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# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20635 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20635 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/07-12-20635)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 12 juillet 2022 en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre particulièrement sensible de la police des étrangers et du contrôle juridictionnel des décisions administratives refusant un premier établissement sur le territoire monégasque. Les faits de l'espèce mettent en cause Madame A. K. veuve N., ressortissante russe née en 1971 à Leningrad. Selon les éléments factuels exposés par la requérante et rapportés dans les visas de la décision, celle-ci est issue d'une famille appartenant à la classe moyenne russe, son père, décédé, ayant exercé la profession de médecin militaire, sa mère retraitée ayant été ingénieur en chimie textile, et sa sœur cadette étant entrepreneur dans le bâtiment. Titulaire d'études supérieures, notamment d'une licence en histoire de l'art, Madame K. veuve N. s'est spécialisée professionnellement dans la rénovation des bâtiments historiques ou classés. Outre sa langue maternelle russe, elle maîtrise à l'oral comme à l'écrit l'anglais et le français. Sur le plan familial et patrimonial, la requérante a eu d'un premier mariage deux enfants, Alexandre, né en 1994, et Yvan, né en 1999, tous deux étudiants et titulaires de la double nationalité française et russe. En 2006, elle a contracté un second mariage avec Monsieur M. N., propriétaire et dirigeant de l'un des principaux laboratoires pharmaceutiques russes. Un enfant, prénommé K., est issu de cette union. À la suite du décès de son époux, survenu à Moscou des suites d'une crise cardiaque, la dévolution successorale a conduit Madame K. veuve N. à devenir propriétaire de la moitié du patrimoine conjugal, l'autre moitié, formant la masse successorale du défunt, ayant été répartie par tiers égaux entre elle-même, son fils mineur K., et la mère du défunt, Madame G. N. Par l'effet de ce partage successoral, la requérante s'est trouvée détentrice de la majorité absolue du capital social des laboratoires pharmaceutiques, à hauteur de 83,33 %, le reliquat de 16,66 % appartenant à son fils mineur. Elle a dès lors succédé à son défunt mari à la tête de l'entreprise en prenant les fonctions de présidente-directrice générale. L'exercice de ce mandat social a été marqué par des dissensions internes : entrée en conflit avec le directeur général en place en raison d'agissements qu'elle qualifie de déloyaux à son égard, elle a dû procéder au licenciement de ce dernier. Parallèlement, ses relations familiales avec sa belle-mère se sont rapidement détériorées, situation qu'elle impute au comportement de cette dernière. Au titre de ses fonctions de présidente-directrice générale, la requérante perçoit une rémunération mensuelle excédant 40 000 euros, à laquelle s'ajoutent les dividendes distribués par la société. Ses attaches avec le territoire français et monégasque sont anciennes et substantielles. Domiciliée à Paris, Madame K. veuve N. est titulaire en France, de manière ininterrompue depuis 1992, d'une carte de résident d'une durée de validité de dix ans, régulièrement renouvelée en 2002 puis en 2012, lui conférant le droit d'exercer toute profession en France métropolitaine dans le respect de la législation en vigueur. Elle dispose d'un important patrimoine immobilier incluant une villa située à Villefranche-sur-Mer. En outre, elle a procédé à l'acquisition d'un appartement en Principauté de Monaco par le truchement d'une société de droit monégasque dont elle assure la gérance et détient 99 % des parts sociales, le 1 % restant étant détenu par sa mère qui réside à Moscou et n'entend pas quitter cette ville. Cet appartement monégasque, utilisé en l'état comme résidence secondaire, avait vocation à devenir sa résidence principale dans l'hypothèse où les autorités monégasques feraient droit à sa demande d'établissement. C'est dans ce contexte que, le 25 octobre 2019, assistée d'un cabinet, Madame K. veuve N. a déposé auprès des autorités compétentes de la Principauté une première demande de délivrance d'une carte de séjour de résident. Il est constant et non contesté par les parties que ce dossier de demande respectait formellement l'ensemble des exigences administratives et comportait l'intégralité des pièces justificatives requises, notamment celles attestant de moyens suffisants d'existence, la requérante n'entendant exercer aucune activité professionnelle à Monaco. Pourtant, par une décision en date du 24 février 2020, qui lui a été notifiée le 13 août 2020, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à cette première demande de carte de séjour de résident, sans assortir cette décision de la moindre explication, qu'elle fût écrite ou verbale. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus non motivé, Madame K. veuve N. a engagé une démarche administrative préalable en formant un recours hiérarchique auprès du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur. Ce recours, réceptionné par l'administration le 7 octobre 2020, tendait, à titre principal, au retrait de la décision de rejet du Directeur de la Sûreté publique et, à titre subsidiaire, à la communication des motifs ayant fondé ce refus. Par une lettre datée du 20 novembre 2020 et reçue par l'intéressée le 23 novembre 2020, le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur a rejeté ce recours hiérarchique. Pour justifier le silence gardé sur les raisons de cette décision, l'autorité ministérielle s'est retranchée derrière les dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, aux termes desquelles la décision du Directeur de la Sûreté publique refusant l'établissement d'une personne physique n'est soumise à aucune obligation légale de motivation. Madame K. veuve N. a alors saisi la juridiction suprême monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-10, elle a sollicité du Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 24 février 2020 et, d'autre part, de la décision implicite ou explicite confirmative du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur du 20 novembre 2020 rejetant son recours hiérarchique. Consciente de l'obstacle probatoire résultant de l'absence de motivation, elle a également demandé au Tribunal Suprême, « au besoin », de prononcer une décision avant dire droit invitant le Ministre d'État à révéler les motifs de fait et de droit ayant présidé au rejet de sa demande, tout en concluant à la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique enregistré le 22 avril 2021, la requérante développe une argumentation articulée autour de la distinction fondamentale entre la dispense formelle de motivation et l'exigence substantielle de légalité des motifs. Elle rappelle en premier lieu qu'elle satisfait pleinement aux conditions légales posées par l'article 1er et l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, ayant justifié de moyens d'existence largement suffisants. Si elle concède que l'acte attaqué échappe à l'obligation de motivation formelle, elle soutient que ce refus a été prononcé « sans raison ». Relevant que les visas de la décision mentionnent la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale, elle proteste de son honorabilité, affirmant être une femme à la conduite irréprochable, vierge de toute condamnation pénale tant en Russie que dans d'autres États, et dépourvue de tout lien avec des individus ou entités se livrant à des activités illégales ou poursuivant des buts illicites. La requérante souligne que l'opacité maintenue par l'administration la place dans l'incapacité absolue d'identifier la cause du refus, de présenter d'éventuelles justifications ou d'y remédier, ainsi que d'apprécier la pertinence juridique de ce motif. Sur le terrain des principes généraux du droit public, elle fait valoir que la dispense légale de motivation ne saurait conférer à l'administration un « absolu pouvoir discrétionnaire qui confinerait à l'arbitraire ». La Principauté de Monaco étant un État de droit, l'autorité administrative demeure assujettie au respect de la légalité, incluant l'interdiction du détournement de pouvoir et la soumission au contrôle minimum du juge de l'excès de pouvoir. Dès lors que la loi du 13 juillet 2016 est visée, le juge doit pouvoir vérifier si le refus est justifié et adapté au regard des exigences de l'article 5 de ladite loi. Dans son mémoire en réplique, elle précise son analyse textuelle de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 : ce texte ne consacre nullement un pouvoir de délivrance ou de retrait « selon son bon vouloir », mais subordonne le refus ou le retrait soit au non-respect des conditions légales, soit à la circonstance qu'il soit « nécessaire » de refuser ou de retirer le titre. Remplissant les conditions financières, le refus ne peut reposer que sur cette notion de nécessité, laquelle implique l'existence de motifs légitimes. En refusant de divulguer ces motifs au juge, l'administration entrave le contrôle juridictionnel de légalité, ce qui justifie, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, la prescription d'une mesure d'instruction et, en cas de refus persistant du Ministre d'État, l'annulation pure et simple de la décision attaquée. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 26 mars 2021 et une duplique enregistrée le 18 mai 2021, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la demanderesse aux dépens. Dans un premier temps, aux termes de sa contre-requête, l'autorité étatique adopte une position particulièrement succincte et radicale. Après avoir pris acte du fait que la requérante ne conteste pas l'applicabilité de la dispense de motivation prévue à l'article 6 de la loi du 29 juin 2006, le Ministre d'État affirme que la satisfaction des conditions énoncées à l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ne confère « aucun droit à obtenir une première carte de séjour dont la délivrance est discrétionnaire, tout comme le retrait "si les autorités compétentes le jugent nécessaire" ». Il se borne à conclure que c'est dans ce cadre discrétionnaire que la demande a été rejetée, sans fournir la moindre indication sur les raisons concrètes de ce rejet. Dans sa duplique, face aux critiques formulées par la requérante dans sa réplique, le Ministre d'État infléchit légèrement la présentation théorique de sa défense tout en maintenant son refus de communiquer les motifs de fait. Il expose que la délivrance d'une première carte de séjour ne dépend pas uniquement de la réunion des conditions légales objectives, mais relève également de l'appréciation portée par les services de l'État sur la « nécessité de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public qui constitue l'objet même des mesures de police administrative ». Tout en concédant que cette appréciation relève du pouvoir discrétionnaire et non de l'arbitraire, et qu'elle « n'échappe pas au contrôle du Tribunal Suprême », le Ministre d'État persiste à soutenir que la décision n'a pas à être motivée, a fortiori lorsqu'elle est prise au visa de la loi du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale, et s'abstient derechef de produire devant le juge les éléments fondant la décision litigieuse. À l'audience du 27 juin 2022, le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant au rejet de la requête. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La confrontation des thèses en présence soumettait au Tribunal Suprême une question de droit fondamentale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et à l'effectivité du contrôle juridictionnel face aux prérogatives régaliennes de l'administration en matière de police des étrangers. Le problème juridique pouvait être formulé de la manière suivante : la dispense légale d'obligation de motivation formelle dont bénéficie l'administration monégasque lorsqu'elle refuse l'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté (en vertu de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006), conjuguée au pouvoir d'appréciation discrétionnaire que lui reconnaît l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 pour la délivrance d'une première carte de séjour de résident, autorise-t-elle le Ministre d'État, dans le cadre d'un recours contentieux en annulation, à opposer au Tribunal Suprême le simple caractère discrétionnaire de la mesure sans lui révéler les motifs de fait et de droit qui la sous-tendent, ou le juge de l'excès de pouvoir doit-il, pour garantir l'exercice effectif de son contrôle de légalité, enjoindre à l'administration par une mesure d'instruction de produire l'ensemble des éléments justifiant sa décision ? En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si l'absence d'obligation de motiver l'acte administratif à l'égard de l'administré emporte également dispense de justifier du bien-fondé de cet acte devant le juge administratif lors d'une contestation contentieuse. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière au regard de l'importance de la question de principe soulevée, déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, condensé en trois considérants limpides qui dissocient nettement la forme de l'acte administratif et le fond du contrôle juridictionnel. Dans un premier temps (considérant 2), la Haute juridiction procède au rappel du cadre normatif applicable au litige en citant intégralement les deux dispositions textuelles dont l'articulation est au cœur du débat. D'une part, le Tribunal reproduit les termes de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte fixe les conditions alternatives exigées de l'étranger sollicitant pour la première fois une carte de séjour de résident : la présentation soit d'un permis de travail (ou récépissé équivalent), soit des pièces justificatives de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession. Le texte précise également les règles relatives à la durée de validité et au renouvellement de la carte de résident temporaire, avant d'énoncer en son dernier alinéa qu'elle « peut lui être retirée à tout moment, s'il est établi qu'il cesse de remplir ces mêmes conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaires ». D'autre part, le Tribunal rappelle les dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui édicte expressément une dérogation au principe de motivation en disposant que « (…) le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ». Dans un second temps (considérant 3), le Tribunal Suprême pose le principe cardinal qui gouverne son office de juge de la légalité. Il énonce que « si le rejet de la première demande de carte de séjour de résident opposé à Mme K. veuve N. n'avait pas à être motivé, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs d'une telle décision ». Par cette formule ciselée, la juridiction opère une distinction conceptuelle classique mais fondamentale en droit administratif : l'obligation de motivation (règle de forme et de procédure imposant d'inscrire les raisons de la décision dans le corps même de l'acte notifié au destinataire) ne se confond nullement avec l'obligation pour tout acte administratif de reposer sur des motifs matériellement exacts et juridiquement légaux (règle de légalité interne touchant au bien-fondé de la mesure). Appliquant immédiatement ce principe directeur au comportement procédural de l'administration dans l'instance en cours, le Tribunal Suprême constate la carence probatoire et argumentative de l'État. Il relève avec fermeté « qu'en réponse aux conclusions tendant à l'annulation des décisions que la requérante attaque, le Ministre d'État s'est borné à énoncer dans sa contre-requête que la délivrance d'une première carte de séjour de résident est discrétionnaire ». Le juge en tire la conséquence logique et inéluctable : par ce laconisme et ce retranchement derrière la nature discrétionnaire de sa compétence, le Ministre d'État « n'a pas mis le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur la légalité de ces décisions ». Il est d'ailleurs notable que le Tribunal Suprême fasse référence uniquement à la position adoptée dans la contre-requête, signifiant implicitement que les développements théoriques ajoutés par le Ministre d'État dans sa duplique — lesquels évoquaient abstraitement la prévention des atteintes à l'ordre public et la loi sur la sécurité nationale sans pour autant révéler le moindre fait précis reproché à la requérante — n'avaient aucunement pallié cette carence initiale. Dès lors, refusant de se satisfaire d'une affirmation péremptoire de pouvoir discrétionnaire qui réduirait à néant sa mission constitutionnelle de juge de l'excès de pouvoir (visée au travers du 1° du B de l'article 90 de la Constitution), le Tribunal Suprême mobilise ses pouvoirs inquisitoires. Se fondant sur l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (mentionnée par suite d'une erreur matérielle de plume comme datant du « 16 octobre 1963 » dans le considérant 3, alors que les visas mentionnent exactement l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963), la juridiction décide avant dire droit de « prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ». ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit dont le dispositif exact est ainsi libellé : > « DÉCIDE : > Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité sur les décisions attaquées. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 12 juillet 2022 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême revêt une importance majeure dans l'édifice du droit public monégasque, tant par la solennité de la formation de jugement qui l'a adoptée que par la netteté du principe qu'elle consacre. Elle vient parachever la construction de l'État de droit en Principauté en fixant les limites infranchissables du pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de police des étrangers et en affirmant avec autorité la plénitude de juridiction du juge de l'excès de pouvoir.
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18692 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18692 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/12-05-18692)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives d'éloignement du territoire monégasque. Il oppose Monsieur F. M. M., ressortissant italien résidant à Rome, à l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État. Aux termes des éléments factuels exposés dans la décision, le Ministre d'État a édicté, le 1er février 2002 (date parfois mentionnée par erreur matérielle comme le 1er mars 2002 dans certaines écritures et dans un considérant de la décision), une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de M. F. M. M. Cette décision administrative individuelle de police a été prise sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (visée sous le numéro 3.153 dans le chapeau de l'arrêt et sous le numéro 1.352 dans les visas, en date du 19 mars 1964, et plus particulièrement son article 22). L'acte administratif se bornait à énoncer un motif général, tiré de ce que la présence de l'intéressé sur le territoire de la Principauté serait « de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Pour des raisons que l'administration attribue à l'ignorance de l'adresse de l'intéressé à l'étranger et à la rareté de ses séjours à Monaco, cette décision de refoulement n'a fait l'objet d'aucune notification immédiate. Ce n'est qu'à la faveur d'un séjour de M. M. dans un établissement hôtelier de la Principauté, en décembre 2017, à l'occasion des fêtes de fin d'année, que les services de police ont identifié sa présence et pris contact avec lui en vue de procéder à la notification de la mesure. Par une lettre datée du 20 mars 2018, et reçue par son destinataire le 23 mars 2018, le Directeur de la Sûreté publique a officiellement notifié à M. M. la décision de refoulement prise à son encontre seize années plus tôt, le 1er février 2002, en joignant cet acte au courrier. Par cette même correspondance, le Directeur de la Sûreté publique a informé le ressortissant italien qu'il s'exposait à des sanctions pénales en cas de non-respect de cette mesure administrative d'interdiction du territoire. Prenant connaissance de cette mesure d'éloignement, M. M. a formé, par une lettre du 17 mai 2018 reçue par l'administration le 22 mai 2018, un recours administratif préalable auprès du Ministre d'État. Ce recours comportait un double objet : d'une part, un recours gracieux tendant au retrait de la décision initiale de refoulement du 1er février 2002 ; d'autre part, une demande tendant à l'abrogation (ou levée) de ladite mesure pour l'avenir. Par une décision en date du 26 juin 2018, le Ministre d'État a rejeté à la fois le recours gracieux et la demande d'abrogation. Pour fonder ce refus, l'autorité administrative a indiqué qu'il apparaissait que la présence du requérant en Principauté était « encore à ce jour susceptible de constituer un trouble à l'ordre public » (ou « une menace pour l'ordre public » selon les termes rapportés dans la contre-requête). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de cette mesure de police restreignant sa liberté d'aller et venir en Principauté, M. F. M. M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général le 13 août 2018 sous le numéro TS 2018-18. Aux termes de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique enregistré le 12 novembre 2018, le requérant sollicitait l'annulation de trois actes distincts ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens : 1. La décision du Ministre d'État du 1er février 2002 prononçant son refoulement ; 2. La lettre du Directeur de la Sûreté publique du 20 mars 2018 portant, selon lui, décision de poursuite et de mise en œuvre de la mesure de refoulement ; 3. La décision du Ministre d'État du 26 juin 2018 rejetant son recours gracieux et refusant d'abroger la mesure de refoulement. Au soutien de ses conclusions dirigées contre la décision initiale du 1er février 2002, le requérant développait plusieurs moyens de légalité externe et interne. Sur la forme et la procédure, il invoquait un vice de forme tiré du défaut total de motivation, l'acte se limitant à une formule stéréotypée relative à la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Il soulevait également la violation du principe du respect des droits de la défense, faute d'avoir pu présenter ses observations dans le cadre d'une procédure contradictoire préalable (moyen qu'il n'a toutefois pas repris dans sa réplique). Sur le fond, il arguait d'un défaut de base légale et d'une erreur dans l'appréciation des faits (inexactitude matérielle), soutenant qu'en 2002, sa présence ne menaçait nullement l'ordre public. Il faisait valoir à cet égard sa situation personnelle et professionnelle stable (marié depuis 1993, père de deux enfants, propriétaire et gérant de l'une des cinq plus importantes sociétés immobilières de Rome) et l'absence de toute mention sur son casier judiciaire italien. En réplique aux allégations factuelles formulées pour la première fois par l'État dans sa contre-requête, M. M. soulignait que le Ministre d'État procédait par affirmations approximatives portant sur des faits vieux de vingt-cinq ans, dépourvus de gravité, n'ayant donné lieu à aucune condamnation pénale, et surtout qu'il n'apportait aucune pièce probante pour établir la réalité matérielle de ces faits. Il ajoutait que l'inaction de l'État pendant seize ans démontrait l'absence de tout danger. S'agissant de la lettre du Directeur de la Sûreté publique du 20 mars 2018, le requérant soutenait, pour justifier de la recevabilité de ses conclusions, qu'eu égard au délai exceptionnel de seize ans écoulé depuis l'édiction du refoulement, ce courrier traduisait une volonté autonome de l'administration de poursuivre et d'exécuter effectivement la mesure, constituant ainsi un acte décisoire détachable faisant grief. Il invoquait à l'appui de cette qualification une décision du Tribunal Suprême du 8 février 2010. Sur le fond, il demandait son annulation par voie de conséquence de l'annulation de l'acte de 2002, mais également pour des vices propres : incompétence de l'auteur de l'acte (seul le Ministre d'État étant compétent en vertu de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964), défaut de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, violation des droits de la défense, et violation de l'article 2 du Protocole n° 4 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (liberté de circulation) faute de circonstances justifiant cette mise à exécution tardive. Enfin, concernant la décision du Ministre d'État du 26 juin 2018, M. M. en sollicitait l'annulation par voie de conséquence de l'illégalité des deux actes précédents (en tant qu'elle rejetait son recours gracieux). En tant qu'elle portait refus d'abrogation, il lui reprochait un défaut de motivation en violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (l'acte n'énonçant aucune considération de fait et le caractère antérieur à 2006 de l'acte initial ne dispensant pas de motiver un refus d'abrogation intervenu en 2018) ainsi qu'un défaut de base légale, son comportement depuis 2002 étant exempt de tout reproche, comme en témoignait son unique séjour sans incident en décembre 2017 et une attestation de moralité établie le 18 octobre 2018 par Monseigneur Luigi Ginami, président d'une association caritative. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 octobre 2018 et une duplique du 14 décembre 2018, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. En premier lieu, l'État opposait une fin de non-recevoir aux conclusions dirigées contre la lettre du 20 mars 2018 du Directeur de la Sûreté publique. Il soutenait que ce courrier, purement informatif et accompagné de la décision de refoulement elle-même, était dépourvu de caractère décisoire, ne faisait pas grief et ne pouvait être assimilé à un acte détachable ni à une décision révélée au sens de la jurisprudence du 8 février 2010. En deuxième lieu, sur la légalité de la décision du 1er février 2002, le Ministre d'État faisait valoir que cet acte, antérieur à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, n'était soumis à aucune obligation légale ou réglementaire de motivation. Il écartait le moyen tiré des droits de la défense comme inopérant à l'encontre d'une mesure de police administrative (et non de sanction). Sur le bien-fondé de la mesure, le Ministre d'État révélait dans ses écritures les motifs factuels ayant guidé son appréciation en 2002 : les services de police disposaient, pour la période de 1994 à 1997, de renseignements défavorables sur le requérant ; en outre, ce dernier avait attiré l'attention à Monaco même par un comportement jugé suspect, tenant notamment à l'acquisition pratiquement concomitante de sept véhicules de marque Mercedes, en relation avec un individu signalé pour des malversations dans le secteur des concessionnaires automobiles. Le Ministre d'État estimait que ces faits, dont la légalité devait s'apprécier à la date de l'acte en 2002 nonobstant leur ancienneté ou l'absence de condamnation pénale, justifiaient pleinement la mesure de police, le délai de notification s'expliquant uniquement par l'absence du requérant du territoire monégasque. En troisième lieu, s'agissant de la décision du 26 juin 2018, le Ministre d'État soutenait qu'elle était suffisamment motivée au regard de l'absence d'obligation de motivation de l'acte initial, et qu'il appartenait au demandeur d'une abrogation de prouver un changement dans les circonstances de fait. Selon l'administration, ni l'écoulement du temps durant lequel l'intéressé était absent de Monaco, ni l'attestation à caractère général et religieux produite par le requérant ne démontraient un amendement de son comportement propre à faire disparaître la menace pour l'ordre public. L'instruction ayant été close le 2 janvier 2019, l'affaire a été appelée à l'audience du 20 novembre 2019 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, pour être jugée le 5 décembre 2019. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le recours soumis au Tribunal Suprême soulevait trois questions juridiques distinctes mais complémentaires, touchant respectivement à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir et à l'office du juge administratif dans le contrôle de légalité interne des mesures de police : 1. **Sur la recevabilité :** La lettre par laquelle le Directeur de la Sûreté publique notifie à un étranger une décision de refoulement prise par le Ministre d'État seize années plus tôt, en lui rappelant les sanctions pénales encourues en cas d'infraction, acquiert-elle, en raison de ce délai exceptionnel d'inaction administrative, le caractère d'un acte décisoire détachable faisant grief et susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ? 2. **Sur la légalité de la mesure initiale de refoulement et la charge de la preuve :** Lorsque l'administration invoque dans ses écritures contentieuses des faits précis (renseignements de police défavorables et transactions automobiles suspectes) pour justifier une mesure de refoulement non motivée formellement, mais que le requérant conteste la réalité et la pertinence de ces faits, l'État peut-il se dispenser de produire les pièces établissant la matérialité desdits faits devant le juge de l'excès de pouvoir ? 3. **Sur le sort de la décision rejetant le recours gracieux et la demande d'abrogation :** Quelle est l'incidence de l'annulation contentieuse de la décision initiale de refoulement sur la légalité de la décision subséquente par laquelle le Ministre d'État a rejeté le recours gracieux et refusé d'abroger ladite mesure ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, statuant en Assemblée plénière, procède à un examen méthodique et séquentiel des conclusions de la requête, en articulant son raisonnement en trois temps correspondant aux trois actes attaqués. #### 1. L'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la lettre de notification du Directeur de la Sûreté publique Dans son deuxième considérant, la Haute Juridiction examine la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État concernant la lettre du 20 mars 2018. Le Tribunal Suprême pose en principe que « la lettre par laquelle le Directeur de la Sûreté publique notifie à la personne intéressée une décision de refoulement prise à son encontre par le Ministre d'État n'est pas, par elle-même, susceptible de faire grief ». Répondant directement à l'argumentation du requérant qui tentait d'ériger cette notification tardive en une décision autonome de « poursuite et de mise en œuvre » de la mesure d'éloignement, le juge administratif suprême précise que « le long délai écoulé entre la décision de refoulement et sa notification par le Directeur de la Sûreté publique est sans incidence sur la nature de cette lettre ». La notification demeure une simple mesure d'exécution matérielle et d'information, dépourvue d'effet juridique propre distinct de l'acte notifié. L'écoulement du temps, fût-il de seize ans, ne saurait transmuer un acte recognitif ou d'exécution en un acte décisoire. En conséquence, le Tribunal accueille la fin de non-recevoir du Ministre d'État et déclare irrecevables les conclusions tendant à l'annulation de la lettre du 20 mars 2018. En revanche, cette notification ayant valablement fait courir les délais de recours (suivis d'un recours gracieux dans le délai légal), le Tribunal retient sa compétence pour statuer sur la légalité de la décision initiale du 1er février 2002 (mentionnée par erreur matérielle comme du 1er mars 2002 au considérant 2) et de la décision du 26 juin 2018. #### 2. L'annulation de la décision de refoulement du 1er février 2002 pour défaut d'établissement de la matérialité des faits Abordant la légalité de l'acte de refoulement du 1er février 2002 (considérants 3 et 4), le Tribunal Suprême fait application du principe de l'économie des moyens. Il choisit de ne pas examiner les moyens de légalité externe soulevés par le requérant (défaut de motivation d'un acte antérieur à la loi de 2006 et violation des droits de la défense) pour se placer directement sur le terrain de la légalité interne, et plus exactement du contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Au troisième considérant, le juge prend acte des motifs de fait révélés pour la première fois par le Ministre d'État dans ses écritures en défense pour justifier la mesure de police prise en 2002 : d'une part, l'existence de renseignements de police défavorables concernant M. M. pour les années 1994 à 1997 ; d'autre part, un comportement jugé suspect à Monaco même, caractérisé par l'achat quasi simultané de sept véhicules de marque Mercedes en lien avec un individu signalé pour des malversations dans le milieu des concessionnaires automobiles. Toutefois, au quatrième considérant, le Tribunal Suprême confronte ces allégations aux exigences de la preuve contentieuse. Il relève que « le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'établir la réalité des faits allégués à l'appui de sa décision ». Or, le requérant contestait formellement ces faits dans son mémoire en réplique, soulignant le caractère purement assertorique des écritures ministérielles. Le Tribunal en déduit logiquement que « la réalité des faits justifiant la décision du Ministre d'État, contestée par M. M., ne ressort pas des pièces du dossier ». Faute pour l'administration d'avoir satisfait à son obligation de verser au débat contradictoire les éléments probatoires (rapports de police, fiches de renseignement, documents relatifs aux transactions automobiles) soutenant ses affirmations, les faits servant de base légale à la mesure de refoulement sont réputés non établis. Le Tribunal prononce dès lors l'annulation de la décision du 1er février 2002, « sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens ». #### 3. L'annulation par voie de conséquence de la décision du 26 juin 2018 Enfin, dans un cinquième et dernier considérant d'une grande concision, le Tribunal Suprême tire les conséquences logiques et juridiques de l'annulation de l'acte initial sur la décision du 26 juin 2018. Dès lors que la décision de refoulement du 1er février 2002 est annulée rétroactivement et réputée n'être jamais intervenue dans l'ordre juridique monégasque, la décision du 26 juin 2018 par laquelle le Ministre d'État a refusé de la retirer (rejet du recours gracieux) et de l'abroger pour l'avenir se trouve privée de base légale et d'objet. Elle est donc annulée « par voie de conséquence de l'annulation de la décision du 1er février 2002 », sans qu'il soit nécessaire d'examiner les vices propres (notamment le défaut de motivation au regard de la loi de 2006) qui lui étaient reprochés. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'annulation des deux décisions ministérielles tout en rejetant le surplus des conclusions (correspondant à la demande d'annulation de la lettre de notification) : > « Décide : > Les décisions du 1er février 2002 et du 26 juin 2018 du Ministre d'État sont annulées. > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 5 décembre 2019 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt majeur du contentieux administratif monégasque, tant par les précisions qu'il apporte sur la théorie de l'acte faisant grief que par la fermeté avec laquelle il met en œuvre le contrôle de la preuve en matière de police des étrangers. #### 1. La distinction stricte entre l'acte décisoire et la mesure de notification dans le temps Le premier apport de l'arrêt réside dans la clarification de la nature juridique des courriers de notification émanant de la Direction de la Sûreté publique. En droit administratif monégasque, à l'instar du droit administratif français dont il partage les concepts fondamentaux, le recours pour excès de pouvoir n'est ouvert qu'à l'encontre des actes administratifs faisant grief, c'est-à-dire des actes décisoires qui affectent par eux-mêmes l'ordonnancement juridique ou la situation des administrés. En l'espèce, la
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 - Décision de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco et décision de rejet du recours gracieux Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Décision de refoulement assortie des considérations de fait et de droit - Considérations visées dans la décision de rejet du recours gracieux - Mesures de police administrative destinées à prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public - Faits retenus caractérisent des risques de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée - Décision justifiée par les faits de détention de stupéfiants aux fins d'usage personnel et par le trouble à l'ordre public lié à l'exercice de la prostitution - Erreur manifeste d'appréciation (non) - Décision légale (oui) Recours en indemnisation Rejet de la demande en annulation - Rejet corrélatif de la demande en indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 5 décembre 2019, Mademoiselle K. D.O.S. c/ l'État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 - Décision de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco et décision de rejet du recours gracieux Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Décision de refoulement assortie des considérations de fait et de droit - Considérations visées dans la décision de rejet du recours gracieux - Mesures de police administrative de??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? raine du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, elle mentionne de manière suffisamment précise les faits qui fondent la décision de refoulement ; que, par suite, la décision de refoulement comporte les considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ; Attendu, en deuxième lieu, que le Ministre d'État soutient que la décision attaquée n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; qu'en effet, si l'activité de prostitution à laquelle se livre la requérante depuis 2008 n'est pas interdite, en t??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? tiré de ce que les décisions attaquées seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation n'est pas fondé ; 8° Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mlle D.O.S. n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions qu'elle attaque ; qu'il suit de là que ses conclusions indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées ; Décide : La requête de Mademoiselle K. D.O.S. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Mademoiselle D.O.S. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 5 décembre 2019, Mademoiselle K. D.O.S. c/ l'État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 mai 2017, n° 16057 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 mai 2017, n° 16057 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2017/05-18-16057)) ## Faits et procédure Les époux, l. FO., de nationalité néo-zélandaise, et d. HO., de nationalité américaine, se sont mariés le 7 juillet 2007 devant l'officier de l'état civil du comté de Pender (Caroline du Nord, États-Unis). Aucun enfant n'est issu de leur union. Les époux s'étaient installés en Principauté de Monaco en 2011, avec les enfants de l'époux issus d'une union antérieure. Leur séparation de fait est intervenue en 2015. Par ordonnance du 2 mars 2016, rendue en application de l'article 200-2 du Code civil, le président a statué sur les mesures provisoires. Le juge conciliateur a, le 31 mai 2016, constaté le maintien de la demande en divorce, autorisé l'épouse à assigner son époux, autorisé les époux à résider séparément, alloué à l'épouse une pension alimentaire mensuelle de 1 500 euros au titre du devoir de secours, rejeté la demande de provision *ad litem* et ordonné une expertise comptable. Par exploit du 30 juin 2016, l'épouse a assigné son époux en divorce sur le fondement de l'article 197, 1°, du Code civil, aux torts exclusifs de celui-ci. Elle sollicitait une prestation compensatoire de 800 000 euros, sous réserve de réévaluation au vu de l'expertise, ainsi que 200 000 euros de dommages et intérêts. À titre liminaire, le défendeur a soulevé un déclinatoire de compétence au profit des juridictions néo-zélandaises. Il soutenait conserver, en Nouvelle-Zélande, un domicile de droit et de fait au sens de l'article 4 du Code de procédure civile, et invoquait notamment sa naissance dans ce pays, la propriété familiale, des allocations versées par l'État néo-zélandais, ainsi que des fonctions de direction dans deux sociétés néo-zélandaises. Il avait par ailleurs engagé une procédure de divorce devant les juridictions de ce pays. L'épouse a conclu au rejet du déclinatoire, sollicité une injonction de conclure au fond et réclamé 50 000 euros de dommages et intérêts. Le ministère public a conclu au rejet, relevant que le défendeur reconnaissait être domicilié à Monaco à la date de l'assignation. ## Question de droit La question posée était de savoir si le défendeur, de nationalité étrangère, établissait la conservation, dans son pays d'origine, d'un domicile de droit et de fait devant les juges duquel la demande pouvait être utilement portée, au sens de l'article 4 du Code de procédure civile, de nature à faire échec à la compétence des juridictions monégasques fondée sur l'article 2, alinéa 1, du même code. Un second point, accessoire, portait sur la qualification de l'incident : l'invocation tardive d'une exception manifestement infondée pouvait-elle caractériser un abus ouvrant droit à réparation ? ## Solution et dispositif Le tribunal rejette le déclinatoire après un examen en deux temps. Il recherche d'abord le domicile du défendeur au sens de l'article 78 du Code civil, qu'il situe à Monaco, puis vérifie si une résidence effective en N
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20408 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20408 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/03-04-20408)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police des étrangers, et plus spécifiquement du contrôle exercé par les autorités administratives monégasques sur l'effectivité de la résidence des titulaires d'une carte de séjour. En l'espèce, Monsieur F. J., ressortissant de nationalité belge, expose résider sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l'année 1989, alors qu'il n'était âgé que de sept ans. Selon les éléments factuels mis en avant par l'intéressé, son parcours personnel, familial et patrimonial est étroitement lié à la Principauté : bien que né en Belgique, il soutient n'y avoir jamais vécu. Sa famille entretient des liens anciens avec Monaco, son grand-père y ayant initié des investissements dès 1958 et sa mère y ayant vécu la quasi-totalité de son existence jusqu'à son décès survenu en 2005. Monsieur F. J. a ainsi accompli l'intégralité de son cursus scolaire — école primaire, collège et lycée — en Principauté, avant d'entamer, à partir de 1997, une carrière de sportif de haut niveau dans la discipline du snowboard. Sur le plan patrimonial et professionnel, depuis le décès de sa mère en 2005, il assure conjointement avec son frère la gestion des biens immobiliers légués par cette dernière, dont il tire ses revenus. Il est personnellement propriétaire de l'appartement constituant son lieu de résidence, situé au 26, avenue de Grande-Bretagne à Monaco, ainsi que de divers autres biens immobiliers en Principauté lui procurant des revenus locatifs. Il perçoit en outre les dividendes d'une société anonyme monégasque dont il est actionnaire, laquelle est elle-même détentrice d'actifs immobiliers sur le territoire national. Par ailleurs, l'intéressé détient un voilier battant pavillon monégasque, à bord duquel il effectue de fréquentes navigations à travers le monde. C'est dans ce cadre qu'il explique s'être trouvé éloigné de la Principauté durant une partie de l'année 2019 : ayant initialement programmé une navigation de janvier à juin 2019 — date à laquelle il prévoyait d'être de retour à Monaco pour assister au mariage d'un ami proche et y demeurer le second semestre de l'année —, il a été confronté à des avaries mécaniques survenues alors que le navire se trouvait à Grenade. Ces difficultés techniques ont immobilisé le bâtiment durant plusieurs mois et ont retardé son retour en Principauté jusqu'à la mi-août 2019, date attestée par les mentions de son passeport. De son côté, l'Administration monégasque dresse un portrait factuel sensiblement différent de la situation personnelle du requérant. Le Ministre d'État relève que Monsieur F. J. est le père d'un jeune garçon né en Belgique en 2016, et que cet enfant ainsi que sa mère sont domiciliés sur le territoire français, dans la commune de Salses-le-Château, située dans le département des Pyrénées-Orientales (le requérant précisant toutefois dans ses écritures n'avoir jamais été marié avec la mère de son fils, entretenir avec elle des relations irrégulières, et accueillir régulièrement l'enfant à son domicile monégasque tout en lui rendant visite). Surtout, les autorités publiques considèrent que si l'intéressé a effectivement habité à Monaco durant sa jeunesse et a obtenu, depuis sa majorité, le renouvellement régulier de sa carte de séjour de résident ordinaire (le dernier renouvellement ayant été accordé le 9 janvier 2017), sa présence effective sur le territoire monégasque n'a cessé de s'amenuiser au fil des années pour ne plus se limiter qu'à quelques semaines par an. Approchant du terme de la validité de son titre de séjour (dont l'échéance est fixée au 8 janvier 2020 selon l'exposé du requérant, ou au 5 décembre 2019 selon les écritures du Ministre d'État), Monsieur F. J. a adressé à la Direction de la Sûreté publique, le 26 novembre 2019, une demande tendant au renouvellement de sa carte de séjour de résident ordinaire. À l'issue de l'instruction de ce dossier, par une décision en date du 10 mars 2020, notifiée à l'intéressé le 6 mai 2020, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à cette demande de renouvellement, invitant par là même le requérant à quitter le territoire. Pour fonder ce rejet et conclure que le demandeur ne satisfaisait plus aux conditions de détention d'une carte de séjour, l'autorité de police administrative a visé les instructions du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur, et s'est appuyée sur trois séries de considérations factuelles : la remise par l'intéressé d'un relevé de consommation d'énergie électrique jugé faible sur la période courant de septembre 2018 à septembre 2019, le caractère défavorable d'une enquête de voisinage diligentée par l'Administration, et enfin le constat selon lequel l'analyse des dépenses courantes du demandeur ne permettait pas d'établir un minimum de quatre-vingt-dix jours de résidence en Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le bien-fondé de cette mesure de police, Monsieur F. J. a exercé, par un courrier daté du 18 juin 2020 et reçu par les services compétents le 22 juin 2020 (dont il a été accusé réception par lettre du 25 juin 2020), un recours administratif hiérarchique auprès du Ministre d'État. L'autorité supérieure ayant gardé le silence sur cette réclamation, une décision implicite de rejet est née au terme du délai réglementaire. C'est dans ces circonstances que Monsieur F. J. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, par une requête enregistrée au Greffe Général le 15 décembre 2020 sous le numéro TS 2021-08. Ses conclusions tendent, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision explicite du Directeur de la Sûreté publique du 10 mars 2020 rejetant sa demande de renouvellement de carte de séjour de résident ordinaire et, d'autre part, de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique ; il sollicite, à titre accessoire, la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de son recours en annulation, le requérant développe trois moyens classiques du contentieux de l'excès de pouvoir, touchant tant à la légalité externe qu'à la légalité interne des actes attaqués : 1. **Un moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation** : Invoquant les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le requérant rappelle que les décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police doivent, à peine de nullité, comporter l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, l'exception prévue à l'article 6 pour les refus d'établissement ne s'étendant pas, selon la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, aux refus de renouvellement opposés à un résident. En l'espèce, il reproche à la décision du 10 mars 2020 de se référer de manière imprécise à des « instructions de Monsieur le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur » qui ne lui ont pas été communiquées et dont les motifs lui sont inconnus. Surtout, s'il concède que la mention de la faible consommation électrique, de l'enquête de voisinage défavorable et de l'absence de quatre-vingt-dix jours de résidence pourrait, bien qu'imprécise, s'analyser en des circonstances de fait, il soutient que les considérations de droit sont totalement absentes de l'acte. Dans sa réplique enregistrée le 15 mars 2021, prenant acte de l'argumentation en défense selon laquelle les visas ne font pas partie de la motivation, il en déduit que les quelques éléments factuels évoqués dans les visas de la décision ne peuvent pallier l'absence totale de motivation dans le corps même de l'acte. 2. **Un moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit** : À supposer que la référence à une durée minimale de quatre-vingt-dix jours de résidence constitue un motif de droit, Monsieur F. J. soutient que l'Administration a ajouté à la réglementation une condition qu'elle ne comporte pas. Selon son analyse de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, l'article 7 subordonne le renouvellement de la carte de résident ordinaire, à l'exclusion de toute autre exigence, à la justification d'une activité professionnelle autorisée ou de ressources suffisantes. Si l'article 1er de la même Ordonnance impose la détention d'une carte de séjour à l'étranger qui entend s'établir à Monaco ou y séjourner plus de trois mois, cette disposition fixe un seuil déclenchant l'obligation de détenir un titre, mais n'impose nullement au titulaire l'obligation de résider effectivement au moins quatre-vingt-dix jours par an sur le territoire pour obtenir le renouvellement de sa carte (contrairement à la réglementation sur les certificats de résidence à finalité fiscale, qui exige une présence de six mois par an sauf à disposer à Monaco du centre principal de ses activités). 3. **Un moyen de légalité interne tiré de l'erreur manifeste d'appréciation** : Le requérant affirme remplir pleinement les conditions de ressources de l'article 7 de l'Ordonnance de 1964 et démontrer que Monaco constitue son unique lieu de résidence effective ainsi que le centre de ses intérêts patrimoniaux, familiaux et sociaux, mais également le « centre principal de ses activités » au sens de l'Ordonnance Souveraine n° 8.372 du 26 novembre 2020 (modifiant l'Ordonnance n° 8.566 du 28 mars 1986). Il produit à cet effet des attestations de proches, d'amis et de l'agence immobilière gérant ses biens, tout en justifiant son absence prolongée en 2019 par le cas de force majeure lié aux avaries de son voilier. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 février 2021 et une duplique déposée le 16 avril 2021, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse : 1. **Sur la motivation** : L'autorité administrative fait valoir que le grief dirigé contre le visa des instructions ministérielles est inopérant, les visas ne faisant pas partie de la motivation. Pour le reste, la décision énonce précisément les trois motifs de fait (faible consommation électrique, enquête de voisinage défavorable, dépenses courantes ne démontrant pas quatre-vingt-dix jours de présence) et vise expressément, en droit, l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 dont l'article 1er mentionne la durée de trois mois. 2. **Sur l'erreur de droit** : Le Ministre d'État développe une interprétation téléologique et systématique de l'Ordonnance du 19 mars 1964. Il soutient que l'article 1er pose une condition préalable et fondamentale, commune aux premières demandes et aux renouvellements : celle d'un séjour réel et effectif d'une durée minimale de trois mois (quatre-vingt-dix jours) par an. L'étranger qui n'utilise pas son titre se retrouve *de facto* dans la situation d'un primo-demandeur et ne dispose d'aucun droit acquis au renouvellement d'un titre qui ne saurait être un « titre de fantaisie » délivré à des propriétaires immobiliers n'occupant leur bien que de façon épisodique. Les conditions de l'article 7 (ressources ou emploi) ne sont examinées que dans un second temps, une fois vérifiée l'effectivité de la résidence. 3. **Sur l'erreur manifeste d'appréciation** : L'Administration écarte la notion fiscale de « centre principal d'activités » comme inopérante en matière de police du séjour (tout en notant qu'elle implique aussi une présence effective). Elle estime que les attestations d'amis produites, émanant d'anciens camarades de scolarité et sollicitées pour les besoins de la cause, ne démontrent qu'une présence ponctuelle (mariages, anniversaires) et ne sauraient contredire les éléments objectifs recueillis lors de l'instruction administrative (faiblesse de la consommation électrique et des dépenses courantes, enquête de voisinage confirmant une absence quasi permanente), d'autant que la cellule familiale du requérant (son fils et la mère de celui-ci) est établie en France. L'instruction ayant été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 4 mai 2021, l'affaire a été appelée à l'audience du 17 février 2022 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière. Fait procédural notable, lors de cette audience, Monsieur le Premier Substitut a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête de Monsieur F. J. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions de fond d'une importance majeure soulevées par les parties — à savoir, d'une part, la conformité aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 d'une décision de police visant des instructions ministérielles non communiquées et, d'autre part, le point de savoir si les articles 1er et 7 combinés de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 subordonnent légalement le renouvellement d'une carte de résident ordinaire à une condition de présence physique minimale de quatre-vingt-dix jours par an sur le territoire monégasque —, le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté, à titre liminaire et préjudiciel, à une question d'ordre probatoire et procédural déterminante pour l'exercice même de son office de juge de l'excès de pouvoir : **Le juge administratif de la légalité peut-il statuer au fond sur un recours en annulation dirigé contre un refus de renouvellement de titre de séjour lorsque l'autorité administrative, bien qu'ayant fondé sa décision sur des textes internes (instructions ministérielles) et sur des constatations matérielles précises (relevés de consommation électrique, rapport d'enquête de voisinage, analyse des dépenses courantes), s'abstient de verser ces pièces au dossier contentieux, ou doit-il, face à cette carence probatoire qui fait obstacle à l'exercice de son contrôle de légalité, faire usage de ses pouvoirs inquisitoires en ordonnant avant dire droit à l'Administration de produire l'intégralité des documents et textes sur lesquels repose l'acte attaqué ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême, délibérant en Assemblée plénière, adopte une démarche rigoureuse qui reporte l'examen au fond des moyens de légalité externe et interne pour se concentrer exclusivement sur les conditions de mise en état du dossier et d'exercice effectif du contrôle juridictionnel. Le raisonnement de la Haute Juridiction s'articule en quatre temps logiques, condensés dans une motivation particulièrement dense et incisive : En premier lieu (considérant 1), le Tribunal circonscrit avec précision le cadre du litige en rappelant la chronologie procédurale ayant conduit à sa saisine : la demande de renouvellement du 26 novembre 2019, la décision explicite de rejet du Directeur de la Sûreté publique du 10 mars 2020 (notifiée le 6 mai 2020), le recours hiérarchique formé le 18 juin 2020 (reçu le 22 juin 2020) et la naissance d'une décision implicite de rejet du Ministre d'État, ces deux actes faisant l'objet de la demande d'annulation pour excès de pouvoir. En deuxième lieu (considérant 2), le juge suprême mobilise le fondement textuel de son pouvoir d'instruction en citant intégralement les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Aux termes de ce texte fondamental de la procédure administrative contentieuse monégasque : *« le Tribunal peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité »*. Par ce visa complété, dans les visas généraux de l'arrêt, par la mention de la Constitution (notamment le 1° du B de son article 90), de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation, de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale et de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, le Tribunal rappelle que la procédure devant lui est de nature essentiellement inquisitoire : le juge n'est pas le spectateur passif des échanges d'arguments entre les parties, mais le garant actif de la « manifestation de la vérité » juridique et factuelle. En troisième lieu (considérant 3), le Tribunal Suprême opère une confrontation directe entre le contenu de la décision administrative attaquée et la consistance du dossier de preuve transmis par le défendeur. Il relève que la décision de refus du 10 mars 2020 s'appuie sur deux catégories d'éléments expressément mentionnés dans son texte : - d'une part, un élément de nature normative ou directive interne : le visa des *« instructions du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur »* ; - d'autre part, trois éléments de nature factuelle et probatoire : la référence à une facture de consommation d'énergie électrique qualifiée de *« faible »* par l'Administration, une enquête de voisinage effectuée par les services administratifs et qualifiée de *« défavorable »*, ainsi que l'analyse des dépenses courantes de l'intéressé dont il résulterait qu'elle *« ne permet pas de constater un minimum de quatre-vingt-dix jours de résidence »* en Principauté. Or, le Tribunal dresse un constat de carence radical à l'encontre de l'État : *« le Ministre d'État ne produit aucune de ces pièces pour établir la réalité des faits allégués »*. La conséquence juridique que le juge tire immédiatement de cette abstention est formulée en des termes qui touchent à l'essence même de la justice administrative : en ne versant pas ces éléments aux débats, le Ministre d'État *« n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle de la légalité des décisions attaquées »*. Plutôt que de prononcer d'emblée l'annulation des décisions sur le fondement d'une présomption d'inexactitude matérielle des faits non prouvés (comme semblait y inviter le Premier Substitut dans ses conclusions tendant à l'accueil de la requête), l'Assemblée plénière choisit de différer son jugement au fond et décide qu'*« il y a lieu, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, de prescrire des mesures d'instruction »*. En quatrième et dernier lieu (considérant 4), le Tribunal Suprême précise avec soin le régime procédural et la portée de cette décision avant dire droit sur le déroulement de l'instance. Alors que l'instruction avait été formellement close par procès-verbal du Greffier en Chef le 4 mai 2021, le juge énonce le principe selon lequel *« le prononcé par le Tribunal Suprême d'une mesure d'instruction rouvre l'instruction au seul effet de produire les éléments demandés et, le cas échéant, les observations qu'ils appellent »*. Il s'agit donc d'une réouverture limitée et ciblée du débat contradictoire, circonscrite à la production documentaire exigée et à la discussion par les parties de ces
# Tribunal Correctionnel de Monaco, 15 mars 2016, n° 14752 > Décision commentée : Tribunal Correctionnel de Monaco, 15 mars 2016, n° 14752 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-correctionnel/2016/03-15-14752)) ## Faits et procédure La société anonyme monégasque B., spécialisée dans l'édition d'ouvrages d'art, fait l'objet d'un contentieux avec la banque A., créancière en vertu d'un prêt consenti en août 1993. Après plusieurs décisions successives, la Cour de révision, statuant au fond le 9 octobre 2012, ordonne la restitution par la société de 1.900.000 euros perçus à titre de dommages-intérêts. La banque A. délivre un commandement de payer le 3 mai 2012, resté sans effet. Par jugement du 22 novembre 2012, le Tribunal de Première Instance fixe provisoirement au 3 mai 2012 la date de cessation des paiements de la société. Les poursuites visent deux époux, dirigeants de la société : r. CO., nommé président administrateur délégué lors d'un conseil d'administration du 14 septembre 2011, et o. CO., administratrice déléguée. Il leur est reproché d'avoir perçu, après vote en conseil d'administration, des indemnités d'administrateur d'un montant total de 3.807.000 euros, soit 1.903.500 euros chacun, versées le 6 octobre 2011, alors que la société avait perdu plus des trois quarts de son capital social. Le syndic, dans un rapport du 21 décembre 2012, met en exergue la disproportion entre ces indemnités et le chiffre d'affaires. Les prévenus sont poursuivis pour banqueroute frauduleuse, sur le fondement des articles 327, 328-1 et 328-2 du Code pénal. Les intéressés sont inculpés par mandat d'arrêt, puis renvoyés devant le Tribunal correctionnel par ordonnance du 3 juin 2015. Ils résident en Israël, et le juge d'instruction disposait de leur adresse dans ce pays. Ils n'ont fait l'objet d'aucune convocation préalable. Devant la juridiction de jugement, ils soulèvent une exception de nullité fondée sur l'article 162 du Code de procédure pénale, l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. Le Ministère public ne s'oppose pas à l'annulation des mandats d'arrêt et au renvoi de la procédure devant le magistrat instructeur. La partie civile, la banque A., conteste l'exception au motif que, selon l'article 218, alinéa 2, du Code de procédure pénale, les nullités auraient été couvertes par l'ordonnance de renvoi devenue définitive. ## Question de droit La question posée au tribunal est la suivante : le juge d'instruction qui inculpe une personne domiciliée à l'étranger, sans la convoquer alors qu'il dispose de son adresse, peut-il décerner un mandat d'arrêt valant inculpation et renvoyer la personne devant la juridiction de jugement, sans méconnaître le principe du contradictoire et de l'égalité des armes garanti par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme ? Cette question en appelle deux autres. La première porte sur la licéité du recours au mandat d'arrêt : le juge a-t-il respecté l'article 162 du Code de procédure pénale ? La seconde concerne l'étendue de la nullité encourue et son articulation avec la règle de couverture des nullités figurant à l'article 218 du Code de procédure pénale. ## Solution et dispositif Le tribunal retient que les prévenus n'ont été l'objet d'aucune convocation, alors que leur adresse figurait au dossier. Il énonce un principe général : si le choix d'inculper et le moyen d'y procéder relèvent de l'appréciation du juge d'instruction, celui-ci doit « offrir la possibilité à toute personne sur laquelle portent de tels indices puis des charges pouvant ensuite justifier son renvoi devant une juridiction répressive de s'expliquer sur les faits la mettant en cause, d'en discuter le bien-fondé ». Le tribunal relève que le juge d'instruction a respecté l'article 162 du Code de procédure pénale, qui lui permettait de décerner un mandat d'arrêt compte tenu de la résidence à l'étranger. Il estime toutefois que, pour ne pas contrevenir à l'article 6 de la Convention, le magistrat aurait dû convoquer les intéressés à l'adresse figurant au dossier, et ne décerner le mandat d'arrêt qu'en cas de non-comparution. Il aurait également dû préciser dans l'ordonnance de renvoi que les intéressés ne pouvaient être entendus. Le tribunal qualifie la méconnaissance de « violation manifeste des droits de la défense » et prononce la nullité dans les termes suivants : > « Prononce l'annulation de la cote D40 et de toute la procédure ultérieure ; > Renvoie le Ministère Public à se pourvoir ; > Et laisse les frais à la charge du Trésor. » Il convient de relever une
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13234 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13234 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/02-16-13234)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives d'éloignement prises sur le fondement de la préservation de l'ordre public. À l'origine du litige se trouve la situation administrative et personnelle de Madame n. SL., née le 6 juin 1976 à Makeevka, en Russie. Cette dernière possède la double nationalité russe et française. Sur le plan de son établissement géographique, elle demeure en territoire français, dans la commune limitrophe de Beausoleil (Alpes-Maritimes). Selon les éléments exposés au soutien de sa requête, son domicile est situé dans un quartier s'inscrivant dans le prolongement immédiat du tissu urbain monégasque, dont il serait concrètement dépendant. Se prévalant de sa nationalité française, Madame n. SL. indique être présente de manière habituelle à Monaco depuis l'année 2004. Cette présence s'effectue sous l'égide des stipulations du premier alinéa de l'article 1er de la Convention franco-monégasque de voisinage du 18 mai 1963 modifiée, lequel prévoit que les ressortissants français ou monégasques entrent, circulent et s'établissent librement sur le territoire de l'autre Partie, dans le respect de ses engagements internationaux et de sa législation en vigueur. L'intéressée précise par ailleurs que c'est sur le territoire de la Principauté qu'elle bénéficie d'un suivi médical et qu'elle a développé l'essentiel de ses relations amicales. En outre, elle souligne n'avoir jamais fait l'objet d'aucune condamnation pénale, que ce soit en France ou à Monaco, depuis le début de sa présence en Principauté en 2004. Toutefois, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à son encontre l'arrêté n° 13-24 en date du 9 septembre 2013. Par cet acte administratif individuel, l'autorité gouvernementale a décidé du refoulement de Madame n. SL. du territoire monégasque. Cette décision a été prise au visa des dispositions du premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (également citée dans les visas de la décision sous le numéro 1.352). Ce texte habilite le Ministre d'État, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, à enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou à lui interdire d'y pénétrer. Les motifs ayant présidé à l'édiction de cette mesure de police résident dans des faits reprochés à la requérante en marge de ce que la requête qualifie de « vie galante ». Selon la motivation de l'arrêté attaqué, telle que rapportée par le Tribunal Suprême et discutée par les parties, Madame n. SL. aurait troublé l'ordre public et compromis « la sécurité et la tranquillité publiques ou privée ». Plus précisément, l'administration lui fait grief de s'être livrée à la prostitution sur le territoire monégasque dans des « conditions scandaleuses ». Ces agissements auraient généré des troubles matériels sérieux, se traduisant par des manifestations publiques, des comportements susceptibles de qualification pénale tels que le racolage ou le proxénétisme, ainsi qu'un incident avec un client concernant le règlement d'une prestation. Toujours selon l'administration, la répétition et la gravité de ces faits auraient rendu nécessaires, à plusieurs reprises, soit le signalement de l'intéressée aux services de police, soit l'intervention directe sur place de ces mêmes services. Cet arrêté ministériel du 9 septembre 2013 n'a été notifié à Madame n. SL. que plusieurs mois plus tard, le 11 mai 2014, par les soins de la Direction de la Sûreté Publique. Lors de cette notification, l'intéressée a refusé de signer le procès-verbal afférent, entendant par ce geste manifester son désaccord formel avec la mesure prise et les faits qui y étaient relatés. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité tant formelle que substantielle de cette mesure d'éloignement, Madame n. SL. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 7 juillet 2014 sous le numéro de rôle TS 2014-18. Elle sollicite l'annulation de l'arrêté du Ministre d'État n° 13-24 du 9 septembre 2013 ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Parallèlement à ce recours au fond, et par une requête distincte enregistrée le même jour, la requérante a sollicité le sursis à exécution de la décision attaquée. La décision commentée mentionne que cette requête aux fins de sursis a été rejetée par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême (dont la date mentionnée dans le texte de la décision est le 28 avril 2010). L'instruction au fond s'est dès lors poursuivie selon la procédure contradictoire écrite habituelle devant la haute juridiction monégasque, donnant lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 5 septembre 2014, d'une réplique par la requérante le 6 octobre 2014, et enfin d'une duplique gouvernementale enregistrée le 7 novembre 2014. L'argumentation développée par Madame n. SL. s'articule de manière classique autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne, complétés en cours d'instance. Au titre de la légalité externe, la requérante conteste en premier lieu la procédure d'édiction de l'arrêté de refoulement. Elle souligne que l'acte a été adopté au terme d'une procédure purement interne à l'administration, sans qu'elle ait été mise en mesure de faire valoir préalablement ses observations. Tout en admettant que cette manière de procéder est conforme à la législation interne monégasque, elle soutient que l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 est contraire aux exigences de l'article 1er du Protocole n° 7 additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), qui garantit des droits procéduraux en cas d'expulsion d'étrangers. Elle soulève ainsi une exception d'inconventionnalité à l'encontre de l'Ordonnance Souveraine de 1964. Pour démontrer l'applicabilité de ce texte conventionnel à sa situation, Madame n. SL. soutient qu'elle doit être regardée comme « résidente » à Monaco au sens autonome du Protocole n° 7. Selon son analyse dans son mémoire en réplique, la notion de résident, définie par défaut, n'exclut que les personnes dont l'admission est en cours d'examen ou qui ne sont admises que pour une durée limitée comme le transit. Elle fait valoir que sa condition de résidente frontalière à Beausoleil, combinée à la liberté d'établissement tirée de la Convention franco-monégasque de voisinage et à ses attaches médicales et sociales en Principauté, la place dans une situation identique à celle des résidents du territoire administratif monégasque. Elle ajoute qu'en l'absence d'atteinte à la sécurité nationale ou d'atteinte sérieuse à l'ordre public, le Ministre d'État ne saurait se prévaloir du paragraphe 2 de l'article 1er du Protocole n° 7 pour différer l'exercice de ces garanties procédurales après l'exécution du refoulement. En deuxième lieu, toujours sur le terrain de l'exception d'illégalité et de la légalité externe, la requérante invoque la violation du Protocole n° 4 à la CEDH relatif à la liberté de circulation. Elle soutient que l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ne satisfait pas à l'exigence conventionnelle de prévisibilité de la loi, permettant ainsi des restrictions arbitraires à sa liberté d'aller et venir. En troisième lieu, par un moyen nouveau soulevé dans sa réplique du 6 octobre 2014, Madame n. SL. invoque la violation du principe général des droits de la défense. Elle soutient que ce principe général du droit obligeait les autorités monégasques à recueillir ses observations préalablement à l'adoption d'une mesure d'éloignement, quand bien même cette mesure de police ne revêtirait pas le caractère d'une sanction. Au titre de la légalité interne, la requérante développe une contestation vigoureuse tant sur la matérialité des faits que sur leur qualification juridique et la proportionnalité de la mesure. Dans sa requête initiale, elle soutient que le refoulement est manifestement disproportionné au regard de l'absence de tout antécédent judiciaire, de sa non-implication dans des trafics internationaux et de l'absence de menace sérieuse pour l'ordre public. Elle réduit les griefs à un simple signalement pour faits de prostitution et à un incident isolé avec un client au sujet du règlement d'une prestation. Dans sa réplique, face aux écritures du Ministre d'État, elle durcit sa position sur le terrain probatoire : elle conteste formellement la réalité des faits allégués par l'administration et rappelle que son refus de signer le procès-verbal de notification attestait de son désaccord. Elle rappelle le principe selon lequel la charge de la preuve incombe à l'administration et constate que le Ministre d'État ne produit aucun élément de preuve, tel que des pièces de procédures de police, pour établir les faits servant de support à l'arrêté. Enfin, elle invoque la violation de l'article 8 de la CEDH garantissant le droit au respect de la vie privée et du domicile, arguant que le refoulement de Monaco compromet son accès aux soins et la contraindra, à terme, à abandonner son domicile de Beausoleil compte tenu de l'imbrication géographique des deux territoires. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens. Sur la légalité externe, le représentant de l'État oppose une fin de non-recevoir à l'invocation de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH. Il fait valoir que ce texte ne protège que l'étranger qui « réside régulièrement » sur le territoire de l'État auteur de l'expulsion. Or, Madame n. SL., domiciliée en France, n'est pas résidente de la Principauté et n'y a jamais résidé régulièrement faute d'avoir sollicité et obtenu un titre de séjour, la Convention de voisinage de 1963 ne conférant pas par elle-même la qualité de résident régulier sans accomplissement des formalités locales. Dès lors, sa situation étant objectivement différente de celle des résidents monégasques, l'inapplicabilité du Protocole n° 7 ne saurait davantage caractériser une rupture du principe d'égalité. Le Ministre d'État soutient également que la requérante ne peut se prévaloir ni de l'article 2 du Protocole n° 4, ni de l'article 8 de la CEDH, dont la violation n'est au demeurant pas démontrée. Quant au moyen tiré du principe général des droits de la défense, l'administration le qualifie d'inopérant dès lors qu'il s'agit d'une mesure de police administrative et d'éloignement, et non d'une sanction. Sur la légalité interne, le Ministre d'État défend la légalité de son arrêté en soutenant qu'il n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Il précise que ce n'est pas l'exercice de la prostitution en tant que tel qui a motivé le refoulement, mais les « conditions scandaleuses » de cet exercice ayant nécessité à plusieurs reprises l'intervention de la police. Dans sa contre-requête, il affirme initialement que ces faits ne sont pas contestés par la requérante et qu'ils constituent des troubles matériels sérieux (manifestations publiques, incidents) ou des comportements pénalement répréhensibles (racolage, proxénétisme) caractérisant un trouble manifeste à l'ordre public. Surtout, face à la contestation probatoire soulevée par la requérante dans sa réplique, le Ministre d'État développe dans sa duplique une thèse singulière quant à l'administration de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Sans produire de pièces nouvelles, il soutient que l'exactitude matérielle des faits est suffisamment établie par la « très grande précision avec laquelle [les faits reprochés à la requérante] sont relatés dans la décision attaquée ». Selon l'administration, la simple contestation de la requérante ne suffit pas à remettre en cause cette exactitude. Il ajoute que l'absence de poursuites pénales ne prouve pas l'inexistence des faits, mais résulte soit de ce qu'ils ne constituaient pas un délit pénal tout en troublant l'ordre public, soit d'un choix d'opportunité des autorités de police de ne pas engager de procédure judiciaire. Enfin, il rétorque que la requérante n'apporte aucun commencement de preuve quant aux conséquences alléguées de la mesure sur sa vie privée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En l'état de cet échange d'arguments particulièrement dense, qui embrassait des questions fondamentales de droit conventionnel européen, de droit international bilatéral et de procédure administrative non contentieuse, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à une difficulté préalable d'ordre méthodologique et probatoire. Avant même de pouvoir se prononcer sur l'applicabilité des Protocoles n° 4 et n° 7 de la CEDH à une ressortissante française frontalière, sur la portée du principe des droits de la défense en matière de police des étrangers, ou encore sur la proportionnalité de la mesure au regard de l'article 8 de la CEDH, la haute juridiction devait trancher une question centrale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et à la dévolution de la charge de la preuve : l'administration peut-elle valablement justifier la légalité interne d'une mesure de police administrative restreignant les libertés individuelles, telle qu'un arrêté de refoulement motivé par des troubles à l'ordre public, en se bornant à invoquer la précision rédactionnelle des motifs contenus dans l'acte attaqué, sans produire devant le juge la moindre pièce justificative propre à établir la matérialité des faits lorsque ceux-ci sont formellement contestés par le requérant ? En d'autres termes, les affirmations unilatérales de l'autorité administrative, fussent-elles détaillées dans le corps de la décision faisant grief, bénéficient-elles d'une présomption de véracité dispensant l'État de toute production probatoire dans le cadre de l'instance contentieuse, ou le respect du contrôle juridictionnel effectif impose-t-il au juge d'exiger la communication des pièces du dossier administratif établissant la réalité factuelle des griefs ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, adopte une démarche d'une grande rigueur juridique, caractérisée par une économie de moyens provisoire qui concentre l'attention sur les exigences de l'instruction contentieuse. Le raisonnement de la juridiction s'articule en deux temps, condensés dans deux considérants d'une sobriété exemplaire. Dans un premier considérant, le Tribunal Suprême procède à l'identification précise de l'objet et des motifs de l'acte soumis à sa censure. Il relève que l'arrêté du 9 septembre 2013, prononçant le refoulement de Madame n. SL. — dont il prend soin de noter au passage qu'elle est domiciliée sur le territoire de la commune française de Beausoleil — repose sur un motif déterminé : la considération selon laquelle l'intéressée a troublé l'ordre public et ainsi compromis « la sécurité et la tranquillité publiques ou privée ». Le juge précise immédiatement le substrat factuel sur lequel repose cette qualification juridique dans l'esprit de l'auteur de l'acte, à savoir l'existence de faits ayant nécessité, à plusieurs reprises, soit le signalement de la requérante aux services de police, soit l'intervention directe sur place de ces derniers. Par ce premier mouvement, le juge circonscrit le débat sur le terrain de la cause juridique de l'acte administratif : la légalité du refoulement dépend directement de la réalité de ces signalements et interventions policières répétés. Dans un second considérant, introduit par l'adverbe d'opposition « cependant », le Tribunal Suprême confronte ces affirmations administratives à la réalité du dossier contentieux qui lui est soumis. Le constat dressé par l'Assemblée Plénière est sans appel : « le Ministre d'État ne produit à l'appui de ses affirmations aucune pièce établissant la réalité des faits ». Ce faisant, la haute juridiction rejette implicitement mais nécessairement la thèse défendue par le Ministre d'État dans sa duplique, selon laquelle la « très grande précision » de la relation des faits dans le texte même de l'arrêté attaqué suffirait à en établir l'exactitude matérielle. Pour le Tribunal Suprême, la motivation formelle d'un acte — exigée par ailleurs par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 visée par la décision — ne saurait se confondre avec la justification au fond de ses motifs devant le juge. Une allégation administrative, même circonstanciée, demeure une simple affirmation tant qu'elle n'est pas corroborée par des éléments de preuve extrinsèques à l'acte attaqué. Tirant les conséquences procédurales de cette carence probatoire de l'administration, qui fait obstacle à l'exercice normal de son contrôle de légalité, le Tribunal Suprême décide de ne pas statuer immédiatement au fond. Il estime qu'« il y a lieu de prescrire avant dire droit et en application de l'article 32 de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, une mesure d'instruction ». En mobilisant les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique, le juge administratif suprême monégasque refuse tant de valider aveuglément la parole gouvernementale que d'annuler d'emblée l'acte pour défaut de base factuelle, choisissant d'enjoindre formellement à l'exécutif de verser aux débats les pièces justificatives dans un délai contraint. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation resserrée sur les nécessités de l'instruction probatoire, le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé : > « DÉCIDE > Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision les pièces établissant tous les faits mentionnés dans l'arrêté attaqué du 9 septembre 2013. > Article 2 : Les dépens sont réservés. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à Madame n. SL. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'elle revête la forme procédurale d'une décision avant dire droit, la décision rendue le 16 février 2015 par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême de Monaco présente une portée jurisprudentielle majeure dans l'ordre juridique monégasque. Elle illustre de manière éclatante la transformation contemporaine de l'office du juge de l'excès de pouvoir et l'approfondissement du contrôle juridictionnel sur les mesures de police administrative, particulièrement dans le domaine sensible du droit des étrangers. En premier lieu, cette décision consacre l'effectivité du contrôle de l'exactitude matérielle des faits comme préalable indispensable à tout contrôle de qualification juridique ou de proportionnalité. Le contentieux de la police des étrangers, régi à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, a longtemps été marqué par une large marge d'appréciation reconnue à l'autorité gouvernementale, compte tenu des enjeux de souveraineté et de sécurité publique inhérents à l'exiguïté du territoire de la Principauté. L'article 22 de ladite Ordonnance confère ainsi au Ministre d'État une prérogative étendue pour enjoindre à tout étranger de
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12807 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12807 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/12-19-12807)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La frontière séparant la répression pénale ou disciplinaire de l’action préventive de police administrative constitue l'une des lignes de partage les plus fondamentales du droit public. C'est à la réaffirmation de cette distinction cardinale que procède le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco dans sa décision rendue le 19 décembre 2014, statuant en matière de police de l'emploi des travailleurs étrangers ou résidant hors du territoire national. Les faits à l’origine du litige s'inscrivent dans le cadre réglementaire spécifique de l'accès au marché du travail monégasque, régi par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. En vertu de ce dispositif législatif, l'exercice d'une activité salariée à Monaco par une personne de nationalité étrangère est subordonné à la détention d'une autorisation administrative préalable, communément désignée sous l'appellation de permis de travail, délivrée et périodiquement renouvelée par les services compétents de l'État, à savoir la Direction du Travail. En l'espèce, M. p. PE., ressortissant de nationalité française né le 22 février 1971 à Nice et domicilié sur le territoire de la commune limitrophe de Cap-d’Ail, en France, exerçait la profession de maçon. Il avait été régulièrement recruté en cette qualité le 18 juillet 2011 par la société anonyme monégasque (S.A.M.) MONACOLOR, entreprise dont le siège social est établi sur le territoire de la Principauté, au 21 boulevard Rainier III. Selon les éléments avancés par l'intéressé au cours de l'instance et non démentis sur le terrain strictement professionnel, l'exécution de son contrat de travail au sein de cette entreprise avait toujours donné satisfaction à son employeur. Toutefois, parallèlement à son activité salariée, le comportement de M. p. PE. en dehors de la sphère strictement professionnelle a donné lieu à deux procédures judiciaires distinctes, menées successivement devant les juridictions répressives française et monégasque. En premier lieu, au mois d'octobre 2012, le Tribunal correctionnel de Nice l'a déclaré coupable de faits qualifiés de « violences » commis à l'encontre de son ex-compagne, et l'a condamné de ce chef à une peine de dix-huit mois d'emprisonnement. En second lieu, moins d'une année plus tard, le 22 juillet 2013, le Tribunal correctionnel de Monaco a prononcé à son encontre une peine de quinze jours d'emprisonnement pour des faits de « conduite sous l'empire d'un état alcoolique ». Il ressort des écritures du requérant que ces deux condamnations pénales ont été pleinement exécutées par ses soins. C’est dans ce contexte que, au mois de janvier 2014, le permis de travail dont bénéficiait le salarié est arrivé à échéance. Conformément aux procédures administratives en vigueur, M. p. PE. a sollicité, par l'intermédiaire de son employeur, la S.A.M. MONACOLOR, le renouvellement de son titre de travail auprès de la Direction du Travail (Service de l'emploi). Par une décision administrative individuelle datée du 21 janvier 2014, le Directeur du Travail a opposé un refus explicite à cette demande de renouvellement. Le courrier notifiait en conséquence au salarié qu'il n'était désormais plus autorisé à travailler en Principauté de Monaco. Pour justifier cette mesure défavorable, l'autorité administrative s'est expressément fondée sur l'existence des deux condamnations pénales précitées, prononcées respectivement à Nice en octobre 2012 et à Monaco en juillet 2013, estimant que les faits ainsi sanctionnés faisaient obstacle à la prorogation de l'autorisation de travail. Privé de la possibilité légale de poursuivre son activité professionnelle au service de son employeur monégasque par l'effet direct de cet acte administratif, M. p. PE. a entrepris de contester la légalité de la décision du Directeur du Travail devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à l'introduction de son recours contentieux, M. p. PE. a sollicité et obtenu le bénéfice de l'assistance judiciaire, qui lui a été accordé par une décision du Bureau d'Assistance Judiciaire (enregistrée sous le numéro 97BAJ14) en date du 13 mars 2014. Fort de cette décision lui permettant d'élire domicile en l'étude de Maître Géraldine Gazo, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, le requérant a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 20 mars 2014 sous la référence TS 2014-08. L'instruction de l'affaire s'est déroulée selon les règles procédurales gouvernant le fonctionnement de la haute juridiction, telles que fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Dès le 25 mars 2014, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance désignant M. José Savoye, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représentant l'État défendeur et assisté de Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur, ainsi que de la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 21 mai 2014. La procédure d'instruction écrite a été formellement close par un procès-verbal en date du 17 juillet 2014. Par une ordonnance du 12 novembre 2014, le Président de la juridiction a fixé l'examen de l'affaire à l'audience publique du 12 décembre 2014. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a entendu le rapport de M. José Savoye, les plaidoiries de Maître Géraldine Gazo pour le requérant et de Maître François Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Ministère public, représenté lors du prononcé par M. Michael Bonnet, Premier substitut du Procureur général. La décision a été lue en audience publique le 19 décembre 2014. Les prétentions formulées par le requérant s'articulaient autour de deux chefs de conclusions distincts mais juridiquement liés : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre la décision du Directeur du Travail du 21 janvier 2014 refusant le renouvellement de son permis de travail ; d'autre part, des conclusions à fin indemnitaire tendant à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 5 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi. Au soutien de sa demande d'annulation, M. p. PE. ne soulevait qu'un moyen unique de légalité interne. Il ne contestait nullement la matérialité des faits de violences et de conduite sous l'empire d'un état alcoolique, ni la réalité des condamnations prononcées par les tribunaux correctionnels de Nice et de Monaco. Son argumentation reposait exclusivement sur la qualification juridique de la décision administrative et sur le principe de non-cumul des peines. Le requérant soutenait que, dès lors qu'il avait toujours donné satisfaction à son employeur et qu'il avait intégralement exécuté les peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions répressives, la décision administrative ayant pour effet de le priver de son emploi en raison de ces mêmes faits revêtait le caractère d'une nouvelle sanction. Selon ses écritures, l'acte querellé était entaché d'illégalité en ce qu'il lui infligeait une « double peine » pour des agissements d'ores et déjà sanctionnés par l'autorité judiciaire. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête, tant dans son volet relatif à l'annulation que dans son volet indemnitaire. Sur la légalité de la décision du 21 janvier 2014, l'Administration opposait une réfutation fondée sur la nature même de l'acte attaqué. La contre-requête faisait valoir que le requérant ne contestait pas les motifs de fait de la décision, dont la matérialité avait été souverainement constatée par le juge pénal. Or, selon le Ministre d'État, ces faits traduisaient de la part de l'intéressé un comportement incompatible avec la poursuite d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque. Dès lors, le refus de renouvellement du permis de travail ne pouvait s'analyser comme une sanction, qu'elle fût pénale ou disciplinaire. Il constituait une mesure administrative par laquelle l'autorité compétente se bornait à tirer les conséquences légales d'une situation de fait tenant au comportement répréhensible du demandeur, lequel ne remplissait plus les conditions requises pour détenir l'autorisation sollicitée. S'appuyant explicitement sur l'existence d'une « abondante jurisprudence, tant du Tribunal Suprême, que du juge administratif français », la défense soutenait que les mesures administratives reposant sur des faits ayant justifié des condamnations pénales ne présentent pas le caractère de sanctions et échappent par conséquent au grief de la « double peine ». Enfin, s'agissant de la demande de dommages et intérêts, le Ministre d'État invoquait les dispositions de la Constitution monégasque, citant dans ses écritures l'article 90 B II, aux termes desquelles le Tribunal Suprême ne dispose de la compétence pour prononcer des condamnations indemnitaires qu'en conséquence de l'annulation préalable d'une décision administrative. La légalité de la décision de refus devant conduire au rejet du recours en annulation, les conclusions indemnitaires devaient, par voie de conséquence nécessaire, être également rejetées. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'assemblée plénière du Tribunal Suprême était appelée à trancher une question principale de qualification juridique conditionnant le régime applicable à l'acte administratif individuel, assortie d'une question subsidiaire d'ordre constitutionnel et procédural relative au contentieux de l'indemnisation. La question principale pouvait être formulée de la manière suivante : la décision par laquelle le Directeur du Travail refuse de renouveler le permis de travail d'un salarié étranger, en se fondant exclusivement sur des faits de violences et de conduite sous l'empire d'un état alcoolique ayant déjà donné lieu à des condamnations pénales définitives et exécutées, constitue-t-elle une sanction pénale ou disciplinaire illégale car infligeant une « double peine », ou s'analyse-t-elle comme une mesure de police administrative légalement justifiée par l'incompatibilité du comportement de l'intéressé avec l'exercice d'une activité professionnelle en Principauté ? De la réponse apportée à cette première interrogation dépendait directement le sort de la question subsidiaire : en l'absence d'illégalité de l'acte administratif attaqué et, partant, en cas de rejet des conclusions à fin d'annulation, le Tribunal Suprême peut-il néanmoins accueillir des conclusions indemnitaires présentées sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de M. p. PE., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande concision, structuré en deux temps correspondant aux deux chefs de conclusions dont il était saisi, et qui témoigne d'une parfaite orthodoxie au regard des principes classiques du droit administratif. En premier lieu, statuant sur le moyen unique d'annulation, la Haute Juridiction procède tout d'abord au constat des motifs de fait et de droit qui sous-tendent l'acte attaqué. Elle relève que la décision du Directeur du Travail en date du 21 janvier 2014 refusant le renouvellement du permis de travail est effectivement motivée par la commission de deux séries de faits précis : d'une part, des faits de violences sanctionnés par une peine de dix-huit mois d'emprisonnement prononcée en octobre 2012 par le Tribunal correctionnel de Nice ; d'autre part, des faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique sanctionnés par une peine de quinze jours d'emprisonnement prononcée le 22 juillet 2013 par le Tribunal correctionnel de Monaco. Ce constat opéré, le Tribunal Suprême tranche le débat relatif à la nature juridique de la décision administrative. Opérant une distinction nette entre l'objet répressif de la sanction et la finalité préventive ou régulatrice de la police administrative, le juge affirme de manière catégorique que « le refus d'autorisation administrative attaqué ne constitue ni une sanction pénale, ni une sanction disciplinaire, mais une mesure de police prise par le Directeur du Travail ». Par cette qualification, la juridiction écarte d'emblée toute application du principe *non bis in idem* ou de l'interdiction de la « double peine » invoquée par le requérant. En effet, dès lors que la mesure litigieuse est dépourvue de tout caractère punitif, elle ne saurait se cumuler de manière illégale avec les peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions de l'ordre judiciaire. Le Tribunal Suprême précise immédiatement le fondement et la portée de cette mesure de police. L'autorité administrative ne punit pas un coupable ; elle agit en tant que garante de l'ordre public et de la régulation de l'accès au territoire professionnel monégasque. Le juge souligne ainsi que le Directeur du Travail s'est borné « à tirer les conséquences de faits révélant de la part du requérant un comportement incompatible avec la poursuite d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque ». L'accent est ici mis sur la matité des faits (« de faits révélant... ») plutôt que sur les condamnations pénales elles-mêmes en tant qu'actes juridictionnels. Les jugements correctionnels de Nice et de Monaco constituent le support probatoire irréfutable établissant la réalité d'un comportement personnel fait de violence grave et d'infractions routières liées à l'alcool. C'est ce comportement, révélé par les faits pénalement qualifiés, que l'Administration apprécie au regard des exigences d'ordre public et de moralité inhérentes à la délivrance et au maintien d'un permis de travail en Principauté. Estimant que l'appréciation portée par le Directeur du Travail sur cette incompatibilité n'est entachée d'aucune erreur, le Tribunal conclut « qu'ainsi le refus est justifié » et que la requête en annulation doit être rejetée. En second lieu, statuant sur la demande d'indemnités, le Tribunal Suprême met en œuvre la règle constitutionnelle de l'accessoriété du contentieux indemnitaire devant lui. Rectifiant implicitement au passage la référence textuelle invoquée dans la contre-requête du Ministre d'État (qui visait l'article 90 B II), le juge se fonde expressément sur « l'article 90 B 1er de la Constitution ». Aux termes de cette disposition fondamentale qui délimite strictement la compétence d'attribution du juge administratif suprême en matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et sur l'octroi des indemnités qui en résultent. Le lien de causalité procédurale est absolu : l'indemnisation ne peut résulter que d'une annulation préalable. En conséquence, le Tribunal énonce, par une formule mécanique et impérative, que « le rejet des conclusions à fin d'annulation entraîne par voie de conséquence celui des conclusions à fin indemnitaire ». Enfin, sur le terrain des frais de l'instance, bien que le requérant succombe intégralement en ses prétentions, le Tribunal Suprême décide de mettre les dépens à la charge du Trésor, tirant ainsi les conséquences de la situation personnelle de M. p. PE., bénéficiaire de l'assistance judiciaire en vertu de la décision du Bureau d'Assistance Judiciaire mentionnée dans les visas de la décision. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 19 décembre 2014 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du trésor. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par le Tribunal Suprême le 19 décembre 2014 s'inscrit dans un courant jurisprudentiel d'une grande stabilité, tant en droit public monégasque qu'en droit administratif comparé, particulièrement français, comme n'a pas manqué de le souligner la défense de l'État au cours de l'instruction. Elle offre une illustration topique de la théorie des mesures de police administrative et de leur autonomie conceptuelle vis-à-vis de la répression pénale. Le cœur de l'argumentation du requérant reposait sur une perception subjective mais fréquente chez les administrés : le sentiment de subir une « double peine », expression issue du langage courant et politique pour désigner le cumul d'une condamnation judiciaire et d'une mesure administrative défavorable (telle qu'un éloignement du territoire ou, comme en l'espèce, le retrait du droit de travailler). En droit positif, cet argument renvoie au principe général du droit pénal *non bis in idem*, selon lequel nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement deux fois à raison des mêmes faits. Toutefois, pour que ce principe trouve à s'appliquer et fasse obstacle à l'édiction d'une seconde mesure, encore faut-il être en présence de deux actes présentant tous deux la nature juridique d'une sanction (pénale, administrative ou disciplinaire). Or, l'apport majeur — ou plus exactement la confirmation de principe — de la décision commentée réside dans le refus catégorique d'assimiler le refus de renouvellement d'un permis de travail à une sanction. En qualifiant l'acte du Directeur du Travail de « mesure de police », le Tribunal Suprême mobilise un critère téléologique classique : la distinction entre la sanction et la mesure de police repose sur la finalité poursuivie par l'auteur de l'acte. Tandis que la sanction (qu'elle soit prononcée par le juge correctionnel ou par une autorité administrative investie d'un pouvoir répressif ou disciplinaire) a pour but de punir un comportement fautif passé dans une logique de rétribution et de dissuasion, la mesure de police administrative a une finalité exclusivement préventive et protectrice de l'ordre public. Appliquée à la police spéciale de l'emploi des étrangers en Principauté, régie par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 visée par la décision, cette grille de lecture prend un relief particulier. La Principauté de Monaco, dont le territoire est exigu et le bassin d'emploi particulièrement attractif pour les travailleurs frontaliers (à l'instar du requérant, domicilié à Cap-d'Ail), exerce un contrôle souverain et rigoureux sur l'accès à son marché du travail. Le permis de travail n'est pas un simple enregistrement déclaratif ; il s'agit d'une autorisation administrative précaire et révocable, dont l'octroi et le renouvellement sont subordonnés au respect permanent d'exigences liées non seulement à la situation de l'emploi (priorité nationale et résidentielle), mais également à l'ordre public et à la moralité du travailleur. Lorsque le Directeur du Travail refuse de renouveler ce titre à la suite de condamnations pénales, il ne cherche pas à châtier une seconde fois le salarié pour les violences commises à Nice ou l'état alcoolique constaté à Monaco. Il exerce une compétence de régulation préventive : il apprécie si, pour l'avenir, le maintien de cet individu au sein de la communauté de travail monégasque est compatible avec la tranquillité, la sécurité et l'ordre publics de la Principauté. C'est très exactement ce qu'exprime la formule limpide du Tribunal Suprême selon laquelle l'autorité administrative se borne « à tirer les conséquences de faits révélant de la part du requérant un comportement incompatible avec la poursuite d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque ». Cette convergence entre la jurisprudence du Tribunal Suprême et celle du juge administratif français — expressément invoquée dans la contre-requête du Ministre d'État et soutenue à la barre par un avocat aux Conseils français, tandis que la juridiction elle-
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12382 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12382 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/06-16-12382)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La régulation de l'accès à l'emploi salarié sur le territoire de la Principauté de Monaco repose sur un mécanisme d'autorisation administrative préalable étroitement articulé avec les impératifs de police administrative et de préservation de l'ordre public. C'est au cœur de cette dialectique entre liberté du travail et contrôle étatique de la moralité des travailleurs que s'inscrit la décision rendue le 16 juin 2014 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. En l'espèce, Madame A. M. (également désignée dans le corps de la décision sous l'identité de Madame a. MI.), ressortissante de nationalité française née le 21 mai 1989 à Villeneuve-Saint-Georges et demeurant à Menton en France, exerçait une activité professionnelle salariée sur le territoire monégasque depuis plusieurs années. À ce titre, elle avait régulièrement sollicité et obtenu des autorisations administratives de travail. Il ressort précisément des éléments du dossier exposés par le Ministre d'État qu'elle avait bénéficié, le 6 juillet 2009 puis le 19 septembre 2011, de permis de travail délivrés par les autorités compétentes afin d'exercer successivement les fonctions de serveuse, puis de commis de bar débutant au sein d'établissements de la Principauté. Toutefois, le parcours professionnel de l'intéressée a été émaillé d'un incident pénal. Au cours de l'année 2011 — et selon les affirmations de la requérante, au plus tard au mois de juin 2011 —, Madame A. M. s'est rendue coupable de faits qualifiés d'abus de confiance, commis au préjudice de l'établissement monégasque qui l'employait alors. Ces agissements délictueux ont donné lieu à des poursuites pénales devant les juridictions répressives de la Principauté. Par un jugement rendu le 5 juin 2012, le Tribunal correctionnel de Monaco a déclaré l'intéressée coupable de ces faits et l'a condamnée à une peine d'emprisonnement assortie du sursis. Selon les écritures de la requérante, celle-ci a par la suite procédé à l'indemnisation de la partie civile et a continué à travailler au sein de divers établissements prestigieux de la Principauté, bénéficiant de nouvelles embauches autorisées sans que son comportement ne suscite d'autres difficultés que cet événement qu'elle qualifiait d'incident isolé. Fort d'une nouvelle proposition d'embauche émanant de l'Hôtel de Paris — établissement pour lequel elle avait déjà travaillé antérieurement —, son employeur potentiel ou elle-même a présenté, le 1er mars 2013, une nouvelle demande tendant à l'obtention d'une autorisation d'embauchage et d'un permis de travail. Or, à l'occasion de l'instruction de cette demande, la Direction du Travail a consulté, conformément aux textes réglementaires en vigueur, la Direction de la Sûreté Publique. Sur le fondement des renseignements défavorables recueillis et des faits ayant conduit à sa condamnation correctionnelle du 5 juin 2012, le Directeur du Travail a pris, le 10 mai 2013, une décision défavorable. Aux termes de la requête, cet acte notifiait à Madame A. M. une interdiction d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté ; selon l'analyse retenue par le Tribunal Suprême, cette décision notifiait à l'intéressée que la demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail adressée par son employeur ne pouvait recevoir une suite favorable. Contestant le bien-fondé de cette mesure administrative qui compromettait son avenir professionnel à Monaco, Madame A. M. a formé un recours administratif préalable auprès de l'autorité supérieure. Par une décision en date du 20 septembre 2013, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a rejeté son recours hiérarchique, confirmant le refus opposé en se fondant sur l'absence de garanties de moralité suffisantes présentées par la requérante. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à la saisine de la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque, Madame A. M. a sollicité et obtenu le bénéfice de l'assistance judiciaire par une décision du Bureau d'assistance judiciaire en date du 17 octobre 2013 (enregistrée sous la référence TEM 206 BAJ 13). Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 18 novembre 2013 sous le numéro de rôle TS 2014-01, Madame A. M., ayant élu domicile en l'étude de Maître Jean-Pierre Licari, Avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et plaidant par Maître Sarah Filippi, Avocat près cette même Cour, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation dirigé tant contre la décision initiale du Directeur du Travail du 10 mai 2013 que contre la décision du Ministre d'État du 20 septembre 2013 rejetant son recours hiérarchique. Elle sollicitait en outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange contradictoire approfondi, rythmé par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État (représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France) enregistrée le 17 janvier 2014, suivi d'une réplique de la requérante le 17 février 2014, et enfin d'une duplique de l'État enregistrée le 17 mars 2014. Entre-temps, par une ordonnance du 25 novembre 2013, le Président du Tribunal Suprême avait désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, membre suppléant, en qualité de rapporteur, avant de fixer l'audience au 4 juin 2014 par une ordonnance du 24 avril 2014. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour d'un moyen de légalité externe et de trois moyens principaux de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Madame A. M. soulevait l'incompétence de l'auteur de l'acte initial. Selon elle, le Directeur du Travail ne tenait pas de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une Direction du Travail le pouvoir de prononcer une interdiction définitive d'exercer une activité salariée en Principauté, à défaut d'une délégation de pouvoir expresse émanant du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé sous l'autorité duquel il est placé. Dans sa réplique, elle précisait que la mesure attaquée ne s'analysait pas en un simple rejet ponctuel d'une demande d'embauche, mais en une véritable interdiction générale et définitive de travailler. Elle soutenait que la compétence pour autoriser n'emporte pas nécessairement, par parallélisme, le pouvoir de refuser ou de retirer, prenant pour exemple la pratique du Directeur de la Sûreté Publique qui, pour retirer une carte de séjour qu'il a pourtant le pouvoir de délivrer, se réfère à une note administrative du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur. Sur le terrain de la légalité interne, la requérante invoquait en premier lieu la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 3.319 du 20 juin 2011 portant amnistie, combinée aux dispositions des articles 626 et 652 du Code de procédure pénale monégasque (et se référant à titre d'illustration à l'article 133-11 du Code pénal français qui interdit de rappeler l'existence d'une condamnation amnistiée). Elle faisait valoir que les faits d'abus de confiance ayant été commis courant 2011 et au plus tard en juin 2011, ils entraient de plein droit dans le champ d'application temporel et matériel de l'ordonnance d'amnistie, laquelle s'appliquerait même aux condamnations prononcées postérieurement à sa promulgation dès lors que le Tribunal correctionnel avait choisi de prononcer une peine amnistiable. Son casier judiciaire ayant été effacé conformément à l'article 652 du Code de procédure pénale et étant redevenu vierge tant à Monaco qu'à l'étranger, elle soutenait que le Directeur de la Sûreté Publique ne pouvait légalement divulguer cette condamnation effacée et que le Directeur du Travail ne pouvait fonder sa décision de refus sur une telle condamnation amnistiée. En deuxième lieu, Madame A. M. arguait de l'illégalité des décisions attaquées en ce qu'elles reposaient sur des renseignements de police obtenus en violation de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 réglementant le traitement des informations nominatives. Elle soutenait initialement que ces informations provenaient d'un fichier informatique de la Sûreté Publique dénommé « surveillance du territoire – gestion des demandes de permis de travail en Principauté » (dit fichier des permis de travail), lequel avait fait l'objet d'un avis défavorable de la Commission de Contrôle des Informations Nominatives (CCIN) le 14 mai 2012, sans que le Ministre d'État n'ait pris d'arrêté motivé pour passer outre cet avis et autoriser sa mise en œuvre. Invoquant la jurisprudence du Tribunal Suprême du 18 février 2008, elle affirmait que l'absence d'autorisation du traitement automatisé entachait d'illégalité le refus d'autorisation de travail, même si les renseignements avaient été transmis par simple note administrative. En outre, sur le fondement de l'article 10-1 de la loi n° 1.165 imposant la mise à jour des données (fussent-elles mécanographiques), elle soutenait que les services de police avaient l'obligation de supprimer toute mention relative à des faits amnistiés. En troisième et dernier lieu, la requérante soutenait que les décisions étaient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675. Elle avançait que le législateur n'avait pas inclus les métiers de l'hôtellerie parmi les professions soumises au critère subjectif de « bonne moralité ». Elle soulignait par ailleurs l'incohérence de l'administration qui, postérieurement aux faits reprochés, lui avait délivré plusieurs autorisations de travail pour des établissements prestigieux avant d'estimer arbitrairement, deux ans plus tard, qu'elle représentait une menace pour l'ordre public. Elle invitait le juge à relativiser la notion de trouble à l'ordre public au regard de l'ancienneté des faits, de la clémence de la sanction pénale (un simple sursis), de la virginité actuelle de son casier judiciaire, et enfin de la contrariété de cette mesure avec la politique officielle de réinsertion et de médiation affirmée par le Conseiller en charge des recours et de la médiation. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de ces prétentions et à la condamnation de la requérante aux dépens. Sur la compétence, le représentant de l'État opposait que l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée, en confiant à la Direction du Travail la mission de délivrer les permis de travail et autorisations d'embauchage après vérification de l'absence de risque d'atteinte à l'ordre public, lui conférait nécessairement la compétence corrélative pour rejeter les demandes qui ne satisfont pas à cette condition légale. Il écartait par ailleurs comme inexacte et inopérante l'analogie opérée par la requérante avec la procédure de retrait des cartes de séjour. Sur le moyen tiré de l'amnistie, le Ministre d'État répliquait d'abord que la condamnation pénale ayant été prononcée le 5 juin 2012, soit postérieurement à l'entrée en vigueur de l'Ordonnance d'amnistie le 1er juillet 2011, le Tribunal correctionnel avait implicitement mais nécessairement jugé que l'intéressée ne remplissait pas les conditions légales pour en bénéficier, ajoutant en duplique que la requérante ne produisait pas le jugement correctionnel et n'établissait pas que l'intégralité des faits s'était déroulée avant le 1er juillet 2011. Surtout, à titre fondamental, l'État rappelait le principe classique selon lequel l'amnistie, si elle efface les condamnations pénales, laisse subsister la matérialité des faits : dès lors, l'autorité administrative conserve le pouvoir de prendre une mesure de police administrative fondée non sur la condamnation pénale elle-même, mais sur la réalité matérielle des agissements commis. S'agissant de la protection des données personnelles (loi n° 1.165), le Ministre d'État distinguait l'espèce du précédent jurisprudentiel de 2008 en soulignant qu'aucune fiche informatique n'était produite au dossier qui laisserait présumer la consultation d'un fichier automatisé irrégulièrement créé contre l'avis de la CCIN. L'examen de la situation de Madame A. M. résultait uniquement de sa demande spontanée de permis de travail du 1er mars 2013, instruite dans le cadre normal de l'article 2 de l'Ordonnance n° 16.675. Quant au grief de défaut de mise à jour des fichiers, il était jugé non établi et inopérant, puisque la transmission portait sur des faits matériels exacts que le Directeur de la Sûreté Publique était légalement habilité à communiquer à la Direction du Travail. Enfin, sur le bien-fondé du refus et l'absence d'erreur manifeste d'appréciation, l'État soutenait que des faits d'abus de confiance commis au préjudice d'un employeur sont par nature incompatibles avec les garanties de moralité requises pour travailler dans le secteur hôtelier à Monaco. Il faisait valoir que la délivrance antérieure d'autorisations de travail postérieurement aux faits ne créait aucun droit acquis et ne liait pas l'appréciation de l'administration quant à l'existence d'une menace pour l'ordre public, et que l'invocation de la « politique en vigueur » du Conseiller en charge des recours était dépourvue de toute portée juridique face à une décision légalement fondée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, soulevait un ensemble de questions juridiques complémentaires touchant au régime juridique de la police administrative spéciale de l'emploi des travailleurs étrangers ou non-monégasques en Principauté : 1. **Sur la compétence administrative :** L'habilitation conférée à la Direction du Travail par l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée pour délivrer les permis de travail et les autorisations d'embauchage inclut-elle, même sans délégation expresse du Conseiller de Gouvernement de tutelle, la compétence du Directeur du Travail pour opposer une décision de refus à une telle demande ? 2. **Sur le contrôle du motif d'ordre public et la portée des faits pénalement réprimés :** L'autorité administrative peut-elle légalement, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation ni méconnaître les règles relatives à l'amnistie et à l'effacement du casier judiciaire, se fonder sur la matérialité de faits d'abus de confiance commis antérieurement par le salarié au préjudice d'un employeur monégasque pour refuser un permis de travail dans le secteur hôtelier au motif d'un risque d'atteinte à l'ordre public, nonobstant la délivrance d'autorisations intermédiaires et la clémence de la sanction pénale ? 3. **Sur l'opposabilité de la législation relative aux informations nominatives :** Un requérant peut-il utilement invoquer la violation des dispositions de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 relative à la protection des informations nominatives à l'encontre d'une décision administrative prise après enquête de police, lorsque l'existence d'un traitement automatisé de données le concernant n'est pas matériellement établie au dossier ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Par une motivation d'une grande concision, caractéristique du style rédhibitoire et synthétique des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone, le Tribunal Suprême écarte successivement l'ensemble des moyens soulevés par la requérante en procédant à une qualification rigoureuse des actes et des faits de l'espèce. **1. La consécration de la compétence du Directeur du Travail et la requalification implicite de l'acte attaqué** Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême répond au moyen d'incompétence en s'appuyant directement sur la lettre et l'économie de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée (notamment par l'Ordonnance n° 3.870 du 12 juillet 2012, visée par la décision). Le juge relève que ce texte, qui a institué une Direction du Travail placée sous l'autorité du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé, « *a, en son article 2, confié à cette direction la délivrance et le refus de permis de travail et d'autorisation d'embauchage* ». Ce faisant, le Tribunal Suprême procède à une double opération juridique essentielle. D'une part, il affirme que le pouvoir d'instruction et de délivrance attribué par le texte réglementaire à cette direction administrative englobe intrinsèquement la compétence décisionnelle pour refuser les titres sollicités. D'autre part, et de manière tout aussi déterminante au regard de l'argumentation de la requérante, la Haute Juridiction restitue à la décision du 10 mai 2013 sa véritable nature juridique : alors que Madame A. M. qualifiait cet acte d'« *interdiction définitive de travailler en Principauté* » excédant les attributions d'un chef de service, le Tribunal Suprême constate que, par cette décision, le Directeur du Travail a simplement « *notifié à Mme A. M. que la demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail adressée par son employeur ne pouvait recevoir une suite favorable* ». Dès lors qu'il s'agissait bien d'un refus ponctuel opposé à une demande précise d'embauchage et de permis de travail, l'acte relevait pleinement de la compétence propre du Directeur du Travail. **2. L'application générale du contrôle d'ordre public et la prise en compte des faits matériels sous le prisme de l'erreur manifeste d'appréciation** Dans son deuxième considérant, le juge aborde le cœur de la légalité interne de la mesure : le contrôle des motifs de fond au regard de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 modifiée. En premier lieu, le Tribunal Suprême neutralise l'argument de la requérante selon lequel le secteur de l'hôtellerie échapperait à l'exigence de moralité ou d'absence de trouble à l'ordre public. Interprétant l'article 2 précité selon l'adage classique *ubi lex non distinguit*, le Tribunal énonce qu'il appartient à la Direction du Travail, préalablement à toute délivrance de permis de travail et d'autorisation d'embauchage, de s'assurer auprès de la Direction de la Sûreté Publique que le demandeur d'emploi n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public, « *sans distinguer entre les professions pour lesquels la délivrance de ces documents est sollicitée* ». La condition tenant à la préservation de l'ordre public revêt ainsi une portée générale et absolue, applicable à tout emploi salarié en Principauté. En second lieu, le Tribunal Suprême valide le motif de fait retenu par l'administration en opérant une distinction fondamentale, bien qu'implicite dans sa formulation concise, entre la condamnation pénale et les
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 16 janvier 2014, n° 11751 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 16 janvier 2014, n° 11751 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/01-16-11751)) ## Faits et procédure Par testament du 27 décembre 2009, M. A PO, de nationalité suisse et fondateur d'un groupe industriel spécialisé dans les produits de boulangerie, a institué pour lui succéder son épouse et sa fille, S PO. Une clause de gestion (clause V) confie la gestion des biens revenant à la fille, jusqu'à ses trente ans, à l'exécuteur testamentaire, M. O WY, avocat à Genève, assisté de certaines personnes désignées. Le testateur s'en remet, « dans la mesure du possible », au droit suisse. Le défunt, domicilié à Monaco, est décédé en Suisse le 29 octobre 2011. Le testament a été déposé le 5 janvier 2012 au rang des minutes d'un notaire monégasque. Par exploit du 29 octobre 2012, S PO a assigné l'exécuteur testamentaire devant le Tribunal de première instance de Monaco. Elle sollicitait, à titre principal, la constatation de la violation de sa réserve et la nullité de la clause V, et, à titre subsidiaire, la nullité de cette clause en tant qu'elle porte sur une part de 37,5 % de la succession. Elle demandait également l'application du droit suisse à la dévolution de la succession immobilière, sans que le dispositif ne précise davantage ce point. Le défendeur a soulevé une exception d'incompétence, en invoquant l'article 3, 3°, du Code de procédure civile, l'élection du droit suisse et l'article 87 de la loi fédérale suisse de droit international privé. La demanderesse a conclu au rejet de l'exception, en se fondant sur les articles 83 du Code civil et 3, 2° et 3°, du Code de procédure civile. ## Question de droit La question posée était double. Il s'agissait, d'une part, de déterminer si la juridiction monégasque était compétente pour connaître d'une action d'une héritière contre l'exécuteur testamentaire d'une succession ouverte à Monaco, le défunt étant de nationalité suisse et l'exécuteur domicilié en Suisse. Il s'agissait, d'autre part, de savoir si le choix du droit suisse par le testateur, combiné aux règles suisses de compétence, faisait obstacle à cette compétence. Le tribunal a reformulé le problème en termes de méthode : la juridiction monégasque doit apprécier sa compétence au regard du seul droit monégasque, sans recourir au renvoi ni tenir compte des règles étrangères de compétence. ## Solution et dispositif Le tribunal retient sa compétence sur le fondement de l'article 3, 2°, du Code de procédure civile. Il juge que les obligations de l'exécuteur testamentaire, dont la mission « prend effet au décès du défunt », sont nées à Monaco, lieu d'ouverture de la succession. Il écarte en conséquence la nécessité d'examiner l'hypothèse du 3°. Sur le terrain du droit suisse, le tribunal rejette l'argument tiré de l'article 87, alinéa 2, de la loi fédérale suisse, au motif que le caractère national des règles monégasques de compétence exclut tout renvoi en matière juridictionnelle. Il rejette également l'argument tiré de la reconnaissance future des décisions en Suisse, en relevant que l'article 96, alinéa 1, de la loi suisse reconnaît les décisions rendues dans l'État du dernier domicile du défunt. Le dispositif est ainsi rédigé : > « Se déclare compétent pour connaître du présent litige en application de l'article 3 alinéa 2 du Code de procédure civile et déboute en conséquence O WY de son exception d'incompétence ; > Renvoie l'affaire et les parties à l'audience du MERCREDI 12 FÉVRIER 2014 à 9 heures date à laquelle O WY devra avoir conclu sur le fond ; > Réserve les dépens en fin de cause. » ## Portée et enseignement pratique **1. L'indépendance des règles nationales de compétence.** Le tribunal fonde son raisonnement sur le principe selon lequel chaque État établit librement ses règles de compétence internationale. Il en déduit que le juge monégasque n'applique que le droit monégasque, à l'exclusion de toute règle étrangère de compétence. Ce raisonnement exclut à la fois le renvoi et la prise en compte de la reconnaissance future de la décision. La solution est cohérente
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14326 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14326 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14326)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et de la police administrative, à la suite d'une lourde condamnation pénale prononcée par les juridictions monégasques. Monsieur s. TR., ressortissant britannique né le 18 septembre 1960 à Chesterfield et demeurant en Grande-Bretagne, a fait l'objet de poursuites pénales devant les juridictions de la Principauté. Par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 31 mars 2003, devenu définitif, il a été condamné à une peine de cinq années d'emprisonnement ainsi qu'à une amende de 18 000 euros, en répression de 147 délits d'abus de confiance et de détournements de fonds. Tirant les conséquences de ces agissements sur le plan de l'ordre public, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris à l'encontre de M. s. TR., le 9 octobre 2003, une décision administrative enregistrée sous le numéro 03-81. Cet acte individuel de police administrative, pris sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, prononçait le refoulement de l'intéressé du territoire monégasque. La mesure était fondée sur le motif « que la présence de cet étranger sur le territoire monégasque est de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Toutefois, cette décision de refoulement a connu une trajectoire d'exécution singulière en raison de la situation carcérale de M. s. TR. Ce dernier a en effet purgé sa peine d'emprisonnement dans un premier temps à Monaco, puis en France. Durant toute cette période et les années qui suivirent, la décision du 9 octobre 2003 ne lui a pas été notifiée. Le requérant soutiendra d'ailleurs au cours de l'instance être revenu à plusieurs reprises sur le territoire monégasque durant cet intervalle, notamment pour répondre à des convocations devant le Tribunal du Travail dans le cadre d'un litige l'opposant à son ancien employeur, sans que la mesure ne lui soit opposée. Ce n'est que le 2 juillet 2014, soit plus de dix ans après l'édiction de l'acte administratif, que M. s. TR., alors présent sur le territoire de la Principauté, a été interpellé par les autorités de police et conduit dans les locaux de la Sûreté Publique. À cette occasion, la mesure de refoulement du 9 octobre 2003 lui a été formellement notifiée. Dans le procès-verbal dressé lors de cette interpellation, M. s. TR. a reconnu avoir pris connaissance du fait que, faute de se conformer à cette mesure administrative, il se trouverait en situation d'infraction au regard des dispositions de l'article 23 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Souhaitant contester cette interdiction du territoire qui lui était désormais formellement opposée, M. s. TR. a, par un courrier du 1er septembre 2014, saisi le Ministre d'État d'un recours administratif préalable (qualifié dans la décision tantôt de demande de réexamen ou d'annulation, tantôt de recours gracieux). Le Ministre d'État a rejeté cette demande (le 23 octobre 2014 ou le 29 octobre 2014, les deux dates étant mentionnées dans les écritures rapportées par la décision). Le refus opposé à cette demande de réexamen était motivé par le fait que « la gravité des faits ayant motivé cette mesure (la mesure de refoulement) ne permet pas de réserver une suite favorable à votre requête et conduit à considérer que la présence en Principauté de Monaco de M. TR. est encore à ce jour de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus de l'administration de revenir sur sa mesure de police, M. s. TR. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 23 décembre 2014 sous le numéro TS 2015-04. Il est fondamental de relever d'emblée, tant ce point sera déterminant pour l'issue du litige, que la requête en annulation présentée par M. s. TR. visait exclusivement la décision initiale n° 03-81 du Ministre d'État en date du 9 octobre 2003, notifiée le 2 juillet 2014, et non la décision d'octobre 2014 rejetant son recours gracieux. Outre l'annulation de la mesure de refoulement, le requérant demandait au Tribunal Suprême de prononcer la réhabilitation de ses droits sur le fondement de l'article 637 du Code de procédure pénale. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. s. TR. formulait trois griefs principaux : En premier lieu, il soulevait le défaut ou l'insuffisance de motivation de la mesure de refoulement. Tout en reconnaissant que l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 confère au Ministre d'État le pouvoir d'enjoindre à tout étranger de quitter le territoire par mesure de police, il soutenait que l'administration était tenue de motiver sa décision. Il fondait cette obligation sur l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), ainsi que sur la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et ses Protocoles n° 1, 4, 6, 13 et particulièrement le Protocole n° 7 relatif aux garanties procédurales en cas d'expulsion d'étrangers. Dans son mémoire en réplique du 24 mars 2015, il ajoutait que l'obligation de motivation avait une origine jurisprudentielle avant même d'être consacrée par la loi. Selon lui, la formule stéréotypée retenue en 2003 (et reprise en 2014) était trop vague et imprécise pour satisfaire à ces exigences. En deuxième lieu, le requérant arguait de l'irrégularité de la notification en raison de son caractère excessivement tardif. Intervenue plus de dix ans après l'édiction de l'acte, cette notification tardive aurait violé l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine de 1964 ainsi que l'article 6 § 1 (droit à être entendu dans un délai raisonnable) et l'article 6 § 3, a) (droit d'être informé dans le plus court délai de la cause de l'accusation) de la CEDH, l'empêchant de saisir le juge en temps utile malgré ses venues antérieures à Monaco devant le Tribunal du Travail. En troisième lieu, M. s. TR. dénonçait l'absence de mention des voies et délais de recours dans l'acte de notification. Invoquant l'article 13 de la CEDH (droit à un recours effectif) et l'article 6 § 3 (droits de la défense), il soutenait qu'une telle omission devait être assimilée à une absence de notification et entachait la légalité même de la mesure de refoulement, d'autant que la notification avait eu lieu après l'entrée en vigueur de la CEDH à Monaco. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant invoquait la violation de l'article 22 de la Constitution monégasque et de l'article 8 de la CEDH garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale. Il faisait valoir que depuis sa condamnation du 31 mars 2003, il avait intégralement exécuté sa peine, n'avait fait l'objet d'aucune nouvelle condamnation pénale pendant plus de dix ans, et avait maintenu des liens étroits avec Monaco sans jamais troubler l'ordre public. En réplique, il reprochait au Ministre d'État de ne pas avoir procédé à une appréciation *in concreto* de sa situation nouvelle lors du rejet de son recours gracieux en octobre 2014, rendant la mesure disproportionnée. Il revendiquait également le bénéfice d'un « droit à l'oubli » comme composante et garant d'un droit effectif à la vie privée. Enfin, estimant les conséquences du refoulement disproportionnées, il sollicitait sa réhabilitation judiciaire en vertu de l'article 637 du Code de procédure pénale. En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 23 février 2015 et sa duplique du 24 avril 2015, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en opposant une argumentation juridique rigoureuse, ancrée dans les principes classiques du contentieux administratif. Le point d'ancrage de la défense de l'État consistait à rappeler le principe cardinal selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, et à souligner que le recours de M. s. TR. n'était dirigé que contre la décision du 9 octobre 2003, rendant inopérants les griefs adressés au rejet du recours gracieux d'octobre 2014. Sur la légalité externe, le Ministre d'État faisait valoir qu'en 2003, antérieurement à la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, aucun texte n'imposait la motivation des mesures de police. Il réfutait l'existence d'une obligation jurisprudentielle antérieure en précisant la portée de la jurisprudence « BA. » du Tribunal Suprême, laquelle jugeait au contraire qu'en l'absence de texte, le refoulement n'avait pas à être motivé, le juge contrôlant seulement les motifs communiqués par le Ministre en cours d'instance. Quant aux normes internationales, l'État opposait la réserve expresse figurant à l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.330 du 12 février 1998 ayant rendu exécutoire le PIDCP (confirmée par un arrêt du Tribunal Suprême du 5 décembre 2006, *Sieur R.W.*), l'absence de rapport entre les articles 5 et 13 de la CEDH et la motivation, ainsi que l'inapplicabilité du Protocole n° 7 de la CEDH (le requérant n'étant pas résident à Monaco, faisant l'objet d'un refoulement et non d'une expulsion, et l'ordre public constituant une exception prévue à l'article 1er dudit Protocole). Concernant la notification tardive et l'absence d'indication des voies et délais de recours, le Ministre d'État rappelait que les conditions de notification d'une décision individuelle sont sans incidence sur sa légalité, n'affectant que son opposabilité et le déclenchement du délai de recours contentieux. Au surplus, l'article 6 § 1 de la CEDH est inapplicable aux mesures de police administrative et le requérant a pu exercer son recours devant le Tribunal Suprême, démontrant l'effectivité de son droit au recours. Sur la légalité interne, l'État soutenait qu'à la date du 9 octobre 2003, la mesure était pleinement justifiée et proportionnée au regard des 147 délits d'abus de confiance et de détournements de fonds sanctionnés par cinq ans de prison. Il ajoutait que le droit à la vie privée n'était pas illégalement atteint, le requérant résidant en Grande-Bretagne, et que le « droit à l'oubli » invoqué était dépourvu de tout fondement juridique. Enfin, le Ministre d'État soulevait l'incompétence du Tribunal Suprême, dont les attributions sont strictement définies par l'article 90 de la Constitution, pour connaître d'une demande de réhabilitation régie par les articles 637 et suivants du Code de procédure pénale. Après le dépôt du procès-verbal de clôture le 15 mai 2015 et le remplacement du rapporteur initial (M. Frédéric Rouvillois, désigné par ordonnance du 5 janvier 2015) par M. José Savoye (désigné par ordonnance du 20 août 2015), l'affaire a été appelée à l'audience du 20 novembre 2015 et la décision a été lue le 3 décembre 2015. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière en matière administrative, devait répondre à une série de questions juridiques étroitement imbriquées, dominées par la problématique de l'application de la règle de droit dans le temps dans le cadre du recours pour excès de pouvoir : 1. **La détermination du cadre temporel et de l'objet du contrôle de légalité :** Lorsqu'un administré forme un recours en annulation exclusivement dirigé contre une mesure de police administrative individuelle (un refoulement) édictée plus de dix ans auparavant mais récemment notifiée, sans attaquer la décision récente rejetant sa demande de réexamen (recours gracieux), à quelle date le juge de l'excès de pouvoir doit-il se placer pour apprécier la légalité de l'acte attaqué ? 2. **L'incidence de ce cadre temporel sur la légalité externe et l'invocabilité du droit conventionnel :** À la date du 9 octobre 2003, l'administration monégasque était-elle soumise à une obligation de motiver ses décisions de refoulement, et le requérant peut-il utilement invoquer à l'encontre d'un tel acte les stipulations du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (assorti d'une déclaration/réserve dans son ordonnance de réception) ainsi que celles de la Convention européenne des droits de l'homme à laquelle la Principauté n'avait pas encore adhéré ? Par ailleurs, le retard de plus de dix ans dans la notification de l'acte et l'omission des voies et délais de recours lors de cette notification sont-ils de nature à entacher d'illégalité la décision administrative elle-même ? 3. **L'étendue du contrôle de la légalité interne :** En l'absence d'obligation légale de motivation formelle en 2003, comment s'exerce le contrôle du Tribunal Suprême sur les motifs de fond d'une mesure de refoulement prise à la suite d'une lourde condamnation pénale ? 4. **La répartition des compétences juridictionnelles :** Le Tribunal Suprême est-il compétent pour statuer sur une demande de réhabilitation présentée sur le fondement de l'article 637 du Code de procédure pénale ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La décision rendue le 3 décembre 2015 par le Tribunal Suprême se caractérise par une motivation d'une grande concision et d'une rigueur toute syllogistique, qui épouse pleinement les principes fondamentaux du contentieux administratif tels qu'invoqués en défense par le Ministre d'État. Le raisonnement de la Haute Juridiction se déploie en deux temps, distinguant les conclusions aux fins d'annulation et les conclusions aux fins de réhabilitation. #### 1. Sur les conclusions aux fins d'annulation : le verrouillage temporel du litige et ses conséquences La clé de voûte de la décision réside dans son deuxième considérant : « Considérant que la légalité d'une décision administrative s'apprécie à la date de son édiction ; que la requête est exclusivement dirigée contre la décision du 9 octobre 2003, et non contre le refus opposé le 29 octobre 2014 à la demande de réexamen de celle-ci ». Par cette double affirmation, le Tribunal Suprême verrouille le cadre du litige. D'une part, il rappelle le principe général selon lequel le recours pour excès de pouvoir est un procès fait à un acte à l'instant précis où son auteur l'a signé. Les circonstances de droit et de fait postérieures sont sans influence sur sa validité originelle. D'autre part, le juge relève souverainement, au vu des conclusions dont il est saisi (principe dispositif et règle de l'interdiction de statuer *ultra petita*), que M. s. TR. n'a demandé l'annulation que de la décision n° 03-81 du 9 octobre 2003. Le requérant a omis de diriger ses conclusions contre la décision du 29 octobre 2014 rejetant sa demande de réexamen. Dès lors, toute l'argumentation du requérant fondée sur l'évolution de sa situation personnelle entre 2003 et 2014 (bonne conduite, exécution de la peine, absence de récidive, « droit à l'oubli ») et sur l'évolution de l'ordonnancement juridique monégasque après 2003 se trouve radicalement neutralisée. Toute l'analyse du Tribunal va donc se cristalliser à la date du 9 octobre 2003. De cette prémisse temporelle, le Tribunal Suprême tire quatre conséquences successives pour écarter l'ensemble des moyens d'annulation : **Premièrement, sur la motivation et le contrôle des motifs au 9 octobre 2003 :** Le Tribunal juge « qu'au 9 octobre 2003 il n'existait aucune obligation légale de motiver les mesures de police administrative à caractère individuel ». Le grief de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation de l'acte de 2003 tombe de lui-même : en l'absence d'obligation légale à cette date (la loi sur la motivation des actes administratifs n'intervenant qu'en 2006, comme l'avait rappelé l'État), l'acte n'avait pas à comporter l'énoncé formel de ses motifs. Toutefois, fidèle à sa jurisprudence protectrice de l'État de droit (notamment la jurisprudence « BA. » discutée par les parties), le Tribunal Suprême précise immédiatement que l'absence d'obligation de motivation formelle ne signifie pas absence de motifs légaux : « toutefois il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et le bien-fondé des motifs donnés par le Ministre d'État comme étant ceux de sa décision ». **Deuxièmement, sur la légalité interne (exactitude matérielle et erreur manifeste d'appréciation) :** Mettant en œuvre ce contrôle sur les motifs révélés par le Ministre d'État, le juge vérifie la légalité interne de la mesure à la date du 9 octobre 2003. Il relève qu'en estimant que la présence de M. s. TR. sur le territoire monégasque était de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée « en raison des faits pour lesquels il a été condamné à cinq ans d'emprisonnement par arrêt de la Cour d'appel de Monaco du 31 mars 2003 devenu définitif », le Ministre d'État « n'a entaché sa décision ni d'inexactitude matérielle ni d'une erreur manifeste d'appréciation ». Le contrôle exercé par le juge sur la qualification juridique des faits en matière de police des étrangers est un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. À l'évidence, six mois après une condamnation définitive à cinq ans de prison ferme, estimer que l'intéressé représente une menace pour la sécurité publique ou privée ne procède d'aucune erreur manifeste. **Troisièmement, sur les vices affectant la notification de l'acte :** Répondant aux moyens tirés de ce que la décision a été notifiée le 2 juillet 2014 (soit plus de dix ans après son édiction) et sans mention des voies et délais de recours, le Tribunal Suprême applique la distinction classique entre la validité de l'acte et son opposabilité : « Considérant que la tardiveté de la notification de celle-ci, comme l'absence d'indication des voies et délais de recours, sont sans incidence sur la légalité de la mesure de refoulement prise ». La notification est un acte postérieur à l'édiction de la décision ; ses éventuelles irrégularités ou sa tardiveté empêchent seulement le délai de recours contentieux de courir contre l'administré (ce qui a précisément permis à M. s. TR. de saisir le Tribunal Suprême en décembre 2014 d'un acte de 200
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 juin 1979, n° 27515 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 juin 1979, n° 27515 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1979/06-20-27515)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de l'élaboration et de la mise en œuvre du droit de la fonction publique monégasque, plus précisément autour de l'articulation entre les règles statutaires générales et le régime dérogatoire applicable aux emplois dits supérieurs et aux fonctions de collaboration directe avec les membres du Gouvernement. Le point de départ normatif de l'affaire réside dans la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, publiée au *Journal de Monaco* le 18 juillet 1975. Ce texte législatif fondamental pose le cadre général du recrutement et de la carrière des agents publics. Toutefois, son article 4 introduit une distinction cardinale quant aux modalités d'accès à la fonction publique. Aux termes de cette disposition : « l'accès aux emplois visés à l'article 2 ne peut avoir lieu que dans les conditions prévues au présent statut. Toutefois, une Ordonnance Souveraine déterminera les emplois supérieurs pour lesquels les nominations sont laissées à la seule décision de l'autorité compétente ». Le législateur a ainsi institué un principe — le recrutement selon les règles statutaires de droit commun — assorti d'une exception majeure permettant à l'autorité exécutive de pourvoir discrétionnairement à certains postes de haute responsabilité, en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de circonscrire le périmètre exact de ces emplois. C'est sur le fondement de cette habilitation législative qu'a été édictée, trois ans plus tard, l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978, publiée au *Journal de Monaco* du 18 août 1978, ayant pour objet de déterminer les emplois supérieurs visés par l'article 4 de la loi n° 975. La structure de cet acte réglementaire d'application se décompose en deux temps bien distincts, correspondant à deux alinéas. Dans son premier alinéa, l'Ordonnance procède à une énumération des emplois supérieurs auxquels la nomination est délaissée à la seule décision de l'autorité compétente. Dans son deuxième alinéa, le texte étend ce même régime de recrutement discrétionnaire en disposant que « sont également laissées à la seule décision de l'autorité compétente les nominations des collaborateurs personnels et directs du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement ». Considérant que ce dispositif tant législatif que réglementaire portait atteinte aux garanties statutaires et aux principes constitutionnels régissant la fonction publique monégasque, l'Association Syndicale des Fonctionnaires a décidé de contester la validité de ces normes devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée le 24 octobre 1978, l'Association Syndicale des Fonctionnaires a saisi le Tribunal Suprême. Dans l'état initial de son acte introductif d'instance, les conclusions de l'association requérante présentaient un caractère particulièrement large et ambivalent, mêlant contentieux constitutionnel et contentieux administratif. Elle demandait en effet, à titre principal, l'annulation pour cause d'inconstitutionnalité de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 elle-même, ainsi que de l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978 et des textes subséquents. À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où ces textes seraient reconnus conformes à la Constitution, elle sollicitait l'annulation de la seule Ordonnance Souveraine n° 6364 pour violation de l'article 4 de la loi n° 975. Au soutien de ses prétentions initiales, l'Association Syndicale des Fonctionnaires articulait quatre moyens distincts, dont trois d'ordre constitutionnel et un d'ordre légal : 1. La violation de l'article 51 de la Constitution du 17 décembre 1962 (visée dans la décision comme l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962), selon lequel « les obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires, ainsi que leur responsabilité civile et fiscale [ou pénale selon la citation du Tribunal], sont fixés par la loi ». Selon la requérante, les conditions de nomination relevant de ces catégories fondamentales, le législateur ne pouvait déléguer à une Ordonnance Souveraine le pouvoir de déroger à ses propres prescriptions statutaires. 2. La violation du principe d'égalité devant la loi, consacré par la Constitution (visé par erreur matérielle à l'article 7 dans la requête initiale, mais correspondant à l'article 17 de la Constitution aux termes duquel « les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilège »). La requérante soutenait que les textes attaqués instauraient une rupture d'égalité entre citoyens monégasques en dispensant les candidats à certaines fonctions de se soumettre aux règles générales de recrutement définies tant par la loi n° 975 que par la Section II de l'Ordonnance n° 6364. 3. La violation de l'article 25 de la Constitution, qui dispose que « la priorité est assurée aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés dans les conditions prévues par la loi ou les conventions internationales ». En conférant à l'autorité compétente un pouvoir de nomination discrétionnaire affranchi de toute condition, les textes permettaient, selon le syndicat, de méconnaître cette priorité nationale. 4. À titre subsidiaire, la violation directe de l'article 4 de la loi n° 975 par l'Ordonnance Souveraine n° 6364. La requérante faisait valoir que l'obligation légale de « déterminer » les emplois supérieurs imposait au Gouvernement soit d'en dresser une liste exhaustive, soit de formuler des critères précis de définition. Or, en employant la formule vague de « collaborateurs personnels et directs », l'exécutif aurait éludé son obligation de délimiter son propre pouvoir discrétionnaire. Dans sa contre-requête déposée le 26 décembre 1978, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral du recours, en opposant d'abord de solides fins de non-recevoir avant de défendre les textes au fond. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État a soulevé la tardiveté manifeste des conclusions dirigées contre la loi n° 975, celle-ci ayant été publiée le 18 juillet 1975 alors que la requête n'a été introduite que le 24 octobre 1978. En outre, s'agissant du moyen tiré de la violation de l'article 51 de la Constitution, le Ministre d'État a soutenu qu'il était irrecevable : le recours mettant en cause la validité de l'article 4 de la loi, le Tribunal Suprême était appelé à statuer en matière constitutionnelle ; or, dans ce cadre, sa compétence est strictement limitée à la protection des droits et libertés consacrés par le Titre III de la Constitution, auquel n'appartient pas l'article 51. Au fond, le Ministre d'État a réfuté toute incompétence, l'énoncé des emplois supérieurs ne touchant pas aux droits et garanties fondamentaux. Il a écarté le grief d'inégalité au motif que l'article 17 ne s'applique qu'aux personnes placées dans des conditions identiques, ce qui n'est pas le cas de candidats à des types d'emplois différents. Concernant l'article 25, il a argué que la priorité nationale suppose la possession des titres requis, condition inopérante pour des emplois supérieurs pourvus *intuitu personae* sans exigence de titres déterminés, l'article 4 ne préjugeant d'ailleurs nullement de la nationalité des personnes nommées. Enfin, sur la légalité de l'Ordonnance, l'État a soutenu que la référence au caractère personnel et direct des liens unissant les agents au Ministre d'État et aux Conseillers de Gouvernement constituait une détermination suffisante, à l'instar du régime des cabinets ministériels en France. L'échange des écritures s'est poursuivi par un mémoire en réplique de l'Association Syndicale en date du 24 janvier 1979. Prenant acte des objections procédurales du Gouvernement, la requérante a habilement réorienté et reprécisé ses conclusions. Elle a exposé que son recours était « essentiellement dirigé contre l'Ordonnance n° 6364 », l'inconstitutionnalité de la loi n° 975 n'étant invoquée que « d'une façon médiate découlant de la demande d'annulation de l'Ordonnance ». Revendiquant la saisine du Tribunal en matière administrative (sur le fondement de ce qu'elle désigne dans ses écritures comme l'article 90 § A alinéa 2 de la Constitution), elle a soutenu que tous les moyens d'inconstitutionnalité étaient recevables comme constituant une variété du contrôle de légalité d'une ordonnance prise pour l'exécution d'une loi. Elle a par ailleurs développé ses griefs au fond, soulignant notamment que l'absence de publication des vacances d'emploi paralysait l'égalité d'accès et la priorité nationale, et que l'imprécision des termes « collaborateurs personnels et directs » permettait virtuellement d'y inclure un chauffeur personnel, un huissier ou tout personnel de catégorie inférieure. Par un mémoire en duplique du 22 février 1979, le Ministre d'État a maintenu l'ensemble de son argumentation, persistant à soutenir que la requête tendait réellement, bien qu'indirectement, à l'annulation tardive de la loi n° 975 et que le moyen tiré de l'article 51 demeurait soustrait à la compétence du juge constitutionnel comme du juge administratif par voie de conséquence. Par une ordonnance du 26 mars 1979, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de l'affaire devant l'Assemblée Plénière. À l'audience, après le rapport de M. Alfred Potier, les observations orales de Maîtres Sbarrato et G.H. George, et les conclusions du Procureur Général, le Tribunal Suprême, réuni en Assemblée Plénière et statuant en matière administrative, a rendu sa décision le 20 juin 1979. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême soulevait une série de questions juridiques emboîtées, d'une importance capitale tant pour le droit processuel constitutionnel et administratif monégasque que pour le droit matériel de la fonction publique. En premier lieu, sur le plan procédural et de la compétence juridictionnelle, le Tribunal devait déterminer l'étendue exacte de sa saisine face à des conclusions évolutives, puis trancher une question inédite de recevabilité des moyens : **dans le cadre d'un recours en annulation pour excès de pouvoir formé en matière administrative contre une Ordonnance Souveraine prise pour l'exécution d'une loi (article 90 § B - 1° de la Constitution), un requérant est-il recevable à invoquer des moyens tirés de la violation de dispositions constitutionnelles quelconques — notamment celles relatives à la répartition des compétences entre la loi et le règlement (article 51) —, ou son argumentation constitutionnelle est-elle restreinte, comme en matière de contrôle direct de constitutionnalité des lois (article 90 § A), à la seule violation des droits et libertés fondamentaux consacrés par la Constitution ?** En deuxième lieu, sur le fond de la constitutionnalité, se posait une triple interrogation : - L'article 51 de la Constitution, qui réserve à la loi la fixation des obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires, fait-il obstacle à ce que le législateur (à l'article 4 de la loi n° 975) déroge au statut général pour les emplois supérieurs et délègue à une Ordonnance Souveraine le soin de déterminer la liste de ces emplois ? - L'instauration d'un mode de recrutement discrétionnaire pour ces emplois supérieurs méconnaît-elle le principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution ? - Ce même régime de nomination à la seule décision de l'autorité compétente viole-t-il l'article 25 de la Constitution assurant aux Monégasques une priorité pour l'accession aux emplois publics ? En troisième et dernier lieu, sur le terrain de la légalité interne (contrôle de la conformité du règlement à la loi d'habilitation), la question était la suivante : **en incluant globalement dans le régime dérogatoire des emplois supérieurs les « collaborateurs personnels et directs du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement », l'auteur de l'Ordonnance Souveraine n° 6364 a-t-il légalement satisfait à l'obligation, prescrite par l'article 4 alinéa 2 de la loi n° 975, de « déterminer » lesdits emplois ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande rigueur méthodologique, procédant par étapes successives pour purifier le débat contentieux avant de trancher le fond. #### 1. La délimitation chirurgicale de l'étendue des conclusions Avant tout examen de recevabilité des moyens ou de fond, le juge s'attache à définir l'objet exact du litige tel qu'il résulte du « dernier état de l'instruction », c'est-à-dire après le mémoire en réplique de l'association requérante. D'une part, le Tribunal constate que si la requête initiale tendait formellement à l'annulation de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, la requérante a abandonné ces conclusions en cours d'instance. Elle se borne désormais à exciper de l'inconstitutionnalité supposée de l'article 4 de cette loi pour obtenir l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 6364, « tant en elle-même que par voie de conséquence ». Ce faisant, le Tribunal Suprême déclare qu'il n'a pas à statuer sur des conclusions en annulation de la loi, ce qui neutralise habilement l'exception de tardiveté soulevée par le Ministre d'État contre la loi de 1975. D'autre part, examinant les conclusions subsidiaires tendant à l'annulation de l'Ordonnance pour violation directe de la loi n° 975, la haute juridiction relève que l'argumentation de la requérante ne comporte aucun grief dirigé contre le premier alinéa de l'Ordonnance (qui énumère nommément certains emplois supérieurs). Par conséquent, appliquant strictement le principe selon lequel des conclusions non assorties de moyens sont irrecevables, le Tribunal juge que les conclusions d'illégalité ne sont recevables qu'en tant qu'elles visent le seul deuxième alinéa de l'Ordonnance. Le cadre du litige est ainsi parfaitement scindé : une attaque contre l'Ordonnance entière sur le terrain constitutionnel ; une attaque ciblée contre son seul deuxième alinéa sur le terrain légal. #### 2. La consécration de la recevabilité intégrale des moyens constitutionnels en matière administrative Abordant l'exception d'irrecevabilité opposée par le Ministre d'État au moyen tiré de l'article 51 de la Constitution, le Tribunal Suprême livre un considérant de principe fondamental sur l'architecture de ses propres compétences, telles qu'issues de l'article 90 de la Constitution. Le Tribunal qualifie d'abord la nature du recours : s'agissant d'une demande d'annulation pour excès de pouvoir dirigée contre une Ordonnance Souveraine prise pour l'exécution d'une loi, le recours relève de la compétence administrative du Tribunal Suprême, définie à l'article 90 § B - 1° de la Constitution. Il procède ensuite à une lecture exégétique et comparative des paragraphes A et B de l'article 90. Le paragraphe A - 1° (compétence constitutionnelle) restreint effectivement les recours en annulation à ceux visant une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution (que l'arrêt mentionne, par une coquille typographique du texte original, comme le « Titre II »). En revanche, le paragraphe B - 1° (compétence administrative) ne comporte aucune restriction de cette nature. Le Tribunal en déduit avec force que « tous les moyens tirés de la violation de dispositions constitutionnelles quelconques peuvent être soulevés à l'appui de recours et peuvent être examinés par le Tribunal Suprême statuant en matière administrative » (dans les conditions prévues au paragraphe B - 3° de l'article 90, mentionné par coquille dans le texte comme « l'article 20 »). L'obstacle procédural dressé par l'État est ainsi intégralement levé. #### 3. Le rejet au fond des trois griefs d'inconstitutionnalité Statuant au fond sur la conformité à la Constitution du dispositif combiné de l'article 4 de la loi n° 975 et de l'Ordonnance n° 6364, le Tribunal écarte successivement les trois moyens soulevés. *Sur l'article 51 de la Constitution (répartition des compétences entre la loi et le règlement) :* Le Tribunal affirme que la réserve de loi instituée par l'article 51 pour fixer les droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires n'a ni pour objet ni pour effet d'exclure le « pouvoir général » que détient le législateur d'habiliter le Gouvernement à prendre, par voie réglementaire, les mesures nécessaires à l'application des lois. Or, les conditions particulières de nomination exigées par la nature de certains emplois relèvent précisément de ces modalités d'application. De plus, le Tribunal pose le principe selon lequel « la loi peut apporter elle-même des exceptions aux règles qu'elle institue ». Dès lors, en posant une règle générale de recrutement statutaire tout en prévoyant une exception pour les emplois supérieurs déterminés par Ordonnance Souveraine, le législateur n'a fait qu'exercer normalement son pouvoir général d'habilitation sans méconnaître sa propre compétence. *Sur l'article 17 de la Constitution (principe d'égalité) :* Reprenant une conception classique de l'égalité devant la loi, le Tribunal juge qu'en matière de fonction publique, ce principe interdit uniquement les discriminations entre fonctionnaires d'un même cadre, corps ou grade, ou entre candidats à un même emploi, à la condition expresse qu'ils se trouvent « dans des situations identiques ». Or, les candidats à des emplois pourvus par des systèmes de nomination différents se trouvent, par définition, dans des situations différentes. Le principe d'égalité ne trouve donc pas à s'appliquer entre le recrutement de droit commun et le recrutement aux emplois supérieurs. *Sur l'article 25 de la Constitution (priorité d'emploi des Monégasques) :* La motivation du Tribunal s'appuie ici sur la lettre même du texte constitutionnel, qui garantit la priorité aux Monégasques « dans les conditions prévues par la loi ». Pour la haute juridiction, cette rédaction implique que la priorité nationale n'est pas absolue : elle ne s'exerce que dans la mesure où la loi n'en écarte pas l'application « compte tenu des nécessités de l'organisation et du fonctionnement des services et des possibilités techniques qui en découlent ». Le Tribunal concède avec réalisme que l'article 4 de la loi n° 975, sans écarter expressément la priorité, ne la réserve pas et « peut même rendre, en fait, impossible dans certains cas » son application. Mais il juge immédiatement qu'une telle éventualité est précisément autorisée par le renvoi constitutionnel à la loi. Aucune violation de l'article 25 n'est donc retenue. #### 4. La censure pour illégalité du deuxième alinéa de l'Ordonnance Souveraine Après avoir validé l'ensemble de l'édifice au regard de la Constitution, le Tribunal Suprême examine enfin la conformité du deuxième alinéa de l'Ordonnance n° 6364 aux prescriptions de l'article 4 alinéa 2 de la loi n° 975. C'est sur ce terrain de la légalité interne que la requête triomphe. Le juge administratif contrôle si le pouvoir réglementaire a fidèlement exécuté le mandat que lui avait confié le législateur, à savoir « déterminer » les emplois supérieurs laissés à la libre nomination du Gouvernement. Analysant la formule attaquée
# Cour de Révision de Monaco, 25 avril 2013, n° 11090 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 25 avril 2013, n° 11090 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2013/04-25-11090)) ## Faits et procédure Un ressortissant ukrainien, désigné dans la décision sous les initiales M. K., avait fait l'objet d'un mandat d'arrêt en Ukraine. Il avait été condamné le 22 août 2011 pour coups et blessures volontaires ayant entraîné la mort, homicide involontaire et meurtre, faits commis dans ce pays le 5 novembre 2006. Placé sous écrou extraditionnel à Monaco le 7 décembre 2012, il fit l'objet d'une demande d'extradition des autorités ukrainiennes formée le 14 décembre 2012. Par requête du 15 janvier 2013, le Procureur général saisit la chambre du conseil de la Cour d'appel afin que celle-ci rende l'avis prévu par l'article 16 de la loi n° 1.222 du 28 décembre 1999 relative à l'extradition. Par arrêt du 28 janvier 2013, la chambre du conseil émit un avis favorable à l'extradition. Cet avis était assorti de deux réserves : le respect des garanties données par le parquet général d'Ukraine, et l'autorisation accordée aux représentants consulaires et diplomatiques de la Principauté de visiter l'intéressé en détention, de façon inopinée ou à la demande de celui-ci. L'intéressé déclara un pourvoi en révision le 1er février 2013, puis déposa une requête le 1er mars 2013, accompagnée de douze pièces. Le certificat de clôture du greffier en chef, daté du 18 mars 2013, constata l'expiration des délais légaux. Le Procureur général conclut le 22 mars 2013. La Cour statua hors session, sur pièces, en application de l'article 489 du Code de procédure pénale. La décision mentionne également une audience du 11 avril 2013 sur le rapport du conseiller François-Xavier Lucas, sans que l'articulation entre ces deux indications ne soit davantage précisée (non précisé dans la décision). ## Question de droit La décision soulève deux questions distinctes. La première porte sur la **recevabilité du pourvoi en révision** dirigé contre un avis de la chambre du conseil en matière d'extradition. Le ministère public contestait cette recevabilité. Le demandeur reprochait à la chambre du conseil, d'une part, de ne pas avoir répondu à ses écritures faisant valoir que les conditions de l'extradition n'étaient pas réunies, les autorités ukrainiennes n'ayant transmis aucun signalement de la personne recherchée, en méconnaissance de l'article 12 de la convention d'extradition applicable. Il lui reprochait, d'autre part, d'avoir refusé de considérer que l'extradition l'exposerait à de graves risques compte tenu des conditions de détention en Ukraine. La seconde question concerne l'**amende prévue par l'article 502 du Code de procédure pénale** à l'encontre de la partie qui succombe dans son pourvoi. Le demandeur, ou la Cour elle-même en relevant la difficulté, pose la question de sa compatibilité avec l'article 35, § 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. La Cour relève qu'une condamnation systématique de la partie succombant sanctionnerait, même indirectement, l'exercice du pourvoi en révision. ## Solution et dispositif La Cour de révision déclare le pourvoi irrecevable, pour les motifs suivants : > « En vertu de l'article 16 de la loi du 28 décembre 1999 relative à l'extradition, l'avis donné par la chambre du conseil sur une demande d'extradition ne peut être l'objet d'aucun recours ; » Elle ajoute que « aucune des violations de la loi ainsi invoquées ne serait de nature à priver la décision rendue des conditions essentielles de son existence légale ». Le moyen tiré de l'absence de réponse aux écritures et celui relatif au risque encouru en cas de remise sont ainsi écartés sans examen au fond. Sur l'amende, la Cour recon
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18313 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18313 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/06-19-18313)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux relatif au renouvellement des titres de séjour au regard des exigences d'ordre public et de sécurité nationale. Monsieur S. K., installé à Monaco depuis l'année 2012, y a créé une société à responsabilité limitée dénommée « Monaco Watch Company », déclarée au Répertoire du commerce et de l'industrie. L'exercice de cette société, dont le siège social est établi en Principauté, a été autorisé à partir du mois de décembre 2012. L'objet social de cette structure couvre toute « importation, exportation, achat, vente, réparation, restauration et expertise aux particuliers et aux professionnels de tous articles d'horlogerie, d'orfèvrerie et de joaillerie, neufs et d'occasions, en métaux précieux, pierres précieuses et semi-précieuses et tous accessoires s'y rapportant ». Au mois de décembre 2014, dans le cadre de ses activités, Monsieur S. K. a fait l'acquisition de deux montres qui s'avéraient avoir été volées. À la suite d'une plainte déposée par la victime du vol, une procédure pénale a été ouverte à l'encontre de l'intéressé. Monsieur S. K. a été placé en garde à vue, puis inculpé des chefs de recel de vol et de blanchiment de capitaux. Il a par la suite subi une mesure de détention provisoire d'une durée de cinq mois à la prison de Monaco, avant d'être renvoyé devant le Tribunal correctionnel de la Principauté pour recel de montres volées. Par un jugement rendu le 25 avril 2017, le Tribunal correctionnel a statué sur l'action publique. La juridiction répressive n'a retenu la culpabilité du prévenu que pour le recel d'une seule montre, prononçant une relaxe pour les autres faits dès lors que la preuve du recel n'était pas rapportée concernant les autres montres. Monsieur S. K. a ainsi été condamné à la peine de deux mois d'emprisonnement avec sursis. Selon les écritures du requérant, cette condamnation pénale a ultérieurement fait l'objet d'une amnistie. Parallèlement aux suites pénales, la situation professionnelle de Monsieur S. K. a fait l'objet d'un examen administratif. L'intéressé a été convoqué devant la commission instituée par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, organe chargé d'auditionner les personnes à l'encontre desquelles le Ministre d'État envisage de suspendre l'activité ou de retirer l'autorisation d'exercice. À l'issue de cette audition, le Ministre d'État a maintenu l'autorisation d'exercer délivrée à Monsieur S. K. (les écritures du Ministre d'État mentionnant à cet égard une autorisation administrative délivrée le 18 avril 2018, tout en indiquant qu'elle serait antérieure au jugement du 25 avril ayant prononcé la condamnation). Sur le plan du droit au séjour, la carte de séjour temporaire de Monsieur S. K. venait à expiration le 7 août 2017. Au mois d'août 2017, ce dernier a sollicité le renouvellement de son titre auprès de la Direction de la Sûreté publique. Toutefois, par une décision n° 2017/35422 en date du 27 octobre 2017, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à cette demande de renouvellement. Cet acte administratif individuel a été motivé par la circonstance que « l'intéressé ne présente pas les garanties appropriées et que ses agissements sont incompatibles avec les conditions exigées pour la détention d'un titre de séjour ». Cette décision de refus de renouvellement a été notifiée à Monsieur S. K. le 11 décembre 2017. Le jour même de cette notification, soit le 11 décembre 2017, l'intéressé a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de la décision prise par le Directeur de la Sûreté publique. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette demande, une décision implicite de rejet est née le 11 avril 2018. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce double refus — explicite de la part du Directeur de la Sûreté publique et implicite de la part du Ministre d'État —, Monsieur S. K. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 11 juin 2018 sous le numéro TS 2018-15. Agissant sur le fondement du recours pour excès de pouvoir en matière de contentieux administratif (article 90 B 3° de la Constitution), le requérant demandait l'annulation de la décision du 27 octobre 2017 ainsi que de la décision implicite de rejet du 11 avril 2018. Au soutien de sa requête en annulation, Monsieur S. K. articulait des moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement développés, assortis d'une demande avant dire droit tendant à la production de pièces. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant invoquait en premier lieu un vice de motivation au regard des exigences de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il faisait valoir que les motifs fondant les décisions attaquées n'étaient pas explicités et que les circonstances de fait et de droit, formulées de manière trop générale et imprécise, n'étaient pas développées. En second lieu, dans son mémoire en réplique enregistré le 13 septembre 2018, il soulevait un vice de procédure tenant au fait que la décision du Directeur de la Sûreté publique aurait été prise après enquête sans que soient connues les instructions du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur, pourtant jugées essentielles lors des travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale. Estimant que l'absence de communication des éléments d'appréciation — tirés de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et desdites instructions — faisait obstacle au contrôle de légalité, le requérant sollicitait du Tribunal Suprême, sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, qu'il ordonne la communication de ces instructions et de tous les éléments utiles. Sur le terrain de la légalité interne, Monsieur S. K. développait deux griefs principaux : l'erreur de droit et l'erreur manifeste d'appréciation. D'une part, concernant l'erreur de droit, le requérant soutenait que la Direction de la Sûreté publique avait excédé les prescriptions de l'article 6 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (lequel subordonne la première demande de carte de séjour à la présentation d'un permis de travail ou de justificatifs de moyens suffisants d'existence). Il reprochait à l'administration d'avoir diligenté une enquête administrative sur le fondement de l'article 3, alinéa 1er, de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale, qui permet de vérifier, sur instructions ministérielles et préalablement à certains actes fixés par arrêté, que les personnes « présentent des garanties appropriées et que leurs agissements ne sont pas incompatibles avec ceux-ci ». Or, selon le requérant, l'article 3 de l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016 portant application de ce texte fixe une liste limitative des actes soumis à une telle enquête, liste dans laquelle ne figurent pas les demandes de renouvellement de carte de séjour. Ces dernières relèveraient exclusivement de l'alinéa 2 de l'article 3 de la loi du 13 juillet 2016, qui circonscrit l'enquête à la vérification de « la situation personnelle, familiale et financière » de l'étranger. En appliquant les critères de l'alinéa 1er (« garanties appropriées » et « agissements ») à un simple renouvellement, l'administration aurait commis une erreur de droit par fausse application de la loi du 13 juillet 2016 et méconnaissance de l'article 6 de l'Ordonnance du 19 mars 1964. D'autre part, le requérant dénonçait une erreur manifeste d'appréciation. Il estimait que l'administration s'était fondée à tort sur les faits ayant conduit à sa condamnation du 25 avril 2017, alors même que celle-ci se limitait à deux mois d'emprisonnement avec sursis pour un seul fait de recel (avec relaxe pour le surplus), que cette condamnation avait été amnistiée, et que tant la commission de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 que le Ministre d'État avaient porté une appréciation positive sur ses garanties en maintenant son autorisation d'exercice professionnel. L'instruction de l'affaire par le Tribunal Suprême a donné lieu à une intervention active du juge. Par deux ordonnances des 22 juin et 6 juillet 2018, prises sur le fondement de l'article 22, dernier alinéa, de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le Président du Tribunal Suprême a prononcé une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire les instructions du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur visées dans la décision attaquée, ainsi que tous les motifs de fait et de droit permettant d'en apprécier la légalité. Dans sa contre-requête enregistrée le 13 août 2018, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête au fond, sans toutefois produire les instructions réclamées. Il soutenait que la décision était suffisamment motivée, Monsieur S. K. ne pouvant se méprendre sur la nature des « agissements » reprochés au vu de son parcours pénal. Il écartait l'erreur de droit en rappelant que la réunion des conditions de l'Ordonnance de 1964 ne confère aucun droit à l'obtention d'un titre de séjour, l'administration disposant d'un large pouvoir d'appréciation à tout stade (délivrance, retrait, renouvellement). Il justifiait le recours à une enquête approfondie au titre de l'article 1er de l'arrêté ministériel du 17 octobre 2016 (et non de l'alinéa 2 de l'article 3 de la loi) par la gravité de la procédure pénale suivie contre le requérant. Enfin, il contestait toute erreur manifeste d'appréciation. Constatant que la première mesure d'instruction n'avait pas été suivie de la production documentaire exigée, le Président du Tribunal Suprême a pris une nouvelle ordonnance le 23 août 2018, enjoignant derechef au Ministre d'État de produire les instructions ministérielles visées par la décision attaquée, en lui impartissant cette fois un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance. C'est à la suite de cette seconde injonction juridictionnelle que la configuration du litige a basculé. Par des observations et des conclusions enregistrées au Greffe Général le 25 septembre 2018, le Ministre d'État, déclarant répondre à l'ordonnance d'instruction du 23 août 2018, a informé la haute juridiction que, par une décision du 19 septembre 2018, le Directeur de la Sûreté publique avait purement et simplement retiré sa décision de refus du 27 octobre 2017. En conséquence, l'État demandait au Tribunal Suprême de prononcer un non-lieu à statuer sur la requête de Monsieur S. K. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 1er octobre 2018, l'affaire a été appelée à l'audience du 6 juin 2019, où le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en Assemblée plénière. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si la requête initiale soulevait d'importantes questions de fond touchant à l'articulation entre la législation sur l'entrée et le séjour des étrangers (Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964) et le dispositif d'enquêtes administratives de sécurité nationale (loi n° 1.430 du 13 juillet 2016), ainsi qu'à la portée de l'obligation de motivation et aux effets d'une amnistie pénale sur la police administrative, l'évolution procédurale du dossier a déplacé l'objet du débat vers une question strictement processuelle. Le problème juridique soumis in fine à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême était le suivant : **quelles sont les conséquences juridiques, sur le sort d'un recours pour excès de pouvoir dirigé à la fois contre une décision administrative initiale de refus de renouvellement d'un titre de séjour et contre la décision implicite de rejet du recours hiérarchique formé contre celle-ci, du retrait pur et simple de la décision initiale par son auteur en cours d'instance ?** De manière sous-jacente, la juridiction devait vérifier si le retrait du seul acte initial du Directeur de la Sûreté publique suffisait à priver d'objet l'intégralité du litige, y compris en ce qu'il visait la décision implicite du Ministre d'État, et déterminer l'imputation de la charge des dépens dans une telle hypothèse d'extinction de l'instance du fait de l'administration. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur mécanique, propres au constat d'une perte d'objet du recours contentieux. La motivation s'articule en trois considérants successifs qui retracent la chronologie des actes administratifs en cause pour en tirer la conséquence processuelle qui s'impose. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême circonscrit le cadre factuel et la première décision attaquée en relevant que « Monsieur S. K., résident monégasque depuis 2012, s'est vu notifier le 11 décembre 2017 une décision du 27 octobre 2017 rendue par le Directeur de la Sûreté publique lui refusant le renouvellement de sa carte de séjour ». Dans un deuxième temps, la Haute Juridiction lie le sort de la décision initiale et celui de la décision née de l'exercice du recours administratif préalable. Elle rappelle ainsi que « par une décision du 27 octobre 2017, le Directeur de la Sûreté publique a rejeté la demande de Monsieur S. K., tendant au renouvellement de sa carte de séjour ; que, par une décision implicite née le 11 avril 2018, le Ministre d'État a rejeté le recours hiérarchique formé par Monsieur K. contre cette décision ». Ce faisant, le juge identifie précisément la chaîne décisionnelle soumise à sa censure : un acte primaire de refus et un acte secondaire confirmatif né du silence gardé par l'autorité hiérarchique supérieure. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire la conséquence directe de l'événement survenu en cours d'instance, quelques jours avant la clôture de l'instruction. Il constate que « par décision du 19 septembre 2018, le Directeur de la Sûreté publique de la Principauté a retiré sa décision de refus ». Le juge en déduit immédiatement « que, par suite, le Ministre d'État est fondé à soutenir qu'il n'y a plus lieu pour le Tribunal suprême de statuer sur le recours formé par Monsieur K. contre les décisions qu'il attaque ». Plusieurs éléments implicites mais fondamentaux structurent ce raisonnement : 1. **L'effet rétroactif du retrait :** À la différence de l'abrogation qui ne dispose que pour l'avenir, le retrait d'un acte administratif opère *ex tunc*. La décision du 27 octobre 2017 est réputée n'être jamais intervenue dans l'ordonnancement juridique monégasque. Le recours en annulation, qui tend précisément à la disparition rétroactive de l'acte, perd donc toute raison d'être dès lors que l'administration a elle-même procédé à cet anéantissement. 2. **L'effet attractif du retrait de l'acte initial sur le rejet du recours hiérarchique :** Bien que l'acte de retrait du 19 septembre 2018 émane du seul Directeur de la Sûreté publique et ne vise formellement que sa propre décision du 27 octobre 2017, le Tribunal Suprême juge qu'il n'y a plus lieu de statuer sur « les décisions » attaquées (au pluriel). En effet, la décision implicite du Ministre d'État du 11 avril 2018 n'avait d'autre objet que de refuser de retirer ou d'annuler la décision du 27 octobre 2017. La disparition rétroactive de l'acte initial prive mécaniquement de support et d'objet la décision de rejet du recours hiérarchique, sans qu'il soit besoin que le Ministre d'État retire formellement sa propre décision implicite. 3. **La sanction par les dépens :** Bien qu'il ne motive pas spécifiquement ce point dans les considérants, le Tribunal Suprême condamne l'État aux entiers dépens dans son dispositif. Ce choix procède de la logique selon laquelle le retrait en cours d'instance équivaut à un acquiescement de fait aux prétentions du requérant : l'administration ayant contraint l'administré à saisir le juge pour obtenir la disparition d'un acte qu'elle a finalement retiré d'elle-même, elle doit supporter la charge financière du procès. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'extinction de l'instance en ces termes : > « DÉCIDE : > Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Monsieur K. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'elle s'achève par une décision de non-lieu à statuer, la présente décision du 19 juin 2019, rendue par le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, revêt un intérêt majeur pour la compréhension des mécanismes du contentieux administratif monégasque, tant du point de vue de la théorie du retrait des actes administratifs que du rôle joué par les pouvoirs d'instruction du juge dans le contrôle des mesures de police. #### 1. L'orthodoxie de la théorie du non-lieu consécutif au retrait d'un acte négatif Sur le plan strictement procédural, la solution adoptée s'inscrit dans la plus pure tradition du contentieux de l'excès de pouvoir. Le recours en annulation est un procès fait à un acte ; sa recevabilité et le maintien de son objet supposent que l'acte attaqué existe au jour où le juge statue. Lorsque l'administration retire l'acte litigieux postérieurement à l'introduction de la requête et que ce retrait a acquis un caractère définitif, le litige perd son objet. En l'espèce, la décision retirée était une décision négative (un refus de renouvellement de carte de séjour). Le retrait d'un tel acte de refus par son auteur (le Directeur de la Sûreté publique) ne soulève aucune difficulté au regard des droits acquis : n'ayant créé aucun droit au profit des tiers et faisant grief au seul destinataire qui en demandait précisément l'annulation, son retrait est légalement possible à tout moment, y compris en cours d'instance contentieuse. La précision apportée par le Tribunal Suprême quant à l'étendue du non-lieu mérite d'être soulignée. Le requérant attaquait conjointement la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique et la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique. En jugeant que le
# Cour d'Appel de Monaco, 12 décembre 2011, n° 7814 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 12 décembre 2011, n° 7814 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2011/12-12-7814)) ## Faits et procédure Le prévenu, de nationalité française, fait l'objet d'une mesure de refoulement prise le 28 août 2009 par le Ministre d'État, numérotée 09-66 dans la poursuite, et régulièrement notifiée le 4 novembre 2009 selon le procès-verbal dressé ce jour-là par les services de la Sûreté publique. Le 13 août 2011 à 21 h 55, il est contrôlé par des agents de la Sûreté publique alors qu'il circule à deux sur un cyclomoteur, boulevard Charles III, au rond-point Wurtemberg. Lors de son audition, il reconnaît avoir fait l'objet de la mesure de refoulement. Il justifie sa présence par l'achat d'un paquet de cigarettes à une station-service, tout en admettant avoir eu conscience d'être en infraction. Poursuivi pour infraction à mesure de refoulement, le prévenu est cité à comparaître devant le Tribunal correctionnel. Il ne comparaît pas. Par jugement du 13 septembre 2011, rendu, selon la décision, « contradictoirement aux termes de l'article 374-1 alinéa 5 du Code de procédure pénale », le tribunal le renvoie des fins de la poursuite. Il retient que la décision de refoulement, ou sa copie, n'est pas versée aux débats et que l'élément légal de l'infraction fait défaut. Le ministère public interjette appel le 22 septembre 2011. À l'audience du 5 décembre 2011, le prévenu est absent, le ministère public requiert quinze jours d'emprisonnement avec sursis. La Cour statue par défaut. Le casier judiciaire monégasque du prévenu est vierge. Son casier judiciaire français mentionne en revanche une condamnation prononcée le 22 juillet 2009 par le Tribunal correctionnel de Nice pour vol avec violence ayant entraîné une incapacité totale de travail n'excédant pas huit jours. Cette peine a été convertie par le juge de l'application des peines le 1er octobre 2010. ## Question de droit La question posée à la Cour est double. En premier lieu, il s'agit de savoir si l'élément légal de l'infraction d'entrée sur le territoire monégasque malgré une mesure de refoulement peut être regardé comme établi lorsque la décision de refoulement n'a pas été produite en première instance, mais est communiquée par le ministère public en cause d'appel, et que sa notification est attestée par un procès-verbal de la Sûreté publique. En second lieu, il convient de déterminer si l'élément intentionnel est caractérisé lorsque le prévenu, ayant reçu notification de la mesure, entre sur le territoire en ayant conscience de l'enfreindre. ## Solution et dispositif La Cour infirme le jugement de relaxe. Elle retient que la copie de la décision de refoulement, adressée par le ministère public en vue de l'audience, et la notification régulière du 4 novembre 2009, attestée par le procès-verbal de la Sûreté publique, établ
# Tribunal Correctionnel de Monaco, 22 novembre 2011, n° 12013 > Décision commentée : Tribunal Correctionnel de Monaco, 22 novembre 2011, n° 12013 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-correctionnel/2011/11-22-12013)) ## Faits et procédure Le jugement rendu le 22 novembre 2011 par le Tribunal correctionnel de Monaco clôt une procédure d'information (n° 2002/000847) relative à un ensemble de fraudes commises au préjudice de la S.A.M. SCORPIO SHIP MANAGEMENT, société de gestion maritime monégasque, et de sociétés armatrices immatriculées à Malte. Les faits, qui se déroulent entre 1999 et 2002, consistent en l'établissement de fausses factures et de faux récapitulatifs de voyage (*fixtures recap*), en la falsification d'écritures d'aval et d'instructions de débit, puis en la présentation de ces documents au paiement. Les sommes détournées transitaient par des sociétés écrans, notamment bahaméennes, et des comptes bancaires situés en Suisse, au Luxembourg et à Jersey. Neuf prévenus étaient poursuivis pour faux et usage de faux en écritures privées de commerce ou de banque (articles 94 et 95 du Code pénal), escroqueries (article 330 du même code) et recel d'escroqueries (articles 339 et 325). La décision indique que l'ordonnance de non-lieu partiel, de requalification et de renvoi date du 20 juillet 2010, et que les citations ont été délivrées les 14 et 15 octobre 2010. Avant tout examen au fond, deux prévenus ont soulevé des exceptions de nullité. Mme DI CU. épouse TA. a conclu le 31 août 2011, et MM. PE., CE. et MA. le 11 octobre 2011. Les moyens portaient sur le régime des auditions préalables à l'inculpation, l'usage d'interprètes, la langue des pièces de la procédure et la compétence territoriale du tribunal. Les débats ont eu lieu le 11 octobre 2011. Le jugement a été prononcé le 22 novembre 2011 par une formation composée de M. Marcel TASTEVIN, vice-président, Mme Stéphanie VIKSTRÖM et Mme Patricia HOARAU, juges. ## Question de droit La décision répond à cinq questions procédurales, toutes relatives à la régularité de l'information : 1. Le moyen de nullité peut-il être soulevé après le début des débats, ou doit-il l'être *in limine litis* ? 2. L'audition d'une personne par les services de police, avant inculpation, est-elle conforme à l'article 87 du Code de procédure pénale et à l'article 5-3 de la Convention européenne des droits de l'homme ? 3. L'assistance d'un fonctionnaire de police faisant office d'interprète, suivie d'un interprète assermenté, vicie-t-elle les déclarations recueillies ? 4. L
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger. Décision de refus d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Décision motivée. Exactitude matérielle des faits invoqués. Absence d'erreur manifeste d'appréciation des nécessités de l'ordre public monégasque. Respect de la règle d'examen particulier de la situation du requérant. Décision légale (oui) Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Inapplicable en matière de décisions de police administrative. Principe de la présomption d'innocence inopérant en matière de mesures administratives. Pas d'atteinte au droit à une vie familiale normale, ni à la liberté de circulation, ni à la liberté de travail Procédure Pouvoir discrétionnaire du Président pour autoriser le dépôt d'une triplique par le requérant. Demande injustifiée au cas d'espèce. Procès-verbal de clôture constatant l'échange des mémoires prévus. Inutilité d'une mesure d'instruction Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 17 juin 2011, Sieur l. RE. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger. Décision de refus d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Décision motivée. Exactitude matérielle des faits invoqués. Absence d'erreur manifeste d'appréciation des nécessités de l'ordre public monégasque. Respect de la règle d'examen particulier de la situation du requérant. Décision légale (oui) Convention européenne??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? 5 de la même loi qui prévoient les cas de dispense de l'obligation de motiver les mesures de refoulement et fait valoir au surplus que les décisions attaquées ont en fait satisfait à l'indication des motifs de droit et de fait leur servant de base ; Attendu que la contre-requête rejette ensuite les griefs, séparément et ensemble, d'erreurs de fait, d'erreurs de droit et d'erreurs manifestes d'appréciation ; Que, notamment, M. RE. demeure l'objet de poursuites pénales engagées à son encontre aussi bien à Monaco qu'en Belgique ; que le mandat d'arrêt européen est « opérant »??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? sé de Monsieur Hubert CHARLES, commandeur de l'ordre de Saint-Charles, président, Monsieur Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, vice-président, Monsieur José SAVOYE, Madame Martine LUC-THALER, Monsieur Didier LINOTTE, rapporteur, membres titulaires, et prononcé le dix-sept juin deux mille onze en présence du Ministère Public par Monsieur Hubert CHARLES, commandeur de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, greffier en chef. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 17 juin 2011, Sieur l. RE. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Cour d'Appel de Monaco, 30 mai 2011, n° 7332 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 30 mai 2011, n° 7332 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2011/05-30-7332)) ## Faits et procédure Le 11 février 2011, les services de la sûreté publique sont informés qu'un ressortissant moldave, A L, déjà auteur de vols au préjudice de commerçants de la galerie du Métropole, se trouve à nouveau dans ces lieux, en dépit d'un arrêté de refoulement pris à son encontre par le Ministre d'État. Interpellé immédiatement, il est conduit dans les locaux de la sûreté publique, où il est entendu de 11 heures 30 à 12 heures sur les faits d'infraction à l'arrêté de refoulement. Il est ensuite présenté au Procureur Général, qui décerne un mandat d'arrêt et le défère au tribunal correctionnel. Par jugement contradictoire du 14 février 2011, le tribunal correctionnel constate la nullité du procès-verbal d'audition. Au fond, il relaxe le prévenu des fins de la poursuite, au motif que la copie de l'arrêté versée au dossier n'est pas signée par le Ministre d'État. Le ministère public interjette appel le 22 février 2011. Devant la Cour, le Procureur Général produit une copie signée de l'arrêté. Le prévenu, cité par exploit, ne comparaît pas. La Cour statue donc par défaut, la défense étant assurée par un avocat-stagiaire qui sollicite la confirmation de la relaxe et, à titre subsidiaire, l'indulgence de la juridiction. Le texte présente plusieurs divergences matérielles qui ne sont pas levées dans la décision. La date de l'arrêté de refoulement est mentionnée tantôt comme le 18 février 2005, tantôt comme le 18 février 1995. La date de notification est donnée comme le 12 décembre 2005 dans l'exposé des faits et comme le 13 décembre 2005 dans les motifs. Enfin, les condamnations antérieures sont évoquées à la fois par référence à un jugement du 27 juin 2008 (dans la citation reproduite) et à un jugement du 21 novembre 2006 (dans les motifs). Ces écarts n'affectent pas le raisonnement de la Cour, mais ils doivent être relevés pour toute utilisation rigoureuse de la décision. ## Question de droit L'arrêt pose deux questions distinctes. La première concerne la régularité de la garde à vue. La Cour doit déterminer si la personne retenue par la police entre son interpellation et sa présentation au Procureur Général pouvait être entendue sans avoir été placée en garde à vue au sens de l'article 60-2 du Code de procédure pénale. La seconde porte sur la preuve de l'arrêté de refoulement, fondement de la poursuite sur le terrain de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 et de la sanction prévue par son article 23. La question est de savoir si une copie non signée de l'arrêté peut servir de base aux poursuites, et si la production, en appel, d'une ampliation régularise la procédure. ## Solution et dispositif Sur le premier point, la Cour retient que A L a fait l'objet d'une mesure de contrainte depuis son interpellation jusqu'à son arrivée au Palais de justice. Elle en tire la conséquence suivante : « Il incombait conséquemment aux services de police, dès lors qu'ils retenaient A L et l'empêchaient de disposer de sa liberté d'aller et de venir, de le placer régulièrement en garde à vue pour le faire bénéficier des droits que la loi réserve à cette situation ». L'absence de garde à vue constitue donc une irrégularité justifiant la nullité de l'audition. Le jugement est confirmé sur ce point. Sur le second point, la Cour distingue trois types de documents. L'original, signé par le Ministre d'État, est conservé au Ministère d'État. Une copie doit prendre la forme d'une ampliation « à l'exclusion de tout autre document ». La copie
# Cour de Révision de Monaco, 15 avril 2010, n° 2458 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 15 avril 2010, n° 2458 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2010/04-15-2458)) L’articulation entre les sources nationales et les instruments conventionnels internationaux constitue le point névralgique du droit de l'extradition. Matière par essence située à la confluence de la souveraineté pénale de l'État et des exigences de la coopération judiciaire internationale, l'extradition impose au juge interne un exercice délicat de hiérarchisation et de combinaison des normes. C’est précisément à cet exercice que s'est livrée la Cour de révision de la Principauté de Monaco dans son arrêt rendu hors session le 15 avril 2010 (pourvoi n° 2010-17). En l'espèce, la haute juridiction monégasque était appelée à trancher un conflit temporel et normatif opposant les dispositions de la loi interne sur l'extradition — la loi n° 1.222 du 28 décembre 1999 — aux stipulations de la Convention européenne d'extradition, ouverte à la signature à Paris le 1er décembre 1957 et rendue exécutoire dans la Principauté par l'ordonnance souveraine n° 2.120 du 23 mars 2009. Plus spécifiquement, le litige cristallisait la question de la durée maximale de l'arrestation provisoire dans l'attente de la réception formelle de la demande d'extradition et des pièces justificatives afférentes, ainsi que les modalités procédurales de son éventuelle prorogation. Parallèlement, la Cour de révision devait de nouveau se prononcer sur la conventionnalité de l'amende de fol pourvoi prévue par le Code de procédure pénale monégasque au regard des exigences du procès équitable garanties par l'article 6§1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par une décision d'une grande clarté didactique, la Cour de révision réaffirme le caractère subsidiaire de la loi interne face aux traités internationaux en matière extraditionnelle, tout en précisant la portée exacte du renvoi opéré par l'article 22 de la Convention européenne d'extradition à la loi de la partie requise. L'examen approfondi de cet arrêt commande d'analyser successivement le contexte factuel et procédural ayant donné naissance au pourvoi (I), la question de droit soumise à la Cour et la solution retenue par celle-ci (II), avant de mesurer l'ampleur de l'analyse et la portée jurisprudentielle qui s'en dégagent tant sur le plan théorique que pratique (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Les éléments factuels, tels qu'ils résultent des énonciations de l'arrêt rapporté, s'inscrivent dans le cadre classique d'une procédure d'entraide répressive internationale impliquant une mesure privative de liberté préalable à l'examen au fond d'une demande de remise. Monsieur z. MI., né le 8 octobre 1971 à Konjusevac (Serbie), de nationalité serbe et demeurant à Zurich (Suisse), a fait l'objet d'une mesure d'arrestation provisoire sur le territoire de la Principauté de Monaco le 21 octobre 2009. Cette mesure coercitive a été prise en vue de son extradition vers un État requérant dont l'identité exacte demeure (non précisé dans la décision), mais dont il ressort des motifs de l'arrêt que la demande d'extradition était juridiquement fondée sur la Convention européenne d'extradition ouverte à la signature à Paris le 1er décembre 1957. À la suite de ce placement sous le régime de l'arrestation provisoire intervenu le 21 octobre 2009, la procédure est entrée dans sa phase d'attente de la transmission officielle, par la voie diplomatique ou toute autre voie autorisée par le traité, de la requête formelle d'extradition accompagnée des pièces justificatives requises. C'est précisément l'écoulement du temps entre la date de l'arrestation provisoire (le 21 octobre 2009) et la réception de ladite demande qui a constitué le fait générateur du contentieux. Estimant que le délai légal de maintien en détention provisoire extraditionnelle était expiré faute de réception des pièces ou de saisine régulière des autorités judiciaires monégasques aux fins de prorogation dans le délai de vingt jours prévu par le droit interne monégasque, Monsieur z. MI., alors détenu, a contesté la régularité de son maintien sous écrou extraditionnel. Ainsi, le 20 novembre 2009 — soit exactement trente jours après son placement sous le régime de l'arrestation provisoire — l'intéressé a saisi le juge d'instruction d'une demande de mise en liberté. Il résulte par ailleurs des constatations de l'arrêt que la demande d'extradition a finalement été notifiée à Monsieur z. MI. dans le délai de quarante jours prévu par la Convention européenne d'extradition, bien que la date exacte de cette notification soit (non précisé dans la décision). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi le 20 novembre 2009 de la requête en mainlevée de l'arrestation provisoire déposée par Monsieur z. MI., le juge d'instruction a rendu une ordonnance refusant de faire droit à cette demande de mise en liberté (la date exacte de cette ordonnance est non précisée dans la décision). L'personne réclamée a interjeté appel de cette ordonnance devant la chambre du conseil de la cour d'appel de Monaco, statuant en matière d'instruction. Par un arrêt rendu le 4 décembre 2009 (non signifié), la cour d'appel, statuant en chambre du conseil instruction, a confirmé l'ordonnance entreprise ayant rejeté la demande de mise en liberté. Pour statuer ainsi, les juges du second degré ont estimé qu'il n'y avait pas lieu de faire application des dispositions de l'article 10 de la loi n° 1.222 du 28 décembre 1999 relative à l'extradition — lesquelles imposent la mainlevée de l'arrestation provisoire si, dans un délai de vingt jours après l'arrestation, la demande d'extradition accompagnée des pièces n'a pas été reçue, sauf demande de prorogation soumise à la chambre du conseil de la cour d'appel. La juridiction d'appel a en effet considéré que ces dispositions législatives internes étaient contraires à l'article 16 de la Convention européenne d'extradition, qui fixe à quarante jours le délai dans lequel se trouve enserrée la transmission des demandes d'extradition après arrestation provisoire, rendant dès lors le texte national inapplicable au profit du délai conventionnel dans lequel la notification était régulièrement intervenue. Contestant cette analyse juridique, Monsieur z. MI., ayant élu domicile en l'étude de Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur près la cour d'appel, a formé un pourvoi en révision contre cet arrêt du 4 décembre 2009. La déclaration de pourvoi a été souscrite au greffe général dès le 9 décembre 2009. Conformément aux exigences procédurales régissant le pourvoi en matière pénale, une requête contenant les moyens de cassation, accompagnée de dix pièces, a été déposée au greffe général le 23 décembre 2009 et signifiée le même jour. Le Greffier en Chef a établi le certificat de clôture le 20 janvier 2010, attestant que tous les délais de la loi étaient expirés. Le Ministère public, défendeur en révision, a déposé ses conclusions par l'intermédiaire de Monsieur le procureur général en date du 8 mars 2010. À l'appui de son pourvoi, le demandeur en révision articulait son argumentation autour de trois moyens (les premier, deuxième et troisième moyens ayant été réunis par la Cour de révision pour les besoins de leur examen). La thèse soutenue par le demandeur reposait sur une lecture combinée et complémentaire du droit conventionnel et du droit interne. Monsieur z. MI. faisait grief à l'arrêt attaqué d'avoir refusé sa mise en liberté en écartant l'article 10 de la loi n° 1.222 du 28 décembre 1999. Selon le moyen, en jugeant qu'il n'y avait pas lieu, par l'application combinée des articles 1er de la loi n° 1.222 du 28 décembre 1999 et des articles 16 et 22 de la Convention européenne d'extradition (rendue exécutoire à Monaco par l'ordonnance souveraine n° 2.120 du 23 mars 2009), d'appliquer l'article 10 de la loi interne à une demande d'extradition fondée sur ladite convention, la cour d'appel aurait violé l'ensemble de ces textes. En substance, la défense de Monsieur z. MI. soutenait que l'article 22 de la Convention européenne d'extradition opère un renvoi exprès à la « loi de la partie requise », laquelle est déclarée « seule applicable à la procédure d'extradition ainsi qu'à l'arrestation provisoire ». Dès lors, selon le demandeur, les modalités procédurales de l'arrestation provisoire fixées par l'article 10 de la loi monégasque n° 1.222 — à savoir une durée initiale de vingt jours susceptible d'être prorogée sur saisine de la chambre du conseil de la cour d'appel par l'État requérant — ne contredisaient pas le plafond conventionnel de quarante jours fixé par l'article 16 de la Convention, mais en aménageaient simplement le contrôle judiciaire interne. Faute pour l'État requérant d'avoir sollicité cette prorogation au terme des vingt premiers jours conformément à la procédure monégasque, le maintien en détention devenait, selon le pourvoi, illégal. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision, statuant hors session et uniquement sur pièces en application des dispositions de l'article 489 du Code de procédure pénale, devait résoudre une question de droit fondamentale touchant à l'articulation des normes en droit pénal international, doublée d'une question procédurale relative aux sanctions financières du pourvoi. Au principal, la problématique juridique soumise à la haute juridiction pouvait être formulée de la manière suivante : **Lorsque l'extradition est demandée sur le fondement de la Convention européenne d'extradition du 1er décembre 1957, le renvoi opéré par l'article 22 de ce traité à la loi de l'État requis pour régir la procédure d'arrestation provisoire impose-t-il l'application de l'article 10 de la loi monégasque n° 1.222 du 28 décembre 1999 (qui prescrit la fin de l'arrestation provisoire à défaut de réception de la demande sous vingt jours, sauf demande de prorogation judiciaire), ou bien cette disposition interne doit-elle être écartée comme étant contraire à l'article 16 de la Convention (qui fixe à quarante jours le délai de transmission de la demande d'extradition) et au principe de subsidiarité de la loi nationale posé par l'article 1er de ladite loi ?** À titre accessoire et d'office, la Cour devait également répondre à la question suivante : **Dans quelle mesure le prononcé de l'amende prévue à l'article 502 du Code de procédure pénale à l'encontre du demandeur en révision qui succombe est-il compatible avec le droit d'accès à un tribunal garanti par l'article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter les trois moyens réunis du demandeur et valider l'analyse de la chambre du conseil de la cour d'appel, la Cour de révision déploie un syllogisme juridique rigoureux en trois temps, articulant les règles de conflit de normes posées tant par le législateur monégasque que par les rédacteurs de la Convention européenne d'extradition. #### 1. Le rappel du caractère subsidiaire de la loi nationale (Article 1er de la loi n° 1.222) Dans un premier temps, la Cour pose la prémisse majeure tirée du droit interne monégasque lui-même. Elle rappelle que « selon l'article 1er de la loi n° 1.222 du 28 décembre 1999, les formes et conditions de l'extradition sont régies par les traités conclus entre la Principauté et les puissances étrangères et que ce n'est qu'en leur absence qu'il est fait application de ladite loi ». Ce faisant, la Cour souligne que la loi monégasque sur l'extradition s'auto-limite : elle se définit elle-même comme un droit commun supplétif. Dès lors qu'un traité bilatéral ou multilatéral lie la Principauté de Monaco à l'État requérant — en l'occurrence la Convention européenne d'extradition rendue exécutoire par l'ordonnance souveraine n° 2.120 du 23 mars 2009 —, les dispositions législatives internes s'effacent par principe devant les stipulations conventionnelles qui régissent tant les « conditions » (le fond) que les « formes » (la procédure et les délais) de l'extradition. #### 2. La délimitation stricte du renvoi opéré par le traité à la loi interne (Article 22 de la Convention) Dans un deuxième temps, la Cour répond directement à l'objection soulevée par le pourvoi, qui tentait de réintroduire la loi nationale par le biais de l'article 22 de la Convention européenne d'extradition. Si le traité prévoit lui-même l'application de la loi interne, le principe de subsidiarité de l'article 1er de la loi n° 1.222 semble en effet neutralisé par l'effet de ce renvoi. La Cour de révision écarte toutefois cette lecture absolue en assortissant le renvoi d'une réserve fondamentale de compatibilité : « si l'article 22 de la Convention européenne d'extradition stipule que la loi de la partie requise est seule applicable à la procédure d'extradition ainsi qu'à l'arrestation provisoire, c'est à la condition que cette loi ne soit pas contraire aux dispositions de la Convention ». Le raisonnement est implacable : la compétence reconnue à la *lex fori* pour organiser la procédure d'arrestation provisoire est une compétence subordonnée. La loi procédurale de l'État requis ne peut intervenir que *praeter legem* (pour compléter le traité là où il est silencieux, par exemple sur l'autorité judiciaire compétente ou les formes des audiences) et jamais *contra legem* (en contredisant ou en restreignant une règle expressément posée par la Convention). #### 3. Le constat d'incompatibilité matérielle entre l'article 10 de la loi et l'article 16 de la Convention Dans un troisième temps, la Cour procède à la confrontation matérielle des deux textes en présence pour caractériser leur antinomie : - D'une part, l'article 10 de la loi n° 1.222 du 28 décembre 1999 dispose qu'il est mis fin à l'arrestation provisoire si, dans un délai de vingt jours après l'arrestation, la demande d'extradition accompagnée des pièces n'a pas été reçue, sauf pour l'État requérant à faire saisir la chambre du conseil de la cour d'appel d'une demande de prorogation. - D'autre part, l'article 16 de la Convention européenne d'extradition fixe à quarante jours le délai dans lequel se trouve enserrée la transmission des demandes d'extradition après arrestation provisoire. Pour la Cour de révision, l'opposition entre ces deux normes est frontale. Là où le traité international accorde de plein droit à l'État requérant un délai pouvant aller jusqu'à quarante jours pour transmettre sa demande formelle sans avoir à accomplir de démarche procédurale intermédiaire, la loi monégasque réduit ce délai de plein droit à vingt jours et subordonne le maintien de l'arrestation au-delà de ce seuil à une formalité additionnelle lourde : la saisine par l'État requérant de la chambre du conseil de la cour d'appel aux fins de prorogation. Appliquer l'article 10 de la loi interne reviendrait donc à priver l'État requérant d'une prérogative temporelle que lui garantit expressément l'article 16 de la Convention, en lui imposant une condition procédurale non prévue par le texte conventionnel. C'est donc « à bon droit que l'arrêt retient que les dispositions de l'article 10 de la loi du 28 décembre 1999 relative à l'extradition sont contraires à celles de la Convention et dès lors inapplicables ». La demande d'extradition ayant été notifiée à Monsieur z. MI. dans le délai de quarante jours prévu par la Convention, la procédure était parfaitement régulière et le moyen n'était fondé en aucune de ses branches. #### 4. La motivation relative à l'amende de pourvoi (Article 502 du Code de procédure pénale et article 6§1 de la CESDH) Enfin, statuant sur l'amende prévue à l'article 502 du Code de procédure pénale, la Cour procède en deux mouvements distincts : - Elle énonce d'abord un principe général de conventionnalité : « la condamnation systématique à une amende de la partie qui succombe dans son pourvoi sanctionnant de fait, même indirectement, l'exercice du pourvoi en révision ne s'accorde pas avec les exigences de l'article 6§1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». Par cet attendu de principe, la Cour écarte le caractère automatique de la sanction pécuniaire prévu par la lettre du texte interne. - Elle exerce ensuite son pouvoir d'appréciation *in concreto* en ajoutant : « Attendu toutefois qu'eu égard aux circonstances de la cause, il y a lieu de prononcer une condamnation au paiement d'une amende ». La Cour substitue ainsi à l'automaticité légale une appréciation judiciaire au cas par cas, estimant qu'en l'espèce, les circonstances justifiaient le prononcé de cette sanction. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, la Cour de révision prononce le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS, > Rejette le pourvoi, > Condamne M. MI. à l'amende et aux dépens. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 15 avril 2010 par la Cour de révision revêt une importance capitale dans l'ordonnancement juridique monégasque, tant par la précision avec laquelle il règle les conflits de normes en droit de l'extradition (1) que par l'application qu'il fait des principes européens relatifs au droit d'accès au juge de cassation (2). #### 1. L'affirmation de l'autonomie du délai conventionnel d'arrestation provisoire face aux restrictions procédurales internes La décision commentée intervient à peine plus d'un an après l'entrée en vigueur en Principauté de Monaco de la Convention européenne d'extradition du 1er décembre 1957, rendue exécutoire par l'ordonnance souveraine n° 2.120 du 23 mars 2009. La Cour de révision saisit ici l'occasion de fixer la doctrine jurisprudentielle quant à l'articulation entre ce traité multilatéral majeur et la loi interne n° 1.222 du 28 décembre 1999. L'intérêt théorique majeur de l'arrêt réside dans la réfutation du sophisme habilement construit par le pourvoi autour des articles 16 et 22 de la Convention. En effet, une lecture superficielle des textes aurait pu laisser penser qu'il n'existait aucune contradiction irréductible entre la loi monégasque et le traité : - L'article 16 de la Convention prévoit que l'arrestation provisoire « pourra » prendre fin après dix-huit jours et « devra, en tout cas, prendre fin si, dans un délai de quarante jours après l'arrestation, la Partie requise n'a pas reçu la demande d'extradition » (selon la teneur de ce texte visé par l'arrêt qui retient que l'article 16 « fixe à quarante jours le délai dans lequel se trouve enserrée la transmission des demandes d'extradition après arrestation provisoire »). - L'article 10 de la loi n° 1.222 prévoit quant à lui un délai initial de vingt jours, mais autorise expressément une prorogation si l'État requérant saisit la chambre du conseil de la cour
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 08 janvier 2009, n° 7974 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 08 janvier 2009, n° 7974 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2009/01-08-7974)) ## Faits et procédure Par acte du 8 janvier 2008, deux ressortissantes russes, exerçant la profession de directrices d'un institut de management, ont assigné devant le Tribunal de première instance de Monaco l'État de Monaco, ainsi que deux personnes physiques, une vendeuse de nationalité italienne et une responsable de magasin de nationalité française. Elles sollicitaient la condamnation solidaire des défendeurs à leur verser 150 000 euros chacune. Le litige trouve son origine dans une interpellation intervenue le 21 octobre 2006 à Monaco, à la suite d'une dénonciation faite par la vendeuse d'une boutique, qui soupçonnait la disparition de quatre pull-overs après le passage des demanderesses et un paiement par carte bancaire qu'elle jugeait d'origine douteuse. Les demanderesses reprochaient aux services de la Sûreté publique une interpellation sans flagrance caractérisée, une rétention nocturne, une perquisition effectuée le lendemain seulement, et l'absence de vérifications sur la présence d'autres personnes dans le magasin. Elles imputaient à la vendeuse une dénonciation fautive et à la responsable de magasin une faute ainsi qu'une responsabilité du fait d'autrui. L'État de Monaco a soulevé, avant toute défense au fond, l'exception de caution *judicatum solvi* sur le fondement de l'article 259 du Code de procédure civile, et a annoncé une demande reconventionnelle. Les demanderesses ont répliqué en invoquant les articles 6 et 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), en soutenant que l'exception créait une discrimination fondée sur la nationalité dans l'accès au juge. La défenderesse française et la défenderesse italienne se sont « rapportées à justice » sur le bien-fondé de l'exception. L'État a répliqué que la distinction reposait sur la protection légitime des défendeurs monégasques et sur les réserves formulées par la Principauté lors de son adhésion à la CEDH. L'affaire a été plaidée le 11 décembre 2008 sur la seule exception, puis mise en délibéré. La décision est un jugement avant dire droit, rendu contradictoirement. ## Question de droit Le tribunal devait déterminer si l'exception de caution *judicatum solvi*, qui permet au défendeur monégasque d'exiger d'un demandeur étranger la fourniture d'une caution et dont le bénéfice est refusé aux seuls ressortissants monégasques, est compatible avec la CEDH, et en particulier avec le droit d'accès au juge et le principe de non-discrimination. Il devait ensuite vérifier si les conditions légales de l'article 259 étaient réunies en l'espèce, puis fixer le montant de la caution. ## Solution et dispositif Le tribunal retient d'abord le cadre légal. Il rappelle que l'article 259 du Code de procédure civile dispose que : > « l'étranger, demandeur principal ou intervenant, sera tenu, si le défendeur monégasque le requiert avant toute exception, de fournir caution de payer les frais et dommages et intérêts résultant du procès, auxquels il pourrait être condamné. » L'article 260 énumère les cas dans lesquels la caution ne peut être exigée :
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12381 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12381 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/06-16-12381)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et du maintien de l'ordre public sur le territoire national, confrontée aux droits fondamentaux des résidents de longue durée. En l'espèce, M. P. M. (également désigné sous le nom de M. p. MO. dans l'en-tête de la décision), de nationalité française, né le 3 novembre 1955 à Issy-les-Moulineaux, entretenait des liens anciens et étroits avec la Principauté de Monaco. Il y exerçait une activité professionnelle depuis l'année 1971 et occupait, depuis 1991, les fonctions de conducteur-receveur au sein de la Compagnie des Autobus de Monaco. En outre, l'intéressé résidait régulièrement sur le territoire monégasque depuis plus de quinze ans sous le couvert d'une carte de résident. Cette stabilité professionnelle et résidentielle s'est trouvée bouleversée par des événements d'ordre pénal et familial survenus tant en France qu'à Monaco. À la suite d'une plainte déposée en septembre 2010, M. P. M. a fait l'objet de poursuites pénales en France. Par un jugement rendu le 8 février 2013, la chambre correctionnelle du Tribunal de Grande Instance d'Alès l'a déclaré coupable de faits d'agression sexuelle sur un mineur de quinze ans commis par un ascendant ou une personne ayant autorité, faits perpétrés entre le 1er juillet 2009 et le 30 août 2010. La juridiction répressive française l'a condamné, à titre de peine principale, à une peine d'emprisonnement délictuel de trois ans assortie du sursis. Ce jugement correctionnel est passé en force de chose jugée, bien que M. P. M. ait toujours nié la version des faits présentée par la plaignante. Parallèlement à cette condamnation pénale, la situation familiale du requérant a connu une rupture. Son épouse ayant introduit une procédure de divorce, M. P. M. s'est vu contraint de quitter le domicile conjugal pour s'installer dans un autre appartement situé à Monaco. Afin de régulariser sa situation administrative au regard de ce changement de domicile, il a sollicité auprès des services compétents l'établissement d'un duplicata pour changement d'adresse de sa carte de résident. C'est à l'occasion de l'instruction de cette demande purement déclarative que l'administration monégasque a pris connaissance de la condamnation pénale prononcée en France. Par une décision n° 2013-5706 prise le 3 avril 2013 par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, et notifiée par procès-verbal le 29 avril 2013, l'administration a informé M. P. M. que sa carte de résident, loin d'être renouvelée ou modifiée, était « neutralisée » dès cet instant. En conséquence de cette mesure de retrait de son titre de séjour, l'autorisation de résider sur le territoire monégasque lui était retirée, et un délai de deux mois lui était imparti pour quitter la Principauté, à raison de la condamnation pénale prononcée à son encontre en France. Contestant le bien-fondé et la régularité de cette mesure administrative d'éloignement indirect, M. P. M. a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État le 21 mai 2013 (la décision mentionnant par suite d'une erreur purement matérielle la date du « 21 mai 2003 » dans l'exposé des faits, mais rectifiant au « 21 mai 2013 » dans les motifs). Par une décision en date du 30 juillet 2013, le Ministre d'État a expressément rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi la mesure de neutralisation de la carte de résident et l'obligation de quitter le territoire monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de cette mesure de police administrative, M. P. M. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête en annulation enregistrée au Greffe Général le 30 septembre 2013 sous le numéro TS 2013-21. Fondé sur l'article 90 B de la Constitution monégasque relatif au contentieux administratif de l'excès de pouvoir, son recours tendait à l'annulation conjointe de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 3 avril 2013 (notifiée le 29 avril 2013) neutralisant sa carte de résident et lui enjoignant de quitter le territoire sous deux mois, ainsi que de la décision du Ministre d'État du 30 juillet 2013 portant rejet de son recours hiérarchique. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. P. M. soulevait en premier lieu un moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte. Il soutenait que la décision du 3 avril 2013 émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait été prise par une autorité incompétente, aux motifs que seul le Ministre d'État détient le pouvoir d'expulser ou de refouler un étranger en vertu de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. En second lieu, il invoquait un vice de forme tenant au défaut ou à l'insuffisance de motivation des décisions attaquées, en violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon le requérant, le procès-verbal de notification du 29 avril 2013 était dépourvu de tout élément objectif démontrant qu'il était susceptible de troubler l'ordre public monégasque, la décision semblant reposer uniquement sur la « gravité des faits » commis dans le pays voisin. Il invitait le Tribunal Suprême à infléchir sa jurisprudence traditionnelle — selon laquelle la simple référence à une condamnation pénale suffit à motiver la décision — en soutenant qu'à la lumière de l'exposé des motifs de la loi du 29 juin 2006, la motivation est intrinsèquement liée au respect des droits de la défense et du principe du contradictoire. Il reprochait également au courrier de rejet du Ministre d'État du 30 juillet 2013 son caractère laconique et son absence de motif. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant articulait quatre griefs principaux : 1. Un défaut de base légale et une violation de l'Ordonnance n° 3.153 du 19 mars 1964 : il faisait valoir qu'il remplissait toutes les conditions posées par l'article 1er de ladite Ordonnance pour s'établir à Monaco. En outre, il soutenait que les articles 14 et 17 de ce texte ne permettaient d'enjoindre à un étranger titulaire d'une carte en cours de validité de quitter le territoire que par les procédures du refoulement ou de l'interdiction de séjour par arrêté d'expulsion, de sorte que la mesure hybride de « neutralisation » de sa carte de séjour était dépourvue de tout fondement légal. 2. Une violation des garanties procédurales prévues par l'article 1er du Protocole n° 7 additionnel à la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales (CEDH), rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 411 du 15 février 2006 : le requérant soulignait l'incohérence procédurale consistant à le sommer de quitter le territoire sous deux mois alors que le délai de réponse à un recours administratif est de quatre mois maximum, l'obligeant ainsi à exécuter la sanction avant d'avoir pu exercer toutes les voies de recours et sans avoir pu s'expliquer préalablement sur la mesure d'expulsion. 3. Une erreur manifeste d'appréciation quant à l'existence d'une menace pour l'ordre public : M. P. M. arguait qu'il n'avait jamais troublé l'ordre public monégasque en plus de vingt ans de présence, et que le trouble causé à l'ordre public français devait être relativisé au regard de l'indulgence de la peine prononcée (trois ans avec sursis). Il pointait par ailleurs une contradiction intrinsèque de la mesure : la simple neutralisation de sa carte de résident ne lui interdisant pas l'accès au territoire, il conservait le droit de vivre à Monaco par périodes de trois mois, d'y aller et venir et d'y travailler, mais se voyait seulement interdire d'y dormir de manière ininterrompue. Une telle incohérence démontrait, selon lui, l'erreur manifeste d'appréciation entachant l'acte. 4. Une violation de l'article 8 de la CEDH : il soutenait enfin que cette mesure portait une atteinte excessive et disproportionnée à sa situation personnelle et familiale. En défense, par une contre-requête enregistrée le 2 décembre 2013, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête. Répondant aux moyens de légalité externe, l'État de Monaco précisait d'abord la nature exacte de l'acte attaqué : la « neutralisation » d'une carte de résident ne constitue ni un refoulement ni une expulsion relevant de l'article 22 de l'Ordonnance n° 3.153 (compétence du Ministre d'État), mais une décision de retrait du titre de séjour. Dès lors, en vertu de l'article 4 de l'Ordonnance qui confie au Directeur de la Sûreté Publique la délivrance des cartes de séjour, cette autorité — ou par voie d'évocation son supérieur hiérarchique, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur — est compétente pour les retirer par application de la règle du parallélisme des formes. Au surplus, le Ministre d'État avait lui-même confirmé la mesure sur recours hiérarchique. Concernant la motivation, le Ministre d'État rappelait la jurisprudence constante du Tribunal Suprême selon laquelle la mention conjointe de la condamnation pénale et des faits révélés par celle-ci satisfait pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ce qui était le cas en l'espèce tant pour la décision initiale que pour le rejet du recours hiérarchique. Sur la légalité interne, le Ministre d'État opposait que la décision trouvait son fondement légal dans l'article 17 alinéa 1er de l'Ordonnance n° 3.153, le retrait s'entendant en jurisprudence aussi bien de la neutralisation des titres périmés que de l'annulation des titres en cours de validité par l'autorité de police. Quant à l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH, l'État soutenait qu'il était doublement inapplicable : d'une part, parce que la mesure de retrait n'est pas une expulsion (l'intéressé pouvant séjourner par périodes de trois mois) ; d'autre part, parce que le paragraphe 2 de cet article autorise l'éloignement avant l'exercice des droits procéduraux lorsque la mesure est nécessaire dans l'intérêt de l'ordre public, M. P. M. ayant au demeurant pu faire valoir ses arguments lors de son recours hiérarchique. Sur le fond de la mesure de police, le Ministre d'État faisait valoir que les faits d'agression sexuelle sur mineur de quinze ans par ascendant révélés par la condamnation française démontraient un comportement incompatible avec la détention d'une carte de résident et caractérisaient une menace de trouble à l'ordre public justifiant une mesure de police par nature préventive. Le fait que le requérant puisse continuer à séjourner par périodes de trois mois traduisait non pas une incohérence, mais l'exacte adéquation et proportionnalité de la mesure de police aux faits. Enfin, aucune atteinte disproportionnée à l'article 8 de la CEDH n'était établie, la décision n'interdisant pas au requérant de résider dans une commune française limitrophe pour exercer la garde alternée de son fils, et une éventuelle perte d'emploi ne résultant que de sa propre condamnation pénale. Après la nomination d'un rapporteur le 2 octobre 2013 et la clôture de l'instruction le 7 avril 2014, l'affaire a été appelée à l'audience du 4 juin 2014 devant le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière, pour une lecture de la décision le 16 juin 2014. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, était amené à résoudre une question juridique complexe touchant à l'articulation du droit administratif interne de la police des étrangers et du droit européen des droits de l'homme : Le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur peut-il légalement, sur le fondement de ses pouvoirs généraux de police et par application du parallélisme des compétences, prononcer le retrait (« neutralisation ») de la carte de séjour d'un résident étranger en se fondant exclusivement sur une condamnation pénale avec sursis prononcée par une juridiction étrangère pour des faits d'agression sexuelle sur mineur, et une telle mesure respecte-t-elle l'obligation légale de motivation ainsi que les garanties procédurales et substantielles issues de l'article 8 de la CEDH et de l'article 1er de son Protocole additionnel n° 7 ? Cette question principale se décomposait en plusieurs sous-questions techniques que la Haute Juridiction devait trancher successivement : - Sur le plan de la compétence : l'habilitation législative ou réglementaire donnée à un chef de service (le Directeur de la Sûreté Publique) pour délivrer un acte administratif confère-t-elle implicitement à son supérieur hiérarchique (le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur) la compétence pour retirer ou abroger cet acte ? - Sur le plan formel : la simple reproduction du dispositif d'un jugement correctionnel étranger et de la qualification pénale des faits suffit-elle à satisfaire à l'exigence de motivation des mesures de police posée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, sans qu'il soit besoin de caractériser explicitement dans le corps de l'acte le risque de trouble à l'ordre public monégasque ? - Sur le plan substantiel et conventionnel : des faits délictueux commis à l'étranger et sanctionnés d'une peine avec sursis suffisent-ils, par leur seule nature, à caractériser une menace actuelle de trouble à l'ordre public monégasque justifiant à la fois l'abrogation du titre de séjour, la mise à l'écart des garanties procédurales préalables du Protocole n° 7 à la CEDH, et une ingérence dans la vie privée et familiale d'un étranger résidant et travaillant depuis plusieurs décennies en Principauté ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de M. P. M. et valider les décisions administratives attaquées, le Tribunal Suprême adopte un raisonnement structuré, concis et particulièrement ferme, qui épouse largement la thèse soutenue en défense par le Ministre d'État. La motivation de la décision s'articule classiquement autour de la distinction entre la légalité externe et la légalité interne. #### 1. L'examen de la légalité externe : consécration du pouvoir hiérarchique d'abrogation et maintien d'une conception formelle de la motivation Le Tribunal Suprême écarte en premier lieu le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte par un syllogisme juridique extrêmement ramassé. Visant l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, qui dispose que « la carte de séjour est délivrée par le Directeur de la Sûreté Publique », la Haute Juridiction en déduit immédiatement que « le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, en sa qualité de supérieur hiérarchique du Directeur de la Sûreté Publique, était compétent pour prendre la décision du 3 avril 2013 retirant le titre de séjour de M. P. M. ». Ce faisant, le juge réalise une double opération juridique implicite mais fondamentale : - D'une part, il requalifie la mesure administrative de « neutralisation » de la carte de résident en une décision de « retrait » (au sens d'abrogation pour l'avenir) du titre de séjour, écartant ainsi les règles de compétence propres à l'expulsion ou au refoulement qui relèvent du Ministre d'État. - D'autre part, il combine le principe du parallélisme des compétences (l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation est compétente pour la retirer) avec les attributs classiques du pouvoir hiérarchique en droit administratif (le supérieur hiérarchique dispose du pouvoir d'évocation ou de substitution d'action vis-à-vis des compétences attribuées à son subordonné). En second lieu, sur le terrain du vice de forme, le Tribunal Suprême rejette le grief d'insuffisance de motivation au regard de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police. Le juge constate que la décision initiale du 3 avril 2013 mentionnait expressément la « condamnation du 8 février 2013 par le Tribunal de Grande Instance d'Alès, chambre correctionnelle, à 3 ans d'emprisonnement délictuel à titre de peine principale, avec sursis, pour des faits d'agression sexuelle sur un mineur de 15 ans par ascendant ou personne ayant autorité, faits commis entre le 1er juillet 2009 et le 30 août 2010 ». Pour le Tribunal Suprême, cette citation satisfait pleinement aux exigences légales dès lors qu'elle « mentionne tant la condamnation prononcée à l'encontre de M. P. M. par le Jugement correctionnel du 8 février 2013, passé en force de chose jugée, que les faits révélés par ce jugement ». La même validation est opérée pour la décision du Ministre d'État du 30 juillet 2013 rejetant le recours hiérarchique, laquelle rappelait tant la condamnation que les faits révélés avant d'en déduire qu'au regard de leur gravité, une suite favorable ne pouvait être donnée. Le juge refuse donc d'exiger de l'administration une démonstration spécifique et circonstanciée, dans le corps même de l'acte, du lien entre ces faits passés et un risque futur pour l'ordre public monégasque : l'énoncé de la qualification pénale des faits et de la condamnation définitive se suffit à lui-même sur le plan formel. #### 2. L'examen de la légalité interne : la gravité intrinsèque des faits pénaux comme fondement de la menace à l'ordre public et la neutralisation des griefs conventionnels Abordant le bien-fondé de la mesure, le Tribunal Suprême pose d'abord le principe directeur gouvernant la matière : « les autorités peuvent, au titre de leurs pouvoirs de police, procéder au retrait du titre de séjour d'un résident étranger dès lors que le comportement de celui-ci le justifie ». L'existence d'un pouvoir général de police administrative permettant de mettre fin à une autorisation de séjour en cours de validité en raison du comportement du titulaire est ainsi fermement réaffirmée, indépendamment des procédures d'expulsion stricto sensu. Appréciant ensuite la qualification juridique des faits de l'espèce, la juridiction affirme que « la nature même des faits révélés par la condamnation prononcée le 8 février 2013 par le Tribunal de Grande Instance d'Alès est de nature à faire regarder leur auteur comme constituant une menace de trouble à l'ordre public monégasque justifiant la mesure de police prise à son encontre ». C'est donc la « nature même » de l'infraction (agression sexuelle sur mineur de quinze
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 06 janvier 1972, n° 25019 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 06 janvier 1972, n° 25019 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1972/01-06-25019)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal de première instance de Monaco trouve son origine dans l'ouverture de la succession d'un particulier, le sieur A. G., décédé *ab intestat* à Monaco le 4 octobre 1958. Le défunt laissait pour lui survivre son épouse, née Y. Z. (ci-après « la veuve G. »), ainsi qu'un patrimoine comprenant notamment un bien immobilier situé sur le territoire de la Principauté de Monaco. Dans un premier temps, en l'absence d'héritiers successibles connus au moment de l'ouverture de la succession, la veuve G. a sollicité et obtenu, le 14 mai 1959, une ordonnance d'envoi en possession de l'intégralité de la succession. Se comportant dès lors comme l'unique titulaire des droits successoraux sur le patrimoine immobilier monégasque de son défunt mari, elle a consenti, dès le 29 juin 1959, une promesse de vente portant sur ledit immeuble successoral (ainsi que sur des biens contigus appartenant à des tiers dont elle s'engageait à rapporter l'accord) au profit d'un tiers acquéreur, le sieur J. Cependant, la situation successorale s'est trouvée bouleversée par l'intervention d'une agence spécialisée en généalogie. Cette dernière a rassemblé plusieurs parents collatéraux du défunt, tous de nationalité italienne, qui se présentaient comme des cousins au sixième degré du *de cujus*. Fort d'un arbre généalogique dressé pour l'occasion, ce groupe de collatéraux a fait établir, le 1er février 1960, un acte de notoriété rectificatif venant contredire l'absence initialement constatée d'héritiers par le sang. Parallèlement, le bénéficiaire de la promesse de vente, le sieur J., a assigné la veuve G. en exécution forcée de la vente promise. Par un jugement rendu le 1er avril 1960, le tribunal a ordonné la réalisation de cette vente. Lors de cette instance, la juridiction a accueilli l'intervention volontaire des collatéraux revendiquants tout en donnant acte à la veuve G. de ses protestations formelles contre leur pétition d'hérédité. Le tribunal a constaté l'accord unanime des parties présentes pour la réalisation de la vente, dont le prix global comprenait une part fixée sans contestation à un million cinq cent mille nouveaux francs (1 500 000 NF) représentative de l'immeuble G. Afin de préserver les droits respectifs des prétendants dans l'attente du dénouement du litige successoral, Monsieur A. a été désigné en qualité de séquestre du prix de vente avec pour mission initiale de placer les fonds en bons du Trésor Princier à un an. Ultérieurement, les parties se sont accordées pour convertir la majeure partie du prix de cession sous la forme d'une dation en paiement portant sur des appartements à construire. Par suite de cet arrangement, seule une somme en numéraire de deux cent mille francs (200 000 F) a été effectivement versée entre les mains de Monsieur A. ès qualités. Après le règlement par le séquestre, toujours avec l'accord des parties, d'une dette successorale, l'actif liquide résiduel détenu par le séquestre se composait d'une somme d'argent ou de quatorze bons du Trésor de dix mille francs chacun, dont la moitié représentait exactement soixante-dix-huit mille quatre-vingt-quatre francs et cinquante centimes (78 084,50 F). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La découverte de ces collatéraux a déclenché un parcours procédural particulièrement dense, s'étalant sur plus d'une décennie et mobilisant les juridictions tant italiennes que monégasques. Dans une première phase offensive, la veuve G. a pris l'initiative d'assigner les héritiers revendiquants devant les juridictions de leur pays d'origine. Par un jugement du 15 décembre 1960, le Tribunal de Monza a estimé que les défendeurs ne rapportaient pas la preuve de leur lien de parenté avec feu A. G. Saisie sur recours, la Cour d'appel de Milan a confirmé, par un arrêt du 19 octobre 1962, l'absence de droit successoral des collatéraux. Toutefois, la juridiction d'appel milanaise a déplacé le terrain juridique de sa motivation : elle s'est fondée sur l'inaptitude légale des prétendus héritiers à exciper d'une vocation héréditaire au sixième degré, au motif que la loi successorale italienne limite impérativement la vocation successorale des collatéraux au quatrième degré. Loin de clore le débat, ces décisions italiennes ont conduit à la relance du contentieux devant le for monégasque, lieu de situation de l'immeuble. La demoiselle M. ainsi que dix-huit autres héritiers prétendants (désignés collectivement comme « les collatéraux ») ont assigné la veuve G. — ainsi qu'un sieur B., cousin ayant finalement renoncé à ses prétentions — devant le Tribunal de première instance de Monaco. Leur action tendait à voir reconnaître leur qualité d'héritiers successibles au regard de la loi monégasque, seule applicable à la dévolution de l'immeuble en vertu de la règle de conflit de lois rattachant les successions immobilières à la *lex rei sitae*. Ils soutenaient à cet égard que les décisions rendues à Monza et à Milan n'avaient nullement tranché ni fixé de manière définitive la réalité matérielle de leur lien de parenté au sixième degré. Par un jugement avant dire droit fondamental du 25 juin 1964, dont le dispositif a été intégralement confirmé par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco du 9 janvier 1967, le Tribunal de première instance a accueilli ce raisonnement. Il a déclaré que les décisions italiennes n'avaient effectivement pas tranché la question du lien de parenté des demandeurs prétendant être héritiers au sixième degré, rang auquel ils demeuraient pleinement successibles au regard de la loi monégasque régissant la succession immobilière. Avant de statuer au fond sur la dévolution, le tribunal a désigné Monsieur V. en qualité d'expert. La mission confiée au technicien consistait à rechercher et vérifier le lien de parenté unissant les demandeurs à feu A. G., en faisant application des règles et des modes de preuve reconnus par la loi personnelle étrangère, à savoir la loi italienne (spécifiquement les articles 452 et 132 du Code civil italien), au moyen des actes de l'état civil applicables ou, à leur défaut, par tous moyens de preuve. L'expert V. a déposé son rapport le 12 mai 1969. Aux termes de ses investigations, il a conclu que les tableaux généalogiques produits établissaient « à première vue » une parenté aux sixième et septième degrés entre le défunt et les descendants respectifs des lignes paternelle et maternelle. Néanmoins, l'expert a relevé l'existence de quelques discordances de forme entre les documents originaux ayant servi à l'élaboration des tableaux et les mentions portées sur ces derniers, discordances provenant généralement de divergences entre la date du document et celle reportée sur le tableau. Surtout, s'agissant d'une question purement juridique excédant sa compétence technique, l'expert a expressément déclaré laisser au Tribunal le soin d'apprécier la valeur probante, au regard du droit italien, de certains actes anciens émanant non pas d'autorités municipales, mais d'autorités religieuses. Constatant que les collatéraux demeuraient dans l'inaction à la suite de ce dépôt et s'abstenaient d'assigner en homologation du rapport, la veuve G. a repris l'initiative procédurale. Par exploit du 8 juillet 1971, complété par des conclusions du 16 décembre 1971, elle a assigné les collatéraux devant le Tribunal de première instance. Au titre de ses prétentions principales, la veuve G. sollicitait l'homologation du rapport d'expertise pour voir dire et juger que les défendeurs n'avaient pas valablement établi leur parenté et qu'ils devaient, par conséquent, être déboutés de l'intégralité de leurs prétentions successorales. Au soutien de cette demande, elle développait une argumentation probatoire rigoureuse : selon elle, la parenté au degré successible devait reposer sur une chaîne ininterrompue de filiations légitimes prouvées selon des règles impératives. Or, elle soutenait que ces règles étaient violées en l'espèce, dès lors que les collatéraux prétendaient suppléer à l'absence d'actes d'état civil laïcs par la production d'actes religieux, et ce pour des époques où la législation en vigueur en Italie prescrivait déjà la tenue des registres de l'état civil par les autorités civiles. Elle pointait en particulier l'absence d'acte de mariage civil pour les auteurs communs de la branche paternelle, Pietro A. G. et D. L. (mariés en 1771), ainsi que pour leur fils A. M. G. et C. M. (mariés le 13 avril 1806, date mentionnée par erreur matérielle comme « mil neuf cent six » dans un passage des motifs résumant ses dires, mais rectifiée par la suite par le tribunal en « mil huit cent six »). Elle relevait également des omissions ou discordances (absence des jours et lieux de naissance des époux dans l'acte de 1771 ; mention du seul prénom M. au lieu de A. M. dans l'acte de 1806 ; absence de mention d'un mariage civil préalable dans l'acte paroissial de 1806, contrairement à un acte de 1810 produit pour la branche maternelle). Elle tirait enfin argument d'une différence de rédaction entre les articles 132 et 452 du Code civil italien pour dénier toute force probante aux registres paroissiaux. À titre subsidiaire (bien que qualifiée par elle de demande reconventionnelle, qualification rectifiée par le tribunal dès lors qu'elle était demanderesse à l'instance d'homologation), la veuve G. demandait au tribunal d'ordonner une mesure provisionnelle assortie de l'exécution provisoire. Invoquant les dispositions de l'article 649, alinéa 2, du Code civil monégasque qui lui assuraient, en tout état de cause et même en présence de collatéraux, un droit d'usufruit sur la moitié de la succession, elle sollicitait que la moitié des sommes improductives séquestrées entre les mains de Monsieur A. (soit 78 084,50 F) fût placée en valeurs mobilières fructifères (moitié en actions de la Société Nationale d'Investissements, moitié en obligations à 8 % garanties par l'État français, avec émission de certificats nominatifs démembrés distinguant nue-propriété et usufruit), afin qu'elle pût en percevoir les arrérages sur sa seule décharge. En réplique, par des conclusions déposées le 26 octobre 1971, les collatéraux défendeurs ont conclu au déboutement pur et simple de la veuve G. de sa demande principale. Ils faisaient valoir que le rapport d'expertise, éclairé par les renseignements complémentaires et rectifications apportés depuis lors, démontrait parfaitement leur qualité d'héritiers au degré successible. Selon eux, les quelques erreurs matérielles affectant les tableaux généalogiques étaient peu nombreuses et dépourvues de toute incidence face à la masse des actes authentiques recueillis. Ils soutenaient que les actes dressés par les autorités religieuses faisaient pleinement foi dès lors qu'ils avaient été établis à des époques où l'état civil n'était pas encore tenu par les municipalités. De manière particulièrement stratégique, ils soulignaient que la thèse de la veuve G. ne pourrait prospérer que si le défaut de preuve éliminait la totalité des héritiers revendiquants ; or, il suffisait que la preuve de la parenté au sixième degré fût établie à l'égard d'un seul d'entre eux (en citant notamment la branche de la famille B., dotée d'une documentation qualifiée de complète et sans faille) pour réduire mécaniquement les droits du conjoint survivant et entraîner la révocation de son envoi en possession. Ils demandaient en conséquence la reconnaissance de leurs droits sur la succession immobilière et la désignation d'un notaire pour procéder aux opérations de liquidation et de partage. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La juridiction monégasque se trouvait confrontée à une imbrication complexe de questions relevant du droit international privé, du droit de la preuve de l'état des personnes dans le temps et du droit substantiel des successions. Le problème juridique central pouvait se décomposer en trois interrogations successives et complémentaires : En premier lieu, comment s'articulent la loi du lieu de situation de l'immeuble (*lex rei sitae*, en l'occurrence la loi monégasque) et la loi personnelle étrangère (en l'occurrence la loi italienne) lorsqu'il s'agit, d'une part, de déterminer la vocation successorale *ab intestat* de parents collatéraux et, d'autre part, d'apprécier l'existence et les modes de preuve du lien de parenté légitime unissant ces collatéraux étrangers au défunt ? En deuxième lieu, au regard du droit italien désigné pour régir la preuve de la filiation et du mariage, quelle valeur probante convient-il d'accorder à des actes de mariage et de naissance établis par des autorités religieuses (registres paroissiaux) aux XVIIIe et début du XIXe siècles (1771 et 1806), antérieurement à l'unification législative de l'Italie et en l'absence avérée de tenue de registres d'état civil laïcs dans les communes concernées, nonobstant de légères discordances matérielles ou omissions dans ces actes anciens ? En troisième lieu, dès lors que l'existence d'au moins un héritier collatéral au sixième degré est légalement prouvée, quelle est l'étendue exacte des droits héréditaires du conjoint survivant sur la succession immobilière monégasque en vertu de l'article 649, alinéa 2, du Code civil monégasque, et quelles mesures conservatoires ou provisionnelles ce dernier est-il en droit d'exiger quant à la gestion des fonds séquestrés représentatifs du bien immobilier vendu ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal de première instance de Monaco déploie un raisonnement méthodique, structuré autour de la délimitation précise de son office, de l'analyse historique et juridique de la preuve de l'état civil en droit italien, et enfin de la liquidation des droits patrimoniaux du conjoint survivant. #### 1. La circonscription préalable de l'objet du litige et l'articulation des lois applicables S'appuyant sur l'autorité de la chose jugée attachée au jugement du 25 juin 1964 (confirmé par l'arrêt du 9 janvier 1967), le tribunal rappelle implicitement mais fermement le socle conflictuel du litige : la succession portant sur un immeuble sis à Monaco est soumise à la loi successorale monégasque (*lex rei sitae*), laquelle admet la vocation héréditaire des collatéraux jusqu'au sixième degré (contrairement à la loi italienne qui la fige au quatrième degré). En revanche, la question préalable de l'établissement du lien de parenté des successibles de nationalité italienne obéit aux règles et modes de preuve de la loi italienne (articles 132 et 452 du Code civil italien). Ceci posé, le tribunal accueille pleinement l'argumentation procédurale des défendeurs quant à l'étendue de sa saisine. Il observe que, dans les conditions où il est saisi par l'assignation de la veuve G., il n'a nullement l'obligation de déterminer individuellement la vocation héréditaire de chacun des dix-neuf collatéraux prétendants. Sa tâche consiste uniquement à trancher l'alternative soumise par la demanderesse : dire si la veuve doit conserver la totalité de la succession immobilière ou si sa part doit être réduite à la moitié en usufruit du fait d'un concours avec des héritiers au degré successible. Le tribunal pose ainsi en principe qu'il « importe peu, pour la détermination de son droit, qu'il y ait plusieurs ou un seul héritier de ce rang, quelle que soit la ligne, paternelle ou maternelle à laquelle il appartient ». La preuve de l'existence d'une seule branche collatérale au sixième degré suffit donc à faire échec à la prétention d'exclusivité de la veuve. #### 2. La validation de la chaîne de filiation légitime et la force probante des actes paroissiaux anciens au regard du droit italien Le tribunal concentre dès lors son examen sur la branche paternelle (les hoirs M.). S'appuyant sur les pages 4 à 7 du rapport d'expertise de Monsieur V., les juges retracent la généalogie ascendante et descendante : l'ascendance directe du défunt A. G. remonte jusqu'au troisième degré en la personne de son arrière-grand-père, P. A. G., né en 1747 et marié le 14 mai 1771 à Pontida avec D. L. De cette union sont nés deux fils : en 1790, G. A. (grand-père du défunt) et, en 1786, A. M. Ce dernier a épousé le 13 avril 1806 C. M., union dont est issu C. B. M., lui-même marié à M. R. R., dont les enfants viennent à la succession directement ou par représentation sous le patronyme M. Face aux contestations de la veuve G., qui exigeait la preuve d'une filiation légitime par la production d'actes de mariage civils, le tribunal écarte les objections étape par étape : * **Sur la régularité et la valeur probante des mariages religieux de 1771 et 1806 :** Le tribunal constate que le mariage du 14 mai 1771 est prouvé par un extrait des registres paroissiaux de l'église San Giacomo di Pontida, délivré par le curé et authentifié par le syndic. Le mariage du 13 avril 1806 est quant à lui établi par un extrait des registres de la paroisse de San Biagio, de Caprino Bergamasco. S'appuyant sur les nombreuses attestations et sur le certificat de coutume produits par les collatéraux, le tribunal relève qu'en Italie, jusqu'en 1865 (et même ultérieurement dans les États Pontificaux), les ministres du culte avaient légalement qualité pour dresser des actes religieux tenant lieu d'actes d'état civil. Jusqu'à cette date charnière, l'acte de mariage religieux constituait « l'acte constitutif de l'état civil ». Si l'acte de 1771, antérieur à toute introduction — d'ailleurs souvent théorique — d'un état civil laïc par l'occupation napoléonienne, ne soulève aucune difficulté, le tribunal juge qu'il doit en aller strictement de même pour l'acte du 13 avril 1806 dressé à Caprino Bergamasco. En effet, une attestation officielle du maire de cette commune en date du 8 mai 1962 certifie qu'à cette époque précise (1806), « les administrations municipales ne tenaient aucun registre de l'état-civil, ceux-ci étant tenus par le curé qui, faisant fonction d'officier de l'état-civil, dressait les actes de naissance, de mariage et de décès ». Le tribunal écarte par ailleurs la comparaison tentée par la veuve avec un acte de 1810 de la branche maternelle (faisant référence à un mariage civil préalable), en soulignant que l'application de la laïcisation de l'état civil en Italie sous l'ère napoléonienne a été extrêmement variable selon les provinces et les dates. * **Sur l'innocuité des omissions et discordances matérielles :** La juridiction balaye les critiques de détail formulées par la demanderesse. D'une part, le fait que l'acte de mariage de 1771 ne mentionne que l'année de naissance des époux (Pietro G. et D. L.) sans préciser le jour ni le lieu est jugé totalement inopérant, car le seul événement juridique déterminant pour établir la parenté en cause est la célébration de leur mariage, indépendamment des circonstances antérieures de leur naissance. D'autre part, l'omission d'un des prénoms de l'ép
# Tribunal Correctionnel de Monaco, 11 janvier 2011, n° 5381 > Décision commentée : Tribunal Correctionnel de Monaco, 11 janvier 2011, n° 5381 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-correctionnel/2011/01-11-5381)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre de la lutte contre la délinquance financière transfrontalière organisée, et plus spécifiquement contre les réseaux d'escroquerie aux moyens de paiement falsifiés opérant sur la Côte d'Azur et en Principauté de Monaco. Le 18 août 2010, les services de la Sûreté Publique monégasque ont été alertés par leurs homologues des services de police français de l'interpellation, survenue à Cannes, de trois ressortissants estoniens impliqués dans un réseau structuré d'escroquerie à la fausse carte bancaire. Les informations transmises suggéraient qu'un couple susceptible d'appartenir à cette même structure criminelle séjournait alors sur le territoire monégasque, au sein de l'hôtel Miramar. Agissant sur la base de ces renseignements opérationnels, les officiers de police judiciaire monégasques ont procédé, le 18 août 2010 à 12 heures 30, à l'interpellation en flagrant délit de Monsieur a. SE., entrepreneur en bâtiment de nationalité estonienne né le 29 novembre 1985, ainsi que de sa compagne, directement dans la chambre qu'ils occupaient à l'hôtel Miramar. La perquisition effectuée sur les lieux a permis la découverte d'un important dispositif technique dédié à la falsification monétique : un ordinateur portable, un appareil destiné à ré-encoder les cartes bancaires, dix cartes bancaires dont les pistes magnétiques avaient déjà fait l'objet d'un ré-encodage frauduleux avec les coordonnées bancaires de tiers, ainsi que des hologrammes de sécurité prêts à être apposés sur les supports plastiques. En outre, les enquêteurs ont saisi divers biens matériels et effets de consommation courante ou de luxe : une paire de lunettes de marque Prada acquise auprès du commerce Optique Grosfillez, une bouteille de vin et des denrées alimentaires provenant du supermarché Casino, une montre de marque Tonino Lamborghini accompagnée de son écrin d'origine, ainsi que de multiples tickets et reçus de paiement par carte bancaire. L'exploitation technique et l'expertise informatique de l'ordinateur portable saisi ont mis en évidence la présence d'un logiciel spécialisé d'encodage et de lecture de cartes à piste magnétique, doublé d'un programme de vérification algorithmique des numéros de cartes bancaires. Le disque dur recelait également des fichiers informatiques au format « ISO » contenant des données bancaires téléchargées depuis le réseau internet — désignées dans le jargon cybercriminel sous le terme de « dump » — prêtes à être transférées sur des supports vierges ou falsifiés via le logiciel d'encodage. Les experts ont par ailleurs extrait des photographies de cartes bancaires ainsi que des historiques de conversations instantanées (« chat »). L'analyse de ces échanges électroniques a révélé des discussions techniques portant sur les « bin » (préfixes numériques permettant de faire concorder les données encodées sur la piste avec les numéros embossés figurant au recto de la carte), sur les « dump », ainsi que sur les « full », terme désignant des lots de données commercialisés illicitement en ligne comprenant l'intégralité des éléments d'identification bancaire de cartes dérobées, incluant leurs codes confidentiels (PIN) et leurs cryptogrammes visuels (CVV). L'expert commis a formellement établi que les données numériques correspondant aux dix cartes physiques découvertes dans la chambre d'hôtel figuraient au sein des fichiers informatiques transmis lors de ces sessions de messagerie instantanée. Il a également relevé que plusieurs transactions d'achat de numéros bancaires prêts à l'encodage, de même que l'acquisition d'un mini-lecteur de cartes magnétiques, avaient été réalisées directement au nom du prévenu. Sur réquisitions judiciaires, le Groupement des cartes bancaires a indiqué que les dix cartes saisies avaient fait l'objet de dizaines d'utilisations frauduleuses, principalement en France et à Monaco, sur une brève période s'étendant du 11 au 18 août 2010, générant un montant total de transactions autorisées s'élevant à 39 492,82 euros. Sur le seul territoire de la Principauté, les investigations ont dénombré huit tentatives infructueuses de paiement et un préjudice effectif de 4 294,51 euros au détriment des commerçants locaux. De surcroît, l'enquête a révélé qu'une onzième carte bancaire, non retrouvée en la possession matérielle du prévenu lors de son arrestation, avait servi d'instrument à des règlements frauduleux à Monaco, notamment au préjudice de l'hôtel Miramar et de la S.A.R.L. Mitico, entre le 23 juillet et le 31 août (l'année 2010 étant implicite au regard de la chronologie procédurale), portant le préjudice global, achats français inclus sur cette seconde série d'opérations, à la somme de 19 618,64 euros. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Placé en garde à vue à compter de son interpellation le 18 août 2010 à 12 heures 30, Monsieur a. SE. a vu cette mesure coercitive prolongée par une ordonnance du Juge des libertés, dont la notification lui a été faite le 19 août 2010 à 13 heures. À l'issue de la phase policière, une information judiciaire a été ouverte. Le 20 août 2010, le magistrat instructeur a décerné un mandat d'arrêt à l'encontre de l'intéressé, lequel a été écroué le jour même à la Maison d'Arrêt de Monaco. Au cours de l'instruction préparatoire, plusieurs victimes monégasques — le gérant du restaurant Le Tip Top, la réceptionniste de l'hôtel Miramar, le gérant associé de la S.A.R.L. Mitico et le gérant associé de la S.A.R.L. Optique Grosfillez — ont formellement identifié le mis en cause sur une planche photographique comportant cinq individus comme étant l'auteur des paiements ou tentatives de paiement litigieux. Par une ordonnance de non-lieu partiel, de requalification et de renvoi en date du 17 décembre 2010, le juge d'instruction a clôturé son information et renvoyé Monsieur a. SE. devant le Tribunal correctionnel. Suivant exploit enregistré de Maître Claire Notari, huissier, en date du 23 décembre 2010, citation a été signifiée au prévenu d'avoir à comparaître pour répondre de quatre chefs de prévention distincts commis à Monaco courant juillet et août 2010 : 1. **Des délits d'escroqueries** (prévus et réprimés par l'article 330 du Code pénal), pour s'être fait remettre divers biens, marchandises et prestations hôtelières ou de restauration par l'emploi de manœuvres frauduleuses (présentation de cartes de crédit falsifiées ré-encodées), au préjudice de la S.A.R.L. Optique Grosfillez (lunettes Prada de 215 euros le 17 août 2010), du supermarché Casino (marchandises de 89,51 euros le 17 août 2010), de l'hôtel Miramar (chambre, aliments et boissons pour 390 euros le 26 juillet, 480 euros et 195 euros le 28 juillet, 570 euros et 3 420 euros le 17 août 2010), du restaurant Tip Top (boissons et aliments pour 240 euros et 30 euros le 24 juillet, et 210 euros le 26 juillet 2010) et de la S.A.R.L. Mitico (boissons et aliments les 26, 27 et 28 juillet 2010 pour 317 euros, 89,60 euros et 80 euros). 2. **Des délits de tentatives d'escroqueries** (prévus et réprimés par les articles 2, 3 et 330 du Code pénal), commis courant août 2010 par les mêmes manœuvres frauduleuses, au préjudice du commerce Emanian Malihe (quatre tentatives le 17 août 2010 pour des montants de 486 euros puis de 250 euros), de la S.A.R.L. Mitico (le 17 août 2010 pour 220 euros) et de l'hôtel Miramar (deux tentatives le 18 août 2010 pour 85 euros), lesdites tentatives ayant manqué leur effet par suite du refus d'autorisation opposé par le système de contrôle électronique des cartes bancaires. 3. **Un délit de recel de faux en écritures privées, de commerce ou de banque** (prévu et réprimé par les articles 94 et 339 du Code pénal), pour avoir sciemment détenu les dix cartes de crédit falsifiées par ré-encodage. 4. **Un délit de recel d'escroquerie** (prévu et réprimé par les articles 330 et 339 du Code pénal), portant sur la détention de la montre de marque Lamborghini provenant d'une escroquerie à la carte bancaire falsifiée commise au préjudice d'un commerce demeuré non identifié. Lors de l'audience des débats qui s'est tenue le 4 janvier 2011 devant le Tribunal correctionnel, le prévenu, comparaissant détenu, était assisté de Maître Sarah Filippi, avocat-stagiaire commis d'office, ainsi que de Madame Micheline Campos, interprète assermentée en langue anglaise. Dès l'ouverture des débats, une première difficulté procédurale a surgi : Monsieur a. SE. a déclaré refuser de répondre aux questions du Président au motif qu'il exigeait l'assistance d'un interprète en langue estonienne, sa langue maternelle, récusant de fait l'interprète anglophone désignée. Par ailleurs, son conseil a soulevé *in limine litis* trois exceptions de nullité visant à invalider substantiellement la procédure antérieure : - En premier lieu, la nullité de l'ensemble des auditions du prévenu réalisées durant la garde à vue, au motif que celui-ci n'avait pas reçu notification préalable de son droit de se taire, en violation des exigences du droit au procès équitable dégagées par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. - En deuxième lieu, la nullité de la prolongation de la mesure de garde à vue et des actes subséquents, tirée de la tardiveté de la notification de l'ordonnance du Juge des libertés autorisant ce renouvellement au-delà du délai légal de vingt-quatre heures fixé par les articles 60-2 et 60-4 du Code de procédure pénale. - En troisième lieu, la nullité du réquisitoire définitif du Ministère public, fondée sur le dépassement du délai de huitaine imparti au Procureur Général par l'article 213 du Code de procédure pénale pour prendre ses réquisitions après communication du dossier par le juge d'instruction. Sur le fond, la défense a plaidé la relaxe du prévenu. Le Ministère public a quant à lui conclu au rejet des exceptions soulevées et requis l'application de la loi pénale (la nature exacte et le quantum des réquisitions du parquet n'étant pas précisés dans la décision). --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La juridiction correctionnelle monégasque était confrontée à une série de quatre questions procédurales préalables, touchant aux garanties fondamentales du procès pénal, avant de pouvoir apprécier le bien-fondé de l'accusation pénale au fond : 1. **Sur le droit à l'assistance d'un interprète :** Le refus d'un prévenu de s'exprimer à l'audience dans une langue véhiculaire qu'il maîtrise (l'anglais), au motif qu'il revendique l'assistance d'un interprète dans sa langue maternelle (l'estonien), caractérise-t-il une atteinte aux droits de la défense justifiant la récusation de l'interprète désigné, lorsque le recours à un interprète dans la langue maternelle s'avère matériellement irréalisable à brève distance ? 2. **Sur la notification du droit au silence en garde à vue :** L'absence de notification formelle du droit de se taire à la personne placée en garde à vue entraîne-t-elle la nullité des procès-verbaux d'audition au regard des exigences conventionnelles européennes, alors même que l'intéressé a bénéficié d'un entretien confidentiel avec un avocat préalablement à son premier interrogatoire policier ? 3. **Sur le régime temporel de la prolongation de la garde à vue :**Quel est le point de départ exact du délai initial de vingt-quatre heures de garde à vue prévu par les articles 60-2 et 60-4 du Code de procédure pénale en cas d'interpellation en flagrant délit, et quelle est la sanction procédurale attachée à la notification tardive — fût-ce de trente minutes — de l'ordonnance du Juge des libertés autorisant le renouvellement de cette mesure sur les actes d'enquête et d'instruction ultérieurs ? 4. **Sur le délai de règlement de l'information par le parquet :** L'inobservation par le Ministère public du délai de huitaine prévu à l'article 213 du Code de procédure pénale pour rédiger son réquisitoire définitif après communication du dossier par le magistrat instructeur est-elle sanctionnée par la nullité de cet acte en l'absence de démonstration d'un grief ? Enfin, sur le fond du droit pénal spécial, le Tribunal devait déterminer si, abstraction faite des pièces procédurales éventuellement annulées, les éléments matériels et intentionnels résiduels du dossier suffisaient à caractériser à l'encontre du prévenu les délits d'escroqueries, de tentatives d'escroqueries, de recel de faux en écritures de banque et de recel d'escroquerie. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal correctionnel procède à un examen méthodique et analytique de chacun des moyens soulevés *in limine litis*, opérant un tri rigoureux entre les irrégularités purement formelles ou palliées par des garanties équivalentes, et les violations substantielles portant atteinte à la liberté individuelle. #### 1. Le pragmatisme juridictionnel face à la langue de la procédure Statuant sur la demande de récusation de l'interprète en langue anglaise, le Tribunal adopte un raisonnement empreint de réalisme opérationnel. Les juges commencent par concéder le principe : « La demande du prévenu apparaît légitime ». Toutefois, cette légitimité théorique se heurte immédiatement au principe de possibilité matérielle. Le Tribunal relève un double obstacle géographique et administratif : d'une part, la Principauté de Monaco est totalement dépourvue d'interprète français-estonien ; d'autre part, le seul expert assermenté dans cette combinaison linguistique sur le territoire français réside à plus de 1 300 kilomètres du ressort juridictionnel monégasque. Passant de l'impossibilité objective à l'appréciation *in concreto* des capacités linguistiques du prévenu, la juridiction constate que Monsieur a. SE. « possède une bonne maîtrise de la langue anglaise ». Cette affirmation n'est pas postulée abstraitement, mais déduite de deux éléments probatoires tangibles issus du dossier : la teneur des courriels et conversations électroniques rédigés en anglais retrouvés sur son ordinateur portable, et le comportement procédural antérieur de l'intéressé. Le Tribunal note en effet qu'au cours de l'ensemble de ses auditions policières et de ses interrogatoires devant le juge d'instruction, le prévenu a systématiquement été en mesure « d'exposer clairement et en détail ses différentes versions des faits » par le truchement de l'anglais. Dès lors, en l'absence de toute atteinte effective à l'exercice des droits de la défense, la demande de récusation est rejetée. #### 2. La neutralisation du défaut de notification du droit au silence par l'intervention préalable de l'avocat Abordant le moyen tiré de la violation de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme relative au droit de se taire et de ne pas contribuer à sa propre incrimination, le Tribunal ne conteste pas la matérialité de l'omission : les enquêteurs n'ont pas formellement avisé le gardé à vue de son droit au silence (obligation qui, ainsi que le rappelle la note annexée à la décision, n'a été légalement consacrée à l'article 60-9 du Code de procédure pénale monégasque que postérieurement, par la loi n° 1.399 du 25 juin 2013). Pour écarter néanmoins la nullité des auditions, le Tribunal s'attache à la finalité de la garantie conventionnelle plutôt qu'au formalisme de sa notification policière. Les juges relèvent la chronologie précise du début de la mesure : dès le placement en garde à vue, et *avant* tout interrogatoire au fond par les fonctionnaires de la Sûreté Publique, Monsieur a. SE. a bénéficié d'un entretien confidentiel de plus d'une heure avec son avocat. Le Tribunal pose alors une présomption irréfragable d'information juridique par le conseil : du fait de cet entretien prolongé en amont des auditions, le mis en cause « n'a ainsi pu demeurer dans l'ignorance du droit au silence que lui accordait la loi à l'occasion de ses différents interrogatoires ». L'effectivité concrète de l'assistance de l'avocat supplée ainsi au silence des textes nationaux d'alors et à l'omission des enquêteurs, purgant la procédure de tout vice conventionnel. #### 3. La sanction implacable du dépassement horaire dans la notification du renouvellement de la garde à vue À rebours de la souplesse manifestée sur les deux premiers moyens, le Tribunal fait preuve d'une rigueur absolue quant au respect des délais légaux encadrant la privation de liberté. Le syllogisme judiciaire s'appuie sur la combinaison des articles 60-2 et 60-4 du Code de procédure pénale. En vertu de l'article 60-2, le placement en garde à vue n'est pas subordonné au prononcé d'une formule sacramentelle ou à la rédaction ultérieure d'un procès-verbal au commissariat, mais découle de la réalité factuelle de la contrainte : toute personne maintenue à la disposition d'un officier de police judiciaire sur décision de celui-ci, en raison de raisons plausibles de soupçonner la commission d'une infraction, « se trouve nécessairement à cet instant, placée en garde à vue ». Appliquant cette règle à l'espèce, le Tribunal fixe rétroactivement le point de départ du délai légal au moment précis de l'interpellation en flagrant délit dans la chambre de l'hôtel Miramar, soit le 18 août 2010 à 12 heures 30. Or, l'article 60-4 dispose que la mesure ne peut excéder vingt-quatre heures, sauf notification à l'intéressé, *avant l'expiration de ce délai*, d'une ordonnance du Juge des libertés autorisant sa prolongation. Le terme impératif du délai initial expirait donc le 19 août 2010 à 12 heures 30 précises. Constatant que l'ordonnance de renouvellement n'a été notifiée au prévenu qu'à 13 heures, soit avec un retard de trente minutes, le Tribunal qualifie cette exigence temporelle de « formalité aussi substantielle en matière de liberté ». Le dépassement du délai, même minime, entraîne de plein droit la nullité de la prolongation de la garde à vue. Le Tribunal applique ensuite avec précision la théorie de la nullité par voie de conséquence (effet de contagion ou *fruit of the poisonous tree*). Sont annulés les procès-verbaux d'audition du prévenu recueillis durant la période de prolongation illégale (cotés D54 et D55). Plus encore, l'annulation s'étend à un acte de l'instruction préparatoire : l'interrogatoire au fond mené ultérieurement par le juge d'instruction (coté D100), dès lors que cet acte a été effectué « à partir de leur contenu ». En revanche, le Tribunal sauve l'interrogatoire de première comparution devant le magistrat instructeur — et par conséquent la mise en examen et le mandat d'arrêt subséquents — en relevant l'absence de lien de causalité vicié : lors de cette première comparution, aucune question n'avait été posée à l'intéressé, de sorte que cet acte demeure indemne de toute contamination par les procès-verbaux annulés. #### 4. L'innocuité du dépasse
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8286 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8286 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/11-29-8286)) Le contentieux de la police des étrangers en Principauté de Monaco illustre avec une acuité particulière la tension classique du droit administratif entre la préservation de l'ordre public — dont la réputation financière de l'État constitue une composante essentielle — et la garantie juridictionnelle des droits des administrés. Lorsque l'administration procède au retrait ou à la « neutralisation » d'un titre de séjour par le truchement d'actes internes dont seul un procès-verbal de notification est remis à l'intéressé, l'office du juge de l'excès de pouvoir s'en trouve directement éprouvé. Par sa décision avant dire droit du 29 novembre 2010 (TS 2010-02), rendue en assemblée plénière dans l'affaire *Monsieur m. R. contre S. E. M. le Ministre d'État*, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à la théorie du procès administratif monégasque. Dissociant avec rigueur les exigences formelles de recevabilité de la requête et les nécessités substantielles du contrôle de légalité, la Haute Juridiction consacre la recevabilité d'un recours appuyé sur le seul procès-verbal de notification de l'acte attaqué, tout en faisant usage de ses pouvoirs inquisitoires d'instruction pour contraindre l'administration à verser aux débats l'*instrumentum* même de la décision. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur m. R., né le 14 janvier 1953 à Gdynia en Pologne et de nationalité canadienne, s'est établi à Monaco en 2001 avec son épouse et leur fille. Il y était titulaire d'une carte de résident. Sur le plan professionnel et financier, il a été le fondateur, l'actionnaire principal et l'administrateur d'une société holding d'investissements dénommée *L. International*, établie aux Bermudes. Cette structure avait été introduite à la fin de l'année 2003 sur le marché des investissements de la bourse de Londres. Monsieur m. R. s'est retiré de cette société le 6 juin 2005. Peu de temps après ce retrait, il est apparu que la société *L. International* était impliquée dans une fraude de grande ampleur, ce qui a conduit à sa radiation du marché boursier en novembre 2005. Ces événements financiers internationaux ont généré d'importantes répercussions judiciaires au Royaume-Uni, lesquelles ont, par ricochet, attiré l'attention des autorités de police administrative monégasques. Dès l'année 2006, Monsieur m. R. a été attrait dans un procès civil à Londres en sa qualité d'ancien administrateur et actionnaire de la société *L. International*. Par ailleurs, selon les éléments exposés par le Ministre d'État, la Haute cour de justice de Londres a ouvert, le 12 novembre 2007, une information pour escroquerie dirigée contre Monsieur m. R., son épouse, ainsi que la société dirigée par sa fille. Dans ce contexte, la situation administrative de Monsieur m. R. à Monaco a connu une première mesure restrictive : sa carte de résident a fait l'objet d'une première « neutralisation » le 5 mars 2008, au motif que sa présence en Principauté était « susceptible de troubler l'ordre public ». Toutefois, cette mesure a été rapportée quelques semaines plus tard, la carte de résident lui ayant été restituée par une décision du Ministre d'État en date du 20 mai 2008. Entre-temps, dans le cadre de la procédure britannique, Monsieur m. R. a accepté, le 21 avril 2008, de régler la somme de 30 millions de livres sterling à la société *L. International* afin de mettre un terme aux réclamations dirigées contre lui et les membres de sa famille. Selon l'administration monégasque, la connaissance de ces derniers faits — et notamment ce règlement transactionnel — n'est parvenue aux autorités de la Principauté qu'en février et avril 2009. En outre, le Ministre d'État relève que Monsieur m. R. s'est trouvé pris à partie sur le territoire même de la Principauté par des victimes de l'escroquerie imputée à la société *L. International*. C'est dans ces circonstances qu'une seconde mesure d'éviction a été prise. Le 21 août 2009, Monsieur m. R. a été convoqué par les services de police monégasques. Il s'est alors vu notifier, par procès-verbal, d'une part, la nouvelle neutralisation de sa carte de résident et, d'autre part, l'obligation de quitter le territoire de la Principauté dans un délai de deux mois. Selon les mentions du procès-verbal de notification du 21 août 2009, cette mesure procédait des « instructions de M. le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur contenues dans sa note n°2006-6488 du 10 juin 2009 » (étant observé que la contre-requête mentionne quant à elle une décision du 10 juillet 2009, et le dispositif de l'arrêt une note n° 2008-6488 du 10 juin 2009). Le motif invoqué lors de cette notification résidait dans le fait que l'intéressé aurait « plaidé coupable devant la Haute cour de justice de Londres dans l'affaire d'escroquerie pour laquelle il avait été mis en cause, reconnaissant ainsi sa responsabilité dans le dossier L. International ». Contestant fermement la matérialité de ces motifs, le conseil monégasque de Monsieur m. R. a, dès le 25 août 2009, adressé un courrier au Ministre d'État pour signaler le caractère erroné des informations fondant la décision de retrait et affirmer qu'en aucun cas son client ne reconnaissait la moindre responsabilité dans cette affaire. Poursuivant ses démarches amiables, le conseil a transmis au Ministre d'État, par un courrier du 28 septembre 2009 valant recours gracieux, deux *affidavits* émanant des avocats anglais du requérant, destinés à établir son absence de responsabilité dans l'affaire *L. International*, et a sollicité le réexamen de sa situation administrative. Par une lettre du 14 octobre 2009 (également mentionnée au dossier comme datée du 15 octobre 2009), le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux. Tout en infléchissant légèrement la formulation initiale des griefs, l'autorité administrative a fait observer que la décision de retrait de la carte de résident résultait « des faits d'escroquerie motivant les poursuites judiciaires actuellement diligentées à son encontre au Royaume-Uni et sa comparution en audience civile devant la Haute cour de Londres, devant laquelle M. R. a admis le paiement de 30 millions de livres sterling au bénéfice des victimes de l'affaire dite L. International ». Le Ministre d'État en concluait qu'au vu de ces éléments, il n'y avait « pas lieu de revenir sur la décision administrative précitée ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de la mesure d'éloignement et de retrait de son titre de séjour, Monsieur m. R. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 21 octobre 2009. Son recours comportait un double volet : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre la décision de retrait de son titre de séjour du 21 août 2009 ; d'autre part, des conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 50 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice matériel et moral résultant de cette décision. Dans son mémoire en réplique enregistré le 3 février 2010, le requérant a porté ses prétentions indemnitaires à la somme de 60 000 euros, arguant d'une aggravation de son préjudice liée à « la violence et la brutalité générée par l'attitude (…) que lui réserve aujourd'hui l'administration monégasque ». Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait des moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement articulés : 1. **Sur la légalité externe**, Monsieur m. R. invoquait la violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police. Se prévalant de la jurisprudence du Tribunal Suprême exigeant un degré de précision suffisant pour démontrer le bien-fondé de l'acte, il soutenait que les motifs énoncés dans le procès-verbal du 21 août 2009 et dans la lettre du Ministre d'État d'octobre 2009 étaient matériellement inexacts et imprécis, ce qui équivalait à une « absence radicale de motifs ». Selon lui, l'administration s'était fondée sur des rumeurs issues d'un site Internet non officiel créé par une personne instigatrice de menaces à l'encontre de sa famille, et avait commis une erreur grossière d'appréciation dans sa motivation, assimilable à un défaut de motivation. 2. **Sur la légalité interne**, le requérant soulevait en premier lieu une erreur de droit tirée de la violation de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH). En second lieu, il dénonçait une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. Il faisait valoir qu'aucune de ses activités ne constituait un trouble à l'ordre public monégasque et que sa situation n'avait connu aucune modification depuis le 20 mai 2008, date à laquelle le Ministre d'État lui avait restitué sa carte de résident. Il reprochait à l'administration d'avoir été « piégée dans son raisonnement par sa méconnaissance du système juridique anglais ». Pour étayer factuellement sa démonstration quant à l'absence de poursuites pénales au Royaume-Uni, le conseil du requérant a déposé, le 28 avril 2010, une pièce nouvelle (pièce n° 21) comprenant deux documents émanant du *Serious Fraud Office* (SFO) britannique : le premier, daté du 11 septembre 2009 et signé par M. Richard Gould, évoquait un risque de dissipation d'actifs justifiant une ordonnance de restriction dans la perspective de poursuites ; mais le second, daté du 19 avril 2010 et rédigé par un autre agent (C.), déclarait qu'« il n'existe aucune raison pour que l'ordonnance de restriction de M. R. soit maintenue », le SFO ayant définitivement renoncé à enquêter et à engager des poursuites contre lui. En défense, par une contre-requête enregistrée le 22 décembre 2009 et une duplique enregistrée le 4 mars 2010, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête, tant à titre principal qu'à titre subsidiaire : 1. **À titre principal, sur la recevabilité**, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la violation de l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il soutenait que la requête était irrecevable faute d'être accompagnée de la production de la décision attaquée elle-même, le requérant n'ayant produit en pièce n° 1 que le procès-verbal de notification du 21 août 2009. En réponse, dans sa réplique, Monsieur m. R. faisait valoir que ce procès-verbal exposait la teneur et les conséquences de la décision, constituant ainsi l'expression même de l'acte administratif et satisfaisant aux prescriptions de l'article 17. 2. **À titre subsidiaire, sur le fond**, l'administration soutenait que le moyen tiré du défaut de motivation était inopérant (la contestation de l'exactitude matérielle des motifs relevant de la légalité interne et non de la forme) et infondé (l'acte comportant les considérations de droit et de fait). Sur la légalité interne, le Ministre d'État écartait l'applicabilité de l'article 6 § 1 de la CEDH aux mesures de police administrative. Concernant l'appréciation du trouble à l'ordre public, l'administration précisait dans sa duplique n'avoir jamais prétendu que le requérant avait été pénalement condamné ou avait formellement reconnu sa responsabilité, mais rappelait qu'il suffit, selon la jurisprudence du Tribunal Suprême, que l'étranger soit impliqué dans des affaires financières révélant un « comportement douteux, incompatible avec la qualité de résident monégasque », a fortiori dans une Principauté engagée dans la lutte contre le blanchiment et la fraude. En outre, le fait que l'intéressé ait été pris à partie à Monaco par des victimes caractérisait un trouble matériel à l'ordre public. Quant au changement de circonstances depuis mai 2008, il résultait de la découverte tardive (en 2009) par les autorités monégasques du versement des 30 millions de livres sterling intervenu en avril 2008. 3. **Sur le volet indemnitaire**, le Ministre d'État concluait au rejet par voie de conséquence du rejet de l'annulation, et soulignait l'absence de preuve de la consistance du préjudice moral. Il soulevait également l'irrecevabilité de la majoration de la demande indemnitaire (portée de 50 000 à 60 000 euros), rappelant qu'aux termes de l'article 90 B de la Constitution, le contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême est strictement limité au préjudice découlant de l'illégalité de l'acte attaqué, à l'exclusion de celui qui résulterait du comportement subséquent de l'administration. L'instruction ayant été close par procès-verbal le 2 juillet 2010, l'affaire a été appelée à l'audience du 17 novembre 2010 devant l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, et la décision a été lue le 29 novembre 2010. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration singulière du dossier — dans lequel l'acte administratif décisoire (la note du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur) n'avait été ni remis dans son *instrumentum* originel au requérant lors de la notification policière, ni versé aux débats par l'administration en défense qui se prévalait pourtant de cette absence pour soulever l'irrecevabilité du recours — soumettait au Tribunal Suprême une double problématique processuelle déterminante : D'une part, sur le terrain de la **recevabilité du recours pour excès de pouvoir**, la production par le requérant du seul procès-verbal de notification d'une décision administrative individuelle, sans adjonction de l'acte formel lui-même (dont l'intéressé ne dispose pas matériellement), suffit-elle à satisfaire à l'obligation prescrite par l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 d'accompagner la requête de la « décision attaquée » ? D'autre part, sur le terrain de **l'office du juge et du contrôle de la légalité**, lorsque l'existence de la décision administrative est établie par son procès-verbal de notification mais que le texte intégral de l'acte décisoire (en l'espèce, la note ministérielle) n'est pas produit au dossier par l'administration, le Tribunal Suprême peut-il statuer immédiatement au fond sur la légalité externe et interne de la mesure à partir des seules énonciations du procès-verbal et des écritures des parties, ou doit-il surseoir à statuer et user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'autorité administrative à produire l'acte original ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps d'une grande concision, opérant une distinction fondamentale entre l'établissement de l'*existence* de l'acte (condition suffisante de la recevabilité) et la connaissance de la *teneur exacte* de l'acte (condition nécessaire de l'exercice du contrôle de légalité). **En premier lieu, sur la recevabilité**, la Haute Juridiction écarte la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État. Citant les termes de l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, le Tribunal rappelle que ce texte exige, comme condition de recevabilité, que « le recours soit introduit par une requête (…) accompagnée de la décision attaquée ou de la réclamation implicitement rejetée ». Procédant à une interprétation téléologique et réaliste de cette disposition, le juge constate que la requête de Monsieur m. R. est accompagnée du procès-verbal de notification daté du 21 août 2009. Or, le Tribunal relève que ce document officiel établit « l'existence de cette décision ». Dès lors que la réalité juridique de l'acte faisant grief est attestée par l'acte de notification émanant de l'administration elle-même, le requérant ne saurait se voir opposer l'absence de production d'une note interne qui ne lui a pas été remise. Le recours, introduit le 21 octobre 2009 (soit dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant la notification du 21 août 2009), répond pleinement aux exigences de l'article 17 et est déclaré recevable. **En second lieu, sur la légalité**, le Tribunal Suprême constate l'impasse probatoire dans laquelle le place l'absence au dossier de l'*instrumentum* de la décision. Le juge observe en effet que « si le procès-verbal de notification du 21 août 2009 établit l'existence d'une décision prise par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur par note n° 2006-6488 en date du 10 juin 2009, l'absence de production de la décision elle-même ne met pas le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur sa légalité ». En effet, le litige portait notamment sur le respect de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ainsi que sur l'exactitude matérielle des faits et la qualification juridique des motifs ayant fondé la mesure de police. Or, le procès-verbal de notification dressé par les services de police ne constituait qu'une retranscription ou une synthèse des instructions du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Sans avoir sous les yeux la note originale du 10 juin 2009, le juge de l'excès de pouvoir ne pouvait vérifier ni la compétence de l'auteur de l'acte, ni l'existence et la suffisance de la motivation formelle au sens de la loi de 2006 dans le corps même de la décision, ni la teneur exacte des motifs de droit et de fait retenus par l'autorité décisionnaire à la date de signature de l'acte. Refusant tant de statuer sur la base d'un acte par ricochet (le procès-verbal) que de prononcer d'emblée l'annulation de la décision pour défaut de production par l'administration, le Tribunal Suprême décide de mobiliser les prérogatives que lui confère l'article 32 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Il prescrit en conséquence une mesure d'instruction avant dire droit, enjoignant au Ministre d'État de produire la note litigieuse dans un délai déterminé. ### C. Le dispositif Par ces motifs, la Haute Juridiction prononce un arrêt avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > M. le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois la note n°2008-6488 en date du 10 juin 2009 par laquelle le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur a décidé que M. R. n'était plus autorisé à résider à Monaco. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision sera transmise à M. le Minist