant de son activité professionnelle qu'il doit justifier que de l'importance et de l'origine de ses ressources ». Au vu des bilans comptables particulièrement faibles de l'activité de Monsieur A. V., le Contrôleur Général n'aurait donc commis aucune erreur de qualification des faits. L'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en chef le 25 janvier 2023, et l'affaire a été appelée à l'audience du 16 novembre 2023 avant d'être délibérée et jugée le 30 novembre 2023. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à résoudre une double problématique juridique touchant tant au formalisme des actes de police des étrangers qu'aux conditions de fond régissant le maintien sur le territoire monégasque. En premier lieu, sur le plan formel, la question était de savoir si une décision de refus de renouvellement de titre de séjour satisfait à l'obligation légale de motivation imposée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 lorsqu'elle se réfère, sans autre précision chiffrée ou documentaire dans le corps de l'acte, aux instructions ministérielles, à des relevés de consommation électrique ne caractérisant pas raisonnablement une occupation effective du logement, et à des justificatifs de ressources ne garantissant pas des moyens suffisants pour vivre en Principauté. En second lieu, et à titre principal sur le fond du droit, le Tribunal Suprême devait déterminer l'étendue exacte des pouvoirs de l'Administration dans l'application des articles 1er, 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 lors de l'examen d'une demande de renouvellement de carte de séjour temporaire. Plus précisément, le problème de droit se décomposait en deux sous-questions fondamentales : 1. L'étranger dûment titulaire d'une autorisation d'exercer une activité professionnelle en Principauté est-il légalement tenu, pour obtenir le renouvellement de son titre de séjour, de justifier en outre du caractère suffisant des revenus qu'il retire de cette activité, ou les conditions relatives à l'activité professionnelle et aux moyens suffisants d'existence présentent-elles un caractère strictement alternatif et exclusif l'une de l'autre ? 2. L'autorité administrative peut-elle légalement refuser le renouvellement d'une carte de séjour en opposant directement au demandeur le défaut d'occupation effective de son logement comme une condition autonome découlant de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, ou un tel défaut de séjour effectif ne peut-il être valablement retenu qu'à titre d'élément de preuve au soutien d'un motif tiré de l'inutilité manifeste de la demande de titre de séjour, lequel doit alors constituer le fondement juridique explicite de la décision de refus ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige et accueillir favorablement la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en quatre étapes successives : la qualification préalable de l'acte attaqué, l'examen de sa légalité externe, l'interprétation des textes régissant la légalité interne des titres de séjour, et enfin l'application de cette grille d'analyse aux motifs retenus par l'Administration en l'espèce. Tout d'abord, au considérant 1, la juridiction procède à une requalification juridique de la décision administrative litigieuse. Bien que l'acte pris le 3 décembre 2021 par le Contrôleur Général en charge de la Direction de la Sûreté Publique ait été formellement présenté comme une décision de « retrait » de la carte de séjour de résident temporaire de Monsieur A. V., le Tribunal Suprême juge que cette décision « doit être regardée comme un refus de renouvellement du titre de séjour de M. V. ». Cette requalification s'explique par la chronologie des faits rappelée dans les visas : la carte initiale délivrée en août 2018 étant arrivée à expiration, l'intéressé en avait sollicité le renouvellement, de sorte que la décision statuant sur son sort administratif à cette échéance s'analysait matériellement en un refus de renouvellement. Ensuite, aux considérants 2 et 3, le Tribunal examine le moyen de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation. Il rappelle le cadre légal fixé par le 1° de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, qui soumet à l'obligation de motivation à peine de nullité les décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police, ainsi que par l'article 2 de la même loi, qui exige une motivation écrite comportant, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement. Appliquant ces dispositions à l'espèce, le juge écarte le grief du requérant. Il considère qu'en renvoyant aux « instructions de Monsieur le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur », aux consommations d'énergie électrique relevées dans le logement jugées comme ne caractérisant « raisonnablement pas une occupation effective », et aux justificatifs de ressources produits qui « ne garantiraient pas que Monsieur V. A. en dispose pour l'heure suffisamment pour vivre en Principauté de Monaco », le Contrôleur Général a suffisamment motivé sa décision. Le juge distingue ainsi nettement la suffisance formelle de la motivation (qui permet au destinataire de comprendre les raisons invoquées par l'auteur de l'acte) de la pertinence juridique de ces mêmes motifs au fond, sans même avoir besoin de statuer sur l'argument en défense tiré de l'article 4 de la loi de 2006 concernant la décision implicite. Abordant alors l'examen de la légalité interne aux considérants 4 à 7, le Tribunal Suprême livre une exégèse précise et rigoureuse des articles 1er, 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée. Après avoir intégralement reproduit la teneur de ces articles au considérant 4, le Tribunal pose trois principes directeurs : - Au considérant 5, il établit le principe d'identité des conditions d'octroi et de renouvellement : le renouvellement d'une carte de séjour est soumis aux mêmes conditions que celles prévues pour la délivrance d'une première carte de résident. Il synthétise ces conditions au nombre de trois : la possession d'un titre d'identité valable (article 1er), la justification d'une autorisation d'exercer une activité professionnelle *ou* de la disposition de ressources suffisantes (articles 6 et 7), et enfin « l'absence de circonstances justifiant que les autorités compétentes, dans l'exercice de leur pouvoir de police administrative, ne délivrent pas la carte de séjour ». - Au considérant 6, le Tribunal tranche sans équivoque la controverse opposant les parties sur l'articulation entre activité professionnelle et niveau de ressources. Prenant le contre-pied parfait de la thèse du Ministre d'État, la haute juridiction affirme que « le demandeur est tenu de produire les justificatifs démontrant qu'il dispose de moyens d'existence suffisants uniquement et dans la mesure où il n'entend exercer aucune profession ». Elle ajoute avec force : « qu'en revanche, si le demandeur est dûment autorisé à exercer une activité professionnelle à Monaco, les revenus qu'il en retire sont indifférents ». Le caractère strictement alternatif des deux branches de l'article 6 est ainsi consacré dans toute sa rigueur littérale. - Au considérant 7, le Tribunal précise le régime juridique applicable à l'exigence d'un séjour effectif. Il rappelle qu'il est loisible à l'Administration de refuser l'octroi ou le renouvellement d'une carte de séjour « lorsqu'il apparaît que la demande est manifestement dépourvue d'utilité en se fondant le cas échéant sur le défaut de séjour effectif du demandeur sur le territoire de la Principauté ». Toutefois, le juge assortit cette faculté d'une condition méthodologique et substantielle stricte : « ce refus doit être fondé effectivement sur l'inutilité de la demande, la preuve de cette inutilité pouvant être établie par la démonstration de l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 23 juin 2023, n° 30060 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 juin 2023, n° 30060 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/06-23-30060)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la durée et trouve son origine au début des années 2000. Le 7 mai 2001, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a prononcé, sur le fondement de la police des étrangers, une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Monsieur Y. V. I., ressortissant de nationalité ukrainienne. Cette décision administrative a été motivée par les risques de trouble à l'ordre public que la présence de l'intéressé sur le sol monégasque était susceptible d'occasionner. Plus précisément, les autorités monégasques ont relevé que Monsieur Y. V. I. figurait alors sur la liste internationale de recherche d'Interpol en qualité de dirigeant ou de personne entretenant des liens avec des groupes criminels ukrainiens, et qu'il faisait par ailleurs l'objet d'accusations de détournements de fonds. Cette mesure de refoulement prise le 7 mai 2001 n'a été formellement notifiée à l'intéressé que le 7 août 2007. Monsieur Y. V. I. n'ayant pas exercé de recours contentieux à l'encontre de cet acte dans le délai de recours légal, la mesure de refoulement est devenue définitive. Une décennie plus tard, l'évolution de sa situation juridique tant au niveau européen qu'au niveau national a conduit Monsieur Y. V. I. à entreprendre des démarches en vue d'obtenir la levée de cette interdiction du territoire. En effet, à la suite des événements survenus en Ukraine, l'intéressé avait été inscrit sur les listes de personnes faisant l'objet de mesures restrictives et de gel des avoirs. Or, par une décision du 3 mars 2017 publiée au Journal officiel de l'Union européenne le même jour, le Conseil de l'Union européenne, tout en prorogeant la décision 2014/119/PESC concernant des mesures restrictives à l'encontre de certaines personnes, entités et organismes au regard de la situation en Ukraine, a expressément supprimé le nom de Monsieur Y. V. I. de la liste des personnes visées. Parallèlement, en Principauté de Monaco, par un arrêté ministériel n° 2017-171 du 23 mars 2017 (ayant donné lieu à un avis paru au Journal de Monaco du 31 mars 2017), modifiant l'arrêté ministériel du 13 mars 2014 portant application de l'Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008 relative aux procédures de gel des fonds mettant en œuvre des sanctions économiques visant l'Ukraine, la mention du nom du requérant a également été retirée de la liste annexe. En outre, le Tribunal de l'Union européenne, par un jugement en date du 8 novembre 2017, a annulé les décisions 2015/364 et 2016/318 modifiant la décision 2014/79/PESC en tant que ces actes concernaient Monsieur Y. V. I., pointant l'insuffisance de la base factuelle et une erreur manifeste d'appréciation du Conseil quant à l'existence de procédures pénales en Ukraine pour détournement de fonds publics. Fort des premiers retraits de son nom des listes de sanctions intervenus en mars 2017, de l'absence de condamnation sur ses casiers judiciaires ukrainien et monégasque, ainsi que de l'absence de signalements défavorables à Monaco depuis son refoulement, Monsieur Y. V. I. a adressé, le 10 avril 2017, une première demande d'abrogation de la décision de refoulement au Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur. Par une décision expresse du 26 juin 2017, le Ministre d'État a rejeté cette demande. Saisi d'un recours en annulation pour excès de pouvoir contre ce refus, le Tribunal Suprême a, par une décision n° 2017-15 du 19 juin 2018, rejeté la requête de Monsieur Y. V. I., jugeant que les circonstances invoquées (parmi lesquelles figurait déjà le classement pour un motif procédural de poursuites ouvertes en Ukraine) n'étaient pas de nature à retirer toute justification à la décision attaquée, et écartant le grief tiré du défaut de motivation par application des exceptions légales liées à la sécurité de l'État. Postérieurement à cet arrêt du 19 juin 2018, deux événements procéduraux majeurs sont intervenus sur le plan pénal : D'une part, en Ukraine, après de multiples rebondissements procéduraux (une ordonnance de clôture pour inactivité du vice-procureur général rendue le 27 janvier 2016 par le juge d'instruction du tribunal de l'arrondissement Solomianskiy de la ville de Kiev, suivie d'un appel déclaré irrecevable par la cour d'appel de Kiev le 11 février 2016, d'un rejet de pourvoi par la chambre criminelle de la Haute Cour de l'Ukraine, puis d'une ordonnance de la Cour suprême d'Ukraine du 12 octobre 2017 accueillant une demande de révision des arrêts du 30 juin 2016 de la cour d'appel de Kiev et du 26 janvier 2017 de la chambre criminelle de la Cour supérieure spécialisée dans les affaires pénales et civiles), le magistrat instructeur finalement saisi a rendu, le 19 avril 2019, sur réquisition conforme du parquet général, une ordonnance de clôture de la procédure pénale engagée pour détournement de fonds publics. Cette clôture a été prononcée en l'état de l'absence de preuve de la commission des crimes révélés par les actes d'enquête réalisés par « le juge d'instruction chargé des affaires de haute importance du département des enquêtes de la direction de l'investigation des procédures pénales par les juges d'instruction des autorités du parquet de la gestion procédurale du parquet de la région d'Odessa ». D'autre part, à Monaco, l'unique instruction pénale ouverte à l'encontre de Monsieur Y. V. I. des chefs de blanchiment du produit d'une ou plusieurs infractions, d'abus de confiance, de recel d'abus de confiance et de recel de blanchiment s'est soldée par une ordonnance de non-lieu rendue par le juge d'instruction monégasque le 28 janvier 2021. Se prévalant de cette configuration factuelle et juridique renouvelée, Monsieur Y. V. I. a saisi une nouvelle fois le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur, par une demande datée du 16 septembre 2021, afin de solliciter l'abrogation de la mesure de refoulement du 7 mai 2001. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant un délai supérieur à quatre mois a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant un nouveau litige devant la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 23 février 2022 sous le numéro TS 2022-10, Monsieur Y. V. I. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur rejetant sa demande d'abrogation du 16 septembre 2021. À titre subsidiaire, et au besoin par une décision avant dire droit, il a demandé au Tribunal d'inviter l'autorité administrative à produire tous les éléments lui permettant d'exercer son contrôle de légalité, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Une réplique tendant aux mêmes fins a été déposée le 19 mai 2022. Au soutien de ses prétentions, le requérant articulait son argumentation autour de deux axes principaux, relevant tant de la légalité externe et des conditions du débat contradictoire que de la légalité interne de l'acte. En premier lieu, sur le terrain de la motivation et de la preuve des motifs, Monsieur Y. V. I. faisait valoir que l'Administration devait préciser les éléments de fait fondant le maintien de son refoulement. Ignorant les motifs de la décision implicite attaquée, il soutenait ne pas être en mesure de faire valoir utilement les raisons militant contre cette mesure et estimait que le Tribunal Suprême devait lui-même connaître ces motifs pour exercer normalement son contrôle de l'exactitude et de la légalité des motifs, justifiant ainsi une mesure d'instruction invitant le Ministre à les communiquer. En second lieu, sur le fond, le requérant soutenait que la mesure de refoulement était désormais dépourvue de toute justification valable et que sa présence à Monaco n'était plus de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée, d'autant plus au regard du temps écoulé depuis 2001. Il estimait que sa réputation avait pâti de « mauvais renseignements » et mettait en avant la disparition de tout fondement pénal ou administratif à sa dangerosité supposée : retrait des listes de sanctions de l'Union européenne et de Monaco en mars 2017 ; annulation par le Tribunal de l'Union européenne le 8 novembre 2017 des décisions du Conseil le concernant pour erreur manifeste d'appréciation ; clôture de la procédure pénale ukrainienne le 19 avril 2019 pour absence de preuve ; ordonnance de non-lieu rendue à Monaco le 28 janvier 2021 ; et virginité totale de ses casiers judiciaires tant en Ukraine qu'en Principauté. Dans sa réplique, il contestait vigoureusement les nouvelles accusations formulées par l'État dans ses écritures (relatives au financement de milices violentes en 2014), soulignant qu'elles ne reposaient que sur un simple article de presse du journal *The Guardian* en date du 4 avril 2016 et que s'il avait commis de tels actes, les autorités ukrainiennes n'auraient pas manqué de le condamner. En défense, par une contre-requête enregistrée le 22 avril 2022 et une duplique déposée le 20 juin 2022, le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Sur le fond, le représentant de l'État s'est fermement appuyé sur l'autorité et la motivation de la précédente décision du Tribunal Suprême du 19 juin 2018. Il a soutenu que la levée des mesures de gel des avoirs et des sanctions économiques prises par l'Union européenne et Monaco au titre de la situation en Ukraine était sans rapport avec les faits très graves reprochés personnellement à Monsieur Y. V. I., lesquels avaient justifié le refoulement initial (inscription sur la liste d'Interpol pour liens avec des groupes criminels ukrainiens et détournements de fonds) et les refus d'abrogation subséquents. Le Ministre d'État a fait valoir que la virginité du casier judiciaire monégasque était inopérante dès lors que l'intéressé était refoulé de la Principauté depuis 2001. Surtout, l'État a soutenu que le comportement du requérant n'avait nullement évolué depuis 2001, puisqu'il était accusé d'avoir, outre des détournements de fonds, formé et financé des milices privées extrêmement violentes (des groupes de jeunes) ayant, en 2014 en Ukraine, enlevé, battu et tué des manifestants pro-européens (mouvement Euromaïdan). Aux yeux de l'Administration, ces actes, bien que commis à l'étranger, démontraient que sa présence à Monaco demeurait une menace grave pour la sécurité publique, intérieure et extérieure, de l'État. En duplique, le Ministre d'État a précisé que sa décision ne reposait pas uniquement sur l'article de presse critiqué, mais sur les éléments déjà validés par le Tribunal Suprême en 2018. Il a ajouté que l'ordonnance de clôture ukrainienne du 19 avril 2019 (intervenue pour absence de preuve) n'avait pas plus de portée que le précédent classement pour motif procédural déjà jugé insuffisant par le Tribunal en 2018, et qu'au surplus, le caractère définitif de cette ordonnance de 2019 n'était pas établi au vu des révisions antérieurement ordonnées par la Cour suprême d'Ukraine le 12 octobre 2017. Sur la demande subsidiaire de communication des motifs, le Ministre d'État a opposé une fin de non-recevoir fondée sur la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Si l'article 1er de cette loi impose en principe la motivation d'un refus d'abroger un refoulement, son article 5 dispense l'Administration de cette obligation « lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent » ou lorsque la motivation porterait atteinte à la recherche de faits poursuivables en matière fiscale, douanière ou de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Invoquant la violence des comportements délictueux reprochés à l'intéressé, ainsi que les exigences éthiques et les engagements internationaux de la Principauté dans la lutte contre la criminalité organisée et le blanchiment, l'État a soutenu que la sécurité intérieure et extérieure s'opposait à la divulgation des motifs, solution d'ailleurs déjà consacrée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 19 juin 2018. L'instruction ayant été close le 7 juillet 2022, l'affaire a été appelée à l'audience du 9 juin 2023 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, où le Procureur Général a conclu au rejet de la requête, avant que la décision ne soit prononcée le 23 juin 2023. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une double problématique juridique classique du contentieux de la police des étrangers, mais rendue particulièrement aiguë par l'ancienneté de la mesure initiale (plus de vingt ans) et l'intervention de décisions judiciaires favorables au requérant dans l'intervalle : D'une part, sur le plan substantiel et probatoire, à quelles conditions l'autorité administrative est-elle tenue d'abroger une mesure de police administrative de refoulement devenue définitive ? Plus précisément, l'intervention postérieure au dernier contrôle juridictionnel d'une ordonnance de clôture d'instruction pénale à l'étranger pour absence de preuve et d'une ordonnance de non-lieu prononcée par les juridictions nationales du chef de blanchiment constitue-t-elle un changement dans les circonstances de fait (« éléments nouveaux significatifs ») de nature à retirer toute justification au maintien de la mesure de refoulement et à entacher le refus d'abrogation d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de la prévention des atteintes à l'ordre public ? D'autre part, sur le plan procédural, le juge de l'excès de pouvoir doit-il faire droit à une demande de mesure d'instruction visant à enjoindre à l'Administration de communiquer les motifs d'une décision implicite de refus d'abrogation d'un refoulement, lorsque les pièces versées au dossier suffisent déjà à démontrer que le demandeur n'a pas satisfait à la charge de la preuve d'un changement significatif de sa situation ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur Y. V. I., le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, déploie un raisonnement concis, structuré autour des principes directeurs régissant la police administrative, la répartition de la charge de la preuve en matière de demande d'abrogation, et l'autonomie de l'appréciation administrative par rapport aux qualifications pénales. En premier lieu, la Haute Juridiction rappelle le fondement textuel de la compétence ministérielle en citant in extenso l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes duquel : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Bien que non développés dans les motifs mêmes de la décision, le Tribunal vise également expressément la Constitution (notamment le 1° du B de son article 90 relatif au recours en annulation pour excès de pouvoir en matière administrative), la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, ainsi que la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême pose le considérant de principe définissant la finalité et le seuil de déclenchement des mesures de police administrative : « Considérant que l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». Par cette formule, le juge administratif suprême marque la distinction fondamentale entre la répression pénale, qui exige la démonstration d'une culpabilité certaine pour des faits passés, et la police administrative, à visée strictement préventive, qui se contente de l'existence de « risques suffisamment caractérisés » d'atteinte à l'ordre public. En troisième lieu, le Tribunal fixe les règles gouvernant le contentieux du refus d'abrogation d'un acte administratif non réglementaire devenu définitif, tant sur le terrain de la charge de la preuve que sur celui de la temporalité des éléments invocables. Rappelant que la décision de refoulement du 7 mai 2001 (notifiée le 7 août 2007) est définitive faute d'avoir été contestée dans les délais, et qu'un premier refus d'abrogation du 26 juin 2017 a déjà été validé par sa décision n° 2017-15 du 19 juin 2018, le Tribunal énonce « qu'il appartenait à M. I. de démontrer que la décision de refoulement dont il a fait l'objet le 7 mai 2001 devait être reconsidérée en produisant devant l'Administration tous les éléments utiles à cet effet concernant sa situation personnelle et professionnelle ». Le fardeau probatoire repose donc intégralement sur les épaules de l'administré qui sollicite la révision de sa situation. De surcroît, l'autorité de la chose jugée attachée à la décision du 19 juin 2018 opère comme un filtre temporel strict : le requérant doit apporter « des éléments nouveaux significatifs, postérieurs à la décision du 26 juin 2017 refusant l'abrogation de la mesure de refoulement et susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé cette mesure ». Ce faisant, le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement tous les arguments du requérant antérieurs au 26 juin 2017 (tels que les retraits des listes de sanctions de l'Union européenne et de Monaco intervenus en mars 2017, ou les décisions judiciaires ukrainiennes de 2016 et du début de l'année 2017), lesquels avaient déjà été purgés lors de l'instance précédente. En quatrième lieu, le Tribunal procède à l'appréciation concrète des deux seuls faits véritablement postérieurs à la décision du 26 juin 2017 mis en avant par le requérant : d'une part, l'ordonnance de clôture de la procédure pénale pour détournement de fonds publics rendue par le magistrat instructeur ukrainien le 19 avril 2019 ; d'autre part, l'ordonnance de non-lieu des chefs de blanchiment, abus de confiance et recels rendue par le juge d'instruction monégasque le 28 janvier 2021. La Haute Juridiction estime que « ces circonstances ne sont pas, en l'espèce, de nature à retirer toute justification à la décision attaquée ». En d'autres termes, l'abandon de poursuites pénales pour insuffisance de charges ou absence de preuves (en Ukraine comme à Monaco) n'efface pas la réalité des risques de trouble à l'ordre public (notamment les liens initiaux avec des groupes criminels ukrainiens signalés par Interpol et
# Tribunal Suprême de Monaco, 23 mai 2023, n° jp-100014 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 mai 2023, n° jp-100014 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/05-23-jp-100014)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 23 mai 2023 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans une séquence factuelle et contentieuse particulièrement longue, s'étalant sur plus de deux décennies depuis l'établissement initial du requérant sur le territoire monégasque, et sur plus de dix ans s'agissant des procédures pénales et administratives proprement dites. Monsieur E. V. s'est installé en Principauté de Monaco au mois de mars 1999. Dans le cadre de cette installation, il s'est vu délivrer régulièrement une carte de séjour. Selon les éléments exposés par le requérant et rapportés dans les visas de la décision, il a obtenu, depuis cette date d'installation en 1999 et sans difficulté, le renouvellement de ses autorisations de séjourner, à la suite des enquêtes d'usage réalisées par les autorités compétentes, lesquelles attestaient alors de sa probité. Sur le plan professionnel, Monsieur E. V. exerce depuis trente ans les fonctions d'administrateur au sein d'une société spécialisée dans le secteur des explosifs. Eu égard à la nature particulièrement sensible de cet objet social, son activité fait l'objet de contrôles réguliers de la part des autorités italiennes, sans qu'aucun soupçon n'ait jamais pesé sur l'exercice de cette profession, ses casiers judiciaires tant italien que monégasque demeurant par ailleurs vierges de toute mention. La situation juridique et administrative de Monsieur E. V. en Principauté a toutefois connu une rupture majeure à l'ouverture d'une procédure pénale à son encontre. Dans un premier temps, la totalité de ses avoirs ainsi que de ses comptes bancaires détenus en Principauté de Monaco ont fait l'objet d'une mesure de placement sous séquestre, mesure dont l'intéressé a ultérieurement obtenu une mainlevée partielle. Le 28 mars 2012, Monsieur E. V. a été formellement inculpé du chef de blanchiment du produit d'une infraction. Au terme de l'instruction et des débats de première instance, le Tribunal correctionnel de Monaco a, par un jugement rendu le 23 février 2016, déclaré le prévenu coupable et l'a condamné à une peine d'un an d'emprisonnement. Contestant cette déclaration de culpabilité, Monsieur E. V. a interjeté appel de ce jugement correctionnel le 4 mars 2016. C'est dans ce contexte précis, caractérisé par l'existence d'une condamnation pénale de première instance frappée d'appel et donc dépourvue de caractère définitif, que l'autorité administrative est intervenue. Par une décision en date du 6 avril 2016, notifiée à l'intéressé le 9 mai 2016, le Ministre d'État a prononcé le refoulement de Monsieur E. V. du territoire de la Principauté de Monaco. Ainsi qu'il ressort des énonciations de l'arrêt commenté, cette mesure de police administrative a été prise expressément « suite à sa condamnation » par le Tribunal correctionnel quelques semaines plus tôt. Or, l'évolution ultérieure du volet pénal de l'affaire a radicalement modifié la donne factuelle et juridique ayant servi de fondement initial à la mesure administrative d'éloignement. En effet, par un arrêt rendu le 21 novembre 2016, la Cour d'appel correctionnelle de Monaco a infirmé le jugement du Tribunal correctionnel du 23 février 2016, a prononcé la relaxe pure et simple de Monsieur E. V. des fins de la poursuite du chef de blanchiment du produit d'une infraction, et a ordonné en conséquence la mainlevée de la saisie portant sur le reliquat de ses avoirs bancaires. Dès lors, la condamnation pénale qui avait motivé l'édiction de la décision de refoulement du 6 avril 2016 se trouvait rétroactivement anéantie par l'effet de l'arrêt infirmatif de la juridiction pénale du second degré. Malgré cette relaxe pénale définitive, la mesure de refoulement a été maintenue par l'administration monégasque pendant près de six années supplémentaires, obligeant le requérant à fixer sa résidence en dehors de la Principauté et générant une succession de démarches administratives et de recours juridictionnels avant qu'une abrogation administrative ne vienne finalement clore le litige en cours d'instance. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural ayant abouti à la décision du 23 mai 2023 se décompose en trois séquences contentieuses distinctes devant le Tribunal Suprême, illustrant la persévérance du requérant à obtenir la disparition de l'ordonnancement juridique de la mesure de refoulement du 6 avril 2016. La première séquence contentieuse s'est ouverte immédiatement après la notification, le 9 mai 2016, de la mesure initiale d'éloignement. Le 1er juin 2016, Monsieur E. V. a formé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 6 avril 2016. Ce recours gracieux ayant été explicitement rejeté par une décision du 27 septembre 2016, le requérant a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé tant contre la décision initiale de refoulement que contre le rejet de son recours gracieux. C'est alors que cette première instance était pendante devant la haute juridiction administrative qu'est intervenu l'arrêt de relaxe de la Cour d'appel correctionnelle du 21 novembre 2016. Toutefois, par une première décision n° 2017-01 rendue le 30 juin 2017, le Tribunal Suprême a rejeté la requête en annulation de Monsieur E. V. Faisant application du principe classique selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, la haute juridiction a jugé « que le moyen tiré de ce que postérieurement aux décisions contestées, le jugement précité du Tribunal correctionnel du 23 février 2016 a été infirmé par la Cour d'appel correctionnelle est inopérant ». Le Tribunal Suprême a néanmoins pris soin d'indiquer au requérant la voie procédurale adéquate pour tirer les conséquences de ce changement de circonstances, en précisant « qu'il appartient seulement à Monsieur V. de demander au Ministre d'État d'abroger la mesure de refoulement dont il a fait l'objet, en invoquant à cet effet, s'il s'y croit fondé, l'arrêt de la Cour d'appel correctionnelle du 21 novembre 2016 ». Suivant cette indication juridictionnelle, Monsieur E. V. a engagé une deuxième séquence procédurale en sollicitant formellement auprès du Ministre d'État, le 9 octobre 2017, l'abrogation de la décision de refoulement prise à son encontre. Face au silence gardé par l'autorité administrative sur cette demande, qui a fait naître une décision implicite de rejet, l'intéressé a de nouveau saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Par une deuxième décision n° 2018-12 en date du 18 février 2019, le Tribunal Suprême a derechef rejeté sa requête. Pour justifier le maintien de la mesure de police malgré l'arrêt de relaxe, la juridiction a considéré que « si la Cour d'appel, dans l'exercice de son office propre de juge pénal, a prononcé la relaxe de Monsieur V., les motifs de son arrêt ne s'imposait pas au Ministre d'État dans l'appréciation qu'il lui appartenait de porter, au titre de son pouvoir de police, sur la matérialité et la qualification des faits de blanchiment du produit d'une infraction ». Loin de renoncer à la suite de ce revers juridictionnel consacrant l'indépendance des appréciations de la police administrative par rapport aux motifs d'un jugement pénal de relaxe, Monsieur E. V. a initié une troisième séquence procédurale, qui fait l'objet de l'arrêt commenté. Le 22 mars 2022, soit plus de trois ans après la seconde décision du Tribunal Suprême, il a présenté une nouvelle demande au Ministre d'État tendant à l'abrogation de la mesure de refoulement du 6 avril 2016. Le silence gardé par le Ministre d'État pendant le délai réglementaire ayant fait naître une nouvelle décision implicite de rejet, Monsieur E. V. a déposé une requête devant le Tribunal Suprême, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 23 septembre 2022 sous le numéro TS 2022-30. Aux termes de cette requête introductive d'instance, Monsieur E. V., représenté par Maître Sarah Filippi, Avocat-Défenseur, demandait au Tribunal Suprême, sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du 6 avril 2016 du Ministre d'État prononçant son refoulement et, d'autre part, de la décision implicite du Ministre d'État rejetant sa demande d'abrogation présentée le 22 mars 2022, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de ses prétentions au fond, le requérant développait une argumentation substantielle articulée autour du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation et du caractère disproportionné du maintien de la mesure. Il soutenait que l'objet même du maintien d'une mesure de police administrative réside exclusivement dans la prévention d'éventuelles atteintes à l'ordre public. Or, selon lui, aucune considération de fait ou de droit ne pouvait plus justifier le maintien de son refoulement dès lors que sa condamnation correctionnelle avait été infirmée en appel, faisant ainsi disparaître le motif même sur lequel reposait l'acte initial. Il faisait valoir qu'aucun élément ne permettait de révéler un comportement inadapté ou préjudiciable à la sécurité publique, rappelant l'absence de tout trouble causé à l'ordre public monégasque ou italien, la virginité de ses casiers judiciaires, sa parfaite insertion sociale, la probité attestée par les enquêtes administratives menées depuis 1999, ainsi que les contrôles réguliers et sans reproche des autorités italiennes sur sa société d'explosifs. Il qualifiait enfin le maintien de cette mesure d'infamant et de disproportionné, en ce qu'il ne répondait à aucun besoin social ni à aucun impératif de protection de l'ordre public, tout en lui causant des conséquences particulièrement dommageables par l'obligation de résider hors de Monaco. Toutefois, le cours de cette troisième instance a été fondamentalement modifié par une intervention spontanée de l'administration en cours de procédure. En effet, le 14 octobre 2022, soit moins d'un mois après l'enregistrement de la requête au Greffe Général, le Ministre d'État a pris une décision expresse abrogeant la décision du 6 avril 2016 prononçant le refoulement de Monsieur E. V. Tirant les conséquences de cette satisfaction obtenue par la voie administrative en cours d'instance, Monsieur E. V. a déposé un mémoire, enregistré au Greffe Général le 14 novembre 2022, par lequel il déclarait, en application des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, se désister de son recours et demandait au Tribunal Suprême de lui donner acte de ce désistement. En réponse, le Ministre d'État, représenté par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a produit un mémoire enregistré au Greffe Général le 5 décembre 2022, par lequel il déclarait accepter le désistement de Monsieur E. V. et demandait également à la juridiction d'en donner acte. L'instruction ayant été close par procès-verbal de Madame le Greffier en Chef le 16 décembre 2022, et l'affaire ayant été instruite par Monsieur Philippe Blacher, Membre titulaire désigné comme rapporteur par ordonnance présidentielle du 26 septembre 2022, la cause a été renvoyée par ordonnance du 4 avril 2023 à l'audience publique du 10 mai 2023. Lors de cette audience, où le Tribunal Suprême siégeait en Assemblée plénière, après l'audition du rapporteur et des conseils des parties, Madame le Premier Substitut a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit donné acte du désistement du requérant. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si la requête initiale enregistrée le 23 septembre 2022 soulevait une question de fond d'une grande richesse théorique et pratique — à savoir celle des limites temporelles du maintien d'une mesure de police administrative de refoulement et du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge de l'excès de pouvoir face à un refus réitéré d'abrogation six ans après une relaxe pénale —, l'évolution procédurale du litige a déplacé l'office du Tribunal Suprême sur un terrain strictement processuel. En effet, par suite de l'abrogation le 14 octobre 2022 par le Ministre d'État de sa décision initiale de refoulement du 6 avril 2016, et du dépôt consécutif par le requérant de son mémoire du 14 novembre 2022, la haute juridiction n'avait plus à trancher la légalité interne du refus implicite d'abrogation au regard du principe de proportionnalité des mesures de police. Le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se résumait dès lors à une question de procédure administrative contentieuse, assortie d'une question accessoire mais déterminante relative à la charge des frais de l'instance : dans quelles conditions le juge de l'excès de pouvoir doit-il donner acte du désistement formulé par le requérant en application de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 lorsque ce désistement est motivé par l'abrogation en cours d'instance de l'acte administratif contesté, et quelle partie doit, dans une telle configuration procédurale où l'administration donne satisfaction au requérant après l'introduction du recours, supporter la charge des dépens ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 23 mai 2023 se caractérise par sa grande concision, propre aux décisions donnant acte d'un désistement, tout en respectant scrupuleusement les étapes de vérification imposées par les textes régissant l'organisation et le fonctionnement de la juridiction, à savoir la Constitution (notamment le 1° du B de son article 90) et l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Le raisonnement de la haute juridiction se déploie en deux considérants succincts qui opèrent un contrôle formel et matériel des conditions de validité du désistement en matière de recours pour excès de pouvoir. Dans un premier temps (considérant 1), le Tribunal Suprême circonscrit l'objet initial du litige et retrace la chronologie des actes de procédure pertinents ayant conduit à l'extinction de l'action. Il rappelle ainsi que Monsieur E. V. avait saisi la juridiction d'une demande d'annulation pour excès de pouvoir dirigée contre deux actes distincts mais liés : d'une part, la décision initiale du 6 avril 2016 par laquelle le Ministre d'État avait prononcé son refoulement et, d'autre part, la décision implicite du Ministre d'État rejetant sa demande d'abrogation présentée le 22 mars 2022. Surtout, le Tribunal relève formellement le lien de causalité entre l'acte administratif intervenu en cours d'instance et la volonté du requérant de mettre fin au procès : il constate que c'est « à la suite de la décision du 14 octobre 2022 du Ministre d'État abrogeant la décision du 6 avril 2016 » que le requérant a, par son mémoire enregistré le 14 novembre 2022, déclaré se désister de son recours. Ce faisant, la motivation intègre dans le corps même des motifs décisoires la cause déterminante du désistement, laquelle avait déjà été mentionnée dans les visas (« Attendu que la demande de désistement est justifiée par la circonstance que, par une décision du 14 octobre 2022, le Ministre d'État a abrogé la décision du 6 avril 2016 prononçant la mesure de refoulement »). Dans un second temps (considérant 2), le Tribunal Suprême vérifie la réunion des deux conditions juridiques nécessaires pour que le juge puisse donner acte d'un désistement conformément à l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 : 1. D'une part, l'attitude de la partie défenderesse : le Tribunal relève « que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette constatation répond au mémoire du 5 décembre 2022 par lequel l'État avait expressément accepté le désistement. 2. D'autre part, la nature intrinsèque de la manifestation de volonté du requérant : le Tribunal juge « que le désistement est pur et simple ». Bien que motivé en fait par l'obtention de l'abrogation sollicitée, le désistement n'était assorti d'aucune réserve ou condition suspensive qui aurait subordonné son efficacité à un événement futur et incertain. Dès lors qu'il présente ce caractère pur et simple et qu'il est accepté par le défendeur, le juge n'a plus à statuer sur le fond du recours (ni même à soulever d'office un éventuel non-lieu à statuer) et conclut logiquement « qu'il y a lieu d'en donner acte ». Enfin, bien qu'elle ne fasse pas l'objet d'un considérant spécifique dans les motifs, la solution retenue quant à la charge des dépens dans le dispositif procède directement du constat opéré au premier considérant. En temps normal, la partie qui se désiste est regardée comme succombante et supporte les frais de l'instance qu'elle a engagée puis abandonnée. Toutefois, en l'espèce, le Tribunal Suprême met les dépens à la charge de l'État. Ce choix juridictionnel découle directement de la circonstance, expressément relevée au considérant 1, que le désistement n'est intervenu qu'à la suite de l'abrogation par le Ministre d'État, postérieurement à l'introduction de la requête, de la décision attaquée. En abrogeant l'acte en cours d'instance, l'État a implicitement mais nécessairement reconnu le bien-fondé de la démarche du requérant qui avait été contraint de saisir le juge pour obtenir satisfaction ; c'est donc l'État qui, au sens du droit du contentieux administratif, doit supporter la charge financière des dépens de la procédure. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Il est donné acte du désistement de Monsieur E. V. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision rendue le 23 mai 2023 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se présente formellement comme une décision donnant acte d'un désistement, son analyse approfondie révèle une portée considérable au regard de la jurisprudence administrative monégasque relative au contentieux de l'excès de pouvoir, à la police des étrangers et à l'obligation d'abroger les actes administratifs devenus illégaux ou inutiles à la suite d'un changement de circonstances. Cette décision constitue en effet l'épilogue d'une véritable « saga jurisprudentielle » interne au Tribunal Suprême, jalonnée par les décisions antérieures du 30 juin 2017 (n° 2017-01) et du 18 février 2019 (n° 2018-12), qui sont expressément citées et reproduites
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100010 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100010 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/05-11-jp-100010)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du régime juridique applicable à la délivrance d'une première carte de séjour de résident. Le requérant, Monsieur S. C., ressortissant israélien décrit dans ses écritures comme un homme d'affaires israélo-russe classé parmi les 500 premières fortunes mondiales par le magazine *Forbes*, a souhaité s'établir sur le territoire monégasque. Son projet d'installation visait à lui permettre de vivre en Principauté avec son épouse, Madame I. P. — qu'il a épousée à New York le 14 octobre 2015 et qui bénéficie du statut de résidente monégasque depuis le mois de juillet 2015, soit antérieurement à leur union —, d'accueillir sa fille aînée (dont le dernier séjour à Monaco remontait au 2 janvier 2022) ainsi que ses autres enfants dans un nouvel appartement pris en location avec son épouse au sein de la résidence « XXXX », et de poursuivre ses activités professionnelles. À cette fin, Monsieur S. C. a déposé, le 19 février 2021, une demande de délivrance d'une première carte de séjour de résident auprès des autorités compétentes de la Principauté. À l'appui de cette démarche administrative, le demandeur soutient avoir satisfait à l'ensemble des exigences formelles et substantielles prescrites par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Il fait valoir qu'il a présenté sa requête dans les délais requis à l'article 1er de ladite Ordonnance Souveraine, qu'il a attesté d'un lieu d'habitation effectif à Monaco, qu'il a apporté la garantie de ressources financières suffisantes et qu'il a justifié de sa bonne moralité par la production d'un extrait de casier judiciaire vierge ainsi que de sa carte de résident permanent aux États-Unis d'Amérique (*green card*), obtenue en 2016. Par une décision en date du 3 novembre 2021, le Directeur de la Sûreté publique a toutefois rejeté cette première demande de carte de séjour de résident. Conformément à la pratique administrative s'appuyant sur les dispositions dérogatoires de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cet acte individuel défavorable ne comportait aucune motivation formelle exposant les considérations de droit ou de fait ayant présidé à son édiction. Confronté à ce silence sur les motifs de l'éviction, Monsieur S. C. a conjecturé que ce refus reposait sur des éléments factuels liés à une procédure de divorce particulièrement conflictuelle et fortement médiatisée l'ayant opposé à sa précédente épouse, Madame P. Selon les explications fournies par le requérant, ce divorce, prononcé le 14 avril 2009 à Moscou, avait donné lieu à de multiples parutions sur le réseau Internet, consécutives à des accusations d'abus sexuels et de risques de blessures sur leurs enfants proférées par son ex-épouse. Le contentieux familial et patrimonial s'était également déployé aux États-Unis d'Amérique à travers diverses procédures judiciaires portant sur des violations présumées du règlement du divorce, différentes fraudes alléguées et des créances réciproques : tandis que Madame P. avait poursuivi le requérant en paiement d'une somme de 354 millions de roubles, ce dernier avait engagé des poursuites à son encontre pour le vol de sa collection d'art évaluée à plusieurs millions de dollars. Soucieux de dissiper tout malentendu quant à son honorabilité, Monsieur S. C. a formé un recours gracieux à l'encontre de la décision du 3 novembre 2021. Dans le cadre de ce recours administratif préalable, il a exposé en détail l'historique de cette procédure de divorce et communiqué plusieurs décisions de justice visant à démontrer l'inexactitude des informations relayées sur Internet. Il a notamment fait valoir que la procédure pénale relative aux accusations d'abus sexuels sur ses enfants avait fait l'objet d'un classement sans suite, que les anciens époux s'étaient ultérieurement rapprochés dans l'intérêt de leurs enfants en concluant un accord sous seing privé le 29 novembre 2017 — repris par une décision d'une juridiction américaine —, et que sa fille aînée avait formellement déclaré en justice que les accusations d'attouchements sexuels étaient fausses et résultaient d'une manipulation orchestrée par sa mère et l'entourage de celle-ci. Malgré ces éléments justificatifs, l'autorité administrative a gardé le silence sur ce recours gracieux, faisant ainsi naître une décision implicite de rejet. C'est dans ce contexte d'opacité quant aux motifs réels du refus d'admission au séjour que le litige a été porté devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 août 2022 sous le numéro TS 2022-26, Monsieur S. C., représenté par Monsieur le Bâtonnier Thomas Giaccardi, Avocat-Défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation de la décision du 3 novembre 2021 du Directeur de la Sûreté publique rejetant sa première demande de carte de séjour de résident ainsi que de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. À titre subsidiaire ou préalable (« au besoin »), le requérant sollicitait du Tribunal Suprême qu'il prononce une décision avant dire droit ordonnant une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à faire connaître les motifs de fait et de droit fondant le refus de délivrance du titre de séjour et à produire les pièces justificatives correspondantes. L'argumentation développée par le requérant dans sa requête initiale et dans son mémoire en réplique (enregistré le 25 novembre 2022) s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, étroitement liés à la problématique probatoire. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur S. C. soutenait que les décisions attaquées étaient illégales faute d'avoir été motivées. Pour écarter l'obstacle résultant de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 — lequel dispense de motivation « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté » —, le requérant développait une double argumentation textuelle : 1. D'une part, invoquant le principe d'interprétation stricte des dispositions dérogatoires, il opérait une distinction conceptuelle entre une « demande d'établissement » et une « demande de délivrance d'une première carte de séjour », soutenant que sa requête du 19 février 2021 relevait de la seconde catégorie et demeurait, par conséquent, soumise à l'obligation générale de motivation édictée par l'article 1er de la loi du 29 juin 2006. 2. D'autre part, prenant acte de la qualification de « mesure de police administrative » revendiquée par le Ministre d'État dans ses écritures en défense pour caractériser le refus de séjour, le requérant faisait valoir dans sa réplique qu'en vertu même de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006, les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police » doivent impérativement être motivées, nonobstant l'article 6 de la même loi. Sur le terrain de la légalité interne et de l'office du juge, le requérant s'appuyait explicitement sur un précédent récent du Tribunal Suprême (TS, 12 juillet 2022, *Mme A. K. veuve N. c/ État de Monaco*) pour rappeler que le rejet d'une demande de première carte de séjour ne constitue pas une décision discrétionnaire. Dès lors, même en l'absence d'obligation de motivation formelle de l'acte administratif, l'État a l'obligation de mettre la juridiction en mesure d'exercer son contrôle sur l'exactitude matérielle des faits, l'erreur de droit, le détournement de pouvoir et l'erreur manifeste d'appréciation. Soutenant remplir toutes les conditions de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 (délais, logement, ressources financières, moralité attestée par un casier judiciaire vierge et une *green card* américaine de 2016) et affirmant avoir démontré l'inanité des accusations issues de son divorce de 2009, le requérant concluait à l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation. Face aux nouveaux motifs invoqués par l'Administration en cours d'instance, il en contestait formellement l'exactitude matérielle, relevait l'absence totale de pièces justificatives produites par l'État et soulignait l'absence de caractérisation d'un quelconque risque de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, Président de l'Ordre des Avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée le 26 octobre 2022 et une duplique enregistrée le 20 décembre 2022, concluant au rejet tant de la demande de mesure d'instruction que de la requête au fond, ainsi qu'à la condamnation du requérant aux dépens. La stratégie défensive de l'État se déployait sur trois axes successifs : 1. En premier lieu, sur la légalité externe, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir juridique au moyen tiré du défaut de motivation, en rappelant que l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 écarte expressément la règle générale de motivation des mesures de police lorsqu'il s'agit d'un refus d'établissement sur le territoire monégasque, et que le Tribunal Suprême, dans sa décision précitée du 12 juillet 2022, a expressément jugé que ce texte s'applique aux décisions rejetant une demande de délivrance d'une première carte de séjour. 2. En deuxième lieu, pour faire obstacle à la mesure d'instruction sollicitée par le requérant, le Ministre d'État a développé une argumentation subtile relative aux conditions légales de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964. Dans sa contre-requête, il a soutenu que la demande de production de pièces devait être écartée dès lors que Monsieur S. C. n'établissait pas remplir les conditions légales tenant à la possession d'un permis de travail ou à la justification de moyens suffisants d'existence, cette simple constatation suffisant à justifier le rejet. Face à la réplique du requérant qui relevait une contradiction ou une substitution de motifs, le Ministre d'État a précisé dans sa duplique qu'il n'avait pas soutenu que le refus initial avait été motivé par l'absence de moyens d'existence ou de permis de travail, mais qu'il avait démontré devant le juge que le requérant ne remplissait pas ces conditions légales, ce qui suffisait *de facto* à justifier le rejet de la demande et rendait inutile toute mesure d'instruction sur les autres motifs. 3. En troisième lieu, sur le fond du pouvoir d'appréciation de l'Administration, le Ministre d'État affirmait que le fait de remplir les conditions objectives fixées par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ne confère aucun droit automatique à l'obtention d'une première carte de séjour. La délivrance de ce titre demeure soumise à l'appréciation portée par les services de l'État sur la nécessité de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, objet même de la police administrative. C'est à ce stade que le Ministre d'État a dévoilé les motifs factuels du refus, lesquels différaient des craintes initiales du requérant relatives à son divorce. L'Administration a ainsi exposé qu'il ressortait de « sources ouvertes » que : - le nom du requérant était cité pour des faits de corruption au sein de la mairie de « XXXX » et de trafic d'icônes à l'époque où il exerçait l'activité de promoteur immobilier ; - son nom était mentionné sur les sites des *Panama papers* et des *Paradise papers* ; - en 2009, il avait fait l'objet de poursuites émanant de l'État russe pour évasion fiscale et détournements de fonds au préjudice de la société « XXXXX », poursuites qui n'avaient été abandonnées qu'à la suite d'une transaction ; - la même année 2009, la Haute Cour de Londres l'avait condamné au règlement d'une dette non honorée de 65 millions de dollars envers un établissement bancaire et avait demandé la saisie de ses biens. Selon le Ministre d'État, ces éléments suffisaient amplement à fonder le refus sans erreur manifeste d'appréciation, la circonstance — à la supposer démontrée — que l'intéressé ait obtenu une carte de résident permanent aux États-Unis en 2016 étant jugée totalement inopérante au regard de l'appréciation souveraine de l'ordre public monégasque. L'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 5 janvier 2023. Monsieur Didier Ribes, Vice-président du Tribunal Suprême, désigné comme rapporteur par ordonnance du 26 août 2022, a présenté son rapport lors de l'audience publique du 26 avril 2023 (fixée par ordonnance du 23 mars 2023), au cours de laquelle le Tribunal Suprême a siégé en Assemblée plénière. Fait procédural notable, lors de cette audience, Monsieur le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la demande de mesure d'instruction présentée par le requérant. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question fondamentale d'articulation entre le droit administratif substantiel (le régime de non-motivation des actes de police des étrangers) et le droit processuel administratif (l'office du juge de l'excès de pouvoir et la charge de la preuve). Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : **Lorsque l'Administration monégasque oppose un refus non motivé à une première demande de carte de séjour de résident sur le fondement de la dispense légale prévue à l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et qu'elle invoque ultérieurement devant le juge de l'excès de pouvoir des motifs tirés de la préservation de l'ordre public reposant sur des faits issus de « sources ouvertes » formellement contestés par le requérant, peut-elle se borner à de simples allégations dans ses mémoires en défense, ou est-elle tenue de produire les pièces justificatives établissant la matérialité de ces faits pour permettre au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité ?** De manière sous-jacente, le Tribunal Suprême devait également trancher deux questions préalables : 1. Le refus de délivrance d'une première carte de séjour de résident entre-t-il bien dans le champ d'application de l'exception à l'obligation de motivation visant le « refus d'établissement » au sens de l'article 6 de la loi du 29 juin 2006, nonobstant sa nature de mesure de police soumise par principe à motivation selon l'article 1er de ladite loi ? 2. L'Administration peut-elle paralyser une mesure d'instruction portant sur les motifs réels de sa décision en opposant en défense que le requérant n'aurait, en tout état de cause, pas démontré remplir les conditions légales objectives de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 (moyens suffisants d'existence ou permis de travail), alors même qu'elle reconnaît ne pas avoir fondé sa décision initiale sur ce motif ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa rigueur syllogistique et sa fermeté quant à la préservation de l'effectivité du contrôle juridictionnel. La motivation s'organise en cinq considérants, les considérants 2 à 4 constituant le cœur de la démonstration juridique. #### 1. Le rappel du cadre normatif applicable (Considérants 2 et 3) Le Tribunal Suprême commence par circonscrire le cadre légal et réglementaire régissant, d'une part, le fond du droit au séjour et, d'autre part, la forme de la décision administrative. Dans son deuxième considérant, la Haute Juridiction reproduit intégralement les dispositions de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte fixe l'alternative conditionnant la recevabilité et le bien-fondé d'une première demande de carte de séjour de résident : l'étranger doit présenter à l'appui de sa requête soit un permis de travail (ou un récépissé en tenant lieu), soit les pièces justificatives de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession. La citation inclut également les alinéas relatifs à la durée de validité, au renouvellement et à la faculté de retrait de la carte de résident temporaire (« s'il est établi qu'il cesse de remplir ces mêmes conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaires »). Dans son troisième considérant, le Tribunal vise et cite par extrait l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, aux termes duquel « (…) le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ». #### 2. La validation implicite de la légalité externe et l'affirmation de l'office du juge (Considérant 4, première phrase) Abordant l'application de ces textes à l'espèce dans le quatrième considérant, le Tribunal Suprême énonce un principe fondamental par une proposition subordonnée concessive suivie d'une affirmation d'autorité : « Considérant que si le refus de première demande de carte de séjour opposé à M. C. n'avait pas à être motivé, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs d'une telle décision ». Cette formulation revêt une double portée : - **Sur la forme (légalité externe) :** Le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement les deux branches de l'argumentation du requérant qui tentaient d'assujettir la décision attaquée à l'obligation de motivation. En affirmant que le refus de première demande de carte de séjour « n'avait pas à être motivé », le juge assimile pleinement la demande de première carte de séjour de résident à une demande d'« établissement » au sens de l'article 6 de la loi du 29 juin 2006. De même, il fait prévaloir la disposition spéciale dérogatoire de l'article 6 sur la règle générale de l'article 1er imposant la motivation des mesures de police. Aucune illégalité externe ne saurait donc être tirée du mutisme de l'acte initial du 3 novembre 2021. - **Sur le fond et la procédure (légalité interne et office du juge) :** Le Tribunal dissocie radicalement la *motivation formelle* de l'acte administratif (exigence de forme consistant en l'énoncé écrit des motifs dans le corps de la décision notifiée à l'administré) de l'*existence substantielle de motifs légaux* (exigence de fond selon laquelle tout acte administratif doit reposer sur des motifs de fait matériellement exacts et des motifs de droit exempts d'erreur ou d'erreur manifeste d'appréciation). L'immunité formelle conférée par la loi de 2006 ne confère nullement à l'Administration un pouvoir arbitraire ou une immunité juridictionnelle. Le juge
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100011 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100011 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/05-11-jp-100011)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus particulièrement, dans le cadre de la police administrative régissant la délivrance et le renouvellement des titres de séjour. La requérante, Madame I. P. épouse C., de nationalité ukrainienne, résidait régulièrement sur le territoire monégasque depuis plusieurs années. Elle avait en effet obtenu son premier titre de séjour au cours de l'année 2015, antérieurement à son union matrimoniale avec Monsieur S. C., célébrée le 14 octobre 2015 sous le régime matrimonial de la séparation de biens. Depuis cette installation initiale, la situation administrative de Madame I. P. épouse C. au regard du droit au séjour n'avait soulevé aucune difficulté particulière auprès des autorités de la Principauté. Sa carte de séjour de résident avait fait l'objet de quatre renouvellements successifs, sans que son droit au maintien sur le territoire ne soit apprécié à l'aune de la situation administrative personnelle de son conjoint. Sur le plan matériel et patrimonial, la requérante était cotitulaire du bail d'habitation afférent à sa résidence monégasque et disposait de comptes bancaires ouverts à son nom propre dans les livres d'un établissement bancaire établi à Monaco. À ce titre, les éléments produits faisaient état de liquidités personnelles excédant la somme de 500 000 euros, ainsi que d'un portefeuille de valeurs de placements personnels à Monaco s'élevant à un montant de 3 350 980,90 euros. La carte de séjour de résident de Madame I. P. épouse C. arrivant à échéance le 11 octobre 2021, l'intéressée en a sollicité le renouvellement auprès des services compétents de la Direction de la Sûreté publique, en joignant à sa requête les attestations bancaires destinées à établir l'existence de ses moyens suffisants d'existence. Parallèlement, son époux, Monsieur S. C. — lequel avait par ailleurs affirmé avoir obtenu en 2016 une carte de résident permanent aux États-Unis valable jusqu'en 2026 —, avait déposé une première demande de carte de séjour à Monaco. Par une décision en date du 3 novembre 2021, l'autorité administrative a rejeté la demande de première carte de séjour présentée par Monsieur S. C., ce refus étant motivé par la nécessité de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public. Quelques semaines plus tard, par une décision du 23 novembre 2021, notifiée à l'intéressée le 29 décembre 2021, le Directeur de la Sûreté publique a également rejeté la demande de renouvellement de la carte de séjour de résident présentée par Madame I. P. épouse C. Pour fonder cette décision de refus de renouvellement, l'autorité de police administrative a retenu que la demanderesse était dépourvue de ressources propres, son époux subvenant seul aux charges du ménage en alimentant ses comptes bancaires, et que la demande de première carte de séjour de ce dernier ayant été rejetée le 3 novembre 2021, « la situation des époux C. ne pouvait être considérée séparément ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le bien-fondé de ce refus de renouvellement qui mettait un terme à la régularité de son séjour après plusieurs années de présence en Principauté, Madame I. P. épouse C. a, dans un premier temps, exercé un recours administratif préalable. Par un courrier en date du 25 février 2022, elle a formé un recours gracieux afin de solliciter le retrait de la décision du 23 novembre 2021. Le silence gardé par l'Administration sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 août 2022 sous le numéro TS 2022-27, Madame I. P. épouse C. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 23 novembre 2021 rejetant sa demande de renouvellement de carte de séjour de résident et, d'autre part, de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux. Elle concluait également à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 26 octobre 2022, une réplique de la requérante déposée le 25 novembre 2022, et enfin une duplique du Ministre d'État enregistrée le 20 décembre 2022, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 5 janvier 2023. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation structurée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, tant sur le terrain du droit interne monégasque que sur celui du droit conventionnel européen. En premier lieu, elle invoquait la violation directe de la loi, tirée de la méconnaissance de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Elle faisait valoir qu'elle remplissait la condition légale tenant à la justification de moyens suffisants d'existence, attestée par les pièces bancaires versées au dossier, et reprochait au Directeur de la Sûreté publique d'avoir refusé d'examiner ces éléments probants démontrant ses ressources propres. En réplique, face à l'argumentation de l'Administration qui déplaçait le terrain du litige vers la prévention des atteintes à l'ordre public, la requérante soulignait qu'aucun fait précis susceptible de troubler l'ordre public ne lui était personnellement imputé ni établi dans sa matérialité, ce qui confirmait la violation de l'article 6 précité. Elle ajoutait que l'invocation tardive d'un motif d'ordre public la privait d'une garantie procédurale fondamentale, à savoir le bénéfice d'une procédure contradictoire préalable à l'édiction de l'acte administratif défavorable. En deuxième lieu, Madame I. P. épouse C. soulevait un moyen tiré de la violation de l'article 1er du Protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), relatif aux garanties procédurales en cas d'expulsion d'étrangers résidant régulièrement sur le territoire d'un État, en se prévalant de la jurisprudence du Tribunal Suprême (TS, 2 décembre 2021, *M. A.-G. V. c/ État de Monaco*) et en soutenant ne pas avoir été mise en mesure de faire valoir ses droits. En troisième lieu, elle arguait de la méconnaissance de l'article 2 du Protocole additionnel n° 4 à la CEDH garantissant la liberté de circulation et le libre choix de la résidence pour toute personne se trouvant régulièrement sur le territoire d'un État. Selon la requérante, le refus de renouvellement fondé sur l'indivisibilité de la situation du couple ne reposait sur aucune disposition légale répondant aux finalités légitimes limitativement énumérées par ce texte conventionnel. En quatrième et dernier lieu, la requérante dénonçait une erreur manifeste d'appréciation. Elle rappelait l'antériorité de son titre de séjour par rapport à son mariage, son régime de séparation de biens, l'importance de ses avoirs financiers personnels à Monaco (plus de 500 000 euros de liquidités et plus de 3,35 millions d'euros de placements), sa cotitularité du bail, ainsi que les quatre renouvellements antérieurs accordés sans égard à la situation de son mari. Elle précisait au demeurant qu'en vertu du devoir légal de secours entre époux, son mari pouvait subvenir à ses besoins sans détenir lui-même un titre de séjour monégasque. Enfin, tant au titre de l'erreur manifeste d'appréciation qu'au regard de l'article 3 de la CEDH prohibant les traitements inhumains ou dégradants (invoqué en réplique), elle faisait valoir que le conflit russo-ukrainien en cours l'obligeait, en tant que ressortissante d'un pays en guerre, à demeurer à Monaco. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation de la demanderesse aux dépens. Sur le terrain de la légalité interne et de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le Ministre d'État soutenait que le rejet n'était pas fondé sur une insuffisance globale de moyens d'existence, mais sur la circonstance que la requérante était dépourvue de ressources propres — ses comptes étant alimentés par son mari qui subvenait seul aux charges du couple — et que la demande de première carte de séjour de cet époux avait été rejetée pour des motifs d'ordre public. Dès lors, l'Administration estimait que la situation des époux, liés par une communauté de vie, ne pouvait être appréciée séparément. Le Ministre d'État affirmait avec force que même à supposer établie l'existence de ressources propres, cela n'imposait nullement le renouvellement du titre, lequel relève du pouvoir d'appréciation de la police administrative visant à prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public. En duplique, l'État assumait pleinement la thèse selon laquelle le rejet opposé au mari pour des raisons d'ordre public justifiait par ricochet le refus opposé à l'épouse, « alors même qu'il n'a pas été relevé à l'encontre de cette dernière de faits susceptibles de créer des atteintes à l'ordre public », jugeant inopérant le moyen tiré de l'absence de faits directement imputables à la requérante. Sur le terrain conventionnel, le Ministre d'État écartait l'application de l'article 1er du Protocole n° 7 en relevant que la requérante n'avait pas fait l'objet d'une mesure d'expulsion et qu'elle avait pu exercer un recours gracieux puis contentieux. Concernant l'article 2 du Protocole n° 4, il soutenait que l'article 6 de l'Ordonnance de 1964, permettant le retrait du titre « si les autorités compétentes le jugent nécessaire », constituait une base légale poursuivant l'objectif légitime de maintien de l'ordre public. Enfin, sur l'article 3 de la CEDH et le conflit en Ukraine, le Ministre d'État répliquait que rien ne démontrait que l'intéressée serait contrainte de regagner ce pays, d'autant que son époux disposait d'une carte de résident permanent aux États-Unis valable jusqu'en 2026. Lors de l'audience publique du 26 avril 2023, le Procureur Général s'en est remis à la sagesse du Tribunal Suprême. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question de principe touchant à l'étendue et aux limites du pouvoir discrétionnaire de l'autorité de police administrative en matière de renouvellement des titres de séjour des étrangers en Principauté de Monaco. Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : au regard des dispositions de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, le Directeur de la Sûreté publique peut-il légalement refuser le renouvellement de la carte de séjour de résident d'un étranger en se fondant exclusivement sur la circonstance que la demande de première carte de séjour de son conjoint a été rejetée pour prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public et sur le postulat que la situation des deux époux ne peut être considérée séparément, alors même qu'aucun fait révélant un risque de trouble à l'ordre public n'est individuellement reproché au demandeur du renouvellement ? En filigrane, c'est toute la problématique de l'individualisation des mesures de police administrative et de l'autonomie des droits au séjour au sein d'un couple marié qui était soumise au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Il s'agissait de déterminer si la communauté de vie conjugale et d'éventuels flux financiers entre époux autorisent l'Administration à opérer une contagion automatique de la menace à l'ordre public d'un conjoint vers l'autre, dispensant ainsi l'autorité de police de caractériser une menace personnelle imputable au titulaire de la carte dont le renouvellement est sollicité. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et accueillir favorablement la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur, structuré en six considérants, qui procède par étapes successives allant de la réaffirmation des prérogatives étendues de l'Administration jusqu'à la censure précise de l'erreur de droit commise en l'espèce. Dans un premier temps (considérants 2 et 3), la haute juridiction fixe le cadre normatif en reproduisant littéralement les termes de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée. Ce texte dispose que l'étranger sollicitant pour la première fois une carte de séjour de résident doit présenter soit un permis de travail (ou récépissé), soit les pièces justificatives de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession. L'alinéa 3 précise que la carte de résident temporaire ne peut être renouvelée que si l'étranger satisfait à ces mêmes conditions, tandis que le dernier alinéa énonce qu'elle « peut lui être retirée à tout moment, s'il est établi qu'il cesse de remplir ces mêmes conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaires ». Interprétant la portée temporelle et matérielle de cette dernière disposition, le Tribunal Suprême pose en principe, au considérant 3, que « le pouvoir d'appréciation ainsi reconnu à l'autorité administrative peut s'exercer à tout moment, que ce soit à l'occasion de la première demande d'une carte de séjour, en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement ». Par cette affirmation liminaire, le juge valide la thèse générale de l'Administration selon laquelle la satisfaction des conditions matérielles (telles que les ressources financières) ne confère pas un droit automatique au renouvellement : l'autorité administrative conserve un large pouvoir d'appréciation fondé sur l'opportunité sécuritaire à chaque étape de la vie du titre de séjour. Dans un deuxième temps (considérant 4), le Tribunal Suprême définit la finalité et le seuil de déclenchement de ce pouvoir d'appréciation lorsqu'il s'exerce au titre de la police administrative. Il rappelle que « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». Ce considérant de principe est fondamental à double titre. D'une part, il confirme la nature préventive de la police des étrangers : l'Administration n'a pas à attendre la commission d'une infraction pénale ; de simples risques suffisent. D'autre part, il encadre strictement cette prérogative par une exigence probatoire et matérielle : il faut que « les faits retenus » révèlent des « risques suffisamment caractérisés ». La mesure de police ne saurait donc reposer sur une pure abstraction ou une présomption irréfragable ; elle doit s'ancrer dans des faits précis révélant un risque tangible pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Dans un troisième et dernier temps (considérant 5), le Tribunal Suprême confronte les motifs de la décision attaquée aux principes qu'il vient d'énoncer. Il relève que le Directeur de la Sûreté publique s'est fondé sur deux éléments indissociables : la circonstance que la première demande de carte de séjour de Monsieur C. avait été rejetée afin de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, et l'affirmation selon laquelle « la situation des époux C. ne pouvait être considérée séparément ». Or, ainsi que cela ressortait des écritures mêmes du Ministre d'État en duplique, aucun fait susceptible de créer des atteintes à l'ordre public n'avait été relevé à l'encontre de Madame I. P. épouse C. En érigeant une règle d'indivisibilité de la situation des époux permettant d'opposer à la requérante, lors d'une demande de renouvellement, le motif d'ordre public retenu contre son mari lors d'une première demande, l'autorité administrative a ajouté à l'Ordonnance Souveraine une condition ou un motif d'exclusion qu'elle ne comporte pas et a méconnu l'exigence d'appréciation individuelle des conditions de séjour et des risques pour l'ordre public. Le Tribunal Suprême en déduit que le Directeur de la Sûreté publique « a entaché sa décision d'une méconnaissance des dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ». Le vice retenu est donc une erreur de droit (violation directe de la norme interne régissant le séjour des étrangers). Faisant application du principe d'économie des moyens (considérant 6), le juge prononce l'annulation des décisions attaquées « sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête », laissant ainsi de côté les griefs tirés de la violation de la CEDH (articles 3, Protocole 4 et Protocole 7) ainsi que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation sur la réalité des ressources propres. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation écartant la légalité du motif déterminant retenu par l'Administration, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale des actes déférés dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > La décision du 23 novembre 2021 du Directeur de la Sûreté publique et la décision implicite de rejet du recours gracieux contre cette décision sont annulées. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 11 mai 2023 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Assemblée plénière, constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au droit des étrangers et au contrôle des mesures de police administrative. Sa portée doit être appréciée à la lumière de l'équilibre constant que la haute juridiction s'efforce de maintenir entre la préservation des prérogatives souveraines de l'État en matière de sécurité publique et la garantie de la légalité au profit des administrés résidant sur le territoire. En premier lieu, l'arrêt s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle classique en tant qu'il réaffirme la vigueur du pouvoir discrétionnaire de l'Administration sur le fondement de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Bien que le texte de cet article 6, dans sa lettre littérale, ne mentionne le pouvoir des autorités de retirer la carte « si les autorités compétentes le jugent nécessaires » qu'à propos du retrait en cours de validité, le Tribunal Suprême consacre explicitement une interprétation unifiée et globale de cette prérogative (considérant 3). Qu'il s'agisse d'une première délivrance, d'un retrait ablatif en cours de validité ou d'un refus de renouvellement à l'échéance du titre, l'autorité administrative dispose du même pouvoir d'appréciation téléologiquement orienté vers la sauvegarde de l'ordre public. En outre, la formule retenue au considérant 4 — selon laquelle « il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée » — témoigne d'une conception extensive et préventive de l'ordre public monégasque, englobant non seulement la sécurité publique au sens
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20634 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20634 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/07-12-20634)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans le refus opposé par l'administration monégasque de procéder au renouvellement du titre de séjour d'un ressortissant étranger, Monsieur F. J. (également désigné sous les initiales M. J. au sein des motifs de la décision). Ce dernier était titulaire d'une carte de séjour de résident ordinaire en Principauté. Il ressort des éléments factuels exposés dans la décision que sa présence sur le territoire monégasque présentait une particularité notable, tenant à son mode de vie maritime. En effet, le requérant passait une grande partie de l'année à bord de son navire, lequel battait pavillon monégasque. Cette habitude de navigation et de séjour à bord de ce bâtiment n'était ni nouvelle ni dissimulée aux autorités, puisque la notice individuelle du demandeur, retraçant l'historique de ses démarches administratives antérieures, attestait qu'il avait déjà effectué des déclarations strictement identiques quant à ses fréquents voyages à bord de son navire lors de ses précédentes demandes en 2013 et en 2017, sans que cela n'ait alors fait obstacle au maintien de son statut de résident. À l'approche de l'échéance de son titre de séjour, et conformément aux prescriptions réglementaires encadrant le statut des résidents étrangers, l'intéressé a sollicité le renouvellement de sa carte de séjour de résident ordinaire en adressant une demande formelle à la Direction de la Sûreté publique le 26 novembre 2019. Lors de l'instruction de ce dossier en 2020, les services de police administrative ont toutefois porté une appréciation radicalement différente de celle retenue lors des échéances précédentes. Le sergent instructeur chargé de l'examen de la demande a émis un avis défavorable au renouvellement sollicité, en se fondant sur la circonstance que le demandeur ne passerait pas « au moins trois mois en Principauté ». Pour parvenir à ce constat d'une présence jugée insuffisante dans son appartement monégasque au cours de l'année 2019, l'administration s'est appuyée sur un faisceau d'indices matériels et financiers. D'une part, la Direction de la Sûreté publique a examiné la consommation d'énergie du logement du requérant, à partir de factures d'électricité datées des 10 et 11 septembre 2019 ainsi que des 12 et 13 décembre 2019, lesquelles retraçaient l'historique de sa consommation électrique pour les périodes courant, respectivement, de septembre 2018 à septembre 2019 et de décembre 2018 à décembre 2019. Qualifiant cette consommation électrique de « faible », l'administration en a déduit un défaut d'occupation effective du logement, sans toutefois prendre en considération la consommation de gaz de l'intéressé. D'autre part, la notice individuelle élaborée par les services instructeurs faisait formellement référence à la réalisation d'une enquête de voisinage — qui aurait reposé sur des déclarations verbales du concierge de l'immeuble, non consignées par écrit — ainsi qu'à une analyse des dépenses courantes et des relevés de paiement par carte bancaire du demandeur. S'appuyant sur ces éléments factuels et visant par ailleurs des instructions émanant du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur, le Directeur de la Sûreté publique a, par une décision en date du 10 mars 2020, notifiée à l'intéressé le 6 mai 2020, rejeté la demande de renouvellement de la carte de séjour de résident ordinaire. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le bien-fondé de ce refus administratif, le requérant a initialement emprunté la voie du recours administratif préalable. Par une lettre datée du 18 juin 2020 et reçue par les services compétents le 22 juin 2020, il a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait ou l'abrogation de la décision du Directeur de la Sûreté publique. Le silence gardé par le Ministre d'État sur cette réclamation a fait naître, à l'expiration du délai légal, une décision implicite de rejet. C'est dans ces conditions que Monsieur F. J. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 15 décembre 2020 sous le numéro TS 2021-08. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 10 mars 2020 et de la décision implicite du Ministre d'État ayant rejeté son recours hiérarchique, et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Face aux contestations soulevées par le requérant quant à la réalité et à la légalité des motifs ayant fondé le refus de renouvellement, la juridiction suprême a estimé nécessaire de faire usage de ses pouvoirs d'investigation. Par une décision avant dire droit rendue le 4 mars 2022 sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le Tribunal a prescrit une mesure d'instruction. Celle-ci invitait formellement le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois, l'intégralité des textes et documents mentionnés dans la décision du 10 mars 2020 du Directeur de la Sûreté publique, ainsi qu'à communiquer tous les autres éléments de droit et de fait de nature à éclairer la religion du Tribunal. En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire au Greffe Général le 7 avril 2022, par lequel il persistait dans ses conclusions tendant au rejet de la requête. À l'appui de ses écritures, l'autorité gouvernementale a versé aux débats les factures d'électricité de septembre et décembre 2019, un document de synthèse intitulé « Montant de la facture moyenne électricité par mois et consommation » (ou « Montant de la facture moyenne par superficie d'appartements calculés par la SMEG » selon les écritures en réplique), ainsi que la notice individuelle correspondant aux demandes successives de carte de résident présentées par l'intéressé. En revanche, le Ministre d'État s'est abstenu de produire les instructions du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur visées dans l'acte attaqué, et a reconnu ne pouvoir valablement justifier ni de l'enquête de voisinage ni de l'analyse des relevés de paiement par carte bancaire. Dans son mémoire en réplique, enregistré au Greffe Général le 22 avril 2022 (mentionné par erreur matérielle comme « 22 avril 2002 » dans les visas de la décision), le requérant a persisté dans ses conclusions d'annulation en articulant son argumentation autour de deux axes majeurs, mêlant légalité externe et légalité interne. En premier lieu, sur le terrain de la preuve et de la motivation des actes administratifs, le requérant faisait valoir que le Ministre d'État, en ne répondant que très partiellement à la mesure d'instruction ordonnée par le juge, n'avait pas versé aux débats les pièces nécessaires pour établir la réalité des faits allégués. En s'abstenant de produire les instructions ministérielles visées, ainsi que les justificatifs de l'enquête de voisinage et de l'analyse des dépenses courantes, l'administration mettait le Tribunal Suprême dans l'impossibilité d'exercer son contrôle de légalité. Dès lors, le requérant soutenait que l'État ne justifiait pas des motifs de droit et de fait répondant aux exigences impératives de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. En second lieu, sur le bien-fondé des motifs et la valeur probante des pièces effectivement communiquées, le requérant démontrait l'inanité des éléments retenus contre lui. S'agissant tout d'abord du grief tiré de la « faible » consommation électrique, il soutenait qu'aucune disposition de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté n'exigeait un seuil minimal de consommation énergétique pour prétendre au renouvellement d'une carte de résident ordinaire. Au demeurant, il dénonçait le défaut de fiabilité du document comparatif produit par l'État, démontrant qu'il n'émanait nullement de la Société Monégasque d'Électricité et de Gaz (SMEG), mais constituait en réalité un simple extrait du site internet d'une société française spécialisée dans la comparaison d'offres commerciales d'électricité, de gaz et d'accès internet, dépourvu de toute valeur de référence. Il ajoutait que l'analyse administrative était biaisée par l'omission totale de sa consommation de gaz, laquelle impactait nécessairement sa consommation d'électricité. S'agissant ensuite de sa présence effective à Monaco, le requérant expliquait la modicité de sa consommation électrique domestique par ses séjours prolongés en 2019 sur son navire battant pavillon monégasque. Développant une argumentation fondée sur le droit international de la mer, il invoquait le principe de la loi du pavillon et l'article 94 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 (rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 11.975 du 25 juin 1996), aux termes duquel « tout État exerce effectivement sa juridiction et son contrôle dans les domaines administratif, technique et social sur les navires battant son pavillon ». Il en déduisait que la nationalité du navire le qualifie spécialement dans sa territorialité, l'assimilant en haute mer à une portion détachée du territoire de son État d'origine, soumise aux lois d'ordre public territorial. Par conséquent, le temps passé à bord de ce navire monégasque devait être juridiquement comptabilisé comme un séjour sur le territoire de la Principauté. Enfin, pour parachever la déconstruction des allégations administratives, le requérant produisait une attestation écrite du concierge de son immeuble, datée du 5 mars 2021, contredisant manifestement la prétendue enquête de voisinage et confirmant sa présence régulière dans son appartement. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 16 mai 2022, l'affaire a été appelée à l'audience du 27 juin 2022, au cours de laquelle le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant au rejet de la requête. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une question de droit inédite et fondamentale quant à l'interprétation des dispositions régissant la police des étrangers en Principauté : l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, qui impose la détention d'une autorisation pour tout séjour excédant trois mois, institue-t-il, directement ou par le truchement d'instructions ministérielles, une condition légale de durée minimale de séjour effectif d'au moins trois mois par an sur le territoire monégasque pour obtenir le renouvellement d'une carte de séjour de résident ordinaire ? De manière subsidiaire et complémentaire, le juge constitutionnel et administratif monégasque était invité à préciser, d'une part, dans quelle mesure l'administration peut néanmoins tenir compte de l'effectivité du séjour lors de l'examen d'une demande de titre, et, d'autre part, si la notion de territoire de la Principauté, au sens de la réglementation sur le séjour des étrangers, englobe les navires battant pavillon national. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce différend et accueillir la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique rigoureux, structuré en cinq considérants, qui procède par une exégèse littérale et téléologique des textes applicables avant de censurer l'erreur de droit commise par l'autorité de police administrative. Dans un premier temps (considérant 2), la Haute Juridiction rappelle le cadre normatif en reproduisant intégralement les dispositions pertinentes de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Sont ainsi cités : - Le premier alinéa de l'article 1er, qui dispose que « Tout étranger qui désire pénétrer sur le territoire de la Principauté, qui y séjourne plus de trois mois ou qui s'y établit, doit être muni d'un passeport valable, ou de tout titre de voyage ou d'identité en tenant lieu, revêtu des timbres, visas et autorisations permettant l'accès, le séjour ou l'établissement en France, et notamment, dans le département des Alpes-Maritimes » ; - L'article 6, relatif à la première demande de carte de séjour et à la carte de résident temporaire, qui exige la présentation soit d'un permis de travail (ou récépissé en tenant lieu), soit des pièces justificatives de moyens suffisants d'existence en l'absence d'exercice d'une profession, et qui subordonne le renouvellement de la carte temporaire au maintien de ces mêmes conditions ; - L'article 7, spécifiquement applicable à la carte de séjour de résident ordinaire, qui prévoit que son obtention initiale est subordonnée à la justification de l'autorisation d'occuper un emploi (ou d'exercer une profession libérale, industrielle ou commerciale) ou de ressources suffisantes, et précise expressément que « La carte de résident ordinaire peut être renouvelée, à la demande de son titulaire, s'il remplit les conditions ci-dessus en ce qui concerne ses ressources ou l'exercice de son activité professionnelle ». Dans un deuxième temps (considérant 3), le Tribunal Suprême livre son interprétation authentique de la combinaison de ces textes. Analysant la portée exacte de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le juge affirme avec netteté que la durée de trois mois mentionnée par ce texte désigne exclusivement « la période au-delà de laquelle un étranger est tenu d'obtenir une carte de séjour s'il souhaite continuer à séjourner ou résider en Principauté ». Il s'agit donc d'un seuil déclencheur de l'obligation de détenir un titre, tourné vers l'avenir, et nullement d'un quota rétrospectif de présence obligatoire. Poursuivant son analyse des articles 6 et 7, le Tribunal relève que le renouvellement d'une carte de séjour obéit aux mêmes conditions de fond que sa délivrance initiale. Ces conditions légales sont limitativement énumérées : elles tiennent à la possession d'un titre d'identité valable, à la justification d'une activité professionnelle autorisée ou de ressources financières suffisantes, ainsi qu'à « l'absence de circonstances justifiant que les autorités compétentes, dans l'exercice de leur pouvoir de police administrative, ne délivrent pas la carte de séjour ». Le Tribunal en tire une conclusion de principe dénuée de toute ambiguïté : « ainsi, une durée minimale de trois mois de séjour en Principauté au cours de l'année précédente ne constitue pas une condition de renouvellement d'une carte de séjour de résident ». Toutefois, soucieux de préserver les prérogatives de puissance publique et d'éviter le maintien de titres de séjour purement fictifs ou de complaisance, le Tribunal Suprême apporte immédiatement un tempérament essentiel à ce principe (fin du considérant 3). Il juge en effet qu'« il est loisible à l'Administration de refuser l'octroi d'une première carte de séjour de résident ou le renouvellement de cette carte lorsqu'il apparaît que la demande est manifestement dépourvue d'utilité, en se fondant sur les éléments en sa possession relatifs à la vie personnelle et professionnelle du demandeur et, le cas échéant, sur le défaut de séjour effectif de ce dernier sur le territoire de la Principauté ». Par cette réserve d'interprétation constructive, le juge substitue à une condition arithmétique rigide et illégale (la règle des trois mois) un standard juridique souple soumis au contrôle de l'erreur manifeste : l'absence d'utilité manifeste du titre, pouvant résulter d'un défaut de séjour effectif apprécié globalement au regard de la vie personnelle et professionnelle de l'intéressé. Dans un troisième temps (considérant 4), la juridiction écarte le fondement réglementaire alternatif sur lequel la Direction de la Sûreté publique avait tenté d'asseoir sa décision, à savoir les instructions du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur. Tout en épinglant au passage le comportement procédural du Ministre d'État, qui a « refusé de communiquer au Tribunal Suprême à la suite de la mesure d'instruction qu'il a décidé en ce sens » lesdites instructions, l'Assemblée plénière rappelle un principe cardinal de la hiérarchie des normes administratives : de simples instructions ministérielles sont dépourvues de pouvoir réglementaire autonome permettant d'ajouter à la loi ou aux ordonnances souveraines. Elles « ne sauraient légalement imposer une condition de durée de séjour effectif au cours de l'année précédant celle pour laquelle le renouvellement de la carte de séjour de résident est sollicité ». Enfin, dans un quatrième temps (considérant 5), le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de l'illégalité commise en l'espèce. En opposant un refus de renouvellement à Monsieur J. au motif erroné qu'il n'aurait pas satisfait à une condition légale de présence minimale de trois mois au cours de l'année écoulée, prétendument issue de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le Directeur de la Sûreté publique a entaché sa décision d'une erreur de droit par « inexacte application de cette disposition ». De manière particulièrement remarquable, le juge insère au cœur de ce considérant conclusif une incise validant pleinement la thèse maritime du requérant : il précise que le territoire de la Principauté « doit être regardé, au surplus, comme s'étendant aux navires battant pavillon national ». Cette double erreur — erreur sur l'existence même de la condition de trois mois, et erreur sur le périmètre géographique du territoire monégasque — entraîne inéluctablement l'annulation des décisions attaquées, sans qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner formellement le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi sur la motivation des actes administratifs. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation totale des actes administratifs contestés dans un dispositif rédigé en ces termes : > « DÉCIDE : > La décision du 10 mars 2020 du Directeur de la Sûreté publique et la décision implicite du Ministre d'État rejetant le recours hiérarchique formé contre cette décision sont annulées. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 12 juillet 2022 s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit public monégasque, tant par la solennité de la formation de jugement qui l'a adoptée que par la richesse des principes juridiques qu'elle consacre au carrefour du droit administratif général, de la police des étrangers et du droit international de la mer. En premier lieu, sur le terrain du droit administratif et du contentieux de l'excès de pouvoir, cet arrêt illustre avec force l'encadrement strict du pouvoir d'instruction des autorités administratives et la sanction des « conditions illégales » ajoutées aux textes par voie de circulaires ou d'instructions internes. En vertu de l'article 90 B 1° de la Constitution, le Tribunal Suprême assure le respect de la légalité administrative. Lorsque l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 fixe aux articles 6 et 7 les conditions d'octroi et de renouvellement des cartes de
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19778 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19778 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/04-06-19778)) Le contrôle juridictionnel exercé sur les mesures de police des étrangers constitue, dans tout État de droit, un révélateur privilégié de l'équilibre entre les prérogatives régaliennes de préservation de l'ordre public et la garantie des droits individuels face à l'arbitraire administratif. En Principauté de Monaco, où l'attractivité économique et financière s'accompagne d'une vigilance accrue quant à l'honorabilité des personnes sollicitant le statut de résident, le contentieux des refus de titres de séjour revêt une acuité particulière. Si l'administration monégasque jouit traditionnellement d'une large latitude pour apprécier l'opportunité d'accueillir un ressortissant étranger sur son territoire, cette compétence discrétionnaire ne saurait pour autant s'exercer en dehors de tout contrôle de légalité, notamment quant à la réalité matérielle des faits sur lesquels l'autorité de police fonde ses décisions. La décision rendue en Assemblée plénière le 6 avril 2021 par le Tribunal Suprême de Monaco, dans l'affaire opposant Monsieur K. R. à l'État de Monaco, s'inscrit précisément au cœur de cette problématique probatoire et contentieuse. En censurant le refus de délivrance d'une première carte de résident opposé par le Directeur de la Sûreté publique à un ressortissant britannique et iranien, la Haute Juridiction monégasque réaffirme avec force les exigences relatives à l'établissement de la matérialité des faits par l'administration, tout en mettant en lumière les conséquences d'une incohérence de l'action administrative. Ce faisant, le juge de l'excès de pouvoir trace les contours précis de son office face à des décisions initialement dispensées de motivation formelle, mais dont les motifs, une fois révélés au cours du débat contradictoire, doivent reposer sur des éléments factuels avérés et non sur de simples présomptions par ricochet. L'examen approfondi de cette décision commande de retracer au préalable le contexte factuel et procédural particulièrement dense du litige (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par le Tribunal Suprême (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt majeur (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême trouve son origine dans la volonté d'un professionnel de la finance de s'établir en Principauté, projet qui s'est heurté à l'écho différé d'un scandale financier britannique auquel son ancien employeur avait été mêlé (A), donnant lieu à une passe d'armes procédurale serrée devant le juge de l'excès de pouvoir (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur K. R., ressortissant disposant de la double nationalité anglaise et iranienne et domicilié à Londres, a entrepris au printemps 2019 des démarches en vue de son installation professionnelle et personnelle en Principauté de Monaco. Célibataire et sans enfant, il a présenté le 14 mars 2019 une demande de délivrance d'une première carte de résident auprès des autorités compétentes. À l'appui de cette requête, l'intéressé a constitué un dossier comprenant l'ensemble des pièces habituellement requises pour attester de la régularité de sa situation et de la viabilité de son projet : un contrat de location portant sur un appartement situé à Monaco, un extrait de son casier judiciaire vierge, ainsi qu'un contrat de travail en qualité d'analyste financier (*Private Equity Analyst*) au sein de la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) HAWK MANAGEMENT, complété par un permis de travail délivré le 30 juillet 2019. Ce recrutement résultait d'une proposition de Monsieur S. R., *Chief Information Officer* (CIO) de la société d'investissement londonienne LIO FUND MANAGERS, avec lequel Monsieur K. R. collaborait étroitement à Londres depuis l'année 2008. Dans l'attente de l'instruction de sa demande, un récépissé provisoire de dépôt lui a été remis le 28 mars 2019, lequel a fait l'objet d'un renouvellement le 27 juin 2019. Toutefois, par une décision en date du 29 juillet 2019, notifiée à l'intéressé le 2 septembre suivant, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à sa demande de carte de résident. Conformément aux dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cet acte individuel de police ne comportait aucune motivation explicite. Pressentant néanmoins que cette décision défavorable pouvait trouver sa source dans son parcours professionnel antérieur au Royaume-Uni et dans des événements fortement médiatisés concernant son ancien employeur, Monsieur K. R. a formé, le 30 octobre 2019, un recours gracieux tendant au retrait de la décision de refus. Dans le cadre de ce recours administratif, il s'est attaché à retracer avec minutie son historique personnel et professionnel, en particulier ses liens avec la famille T. et la société VINCOS LIMITED. Il ressort des éléments exposés que les familles R. et T. entretenaient des relations d'amitié remontant à l'année 1975, époque à laquelle les pères respectifs de Monsieur K. R. et des frères V. et R. T. avaient noué des relations d'affaires à Téhéran. Monsieur K. R. a ainsi effectué une part substantielle de sa carrière au sein des structures dirigées par les frères T. En 1992, il a intégré le groupe ROTCH PROPERTY GROUP, détenu par ces derniers, en qualité de directeur des infrastructures réseaux, avant d'accéder aux fonctions de *Chief Executive Officer* (CEO) de la société ROTCH ENERGY, filiale dédiée au développement d'un portefeuille de stations pétrolières. Lors de la scission du groupe ROTCH PROPERTY en deux entités distinctes en 2004, Monsieur K. R. a été nommé directeur des infrastructures réseaux du CONSENSUS BUSINESS GROUP (VINCOS LIMITED), structure créée par Monsieur V. T., avec pour mission d'assurer la gestion et la facturation d'un parc de plus de 230 000 propriétés foncières. Cependant, au mois de novembre 2008 (ou septembre 2008 selon les écritures de l'État), un conflit a éclaté entre Monsieur V. T. et Monsieur K. R., provoquant le départ de ce dernier de la société VINCOS LIMITED et l'amenant à engager une action en justice contre son ancien employeur. Ce différend, qui a finalement trouvé une issue amiable, a connu un important retentissement médiatique au Royaume-Uni, notamment dans les colonnes du *Financial Times*, en raison de la notoriété des frères T. et de l'ancienneté des liens unissant les deux familles. Monsieur K. R. soutenait avoir rompu tout contact avec Monsieur V. T. et son groupe depuis son départ en 2008. Or, indépendamment de ce litige prud'homal et commercial, le groupe des frères T. a fait l'objet, au début de l'année 2011 — soit trois ans après le départ de Monsieur K. R. —, d'une enquête retentissante diligentée par l'organisme britannique de lutte contre la grande délinquance financière, le *Serious Fraud Office* (SFO). Ces investigations portaient sur plusieurs transactions financières liées à la faillite retentissante, en octobre 2008, de la banque islandaise KAUPTHING, dont plusieurs dirigeants avaient été emprisonnés pour fraude. Il était notamment reproché à Monsieur V. T. d'avoir contracté un emprunt de 100 millions de livres sterling auprès de cet établissement bancaire peu avant son effondrement, situation ayant contraint le gouvernement britannique à indemniser des centaines de milliers d'épargnants titulaires de comptes *Kaupthing Edge* au Royaume-Uni. Dans le cadre de cette enquête, le *Serious Fraud Office* a exécuté, le 9 mars 2011, des mandats de perquisition aux domiciles des frères T. ainsi que dans les locaux commerciaux de CONSENSUS BUSINESS GROUP, procédant à l'arrestation des deux frères, lesquels furent interrogés puis libérés sous caution. Toutefois, à la suite d'une plainte déposée par Monsieur R. T. devant la Haute Cour de Justice (*High Court of Justice*) à l'encontre du *Serious Fraud Office*, procédure à laquelle Monsieur V. T. s'est joint en qualité de partie intéressée, la juridiction britannique a, par une décision du 31 juillet 2012, annulé les mandats de perquisition. Critiquant sévèrement les agissements du *Serious Fraud Office*, la Haute Cour a contraint cet organisme à verser à Monsieur V. T. la somme de trois millions de livres sterling à titre de dommages et intérêts et à publier des excuses publiques envers la société VINCOS LIMITED. Malgré les explications détaillées fournies par Monsieur K. R. dans son recours gracieux du 30 octobre 2019 pour démontrer son absence totale d'implication dans ce scandale financier, le Directeur de la Sûreté publique a, par une décision du 11 décembre 2019 notifiée le lendemain, rejeté ledit recours, confirmant ainsi son refus initial de délivrer la carte de résident. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce double refus, Monsieur K. R. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 11 février 2020 sous le numéro TS 2020-07. Agissant par la voie du recours pour excès de pouvoir sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, le requérant sollicitait l'annulation de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 29 juillet 2019 ainsi que de la décision confirmative du 11 décembre 2019 rejetant son recours gracieux. Il demandait en outre, avant dire droit et au besoin, que le Tribunal Suprême prenne une mesure d'instruction sur le fondement de l'article 22, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 afin d'inviter l'État de Monaco à produire l'ensemble des éléments et pièces justifiant la décision de refus, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire s'est déroulée dans le contexte particulier de la crise sanitaire, marqué par l'intervention de l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Après la désignation de Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire, en qualité de rapporteur par ordonnance du 13 février 2020, les échanges de mémoires se sont poursuivis par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 12 mai 2020, d'une réplique du requérant le 15 juin 2020, et d'une duplique de l'État le 17 juillet 2020. La clôture de l'instruction ayant été prononcée par procès-verbal du 27 juillet 2020, l'affaire a été renvoyée par ordonnance du 17 février 2021 à l'audience du 23 mars 2021, lors de laquelle le Procureur Général Adjoint a conclu au rejet de la requête. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de l'erreur manifeste d'appréciation et de l'inexactitude matérielle des faits. En premier lieu, il faisait valoir qu'il remplissait l'intégralité des conditions légales posées par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté : respect des délais de dépôt (article 1er), justification d'un logement à Monaco, garantie de ressources financières suffisantes attestée par son contrat de travail et son permis de travail au sein de la S.A.M. HAWK MANAGEMENT, et preuve de sa bonne moralité par la production d'un casier judiciaire vierge et le respect de ses obligations civiles et fiscales. En second lieu, anticipant puis répondant aux motifs invoqués par l'administration, Monsieur K. R. contestait fermement toute implication dans les faits ayant donné lieu à l'enquête du *Serious Fraud Office* concernant la banque KAUPTHING. Il soutenait, d'une part, que ses fonctions de directeur des infrastructures réseaux au sein du groupe T. étaient de nature exclusivement technique et informatique (supervision des systèmes de technologies de l'information, maintien en condition opérationnelle du réseau local, maintenance des matériels et logiciels, gestion des accès utilisateurs et de la connexion Internet), sans aucun lien avec la stratégie commerciale et financière de l'entreprise. D'autre part, il réfutait tout lien entre le concept de « prêt hypothécaire à risques » mentionné dans un article du *Financial Times* et l'affaire KAUPTHING : il expliquait avoir simplement présenté ce produit financier — parfaitement légal et dont il avait eu connaissance incidemment — à Monsieur V. T. en 1996 ; que ce dernier l'avait développé via la société CURZON EQUITY CORP, dont le portefeuille fut transféré en 1998 à PREFERRED MORTGAGES LTD, société elle-même cédée en l'an 2000 à la banque BARCLAYS PRIVATE EQUITY après des audits de *due diligence* rigoureux, soit huit ans avant la faillite de la banque islandaise. Enfin, il soulignait n'avoir jamais été visé, cité ou même entendu comme témoin par le *Serious Fraud Office* lors de l'enquête de 2011, alors même qu'il était en conflit ouvert avec Monsieur V. T., et rappelait qu'en application de la jurisprudence du Tribunal Suprême (décisions *Isley* du 13 mars 2002 et *Battifoglio* du 12 mars 2003), la charge de la preuve de la matérialité des motifs incombe à l'État, qui ne saurait davantage méconnaître la présomption d'innocence en opposant le fait que l'innocence des frères T. n'aurait pas été judiciairement établie sur le fond. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en excipant du très large pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité administrative en matière de délivrance de cartes de résident. Dévoilant dans sa contre-requête les motifs du refus, l'État assumait avoir fondé sa décision sur la proximité amicale et professionnelle entretenue de longue date par le requérant avec les frères T. S'appuyant sur un article du *Financial Times* du 13 mars 2012 (cité également comme daté du 13 mai 2012 dans la duplique), le Ministre d'État soutenait que Monsieur K. R. n'était pas un simple responsable informatique, mais un partenaire stratégique de premier plan ayant conclu une « myriade de transactions » avec Monsieur V. T. et ayant initié le concept de « prêt hypothécaire à risques ». Pour l'administration monégasque, la présence de Monsieur K. R. au sein du groupe T. en octobre 2008, époque de la faillite de la banque KAUPTHING (voire la concordance de dates entre cette cessation de paiement et son retrait du groupe en septembre 2008), impliquait nécessairement sa participation aux opérations douteuses. Le Ministre d'État faisait en outre valoir que l'échec des poursuites du *Serious Fraud Office* devant la Haute Cour de Justice le 31 juillet 2012 résultait uniquement d'un vice de procédure affectant la régularité des mandats de perquisition, et non d'un blanchiment sur le fond, citant à cet égard les propos du président de la Haute Cour, Sir John Thomas, rappelant que le fond de l'enquête n'était pas en cause dans cette procédure juridictionnelle. Dès lors, l'innocence des frères T. n'ayant jamais été judiciairement établie, les autorités monégasques estimaient ne pouvoir prendre le risque d'autoriser l'installation en Principauté d'une personne issue d'un groupe mêlé à un scandale financier majeur ayant ruiné des centaines de milliers d'épargnants européens, au risque de troubler l'ordre public monégasque, notamment en matière financière. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Confronté à des versions diamétralement opposées quant au rôle exact joué par le requérant au sein du groupe britannique mis en cause, le Tribunal Suprême devait circonscrire avec précision l'étendue de son contrôle sur les motifs de police administrative (A), avant de déployer un raisonnement rigoureux conduisant à la censure des décisions attaquées (B) et à leur annulation pure et simple (C). ### A. Le problème juridique posé La question de droit centrale soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulée ainsi : **l'autorité administrative monégasque peut-elle légalement refuser la délivrance d'une première carte de séjour de résident sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, au motif d'un risque de trouble à l'ordre public financier tiré de l'implication du demandeur dans des manœuvres frauduleuses à l'étranger, lorsque, d'une part, les pièces versées au dossier ne permettent pas d'établir matériellement cette implication personnelle et que, d'autre part, les services compétents de l'État ont parallèlement délivré à ce même demandeur un permis de travail en qualité d'analyste financier ?** Au-delà de cette interrogation principale, le litige soulevait en filigrane la question de l'articulation entre la dispense légale de motivation formelle des décisions de police des étrangers (prévue par l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006) et l'obligation constitutionnelle pesant sur l'administration de justifier devant le juge de l'excès de pouvoir de la réalité matérielle et de la pertinence juridique des motifs ayant présidé à son acte. Plus précisément, il s'agissait de déterminer le degré de preuve exigé de l'administration lorsqu'elle invoque la prévention des atteintes à l'ordre public : de simples soupçons par association ou des déductions tirées d'articles de presse suffisent-ils à caractériser un risque de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique, ou l'État doit-il rapporter la preuve positive de faits personnellement imputables à l'étranger ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique et accueillir favorablement la requête de Monsieur K. R., le Tribunal Suprême structure sa motivation en trois temps forts, alliant le rappel des principes régissant la police administrative à une appréciation concrète et exigeante des éléments de preuve versés aux débats. #### 1. Le cadre normatif et la finalité préventive de la police des étrangers Dans un premier considérant de principe, la Haute Juridiction prend soin de rappeler les dispositions applicables de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte fixe les conditions nécessaires (présentation d'un permis de travail ou d'un récépissé en tenant lieu, ou justificatifs de moyens suffisants d'existence) mais non suffisantes pour l'obtention d'une première carte de résident, l'autorité administrative conservant un pouvoir d'appréciation lié à la sauvegarde de l'ordre public. À cet égard, le Tribunal Suprême énonce une règle fondamentale du droit de la police administrative : > « que l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; » Par cette formulation classique, le juge administratif suprême confirme que l'action de la police des étrangers est d'essence préventive et non répressive. En conséquence, l'administration n'est nullement tenue d'attendre qu'une condamnation pénale définitive soit prononcée à l'encontre d'un individu pour lui refuser l'accès ou le séjour sur le territoire national ; la production d'un casier judiciaire vierge ne confère donc aucun droit automatique à la délivrance d'un titre de séjour. Toutefois, le Tribunal pose immédiatement une limite objective à cette logique préventive : l'existence de « faits retenus » révélant des « risques suffisamment caractérisés ». Le risque ne peut être purement hypothétique ou conjectural ; il doit procéder de faits matériellement établis. #### 2. La censure du défaut de matérialité des faits imput
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19775 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19775 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/04-06-19775)) Le contentieux de la police des étrangers devant le juge administratif monégasque offre une illustration topique des équilibres qui gouvernent les rapports entre la préservation de l'ordre public, la coopération pénale internationale et les garanties procédurales accordées aux administrés résidant en Principauté. La décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de Monaco le 6 avril 2021 (enregistrée sous le numéro TS 2020-03 et référencée sous le numéro 19775) en constitue un exemple caractéristique. Si cette affaire trouve une issue purement procédurale à travers le prononcé d'un non-lieu à statuer en cours d'instance, son étude approfondie présente un intérêt doctrinal et pratique certain. Elle met en lumière, d'une part, les mécanismes de déclassement administratif des titres de séjour en présence d'éléments de suspicion internationale et, d'autre part, la mécanique implacable de la disparition de l'objet du litige par la délivrance ultérieure de l'acte initialement sollicité, rendant superflue l'appréciation au fond des griefs de légalité externe et interne soulevés par le requérant. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la haute juridiction monégasque trouve son origine dans la situation administrative et judiciaire complexe de Monsieur A. A. M., ressortissant étranger (dont la nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision) installé à Monaco avec sa famille depuis de nombreuses années. Bénéficiant jusqu'alors d'un ancrage stable en Principauté sous couvert d'une carte de séjour de résident ordinaire d'une durée de validité de trois ans, l'intéressé a entrepris, au mois de janvier 2019, des démarches auprès de la Direction de la Sûreté publique afin de consolider son statut. Sa demande revêtait un double objet ou, plus exactement, traduisait une volonté de progression dans la hiérarchie des titres de séjour : il sollicitait le renouvellement de sa carte de résident ordinaire tout en demandant, à titre principal, la délivrance d'une carte de séjour de résident privilégié, titre d'une durée de validité de dix ans régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Toutefois, cette démarche administrative s'inscrivait dans un contexte particulier marqué par des incidents judiciaires transfrontaliers antérieurs, que le requérant expose lui-même dans ses écritures pour éclairer le sens des décisions de l'administration. En effet, le 20 octobre 2017, à la suite d'un contrôle transfrontalier effectué à l'héliport de Monaco, Monsieur A. A. M. avait fait l'objet d'une arrestation suivie d'un placement en rétention. Cette mesure coercitive résultait du signalement de son nom sur une notice rouge d'Interpol, dont la validité courait jusqu'au 5 février 2023 et qui avait fait l'objet d'une mise à jour le 5 août 2017. Cette diffusion internationale d'arrêt reposait sur un mandat d'arrêt délivré le 23 septembre 2012 par les autorités judiciaires iraniennes, plus précisément le *Téhéran Public Prosecutor's Office*, pour des faits qualifiés d'infractions d'escroquerie et de faux qui auraient été commis au cours de l'année 2005. L'épisode de rétention fut néanmoins de très courte durée. Dès le lendemain, soit le 21 octobre 2017, il fut mis fin à la privation de liberté de Monsieur A. A. M. sur demande du Substitut du Procureur Général, en raison de l'absence de confirmation, par les autorités iraniennes, de cette demande d'arrestation provisoire en vue d'une extradition. Le processus diplomatique et judiciaire connut cependant un rebondissement quelques semaines plus tard : le 12 décembre 2017, les autorités iraniennes adressèrent officiellement une demande d'extradition à la Direction des Services Judiciaires de la Principauté, toujours sur le fondement du mandat d'arrêt précité relatif aux infractions de 2005. Monsieur A. A. M., qui avait entrepris de contester la notice rouge d'Interpol mentionnant son nom dès qu'il en avait eu connaissance, fit alors l'objet d'une enquête judiciaire sur le territoire monégasque. Cette procédure extraditionnelle s'étendit sur plus d'une année pour s'achever le 7 mars 2019. À cette date, la Chambre du Conseil de la Cour d'appel de Monaco émit un avis défavorable à la demande d'extradition formulée par l'Iran, tirant notamment les conséquences de la suppression de la notice rouge d'Interpol qui visait l'intéressé, étant par ailleurs relevé par le requérant que le Ministère Public s'était lui-même montré défavorable à cette extradition. C'est précisément dans l'intervalle précédant de quelques semaines le dénouement judiciaire officiel devant la Cour d'appel que l'autorité administrative a statué sur le droit au séjour du requérant. Par une décision en date du 14 février 2019, le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur n'a fait que partiellement droit à la demande de Monsieur A. A. M. Au lieu de lui accorder la carte de résident privilégié de dix ans qu'il postulait, ou même de simplement renouveler sa carte de résident ordinaire de trois ans, l'autorité ministérielle a opéré une rétrogradation administrative en ne lui délivrant qu'une carte de séjour de résident temporaire, dont la durée de validité est limitée à un an. Bien que cet acte administratif n'ait pas exposé ses motifs, Monsieur A. A. M. fut ultérieurement informé oralement, lors de son passage dans les locaux de la Sûreté Publique le 17 avril 2019, de l'existence d'une note interne datée du 14 février 2019 le concernant. Sans que le contenu de ce document lui soit formellement communiqué, il apparut au requérant que cette note faisait vraisemblablement état d'agissements estimés incompatibles avec les conditions requises pour l'octroi du statut de résident privilégié, en lien direct avec ses démêlés liés à la procédure d'extradition iranienne. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Confronté à ce refus d'accéder au statut de résident privilégié doublé d'une précarisation de son titre de séjour ramené à une validité annuelle, Monsieur A. A. M. a engagé une démarche administrative préalable avant de saisir la juridiction constitutionnelle et administrative. Le 14 juin 2019, il a formé un recours gracieux auprès de l'autorité compétente, sollicitant le retrait partiel de la décision du 14 février 2019 — en tant qu'elle lui refusait le titre de dix ans — et la délivrance corrélative d'une carte de séjour de résident privilégié en lieu et place de la carte de séjour de résident temporaire qui lui avait été attribuée. Le silence gardé par l'administration monégasque pendant le délai légal de quatre mois a fait naître, le 14 octobre 2019, une décision implicite de rejet de ce recours gracieux. Usant de son droit au recours contentieux dans le délai de deux mois suivant la naissance de cette décision implicite, Monsieur A. A. M. a déposé une requête devant le Tribunal Suprême, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 16 décembre 2019 sous le numéro TS 2020-03. Par le ministère de son Avocat-Défenseur, Maître Christophe Ballerio, le requérant demandait à la haute juridiction, statuant en matière administrative sur le fondement du B de l'article 90 de la Constitution, de prononcer l'annulation partielle de la décision initiale du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur du 14 février 2019 — en tant qu'elle a rejeté sa demande de carte de résident privilégié — ainsi que l'annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux intervenue le 14 octobre 2019. Il concluait en outre à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de son recours pour excès de pouvoir, le requérant articulait deux moyens distincts, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne des actes administratifs attaqués. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, il invoquait un vice de forme tiré du défaut de motivation de la décision du 14 février 2019. Selon lui, cet acte méconnaissait frontalement les prescriptions de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, dès lors que la décision litigieuse ne comportait aucunement l'énoncé des considérations de fait et de droit pour lesquelles l'administration avait refusé de faire droit à sa demande de carte de séjour de résident privilégié. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, Monsieur A. A. M. soutenait que les décisions attaquées étaient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. Déduisant de l'information orale reçue le 17 avril 2019 à la Sûreté Publique que le refus reposait sur la note interne du 14 février 2019 lui prêtant des agissements incompatibles avec le statut postulé en raison de l'affaire iranienne, il s'attachait à démontrer l'inanité de ces soupçons à la date à laquelle l'administration s'était prononcée. Il faisait ainsi valoir qu'au 14 février 2019, il n'était plus placé en situation de rétention depuis près d'un an et demi, qu'il n'était plus recherché par les autorités iraniennes par le canal d'Interpol puisque la notice rouge avait été supprimée, et que le Ministère Public monégasque était lui-même opposé à son extradition, position confirmée peu après par l'avis défavorable de la Chambre du Conseil de la Cour d'appel du 7 mars 2019. L'instruction de l'affaire fut immédiatement ouverte par la désignation, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 17 décembre 2019, de Monsieur Philippe Blacher, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Toutefois, le cours du litige fut fondamentalement modifié par une intervention de l'administration active en début d'année 2020. En effet, le 12 février 2020, les autorités monégasques ont finalement délivré à Monsieur A. A. M. la carte de séjour de résident privilégié qu'il réclamait, dotée d'une validité courant jusqu'au 18 février 2030. Tirant immédiatement les conséquences contentieuses de cette régularisation administrative intégrale, le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, Président de l'Ordre des Avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général le 17 février 2020. Dans ses écritures en défense, l'État de Monaco ne cherchait plus à défendre la légalité formelle ou substantielle de la décision de février 2019, mais demandait au Tribunal Suprême de constater que le requérant avait obtenu entière satisfaction par la délivrance du titre décennal et, par conséquent, de décider qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête. La suite de la procédure fut marquée par le contexte sanitaire mondial, ainsi qu'en atteste le visa de l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Le procès-verbal de clôture de l'instruction fut dressé par Madame le Greffier en Chef le 18 mai 2020. Par une ordonnance du 17 février 2021, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 23 mars 2021. Lors de cette séance publique, au cours de laquelle le Vice-Président Didier Ribes a substitué le rapporteur initialement désigné, les conseils des parties ont été entendus, suivis par Monsieur le Procureur Général Adjoint qui a conclu à ce qu'il soit fait droit aux conclusions du Ministre d'État à fin de non-lieu, la parole ayant été donnée en dernier aux parties. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si la requête initiale de Monsieur A. A. M. invitait le Tribunal Suprême à se prononcer sur des questions substantielles particulièrement délicates du droit administratif monégasque — à savoir, d'une part, l'applicabilité de l'obligation de motivation issue de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 aux décisions refusant l'octroi d'une carte de résident privilégié tout en accordant un titre de séjour de catégorie inférieure et, d'autre part, l'étendue du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge de l'excès de pouvoir lorsque l'administration de la police des étrangers se fonde sur une procédure d'extradition étrangère en voie d'abandon —, l'évolution factuelle du dossier en cours d'instance a déplacé le centre de gravité du litige vers une question préalable d'ordre strictement processuel. Le problème juridique effectivement tranché par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se résume dès lors en ces termes : la délivrance par l'autorité administrative, postérieurement à l'introduction d'un recours pour excès de pouvoir, de la carte de séjour de résident privilégié dont le refus initial faisait l'objet même de la requête en annulation, prive-t-elle le recours contentieux de son objet au point de justifier le prononcé d'un non-lieu à statuer, et quelles en sont les conséquences quant à l'imputation de la charge des dépens ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation déployée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 6 avril 2021 se caractérise par une extrême concision et une rigueur syllogistique classique, typiques des décisions constatant l'extinction de l'instance par disparition de l'objet du litige. La haute juridiction procède en deux temps très brefs, structurés autour de deux considérants qui suffisent à vider le contentieux sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de légalité soulevés par le demandeur. Dans un premier considérant, le juge administratif circonscrit avec précision le périmètre et la nature du litige dont il a été saisi. Il rappelle ainsi que, par sa décision du 14 février 2019, le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur a opposé un refus à la demande de Monsieur A. A. M. tendant à la délivrance d'une carte de séjour de résident privilégié d'une durée de validité de dix ans, refus confirmé par le rejet implicite du recours gracieux exercé contre cet acte. Le Tribunal qualifie expressément l'action introduite par le requérant de demande d'« annulation pour excès de pouvoir de ces décisions ». Il est intéressant de noter que la formulation retenue par le juge synthétise l'objet de la requête : alors que le requérant avait pris soin de préciser qu'il attaquait la décision du 14 février 2019 « en tant qu'il a rejeté sa demande » (puisque cet acte comportait également un volet positif, à savoir l'attribution d'une carte de résident temporaire d'un an), le Tribunal Suprême résume l'acte attaqué à sa seule dimension négative et faisant grief, c'est-à-dire le refus de délivrance de la carte de résident privilégié. Dans un second considérant, le Tribunal Suprême opère la confrontation entre cet objet contentieux initial et les éléments nouveaux versés aux débats au cours de l'instruction. Le juge relève ainsi « qu'il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 12 février 2020, une carte de séjour de résident privilégié a été délivrée à M. M. ». Sans même qu'il lui soit nécessaire de qualifier juridiquement la portée de cet acte du 12 février 2020 vis-à-vis de la décision du 14 février 2019 (retrait implicite ou abrogation pour l'avenir après réexamen de la situation), le juge administratif constate un fait objectif : le titre administratif d'une validité de dix ans, dont le refus constituait la cause unique du grief invoqué par le requérant, a été formellement accordé à ce dernier. La conclusion logique s'impose alors d'elle-même, introduite par la locution déductive « que par suite » : « le Ministre d'État est fondé à soutenir qu'il n'y a plus lieu pour le Tribunal Suprême de statuer sur le recours formé par M. M. ». En d'autres termes, le recours pour excès de pouvoir étant devenu sans objet du fait de l'entière satisfaction obtenue par le requérant en cours d'instance, le pouvoir juridictionnel d'annulation n'a plus matière à s'exercer. L'examen des moyens tirés de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 et de l'erreur manifeste d'appréciation se trouve radicalement neutralisé par cette fin de non-recevoir survenue en cours de procédure — ou plus exactement par cet incident mettant fin à l'instance —, conformément aux conclusions concordantes du Ministre d'État et du Procureur Général Adjoint. Enfin, bien que la décision ne consacre pas de considérant spécifique pour motiver la répartition des frais du procès, la solution retenue dans le dispositif quant aux dépens procède directement de ce même constat factuel. C'est parce que l'État a donné satisfaction au requérant postérieurement à l'enregistrement de sa requête du 16 décembre 2019 qu'il doit supporter la charge financière de l'instance que son refus initial avait rendue nécessaire. ### C. Le dispositif Au terme de ce raisonnement épuré, le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, prononce la décision suivante : > « DÉCIDE : > Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Monsieur A. A. M. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'elle se solde par un non-lieu à statuer qui empêche le Tribunal Suprême de livrer une interprétation doctrinale au fond, la décision du 6 avril 2021 s'inscrit pleinement dans l'architecture du contentieux administratif monégasque et révèle, en creux, les tensions qui traversent le droit des étrangers et le droit du procès administratif. Son analyse permet de dégager plusieurs axes de réflexion majeurs au regard des normes visées dans la décision. En premier lieu, l'affaire met en lumière la structure pyramidale et graduelle des titres de séjour telle qu'elle résulte de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Le parcours de Monsieur A. A. M. illustre l'existence de trois strates distinctes de résidents : le résident temporaire (titulaire d'une carte d'un an), le résident ordinaire (titulaire d'une carte de trois ans) et le résident privilégié (titulaire d'une carte de dix ans). La pratique administrative révélée par les faits de l'espèce est particulièrement instructive. Alors que l'étranger, installé depuis de nombreuses années avec sa famille et titulaire d'une carte de résident ordinaire de trois ans, sollicitait à la fois le renouvellement de ce titre et son accession au statut supérieur de résident privilégié, le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur a utilisé son pouvoir d'appréciation pour opérer un véritable déclassement préventif. En ne lui délivrant le 14 février 2019 qu'une carte de résident temporaire d'un an, l'administration a placé l'intéressé dans une situation de probation administrative. Ce mécanisme de rétrogradation temporaire trouve son explication dans la chronologie des événements judiciaires exposés par le requérant : au 14 février 2019, si la notice rouge d'Interpol avait fait l'objet de contestations et si la
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27427 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27427 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/03-05-27427)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente affaire met en lumière l’articulation délicate entre la police des étrangers, les répercussions administratives d’une procédure pénale et le régime juridique de la motivation des actes administratifs individuels en Principauté de Monaco. À l'origine du litige se trouve la situation de Monsieur S. K., résident installé sur le territoire monégasque depuis l’année 2012. Au cours de cette même année, l’intéressé a constitué une société à responsabilité limitée (SARL) dénommée « Monaco Watch Company », régulièrement déclarée au répertoire du commerce et de l'industrie et dont le siège social est établi en Principauté. L’exercice de l'activité de cette structure commerciale a été autorisé par les autorités compétentes à compter du mois de décembre 2012. L'objet social de cette entité recouvre l'importation, l'exportation, l'achat, la vente, la réparation, la restauration ainsi que l'expertise, tant auprès des particuliers que des professionnels, de tous articles d'horlogerie, d'orfèvrerie et de joaillerie, neufs ou d'occasion, composés de métaux précieux, de pierres précieuses et semi-précieuses, ainsi que de tous les accessoires s'y rapportant. Dans le cadre de ses activités, Monsieur S. K. a fait l’acquisition, au mois de décembre 2014, de deux montres qui s'avéraient provenir d'un vol. À la suite d'une plainte déposée par la victime de cette soustraction frauduleuse, une procédure pénale a été ouverte à l'encontre du gérant. Monsieur S. K. a été placé en garde à vue, puis inculpé des chefs de recel de vol et de blanchiment de capitaux. L'instruction de cette affaire a conduit à son placement en détention provisoire à la maison d'arrêt de Monaco pour une durée de cinq mois. À l'issue de l'information judiciaire, l'intéressé a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de Monaco afin d'y être jugé pour des faits de recel de montres volées. Parallèlement à ce volet pénal, la situation professionnelle du requérant a fait l'objet d'un examen par les autorités administratives économiques. Convoqué devant la commission instituée par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques — organe chargé d'auditionner les personnes à l'encontre desquelles le Ministre d'État envisage de prononcer la suspension de l'activité ou le retrait de l'autorisation d'exercice —, Monsieur S. K. a été entendu le 18 avril 2017. Quelques jours plus tard, par un jugement contradictoire rendu le 25 avril 2017 (bien que la décision administrative litigieuse mentionne par erreur la date du 25 février 2017), le Tribunal correctionnel de Monaco a partiellement relaxé le prévenu. La juridiction répressive a en effet considéré que la preuve du recel n'était pas rapportée pour la majorité des montres visées par la prévention, retenant ainsi une relaxe au bénéfice du doute pour ces objets. En revanche, le tribunal a déclaré Monsieur S. K. coupable du délit de recel concernant une seule montre et l'a condamné, de ce chef, à une peine de deux mois d'emprisonnement avec sursis. Le jugement faisait également état d'un défaut de renseignement dans le livre de police de la marchandise, fait constitutif d'une infraction de nature contraventionnelle. Par la suite, la condamnation correctionnelle prononcée à l'encontre de Monsieur S. K. a été effacée par l'effet d'une amnistie. Tirant notamment conséquence de cette amnistie et de l'audition préalable de l'intéressé, l'administration a décidé, le 17 août 2017, de maintenir à Monsieur S. K. son autorisation administrative d'exercer sa profession en Principauté. Toutefois, la situation administrative relative au droit au séjour de l'intéressé a connu une évolution radicalement différente. Sa carte de séjour temporaire arrivant à expiration le 7 août 2017, Monsieur S. K. en a sollicité le renouvellement auprès de la Direction de la Sûreté publique au cours de ce même mois d'août 2017. Par une première décision en date du 27 octobre 2017, notifiée au demandeur le 11 décembre 2017, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à cette demande de renouvellement. Le motif alors avancé par l'autorité de police était que l'intéressé ne présentait pas les garanties appropriées et que ses agissements demeuraient incompatibles avec les conditions exigées pour la détention d'un titre de séjour. Dès le 11 décembre 2017, jour de la notification, Monsieur S. K. a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de cette décision de refus. Le silence gardé par l'autorité supérieure pendant un délai de quatre mois a fait naître, le 11 avril 2018, une décision implicite de rejet. Le requérant a alors saisi une première fois le Tribunal Suprême, le 11 juin 2018, d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale du 27 octobre 2017 ainsi que de la décision implicite du 11 avril 2018, en invoquant notamment un moyen tiré de l'insuffisance de motivation. Par une ordonnance du 22 juin 2018, le Président du Tribunal Suprême a invité le Ministre d'État à produire les instructions du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur ainsi que tout motif de droit et de fait permettant d'apprécier la légalité de l'acte attaqué. Estimant que le grief tiré du défaut de motivation était justifié, le Directeur de la Sûreté publique a, par une décision du 19 septembre 2018, procédé au retrait de sa décision initiale du 27 octobre 2017 (ce qui a conduit le Tribunal Suprême, par une décision ultérieure du 19 juin 2019, à constater qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur cette première requête). Néanmoins, le même jour, soit le 19 septembre 2018, le Directeur de la Sûreté publique a édicté une nouvelle décision — notifiée à l'intéressé le 6 février 2019 — rejetant derechef la demande de renouvellement du titre de séjour de Monsieur S. K. Pour substituer un nouveau motif à sa décision initiale, l'autorité administrative s'est cette fois fondée sur la circonstance que l'intéressé « a été condamné de manière contradictoire par le Tribunal correctionnel de Monaco à deux mois d'emprisonnement avec sursis pour recel le 25 février 2017 » (date erronée dans l'acte, le jugement datant du 25 avril 2017). C'est cette seconde décision de refus de renouvellement qui constitue l'objet exclusif du litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 28 mars 2019 sous le numéro TS 2019-09, Monsieur S. K. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur de la Sûreté publique en date du 19 septembre 2018 lui refusant le renouvellement de sa carte de séjour, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Une réplique a été déposée par ses soins le 25 juin 2019. Au soutien de ses prétentions, le requérant articule son argumentation autour de deux moyens principaux d'annulation : l'erreur de droit et l'erreur manifeste d'appréciation. En premier lieu, sur le terrain de l'erreur de droit, Monsieur S. K. soutient que le Directeur de la Sûreté publique a méconnu le champ d'application de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, combiné aux dispositions de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale et de son arrêté ministériel d'application n° 2016-622 du 17 octobre 2016. Selon le requérant, l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine de 1964 subordonne la délivrance et le renouvellement d'une carte de séjour à la seule présentation d'un permis de travail ou de justificatifs de moyens suffisants d'existence. Dès lors que son autorisation d'exercice professionnel avait été maintenue en août 2017, il estimait disposer d'un droit au renouvellement de son titre, reprochant à l'administration d'avoir opéré une confusion entre la procédure de renouvellement (régie par les trois premiers alinéas de l'article 6) et la procédure de retrait en cours de validité (prévue par le quatrième alinéa). De surcroît, le requérant fait valoir que l'administration a illégalement diligenté une enquête administrative approfondie sur le fondement du premier alinéa de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016, visant à vérifier que la personne présente des « garanties appropriées » et que ses agissements ne sont pas incompatibles avec l'acte sollicité. Or, l'article 1er de l'arrêté ministériel du 17 octobre 2016 fixe une liste qu'il qualifie de limitative des actes donnant lieu à une telle enquête, liste dans laquelle ne figurent pas les demandes de renouvellement de carte de séjour. S'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi devant le Conseil National, qui rappellent que les atteintes aux droits et libertés dans un État de droit doivent être strictement prévues par la loi, Monsieur S. K. affirme que seule l'enquête simplifiée prévue au second alinéa de l'article 3 de la loi de 2016 — limitée à la vérification de la situation personnelle, familiale et financière du demandeur — pouvait légalement être mise en œuvre. En se fondant sur les résultats d'une enquête approfondie inapplicable au cas d'espèce, l'administration aurait commis une double erreur de droit. En second lieu, sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation, le requérant fait grief à l'administration de s'être fondée sur sa condamnation pénale du 25 avril 2017. Il souligne que cette condamnation ne portait que sur le recel d'une unique montre, qu'il a été relaxé pour le surplus, et surtout que ladite condamnation a été effacée par une loi d'amnistie. Il met également en avant la contradiction manifeste entre la décision du Ministre d'État de maintenir son autorisation d'exercice commercial après avis de la commission compétente et le refus concomitant de lui renouveler son titre de séjour. Enfin, il conteste la matérialité des autres griefs avancés par l'administration dans ses écritures, faisant valoir que la simple irrégularité dans la tenue du livre de police ne constitue qu'une contravention insusceptible de justifier une mesure aussi disproportionnée qu'un refus de séjour, et que les allégations de fonctionnement frauduleux de sa société relèvent de la pure affirmation non étayée. En défense, par une contre-requête enregistrée le 29 mai 2019 et une duplique déposée le 26 juillet 2019, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. Pour réfuter le moyen tiré de l'erreur de droit, le Ministre d'État soutient que le fait de remplir les conditions objectives énumérées à l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine de 1964 ne confère aucun droit automatique à l'obtention ou au renouvellement d'un titre de séjour. Rappelant qu'aux termes mêmes de cet article, la carte peut être retirée si les autorités compétentes le jugent nécessaire, le défendeur affirme que l'administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation en matière de police des étrangers. Ce pouvoir peut s'exercer à tout moment — lors de la délivrance initiale, en cours de validité par voie de retrait, ou à l'occasion d'un renouvellement — afin de prévenir toute menace pour l'ordre ou la tranquillité publique ou privée à Monaco. Concernant le régime des enquêtes administratives, le Ministre d'État concède que le premier alinéa de l'article 1er de l'arrêté ministériel du 17 octobre 2016 ne mentionne pas les cartes de séjour. Il soutient toutefois que cette liste n'est nullement limitative et qu'aucun principe de droit ou de fait n'interdit à la Direction de la Sûreté publique de procéder à une enquête approfondie lorsqu'elle l'estime nécessaire, notamment lorsque le demandeur a fait l'objet de poursuites pénales. Il qualifie d'inconvenant le reproche formulé par le requérant à l'encontre d'une procédure ayant permis de mettre en lumière ses agissements délictueux. Pour écarter le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État affirme que la décision attaquée reposerait sur un double motif : d'une part, la condamnation pénale à deux mois d'emprisonnement avec sursis et, d'autre part, le fait que l'intéressé ne présente pas les garanties appropriées. Il souligne que la relaxe partielle prononcée par le Tribunal correctionnel ne l'a été qu'au bénéfice du doute et que le jugement répressif a révélé de multiples anomalies professionnelles, dont le défaut de renseignement du livre de police pour de nombreuses montres, attestant d'un fonctionnement frauduleux de la société. Prenant en compte l'ensemble du comportement de l'intéressé, le refus de séjour ne présenterait aucun caractère disproportionné. Quant au maintien de l'autorisation d'exercer sa profession, le Ministre d'État précise qu'il est intervenu en raison de l'amnistie, mais surtout que l'audition devant la commission (le 18 avril 2017) était antérieure au jugement de condamnation (du 25 avril 2017) et que ladite commission ignorait alors l'existence des poursuites pénales, lesquelles n'ont été portées à la connaissance de l'administration qu'ultérieurement grâce à l'enquête de la Sûreté publique. En tout état de cause, cette autorisation d'exercice, prise au regard de considérations étrangères à l'ordre public, ne saurait lier l'autorité de police des étrangers. Après la clôture de l'instruction prononcée le 6 août 2019, l'affaire a été appelée à l'audience du 20 février 2020, au cours de laquelle le rapporteur, les avocats des parties et le Procureur Général ont été entendus, avant que le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, ne rende sa décision le 5 mars 2020. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire invitait la haute juridiction monégasque à trancher plusieurs questions juridiques emboîtées, touchant tant à l'étendue des prérogatives de la puissance publique en matière de police des étrangers qu'aux exigences formelles et substantielles gouvernant la légalité des décisions administratives de refus de séjour. La question principale, qui constitue le cœur de l'arrêt de principe rendu le 5 mars 2020, peut être formulée ainsi : l'autorité administrative compétente peut-elle légalement fonder une décision de refus de renouvellement d'une carte de séjour sur la seule existence d'une condamnation pénale prononcée à l'encontre du demandeur — a fortiori lorsque cette condamnation a été effacée par une amnistie — sans viser ni établir par elle-même la matérialité des faits précis révélant un risque de trouble à l'ordre public ? À cette problématique centrale s'adjoignaient deux questions subsidiaires mais déterminantes pour la délimitation de l'office du juge de l'excès de pouvoir : D'une part, quel est le degré de liberté d'appréciation de l'administration lors de l'examen d'une demande de renouvellement d'un titre de séjour au regard des conditions posées par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, et dans quelle mesure l'irrégularité éventuelle d'une enquête administrative préalable affecte-t-elle la légalité de la décision finale ? D'autre part, l'administration est-elle recevable à invoquer pour la première fois devant le juge administratif, au stade de ses mémoires en défense, des faits nouveaux ou distincts (tels que des anomalies professionnelles relevées dans un jugement correctionnel) qui ne figuraient pas dans la motivation de l'acte attaqué à la date de son édiction, afin d'en sauver la légalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se déploie avec une rigueur méthodique remarquable en six considérants, opérant un tri précis entre les prérogatives reconnues à l'administration et les limites infranchissables qu'impose le respect de la légalité dans un État de droit. Dans un premier temps (considérants 2 et 3), le Tribunal Suprême donne raison, sur le plan des principes généraux, à la thèse défendue par le Ministre d'État quant à l'étendue temporelle et matérielle du pouvoir de police des étrangers. Citant intégralement les quatre alinéas de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, la haute juridiction écarte l'interprétation restrictive du requérant qui prétendait cantonner le pouvoir discrétionnaire de l'administration à la seule hypothèse du retrait du titre en cours de validité. Le Tribunal pose en principe que « le pouvoir d'appréciation ainsi reconnu à l'autorité administrative peut s'exercer à tout moment, que ce soit à l'occasion de la première demande d'une carte de séjour, en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement ». L'étranger qui remplit les conditions objectives (permis de travail ou ressources suffisantes) ne dispose donc d'aucun droit acquis au renouvellement automatique de son titre. Le juge définit ensuite la finalité et le standard de preuve de ce pouvoir : « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». L'autonomie de la police administrative est ainsi clairement affirmée : elle a une visée préventive et repose sur l'appréciation de « faits » révélant un risque pour l'ordre public. Dans un deuxième temps (début du considérant 4), le Tribunal Suprême neutralise avec habileté le débat complexe relatif à la légalité de l'enquête administrative diligentée sur le fondement de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et de l'arrêté du 17 octobre 2016. Plutôt que de trancher la question de savoir si la liste de l'arrêté ministériel était limitative ou non, le juge procède par l'examen concret des pièces du dossier et des motifs de l'acte. Il constate que la décision du 19 septembre 2018 « n'est justifiée par aucun fait qui aurait été révélé par l'enquête administrative ». Dès lors que la décision attaquée ne repose pas sur les résultats de cette enquête mais sur le seul prononcé d'un jugement correctionnel, le moyen tiré de l'irrégularité de ladite enquête devient inopérant : sa régularité « ne saurait, dès lors, être utilement contestée au soutien des conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée ». Dans un troisième temps (suite du considérant 4), le Tribunal Suprême porte l'estocade en examinant le motif unique effectivement contenu dans l'acte attaqué. La décision du Directeur de la Sûreté publique était expressément fondée sur « le fait que M. K. S. a été condamné de manière contradictoire par le Tribunal de Monaco à deux mois d'emprisonnement avec sursis pour recel de vol le 25 avril 20
# Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16546 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16546 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/11-24-16546)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco met en lumière la tension classique du droit administratif entre la préservation de l'ordre public étatique par la police des étrangers et le droit des administrés à obtenir le réexamen d'une mesure de police administrative ancienne. En l'espèce, Monsieur a. LI., né le 16 avril 1950 à Warschau et de nationalité autrichienne, demeurant en Autriche, a fait l'objet d'une mesure administrative de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco prononcée à son encontre le 20 mai 1998. Ainsi qu'il ressort des écritures de l'État de Monaco en cours d'instance, cette mesure initiale de police administrative avait été prise en considération de la mise en cause de l'intéressé pour des faits d'usage et de détention de stupéfiants ainsi que d'agressions sexuelles. Cette mesure de refoulement initiale n'avait pas fait l'objet d'une contestation juridictionnelle de la part de Monsieur LI. Nonobstant le maintien en vigueur de cet acte de refoulement, l'intéressé a bénéficié, au fil des années et jusqu'en 2014, de plusieurs décisions administratives lui accordant des suspensions provisoires de ladite mesure, notamment pour des motifs professionnels. Toutefois, cette tolérance administrative ponctuelle a pris fin à compter de l'année 2014. Monsieur LI. a en effet sollicité de nouvelles suspensions provisoires par demandes des 12 mai 2014 et 5 mai 2015. Ces requêtes gracieuses ont fait l'objet de décisions explicites de rejet émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur en dates respectives des 21 mai 2014 et 25 juin 2015. Selon les éléments exposés par le Ministre d'État devant la juridiction suprême, ce changement de posture de l'administration monégasque reposait sur deux circonstances factuelles précises : d'une part, la condamnation pénale prononcée à l'encontre de Monsieur LI. pour agressions sexuelles à une peine d'un an d'emprisonnement avec sursis, en mai 2001, par la Cour d'appel de Paris ; d'autre part, l'existence d'une fiche de recherche émise le 28 octobre 2013 établissant que le requérant était redevable envers le Trésor Public français d'une somme s'élevant à 30 405 694,08 euros. À l'instar de la mesure initiale de 1998, les deux décisions de refus de suspension des 21 mai 2014 et 25 juin 2015 n'ont pas été déférées à la censure du juge de l'excès de pouvoir par l'intéressé. Cependant, le 7 septembre 2016, Monsieur LI. a saisi une nouvelle fois l'autorité administrative monégasque d'une demande visant à lever l'interdiction d'accès au territoire princier. Cette démarche était motivée à la fois par des fins de loisirs et par des impératifs d'ordre professionnel, le requérant exposant la nécessité, pour le compte de sa société dénommée « Fashion TV », de pouvoir rencontrer des professionnels des secteurs de la mode et de la communication à l'occasion de manifestations organisées au sein de la Principauté. Par une décision en date du 2 décembre 2016, le Ministre d'État a rejeté cette demande du 7 septembre 2016. Pour fonder ce nouveau refus, l'autorité administrative a visé l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté et a indiqué que l'examen de la demande « n'a pas permis la découverte d'éléments pouvant infléchir la position du Gouvernement Princier » telle qu'elle avait été communiquée lors du précédent refus opposé le 25 juin 2015. C'est cette décision ministérielle du 2 décembre 2016 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué devant le Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 1er février 2017 sous le numéro de rôle TS 2017-06, Monsieur a. LI. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 2 décembre 2016, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 2 février 2017, désigné Madame Magali Ingall-Montagnier en qualité de rapporteur. Dans ses écritures initiales (requête) et complémentaires (réplique enregistrée le 28 avril 2017), le requérant articulait ses prétentions autour d'une demande avant dire droit et de deux moyens d'annulation classiques du contentieux administratif, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne. En premier lieu, sur le terrain probatoire et procédural, Monsieur LI. sollicitait du Tribunal Suprême qu'il ordonne une mesure d'instruction dans l'hypothèse où l'État de Monaco s'abstiendrait de produire les pièces justificatives fondant la décision de refus attaquée. En deuxième lieu, au titre de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'acte administratif au regard des prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision du 2 décembre 2016 procédait par une motivation par référence illégale, en ce qu'elle renvoyait à la précédente décision de refus du 25 juin 2015, laquelle se bornait elle-même à indiquer, sans énoncer aucune considération de droit ou de fait, que l'examen du dossier n'avait pas permis de réserver une suite favorable à sa requête. Dans sa réplique, il ajoutait que la motivation était défaillante faute d'apporter une réponse précise à sa demande, laquelle contestait précisément les refus opposés depuis 2014 alors même qu'aucun élément nouveau défavorable n'était survenu postérieurement aux suspensions provisoires qui lui avaient été régulièrement octroyées jusqu'en 2014. En troisième lieu, au titre de la légalité interne, Monsieur LI. arguait que la décision querellée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon son argumentation, aucune raison objective ne justifiait le maintien de cette éviction du territoire, dès lors que les multiples suspensions provisoires de la mesure de refoulement accordées jusqu'en 2014 démontraient par elles-mêmes que sa présence ne constituait plus une menace pour l'ordre public monégasque. En réplique, prenant connaissance des motifs avancés par l'État en défense, il faisait valoir que le Ministre d'État se prévalait de faits antérieurs aux suspensions précédemment accordées (la mise en cause de 1998 et la condamnation pénale de 2001). Quant au seul élément postérieur invoqué par l'administration — à savoir la fiche de recherche émise par le Trésor Public français en 2013 —, le requérant soutenait qu'un tel litige fiscal à l'étranger n'était nullement de nature à établir qu'il représentait une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique de la Principauté de Monaco. En défense, par une contre-requête enregistrée le 3 avril 2017 et une duplique déposée le 29 mai 2017, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, concluait au rejet pur et simple de la requête. Pour étayer sa position et répondre à la demande de production de pièces, l'administration a versé aux débats un rapport de la Sûreté publique daté du 16 mars 2017. Sur le fond, le Ministre d'État rappelait à titre liminaire le caractère définitif tant de la mesure de refoulement de 1998 que des refus de suspension de 2014 et 2015, faute d'avoir été contestés en temps utile, tout en exposant la gravité des motifs sous-jacents (stupéfiants, condamnation pénale à Paris en 2001 pour agressions sexuelles, dette fiscale française de plus de trente millions d'euros). Sur la légalité externe, l'État soutenait qu'en l'absence d'éléments nouveaux de nature à modifier l'appréciation portée en 2014 et 2015, la décision attaquée, en constatant cette absence de changement, était suffisamment motivée. Sur la légalité interne, le Ministre d'État faisait valoir le renversement de la charge de la preuve applicable en la matière : il appartenait au requérant d'établir que sa présence ne constituait plus une menace pour l'ordre public. En outre, l'administration réfutait toute erreur manifeste d'appréciation en soulignant que la fiche de recherche du Trésor Public français demeurait toujours active lors de l'instruction de la demande de 2016 et qu'aucun impératif valable ne rendait indispensable la venue du demandeur à Monaco. L'instruction a été clôturée par procès-verbal le 6 juin 2017. Par ordonnance du 20 septembre 2017, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'audience au 17 novembre 2017. L'affaire a été examinée en Assemblée plénière et la décision a été lue publiquement le 24 novembre 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire confrontait le juge administratif monégasque à une triple problématique juridique touchant à l'office du juge, au formalisme des actes administratifs et au régime substantiel des mesures de police des étrangers. Tout d'abord, se posait une question préalable de qualification juridique de la demande administrative : comment le juge de l'excès de pouvoir doit-il qualifier une requête adressée à l'administration qui, bien que présentée formellement comme une demande de « suspension provisoire » d'un refoulement, vise en réalité par ses motifs à permettre des séjours récurrents à des fins tant professionnelles que de loisirs ? Ensuite, sur le plan formel, la question de droit consistait à déterminer si une décision administrative rejetant une demande de levée d'une mesure de refoulement satisfait aux exigences de motivation posées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 lorsqu'elle se borne à viser le texte réglementaire applicable (l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964) et à indiquer que l'examen du dossier n'a pas permis de découvrir des éléments nouveaux susceptibles d'infléchir la position gouvernementale arrêtée lors d'un précédent refus. Enfin, sur le fond du droit, la problématique centrale résidait dans la détermination de l'objet et de la charge de la preuve lors d'une demande d'abrogation d'une mesure de police administrative ayant déjà fait l'objet de refus de réexamen devenus définitifs. Plus précisément, le juge devait décider si l'administré peut utilement invoquer, pour caractériser une erreur manifeste d'appréciation de l'administration, l'existence de mesures de tolérance (suspensions provisoires) accordées antérieurement à de précédents refus définitifs, ou s'il lui incombe exclusivement de démontrer la survenance d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus opposé par l'autorité de police. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, se caractérise par sa concision, sa rigueur méthodologique et une maîtrise classique des techniques du contentieux de l'excès de pouvoir. Le juge procède en quatre étapes distinctes. #### 1. L'opération préalable de requalification de la demande administrative Dès le premier considérant de sa motivation au fond, le Tribunal Suprême opère une requalification souveraine de l'objet de la demande formulée par Monsieur LI. le 7 septembre 2016. Alors que la requête introductive d'instance et l'intitulé même du recours présentaient l'acte du 2 décembre 2016 comme un « refus de suspension provisoire de la décision de refoulement », le Tribunal énonce que Monsieur LI. demande l'annulation de la décision par laquelle le Ministre d'État a rejeté sa demande « qui tendait, eu égard à ses motifs, non pas à la suspension mais à l'abrogation de la mesure de refoulement prise à son encontre le 20 mai 1998 ». Cette requalification n'est pas neutre. En analysant les motifs de la demande du 7 septembre 2016 — qui sollicitait l'accès au territoire à des fins générales de loisirs et d'activités professionnelles pour la société Fashion TV —, le juge restitue à la démarche de l'administré sa véritable nature juridique : il ne s'agissait plus de solliciter un sauf-conduit ponctuel et dérogatoire pour une date déterminée (suspension provisoire), mais bien d'obtenir la disparition juridique pour l'avenir de la mesure d'interdiction du territoire (abrogation). Le contentieux est ainsi immédiatement replacé dans le cadre théorique des demandes d'abrogation des actes administratifs individuels non créateurs de droits. #### 2. Le rejet de la demande de mesure d'instruction Sur l'incident procédural soulevé par le requérant qui réclamait une mesure d'instruction à défaut de production des pièces justificatives par l'État, la réponse du Tribunal est lapidaire. Constatant qu'« en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée », la juridiction tire les conséquences de la production, par le Ministre d'État en annexe de sa contre-requête du 3 avril 2017, du rapport de la Sûreté publique du 16 mars 2017 ainsi que des explications détaillées sur les antécédents judiciaires et fiscaux du requérant. Le juge s'estimant suffisamment éclairé par les productions contradictoires des parties, la mesure d'instruction devenait sans objet. #### 3. La validation de la motivation d'un refus confirmatif sur le terrain de la légalité externe Examinant ensuite la légalité externe de l'acte au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le Tribunal Suprême écarte le grief d'insuffisance de motivation. Pour ce faire, le juge décompose la structure formelle de la décision du 2 décembre 2016 en deux éléments : - L'énoncé des considérations de droit : la décision attaquée vise expressément l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. - L'énoncé des considérations de fait : la décision précise que l'examen de la demande « n'a pas permis la découverte d'éléments pouvant infléchir la position du Gouvernement Princier » communiquée lors du refus opposé le 25 juin 2015 à une précédente demande. Le Tribunal Suprême juge qu'une telle formulation satisfait pleinement aux prescriptions légales. En matière de refus d'abrogation succédant à de précédents refus déjà opposés à l'administré, le fait générateur du nouveau rejet réside précisément dans la permanence des circonstances de fait et l'absence d'élément nouveau. Dès lors, constater factuellement l'absence de découverte d'éléments nouveaux depuis une date de référence précise (le 25 juin 2015) constitue en soi l'énoncé de la considération de fait fondant la décision, sans méconnaître la loi du 29 juin 2006. #### 4. La cristallisation du litige autour de la preuve d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus définitif C'est sur le terrain de la légalité interne que l'arrêt livre son apport doctrinal majeur. Le Tribunal Suprême pose une règle rigoureuse gouvernant tant la charge de la preuve que la temporalité des faits invocables par le requérant dans le cadre d'un contrôle restreint à l'erreur manifeste d'appréciation. Le syllogisme judiciaire se déploie en deux temps : Premièrement, le juge fixe la règle de droit applicable à la situation procédurale du requérant : dès lors que le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait déjà rejeté, par deux décisions des 21 mai 2014 et 25 juin 2015, deux demandes antérieures de Monsieur LI., « il appartenait à ce dernier de démontrer l'apparition d'éléments nouveaux, postérieurs au dernier refus du 25 juin 2015 et susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé le refoulement et de nature à conduire le Ministre d'État à reconsidérer cette mesure ». Deuxièmement, le juge applique cette grille d'analyse aux moyens soulevés par Monsieur LI. Il relève que « le seul élément nouveau invoqué par le demandeur est l'existence de suspensions provisoires du refoulement antérieures aux refus des 21 mai 2014 et 25 juin 2015 ». L'oxymore apparent utilisé par le Tribunal (« le seul élément nouveau [...] est l'existence de suspensions [...] antérieures ») souligne l'inanité de l'argumentation du requérant. Ce dernier tentait de remettre en cause le revirement administratif opéré en 2014 en opposant la bienveillance administrative dont il avait joui avant 2014. Or, les décisions de refus de 2014 et 2015 n'ayant pas été contestées, elles ont en quelque sorte purgé ou cristallisé le débat sur la période antérieure. Le Tribunal n'a donc même pas besoin d'entrer dans le débat substantiel sur la pertinence de la fiche de recherche fiscale française de 2013 ou sur l'ancienneté de la condamnation pénale de 2001 : il lui suffit de constater une carence probatoire totale du requérant sur la période pertinente, à savoir celle courant du 25 juin 2015 au 2 décembre 2016. Faute pour Monsieur LI. d'avoir apporté des éléments nouveaux postérieurs aux deux refus de 2014 et 2015, le Ministre d'État a pu légalement, et sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, rejeter la demande du 7 septembre 2016. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation écartant l'ensemble des moyens tant de forme que de fond, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours et condamne le requérant aux dépens selon le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de M. a. LI. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. a. LI. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 24 novembre 2017 en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon important dans la structuration du contentieux administratif monégasque, au carrefour du droit de la police des étrangers, de la théorie de l'acte administratif (abrogation et décisions confirmatives) et du droit de la motivation formelle. Son analyse révèle une convergence méthodologique profonde avec les principes directeurs du droit public européen d'inspiration romano-germanique, tout en consacrant les spécificités institutionnelles et législatives de la Principauté. #### 1. Le pouvoir de requalification du juge de l'excès de pouvoir et le régime de l'abrogation des mesures de police Le premier enseignement de l'arrêt réside dans la liberté avec laquelle le juge administratif monégasque procède à la requalification de la demande administrative initiale. Monsieur LI. avait habilement — ou maladroitement — intitulé ses démarches successives comme des demandes de « suspension provisoire » de la mesure de refoulement du 20 mai 1998. En droit administratif général, la suspension est une mesure conservatoire ou temporaire qui paralyse les effets d'un acte pendant une durée déterminée sans en affecter l'existence juridique, tandis que l'abrogation met définitivement fin aux effets de l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16206 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16206 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/06-30-16206)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en Assemblée Plénière en matière de contentieux administratif, trouve son origine dans des soupçons de délinquance financière internationale visant un ressortissant étranger et dans l'articulation délicate entre les procédures pénales transnationales et les mesures de police administrative nationale. Monsieur e. VA., de nationalité italienne, né le 2 février 1966 à Isola del Liri et demeurant à Castelliri en Italie, détenait des avoirs et des comptes bancaires au sein de la Principauté de Monaco. Dès l'année 2010, ces éléments financiers ont attiré l'attention des autorités monégasques à la suite d'une déclaration de suspicion. Dans le prolongement de ce signalement, les avoirs et comptes de l'intéressé ouverts dans les livres d'établissements monégasques ont fait l'objet d'une mesure de placement sous séquestre, mesure dont Monsieur e. VA. a toutefois obtenu par la suite une mainlevée partielle. Le volet judiciaire monégasque s'est structuré autour d'une instruction pénale ayant conduit, le 28 mars 2012, à l'inculpation de Monsieur e. VA. du chef de « blanchiment du produit d'une infraction ». Cette qualification pénale, par nature secondaire ou de conséquence, reposait sur des faits antérieurs ayant donné lieu à diverses procédures en Italie. Plus précisément, le contexte factuel italien comprenait un jugement dit de *patteggiamento* (procédure italienne d'application de la peine sur requête des parties), ainsi que plusieurs décisions rendues par les juridictions fiscales et civiles ou pénales romaines, à savoir une décision de la Commission fiscale de la province de Rome en date du 13 juillet 2011 et deux décisions du Tribunal de Rome datées respectivement des 5 juillet 2012 et 18 avril 2013. À l'issue de l'instruction menée à Monaco, Monsieur e. VA. a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de la Principauté. Par un jugement rendu le 23 février 2016, cette juridiction l'a déclaré coupable des faits qui lui étaient reprochés et l'a condamné à une peine d'un an d'emprisonnement. Selon les éléments versés aux débats par l'administration monégasque, cette condamnation correctionnelle a été prononcée « eu égard à la gravité des faits, à l'importance des sommes en cause et au mode opératoire utilisé qui relève de la délinquance financière internationale astucieuse ». Dès le 4 mars 2016, Monsieur e. VA. a interjeté appel de ce jugement afin de contester sa culpabilité devant la Cour d'appel de Monaco. C'est dans cet intervalle procédural, alors que le jugement correctionnel de première instance était frappé d'appel et n'avait donc pas acquis un caractère définitif, que l'autorité administrative monégasque est intervenue au titre de ses prérogatives de police des étrangers. Le 6 avril 2016, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté la décision administrative individuelle n° 16/09 prononçant le refoulement de Monsieur e. VA. du territoire monégasque, sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Cette mesure a fait l'objet d'un procès-verbal de notification en date du 9 mai 2016, document administratif qui mentionnait expressément que le refoulement de l'intéressé était prescrit « suite à sa condamnation ». Contestant le bien-fondé de cette mesure d'éloignement, Monsieur e. VA. a formé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. Par une décision en date du 27 septembre 2016, le Ministre d'État a refusé de faire droit à ce recours, maintenant ainsi la mesure de refoulement prononcée le 6 avril 2016. Un événement procédural majeur est toutefois survenu peu après ce rejet gracieux : statuant sur le recours formé le 4 mars 2016 contre le jugement de première instance, la Cour d'appel de Monaco, siégeant en matière correctionnelle, a rendu un arrêt le 21 novembre 2016 par lequel elle a infirmé le jugement entrepris du 23 février 2016 et prononcé la relaxe pure et simple de Monsieur e. VA. des fins de la poursuite. Pour motiver cette relaxe, la juridiction d'appel a notamment retenu que les décisions italiennes produites au dossier « ne suffisent pas à établir la culpabilité d'e. VA. du chef des délits préalables au blanchiment, ni à déterminer les éléments constitutifs de ceux-ci ». C'est dans cette configuration factuelle et chronologique très particulière que le litige administratif a été porté devant le juge constitutionnel et administratif suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 18 novembre 2016 sous le numéro de rôle TS 2017-01, soit trois jours exactement avant le prononcé de l'arrêt de relaxe de la Cour d'appel, Monsieur e. VA., représenté par Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ce recours tendait à l'annulation conjointe de la décision initiale du Ministre d'État n° 16/09 du 6 avril 2016 prononçant son refoulement du territoire monégasque et de la décision du 27 septembre 2016 portant rejet de son recours gracieux. Au soutien de sa requête initiale, le requérant articulait deux moyens principaux de légalité interne : l'erreur de fait et l'erreur manifeste d'appréciation. En premier lieu, Monsieur e. VA. soutenait que la mesure administrative de refoulement reposait directement et exclusivement sur sa condamnation pénale de première instance, ainsi qu'en attestait la formulation même du procès-verbal de notification du 9 mai 2016 (« suite à sa condamnation »). Or, il faisait valoir que cette condamnation ne pouvait caractériser un trouble à l'ordre public justifiant une mesure de police aussi rigoureuse, dès lors qu'elle visait à sanctionner des faits anciens, connus des autorités monégasques dès l'année 2010 à la suite d'une déclaration de suspicion. En second lieu, sur le terrain de la matérialité des faits et de leur qualification juridique, le requérant développait une argumentation technique tirée de la structure même du délit de blanchiment. Rappelant que le blanchiment est une infraction de conséquence qui exige impérativement la démonstration préalable d'une infraction d'origine ayant généré les fonds ou valeurs litigieux, il arguait que le jugement du Tribunal correctionnel du 23 février 2016, frappé d'appel le 4 mars 2016 et donc dépourvu de caractère définitif, ne pouvait suffire à établir la réalité de faits de blanchiment. Selon lui, la juridiction pénale monégasque de première instance s'était appuyée à tort sur un jugement italien de *patteggiamento*, lequel, selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle italienne invoquée par le requérant, n'implique aucune reconnaissance de culpabilité de la part de la personne concernée. Bien au contraire, Monsieur e. VA. opposait les décisions rendues par la Commission fiscale de la province de Rome le 13 juillet 2011 et par le Tribunal de Rome les 5 juillet 2012 et 18 avril 2013, desquelles il résultait que les opérations financières incriminées étaient parfaitement licites. Il en déduisait qu'en l'absence d'infraction préalable constituée, l'infraction de blanchiment était inexistante en fait comme en droit, privant ainsi la mesure de refoulement de toute base factuelle et légale. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié (et plus particulièrement Maître Jacques Molinié à l'audience), avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 19 janvier 2017, concluant au rejet du recours. L'administration monégasque s'est attachée, dans un premier temps, à opérer une dissociation nette entre la condamnation pénale en tant qu'acte juridictionnel et les faits matériels sous-jacents. Le Ministre d'État faisait valoir que si le Tribunal correctionnel avait prononcé une peine d'un an d'emprisonnement en raison de la gravité des faits, de l'ampleur des sommes et d'un mode opératoire relevant de la délinquance financière internationale astucieuse, c'était uniquement au regard de ces faits matériels que la présence du requérant à Monaco avait été estimée de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée. L'autorité administrative précisait que si elle n'avait pas agi dès 2010, c'est par prudence, ayant préféré attendre que ces faits, bien que portés à sa connaissance antérieurement, soient complètement établis à l'occasion d'une instance pénale contradictoire. Dans un second temps, au stade de cette contre-requête de janvier 2017, le Ministre d'État écartait comme inopérante la discussion relative à la portée du *patteggiamento* en droit italien. Il invoquait à cet égard le principe de l'autorité de la chose jugée au pénal sur l'administratif, soutenant que cette autorité s'imposait aux autorités ainsi qu'aux juridictions administratives, de sorte qu'il était légalement tenu de considérer comme établis les faits de blanchiment retenus par le jugement correctionnel du 23 février 2016, lequel avait d'ailleurs expressément examiné et écarté l'argumentation du prévenu relative aux procédures italiennes. Le débat contentieux a connu une évolution décisive lors du dépôt du mémoire en réplique de Monsieur e. VA., enregistré le 17 février 2017. Tout en maintenant l'intégralité de ses moyens initiaux, le requérant a introduit au débat l'arrêt rendu entre-temps, le 21 novembre 2016, par la Cour d'appel de Monaco. Fort de cette décision infirmative l'ayant relaxé au motif explicite que les décisions italiennes ne suffisaient ni à établir sa culpabilité du chef des délits préalables, ni à en déterminer les éléments constitutifs, le requérant estimait la démonstration de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation définitivement acquise. Dans son mémoire en duplique enregistré le 15 mars 2017, le Ministre d'État a toutefois maintenu ses conclusions de rejet en adaptant sa ligne de défense. Abandonnant nécessairement l'argument tiré de l'autorité de la chose jugée d'un jugement désormais anéanti, l'État a recentré son argumentation sur l'autonomie de la police administrative et la chronologie de l'action administrative. Le Ministre d'État a ainsi soutenu avec force que la mesure de refoulement n'était fondée que sur les faits de blanchiment eux-mêmes, et non à raison de la condamnation pénale de Monsieur e. VA., concluant dès lors qu'il importait peu que la Cour d'appel de Monaco ait ultérieurement réformé le jugement correctionnel et relaxé l'intéressé. L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême s'est déroulée selon les règles fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée. Dès le 21 novembre 2016, le Président du Tribunal Suprême avait désigné Monsieur José Savoye, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. La procédure écrite a été clôturée par procès-verbal le 22 mars 2017. Par ordonnance du 10 mai 2017, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 23 juin 2017, la composition de la formation de jugement ayant fait l'objet d'une ordonnance modificative le 21 juin 2017. À l'audience du 23 juin 2017, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée Plénière, a entendu le rapport de Monsieur José Savoye, les conclusions du Procureur Général, ainsi que les plaidoiries de Maître Thomas Giaccardi pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour l'État de Monaco, avant de rendre sa décision en lecture publique le 30 juin 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soulevait devant le Tribunal Suprême une question de droit administratif général et de droit de la police des étrangers d'une grande acuité théorique et pratique : quelle est l'incidence, sur la légalité d'une mesure administrative de refoulement du territoire prise au vu de faits qualifiés pénalement par un jugement correctionnel de première instance, de l'infirmation dudit jugement et de la relaxe de l'intéressé prononcées par la juridiction pénale d'appel postérieurement à l'édiction de l'acte administratif contesté et au rejet du recours gracieux ? De manière sous-jacente, cette problématique centrale commandait au juge suprême monégasque de résoudre trois sous-questions imbriquées : 1. **Le standard de preuve et la finalité de la police administrative :** Quel est le degré de certitude factuelle requis de l'autorité administrative (le Ministre d'État) lorsqu'elle met en œuvre ses pouvoirs de police des étrangers sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 ? Exige-t-on la preuve d'une culpabilité pénale définitive ou la simple caractérisation d'un risque pour l'ordre public ? 2. **La temporalité du contrôle de légalité dans le recours pour excès de pouvoir :** À quelle date le juge de l'excès de pouvoir doit-il se placer pour apprécier l'existence d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation entachant une décision de refoulement et le rejet du recours gracieux subséquent ? 3. **Le traitement contentieux du changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à l'acte :** Comment s'articulent le principe de l'appréciation de la légalité à la date de l'acte et la survenance ultérieure d'un arrêt pénal de relaxe qui dément l'analyse juridique ayant servi de support aux constatations de première instance ? Quelles sont les voies de droit ouvertes à l'administré dans une telle configuration ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur e. VA., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une rigueur classique, structuré en quatre considérants synthétiques qui s'enchaînent selon une logique déductive implacable, directement inspirée des principes cardinaux du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Dans son **premier considérant**, le Tribunal procède à la qualification juridique des actes attaqués et à l'identification de leur base légale. Il relève que tant la décision initiale de refoulement du 6 avril 2016 que la décision de rejet du recours gracieux du 27 septembre 2016 ont été édictées par le Ministre d'État sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, et ce, « au titre de ses pouvoirs de police ». Cette qualification initiale est fondamentale : en rattachant expressément le refoulement à la catégorie des mesures de police administrative (et non à celle des sanctions administratives ou des peines accessoires), le Tribunal détermine l'ensemble du régime juridique et contentieux applicable à l'acte. Dans son **deuxième considérant**, la Haute Juridiction énonce les règles générales gouvernant la finalité et le contrôle des mesures de police administrative. Le Tribunal rappelle que « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». Deux enseignements majeurs découlent de cette proposition : * D'une part, la police administrative a une vocation exclusivement préventive (« prévenir d'éventuelles atteintes »), ce qui la distingue radicalement de la répression pénale qui vise à punir une infraction commise et définitivement imputée à son auteur. * D'autre part, en raison même de cette finalité préventive, le seuil d'intervention légale de l'administration n'est pas la certitude absolue d'une infraction pénale, mais l'existence de « faits » qui « révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble ». Le Tribunal achève ce deuxième considérant en posant la règle de conflit temporel applicable au contrôle juridictionnel : « la légalité de ces mesures de police s'apprécie à la date de leur édiction ». Ce principe, pierre angulaire du recours pour excès de pouvoir, interdit au juge d'annuler un acte administratif en se fondant sur des éléments de droit ou de fait qui n'existaient pas au moment où l'autorité administrative a pris sa décision. Dans son **troisième considérant**, le Tribunal Suprême procède à la subsomption des faits de l'espèce sous les principes ainsi dégagés, en se plaçant scrupuleusement aux dates des 6 avril 2016 et 27 septembre 2016. La juridiction opère ici une distinction subtile mais décisive entre le jugement correctionnel en tant que titre juridique de condamnation et les faits matériels que ce jugement constatait. Le Tribunal énonce que « les faits de blanchiment du produit d'une infraction, fondant la décision du Ministre d'État et par ailleurs énoncés dans le jugement du Tribunal correctionnel du 23 février 2016 contre M. e. VA., suffisaient, à cette date, à faire considérer la présence de ce dernier en Principauté comme présentant un risque de trouble ». La formulation retenue par le juge mérite une attention particulière : les faits de blanchiment fondaient la décision ministérielle et étaient « par ailleurs énoncés » dans le jugement correctionnel. Le Tribunal Suprême valide ainsi la thèse de l'administration selon laquelle le Ministre d'État ne s'est pas fondé sur la condamnation pénale en tant que telle (malgré la rédaction maladroite du procès-verbal de notification du 9 mai 2016 mentionnant « suite à sa condamnation »), mais sur la matérialité des agissements décrits et retenus par les premiers juges correctionnels le 23 février 2016. À la date du 6 avril 2016 comme à celle du 27 septembre 2016, l'existence de ce jugement correctionnel détaillant des opérations financières litigieuses constituait un élément factuel objectif suffisant pour permettre au Ministre d'État d'estimer que la présence de Monsieur e. VA. à Monaco présentait un risque de trouble à l'ordre public. En conséquence, le Tribunal juge que ces faits « suffisaient à justifier légalement la mesure de refoulement » et en déduit qu'aux dates de leur édiction, les décisions attaquées n'étaient entachées « ni d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation ». Enfin, dans son **quatrième et dernier considérant**, le Tribunal Suprême répond directement au moyen nouveau tiré de l'arrêt de relaxe rendu par la Cour d'appel correctionnelle de Monaco le 21 novembre 2016. Tirant la conséquence logique du principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte posé au deuxième considérant, le Tribunal déclare ce moyen « inopérant ». L'infirmation du jugement du 23 février 2016 étant intervenue postérieurement aux décisions administratives des 6 avril et 27 septembre 2016, elle ne saurait rétroactivement vicier la légalité initiale de ces dernières. Toutefois, soucieux d'assurer la cohérence de l'ordre juridique et de ne pas laisser le justiciable démuni face au maintien pour l'avenir d'une mesure de police permanente dont le support factuel a été fragilisé par le juge pénal d'appel, le Tribunal Suprême indique expressément la voie procédurale adéquate : « il appartient seulement à M. e
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étrangers - Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté - Décision administrative de refoulement du territoire de la Principauté et refus d'abrogation de la mesure de refoulement du territoire monégasque - Recours tardif contre la décision - Irrecevabilité - Loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des décisions administratives - Exigence d'une motivation écrite énonçant les considérations de fait et de droit justificatives - Mention des considérations de fait et de droit - Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Protocole n° 7 - Garanties fondamentales relatives à l'expulsion des étrangers. Inapplicable à une personne non résidente sur le territoire Décision antérieure de rejet du recours contre un refus d'abrogation de la mesure de refoulement - Absence d'éléments nouveaux de nature à justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé la mesure de refoulement Constitution, article 6 - Séparation des fonctions administratives, législatives et judiciaires - Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, article 6§1 - Tribunal indépendant et impartial - Convention européenne - Protocole n°4 - Droit à la liberté de circulation - Droit non méconnu - Requérante non résidente sur le territoire - Décision légale (oui) Recours tardif contre la décision administrative - Irrecevabilité du recours pour excès de pouvoir - Irrecevabilité du recours en indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 30 juin 2017, Mme v. DI CR. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étrangers - Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté - Décision administrative de refoulement du territoire de la Principauté et refus d'abrogation de la mesure de refoulement du territoire monégasque - Recours tardif contre la décision - Irrecevabilité - Loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des décisions administratives - E??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? aires personnelles, avec son fils alors âgé de 6 ans ; qu'elle a dû déménager six fois depuis 2010 et son fils changer cinq fois d'école ; qu'elle a dû engager d'importants frais d'avocats ; que, son état de santé s'étant dégradé du fait de son conflit avec l'État, elle a dû engager d'importantes dépenses de santé ; qu'ainsi, au total, ces préjudices matériels ne peuvent être évalués à moins de 100.000 € ; qu'en outre, Mme DI CR. et son fils ont subi un préjudice moral considérable consistant dans la perte des liens sociaux, amicaux et professionnels, de l'interruption brut??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? ier de l'Ordre de Saint Charles, Président, M. Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, Officier de l'Ordre de Saint Charles, Vice-président, rapporteur, M. Didier RIBES, Membre Titulaire, Mme Magali INGALL-MONTAGNIER, et M. Guillaume DRAGO, Membres suppléants. et prononcé le trente juin deux mille dix-sept en présence de, Monsieur Hervé POINOT, Procureur Général adjoint, par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, Greffier en Chef, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 30 juin 2017, Mme v. DI CR. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Correctionnel de Monaco, 26 août 2016, n° 15183 > **Décision commentée :** Tribunal Correctionnel de Monaco, 26 août 2016, n° 15183 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-correctionnel/2016/08-26-15183)) ## Faits et procédure Le jugement rendu le 26 août 2016 par le Tribunal correctionnel de Monaco concerne deux prévenus, j-p. NI. et m-a. AD. DE VI., tous deux de nationalité française, poursuivis à la suite d'une information ouverte à la suite d'un signalement de la Commission de contrôle des activités financières (CCAF) du 23 novembre 2012. Ce signalement visait une société « A » qui, sans autorisation gouvernementale ni agrément de la CCAF, avait organisé une réunion de présentation destinée à des investisseurs potentiels le 16 novembre 2012. La perquisition du 28 novembre 2012 dans les locaux monégasques de la société a révélé la présence de dix personnes, dont six travaillaient en simulation de trading et quatre effectuaient des opérations réelles sur les marchés financiers. Des fonds ont été retrouvés et les investigations ont établi un mécanisme de collecte de fonds auprès d'investisseurs, rémunérés par les versements des souscripteurs suivants. Les sommes étaient virées sur un compte de la société ouvert à Londres. Par ordonnance du 5 juin 2015, le magistrat instructeur a prononcé un non-lieu partiel, une requalification et le renvoi des deux prévenus devant le tribunal correctionnel. Les citations ont été signifiées les 2 et 3 juillet 2015. L'audience s'est tenue le 13 juillet 2016, et le jugement a été pr
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14325 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14325 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14325)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux relatif au renouvellement des titres de séjour en Principauté. Le requérant, Monsieur i. RI., né le 3 janvier 1963 à Prague (République tchèque), est un ressortissant de nationalité tchèque, sans profession, domicilié et demeurant à Monaco (6 Lacets Saint Léon). Selon ses écritures, il réside de manière régulière sur le territoire monégasque depuis l'année 2005, sans que les autorités de la Principauté n'aient jamais eu à connaître ou à se plaindre d'un quelconque comportement répréhensible de sa part, son casier judiciaire demeurant par ailleurs vierge de toute condamnation. Titulaire d'une carte de résident monégasque délivrée le 23 mars 2011 et dont la validité arrivait à expiration le 3 avril 2014, Monsieur i. RI. a entrepris les démarches administratives requises en vue de la prolongation de son droit au séjour. À cette fin, il a déposé, dans le courant du mois de mars 2014, un dossier qu'il estimait complet auprès des services compétents de la résidence pour solliciter le renouvellement de son titre. Il convient de relever qu'à l'occasion du précédent renouvellement de sa carte de résident en 2011, l'intéressé avait produit une attestation émanant d'un établissement bancaire établi à Chypre, démarche qui n'avait alors soulevé aucune difficulté auprès de l'administration monégasque. Dans le cadre de sa demande de 2014, sa situation financière se caractérisait par la détention, auprès d'un établissement bancaire sis à Prague, d'un compte présentant un solde créditeur de 3.334.914,20 couronnes tchèques, soit la contre-valeur de 121.813 euros, à laquelle s'est ultérieurement ajoutée l'allégation d'un dépôt de la somme de 540.000 euros effectué auprès d'un cabinet d'avocats également situé à Prague. L'instruction administrative de cette demande de renouvellement a donné lieu à l'adoption, le 21 mai 2014, d'une note portant le numéro 2014-9245 par Monsieur le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Toutefois, cet acte administratif n'a pas fait l'objet d'une notification écrite directe au demandeur à la date de son édiction. Ce n'est que plusieurs mois plus tard, le 9 septembre 2014, que Monsieur i. RI., convoqué dans les locaux de la Sûreté publique à une date où il pensait pouvoir retirer son nouveau titre de séjour, s'est vu signifier oralement le sens de la décision prise à son encontre. Lors de cet entretien du 9 septembre 2014, qui a donné lieu à l'établissement d'un procès-verbal par les services de police, il a été exposé verbalement au requérant qu'en exécution des instructions contenues dans la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, le renouvellement de sa carte de résident lui était refusé. Il lui a été simultanément enjoint de quitter le territoire de la Principauté de Monaco dans un délai de deux mois, ou à tout le moins de ne plus se prévaloir du statut de résident monégasque une fois ce délai expiré. Il ressort des mentions consignées dans le procès-verbal dressé le 9 septembre 2014 — document à l'occasion duquel l'intéressé a immédiatement émis des observations — que ce refus de renouvellement était motivé par « l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté, condition exigée par l'article 7 de l'Ordonnance 3153 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ». Toutefois, l'instrumentum même de la décision, à savoir la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014, n'a pas été remis à Monsieur i. RI. lors de cette audition. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant la décision de refus de renouvellement et d'injonction de quitter le territoire aussi brutale qu'incompréhensible, Monsieur i. RI. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 7 novembre 2014 sous le numéro TS 2015-02. Cette action s'est articulée autour d'un double échange de mémoires : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 15 janvier 2015, suivie d'un mémoire en réplique du requérant déposé le 18 février 2015, puis d'un mémoire en duplique de l'État enregistré le 19 mars 2015. L'instruction de l'affaire, confiée le 12 novembre 2014 au Membre Titulaire José Savoye en qualité de rapporteur, a été clôturée par procès-verbal le 2 avril 2015, avant que la cause ne soit renvoyée, par ordonnance du 25 septembre 2015, à l'audience de l'assemblée plénière du 18 novembre 2015. Aux termes de ses écritures, Monsieur i. RI. formule des conclusions à titre avant dire droit, à titre principal aux fins d'annulation, et à titre accessoire aux fins d'indemnisation. Préalablement au fond, le requérant sollicite, sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 relative à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême, le prononcé d'une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, ainsi que l'ensemble des pièces censées justifier la décision administrative attaquée. Sur le fond du recours pour excès de pouvoir, Monsieur i. RI. conclut à l'annulation de la décision du 21 mai 2014 lui refusant le renouvellement de sa carte de résident et lui enjoignant de quitter la Principauté dans un délai de deux mois. À l'appui de ses conclusions d'annulation, il développe plusieurs moyens de légalité externe et interne : 1. En premier lieu, sur le terrain des droits fondamentaux et des garanties procédurales, il soutient que la note litigieuse porte atteinte aux libertés fondamentales, et singulièrement à la liberté d'aller et venir du fait de l'injonction de quitter le territoire. Surtout, il invoque la violation de l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), arguant qu'il aurait dû être informé dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et de manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. Selon lui, l'absence de remise d'un document écrit lui permettant de répliquer méconnaît les droits de la défense protégés par l'article 6 de la Convention. 2. En deuxième lieu, dans son mémoire en réplique, le requérant soulève un moyen de légalité externe tiré de la violation de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ce texte exigeant que la motivation soit écrite et comporte, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement, la simple évocation orale des motifs lors de l'entretien du 9 septembre 2014 dans les locaux de la Sûreté publique ne saurait suffire. Il s'appuie à cet égard sur un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême ayant annulé, pour défaut de motivation écrite dans le corps de l'acte, une décision du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 4 février 2014 portant retrait de la carte de résident d'un tiers (affaire M. j. DI.), dont les motifs avaient également été communiqués oralement le 13 mars 2014. 3. En troisième lieu, sur la légalité interne, le requérant reproche à l'autorité administrative une erreur de droit consistant à avoir ajouté à la réglementation en vigueur une condition qu'elle ne comporte pas. Il fait valoir que l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté exige uniquement que l'étranger justifie de ressources financières présentant un caractère « suffisant », sans imposer aucune condition relative à la localisation géographique de ces avoirs en Principauté, et sans opérer de distinction selon que l'étranger exerce ou non une activité professionnelle à Monaco. Or, le requérant démontre détenir des fonds substantiels en République tchèque (compte bancaire et dépôt en cabinet d'avocats) et rappelle que ses avoirs chypriotes avaient été admis lors du renouvellement de 2011. Enfin, sur le terrain de la responsabilité administrative, Monsieur i. RI. réclame la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15.000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation des préjudices matériel et moral subis. Il expose que l'illégalité du refus de renouvellement et du refoulement, ainsi que la situation d'incertitude remettant en cause sa résidence, ont constitué une source de tracas et d'inquiétudes caractérisant un préjudice moral certain, auquel s'ajoutent les frais qu'il a dû engager pour assurer la défense de ses droits en justice. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité des prétentions du requérant, tant en annulation qu'en indemnisation, sans déférer spontanément à la demande de production de la note du 21 mai 2014 au cours de l'instruction écrite. Son argumentation s'articule comme suit : 1. Sur la légalité externe et le grief conventionnel, le Ministre d'État oppose l'inopérance du moyen tiré de la violation de l'article 6, paragraphe 3, de la CEDH. S'appuyant sur la jurisprudence établie du Tribunal Suprême (décisions du 15 avril 2011, *RY.*, et du 17 juin 2011, *ME.*), il rappelle qu'une décision relative au séjour des étrangers constitue une mesure de police administrative qui échappe, par nature, au champ d'application de l'article 6 de la Convention. À titre subsidiaire, il soutient que les droits de la défense n'ont nullement été méconnus, dès lors que Monsieur i. RI. a pris connaissance des instructions de la note du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur et a pu formuler sur-le-champ des observations consignées dans le procès-verbal du 9 septembre 2014 versé aux débats. 2. Sur le moyen tiré du défaut de motivation écrite au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le Ministre d'État réplique en duplique que la décision querellée échappe à l'obligation de motivation posée par l'article 2 de ladite loi. Il invoque les dispositions dérogatoires de l'article 6 de la loi n° 1.312, aux termes desquelles « par dérogation [...] le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ». Il éclaire cette disposition par l'exposé des motifs de la loi, qui justifie cette exception par le rattachement éminent de ce domaine à la souveraineté nationale et précise que sont notamment visés « les refus de visas et les refus d'attribution de cartes de séjour à des étrangers ». 3. Sur la légalité interne, le Ministre d'État conteste avoir ajouté une condition au texte de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Selon l'administration, l'exigence d'une localisation des ressources financières à Monaco « s'impose d'elle-même » et découle implicitement mais nécessairement de la lettre du texte pour les étrangers n'exerçant aucune activité professionnelle en Principauté. Leur présence sur le territoire impliquerait la disposition de ressources non seulement suffisantes, mais également « rapidement mobilisables », garantie que seule leur détention dans un établissement bancaire monégasque pourrait offrir. En outre, cette localisation constituerait le seul moyen matériel permettant aux services de l'État d'en vérifier effectivement le caractère suffisant. Disposer de ressources suffisantes sur le lieu même de la résidence serait ainsi une condition inhérente à la qualité de résident. 4. Sur les conclusions indemnitaires, l'État conclut à leur rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation. Subsidiairement, il fait valoir que le préjudice allégué n'est établi ni dans son existence ni dans son quantum : d'une part, le simple « tracas » né d'une décision administrative ne saurait constituer un préjudice moral indemnisable ; d'autre part, conformément à la jurisprudence du Tribunal Suprême (décision du 17 juin 2011, *MA.*), les frais irrépétibles engagés pour assurer sa défense dans un procès ne constituent pas à Monaco un préjudice matériel indemnisable en l'absence de texte le prévoyant. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions de fond substantielles débattues par les parties — relatives à l'applicabilité de l'obligation de motivation écrite aux refus de renouvellement de cartes de résident et à l'interprétation téléologique ou littérale de la condition de ressources prévue par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 —, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à une question préalable et fondamentale d'ordre processuel et d'office du juge de l'excès de pouvoir. Le problème juridique soumis à la haute juridiction monégasque peut être formulé en ces termes : le juge administratif du recours pour excès de pouvoir peut-il statuer sur la légalité externe et interne d'un acte administratif individuel défavorable (en l'espèce, une décision de refus de renouvellement d'une carte de résident assortie d'une injonction de quitter le territoire) lorsque l'instrumentum même de cet acte n'a été ni notifié par écrit à son destinataire, ni produit aux débats par l'administration défenderesse, et que son existence ainsi que la teneur de ses motifs ne sont rapportées au dossier que de manière indirecte par un procès-verbal de police consignant une communication purement orale ? Il s'agissait, en somme, de déterminer si la preuve par procuration de l'acte administratif — via son acte d'exécution verbal — suffit à lier le contentieux de la légalité et à permettre l'exercice du contrôle juridictionnel, ou si l'absence matérielle de la décision attaquée au dossier constitue un obstacle dirimant obligeant le juge à user de ses pouvoirs inquisitoriaux pour contraindre l'État à verser la pièce maîtresse du litige. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se distingue par sa concision et sa rigueur méthodologique. Refusant d'entrer prématurément dans l'examen des moyens de légalité externe (violation de l'article 6 de la CEDH, violation de la loi n° 1.312 sur la motivation) et de légalité interne (erreur de droit dans l'application de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153) pourtant longuement débattus par les parties, la juridiction concentre l'intégralité de sa motivation sur un unique considérant d'ordre procédural. Le juge procède en trois étapes logiques rigoureusement articulées : En premier lieu, le Tribunal Suprême opère un constat probatoire quant à l'existence matérielle et au sens de l'acte attaqué. Il relève que le procès-verbal dressé par les services de la Sûreté publique le 9 septembre 2014 « établit l'existence d'une note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur ». Ce faisant, la haute juridiction écarte implicitement toute irrecevabilité qui aurait pu être tirée de l'inexistence d'une décision faisant grief ou du caractère purement préparatoire de la « note » : bien que qualifiée de « note » contenant des « instructions » par le Ministre d'État, la mesure du 21 mai 2014 est pleinement qualifiée par le Tribunal de « décision ». Le juge précise la portée juridique exacte de cet acte telle qu'elle ressort de son exécution verbale : il a été indiqué oralement à Monsieur i. RI. qu'il n'y avait pas lieu de renouveler sa carte de résident et il lui a été enjoint de quitter la Principauté dans le délai de deux mois, formule que le Tribunal nuance avec précision en ajoutant : « ou à tout le moins de ne plus se prévaloir du statut de résident monégasque passé ce délai ». En deuxième lieu, le Tribunal Suprême pose le principe directeur qui gouverne son office de juge de la légalité : « l'absence de production de la décision elle-même ne met pas le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur sa légalité ». Par cette affirmation catégorique, la juridiction refuse de se contenter d'une reconstitution de l'acte administratif par le truchement d'un procès-verbal de police postérieur de près de quatre mois à l'édiction de la décision. Le procès-verbal du 9 septembre 2014 ne constitue que la trace écrite d'une notification orale opérée par des agents d'exécution ; il ne saurait se substituer à l'acte décisoire lui-même (la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014). Sans l'examen visuel et direct du support original de la décision, le juge de l'excès de pouvoir est paralysé dans sa mission constitutionnelle (visée à l'article 90-B de la Constitution) : il ne peut vérifier ni la compétence de l'auteur de l'acte (signature effective du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur), ni sa forme exacte, ni l'existence ou la teneur littérale de ses motifs de droit et de fait dans le corps de l'acte, ni la correspondance fidèle entre ce qu'a décidé l'autorité ministérielle le 21 mai 2014 et ce qu'ont retranscrit les services de police le 9 septembre 2014. En troisième lieu, tirant la conséquence procédurale immédiate de cette impossibilité d'exercer son contrôle, le Tribunal Suprême mobilise les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique. Faisant droit à la demande préalable formulée dès la requête introductive d'instance par Monsieur i. RI., le Tribunal juge « qu'il y a lieu dès lors, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême de prescrire une mesure d'instruction ». La décision rendue le 3 décembre 2015 revêt ainsi la nature juridique d'un arrêt avant dire droit, suspendant le jugement au fond dans l'attente de la production documentaire exigée de l'administration, et réservant logiquement le sort des dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 3 décembre 2015 s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. > Article 2 : Les dépens sont réservés. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *i. RI. c/ État de Monaco* du 3 décembre 2015, bien qu'intervenant sous la forme procédurale d'une mesure d'instruction
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision administrative de refoulement du territoire - Décision fondée sur des faits matériellement exacts - Décision non entachée d'une erreur manifeste d'appréciation - Protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Protocole additionnel n° 4 à la même convention - Inapplicabilité aux personnes non résidentes régulièrement sur le territoire de l'État Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs - Décision de refoulement non subordonnée à la formulation des observations écrites ou orales de la requérante Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés publiques - Droit au respect de la vie privée et familiale - Ingérence de l'autorité publique dans le cas limitativement énumérés - Décision administrative conforme aux dispositions de la Convention - Atteinte non disproportionnée à la vie privée - Décision légale (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 9 juin 2015, Mme n. S L c/ État de Monaco (1)**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision administrative de refoulement du territoire - Décision fondée sur des faits matériellement exacts - Décision non entachée d'une erreur manifeste d'appréciation - Protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Protocole additionnel n° 4 à la même convention - Inapplicabilité aux personnes non résidentes régulièrement sur le territo??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? iée, et notamment son article 22 ; Vu la décision du 16 février 2015 avant dire droit par laquelle le Tribunal Suprême a invité le Ministre d'État de produire les pièces établissant tous les faits mentionnés dans l'arrêté attaqué du 9 septembre 2013 ; Vu le mémoire de production déposé au Greffe Général le 13 mars 2015 par Maître Christophe SOSSO, au nom du Ministre d'État ; Vu les observations complémentaires déposées au Greffe Général le 17 avril 2015 par Maître Régis BERGONZI, au nom de Madame n. SL. ; Vu le procès-verbal complémentaire de clôture de la procédure en date??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? ne LUC-THALER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, rapporteur, membres titulaires et Monsieur Magali INGALL-MONTAGNIER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, membre suppléant, et prononcé le neuf juin deux mille quinze en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, Voir également la décision avant dire droit du 16 février 2015. NDLR. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 9 juin 2015, Mme n. S L c/ État de Monaco (1)**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.