209 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27322 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27322 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/02-18-27322)) Le contentieux de la police des étrangers constitue, par excellence, le terrain d’affrontement entre la souveraineté de l’État d’accueil, soucieux de la préservation de son ordre public, et la protection des situations acquises par les ressortissants étrangers établis de longue date sur le territoire national. Dans la Principauté de Monaco, cette tension revêt une acuité particulière lorsqu’elle concerne la catégorie statutaire la plus stable accordée aux non-nationaux : celle des résidents dits « privilégiés ». Par sa décision rendue en assemblée plénière le 18 février 2008 dans l’affaire *Sieur N. B. c/ Ministre d'État*, le Tribunal Suprême apporte des précisions déterminantes sur le régime juridique encadrant le retrait d'une telle carte de séjour, à la charnière temporelle de l'entrée en vigueur de la législation monégasque sur la motivation des actes administratifs. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire soumise à la haute juridiction monégasque trouve son origine dans la situation personnelle et administrative de M. N. B., ressortissant étranger résidant sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l'année 1976. Fort de cette ancienneté de séjour de trente années, l’intéressé était titulaire d'une carte de résident privilégié. Sur le plan judiciaire, il ressort des éléments factuels relevés par la décision que M. N. B. avait fait l’objet d’une inculpation par les juridictions répressives italiennes au cours de l'année 2004, sans toutefois avoir fait l'objet d'une condamnation pénale. Le 6 octobre 2006, M. N. B. a été convoqué par le service des étrangers de la sûreté publique aux fins proclamées de procéder à une vérification de sa carte de résident privilégié. Lors de cette présentation dans les locaux de la police, le titre de séjour fut remis à un préposé du service. Ce dernier refusa alors de restituer le document à son titulaire, opérant ainsi une rétention matérielle immédiate du titre, sans fournir la moindre explication quant aux motifs de cette mesure. Dès le jour même de cette dépossession matérielle, soit le 6 octobre 2006, M. N. B. a adressé un courrier au Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur afin de solliciter que lui soient communiquées « toutes précisions » relatives aux raisons ayant conduit l'administration à envisager le retrait de sa carte de séjour. En réponse à cette démarche, le Conseiller de Gouvernement a, par un courrier daté du 30 octobre 2006 adressé au conseil de l'intéressé, indiqué que la mesure de retrait était fondée sur « des faits à caractère économique et financier ». Estimant cette mesure infondée et irrégulière, le conseil de M. N. B. a adressé un nouveau courrier formant un recours gracieux auprès de la même autorité. Par une lettre en date du 14 décembre 2006, le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur a rejeté ce recours gracieux, confirmant à cette occasion qu'il ne pouvait « envisager de revenir sur la décision des autorités monégasques de neutralisation de la carte de séjour » de l'intéressé. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus de l'administration de lui restituer son titre de séjour, M. N. B. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe le 12 février 2007. Sa requête tendait, à titre principal, à l'annulation de la décision administrative individuelle portant retrait de sa carte de séjour de résident privilégié, telle qu'elle résultait des courriers du Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur des 30 octobre et 14 décembre 2006. À titre subsidiaire, le requérant demandait à la haute juridiction d'enjoindre à l'État de Monaco de produire devant le Tribunal Suprême l'ensemble des pièces justificatives établissant les raisons pour lesquelles cette décision de retrait avait été prise. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait quatre moyens d'annulation, complétés et précisés dans son mémoire en réplique enregistré le 16 mai 2007 : 1. **Un moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation** : M. N. B. soutenait que la décision attaquée méconnaissait tant la jurisprudence administrative que les dispositions de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs (citée par les parties comme datant du 29 juin 2006 et par les motifs du Tribunal comme datant du 26 juin 2006). Il faisait valoir que tout acte administratif retirant ou abrogeant une décision créatrice de droits doit être motivé, et que la simple référence laconique à des « faits de caractère économique et financier » ne satisfaisait pas à cette obligation légale, le privant de son titre sans explication véritable. 2. **Un moyen de légalité interne tiré de la violation de la réglementation sur le séjour des étrangers** : Selon le requérant, les conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté étant régies par l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, sa situation personnelle n'entrait pas dans les hypothèses limitativement prévues par l'article 14 de ladite Ordonnance comme pouvant légalement justifier le retrait d'une carte de résident. 3. **Un moyen de légalité interne tiré de l'inexactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation** : Le requérant soulignait n'avoir jamais fait l'objet d'aucune condamnation pénale. Il contestait l'exactitude des informations sur lesquelles l'administration s'était fondée ainsi que l'existence d'éléments « graves et concordants » invoqués par l'État en défense. Selon lui, le priver de sa carte de résident privilégié sur le fondement de ces seuls motifs constituait une erreur manifeste d'appréciation. 4. **Un moyen d'inconstitutionnalité tiré de la violation des droits fondamentaux** : Enfin, M. N. B. arguait d'une violation des articles 19 (garantissant la liberté et la sûreté individuelles) et 32 (relatif aux droits des étrangers) de la Constitution monégasque. Il exposait qu'en étant privé de sa carte de résident, il ne pouvait plus séjourner plus de trois mois sur le territoire monégasque et s'exposait au risque de se voir enjoindre par le Ministre d'État de quitter immédiatement le territoire sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine de 1964, ce qui n'était pas sans incidence grave sur sa situation personnelle. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 13 avril 2007, suivie d'une duplique enregistrée le 15 juin 2007, concluant au rejet intégral de la requête. L'administration monégasque réfutait point par point l'argumentation adverse : 1. Sur la forme, le Ministre d'État opposait l'inapplicabilité *ratione temporis* de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs, soulignant que ce texte n'était entré en vigueur que postérieurement à l'édiction de la décision contestée. 2. Sur le fondement légal du retrait, le défendeur soutenait que la mesure ne méconnaissait nullement les dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964. 3. Sur le bien-fondé de la mesure, l'État faisait valoir que la décision de retrait reposait sur des éléments « graves et concordants » relatifs à « des faits à caractère économique et financier ». Dans sa duplique, le Ministre d'État précisait que les documents produits par le requérant lui-même à l'appui de sa réplique traduisaient « un comportement incompatible avec le maintien de la carte de résident », excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation. 4. Sur le terrain constitutionnel, l'administration contestait toute violation des articles 19 et 32 de la Constitution, en observant que la décision de retrait d'une carte de résident ne valait pas, en elle-même, interdiction de séjourner sur le territoire monégasque. La procédure écrite a été clôturée à la suite d'une Ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 29 août 2007, disant n'y avoir lieu d'accorder à M. N. B. un ultime délai aux fins de dépôt d'une triplique. Par une Ordonnance du 21 novembre 2007, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 4 février 2008. Après avoir entendu le rapport de M. Frédéric Rouvillois, membre suppléant, les plaidoiries de Maître Escaut pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État, ainsi que les conclusions du Ministère public, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, a rendu sa décision le 18 février 2008. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait au Tribunal Suprême une série de questions juridiques complémentaires touchant tant au droit transitoire de la procédure administrative non contentieuse qu'à l'étendue des pouvoirs de police administrative à l'égard des étrangers résidents : En premier lieu, une décision administrative individuelle de retrait d'une carte de résident privilégié, intervenue entre octobre et décembre 2006, est-elle soumise à une obligation formelle de motivation au regard de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs ou de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 ? En deuxième lieu, le retrait d'une telle carte de séjour porte-t-il atteinte au principe constitutionnel de sûreté individuelle (article 19 de la Constitution) ainsi qu'aux droits constitutionnellement reconnus aux étrangers (article 32 de la Constitution) ? En troisième lieu, l'autorité administrative est-elle liée par les conditions restrictives énoncées par l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 pour retirer une carte de résident privilégié, ou dispose-t-elle d'un pouvoir général de police lui permettant d'opérer ce retrait en raison du comportement du titulaire ? En quatrième et dernier lieu, le fait pour un résident privilégié d'avoir été inculpé par des juridictions répressives étrangères (italiennes en l'occurrence) suffit-il, en l'absence de condamnation pénale définitive, à justifier légalement le retrait de son titre de séjour sans entacher cette mesure d'une erreur manifeste d'appréciation ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des moyens soulevés par le requérant, le Tribunal Suprême procède par un raisonnement structuré en quatre temps, répondant successivement aux griefs de légalité externe, de constitutionnalité et de légalité interne. #### 1. L'inapplicabilité temporelle de l'obligation légale de motivation et l'office persistant du juge Abordant en premier lieu le moyen de légalité externe, le Tribunal Suprême écarte l'application de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs (qu'il date du 26 juin 2006 dans ses motifs, bien que visée au 29 juin 2006). La haute juridiction relève que cette loi « n'est devenue applicable qu'à la date du 1er janvier 2007 ». Or, la décision contestée ayant été matérialisée par les courriers des 30 octobre et 14 décembre 2006, elle est antérieure à l'entrée en vigueur du texte législatif. Par ailleurs, le juge constate que l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté n'exige pas non plus une telle motivation formelle. Le Tribunal en déduit logiquement que la décision de retrait n'avait pas à être motivée en la forme. Toutefois, le juge administratif prend soin d'assortir ce constat d'une réserve fondamentale quant à son propre office : l'absence d'obligation de motivation formelle ne dispense pas l'administration d'avoir des motifs légaux, et « il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'administration à l'appui de sa décision ». #### 2. L'absence d'atteinte aux droits constitutionnels garantis par les articles 19 et 32 de la Constitution Le Tribunal examine ensuite le moyen tiré de la violation des droits fondamentaux. Tout en reconnaissant avec réalisme que la décision de retirer au requérant sa carte de résident privilégié « n'était pas sans conséquence sur sa situation personnelle », la juridiction affirme par une formule directe que cette mesure ne porte atteinte ni au principe de sûreté individuelle garanti par l'article 19 de la Constitution, ni aux droits que le requérant tenait, en sa qualité d'étranger, de l'article 32 du texte constitutionnel. Le retrait du titre de résident privilégié, qui ne constitue ni une mesure privative de liberté ni même, par lui-même, une mesure d'expulsion immédiate (comme le soulignait l'État en défense), demeure étranger au champ de protection de ces dispositions constitutionnelles. #### 3. La consécration d'un pouvoir général de retrait au titre de la police administrative Répondant au moyen selon lequel le requérant ne remplissait pas les conditions prévues par l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 pour se voir retirer son titre (le requérant invoquant l'article 14 dans ses écritures, tandis que le Tribunal mentionne l'article 1er dans son considérant), la haute juridiction pose un principe majeur du droit de la police des étrangers : « les autorités peuvent, au titre de leurs pouvoirs de police, procéder au retrait de la carte de séjour d'un résident étranger dès lors que le comportement de celui-ci le justifie ». En rattachant le retrait non pas aux seules conditions statutaires d'octroi ou de maintien prévues par les dispositions spécifiques de l'Ordonnance de 1964, mais aux « pouvoirs de police » généraux détenus par les autorités administratives, le Tribunal neutralise l'argumentation du requérant. Dès lors que le comportement de l'étranger le justifie au regard de l'ordre public, le retrait peut être légalement prononcé indépendamment des conditions textuelles spécifiques invoquées par le demandeur. #### 4. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation Enfin, mettant en œuvre le contrôle des motifs qu'il avait annoncé dans son premier considérant, le Tribunal Suprême vérifie la matérialité des faits et l'appréciation portée par le Ministre d'État. Le juge exerce ici un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. Pour juger que l'autorité administrative n'a pas commis une telle erreur, le Tribunal s'appuie explicitement sur les faits du dossier, et retient « notamment » la circonstance précise de « l'inculpation de M. B. par les juridictions répressives italiennes en 2004 ». Ainsi, bien que cette inculpation ne constitue pas une condamnation pénale définitive, le juge administratif estime qu'elle constitue un fait matériellement exact, de nature à caractériser un comportement justifiant, sans erreur manifeste d'appréciation, le retrait de la carte de résident privilégié au titre des pouvoirs de police. ### C. Le dispositif Au terme de ce raisonnement écartant l'intégralité des griefs soulevés par le requérant, et sans qu'il ait été besoin de faire droit à la demande subsidiaire d'injonction de production de pièces (les éléments du dossier, notamment ceux produits par le requérant lui-même lors de sa réplique, ayant suffi à éclairer la religion du Tribunal), la haute juridiction prononce le rejet du recours dans les termes suivants : > « Décide : > La requête de M. N. B. est rejetée. > Les dépens sont à la charge de M. N. B. > Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur N. B. c/ Ministre d'État* du 18 février 2008 s'inscrit à un moment charnière de l'évolution du droit administratif monégasque, marqué par l'avènement d'une obligation légale générale de motivation des actes administratifs, tout en réaffirmant la vigueur des prérogatives régaliennes de l'exécutif en matière de police des étrangers. #### 1. Le droit transitoire de la motivation des actes administratifs et la distinction entre forme et fond L'un des apports premiers de l'arrêt réside dans la clarification de l'application dans le temps de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs. Avant l'intervention de ce texte législatif majeur, le droit administratif monégasque, à l'instar du droit administratif français classique, était dominé par le principe selon lequel il n'existait pas d'obligation générale et absolue pour l'administration de motiver ses décisions individuelles défavorables, sauf texte spécial l'imposant. L'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 régissant l'entrée et le séjour des étrangers ne comportant aucune exigence de cette nature pour les décisions de retrait de cartes de séjour, l'administration pouvait légalement procéder par voie de décisions non formellement motivées, voire, comme en l'espèce, par une rétention matérielle du titre suivie de courriers explicatifs succincts faisant état de « faits à caractère économique et financier ». En jugeant que la loi n° 1.312 n'est devenue applicable qu'au 1er janvier 2007, le Tribunal Suprême fait une application stricte mais orthodoxe du principe de non-rétroactivité des lois administratives de procédure : la régularité formelle d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle il a été édicté. Les décisions des 30 octobre et 14 décembre 2006 échappaient donc à l'empire de la loi nouvelle. Néanmoins, la portée de l'arrêt dépasse la simple question de droit transitoire grâce à l'incise fondamentale du premier considérant : « qu'il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'administration à l'appui de sa décision ». Le Tribunal Suprême opère ici une distinction fondamentale et classique du contentieux de l'excès de pouvoir entre l'**obligation de motivation** (règle de forme, relevant de la légalité externe) et l'**existence de motifs légaux** (règle de fond, relevant de la légalité interne). Même lorsque l'administration n'est pas tenue de divulguer formellement ses motifs dans le corps de l'acte initial, toute décision administrative doit reposer sur des motifs de droit et de fait matériellement exacts et légalement admissibles. Dès lors que l'administration révèle ses motifs — soit dans des courriers ultérieurs (référence aux « faits à caractère économique et financier »), soit au cours de l'instruction contentieuse contradictoire devant le juge — le Tribunal Suprême exerce son plein contrôle sur la réalité factuelle et la pertinence juridique de ces motifs. #### 2. La prééminence du pouvoir de police générale sur le statut de résident privilégié Sur le fond du droit des étrangers, la décision du 18 février 2008 revêt une importance théorique et pratique considérable. Le requérant, présent à Monaco depuis trente ans et titulaire d'une carte de « résident privilégié », tentait d'opposer à l'administration une lecture protectrice et limitative de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Selon cette thèse, le statut de résident privilégié conférerait un droit au maintien sur le territoire qui ne pourrait être remis en cause que dans les cas expressément prévus par les dispositions spécifiques de ladite Ordonnance (le requérant visant l'article 14, le Tribunal mentionnant l'article 1er). Le Tribunal Suprême balaye cette conception statutaire fermée en consacrant l'autonomie et la primauté des « pouvoirs de police » des autorités monégasques. En affirmant que « les autorités peuvent, au
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 novembre 2002, n° 26955 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 novembre 2002, n° 26955 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/11-06-26955)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la réforme statutaire des personnels des services judiciaires et plus particulièrement des greffiers, intervenue au tournant des années 2000. Il met en lumière les tensions susceptibles de naître lors des opérations de reclassement indiciaire consécutives à l'adoption de nouvelles normes statutaires régissant la fonction publique. Madame E., épouse Z., fonctionnaire au sein des services judiciaires monégasques, a été nommée à l'emploi de Secrétaire général du Parquet général par l'Ordonnance souveraine n° 13.988 du 6 mai 1999. Postérieurement à cette nomination, le législateur monégasque est intervenu pour refondre le cadre statutaire applicable à cette catégorie d'agents publics en adoptant la loi n° 1228 du 10 juillet 2000 portant statut des greffiers. Ce texte législatif traite à la fois des greffiers et de la fonction de Secrétaire général du Parquet général. Cette architecture législative a été complétée par une mesure réglementaire d'application, à savoir l'Ordonnance souveraine n° 14893 du 29 mai 2001 définissant les fonctions afférentes aux catégories d'emploi des greffiers. À la suite de l'entrée en vigueur de ce nouveau dispositif normatif, la situation administrative et financière de Madame Z. a été déterminée par l'autorité gestionnaire. Elle s'est vue classer, en fonction du nouveau texte, dans l'échelle indiciaire correspondant au grade de Greffier en Chef adjoint. Estimant que la loi nouvelle du 10 juillet 2000 avait pour effet juridique de placer sur un strict pied d'égalité les fonctions de Greffier en Chef et celles de Secrétaire général du Parquet général, l'intéressée a contesté ce positionnement indiciaire qu'elle jugeait inférieur à celui auquel ses fonctions lui donnaient droit. C'est dans ces circonstances que, le 6 décembre 2000, Madame Z. a formellement saisi le Directeur des Services Judiciaires d'une demande tendant à obtenir son reclassement dans l'échelle indiciaire supérieure, à savoir celle des Greffiers en Chef. Il convient de relever une particularité procédurale et factuelle notable : cette requête administrative initiale a été présentée sous le couvert du supérieur hiérarchique direct de la fonctionnaire, le Procureur général, lequel avait pris soin d'assortir la demande de son avis le plus favorable. Malgré ce soutien hiérarchique éminent au sein du ministère public, l'autorité investie du pouvoir de direction administrative des services judiciaires n'a pas fait droit à la sollicitation de l'agent. Par une lettre en date du 27 novembre 2001, soit près d'une année après la demande initiale, Monsieur le Directeur des Services Judiciaires a opposé une décision explicite de refus. Pour motiver ce rejet, l'autorité administrative a indiqué que le nouveau texte législatif n'impliquait pas nécessairement le classement dans la même échelle indiciaire du Greffier en Chef et du Secrétaire général du Parquet général. Soucieuse de préserver ses droits et d'épuiser les voies de recours administratifs préalables avant d'envisager la voie contentieuse, Madame Z. a formé, dès le 6 décembre 2001, un recours gracieux auprès du Directeur des Services Judiciaires afin de solliciter le retrait ou l'abrogation de la décision de refus du 27 novembre 2001. Ce recours administratif n'a pas davantage prospéré. L'autorité administrative a maintenu sa position initiale en rejetant explicitement le recours gracieux. Il est à noter que le texte de la décision commentée comporte une légère divergence matérielle quant à la date exacte de ce rejet gracieux : l'exposé des faits et prétentions de la requête mentionne un rejet intervenu le 28 mars 2002, tandis que le premier considérant de la motivation de l'arrêt fait état d'un rejet en date du 26 mars 2002. Quoi qu'il en soit de cette différence de deux jours sans incidence sur le fond du droit, il est établi que cette décision explicite de rejet du recours gracieux a été formellement remise à l'intéressée le 2 avril 2002, cristallisant ainsi définitivement le différend administratif et ouvrant le délai de recours contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du refus de reclassement indiciaire, Madame Z. a porté le litige devant le juge administratif suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au Greffe général le 17 mai 2002 sous le numéro TS 2002-5, elle a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Directeur des Services Judiciaires du 27 novembre 2001 rejetant sa demande de reclassement dans l'échelle des greffiers en chef, ensemble le rejet de son recours gracieux. La saisine étant intervenue moins de deux mois après la notification du rejet du recours gracieux effectuée le 2 avril 2002, la recevabilité temporelle de la requête ne souffrait d'aucune contestation au regard des règles régissant la procédure devant la Haute Juridiction. L'instruction écrite s'est déroulée dans le strict respect du principe du contradictoire, donnant lieu à un échange nourri de quatre mémoires : la requête initiale du 17 mai 2002, une contre-requête déposée par le Directeur des Services Judiciaires le 15 juillet 2002, un mémoire en réplique présenté par la requérante le 1er août 2002, et enfin un mémoire en duplique enregistré pour l'administration le 16 août 2002. Par une ordonnance du 13 septembre 2002, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 6 novembre 2002, lors de laquelle l'affaire a été examinée en assemblée plénière. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation et de condamnation de l'État aux dépens, Madame Z., représentée par Maître Licari, avocat-défenseur, a développé une argumentation juridique structurée autour de deux moyens principaux de légalité interne : la violation de la loi doublée d'une rupture du principe d'égalité, d'une part, et l'erreur manifeste d'appréciation, d'autre part. En premier lieu, sur le terrain de la violation directe de la norme supérieure et du principe d'égalité devant la loi, la requérante soutenait que la loi n° 1228 du 10 juillet 2000, et tout particulièrement son article 3 (invoqué dans la réplique), avait entendu mettre les fonctions de Greffier en Chef et de Secrétaire général du Parquet général sur un strict pied d'égalité. Selon elle, cette parité statutaire se manifestait par une double similitude : celle du mode de nomination des deux emplois et celle de l'étendue des pouvoirs conférés à leurs titulaires respectifs. Elle faisait valoir dans sa réplique que les textes ne permettaient nullement d'assimiler le Secrétaire général du Parquet général, qui a la qualité de chef de service, à un simple Greffier en Chef adjoint. Le législateur ayant expressément distingué le Greffier en Chef et le Secrétaire général du Parquet des autres emplois permanents du Greffe général ou du Secrétariat général, l'application de la grille indiciaire de Greffier en Chef adjoint se trouvait dépourvue de toute justification légale. À défaut d'une égalité de classement indiciaire reflétant cette parité statutaire, Madame Z. s'estimait victime d'une rupture caractérisée de l'égalité devant la loi. En second lieu, sur le terrain du contrôle de l'appréciation administrative, la requérante arguait que la décision de refus était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Elle reprochait à la Direction des Services Judiciaires de s'être fondée sur un critère quantitatif tiré du nombre de subordonnés placés sous l'autorité respective des deux chefs de service. Pour la requérante, ce critère numérique était totalement absent de la réglementation en vigueur et devait demeurer indifférent au classement indiciaire, lequel ne doit dépendre que de la nature intrinsèque de la fonction et du grade attribué. Dans sa réplique, elle précisait que cette approche quantitative, selon laquelle le nombre de subordonnés ferait le grade, traduisait une confusion juridique entre les notions distinctes de grade et d'emploi, tout en méconnaissant la réalité judiciaire qui justifiait amplement le reclassement sollicité. Sur un plan plus factuel, elle ajoutait dans sa réplique avoir demandé à plusieurs reprises un rendez-vous au Directeur des Services Judiciaires sans qu'aucune suite ne fût donnée à ses démarches. En défense, le Directeur des Services Judiciaires, représenté par Maître Molinié, avocat aux Conseils, concluait au rejet pur et simple de la requête en réfutant méthodiquement l'ensemble des moyens adverses. Sur la légalité textuelle et le principe d'égalité, l'autorité administrative soutenait qu'il ne ressortait nullement des dispositions en vigueur qu'elle fût tenue d'appliquer à l'emploi de Secrétaire général du Parquet général le même classement indiciaire que celui attribué au Greffier en Chef. Ni la loi n° 1228, ni l'Ordonnance souveraine d'application ne posaient le principe d'une égalité hiérarchique entre ces deux emplois. L'administration opérait ici une distinction théorique fondamentale en droit de la fonction publique : une position statutaire et une échelle indiciaire ne dépendent pas du mode de nomination de l'agent, mais résultent exclusivement du statut applicable à l'emploi et au grade concernés. Ainsi, le fait que ces postes relèvent de la notion d'« emploi supérieur réservé » n'implique aucune égalité hiérarchique entre leurs différents titulaires. De même, la circonstance que les deux agents exercent un pouvoir de notation sur leurs subordonnés n'induit aucune parité hiérarchique entre eux. Dans sa duplique, le Directeur des Services Judiciaires précisait la portée exacte des textes : ceux-ci imposent seulement que la direction des services administratifs du Parquet général soit assurée par un fonctionnaire appartenant à la catégorie A, condition parfaitement remplie par le grade de Greffier en Chef adjoint détenu par la requérante. Sur le terrain du contrôle de l'appréciation et de la rémunération, le défendeur rappelait un principe cardinal du droit administratif : le Gouvernement (et par extension l'autorité administrative compétente pour les services judiciaires) dispose en matière de fixation du traitement des fonctionnaires de la compétence discrétionnaire la plus large, de sorte que le juge administratif n'exerce en la matière qu'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste. Or, selon l'administration, les griefs tirés de l'atteinte à l'égalité et de l'erreur manifeste d'appréciation étaient dénués de tout fondement en raison de l'absence d'équivalence entre deux fonctions présentant une nature, une ampleur et un degré de subordination fort différents. Par conséquent, la décision attaquée n'avait manifestement pas consacré un traitement indiciaire injustifié au regard des fonctions réellement exercées par l'intéressée. Enfin, sur le point factuel soulevé en réplique, le Directeur des Services Judiciaires tenait à préciser dans sa duplique que l'assertion de la requérante concernant un prétendu refus d'audience était entièrement fausse. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question de droit précise touchant à l'articulation entre le statut des fonctionnaires, la hiérarchie des emplois au sein des services judiciaires et l'étendue du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative en matière de classement indiciaire. Plus exactement, il s'agissait de déterminer si les dispositions de la loi n° 1228 du 10 juillet 2000 portant statut des greffiers et de son Ordonnance souveraine d'application n° 14893 du 29 mai 2001 imposaient à l'autorité administrative une compétence liée l'obligeant à conférer au Secrétaire général du Parquet général un classement indiciaire identique à celui du Greffier en Chef, et, à défaut d'une telle obligation textuelle, si le refus du Directeur des Services Judiciaires d'accorder cette parité indiciaire méconnaissait le principe général d'égalité de traitement des fonctionnaires ou était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de la nature et de l'importance respectives de ces deux fonctions. En filigrane, la Haute Juridiction était invitée à préciser la nature de son contrôle juridictionnel sur les décisions individuelles de classement indiciaire lorsque les textes statutaires laissent une marge de manœuvre à l'autorité de nomination quant à la correspondance entre un emploi fonctionnel de direction administrative et un grade de la grille indiciaire. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande concision et une rigueur syllogistique classique, répondant point par point, en quatre considérants, à l'architecture des moyens soulevés par la requérante tout en consacrant pleinement la thèse défendue par l'administration. Après un premier considérant purement descriptif rappelant l'objet de la demande initiale de Madame Z., le rejet du 27 novembre 2001 et le rejet subséquent du recours gracieux, le juge administratif aborde successivement les trois branches du contrôle de légalité interne : l'existence d'une obligation légale ou réglementaire (compétence liée ou pouvoir discrétionnaire), le respect du principe d'égalité, et l'absence d'erreur manifeste d'appréciation. En premier lieu, le Tribunal Suprême procède à une analyse exégétique des normes applicables pour vérifier le moyen tiré de la violation directe de la loi. Il affirme de manière catégorique que : « ni la loi n° 1228 du 10 juillet 2000 portant statut des greffiers, ni l'Ordonnance souveraine n° 14893 du 29 mai 2001 définissant les fonctions afférentes aux diverses catégories d'emploi de greffiers, ni aucune autre disposition, n'impose de classer le fonctionnaire occupant l'emploi de Secrétaire général du Parquet général dans l'échelle indiciaire des Greffiers en Chef ». Par cette formulation négative mais absolue (« ni..., ni..., ni aucune autre disposition »), la Haute Juridiction écarte d'emblée la thèse de la requérante selon laquelle le législateur aurait implicitement mais nécessairement aligné le régime indiciaire des deux emplois. Le juge valide ainsi la distinction opérée par la défense entre le traitement simultané de deux fonctions dans un même texte statutaire (ou la similitude de leur mode de nomination et de certaines prérogatives comme la notation) et l'existence d'une parité hiérarchique et indiciaire obligatoire. En l'absence de prescription impérative dans la loi ou le règlement, le Directeur des Services Judiciaires ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour accorder le reclassement, mais disposait d'un pouvoir d'appréciation pour déterminer l'échelle indiciaire adéquate au sein de la catégorie A, en l'occurrence celle de Greffier en Chef adjoint. En deuxième lieu, ayant établi l'existence de ce pouvoir d'appréciation de l'administration, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur l'usage qui en a été fait par le Directeur des Services Judiciaires dans sa décision du 27 novembre 2001. Le troisième considérant condense en une seule phrase le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation et celui du principe d'égalité : « Considérant qu'en refusant le reclassement sollicité, le Directeur des Services Judiciaires n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation, ni porté atteinte au principe d'égalité, en raison de la différence de situation entre le Greffier en Chef et le Secrétaire général du Parquet général ». Ce considérant est le cœur battant de l'arrêt. Il révèle tout d'abord la nature du contrôle juridictionnel exercé sur le classement indiciaire : en utilisant expressément le standard de l'« erreur manifeste d'appréciation », le Tribunal Suprême confirme qu'il n'exerce qu'un contrôle restreint (ou contrôle minimum) sur l'adéquation entre le classement indiciaire retenu par l'administration et l'emploi occupé par l'agent, dès lors que les exigences minimales des textes (ici, l'appartenance à la catégorie A) sont respectées. Le juge se refuse à substituer sa propre appréciation de l'opportunité administrative ou de la valeur respective des postes à celle du Directeur des Services Judiciaires, se bornant à censurer une éventuelle disproportion flagrante et grossière qui, en l'espèce, fait défaut. Surtout, le Tribunal Suprême articule de manière remarquable le rejet des deux moyens autour d'un pivot factuel et juridique unique : « la différence de situation entre le Greffier en Chef et le Secrétaire général du Parquet général ». Cette constatation souveraine de la différence objective de situation remplit une double fonction dans le raisonnement du juge : 1. Au regard du principe d'égalité : En droit public monégasque comme en droit comparé, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité administrative règle de façon différente des situations différentes. L'égalité de traitement entre agents publics n'est exigible qu'entre fonctionnaires appartenant à un même corps ou placés dans une situation identique au regard de l'objet de la mesure. En constatant que le Greffier en Chef et le Secrétaire général du Parquet général se trouvent dans une situation différente (ce qui renvoie implicitement aux éléments débattus lors de l'instruction concernant la nature, l'ampleur des tâches, le nombre de subordonnés et le degré de subordination propres à chaque service), le juge désamorce radicalement le grief de rupture d'égalité. 2. Au regard de l'erreur manifeste d'appréciation : Cette même différence objective de situation justifie rationnellement que l'autorité administrative ait pu, sans commettre d'erreur grossière, maintenir une différenciation indiciaire en classant le Secrétaire général du Parquet général dans la grille des Greffiers en Chef adjoints plutôt que dans celle, sommitale, du Greffier en Chef. Le critère quantitatif et structurel mis en avant par l'administration (l'ampleur différente des services) est ainsi indirectement légitimé par le juge comme élément constitutif d'une « différence de situation » pertinente. Enfin, dans un quatrième et dernier considérant conclusif, le Tribunal tire la conséquence logique de cette double démonstration en jugeant que « la décision attaquée n'est pas entachée d'illégalité », ce qui entraîne le rejet de la requête et la condamnation de la requérante aux dépens de l'instance. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant : > « Décide : > La requête est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Madame E. épouse Z. > Expédition de la présente décision sera transmise au Directeur des Services Judiciaires. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que l'arrêt du 6 novembre 2002 ne comporte pas de visas ou de citations expresses d'autres décisions juridictionnelles antérieures, sa structure argumentative, les concepts mobilisés et la méthodologie de contrôle retenue s'inscrivent dans une tradition jurisprudentielle de droit public parfaitement identifiable, propre au contentieux administratif monégasque tel que façonné par le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. 1. L'autonomie du statut des services judiciaires et le pouvoir du Directeur des Services Judiciaires : Sur le plan organique, la décision illustre la spécificité de l'administration de la justice à Monaco. Le litige oppose un fonctionnaire des services judiciaires au Directeur des Services Judiciaires. Bien que le Procureur général, supérieur hiérarchique direct de la requérante au sein du Parquet général, ait émis « l'avis le plus favorable » à la demande de reclassement, cet avis ne liait aucunement le Directeur des Services Judiciaires. L'arrêt confirme implicitement la plénitude de compétence de ce dernier en matière de gestion statutaire et indiciaire du personnel affecté aux juridictions et au parquet. L'avis favorable du chef du ministère public reste un acte préparatoire purement consultatif qui ne saurait créer de droits au profit de l'agent ni restreindre le pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative investie du pouvoir de décision. 2. La conception classique du principe d
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15036 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15036 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/06-28-15036)) Le contentieux des étrangers, par la confrontation directe qu'il opère entre la prérogative régalienne de contrôle du territoire et la garantie des droits individuels, constitue traditionnellement le laboratoire privilégié d'élaboration des grands principes du droit administratif formel. La décision rendue en assemblée plénière le 28 juin 2016 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l'affaire opposant Monsieur i. RI. à l'État de Monaco (répertoriée sous le numéro TS 2015-02), s'inscrit pleinement dans cette dynamique. En prononçant l'annulation d'une décision de refus de renouvellement de carte de résident pour défaut de motivation en droit, tout en écartant une demande indemnitaire fondée sur la seule exposition de frais irrépétibles, la Haute Juridiction monégasque livre une lecture rigoureuse de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et rappelle les limites textuelles strictes gouvernant le contentieux de l'indemnisation accessoire. Cette décision fait suite à une première étape procédurale essentielle, matérialisée par une décision avant dire droit du 3 décembre 2015, par laquelle le juge administratif avait contraint l'administration à verser aux débats l'instrumentum même de la décision contestée, laquelle n'avait fait l'objet que d'une notification purement verbale à l'administré. L'arrêt du 28 juin 2016 parachève ainsi une séquence juridictionnelle particulièrement instructive quant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et aux exigences formelles pesant sur les autorités de police administrative en Principauté. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur i. RI., ressortissant de nationalité tchèque né le 3 janvier 1963 à Prague et déclaré sans profession, bénéficiait du statut de résident monégasque depuis l'année 2005, demeurant à ce titre sur le territoire de la Principauté. Souhaitant obtenir la prolongation de la validité de son titre de séjour, l'intéressé s'est heurté à un refus de l'administration monégasque. Plus précisément, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adopté, le 21 mai 2014, une décision référencée sous la forme d'une note n° 2014-9245 (également désignée dans la procédure comme la note INT. n° 2014.9245), rejetant la demande de renouvellement de la carte de résident de Monsieur i. RI. Toutefois, cet acte administratif individuel n'a pas fait l'objet d'une notification écrite par remise d'une ampliation à son destinataire. Ce n'est que le 9 septembre 2014 que la Direction de la Sûreté Publique a indiqué oralement à Monsieur i. RI. la teneur de cette décision du 21 mai 2014. Lors de cette notification verbale, les services de police lui ont exposé qu'il n'y avait pas lieu de procéder au renouvellement de sa carte de résident en raison de l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté, une condition matériellement exigée par les dispositions de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Simultanément à cette communication orale des motifs de fait et de droit par les agents de la Sûreté Publique, il a été signifié à l'intéressé qu'un délai de deux mois lui était imparti pour quitter le territoire de la Principauté ou, à tout le moins, pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque à l'expiration de ce délai. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de cette mesure d'éviction du statut de résident, Monsieur i. RI. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 7 novembre 2014, inscrite sous le numéro de rôle TS 2015-02. Par cet acte introductif d'instance, le requérant formulait deux séries de conclusions : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation dirigées contre la décision du 21 mai 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur lui refusant le renouvellement de sa carte de résident et lui enjoignant de quitter le territoire dans un délai de deux mois ; d'autre part, des conclusions à fins indemnitaires tendant à la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estimait avoir subis. L'instruction de l'affaire a initialement été confiée à Monsieur José Savoye, Membre titulaire du Tribunal Suprême, désigné en qualité de rapporteur par une Ordonnance du Président de la juridiction en date du 12 novembre 2014. Confronté à la particularité d'un acte administratif dont l'existence et les motifs n'avaient été portés à la connaissance du requérant que par le truchement d'une communication verbale, le Tribunal Suprême s'est trouvé dans l'impossibilité immédiate de vérifier par lui-même la régularité formelle et matérielle de l'acte attaqué. Aussi, usant de ses pouvoirs d'instruction, la Haute Juridiction a rendu, le 3 décembre 2015, une décision avant dire droit invitant formellement le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur. En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général le 4 janvier 2016, par lequel il a versé aux débats la note INT. n° 2014.9245 du 21 mai 2014. Prenant connaissance de cette pièce, Monsieur i. RI. a déposé un mémoire en réponse à production, enregistré le 2 février 2016 au Greffe Général, aux termes duquel il a intégralement maintenu les moyens précédemment développés ainsi que ses conclusions initiales aux fins d'annulation et d'indemnisation. La clôture de la procédure d'instruction a été formellement constatée par procès-verbal le 14 avril 2016, et le Président du Tribunal Suprême a, par Ordonnance du 19 avril 2016, fixé le renvoi de la cause à l'audience du 15 juin 2016. La veille de cette audience, le 14 juin 2016, l'empêchement du rapporteur initialement désigné, Monsieur José Savoye, a été constaté, conduisant le Président du Tribunal Suprême à modifier par ordonnance du même jour la composition de la formation de jugement. Lors de l'audience publique du 15 juin 2016, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a néanmoins entendu la lecture du rapport préalablement établi par Monsieur José Savoye, suivie des conclusions du Procureur Général et des plaidoiries des conseils respectifs des parties. La décision a été lue en audience publique le 28 juin 2016. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La soumission de ce litige à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême imposait à la juridiction de trancher trois questions juridiques successives, touchant tant à la légalité externe de l'acte administratif individuel de police des étrangers qu'aux règles du contentieux de la responsabilité publique. En premier lieu, sur le terrain du champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le refus de renouvellement d'une carte de résident opposé à un étranger déjà établi à Monaco relève-t-il de l'obligation de motivation de principe édictée par l'article 1er de ladite loi pour les mesures de police et les actes restreignant les libertés publiques, ou entre-t-il dans le champ de la dérogation prévue à l'article 6 de ce texte, qui dispense de motivation le « refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté » ? En deuxième lieu, dans l'hypothèse où l'obligation de motivation s'applique, un acte administratif matérialisé par une note interne qui ne comporte dans son corps aucune mention des considérations de droit qui le fondent satisfait-il aux exigences de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, nonobstant la circonstance que le fondement juridique (en l'occurrence l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964) ait été communiqué oralement à l'intéressé lors de la notification verbale de la décision ? En troisième lieu, sur le terrain indemnitaire, l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative illégale permet-elle au requérant d'obtenir, sous couvert d'une demande de dommages et intérêts pour préjudices matériel et moral, le remboursement des frais irrépétibles engagés pour assurer sa défense en justice, en l'absence de disposition législative ou réglementaire prévoyant la condamnation d'une partie aux frais non compris dans les dépens ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour accueillir la requête en annulation tout en rejetant les prétentions pécuniaires du requérant, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux temps, distinguant nettement le contrôle de la légalité de l'acte et l'examen des conclusions indemnitaires. S'agissant tout d'abord de la légalité de la décision attaquée, la Haute Juridiction procède à une articulation minutieuse des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Elle rappelle en prémisse la règle générale posée par l'article 1er de cette loi, selon laquelle doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Elle confronte immédiatement ce principe à l'exception ménagée par l'article 6 de la même loi, qui dispose que, par dérogation au chiffre 3° de l'article premier, le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté est dispensé de l'obligation de motivation. Pour déterminer si un refus de renouvellement de carte de résident s'apparente à un « refus d'établissement », le Tribunal Suprême mobilise une double méthode d'interprétation : téléologique et historique d'une part, par la référence explicite aux travaux préparatoires de la loi n° 1.312 ; systémique et logique d'autre part, par la convocation du principe général d'interprétation stricte des dérogations. De la combinaison de ces deux instruments herméneutiques, le juge déduit que la dispense de motivation propre au refus initial d'établissement ne saurait être étendue à la décision refusant le renouvellement du titre de séjour d'une personne qui réside d'ores et déjà régulièrement en Principauté. En l'espèce, Monsieur i. RI. étant résident monégasque depuis 2005, la décision affectant son maintien sur le territoire devait impérativement être motivée. Poursuivant son syllogisme, le Tribunal Suprême rappelle la teneur des exigences formelles posées par l'article 2 de la loi n° 1.312 : la motivation doit non seulement revêtir une forme écrite, mais elle doit également figurer « dans le corps de la décision » et comporter cumulativement « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Or, l'examen de la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014, obtenue grâce à la mesure d'instruction ordonnée par la décision avant dire droit du 3 décembre 2015, révèle une carence rédhibitoire. Le juge constate souverainement que ce document écrit ne comporte aucune considération de droit susceptible d'en constituer le fondement légal. Peu importe, à cet égard, que lors de la notification verbale du 9 septembre 2014, la Direction de la Sûreté Publique ait oralement fait état de l'article 7 de l'Ordonnance n° 3.153 : le vice affectant l'acte écrit lui-même contrevient directement à l'article 2 de la loi du 29 juin 2006, lequel est sanctionné par la nullité prévue à l'article 1er. La décision encourt dès lors, de plein droit, l'annulation. S'agissant ensuite des conclusions indemnitaires, le raisonnement du Tribunal Suprême se veut particulièrement lapidaire et rigoureux. Analysant la consistance réelle du préjudice allégué par Monsieur i. RI. au soutien de sa demande de 15 000 euros de dommages et intérêts, la juridiction relève que ce préjudice n'est en réalité justifié qu'au titre des « frais irrépétibles exposés » par le requérant pour les besoins de la procédure juridictionnelle. Or, le Tribunal Suprême énonce qu'aucun texte en vigueur dans l'ordonnancement juridique monégasque ne permet de faire supporter ces frais non compris dans les dépens par l'une des parties au litige. En l'absence de base légale autorisant le remboursement des frais d'avocat, et faute de justification d'un préjudice distinct de ces seuls frais de défense, la demande indemnitaire est intégralement rejetée. L'État de Monaco, partie perdante sur le terrain de la légalité, supporte en revanche la charge des dépens de l'instance. ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême tranche le litige selon le dispositif suivant : > « DÉCIDE > Article 1er : La décision n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur refusant le renouvellement de la carte de séjour de M. i. RI. est annulée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur i. RI. c/ État de Monaco* du 28 juin 2016 constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel construit par le Tribunal Suprême autour de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Bien que le sommaire de la décision publié sur la base officielle mentionne par erreur matérielle une « Loi n° 1.312 du 29 juin 2016 » et qualifie dans ses mots-clés l'acte de « Décision légale » alors même qu'il est annulé, le corps de l'arrêt vise et applique avec une exactitude scrupuleuse la loi du 29 juin 2006. L'apport de cette décision s'apprécie à un triple niveau : la délimitation stricte du domaine des actes dispensés de motivation, la consécration du caractère substantiel et autonome de la motivation écrite en droit dans l'instrumentum de l'acte, et le maintien d'une orthodoxie procédurale stricte en matière de frais irrépétibles. #### 1. La distinction fondamentale entre l'accès initial au territoire et le maintien du séjour Le premier enseignement majeur de l'arrêt réside dans l'opération de qualification juridique opérée par le Tribunal Suprême pour soustraire le refus de renouvellement de carte de résident au champ de l'article 6 de la loi n° 1.312. En droit public monégasque, la police des étrangers, régie par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, relève traditionnellement d'un pouvoir d'appréciation étendu des autorités gouvernementales, justifié par l'exiguïté du territoire et les impératifs de sécurité publique. Lors de l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le législateur monégasque avait entendu préserver cette prérogative souveraine en excluant expressément de l'obligation de motivation « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté » (article 6), par dérogation à l'obligation générale de motiver les mesures de police et les actes restreignant les libertés publiques (article 1er, chiffre 3°). Toute la difficulté consistait à déterminer la portée exacte de la notion d'« établissement ». Une conception extensive, favorable à la discrétionnarité administrative, aurait pu conduire à considérer que chaque demande de renouvellement d'un titre de séjour temporaire ou ordinaire équivaut à une nouvelle demande d'autorisation de s'établir, soumise au même régime dérogatoire que la demande initiale. Le Tribunal Suprême condamne sans appel cette lecture extensive. En s'appuyant simultanément sur les travaux préparatoires de la loi de 2006 et sur le principe général selon lequel les exceptions à une règle de garantie des droits sont d'interprétation stricte (*exceptio est strictissimae interpretationis*), l'assemblée plénière trace une frontière étanche entre l'étranger qui sollicite pour la première fois son admission au séjour (le « refus d'établissement » stricto sensu) et l'étranger qui, à l'instar du requérant résident depuis 2005, dispose déjà d'un titre et sollicite la prolongation de son droit au séjour (le « refus de renouvellement »). Cette distinction s'explique par la différence de nature des situations juridiques en cause. Alors que le refus initial d'établissement ne prive le demandeur d'aucune situation acquise en Principauté, le refus de renouvellement d'une carte de résident, assorti d'une injonction de quitter le territoire dans un délai de deux mois, bouleverse une situation juridique et factuelle préexistante. Il s'analyse pleinement comme une mesure de police administrative individuelle restreignant l'exercice des libertés publiques au sens de l'article 1er de la loi n° 1.312, et doit par conséquent être motivé à peine de nullité. #### 2. L'exigence de complétude de la motivation dans le corps de l'acte écrit et le rôle de la décision avant dire droit Le deuxième apport fondamental de la décision du 28 juin 2016 concerne la morphologie même de la motivation administrative. L'article 2 de la loi n° 1.312 pose une double condition, à la fois formelle et substantielle : la motivation doit être « écrite » et figurer « dans le corps de la décision », et elle doit énoncer « les considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». L'affaire *Sieur i. RI.* présentait à cet égard une configuration factuelle singulière qui mettait à l'épreuve l'effectivité de ce texte. Dans la pratique administrative révélée par le litige, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait pris sa décision sous la forme d'une note interne (la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014), laquelle n'avait pas été remise à l'administré. Ce dernier avait seulement reçu, près de quatre mois plus tard, le 9 septembre 2014, une notification verbale par les services de la Direction de la Sûreté Publique. Or, ainsi que le relève le premier considérant de l'arrêt, lors de cet entretien verbal, les agents avaient bel et bien indiqué à Monsieur i. RI. à la fois le motif de fait (l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté) et le motif de droit (la condition exigée par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964). L'administration aurait pu tenter de soutenir que l'objectif d'information de l'administré poursuivi par la loi de 2006 avait été matériellement atteint par cette communication orale complète, puisque le requérant connaissait dès le 9 septembre 2014 les raisons factuelles et textuelles du refus qui lui était opposé. Le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement toute théorie de la suppléance orale ou de la neutralisation du vice de forme. C'est ici que se révèle toute la portée combinée de la décision avant dire droit du 3 décembre 2015 et de la décision au fond du 28 juin 2016. En exigeant, par sa décision
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 2016, n° 14691 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 2016, n° 14691 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/02-19-14691)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière classique mais toujours sensible de la police des étrangers et, plus particulièrement, du régime juridique applicable aux mesures d'éloignement du territoire national prononcées pour des motifs d'ordre public. À l'origine du litige se trouve la situation administrative et pénale de Monsieur d. DA. CO., ressortissant de nationalité italienne, né le 29 avril 1957 à Charleroi en Belgique, et résidant sur le territoire de la République française, dans la commune frontalière de Menton. Les faits ayant déclenché l'intervention des autorités monégasques remontent à l'année 2005. À cette époque, l'intéressé a fait l'objet de poursuites pénales devant les juridictions répressives de la Principauté. Par un jugement rendu le 5 juillet 2005, le Tribunal correctionnel de Monaco a reconnu Monsieur d. DA. CO. coupable des délits de recel d'escroquerie et d'abus de confiance. En répression de ces infractions de nature financière et patrimoniale, la juridiction correctionnelle l'a condamné à une peine privative de liberté ferme de deux ans d'emprisonnement. Bien que le prévenu ait exercé les voies de recours qui lui étaient ouvertes, cette condamnation pénale a acquis un caractère définitif à la suite d'un arrêt confirmatif rendu par la Cour d'appel de Monaco le 26 mars 2007. Toutefois, sans attendre l'issue de la procédure d'appel sur le plan pénal, l'autorité administrative monégasque a tiré les conséquences de la condamnation prononcée en première instance au regard de la réglementation sur le séjour des étrangers. Agissant sur le fondement de ses pouvoirs de police générale et spéciale, le Ministre d'État a pris, dès le 20 septembre 2005, une décision administrative prononçant le refoulement de Monsieur d. DA. CO. du territoire de la Principauté de Monaco. Cet acte administratif individuel a été régulièrement porté à la connaissance de l'intéressé par voie de notification le 30 septembre 2005. Cette mesure de police avait pour effet juridique d'interdire à ce ressortissant italien l'entrée et le séjour sur le territoire monégasque, au motif que son comportement, révélé par les infractions pénales sanctionnées par le juge correctionnel, constituait une menace pour l'ordre public. Près d'une décennie s'est écoulée sans que la décision commentée ne fasse état d'autres incidents ou procédures. C'est au printemps de l'année 2015, soit près de dix ans après le prononcé de la mesure initiale d'éloignement, que Monsieur d. DA. CO. a entrepris des démarches administratives afin d'obtenir la levée de cette interdiction du territoire. Estimant que l'écoulement du temps avait modifié la situation de fait et que sa présence ne représentait plus un danger pour la collectivité monégasque, il a adressé au Ministre d'État, par une lettre datée du 3 mars 2015, une demande formelle tendant, à titre principal, à l'abrogation pure et simple de la mesure de refoulement du 20 septembre 2005. Soucieux de ménager une issue favorable à sa démarche, le demandeur avait assorti sa requête gracieuse d'une demande subsidiaire, sollicitant à tout le moins la « suspension pour une période probatoire de trois ans » de ladite mesure de police. L'instruction de cette demande par les services de l'État monégasque fut rapide. Par une décision contenue dans une lettre datée du 10 avril 2015, le Ministre d'État a opposé un refus catégorique à la demande d'abrogation ainsi qu'à la proposition de suspension probatoire. Pour justifier le maintien de la mesure d'éloignement prise dix ans plus tôt, le chef du gouvernement monégasque s'est fondé sur la gravité intrinsèque des faits d'escroquerie et d'abus de confiance ayant motivé la condamnation pénale initiale. L'autorité administrative a estimé que cette gravité la conduisait toujours, en 2015, à considérer que la présence de Monsieur d. DA. CO. en Principauté demeurait de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques ou privées. C'est ce refus d'abroger ou de suspendre la mesure de police initiale qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant montre d'une célérité remarquable, Monsieur d. DA. CO., représenté par Maître Yann Lajoux, Avocat-Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême dès le 14 avril 2015, soit quatre jours seulement après l'édiction de la décision ministérielle de rejet. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté sous le numéro TS 2015-08, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 10 avril 2015 ayant rejeté sa demande de levée de la mesure de refoulement, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de son recours en annulation, le requérant développait une argumentation classique articulée autour des deux pôles du contentieux de l'excès de pouvoir : la légalité externe et la légalité interne de l'acte administratif attaqué. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur d. DA. CO. invoquait la violation des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon l'analyse développée dans la requête, la décision de rejet du 10 avril 2015 était entachée d'un vice de forme substantiel tenant à l'insuffisance, voire à l'absence partielle, de sa motivation. Plus précisément, le requérant soutenait que la lettre ministérielle ne comportait aucune considération de droit susceptible de constituer le fondement juridique de la décision de refus. En omettant d'indiquer la base légale ou réglementaire sur laquelle il s'appuyait pour maintenir le refoulement, le Ministre d'État aurait méconnu les exigences légales de transparence et de justification des décisions administratives individuelles défavorables. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant contestait le bien-fondé même du maintien de la mesure de police au regard de l'évolution des circonstances de fait. Il soutenait qu'en tout état de cause, le temps considérable écoulé depuis la décision initiale du 20 septembre 2005 — soit près de dix années — faisait obstacle à la perpétuation de son refoulement. Selon lui, sa présence éventuelle sur le territoire de la Principauté de Monaco en 2015 ne constituait plus, en aucune manière, une menace de trouble à l'ordre public. Pour étayer cette affirmation et démontrer son amendement ainsi que l'absence de dangerosité actuelle, le requérant produisait aux débats un extrait de son casier judiciaire italien vierge. En défense, l'État de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-Défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 15 juin 2015, concluant au rejet pur et simple de la requête. L'administration monégasque réfutait point par point les moyens d'annulation soulevés par le demandeur. S'agissant de la légalité externe, le Ministre d'État faisait valoir que la décision attaquée satisfaisait pleinement à l'obligation légale de motivation. En droit, l'acte litigieux se référait expressément à l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, fournissant ainsi le fondement juridique requis. En fait, la décision relevait explicitement que la gravité des agissements délictueux commis et sanctionnés en 2005 justifiait le maintien de la mesure d'éloignement. La double exigence d'une motivation en droit et en fait était donc, selon la défense, parfaitement respectée. S'agissant de la légalité interne, l'État de Monaco soutenait que le Ministre d'État n'avait commis aucune erreur manifeste d'appréciation en refusant de lever ou de suspendre le refoulement. L'administration mettait en exergue la carence probatoire du requérant. Selon le Ministre d'État, Monsieur d. DA. CO. se bornait à verser au dossier un casier judiciaire italien vierge. Or, aux yeux des autorités monégasques, ce seul document administratif, en l'absence totale d'indications précises et vérifiables sur les moyens d'existence actuels de l'intéressé, sur la nature de ses activités professionnelles ou personnelles, ainsi que sur ses relations actuelles, était manifestement insuffisant pour établir qu'il ne constituait plus une menace pour l'ordre public monégasque. L'instruction de l'affaire s'est poursuivie conformément aux règles régissant la procédure devant la haute juridiction. Dès le 16 avril 2015, le Président du Tribunal Suprême a désigné son Vice-président, Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, en qualité de rapporteur. Par une ordonnance du 17 décembre 2015, l'affaire a été fixée à l'audience du 4 février 2016. Lors de cette séance publique, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Didier Linotte, a entendu le rapport du Vice-président, les conclusions du Procureur Général, ainsi que les observations orales de Maître Yann Lajoux pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour l'État de Monaco. La décision a été lue en audience publique le 19 février 2016. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question de droit administratif général et spécial, intéressant tant le formalisme des actes de police que la dynamique probatoire gouvernant le contentieux de leur abrogation. En premier lieu, sur le plan formel, la juridiction devait déterminer le degré de précision exigé par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs lorsqu'une autorité de police — en l'occurrence le Ministre d'État — rejette une demande tendant à l'abrogation ou à la suspension d'une mesure de refoulement antérieure. Plus précisément, le visa du texte réglementaire général régissant la police des étrangers (l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964), combiné au rappel des faits pénaux initiaux et à l'affirmation de leur gravité persistante, suffit-il à caractériser l'énoncé des considérations de droit et de fait requis par le législateur monégasque ? En second lieu, sur le fond du droit, le Tribunal Suprême était confronté à la question délicate de l'incidence de l'écoulement du temps sur la légalité du maintien d'une mesure de police administrative et, corrélativement, à la détermination de la charge et de l'objet de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Lorsqu'un étranger frappé d'une mesure de refoulement à la suite d'une condamnation pénale sollicite, dix ans plus tard, la levée de cette mesure, à quelle partie incombe la charge de démontrer l'existence ou la disparition de la menace pour l'ordre public ? Le simple écoulement d'une décennie et la production d'un casier judiciaire étranger vierge suffisent-ils à renverser la présomption de dangerosité résultant de la condamnation initiale, ou appartient-il au requérant d'apporter des éléments positifs et circonstanciés démontrant un changement dans sa situation personnelle de nature à imposer à l'administration une réévaluation de son appréciation initiale, sous le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation du juge administratif ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces interrogations et rejeter la requête de Monsieur d. DA. CO., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement concis, structuré en deux temps, qui épouse fidèlement la distinction entre légalité externe et légalité interne. Au préalable, il convient de relever dans les visas de la décision que le Tribunal Suprême fonde sa compétence sur l'article 90-B de la Constitution monégasque ainsi que sur l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ces textes consacrent la compétence de la haute juridiction en matière administrative pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Le Tribunal vise également la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, ainsi que le texte régissant le fond du litige, mentionné dans les visas sous l'intitulé « Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée, et notamment son article 22 » (une simple erreur matérielle de plume dans les visas intervertissant les chiffres de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, laquelle est d'ailleurs correctement numérotée dans le sommaire, dans l'exposé des moyens et dans les motifs mêmes de la décision). Dans un premier considérant, le Tribunal Suprême examine et écarte le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation en droit de la décision attaquée. La juridiction procède à une analyse directe et concrète du contenu matériel de la lettre ministérielle du 10 avril 2015. Contredisant frontalement l'affirmation factuelle du requérant selon laquelle l'acte aurait été dépourvu de toute considération juridique, le juge administratif relève que « le texte de la décision attaquée vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ». La motivation en droit est donc matériellement établie par ce visa textuel. Poursuivant son examen pour vérifier la complétude de la motivation, le Tribunal constate que la décision « précise les faits pour lesquels le requérant a fait l'objet d'une mesure de refoulement et indique que leur gravité justifie son maintien ». De cette triple constatation (visa du texte applicable, rappel des faits initiaux, appréciation de leur gravité persistante), la haute juridiction déduit logiquement que la motivation de l'acte litigieux « comporte ainsi l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement ». Par suite, le grief tiré de la méconnaissance des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 est écarté comme manquant en fait et en droit. Dans un second considérant, qui constitue le cœur doctrinal de l'arrêt, le Tribunal Suprême aborde le moyen de légalité interne relatif au bien-fondé du maintien de la mesure d'éloignement. Le raisonnement du juge s'articule ici autour d'une règle fondamentale gouvernant la dévolution de la charge de la preuve en matière de demande d'abrogation d'un acte administratif de police. Le Tribunal pose en principe « qu'il appartenait à M. d. DA. CO. de démontrer que la mesure de refoulement dont il avait été frappé le 20 septembre 2005 à la suite de sa condamnation pénale devait être reconsidérée ». Par cette formulation limpide, la juridiction affirme que la mesure de refoulement initiale, devenue définitive, bénéficie d'une présomption de bien-fondé qui perdure dans le temps. Ce n'est pas au Ministre d'État, saisi d'une demande d'abrogation, de prouver *ab initio* que l'étranger constitue toujours une menace actuelle en menant une enquête d'office ; c'est à l'administré qui sollicite la modification de l'ordonnancement juridique à son profit d'apporter la preuve d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit. Or, passant de la règle de preuve à son application à l'espèce, le Tribunal Suprême porte une appréciation sévère sur la consistance du dossier présenté par le requérant. Il juge que ce dernier est resté en défaut « d'avoir apporté le moindre élément susceptible de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé ce refoulement ». En utilisant l'expression particulièrement forte « faute pour lui d'avoir apporté le moindre élément », le Tribunal Suprême valide implicitement mais nécessairement l'analyse développée en défense par le Ministre d'État : la seule invocation du temps écoulé et la production d'un casier judiciaire italien vierge sont assimilées à une absence totale d'éléments probants pertinents au regard des exigences de l'ordre public monégasque, faute de renseignements sur les moyens d'existence, les activités et les relations actuelles de l'intéressé. Enfin, le Tribunal Suprême précise la nature et l'intensité du contrôle juridictionnel qu'il exerce sur une telle décision de refus d'abrogation ou de suspension d'un refoulement : il s'agit d'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. En l'absence de tout élément nouveau pertinent fourni par le demandeur, la conclusion s'impose d'elle-même au juge de l'excès de pouvoir : « c'est sans avoir commis d'erreur manifeste d'appréciation que le Ministre d'État a pu refuser d'abroger ou, subsidiairement, de suspendre ladite mesure de refoulement ». La légalité de la décision étant ainsi confirmée tant sur la forme que sur le fond, les conclusions à fin d'annulation ne pouvaient qu'être intégralement rejetées, entraînant par voie de conséquence la condamnation du requérant aux dépens. ### C. Le dispositif À l'issue de son délibéré en assemblée plénière, la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque a prononcé la décision suivante : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de Monsieur d. DA. CO. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de Monsieur d. DA. CO. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 19 février 2016 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco, bien que ramassée dans sa rédaction selon la tradition stylistique héritée du droit administratif français, revêt une importance majeure pour la compréhension du régime contentieux de la police des étrangers en Principauté. Elle consolide les acquis issus de la réforme législative de 2006 sur la motivation des actes administratifs tout en fixant avec une grande fermeté l'équilibre entre le pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de sécurité publique et les droits procéduraux des ressortissants étrangers frappés de mesures d'éloignement. En premier lieu, l'arrêt apporte un éclairage précieux sur la mise en œuvre de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs dans le domaine spécifique des mesures de police. L'adoption de ce texte législatif a marqué une étape décisive dans l'évolution du droit administratif monégasque, en rompant avec l'ancienne jurisprudence qui reconnaissait au Ministre d'État un pouvoir très largement discrétionnaire, dispensé de motivation formelle, en matière d'expulsion ou de refoulement. Désormais, les décisions administratives individuelles défavorables, au premier rang desquelles figurent les mesures restreignant les libertés publiques ou constituant des mesures de police, doivent obligatoirement comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Toutefois, la présente décision démontre que le Tribunal Suprême fait une application réaliste et non excessivement formaliste de cette exigence légale lorsqu'elle s'applique non pas à la mesure initiale de refoulement, mais à une décision subséquente refusant d'abroger ou de suspendre cette mesure. Sur le plan des motifs de droit, le requérant tentait de tirer parti
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26959 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26959 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/03-11-26959)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 11 mars 2003 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police spéciale des étrangers et de l'exercice des prérogatives de puissance publique relatives au contrôle de la présence des non-nationaux sur le territoire princier. Les éléments factuels, tels qu'ils ressortent avec sobriété du texte de la décision, mettent en cause la situation administrative d'un ressortissant étranger, Monsieur P. O., dont la nationalité et les conditions initiales d'établissement ou de séjour en Principauté ne sont pas précisées dans la décision. Le 4 juin 2002, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à l'encontre de Monsieur P. O. une mesure administrative individuelle de refoulement du territoire monégasque. Cette décision administrative a été adoptée sur le fondement juridique du premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Aux termes de cette disposition réglementaire régissant la police des étrangers, l'autorité gouvernementale dispose du pouvoir d'enjoindre à tout étranger, soit par mesure de police, soit en prenant un arrêté d'expulsion, de quitter immédiatement le territoire monégasque ou de lui interdire d'y pénétrer. La mesure de refoulement prononcée le 4 juin 2002 présentait la particularité formelle de ne comporter aucune motivation explicite quant aux raisons de droit et de fait ayant déterminé le Ministre d'État à enjoindre à l'intéressé de quitter le territoire national. Il ressort par ailleurs des mentions relatives à l'argumentation en défense de l'administration que Monsieur P. O. a exercé, préalablement ou parallèlement à la saisine juridictionnelle, un recours gracieux auprès de l'autorité administrative, à l'occasion duquel il a fait valoir les raisons qui militaient, selon lui, contre son éloignement du territoire monégasque (la date de ce recours gracieux et la date de son rejet éventuel ne sont pas précisées dans la décision). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité juridique de cette mesure d'éloignement, Monsieur P. O. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 16 août 2002. Elle tendait à l'annulation de la décision de refoulement prise par le Ministre d'État le 4 juin 2002. La compétence de la haute juridiction monégasque reposait sur les dispositions de l'article 90 B 1° de la Constitution, relatives au contentieux administratif et aux recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives, ainsi que sur l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Au soutien de sa requête en annulation, Monsieur P. O., représenté par Maître Escaut, avocat-défenseur, a développé une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, mobilisant à la fois le droit comparé, le droit international conventionnel, l'évolution institutionnelle de la Principauté et le droit constitutionnel monégasque. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe et plus précisément de l'exigence de motivation formelle des actes administratifs, le requérant invitait expressément le Tribunal Suprême à opérer un revirement de jurisprudence. Il reconnaissait que, dans une série de décisions rendues entre 1949 et 1982, la haute juridiction avait jugé que les décisions du Ministre d'État enjoignant à un étranger de quitter le territoire monégasque n'avaient pas à être motivées. Toutefois, il soutenait que le juge devait désormais tenir compte de l'évolution juridique et sociétale intervenue depuis un demi-siècle. À l'appui de cette demande d'évolution jurisprudentielle, il invoquait quatre arguments distincts : - Premièrement, un argument de droit comparé tiré de la législation du « pays voisin » (la France), où de telles décisions d'éloignement doivent désormais être motivées. - Deuxièmement, un moyen tiré de la violation de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le requérant citait l'intégralité de cet article, qui dispose : « Un étranger qui se trouve légalement sur le territoire d'un État partie au présent pacte ne peut en être expulsé qu'en exécution d'une décision prise conformément à la loi, et, à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ne s'y opposent, il doit avoir la possibilité de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion et de faire examiner son cas par l'autorité compétente, ou par une ou plusieurs personnes spécialement désignées par ladite autorité, en se faisant représenter à cette fin ». Tout en prenant acte du fait que le Gouvernement princier avait assorti ce texte d'une déclaration selon laquelle l'application du principe énoncé à l'article 13 ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée, au séjour et à l'expulsion des étrangers en Principauté, le requérant soutenait que cette réserve ne saurait lui être valablement opposée. - Troisièmement, le requérant faisait valoir que, dans le cadre de sa déclaration concernant le processus d'adhésion de la Principauté de Monaco au Conseil de l'Europe, le Gouvernement princier avait officiellement fait connaître qu'il avait préparé un projet de loi introduisant l'obligation pour l'administration de motiver ses actes. En second lieu, sur le terrain de la conformité à la Constitution, le requérant invoquait la violation de deux dispositions fondamentales : - D'une part, la méconnaissance de l'article 19 de la Constitution, qui garantit la liberté et la sûreté individuelles. - D'autre part, la violation de l'article 32 de la Constitution, en vertu duquel, selon l'interprétation soutenue par le requérant, l'étranger jouit dans la Principauté des mêmes droits que le national. En réponse à cette requête, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé une contre-requête enregistrée le 21 octobre 2002, concluant au rejet intégral du recours par une réfutation systématique des moyens adverses. Sur la question de l'obligation de motivation en droit interne et comparé, le Ministre d'État soulignait que le requérant lui-même ne contestait pas qu'en l'état du droit positif monégasque, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait la motivation des décisions de refoulement. Il précisait qu'en France, cette obligation résultait d'un texte spécifique qui n'avait pas d'équivalent à Monaco. Par ailleurs, l'administration opposait que le requérant ne pouvait utilement se prévaloir d'un simple projet de loi relatif à la motivation des actes administratifs, dès lors que ce texte ne faisait pas encore partie du droit positif en vigueur. Sur le moyen tiré du droit international, le Ministre d'État faisait d'abord observer que le Pacte international relatif aux droits économiques et sociaux est dépourvu d'effet direct à l'égard des particuliers. S'agissant ensuite de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, l'autorité gouvernementale soutenait, à titre principal, que la décision de refoulement attaquée avait bien été prise « conformément à la loi » au sens de cet article. Elle opposait surtout la déclaration interprétative dont le Gouvernement princier avait assorti son engagement international, aux termes de laquelle l'application de l'article 13 « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté, non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ». À titre subsidiaire et sur le plan factuel, le Ministre d'État relevait que le requérant avait pu, dans le cadre de son recours gracieux, faire valoir les raisons qui militaient contre son expulsion, conformément aux exigences procédurales de l'article 13 du Pacte précité. Enfin, s'agissant des moyens d'ordre constitutionnel, la défense gouvernementale faisait valoir que le requérant ne précisait nullement en quoi les articles 19 et 32 de la Constitution auraient été méconnus par la décision de refoulement attaquée. L'instruction de l'affaire a été clôturée par procès-verbal en date du 26 décembre 2002. Par une ordonnance du 6 janvier 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 11 mars 2003. Lors de cette audience solennelle en assemblée plénière, le Tribunal a entendu Monsieur Michel Bernard, membre du Tribunal Suprême, en son rapport, les avocats des parties en leurs plaidoiries, ainsi que le Procureur général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Par ce recours en annulation, le Tribunal Suprême était confronté à une triple interrogation juridique touchant aux limites du pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de police des étrangers face aux normes internationales et constitutionnelles : 1. **Sur la forme et la procédure (légalité externe) :** Une décision administrative de refoulement prise par le Ministre d'État sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 est-elle soumise à une obligation de motivation formelle, soit en vertu d'un principe général ou d'un texte de droit interne, soit par l'effet direct de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques malgré la déclaration émise par le Gouvernement princier lors de l'introduction de ce traité dans l'ordre interne ? 2. **Sur le champ d'application des garanties constitutionnelles de la liberté individuelle (légalité interne) :** Les garanties instituées par l'article 19 de la Constitution monégasque, qui proclame que « la liberté et la sûreté individuelles sont garanties », sont-elles invocables à l'encontre d'une mesure de police administrative telle que le refoulement ou l'expulsion d'un étranger ? 3. **Sur la portée du principe d'assimilation des étrangers aux nationaux (légalité interne) :** L'article 32 de la Constitution relatif à la jouissance des droits par les étrangers en Principauté a-t-il pour objet ou pour effet de conférer aux ressortissants étrangers un droit au séjour sur le territoire monégasque identique à celui des nationaux, faisant ainsi obstacle au pouvoir d'éloignement conféré au Ministre d'État ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des prétentions du requérant, le Tribunal Suprême développe un raisonnement juridique rigoureux, structuré en quatre temps correspondant aux considérants de la décision. Le juge procède d'abord à l'identification de la base légale de l'acte attaqué, avant d'écarter successivement les trois branches de l'argumentation du requérant (« d'une part », « d'autre part », « enfin »). #### 1. Le rappel du fondement textuel du pouvoir de police des étrangers Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême cite intégralement le premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Ce rappel liminaire permet au juge de poser le cadre normatif interne dans lequel s'exerce la compétence du Ministre d'État : il s'agit d'une prérogative de police administrative expressément habilitée par un texte réglementaire autonome ou d'application en vigueur. #### 2. L'absence d'obligation de motivation en droit interne et la neutralisation de l'article 13 du PIDCP par la déclaration gouvernementale Dans son deuxième considérant (« Considérant, d'une part... »), le Tribunal Suprême répond au moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 4 juin 2002. L'analyse se dédouble en un examen du droit interne puis du droit international conventionnel. Sur le plan du droit interne monégasque, l'affirmation du juge est catégorique : ni l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 précité, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne fait obligation au Ministre d'État de motiver la décision par laquelle il enjoint à un étranger de quitter le territoire monégasque. Ce faisant, le Tribunal Suprême refuse implicitement mais nécessairement de consacrer une obligation générale de motivation sans texte, et écarte par prétérition les arguments du requérant fondés sur le droit comparé (« le pays voisin ») ainsi que sur l'existence d'un simple projet de loi gouvernemental annoncé dans le cadre du processus d'adhésion au Conseil de l'Europe. Seul le droit positif en vigueur à la date de la décision attaquée est pris en compte par le juge de l'excès de pouvoir. Sur le plan du droit international conventionnel, le Tribunal examine si une telle obligation de motivation pourrait découler de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Le juge écarte cette possibilité en se fondant exclusivement sur l'existence et la portée juridique de la déclaration du Gouvernement princier publiée en annexe à l'Ordonnance Souveraine n° 13330 du 12 février 1998 ayant rendu le Pacte exécutoire à Monaco. Le Tribunal relève qu'en vertu de cette déclaration, l'application de l'article 13 « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ». En donnant plein effet juridique à cette déclaration (qualifiée de « réserve » par le requérant et de « déclaration interprétative » par le Ministre d'État, mais que le Tribunal désigne sobrement sous le terme de « déclaration »), la haute juridiction considère que l'article 13 du PIDCP ne peut modifier ni compléter les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964. Il n'est donc pas nécessaire pour le juge de rechercher si l'article 13 implique en lui-même une obligation de motivation formelle ou si le recours gracieux exercé par le requérant suffisait à en remplir les conditions : la déclaration gouvernementale fait écran à toute remise en cause des textes internes sur le fondement de cet article. Le Tribunal en déduit que le requérant n'est pas fondé à soutenir que la mesure de refoulement est illégale du fait de son absence de motivation. #### 3. L'inapplicabilité des garanties pénales de l'article 19 de la Constitution aux mesures de police des étrangers Dans son troisième considérant (« Considérant, d'autre part... »), le Tribunal Suprême statue sur le moyen tiré de la violation de l'article 19 de la Constitution. Le juge commence par rappeler les termes de la première phrase de cet article, qui dispose que « la liberté et la sûreté individuelles sont garanties ». Toutefois, procédant à une interprétation stricte et globale de cette disposition constitutionnelle, le Tribunal énonce que « les garanties qu'il institue ne s'appliquent qu'en cas de poursuites pénales ou d'arrestations et non dans celui de refoulement ou d'expulsion d'un étranger ». Le juge opère ici une distinction fondamentale quant à la nature juridique des mesures en cause : l'article 19 de la Constitution encadre la procédure pénale et les privations de liberté physique (arrestations, détentions), mais ses garanties sont étrangères aux mesures de police administrative qui, à l'instar du refoulement ou de l'expulsion, se bornent à enjoindre à un individu de quitter le territoire national sans emporter par elles-mêmes d'incarcération ou de poursuite répressive. Par conséquent, le moyen tiré de l'article 19 est écarté comme inopérant (« M. P. O. ne peut utilement se prévaloir de cet article »). #### 4. L'exclusion du droit au séjour du champ d'application de l'article 32 de la Constitution Dans son quatrième considérant (« Considérant, enfin... »), la haute juridiction répond au moyen tiré de la méconnaissance de l'article 32 de la Constitution. Alors que le requérant soutenait qu'en vertu de ce texte, l'étranger jouit dans la Principauté des mêmes droits que le national, le Tribunal Suprême fixe les limites de ce principe constitutionnel en affirmant que « l'article 32 de la Constitution n'a ni pour objet, ni pour effet d'accorder aux étrangers les mêmes droits qu'aux Monégasques en ce qui concerne le séjour sur le territoire de la Principauté ». Le Tribunal consacre ainsi la distinction irréductible, au regard du droit public et du droit international, entre les nationaux et les étrangers quant au droit d'entrer et de demeurer sur le territoire de l'État. Si les étrangers bénéficient en Principauté de la jouissance des droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux, le droit inconditionnel au séjour demeure un attribut exclusif de la nationalité monégasque. Dès lors, en enjoignant à Monsieur P. O. de quitter le territoire sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le Ministre d'État n'a nullement violé l'article 32 de la Constitution. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation rejetant l'intégralité des moyens soulevés, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de M. P. O. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de M. P. O.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 11 mars 2003 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière constitue un jalon majeur du droit administratif et constitutionnel monégasque au début du XXIe siècle. Sa solennité, marquée par la formation de jugement la plus élevée de la juridiction, témoigne de l'importance des questions de principe que le recours de Monsieur P. O. mettait en jeu : le maintien ou l'abandon de la jurisprudence traditionnelle sur la non-motivation des actes administratifs, l'articulation entre les traités internationaux relatifs aux droits de l'homme et l'ordre juridique interne par le prisme des réserves ou déclarations gouvernementales, et enfin la délimitation précise des droits fondamentaux constitutionnels accordés aux étrangers. #### 1. La réaffirmation solennelle du principe traditionnel de non-motivation des mesures de police des étrangers Le premier apport fondamental de l'arrêt réside dans le maintien de la règle jurisprudentielle selon laquelle il n'existe pas, en droit administratif monégasque, d'obligation générale et absolue de motiver les décisions administratives individuelles défavorables, et plus particulièrement les mesures de police des étrangers, en l'absence de texte législatif ou réglementaire l'imposant. Comme le rappelait le requérant lui-même dans ses écritures, cette solution s'inscrivait dans une lignée jurisprudentielle constante établie par le Tribunal Suprême entre 1949 et 1982. En demandant au juge de « tenir compte de l'évolution qui s'est produite depuis un demi-siècle », le requérant tentait de provoquer une création prétorienne du droit, invitant le juge suprême à ériger l'obligation de motivation en principe général du droit applicable même sans texte. Le refus du Tribunal Suprême d'accéder à cette demande s'explique par une conception stricte de l'office du juge et de la séparation des fonctions normatives en Principauté. Le juge administratif constate que l'article 22 de l'Ordonnance Sou
# Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2005, n° 27069 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2005, n° 27069 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/06-13-27069)) Le droit de la police des étrangers constitue, par essence, le point de rencontre névralgique entre l'exercice régalien de la souveraineté étatique et l'exigence de soumission de l'administration au principe de légalité. En Principauté de Monaco, cette dialectique revêt une acuité particulière en raison de l'étroitesse du territoire et de la sensibilité spécifique de son tissu économique aux risques de criminalité financière. La décision rendue le 13 juin 2005 par le Tribunal Suprême, statuant en assemblée plénière en matière administrative dans l'affaire opposant M. F. C. au Ministre d'État, s'inscrit directement dans cette problématique fondamentale. Elle offre une illustration topique des équilibres jurisprudentiels gouvernant le contentieux des mesures d'éloignement, tant sur le terrain de la recevabilité des recours dirigés contre le maintien d'actes administratifs définitifs que sur celui de l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur le pouvoir discrétionnaire de l'autorité de police. Au-delà de la simple résolution d'un litige individuel relatif à l'accès au territoire monégasque, cet arrêt présente un intérêt théorique et pratique majeur à un moment charnière de l'histoire institutionnelle de la Principauté. Rendue quelques mois après l'adhésion de Monaco au Conseil de l'Europe et la signature de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), mais avant la ratification de cet instrument international, la décision éclaire avec une rigueur remarquable les conditions de réception du droit conventionnel dans l'ordre juridique interne monégasque. Parallèlement, elle consolide une architecture contentieuse classique mais protectrice, articulant l'absence d'obligation formelle de motivation des actes de police des étrangers avec l'obligation, pour l'administration, de dévoiler ses motifs devant le juge afin de permettre à ce dernier d'exercer un contrôle effectif de l'exactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse du litige remonte à la fin des années 1980. Le 10 juillet 1987, M. F. C., ressortissant étranger dont la nationalité exacte n'est pas formellement explicitée dans le texte de la décision (non précisé dans la décision), a fait l'objet d'une mesure de refoulement du territoire monégasque édictée par le Ministre d'État. Cette mesure de police administrative, prise sur le fondement des dispositions régissant l'entrée et le séjour des étrangers dans la Principauté, lui interdisait l'accès et le séjour sur le sol monégasque. N'ayant pas été contestée avec succès dans les délais de recours contentieux à l'époque de son édiction, cette décision initiale de refoulement a acquis un caractère définitif. Le dossier révèle que cette mesure d'éloignement trouvait son origine, selon les écritures ultérieures de l'administration, dans des activités jugées suspectes de l'intéressé au sein du milieu des casinos, ainsi que dans l'existence de condamnations pénales prononcées à son encontre par les juridictions italiennes. Plus précisément, il apparaît au fil des échanges contradictoires que M. F. C. avait été condamné en Italie à une peine de trois ans et neuf mois d'emprisonnement pour vol, bien qu'il ait par ailleurs bénéficié d'une relaxe du chef du délit d'association de malfaiteurs et que son casier judiciaire ait également fait mention d'un délit de blessures volontaires correspondant, selon ses dires, à un accident du travail. En outre, des rapports, tant judiciaires que parlementaires, établis notamment en France postérieurement à la mesure initiale de refoulement, ont mis en cause M. F. C. en faisant apparaître des liens supposés avec la mafia et le milieu corse dans le cadre d'activités de blanchiment de capitaux. Fort d'un élément nouveau intervenu dans sa situation juridique personnelle, à savoir un arrêt de la Cour d'appel de Turin en date du 19 novembre 2003 lui accordant le bénéfice de la réhabilitation judiciaire en Italie, M. F. C. a entrepris des démarches afin de pouvoir à nouveau pénétrer et séjourner en Principauté de Monaco. C'est dans ce contexte que, par une lettre adressée au Ministre d'État le 26 juillet 2004, soit dix-sept ans après l'édiction de la mesure initiale, il a sollicité la levée de la décision de refoulement prise à son encontre le 10 juillet 1987. Par une décision matérialisée dans une lettre en date du 14 septembre 2004, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande, maintenant ainsi les effets de la mesure d'éloignement. Cette décision de rejet ne comportait pas l'énoncé des motifs de droit et de fait qui en constituaient le fondement. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus administratif, M. F. C. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête, enregistrée au greffe général le 3 novembre 2004, tendait, à titre principal, à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 14 septembre 2004 refusant de lever la mesure de refoulement et, à titre subsidiaire, à ce que la haute juridiction ordonne une mesure d'instruction enjoignant au Ministre d'État de faire connaître les motifs de son refus. Au soutien de sa requête initiale, le demandeur articulait deux moyens principaux de légalité. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, il soutenait que la décision attaquée était entachée d'illégalité faute de motivation. Selon son argumentation, l'obligation de motiver un tel acte administratif individuel défavorable était devenue impérative depuis l'adhésion de la Principauté de Monaco au Conseil de l'Europe et la signature par cet État de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, il arguait d'un défaut de justification au fond, faisant valoir qu'il n'avait commis aucune infraction sur le territoire de la Principauté et que sa présence ne constituait d'aucune manière une menace de trouble à l'ordre public monégasque. Dans sa contre-requête enregistrée le 23 décembre 2004, le Ministre d'État a conclu au rejet du recours en opposant d'abord une fin de non-recevoir. L'autorité administrative soutenait que la requête était irrecevable en ce qu'elle tendait en réalité à remettre en cause la décision de refoulement du 10 juillet 1987, laquelle était devenue définitive à l'expiration des délais de recours. Subsidiairement, sur le fond, le Ministre d'État contestait toute obligation de motivation, relevant qu'une telle exigence formelle n'était imposée ni par la législation monégasque, ni par la simple adhésion au Conseil de l'Europe, ni par la CEDH dès lors que cette dernière n'avait pas encore fait l'objet d'une ratification par la Principauté. Enfin, dévoilant dans ses écritures contentieuses les motifs de sa décision (rendant ainsi sans objet pratique la demande subsidiaire de mesure d'instruction du requérant), le Ministre d'État exposait que le maintien du refoulement était justifié par les activités suspectes de l'intéressé dans le milieu des casinos, par ses condamnations en Italie — la réhabilitation intervenue dans ce pays n'ayant pas pour effet de le rendre « inoffensif » — ainsi que par les rapports établis en France mettant en lumière ses liens avec la mafia et le milieu corse pour des opérations de blanchiment de capitaux. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique du requérant, enregistrée le 25 janvier 2005. M. F. C. y défendait la recevabilité de son action en précisant que son recours était dirigé non pas contre l'acte initial de 1987, mais contre le maintien de la mesure d'éloignement résultant du refus du 14 septembre 2004. Sur le fond, prenant connaissance des motifs invoqués par l'État, il soutenait que la décision reposait sur des informations matériellement fausses et sur une erreur manifeste d'appréciation. Il faisait valoir sa relaxe pour le délit d'association de malfaiteurs, le caractère selon lui « mineur » de l'infraction ayant donné lieu à condamnation, l'arrêt de réhabilitation de la Cour d'appel de Turin du 19 novembre 2003, et le fait que son casier judiciaire ne mentionnait qu'un délit de blessures volontaires lié à un accident du travail. Il critiquait enfin la légèreté des éléments retenus par l'administration, affirmant que l'État fondait sa décision sur de simples suspicions résultant de « quatre lignes dans un rapport ». Dans sa duplique enregistrée le 25 février 2005, le Ministre d'État a infléchi sa position procédurale. S'il maintenait son exception d'irrecevabilité en tant que la requête critiquerait, directement ou par voie d'exception, la mesure initiale du 10 juillet 1987, il admettait désormais la recevabilité du recours en tant qu'il était dirigé contre la décision refusant de lever ladite mesure. Sur le fond, l'administration persistait à conclure au rejet, réfutant toute inexactitude matérielle des faits : elle soulignait qu'une condamnation à trois ans et neuf mois de prison pour vol ne saurait être qualifiée de condamnation mineure, que la réhabilitation n'avait ni effacé la réalité historique des condamnations ni rendu l'intéressé inoffensif, et que rien ne permettait de mettre en doute le sérieux des énonciations contenues dans les rapports le mettant en cause, excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation. Par ordonnance du 25 mars 2005, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 13 juin 2005, au cours de laquelle la juridiction, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, a entendu le rapport du vice-président Pierre Delvolvé, les plaidoiries des conseils des parties et les conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême soulevait une triple interrogation juridique touchant successivement à la procédure contentieuse, au droit formel des actes administratifs dans son rapport avec le droit international, et au contrôle juridictionnel de fond des mesures de police. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, le juge administratif suprême devait déterminer si le destinataire d'une mesure de police administrative à effet continu — telle qu'une décision de refoulement du territoire — devenue définitive faute d'avoir été attaquée dans le délai de recours contentieux, est recevable à contester par la voie du recours pour excès de pouvoir le refus ultérieur de l'autorité administrative de lever cette mesure. En d'autres termes, le caractère définitif de l'acte initial fait-il obstacle à la recevabilité d'un recours dirigé contre le refus de son abrogation ? En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe, la question posée était celle de savoir si la décision par laquelle le Ministre d'État refuse d'abroger une mesure de refoulement est soumise à une obligation formelle de motivation. Plus spécifiquement, il s'agissait de déterminer si, en l'absence de texte législatif ou réglementaire interne l'imposant, une telle obligation pouvait découler de l'adhésion de la Principauté au Conseil de l'Europe et de la seule signature, non encore suivie de ratification, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En troisième et dernier lieu, sur le terrain de la légalité interne, le Tribunal Suprême devait apprécier l'étendue de son contrôle sur les motifs de fond révélés par l'administration en cours d'instance. Il lui appartenait de vérifier si le Ministre d'État pouvait légalement, sans reposer sur des faits matériellement inexacts ni commettre d'erreur manifeste d'appréciation quant à la persistance d'une menace pour l'ordre public, refuser de lever un refoulement ancien en se fondant sur des condamnations pénales étrangères ayant pourtant fait l'objet d'une réhabilitation judiciaire, ainsi que sur des rapports judiciaire et parlementaire mettant en cause le requérant dans des activités suspectes postérieures à la décision initiale d'éloignement. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces différentes questions et conclure au rejet au fond de la requête après l'avoir déclarée recevable, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande clarté méthodologique, structuré en trois étapes distinctes qui épousent l'ordre logique d'examen des moyens contentieux. #### 1. L'affirmation de la recevabilité du recours par la qualification de refus d'abrogation Abordant au préalable la fin de non-recevoir initialement soulevée par l'administration, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique précise de l'objet de la demande de M. F. C. Loin de s'arrêter à la formulation littérale employée par les parties qui évoquaient un refus de « lever » la mesure de refoulement, le juge restitue à l'opération sa véritable nature juridique au sein de la théorie générale de l'acte administratif unilatéral. Il relève ainsi que la requête tend « non à l'annulation de la mesure de refoulement du 10 juillet 1987, qui est devenue définitive, mais seulement à l'annulation du refus de lever cette mesure pour l'avenir, c'est-à-dire de l'abroger ». Cette distinction entre le retrait (disparition rétroactive de l'acte) ou l'annulation de l'acte initial, d'une part, et l'abrogation (disparition de l'acte pour le seul avenir), d'autre part, est fondamentale. Une mesure de refoulement n'épuise pas ses effets à l'instant de son édiction ; elle produit des effets juridiques continus dans le temps en interdisant de manière permanente à l'étranger de pénétrer et de séjourner sur le territoire. Dès lors, si l'expiration du délai de recours contentieux cristallise définitivement la légalité de l'acte initial pour le passé, elle ne saurait figer éternellement l'ordonnancement juridique pour l'avenir. En qualifiant la demande du 26 juillet 2004 de demande d'abrogation, le Tribunal Suprême reconnaît que le refus opposé le 14 septembre 2004 constitue une décision administrative nouvelle, détachable de l'acte de 1987 en ce qu'elle statue sur le maintien de la mesure pour l'avenir au regard des circonstances de droit et de fait existant à la date de ce refus. Ayant cette fin précise, la requête est jugée pleinement recevable. #### 2. L'exclusion de toute obligation de motivation sur le fondement du droit interne et du droit conventionnel non ratifié Sur le fond, le Tribunal Suprême examine d'abord le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation. Il rappelle au préalable le cadre normatif interne en citant le premier alinéa de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes duquel : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Procédant à une lecture stricte des textes en vigueur, la haute juridiction constate que ni cette disposition spécifique de l'ordonnance de 1964, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire en vigueur en Principauté ne fait obligation au Ministre d'État de motiver la décision initiale de refoulement d'un étranger, non plus que la décision par laquelle il refuse de lever (c'est-à-dire d'abroger) une telle mesure. Par application du principe du parallélisme des formes et en l'absence de texte général imposant la motivation des actes administratifs individuels défavorables à l'époque des faits, le silence des textes vaut dispense de motivation formelle dans l'instrumentum même de la décision notifiée à l'administré. Surtout, le Tribunal Suprême écarte l'argumentation novatrice du requérant qui tentait de puiser cette obligation dans l'ordre juridique européen. Le juge affirme avec netteté que cette obligation « ne peut résulter non plus, en tout état de cause, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui, n'ayant pas été ratifiée, n'est pas entrée dans l'ordre juridique de la Principauté ». La motivation est ici d'une rigueur constitutionnelle et internationaliste absolue : la simple signature d'un traité international par l'exécutif, fût-elle accompagnée de l'adhésion politique à une organisation internationale telle que le Conseil de l'Europe, ne suffit pas à intégrer les normes conventionnelles dans l'ordre juridique interne. En l'absence de ratification, la Convention est dépourvue d'applicabilité directe devant le juge interne. L'emploi de la locution « en tout état de cause » laisse d'ailleurs entendre, à titre surabondant, que même si la Convention avait été en vigueur, il n'est nullement certain qu'elle eût imposé une telle obligation de motivation en matière de police des étrangers (les garanties procédurales relatives à l'éloignement des étrangers relevant au demeurant de protocoles spécifiques ou d'une jurisprudence restrictive quant au champ d'application de l'article 6 de la CEDH). #### 3. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de l'absence d'erreur manifeste d'appréciation Bien que l'administration ne soit pas tenue de motiver formellement sa décision lors de son édiction, elle ne dispose pas pour autant d'un pouvoir arbitraire échappant au contrôle du juge. Le Ministre d'État ayant exposé les raisons de son refus dans ses mémoires en défense, le Tribunal Suprême exerce son office de juge de l'excès de pouvoir sur la légalité interne des motifs ainsi révélés. Le contrôle juridictionnel se déploie ici selon la grille classique du contrôle restreint, adaptée à l'étendue du pouvoir discrétionnaire que l'article 22 de l'ordonnance souveraine du 19 mars 1964 (« Le Ministre d'État pourra... ») confère à l'autorité de police. Ce contrôle comporte deux volets successifs : Premièrement, le juge exerce un contrôle entier sur l'exactitude matérielle des faits invoqués par l'administration. Analysant les pièces versées aux débats, le Tribunal Suprême relève qu'il résulte du dossier que la décision attaquée a été prise au vu de deux séries d'éléments : d'une part, des condamnations prononcées en Italie contre le requérant ; d'autre part, des rapports, de nature judiciaire et parlementaire, mettant en cause M. F. C. dans des activités suspectes postérieurement à la mesure initiale de refoulement de 1987. Examinant les critiques factuelles du requérant (qui invoquait sa relaxe partielle, sa réhabilitation et le caractère prétendument succinct des rapports), le Tribunal constate souverainement « qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces faits soient matériellement inexacts ». La réalité historique de la condamnation pour vol à trois ans et neuf mois d'emprisonnement (nonobstant la réhabilitation ultérieure qui n'efface pas l'existence matérielle des faits passés du point de vue de la police administrative) ainsi que l'existence effective des rapports officiels mettant en cause l'intéressé postérieurement à 1987 sont donc établies. Deuxièmement, une fois la matérialité des faits vérifiée, le juge contrôle l'appréciation à laquelle s'est livrée l'autorité administrative pour déterminer si ces faits justifiaient le maintien de la mesure au regard des nécessités de l'ordre public. En cette matière de haute police, le juge ne substitue pas sa propre appréciation d'opportunité à celle du Ministre d'État ; il se limite à vérifier l'absence de disproportion flagrante ou d'illogisme grossier à travers le prisme de l'erreur manifeste d'appréciation. Le Tribunal Suprême juge qu'« en se fondant sur ces faits pour estimer que la présence de M. F. C. sur le territoire monégasque constituait toujours une menace pour l'ordre public, le Ministre d'État n'a pas commis d
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2004, n° 27034 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2004, n° 27034 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2004/01-19-27034)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière hautement régalienne de la police des étrangers, régie par les dispositions de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco. Par une décision administrative individuelle prise sous la forme d'un arrêté en date du 9 juillet 2002, le Ministre d'État a édicté à l'encontre de M. L. B. une mesure d'éloignement forcé du territoire national, qualifiée dans les visas de « mesure de refoulement du territoire monégasque » et dans le dispositif d'arrêté « portant expulsion et refoulement ». Les circonstances factuelles ayant conduit l'autorité administrative à adopter cette mesure de police administrative apparaissent, à la lecture de la décision rapportée, singulièrement complexes et disputées. L'administration monégasque soupçonnait M. L. B., dont l'activité professionnelle semble liée à la restauration et au commerce d'objets de valeur et d'œuvres d'art, d'être impliqué dans diverses opérations à caractère pénalement répréhensible, tant sur le territoire de la Principauté qu'à l'étranger. Plus précisément, les griefs initialement formulés par l'exécutif monégasque au soutien de sa mesure d'éloignement reposaient sur un faisceau de présomptions relatives à la probité de l'intéressé dans l'exercice de ses activités. En premier lieu, il était reproché à M. L. B. d'avoir procédé à la vente d'un bijou — plus précisément un bracelet — provenant d'un vol, sans avoir préalablement effectué de vérification quant à l'origine licite de cet objet. En deuxième lieu, des griefs similaires étaient formulés concernant différentes œuvres d'art d'origine délictueuse qui auraient subi une modification matérielle, M. L. B. ayant eu la charge de restaurer certains tableaux qui firent l'objet d'un vol. En troisième lieu, l'administration faisait état de l'implication supposée de l'intéressé dans des procédures pénales transfrontalières ou nationales : d'une part, il aurait été cité dans une procédure suivie à l'étranger sous les qualifications pénales de vols et de recels ; d'autre part, il avait été convoqué par les services de police de Monaco dans le cadre d'une affaire de blanchiment d'argent et de trafic d'œuvres d'art, notamment en lien avec la vente de tableaux par un tiers dénommé M. De M. Parallèlement à ces éléments qui semblaient constituer le socle initial de la mesure de police du 9 juillet 2002, la situation pénale et administrative de M. L. B. à Monaco faisait apparaître d'autres contentieux, d'une nature toutefois fort différente et chronologiquement distincte. Il ressort en effet des pièces versées au débat contradictoire que le bulletin n° 2 du casier judiciaire de l'intéressé comportait la mention de trois jugements rendus par défaut à son encontre : le premier pour une infraction de défaut d'assurance, et les deux autres pour le délit de non-paiement de cotisations sociales, ces décisions juridictionnelles datant respectivement des 11 et 30 avril 2003 ainsi que du 7 mai 2003. De surcroît, M. L. B. faisait l'objet d'une citation à comparaître devant le Tribunal correctionnel de Monaco du chef d'émission de chèques sans provision. C'est dans ce contexte factuel composite, mêlant de graves soupçons de délinquance financière et artistique non judiciairement établis à la date de l'acte attaqué, et des infractions routières ou sociales postérieures à cet acte, que s'est noué le contentieux de la légalité et de la responsabilité devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant la mesure d'éloignement frappée d'illégalité et préjudiciable à ses intérêts, M. L. B. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 26 septembre 2002. Fondant son action sur le plan de la compétence constitutionnelle de la haute juridiction, et notamment sur l'article 90 B 1° de la Constitution ainsi que sur l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le requérant a formé un recours mixte, cumulant des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre la décision du Ministre d'État du 9 juillet 2002 et des conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'État monégasque à lui verser une indemnité en réparation du préjudice subi. L'instruction de cette affaire a donné lieu à une étape procédurale décisive qui éclaire toute la portée de l'arrêt commenté. Avant dire droit au fond, le Tribunal Suprême a rendu, le 12 mars 2003, une décision préparatoire (un arrêt avant dire droit) par laquelle il a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, « tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». Cette mesure d'instruction témoigne de ce qu'à l'issue des premiers échanges de mémoires, la juridiction s'estimait dans l'impossibilité de vérifier la matérialité et la consistance des motifs invoqués par la puissance publique pour justifier le refoulement. En exécution de cette injonction d'instruction, le Ministre d'État a présenté des observations enregistrées le 14 avril 2003. La stratégie défensive de l'administration s'est alors déployée sur deux terrains. D'une part, pour tenter de démontrer le comportement répréhensible du requérant, le Ministre d'État a versé aux débats le bulletin n° 2 du casier judiciaire de M. L. B. mentionnant les trois jugements par défaut précités des mois d'avril et mai 2003 (défaut d'assurance et non-paiement de cotisations sociales), et a excipé de la citation à comparaître devant le Tribunal correctionnel pour émission de chèques sans provision. D'autre part, revenant sur les motifs originels de l'arrêté du 9 juillet 2002 (la vente du bijou volé, les œuvres d'art modifiées, la procédure à l'étranger pour vols et recels, et la convocation policière pour blanchiment et trafic d'œuvres d'art), le Ministre d'État a formulé un aveu procédural déterminant : il a expressément indiqué au Tribunal Suprême « qu'il n'a pu obtenir du Parquet général ni des services de police des indications complémentaires à l'appui des faits qu'il a exposés ». Face à ces observations ministérielles, M. L. B. a déposé un mémoire en réponse enregistré le 17 juin 2003, articulant une réfutation méthodique tant de la recevabilité opérante des nouveaux griefs que de la véracité des motifs initiaux. S'agissant des éléments tirés du casier judiciaire et des poursuites correctionnelles en cours, le requérant a d'abord démontré leur fragilité juridique : il a fait valoir qu'il avait formé opposition au jugement par défaut relatif au défaut d'assurance et qu'il ne pourrait qu'être relaxé, ayant attesté avoir souscrit une police d'assurance en temps utile ; il a précisé que les cotisations sociales litigieuses avaient été intégralement réglées depuis lors ; enfin, concernant la procédure d'émission de chèques sans provision, il a souligné qu'elle était encore pendante et n'entraînerait aucune condamnation au vu des justifications produites. Surtout, sur le plan de la pure technique du contentieux administratif, M. L. B. a pertinemment observé que, « quoi qu'il en soit ces faits sont sans rapport avec les éléments qui paraissent avoir entraîné la mesure de refoulement ». S'agissant ensuite des faits initiaux liés au marché de l'art et aux bijoux, M. L. B. a contesté avec vigueur tant les précisions factuelles apportées par l'État que les conséquences juridiques qui en étaient déduites. Il a soutenu n'avoir jamais vendu un bracelet provenant d'un vol, expliquant que ce n'est que postérieurement à la vente réalisée par ses soins que cette pièce de joaillerie a été dérobée à son acquéreur, ajoutant qu'il n'avait fait l'objet d'aucune poursuite pénale pour recel à cet égard. De même, concernant les tableaux qu'il avait la charge de restaurer et qui furent volés, il a affirmé n'avoir nullement été poursuivi pour falsification et avoir, bien au contraire, activement contribué à la résolution de cette affaire. Enfin, il a fait valoir qu'il avait été « complètement mis hors de cause » après avoir fourni ses explications aux autorités à la suite de la vente de tableaux par M. De M. et dans le cadre de l'affaire de blanchiment d'argent. Pour parachever son argumentation, le requérant a neutralisé un argument probatoire implicite de l'administration en observant que l'État ne saurait lui opposer le fait qu'il n'avait pas formellement contesté auparavant les faits reprochés, dès lors qu'il n'en avait eu « aucune connaissance précise et non ambiguë ». Par une ordonnance du 28 novembre 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 janvier 2004, lors de laquelle l'assemblée plénière a entendu le rapport de M. Jean Michaud, les plaidoiries de Maître Pasquier-Ciulla pour le requérant et de Maître Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La décision rendue le 19 janvier 2004 par le Tribunal Suprême de Monaco mettait en jeu deux questions de droit distinctes mais complémentaires, relevant respectivement de la théorie de la légalité administrative (et plus spécifiquement du régime de la preuve des motifs de fait dans le recours pour excès de pouvoir) et du droit de la responsabilité de la puissance publique. La question principale, qui confère à cet arrêt toute son importance doctrinale et pratique, peut être formulée de la manière suivante : quelle est la sanction juridictionnelle encourue par une décision administrative individuelle de police des étrangers (une mesure de refoulement ou d'expulsion) lorsque l'autorité administrative, expressément invitée par une décision avant dire droit du juge de l'excès de pouvoir à produire les éléments justifiant des motifs de fait de son acte, déclare être dans l'impossibilité d'obtenir auprès des autorités judiciaires et policières les précisions demandées sur les faits initiaux, et tente d'y suppléer en invoquant des condamnations par défaut et des poursuites pénales postérieures à la décision attaquée et étrangères aux motifs initiaux ? En d'autres termes, comment s'articulent l'office inquisitoire du juge administratif monégasque, la charge du risque de la preuve de la matérialité des faits et le principe de l'appréciation de la légalité à la date de l'édiction de l'acte ? La question subsidiaire, d'ordre strictement processuel et indemnitaire, consistait à déterminer à quelles conditions le requérant qui obtient l'annulation pour excès de pouvoir d'une mesure de refoulement illégale peut prétendre, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, à la condamnation corrélative de l'État au versement d'une indemnité réparatrice. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême concision formelle, typique de la tradition rédactionnelle francophone des hautes juridictions administratives, mais révèle une rigueur méthodologique absolue dans le maniement des concepts du contentieux administratif. L'argumentation de la cour se décompose en deux temps, répondant successivement aux deux chefs de conclusions de la requête. #### 1. Sur le contrôle de la légalité et la sanction du défaut de base légale Pour accueillir les conclusions aux fins d'annulation, le Tribunal Suprême opère une double démarche intellectuelle : d'abord une épuration du débat contentieux par la neutralisation des éléments inopérants, puis le prononcé d'une sanction radicale tirée de la défaillance probatoire de l'administration quant aux éléments pertinents. En premier lieu, la haute juridiction prend soin de circonscrire strictement le périmètre des faits susceptibles d'être pris en compte pour apprécier la légalité de l'arrêté du 9 juillet 2002. Elle le fait par une incise décisive : « abstraction faite d'éléments signalés par le requérant et qui n'ont pas servi de base à la mesure en cause ». Par cette formule, le Tribunal Suprême écarte du débat l'ensemble des éléments issus du bulletin n° 2 du casier judiciaire produit par le Ministre d'État le 14 avril 2003 (les trois jugements par défaut des 11 avril, 30 avril et 7 mai 2003 pour défaut d'assurance et non-paiement de cotisations sociales, ainsi que la citation pour émission de chèques sans provision), éléments sur lesquels le requérant s'était longuement expliqué dans son mémoire en réplique. La logique juridique qui sous-tend cette éviction est double. D'une part, en vertu du principe cardinal selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle il a été édicté, des jugements rendus au printemps 2003 ne pouvaient légalement fonder un arrêté de refoulement pris le 9 juillet 2002. D'autre part, ainsi que l'indique expressément le Tribunal, ces éléments « n'ont pas servi de base à la mesure en cause ». En l'absence d'une demande régulière et opérante de substitution de motifs qui aurait permis de vérifier si l'administration aurait pris la même décision en se fondant sur ces seuls faits (à supposer qu'ils fussent antérieurs, ce qui n'était pas le cas des condamnations), le juge de l'excès de pouvoir refuse de laisser l'administration déplacer artificiellement le terrain du litige vers des infractions mineures ou financières distinctes des graves soupçons initiaux de trafic d'art et de blanchiment. En second lieu, une fois le débat recentré sur les seuls motifs ayant effectivement déterminé l'édiction de la mesure du 9 juillet 2002, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques directes de sa propre décision avant dire droit du 12 mars 2003. Le juge rappelle qu'il avait formellement « invité le Ministre d'État à produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision ». Or, face à cette mesure d'instruction, l'administration s'est bornée à faire savoir « qu'il ne lui était pas possible d'obtenir les précisions demandées par ses soins à propos des faits relevés à l'appui de la mesure précitée », le Ministre d'État ayant indiqué dans ses observations ne pas avoir pu obtenir d'indications complémentaires du Parquet général ni des services de police. Face à cette carence avouée de l'administration, le Tribunal Suprême ne se contente pas de présumer la véracité des allégations du requérant ; il constate l'impossibilité dans laquelle il est placé d'exercer son office constitutionnel de juge de la légalité. Dès lors que l'autorité administrative est incapable d'étayer la matérialité des faits qui constituent le soubassement de sa décision, le juge en déduit implacablement que « M. L. B. est fondé à en demander l'annulation » et conclut que « la décision attaquée est dépourvue de base légale ». Il convient de souligner la qualification retenue par le Tribunal : la décision est annulée comme étant « dépourvue de base légale » (ce que le sommaire officiel de la décision résume sous l'intitulé « Absence de base légale »). Dans la terminologie retenue ici par le juge monégasque, le défaut de base légale ne désigne pas l'absence de texte législatif ou réglementaire habilitant le Ministre d'État à prononcer un refoulement — cette base textuelle existait et était visée par l'arrêt, à savoir l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 —, mais bien l'absence de fondement factuel prouvé permettant de justifier légalement l'application de ce texte à la situation individuelle de M. L. B. L'inexistence prouvée des motifs de fait prive l'acte de son support juridique indispensable, entraînant son annulation rétroactive. #### 2. Sur le rejet des conclusions indemnitaires pour défaut de justification Le second volet du raisonnement du Tribunal Suprême contraste par sa brièveté mais n'en est pas moins juridiquement orthodoxe. Statuant « Sur les conclusions aux fins d'indemnité », la haute juridiction énonce simplement : « Considérant que les conclusions aux fins d'indemnité ne sont assorties d'aucune justification ». Par ce motif laconique, le Tribunal Suprême rappelle un principe fondamental du contentieux de la responsabilité de la puissance publique : l'illégalité fautive d'un acte administratif, fût-elle dûment constatée et sanctionnée par une annulation pour excès de pouvoir, ne suffit jamais, à elle seule, à ouvrir un droit automatique à réparation pécuniaire. Encore faut-il que le requérant satisfasse à la charge d'alléguer et de prouver l'existence d'un préjudice direct et certain, ainsi que d'évaluer et de justifier le montant de l'indemnité réclamée au titre du lien de causalité entre l'acte illégal et le dommage. En l'espèce, M. L. B. s'étant manifestement borné à solliciter la condamnation de l'État à une indemnité dans sa requête introductive d'instance sans produire la moindre pièce justificative ni démontrer la réalité et l'étendue de son préjudice matériel ou moral, ses conclusions indemnitaires sont rejetées comme étant dépourvues de toute justification. ### C. Le dispositif En conséquence de cette double motivation, le Tribunal Suprême accueille partiellement la requête de M. L. B. en annulant l'acte administratif tout en écartant la demande pécuniaire, mais fait supporter l'intégralité de la charge des dépens à la puissance publique qui succombe sur la question principale de la légalité. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « Décide : > L'arrêté du Ministre d'État en date du 9 juillet 2002 portant expulsion et refoulement de M. L. B. est annulé. > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur L. B. c/ Ministre d'État* du 19 janvier 2004 constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco relative au contrôle juridictionnel des mesures de police des étrangers et, plus largement, à la théorie de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Pour en mesurer toute la portée scientifique, il convient d'analyser la manière dont cette décision mobilise les pouvoirs d'instruction du juge pour vaincre l'opacité administrative, garantissant ainsi l'effectivité du contrôle de légalité dans un domaine régalien traditionnellement marqué par une large marge d'appréciation de l'exécutif. #### 1. Le dépassement du pouvoir discrétionnaire par l'approfondissement du contrôle de la matérialité des faits Sous l'empire de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco, le Ministre d'État dispose de prérogatives étendues pour assurer le maintien de l'ordre et de la sécurité publics, incluant le pouvoir de prononcer le refoulement ou l'expulsion d'un ressortissant étranger. Historiquement, dans la tradition du droit public d'inspiration française qui irrigue le droit administratif monégasque, la police des étrangers est l'archétype de la matière de haute police où l'autorité administrative jouit d'un large pouvoir discrétionnaire quant à l'opportunité de la mesure. Toutefois, pouvoir discrétionnaire n'est point synonyme de pouvoir arbitraire. Si le juge de l'excès de pouvoir ne saurait
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 1960, n° 27457 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 1960, n° 27457 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1960/02-12-27457)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 12 février 1960 s'inscrit dans le cadre de la gestion des prestations sociales et plus particulièrement de l'octroi des droits à la retraite au sein de la Principauté de Monaco. Le litige oppose initialement un organisme de prévoyance sociale, la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants, à un ayant droit, désigné dans la décision sous le nom de Mme Veuve A. N. Bien que la date exacte de la demande initiale de l'assurée ou de son ayant droit ne soit pas précisée dans la décision, il ressort des éléments factuels rapportés par la juridiction que Mme Veuve A. N. a sollicité le bénéfice d'une pension de retraite de réversion auprès de la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants. Les motifs exacts ayant conduit l'organisme à examiner cette demande, ainsi que les conditions statutaires ou légales d'ouverture de ce droit, ne sont pas détaillés dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision). Toujours est-il que la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants a opposé un refus à cette demande d'attribution de pension de retraite de réversion. Contestant cette décision de refus émanant de la Caisse, Mme Veuve A. N. a exercé une voie de recours devant un organe spécifique : la Commission Administrative Contentieuse. Cet organe avait été institué par les dispositions de l'article 20 de la Loi n° 455 du 27 juin 1947. Saisie de ce différend opposant la veuve à l'organisme de retraite, la Commission Administrative Contentieuse a examiné le recours formé par Mme Veuve A. N. Par une décision rendue le 25 mars 1959, la Commission Administrative Contentieuse a fait droit au recours de Mme Veuve A. N. En conséquence de cette infirmation de la position initiale de l'organisme social, la Commission a attribué à la requérante la pension de retraite de réversion qui lui avait été préalablement refusée par la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants. C'est précisément cet acte du 25 mars 1959 qui constitue le fait générateur du contentieux porté ultérieurement au plus haut niveau de l'ordre juridictionnel monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de la décision rendue le 25 mars 1959 par la Commission Administrative Contentieuse, la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants a entendu contester l'obligation qui lui était ainsi faite de servir une pension de retraite de réversion à Mme Veuve A. N. Pour ce faire, l'organisme a choisi d'emprunter la voie du recours contentieux administratif. Le 29 mai 1959, la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants a formellement introduit une requête aux fins d'annulation de la décision rendue le 25 mars 1959 par la Commission Administrative Contentieuse. Conformément aux mécanismes institutionnels et procéduraux alors en vigueur sous l'empire de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 — texte créant un recours contentieux en annulation des Ordonnances nécessaires à l'exécution des Lois, ainsi que des mesures ou décisions administratives —, la requête a été adressée au Prince Souverain de Monaco, Rainier III, le Tribunal Suprême étant saisi en matière administrative pour établir son rapport. Dans le cadre de l'instruction de cette affaire, le contradictoire a donné lieu à la production de diverses écritures et pièces. Si le détail de l'argumentation juridique développée par la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants au soutien de sa demande d'annulation n'est pas reproduit dans le texte (non précisé dans la décision), l'objectif procédural de sa prétention est parfaitement identifié : obtenir la mise à néant de la décision du 25 mars 1959 ayant octroyé la pension litigieuse. Il est toutefois implicite mais nécessaire, au regard du texte visé (l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958), que la Caisse assimilait la décision de la Commission Administrative Contentieuse à une mesure ou décision administrative susceptible d'être déférée à la censure par la voie du recours en annulation. En défense, la procédure a enregistré le dépôt d'un mémoire en réponse émanant du Ministre d'État. La teneur exacte des moyens de défense ou des exceptions soulevés par le Ministre d'État dans ce mémoire n'est pas exposée dans la décision (non précisé dans la décision). De même, la procédure fait état des conclusions présentées par le Procureur Général, sans que le sens ou le détail de ces réquisitions ne soient explicités dans le corps du texte (non précisé dans la décision). L'ensemble des pièces et documents produits ayant été joints au dossier, le Tribunal Suprême, saisi en matière administrative, a présenté son rapport en vue du prononcé de la décision souveraine le 12 février 1960. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême, saisi en matière administrative, posait une question fondamentale de droit processuel et de droit administratif, touchant à la délimitation même du champ de compétence de la juridiction administrative d'annulation et à la qualification juridique des actes émanant d'organismes collégiaux institués par la loi. Plus précisément, le problème de droit consistait à déterminer quelle était la nature juridique exacte de la Commission Administrative Contentieuse instituée par l'article 20 de la Loi n° 455 du 27 juin 1947, et, par voie de conséquence, quelle était la qualification juridique des décisions rendues par cet organe lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre un refus de prestation opposé par une caisse de retraite. En d'autres termes, il s'agissait de savoir si la décision rendue le 25 mars 1959 par la Commission Administrative Contentieuse, attribuant une pension de réversion, constituait une « mesure ou décision administrative » au sens de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, ou si elle revêtait le caractère d'un acte juridictionnel. De la réponse à cette question préalable de qualification dépendait directement la recevabilité du recours contentieux administratif en annulation formé par la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants devant le Prince Souverain sur le rapport du Tribunal Suprême. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé dans la décision du 12 février 1960 se caractérise par une grande rigueur syllogistique et une concision remarquable, allant directement à l'essentiel pour trancher la question de la recevabilité de la requête par le prisme de la compétence et de la nature de l'acte attaqué. Dans un premier temps, la décision procède au rappel de l'objet exact de la saisine. Le premier considérant expose ainsi que la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants a adressé une requête tendant à l'annulation de la décision du 25 mars 1959 par laquelle la Commission Administrative Contentieuse a fait droit au recours de Mme Veuve A. N. et lui a attribué une pension de retraite de réversion initialement refusée par ladite Caisse. Ce faisant, la motivation circonscrit immédiatement le litige autour de l'acte du 25 mars 1959 et de son auteur. Dans un deuxième temps, le cœur de la motivation réside dans le deuxième considérant, qui opère une double qualification juridique décisive, à la fois organique et matérielle. Sur le plan organique, la décision affirme sans la moindre ambiguïté que « la Commission Administrative Contentieuse, instituée par la Loi n° 455, du 27 juin 1947, art. 20, est une juridiction ». Malgré la présence de l'adjectif « Administrative » dans sa dénomination officielle, le texte législatif l'ayant créée a entendu instituer un véritable organe juridictionnel et non une simple autorité administrative chargée d'un recours hiérarchique ou gracieux préalable. Sur le plan matériel et fonctionnel, le même considérant ajoute immédiatement « que la décision attaquée a été prise par cette juridiction dans l'exercice de ses attributions contentieuses ». La motivation prend ainsi le soin de vérifier non seulement que l'organe a le statut de juridiction, mais encore qu'en l'espèce, en tranchant le litige opposant Mme Veuve A. N. à la Caisse le 25 mars 1959, il a bien agi dans le cadre de sa fonction juridictionnelle (« ses attributions contentieuses ») et non dans le cadre d'éventuelles attributions purement administratives. Dans un troisième et dernier temps, le troisième considérant tire la conséquence logique et juridique inéluctable de cette qualification au regard des textes régissant le contentieux de l'annulation, et notamment de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 visée en tête de la décision. Dès lors que l'acte émane d'une juridiction agissant dans l'exercice de ses attributions contentieuses, il constitue un acte juridictionnel. Par conséquent, la décision énonce « Qu'elle ne peut être retenue, en conséquence, comme une décision ou mesure prise en matière administrative susceptible de Nous être déférée par la voie du recours contentieux administratif ». La distinction entre l'acte administratif et l'acte juridictionnel opère ici comme une frontière infranchissable : le recours en annulation créé par l'Ordonnance du 7 mai 1958 est strictement réservé aux ordonnances nécessaires à l'exécution des lois ainsi qu'aux mesures ou décisions administratives. Il ne saurait être utilisé comme une voie de réformation ou de cassation dirigée contre des décisions de nature juridictionnelle. ### C. Le dispositif La conclusion de ce raisonnement conduit au rejet de la requête sur le terrain de la recevabilité. Conformément à la forme des décisions rendues sous l'empire de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, où le Prince Souverain statue sur le rapport du Tribunal Suprême, le dispositif est ainsi rédigé : > « À ces causes ; > Avons ordonné et ordonnons : > Le recours formé par la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants, le 29 mai 1959, est irrecevable. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 12 février 1960 constitue un jalon essentiel dans la construction du droit du contentieux administratif monégasque, particulièrement en ce qui concerne la summa divisio séparant l'acte administratif de l'acte juridictionnel. L'analyse des éléments contenus dans le texte même de la décision permet de mettre en lumière la structure institutionnelle et procédurale propre à cette période de l'histoire juridique de la Principauté. En premier lieu, l'arrêt met en évidence l'architecture spécifique du contrôle de légalité telle qu'elle résultait de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958. La lecture des visas et de la structure formelle de la décision est à cet égard particulièrement éclairante. La décision débute par l'intitulé « Rainier III, par la grâce de Dieu, prince souverain de Monaco », utilise le pluriel de majesté (« Vu Notre Ordonnance », « sur le rapport de Notre Tribunal Suprême », « nous a adressé une requête », « susceptible de Nous être déférée », « Avons ordonné et ordonnons »). Ce formalisme traduit le mécanisme institutionnel alors prévu par l'Ordonnance du 7 mai 1958 : le recours contentieux en annulation était formellement adressé au Prince Souverain, qui statuait par voie d'ordonnance rendue sur le rapport du Tribunal Suprême saisi en matière administrative. Malgré cette forme spécifique, le fond du contrôle exercé par le Tribunal Suprême dans son rapport s'inscrit dans la plus pure tradition du contentieux administratif objectif. L'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 avait pour objet strictement défini de créer « un recours contentieux en annulation des Ordonnances nécessaires à l'exécution des Lois, ainsi que des mesures ou décisions administratives ». La décision du 12 février 1960 vient poser une limite cardinale à l'interprétation de ces dispositions : la notion de « mesures ou décisions administratives » doit s'entendre de manière stricte, par opposition absolue aux actes juridictionnels. En second lieu, la portée majeure de cette décision réside dans la méthode d'identification de l'organe juridictionnel et de l'acte juridictionnel. L'administration moderne, notamment dans le domaine social et de la prévoyance, voit souvent la loi instituer des commissions spécialisées chargées de régler les différends nés de l'application des textes. Telle était la vocation de la Commission Administrative Contentieuse instituée par l'article 20 de la Loi n° 455 du 27 juin 1947. La dénomination même de cet organe comportait une dualité terminologique susceptible d'induire en erreur les justiciables et les organismes gestionnaires : elle était qualifiée à la fois d'« Administrative » et de « Contentieuse ». En jugeant que cette commission « est une juridiction », la décision du 12 février 1960 refuse de s'arrêter à l'épithète « administrative » figurant dans son intitulé ou à la nature administrative de la matière traitée (l'attribution de pensions de retraite en application de la loi du 27 juin 1947). Elle consacre la prééminence de la fonction contentieuse conférée par le législateur. Dès lors que la Loi n° 455 du 27 juin 1947 a doté cette commission du pouvoir de trancher des litiges — en l'espèce, de statuer sur le recours d'une veuve contre le refus d'une caisse et d'attribuer en conséquence une pension —, cet organe exerce le pouvoir de dire le droit avec l'autorité attachée aux actes juridictionnels. La précision apportée par la décision selon laquelle la décision attaquée a été prise par cette juridiction « dans l'exercice de ses attributions contentieuses » mérite une attention toute particulière. Elle démontre une grande finesse d'analyse juridique : une même institution peut parfois être dotée par les textes d'attributions hybrides, tantôt consultatives ou purement administratives, tantôt juridictionnelles. Le critère de l'incompétence du juge de l'annulation administrative ne repose donc pas uniquement sur un critère purement organique (le fait que l'auteur de l'acte soit qualifié de juridiction), mais exige la réunion cumulative d'un critère organique (« est une juridiction ») et d'un critère matériel ou fonctionnel (« prise [...] dans l'exercice de ses attributions contentieuses »). C'est l'union de ces deux éléments qui confère à la décision du 25 mars 1959 son caractère d'acte juridictionnel, excluant par nature qu'elle puisse être retenue comme une « décision ou mesure prise en matière administrative ». ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Pour les praticiens du droit et les acteurs institutionnels (tels que les caisses autonomes de retraite ou les justiciables), la décision du 12 février 1960 comporte des enseignements pratiques de premier ordre quant au maniement des voies de recours et à la stratégie contentieuse. Tout d'abord, cette décision constitue une mise en garde sévère contre les pièges liés aux dénominations des organes institués par des lois spéciales. Les praticiens ne sauraient déduire la nature administrative d'une décision de la seule présence du mot « administrative » dans le titre de la commission qui l'a rendue (ici, la « Commission Administrative Contentieuse »). Avant d'engager un recours contentieux en annulation devant le Tribunal Suprême saisi en matière administrative, l'avocat ou le conseil juridique d'un organisme doit impérativement analyser le texte législatif instituant l'organe auteur de l'acte (en l'occurrence l'article 20 de la Loi n° 455 du 27 juin 1947) afin de déterminer si le législateur a entendu créer une autorité administrative ou une véritable juridiction spécialisée. Ensuite, la décision illustre la sanction procédurale radicale qui frappe l'erreur d'aiguillage contentieux. Bien que le sommaire analytique précédant le texte mentionne la notion d'« incompétence du Tribunal Suprême », le dispositif même de l'ordonnance souveraine sanctionne le vice par l'irrecevabilité : « Le recours [...] est irrecevable ». Sur le plan de la technique contentieuse, le fait de déférer au juge de l'annulation administrative un acte qui ne présente pas le caractère d'une décision administrative mais celui d'un acte juridictionnel se traduit par un rejet pur et simple de la requête sans examen au fond des moyens d'annulation. Pour la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants, l'implication pratique fut immédiate : la décision de la Commission Administrative Contentieuse du 25 mars 1959 n'ayant pu être valablement critiquée par cette voie, l'attribution de la pension de retraite de réversion à Mme Veuve A. N. est demeurée intacte à l'issue de cette procédure. Enfin, cette jurisprudence oblige les praticiens à opérer une distinction rigoureuse entre les voies de recours ouvertes contre les actes administratifs et celles qui peuvent, le cas échéant, être exercées contre des décisions juridictionnelles. Le recours en annulation prévu par l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 n'est pas un recours en cassation universel ouvert contre les décisions des juridictions administratives spécialisées. Lorsqu'un organe tel que la Commission Administrative Contentieuse statue dans l'exercice de ses attributions contentieuses, sa décision revêt un caractère juridictionnel qui la soustrait définitivement au contrôle exercé au titre du recours pour excès de pouvoir ou recours contentieux administratif en annulation des mesures administratives. Les praticiens doivent dès lors rechercher, dans les textes spécifiques régissant ces juridictions spécialisées ou dans le droit commun des voies de recours applicables aux décisions juridictionnelles (dont le régime n'est pas précisé dans la décision commentée), s'il existe une autre voie de droit appropriée, à défaut de quoi la décision rendue par la commission contentieuse s'impose aux parties sans pouvoir être remise en cause par le biais du contentieux de l'annulation administrative.
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14323 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14323 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14323)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque concerne le statut du séjour des ressortissants étrangers en Principauté, matière régie au premier chef par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Monsieur m. ZO., ressortissant de nationalité hellénique né le 18 juin 1974 à Athènes, était établi sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis le 23 septembre 2004, où il résidait au 6 Lacets Saint Léon (immeuble Périgord II). À ce titre, il bénéficiait d'une carte de résident ordinaire, titre de séjour soumis en droit monégasque à un renouvellement périodique triennal. Le dernier titre délivré à l'intéressé (portant le numéro X) est venu à expiration le 20 octobre 2013. Selon les affirmations du requérant, la formalité de renouvellement de cette carte n'a pu être accomplie dans les délais en raison d'un événement fortuit survenu au cours du mois d'octobre 2013. Monsieur ZO. a en effet exposé avoir été victime d'une chute accidentelle ayant occasionné un traumatisme sévère de la hanche gauche, accident qui l'aurait contraint à une immobilisation prolongée et à suivre un protocole de rééducation fonctionnelle d'une durée de trois mois sur le territoire grec. Tandis que le requérant se trouvait en situation de titre expiré depuis l'automne 2013, un événement procédural d'une portée substantielle est intervenu au début de l'année 2014. Le 10 mars 2014, les services de la Sûreté Publique de Monaco ont convoqué Monsieur ZO. aux fins de lui signifier et de lui faire retirer une assignation en justice, délivrée à la requête de la société de droit étranger Transasia Commodities Limited dans le cadre d'un litige commercial d'envergure porté devant la juridiction américaine de l'État de New York, la *Supreme Court of the State of New York* (procédure enregistrée sous le numéro de rôle 654414/2013). C'est dans ce contexte juridique et personnel dégradé que, le 24 mars 2014 — soit plus de cinq mois après l'échéance de la validité de son titre précédent —, Monsieur ZO. a formellement déposé auprès des services compétents de la Sûreté Publique une demande présentée comme tendant au « renouvellement » de sa carte de résident ordinaire, sur le fondement textuel de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 précitée. À une date concomitante, son épouse a également formulé une démarche administrative relative à son propre titre de séjour. Le 31 mars 2014, alors que l'épouse de Monsieur ZO. se voyait notifier l'octroi du renouvellement de sa propre carte de résident, les services de la Sûreté Publique informaient le requérant de la nécessité de produire des éléments de renseignement complémentaires portant sur l'instance civile pendante devant le tribunal new-yorkais. Par l'intermédiaire de son conseil, le requérant a transmis les éclaircissements sollicités par un courrier en date du 14 avril 2014, s'attachant à démontrer la nature strictement commerciale et civile de ce contentieux d'affaires international. Toutefois, convoqué derechef le 28 mai 2014 par la Sûreté Publique, Monsieur ZO. s'est vu notifier une décision administrative portant rejet pur et simple de sa demande de carte de résident. Cette mesure de refus avait été édictée sur la base d'instructions impératives contenues dans une note administrative référencée sous le n° 2014-8288, prise le 7 mai 2014 par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Un procès-verbal de notification a été dressé sur-le-champ par les agents de police, acte par lequel le requérant a formellement pris acte du refus d'établissement qui lui était opposé par les autorités gouvernementales monégasques. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à la saisine du juge de l'excès de pouvoir, Monsieur ZO. a exercé la voie du recours administratif préalable. Le 25 juin 2014, il a formé un recours gracieux auprès du Secrétariat Général du Ministère d'État afin de solliciter le retrait de la note d'instruction n° 2014-8288 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 7 mai 2014 et, par voie de conséquence, l'annulation de la décision de refus subséquente. Par une décision expresse en date du 1er août 2014, le Ministre d'État a formellement rejeté ce recours gracieux. Par requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 26 septembre 2014 sous le numéro TS 2014-24, Monsieur ZO. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962. Son recours pour excès de pouvoir tendait : 1. À l'annulation pour excès de pouvoir de la note n° 2014-8288 émise le 7 mai 2014 par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur ; 2. À l'annulation de la décision expresse de rejet prise par le Ministre d'État le 1er août 2014 ; 3. Qu'il soit enjoint au Ministre d'État de produire ladite note n° 2014-8288 du 7 mai 2014 ; 4. Subsidiairement, à ce qu'il soit ordonné toutes mesures d'enquêtes complémentaires et contradictoires ; 5. À la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de ses prétentions d'annulation, Monsieur ZO. développait une argumentation articulée autour de l'inexactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation. Il soutenait pour l'essentiel que la décision administrative s'était illégalement appuyée sur les allégations infondées et tendancieuses développées par la société Transasia Commodities Limited devant la juridiction new-yorkaise. Il soulignait avec insistance que l'action en justice américaine relevait exclusivement d'un différend d'ordre civil et commercial, et non d'une poursuite à caractère pénal. À cet effet, il produisait des extraits de sa motion de rejet soumise au juge américain ainsi qu'un affidavit émanant du directeur du contentieux de la société Newlead Holdings Ltd (société cotée au NASDAQ et également partie à la procédure new-yorkaise). Le requérant faisait valoir que l'État de Monaco ne pouvait, sans méconnaître les principes gouvernant l'appréciation administrative, préjuger de l'issue d'une contestation privée transnationale, alors même qu'il avait lui-même déposé une plainte pénale à Monaco contre X pour faux intellectuel, reprochant à sa partie adverse d'avoir transmis aux autorités monégasques une traduction délibérément déformée de l'assignation américaine. Dans sa contre-requête enregistrée le 28 novembre 2014, le Ministre d'État a conclu au rejet global de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. La défense étatique a opéré une riposte sur deux plans juridiques distincts : - À titre principal, le Ministre d'État a excipé de l'inopérance des moyens soulevés par le requérant. Il a fait observer que la demande déposée en mars 2014 (la contre-requête évoquant la date du 26 mars 2014, tandis que la requête mentionnait le 24 mars 2014) ne pouvait juridiquement être qualifiée de « renouvellement », faute pour Monsieur ZO. d'avoir respecté le délai impératif fixé par les textes monégasques, imposant que la démarche soit initiée dans le mois précédant l'expiration du titre antérieur. La carte étant caduque depuis le 20 octobre 2013, la démarche s'analysait nécessairement en une demande nouvelle d'installation sur le territoire de la Principauté, régie par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153. Or, cette demande était dépourvue des justificatifs réglementaires indispensables à l'instruction d'une première installation, à savoir le permis de travail ou les pièces établissant l'existence de moyens suffisants d'existence. Dès lors, l'autorité administrative se trouvait en situation de compétence liée pour rejeter la sollicitation. - À titre subsidiaire, le Ministre d'État a soutenu que, même si l'on considérait que le refus trouvait son assise matérielle dans les éléments révélés par le contentieux devant la *Supreme Court of the State of New York*, la décision demeurait exempte de toute illégalité. S'appuyant sur la jurisprudence administrative monégasque (spécifiquement la décision *M. m. RY.* rendue par le Tribunal Suprême le 15 avril 2011), l'autorité gouvernementale a rappelé que des agissements répréhensibles, même circonscrits à la sphère civile ou commerciale et dépourvus de qualification répressive pénale, peuvent légalement motiver un refus d'admission au séjour dès lors qu'ils révèlent, par leur exceptionnelle gravité, une incompatibilité avec la présence de leur auteur sur le sol monégasque. En l'espèce, les pièces versées établissaient l'existence de griefs portant sur une fraude d'une particulière gravité dans les affaires, justifiant pleinement l'éviction de l'intéressé. Dans son mémoire en réplique déposé le 22 décembre 2014, Monsieur ZO. a maintenu l'intégralité de ses écritures antérieures. Il a rétorqué que sa démarche relevait bien du mécanisme de renouvellement institué par l'article 7 de l'ordonnance de 1964. Il a excipé d'un prétendu « accord préalable de l'administration monégasque » autorisant le dépôt différé des dossiers des époux ZO. en dépit du dépassement de date. Il a en outre invoqué une rupture d'égalité de traitement, arguant que son épouse, ayant présenté sa demande au même moment et dans des conditions formelles strictement identiques, avait obtenu le renouvellement sans que l'administration n'exigeât la production des pièces propres à une première installation prévues à l'article 6. Enfin, il a contesté l'assimilation de sa situation à la jurisprudence *RY.* de 2011, réaffirmé l'absence de toute sanction financière par la *Securities and Exchange Commission* (SEC) américaine, et reproché à l'administration de ne pas avoir sursis à statuer dans l'attente du dénouement judiciaire aux États-Unis. En duplique, enregistrée le 23 janvier 2015, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions. Il a objecté que l'objet de la demande détermine impérativement la consistance du dossier probatoire et que la situation administrative accordée à l'épouse procédait de circonstances propres qui ne sauraient conférer de droits acquis au requérant. Il a réitéré que les faits d'affaires reprochés suffisaient à établir le risque pour l'ordre public, sans que l'autorité administrative n'ait à surseoir à statuer, le requérant conservant la faculté de former ultérieurement une nouvelle demande d'établissement s'il s'estimait en mesure d'en remplir les conditions légales. L'affaire a été examinée à l'audience du 18 novembre 2015, à l'issue de laquelle la décision a été mise en délibéré pour une lecture publique fixée au 3 décembre 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'analyse de l'affaire soumise au Tribunal Suprême nécessitait de résoudre une question préliminaire déterminante de technique administrative : quelle est la nature juridique d'une demande de carte de résident déposée plusieurs mois après l'expiration de la validité du précédent titre de séjour, et quelles sont les conséquences de l'inobservation du cadre procédural de renouvellement sur l'étendue des pouvoirs de l'autorité administrative ? De manière plus précise, le juge constitutionnel et administratif monégasque devait déterminer si l'étranger titulaire déchu d'une carte
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12387 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12387 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/12-04-12387)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême trouve sa source dans un projet d'envergure de réhabilitation immobilière en Principauté de Monaco. La société civile immobilière dénommée « SCI VILLA CENTRAL », société de droit monégasque dont l'intégralité des parts sociales est détenue par Monsieur et Madame C. C., est propriétaire depuis le 20 septembre 2011 d'un bien immobilier désigné sous le nom de « Villa Louis », situé au 29, avenue Princesse Charlotte à Monaco. Il s'agissait d'un immeuble à usage d'habitation achevé depuis plus de deux ans au moment de l'engagement des opérations. Afin de destiner les lieux au logement personnel de l'un des associés et de sa famille, la SCI VILLA CENTRAL a entrepris de lourds travaux d'amélioration, de transformation et d'aménagement. Pour ce faire, elle s'est attachée les services de plusieurs prestataires, au premier rang desquels une entreprise générale du bâtiment dénommée « entreprise R. ». La consistance matérielle des interventions projetées présentait une ampleur structurelle majeure : abaissement du sous-sol, démolition intégrale du bâtiment existant à l'exception notable de ses seules façades extérieures, reconstruction intérieure au moyen de matériaux plus résistants avec réfection des murs et planchers, et aménagement d'une toiture-terrasse agrémentée d'une piscine. Selon une attestation formellement délivrée le 21 mai 2012 par l'entreprise générale R., la durée globale prévisionnelle d'exécution de ce chantier devait excéder deux années civiles. Anticipant l'impact financier de cette opération, la SCI VILLA CENTRAL a sollicité de l'administration fiscale monégasque la confirmation de son éligibilité au régime fiscal de faveur prévu en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Plus précisément, la requérante a demandé au Directeur des Services Fiscaux de valider l'analyse formulée par son propre conseil juridique, aux termes de laquelle lesdits travaux devaient bénéficier du taux réduit de TVA fixé à 7 %, en application de la législation fiscale monégasque alors en vigueur. Par une correspondance en date du 8 octobre 2012, le Directeur des Services Fiscaux a toutefois opposé une fin de non-recevoir doctrinale à cette prétention. L'autorité fiscale a estimé qu'au regard de leur consistance, les travaux envisagés concouraient matériellement à la production d'un immeuble neuf au sens des dispositions applicables, excluant par voie de conséquence l'octroi du taux réduit de TVA sollicité. Face à cette prise de position défavorable, la SCI VILLA CENTRAL a exercé, le 7 décembre 2012, un recours gracieux et hiérarchique auprès de l'autorité de tutelle, le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie. Ce dernier a rejeté le recours par une lettre responsive datée du 17 avril 2013, confirmant la doctrine administrative du Directeur des Services Fiscaux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 17 juin 2013, la SCI VILLA CENTRAL a saisi le Tribunal Suprême, sur le fondement de sa compétence de juridiction administrative de droit commun, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la prise de position du Directeur des Services Fiscaux du 8 octobre 2012, ensemble la décision confirmative de rejet opposée par le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie le 17 avril 2013. Au soutien de sa requête en annulation, la société requérante a développé une argumentation principalement assise sur la violation des textes régissant la taxe sur la valeur ajoutée : - Elle a rappelé les prescriptions de l'article 56 bis, 1 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires monégasque, instaurant l'application de principe du taux réduit de TVA aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans, indépendamment de la durée des travaux. - Elle a souligné que le paragraphe 2 de ce même article 56 bis n'exclut le bénéfice du taux réduit que pour les opérations « réalisées sur une période de deux ans au plus » qui concourent à la production d'un immeuble neuf au sens de l'article 5, I, 2, 2° du même code. - La requérante en a déduit que, quand bien même la matérialité des interventions conduirait à l'édification d'un immeuble neuf, l'exclusion légale ne pouvait trouver à s'appliquer dès lors que la durée du chantier excédait formellement deux ans. - En conséquence, la SCI VILLA CENTRAL a dénoncé l'erreur de droit commise selon elle par les autorités fiscales qui, tant dans la lettre du 8 octobre 2012 que dans le rejet hiérarchique du 17 avril 2013, s'étaient référées à une notion de « période de deux ans précédant ou suivant la réalisation des travaux ». La requérante a étendu cette critique au modèle d'« attestation simplifiée » mis à disposition par l'administration, soutenant que ce document ajoutait indûment à la loi fiscale. En défense, par une contre-requête enregistrée le 14 août 2013, le Ministre d'État a conclu, à titre principal, à l'irrecevabilité absolue de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond : - Sur la recevabilité, le Ministre d'État a soutenu que les actes contestés ne constituaient pas des décisions administratives exécutoires faisant grief, mais de « simples avis non détachables des actes d'imposition ». Dès lors, ces avis ne pouvaient être critiqués que devant le juge compétent de l'impôt – à savoir le Tribunal de Première Instance monégasque – à l'occasion d'un litige d'assiette ou de recouvrement, en application de la théorie de l'exception de recours parallèle reconnue en droit comparé. - Sur le fond, l'autorité étatique a argué que le dispositif de l'article 56 bis du Code des taxes sur le chiffre d'affaires procède de la transposition de l'article 279-0 bis du Code général des impôts français, destiné exclusivement à la relance de la rénovation des logements anciens. Selon l'administration, l'interprétation doctrinale conforme à l'esprit du texte commande d'écarter le taux réduit dès lors que les travaux ont une ampleur telle qu'ils équivalent à une construction neuve, sans que l'étalement artificiel du chantier au-delà de deux années ne permette d'éluder le taux normal de TVA. Dans son mémoire en réplique déposé le 20 septembre 2013, la SCI VILLA CENTRAL a réfuté la fin de non-recevoir soulevée par l'État : - Elle a soutenu que le Conseiller de Gouvernement avait expressément conféré à la correspondance du 8 octobre 2012 le qualificatif de « décision ». - Elle a fait valoir que l'exception de recours parallèle ne pouvait trouver application à son endroit faute pour elle d'avoir la qualité de « redevable légal » de la taxe, le seul débiteur légal à l'égard de l'administration étant l'entrepreneur (l'entreprise R.). N'étant que le consommateur final et répercuté, seul le recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême lui offrait une voie de droit directe pour contester la surtaxation répercutée sur ses devis et factures. Par duplique enregistrée le 21 octobre 2013, le Ministre d'État a maintenu que l'irrecevabilité subsiste dès lors que l'acte attaqué n'est pas une véritable décision détachable de l'acte d'imposition mais un simple avis indicatif dépourvu d'effets décisoires propres. Après audience publique le 21 novembre 2013 au cours de laquelle le rapporteur et les conseils des parties ont été entendus, et sur conclusions conformes du Procureur Général, l'affaire a été mise en délibéré. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'argumentation développée par les parties plaçait au cœur du débat contentieux deux interrogations distinctes, l'une tenant au régime de fond de la taxe sur la valeur ajoutée dans le secteur immobilier, l'autre – préalable et dirimante – relative à la théorie générale de l'acte administratif unilatéral recevable au contentieux de l'excès de pouvoir. Il appartenait au Tribunal Suprême d'élucider la portée normative de correspondances administratives par lesquelles les services fiscaux, puis le membre du gouvernement en charge des finances, font part à un administré de leur interprétation de la loi fiscale quant au taux de TVA applicable à une opération immobilière projetée. Le problème de droit soumis à la haute juridiction se formulait ainsi : Les réponses formulées par le Directeur des Services Fiscaux et par le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie à une demande de renseignement ou de rescrit informel émanant d'un assujetti ou d'un maître d'ouvrage constituent-elles des décisions administratives individuelles faisant grief, susceptibles d'être déférées au Tribunal Suprême par la voie du recours pour excès de pouvoir au sens de l'article 90-B de la Constitution ? Ou ne sont-elles que des avis consultatifs et interprétatifs insusceptibles de recours, dont l'éventuelle régularité matérielle relève exclusivement de la compétence du Tribunal de Première Instance statuant en qualité de juge de l'impôt ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, siégeant en formation plénière, a fondé sa décision sur une motivation rigoureuse et concise, opérant un strict contrôle des conditions de recevabilité du recours en annulation. Dans un premier temps, la juridiction s'est expressément référée aux compétences qui lui sont constitutionnellement dévolues par l'article 90-B de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962. Ce texte dispose de façon limitative que le Tribunal Suprême statue souverainement « sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives ». Le prérequis procédural absolu réside donc dans l'existence d'une véritable « décision », acte unilatéral émanant d'une autorité administrative et modifiant l'ordonnancement juridique en créant des droits ou en imposant des obligations. Dans un second temps, examinant la nature juridique des pièces litigieuses, le Tribunal Suprême a procédé à la qualification des actes contestés. Il a relevé que la correspondance du Directeur des Services Fiscaux en date du 8 octobre 2012 constituait une simple réponse à la demande émanant de la requérante, par laquelle l'autorité s'était bornée à lui donner
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12806 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12806 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/12-19-12806)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit au confluent du droit de l'urbanisme et du droit de la copropriété immobilière, articulation classique mais toujours délicate dans un espace urbain à la densité exceptionnelle tel que le territoire monégasque. Le litige concerne un immeuble dénommé « Villa Mariquita », soumis au régime de la copropriété. Madame e. AU. épouse DE GO. y est propriétaire de l'entier premier étage. Pour sa part, la société commerciale de droit monégasque dénommée SEA VIEW ESTATE CONSULTING, représentée par un dénommé M. FI., est propriétaire de l'entier deuxième étage du même ensemble immobilier. Le 4 mai 2003, une convention synallagmatique de droit privé est intervenue entre ces deux copropriétaires. Cet accord contractuel visait à aménager les droits respectifs des parties en vue de la valorisation de l'immeuble. Aux termes de cette convention, Madame DE GO. donnait son accord à la réalisation d'une surélévation d'un étage entier au bénéfice exclusif de M. FI., représentant de la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING. En contrepartie, et de manière strictement encadrée, la convention stipulait une « autorisation irrévocable, valant décision en assemblée, à l'installation d'un ascenseur ». Toutefois, l'octroi de cet accord conventionnel anticipé demeurait assorti de conditions techniques et juridiques cumulatives et précises : l'appareil devait obligatoirement partir du rez-de-chaussée, être inséré dans l'espace libre situé au milieu de la cage d'escalier existante, préserver impérativement la fenêtre d'origine, et demeurait en outre expressément subordonné à l'obtention d'un « accord portant sur la question esthétique ». Une décennie plus tard, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING a souhaité mettre en œuvre ce projet d'aménagement. Le 18 avril 2013, un projet d'installation d'ascenseur a été élaboré et soumis à Madame DE GO. pour approbation. Estimant que ce projet ne respectait pas les prescriptions arrêtées en 2003, la requérante a manifesté son refus formel d'y souscrire par une lettre en date du 14 juin 2013, réitérée par télécopie le 17 juin 2013. En dépit de cette opposition formelle et dépourvue d'ambiguïté, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING a déposé, le 20 juin 2013, auprès de la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, une demande d'autorisation de travaux visant à l'installation de l'ascenseur dans les parties communes de la « Villa Mariquita ». Par une décision administrative individuelle en date du 16 juillet 2013, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a délivré à la société pétitionnaire l'autorisation sollicitée. Ayant découvert fortuitement cette autorisation dans le courant du mois de juillet 2013, Madame DE GO. a sollicité la consultation du dossier d'instruction. Autorisée à examiner les pièces administratives le 10 septembre 2013 au sein des locaux de la direction compétente, l'intéressée a constaté que les « autorisations des copropriétaires de la Villa », pourtant expressément annoncées comme annexées à la demande de permis, ne figuraient pas au dossier communiqué, l'empêchant d'en prendre concrètement connaissance. Elle a également relevé que les plans graphiques annexés à la demande présentaient d'importantes discordances et anomalies par rapport à la réalité architecturale des lieux et aux stipulations conventionnelles initiales. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Soucieuse d'épuiser les voies de recours préalables, Madame DE GO. a formé, le 16 septembre 2013, un recours gracieux dirigé contre l'arrêté d'autorisation de travaux du 16 juillet 2013. En l'absence de toute réponse explicite de l'autorité administrative dans le délai légal de quatre mois, ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision implicite de rejet née le 16 janvier 2014. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 14 mars 2014 sous le numéro TS 2014-07, Madame DE GO. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative au titre de l'article 90-B de la Constitution monégasque, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation conjointe de la décision du 16 juillet 2013 autorisant les travaux et de la décision implicite de rejet du 16 janvier 2014. Au soutien de son recours, la requérante articulait plusieurs moyens : 1. *La violation de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966* : ce texte prescrit de manière impérative que toute demande d'autorisation de travaux doit être signée par le propriétaire, son mandataire ou toute personne intéressée agissant avec l'autorisation expresse du propriétaire. Faute d'accord de sa part pour des travaux touchant aux parties communes de la copropriété, l'autorité administrative avait entaché sa décision d'un vice de procédure substantiel. 2. *L'erreur de fait* : la requérante dénonçait la fausse mention tenant à l'existence supposée d'une autorisation des copropriétaires au sein du dossier déposé par le pétitionnaire, ainsi que l'inexactitude matérielle substantielle des plans d'architecte produits. 3. *L'erreur de qualification juridique des faits* : subsidiairement, à supposer que l'administration ait entendu se fonder sur la convention privée du 4 mai 2003 pour justifier l'assentiment de la copropriété, la requérante faisait valoir que les conditions techniques (positionnement dans l'escalier, maintien de la fenêtre) et juridiques (accord esthétique) érigées en conditions suspensives de son consentement n'étaient nullement satisfaites par le projet déposé. 4. *Demande incidente d'instruction* : n'ayant pu obtenir copie intégrale du dossier d'instruction lors de sa consultation administrative, Madame DE GO. sollicitait subsidiairement du Tribunal Suprême qu'il ordonne au Ministre d'État, avant dire droit, la production sous contrôle juridictionnel de l'entier dossier administratif d'autorisation. En défense, par une contre-requête enregistrée le 14 mai 2014 et une duplique enregistrée le 15 juillet 2014, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral de la requête. L'administration monégasque soutenait : 1. *La théorie de l'apparence juridique* : si l'assentiment de l'assemblée des copropriétaires est requis en vertu de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 lorsque des travaux affectent les parties communes, l'autorité d'instruction n'est tenue à aucune obligation de se livrer à un contrôle approfondi des actes de droit privé produits. Elle peut légitimement s'en tenir à l'apparence que confèrent les actes réguliers en la forme, d'autant plus qu'au moment de l'instruction du permis, l'administration n'était saisie d'aucune contestation ou litige civil pendant porté à sa connaissance. La convention du 4 mai 2003, prévoyant une autorisation irrévocable d'installation, suffisait à établir une apparence suffisante de régularité. 2. *L'absence d'erreur de droit et d'erreur de qualification* : le dossier comportait bien la convention du 4 mai 2003 valant accord de principe des copropriétaires. De surcroît, les autorisations administratives de construire sont délivrées sous réserve expresse des droits des tiers ; dès lors, le contrôle administratif n'a point pour mission d'assurer le respect d'obligations d'ordre purement civil et contractuel, dont la méconnaissance ne relève que du juge judiciaire de droit commun. Les prétendues anomalies techniques des plans étaient minimes et non établies. 3. *L'inutilité de réitérer l'accord* : le Ministre d'État soutenait enfin que la convention de 2003 dispensait le pétitionnaire de solliciter un accord réitéré, et que la question de l'esthétique n'entrait pas, en l'espèce, dans le champ des normes d'urbanisme opposables. En réplique, enregistrée le 13 juin 2014, Madame DE GO. maintenait l'intégralité de ses prétentions en objectant que la convention du 4 mai 2003 était rédigée de manière univoque et ne nécessitait aucun effort complexe d'interprétation pour que l'administration constate la caducité ou l'inexistence du consentement au vu des plans soumis. Elle produisait elle-même aux débats judiciaires la convention du 4 mai 2003, accompagnée de relevés graphiques manuscrits des plans litigieux. L'affaire a été examinée à l'audience publique du 11 décembre 2014, au cours de laquelle le rapport de M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, a été entendu, ainsi que les observations orales des conseils respectifs des parties et les conclusions du Ministère Public. Le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 19 décembre 2014. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'interrogation centrale soumise au Tribunal Suprême portait sur l'étendue et les limites du contrôle que l'autorité administrative chargée de la délivrance des autorisations d'urbanisme doit exercer à l'égard des titres de droit privé justifiant de la qualité du pétitionnaire pour exécuter des travaux sur des parties communes d'un immeuble en copropriété. Plus précisément, la haute juridiction administrative monégasque devait répondre à deux questions étroitement articulées : 1. En présence d'une demande de travaux d'urbanisme affectant les parties communes d'un immeuble en copropriété, soumise aux exigences de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, l'administration peut-elle valablement se retrancher derrière la théorie de l'apparence et le principe de délivrance des autorisations « sous réserve des droits des tiers » pour s'abstenir de vérifier si l'accord des copropriétaires – formalisé par un acte contractuel sous conditions – est effectivement acquis ? 2. Lorsque les stipulations d'une convention de droit privé subordonnent l'accord d'un copropriétaire à la réalisation de conditions matérielles et techniques précises, l'autorité administrative commet-elle une illégalité en délivrant l'autorisation alors même que ces conditions contractuelles préalables font manifestement défaut au vu des pièces déposées par le demandeur ? À titre subsidiaire et sur le plan de la procédure contentieuse, le Tribunal Suprême devait apprécier la nécessité d'ordonner une mesure d'instruction avant dire droit – tendant à la production forcée de l'entier dossier administratif détenu par l'État – lorsque la requérante est parvenue à verser elle-même aux débats l'acte contractuel déterminant le champ de l'habilitation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême monégasque se distingue par une remarquable économie de moyens, alliant rigueur procédurale et efficacité contentieuse. Dans un premier temps, la juridiction prend acte du cadre juridique incontesté par les parties. Le Tribunal relève expressément : > « Considérant qu'il n'est pas contesté par le Ministre d'État que, en application de l'article 2 de l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1996, l'installation de cet ascenseur ne pouvait être légalement autorisée sans l'accord de Madame AU. épouse DE GO. » Par ce constat d'évidence, le Tribunal Suprême fixe le principe substantiel de la légalité externe et interne du permis : à Monaco, l'habilitation administrative à déposer une demande de travaux affectant une partie commune de copropriété requiert impérativement le consentement du copropriétaire concerné. L'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 (visé par erreur matérielle sous l'année 1996 dans un considérant, mais expressément rattaché à 1966 dans le visa et la conclusion) impose que la demande soit introduite par le propriétaire ou une personne agissant avec son autorisation. À défaut, la demande est viciée à la racine, privant le pétitionnaire de toute qualité pour solliciter l'acte unilatéral d'autorisation. Dans un deuxième temps, le Tribunal examine la dialectique probatoire relative à l'existence de cet accord. Le Ministre d'État excipait de l'existence d'une convention en date du 4 mai 2003 conclue entre les parties, en affirmant que ce document se trouvait dans le dossier d'instruction administrative déposé le 20 juin 2013 et démontrait l'assentiment de Madame DE GO. Toutefois, l'administration s'était abstenue de verser ladite pièce devant le juge de l'excès de pouvoir. Pour sa part, la requérante faisait valoir que, lors de la consultation sur place autorisée le 10 septembre 2013, ces pièces faisaient défaut, ce qui motivait sa demande subsidiaire d'injonction de production de pièces avant dire droit. C'est dans le traitement de cette difficulté probatoire que réside l'élégance pragmatique de la solution juridictionnelle. Constatant que Madame DE GO. a pris l'initiative de produire elle-même la convention du 4 mai 2003 dans le cadre du débat contradictoire, le Tribunal Suprême estime sa propre information pleinement constituée. Il s'affranchit de la nécessité d'ordonner un supplément d'instruction ou une injonction de verser le dossier administratif, jugeant que le litige peut être immédiatement tranché au fond sur le vu des pièces versées par
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27207 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27207 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/03-08-27207)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du contentieux de la police administrative des étrangers et de la pérennité temporelle des mesures d'éloignement du territoire monégasque. Le requérant, M. P.A. de C., ressortissant étranger et industriel du nord de l'Italie, avait fait l'objet, en date du 22 mai 1995, d'un arrêté d'expulsion édicté par le Ministre d'État de la Principauté. Les motifs initiaux ayant présidé à l'adoption de cette mesure d'éloignement procédaient de soupçons tenant à son implication dans le milieu des établissements de jeux et des casinos, ainsi qu'à de supposés liens avec la criminalité organisée transfrontalière et le blanchiment de capitaux illicites. En effet, l'administration monégasque relevait des zones d'ombre relatives à l'origine des fonds manipulés par l'intéressé – ayant notamment agi en qualité d'apporteur d'affaires pour la Société des Bains de Mer contre commissionnement, ou dans le cadre de projets d'exploitation de casinos limitrophes –, de même que l'existence de poursuites pénales antérieures et d'un signalement défavorable émis par l'Organisation internationale de police criminelle (Interpol). Toutefois, la situation juridique et factuelle de M. P.A. de C. s'est trouvée substantiellement clarifiée au fil des années suivant son éloignement : - D'une part, les poursuites pénales qui avaient été ouvertes à son encontre pour des faits de complicité de faux en écritures s'étaient soldées par une ordonnance de non-lieu. - D'autre part, il est apparu que le signalement négatif initialement inscrit auprès d'Interpol procédait d'une confusion patronymique relative à un homonyme ; une attestation émanant de la Questure centrale de Rome est d'ailleurs venue certifier que les archives d'Interpol avaient été rectifiées afin de purger toute inscription erronée le concernant. - Enfin, un certificat délivré le 10 mars 2004 par le Procureur de la République près le Tribunal de San Remo attestait formellement que l'intéressé présentait un casier judiciaire exempt de toute condamnation et ne faisait l'objet d'aucune poursuite judiciaire. Fort de ces éléments nouveaux et faisant valoir une absence totale de trouble à l'ordre public durant près d'une décennie d'éloignement effectif du territoire princier, M. P.A. de C. a saisi l'autorité administrative monégasque afin de solliciter la disparition juridique de l'arrêté d'expulsion pris à son détriment en 1995. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La contestation de la mesure d'expulsion a donné lieu à une série de démarches gracieuses étalées dans le temps : - Un premier recours gracieux a été formé le 4 avril 1997 par M. P.A. de C., notifiant sa connaissance de l'arrêté du 22 mai 1995. Ce recours a été rejeté par l'autorité administrative (la décision évoquant la date du 20 avril 1997 dans les motifs du Tribunal Suprême, tandis que la réplique mentionne la notification d'un rejet le 25 avril 1997). - Un deuxième recours gracieux a été formalisé le 14 juin 2000, lequel a fait l'objet d'une décision de rejet le 1er août 2000. - Enfin, le 16 mars 2004, le requérant a présenté une nouvelle demande sollicitant du Ministre d'État qu'il « rapporte » ou révise l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995, en s'appuyant expressément sur l'attestation de la Questure de Rome et le certificat judiciaire de San Remo. Par une décision expresse en date du 18 juin 2004, le Ministre d'État a rejeté cette demande de révision. Par requête enregistrée au greffe général le 28 juillet 2004, M. P.A. de C. a déféré cette décision de refus au Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, par la voie du recours pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque. Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant faisait valoir : - Que la requête contentieuse, introduite dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision du 18 juin 2004, était recevable. - Que sur le fond, aucun motif valable n'était de nature à justifier le maintien de son bannissement du territoire monégasque. - Qu'il n'avait jamais porté atteinte à l'ordre public de la Principauté, que les poursuites pénales s'étaient soldées par un non-lieu, que le signalement Interpol résultait d'une homonymie désormais formellement rectifiée, et que son casier judiciaire était vierge de toute infraction. - Que si, en vertu de la jurisprudence monégasque issue de la décision *Battifoglio*, les décisions relatives à la police des étrangers sont dispensées d'une motivation formelle dans l'acte lui-même, il incombe néanmoins au Tribunal Suprême d'exercer un contrôle sur l'exactitude matérielle et la légalité des motifs avancés en cours d'instance par l'autorité administrative. - Que l'administration ne produisait aucun élément probant à l'appui de ses allégations relatives à une prétendue opacité financière ou à des liens avec le crime organisé, se bornant à verser aux débats deux articles de presse généraliste (*Nice Matin* de 1993 et 1994) ne mentionnant même pas son nom. - Qu'enfin, par voie d'exception d'illégalité, la décision d'expulsion originaire du 22 mai 1995 pouvait être remise en cause. À l'encontre de cette requête, le Ministre d'État opposait une double ligne de défense : - **À titre principal, l'irrecevabilité de la requête :** L'administration soutenait que sous couvert de déférer la décision du 18 juin 2004, le requérant cherchait en réalité à contester la légalité intrinsèque de l'arrêté d'expulsion de 1995, plus de neuf ans après l'expiration des délais de recours contentieux. L'arrêté initial ayant acquis un caractère définitif, il ne pouvait plus être attaqué, ni directement, ni par le truchement d'une exception d'illégalité soulevée contre un refus de retrait purement confirmatif. - **À titre subsidiaire, le mal-fondé du recours :** Le Ministre d'État exposait que le refus de revenir sur l'expulsion reposait sur la circonstance que l'administré n'établissait aucunement que son comportement s'était amendé depuis 1995. Décrit comme un acteur trouble et opaque du milieu des jeux de hasard, maniant des flux financiers à la légitimité douteuse – ayant justifié jadis le retrait d'autorisation du casino de Beaulieu et le rejet de son agrément à Menton –, sa présence en Principauté demeurait indésirable pour la sécurité et la salubrité de l'ordre public financier. L'administration estimait ainsi que les pièces produites n'attestaient nullement de la cessation du péril sécuritaire et que l'ancienneté de l'éloignement ne suffisait pas à purger la défiance légitime des autorités monégasques. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait des questions fondamentales touchant tant à la recevabilité du contentieux de l'excès de pouvoir qu'à l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les décisions perpétuant une mesure de police administrative individuelle. En premier lieu, sur le plan de la recevabilité contentieuse, il appartenait au Tribunal Suprême de déterminer la qualification juridique d'une demande de « révision » dirigée contre un acte d'expulsion devenu définitif : une telle demande s'analysait-elle en une sollicitation de retrait rétroactif, frappée par les règles d'extinction des délais de recours et la théorie des actes confirmatifs, ou bien constituait-elle une demande d'abrogation régissant l'avenir en raison de la caducité des circonstances justifiant initialement la mesure de police ? En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, la haute juridiction devait trancher la question de savoir si l'autorité administrative peut légalement refuser d'abroger une mesure d'expulsion individuelle après l'écoulement d'un délai significatif (en l'espèce plus de neuf années), en se bornant à présumer la persistance d'une menace à l'ordre public, alors même que l'administré démontre l'absence de toute condamnation ou poursuite judiciaire et que l'administration échoue à apporter le moindre élément factuel probant attestant de la permanence d'un comportement répréhensible contemporain. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour résoudre ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux phases, articulant scrupuleusement le régime contentieux du retrait et celui de l'abrogation, avant de soumettre les motifs d'ordre public à l'épreuve du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. #### 1. La dichotomie prétorienne : retrait rétroactif irrecevable contre abrogation pour l'avenir recevable D'emblée, le Tribunal Suprême opère une opération de qualification distributive de la requête. Il énonce que la décision attaquée du 18 juin 2004, rejetant la demande de « révision » formulée par M. P.A. de C., « doit être regardée comme ayant refusé à la fois de retirer rétroactivement cet arrêté et de l'abroger pour l'avenir ». En ce qui concerne le **refus de retrait**, le Tribunal Suprême sanctionne l'irrecevabilité tirée de la tardiveté et du caractère confirmatif des actes administratifs successifs. Constatant que le requérant avait eu notification ou pleine connaissance de l'arrêté du 22 mai 1995 au plus tard lors de son premier recours gracieux formé le 4 avril 1997, et que le rejet de celui-ci lui était acquis au plus tard le 14 juin 2000 (date de son deuxième recours), la juridiction observe que le délai de recours contentieux a expiré définitivement le 15 juin 2000. Par application des règles cardinales de la procédure contentieuse administrative, un deuxième puis un troisième recours gracieux n'ont pu rouvrir ni préserver ce délai expiré. Les rejets intervenus postérieurement (les 1er août 2000 et 18 juin 2004) revêtaient dès lors un caractère purement confirmatif. En conséquence, les conclusions tendant à l'anéantissement rétroactif (retrait) de la mesure de 1995 sont jugées
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27428 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27428 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/03-05-27428)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'accès aux professions libérales réglementées en Principauté de Monaco fait l'objet d'un encadrement normatif rigoureux, caractérisé par un contingentement strict dicté par les impératifs territoriaux et économiques de l'État monégasque. En matière comptable, l'exercice professionnel est régi par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, complétée par l'Ordonnance Souveraine n° 6.323 du 27 mars 2017 fixant le nombre maximum d'experts-comptables et de comptables agréés autorisés à exercer. L'autorisation d'établissement et d'exercice relève ainsi d'un pouvoir d'appréciation administratif exercé par le Ministre d'État, après avis des instances ordinales et délibération collégiale. Dans ce cadre, Monsieur M. A. sollicitait depuis de nombreuses années l'autorisation d'exercer la profession d'expert-comptable en Principauté, se heurtant de façon réitérée au rejet de ses candidatures. Par une précédente décision contentieuse rendue le 19 juin 2018, le Tribunal Suprême de Monaco avait fait droit au recours de Monsieur A. en annulant l'arrêté ministériel qui avait antérieurement autorisé un candidat concurrent, Monsieur S. P., à exercer ladite profession. Cette annulation avait été prononcée au motif tiré d'une irrégularité substantielle de la procédure administrative consultative : le président du Conseil de l'Ordre des experts-comptables avait en effet siégé lors de l'examen de la candidature de Monsieur P., alors même qu'existaient des liens d'intérêt étroits unissant ces deux professionnels au sein d'une société anonyme monégasque d'expertise comptable (la S.A.M. SJPS). Par voie de conséquence, le Tribunal Suprême avait également annulé le refus implicite opposé à la candidature de Monsieur A., en ce que ce refus trouvait son fondement juridique direct dans l'octroi de l'autorisation viciée accordée à son compétiteur. À la suite de cette censure juridictionnelle, l'autorité administrative a rouvert l'instruction des candidatures. Par un nouvel arrêté ministériel en date du 24 juillet 2018, publié au Journal de Monaco le 3 août 2018, le Ministre d'État a de nouveau retenu la candidature de Monsieur S. P. pour occuper le poste disponible et l'a autorisé à exercer la profession d'expert-comptable. Cette désignation expresse emportait corrélativement, de manière implicite mais nécessaire, un nouveau rejet de la candidature concurrente de Monsieur M. A., laquelle demeurait pendante devant l'administration. Saisi d'un recours gracieux formé le 17 septembre 2018 par Monsieur A. à l'encontre de ce nouvel arrêté d'autorisation, le Ministre d'État a gardé le silence, faisant ainsi naître une décision implicite de rejet. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 15 mars 2019 sous le numéro TS 2019-08, Monsieur M. A. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution monégasque, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre : - l'arrêté ministériel du 24 juillet 2018 autorisant Monsieur S. P. à exercer la profession d'expert-comptable ; - la décision implicite rejetant sa propre demande d'admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables de Monaco ; - la décision implicite du Ministre d'État portant rejet de son recours gracieux du 17 septembre 2018. Par ordonnance présidentielle du 22 mars 2019, la requête a été communiquée à Monsieur S. P. en qualité de tiers intéressé dont les droits étaient directement affectés par le litige. À l'appui de son pourvoi en annulation, Monsieur A. a articulé plusieurs moyens de légalité externe et interne. Sur le plan formel, le requérant a soutenu dans sa requête introductive d'instance que les décisions implicites de refus qui lui étaient opposées étaient illégales faute de motivation. Sur le fond, il a invoqué l'erreur manifeste d'appréciation commise par l'autorité ministérielle dans l'examen comparé des candidatures. Il a affirmé satisfaire à l'ensemble des conditions prescrites par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 ainsi qu'aux lignes directrices administratives fixées par une lettre du Conseiller de Gouvernement pour l'économie du 19 mai 2015. Contestant les mérites de son concurrent, Monsieur A. a fait valoir que Monsieur P. ne répondait pas aux exigences desdites lignes directrices — notamment quant au critère impératif d'un exercice professionnel récent en cabinet à Monaco —, que la notion d'« enfant du pays » invoquée en faveur de Monsieur P. demeurait juridiquement imprécise, et qu'au regard des motifs ayant justifié la précédente annulation du 19 juin 2018, le choix porté sur ce candidat procédait d'une appréciation erronée de ses garanties déontologiques et statutaires. Dans sa contre-requête enregistrée le 17 mai 2019, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral du recours. En défense, l'administration a fait valoir que le rejet de la candidature de Monsieur A. découle de plein droit de l'autorisation contingentée accordée à Monsieur P. et présente un caractère nécessairement implicite, dispensant l'autorité administrative de motiver tant le choix de l'attributaire que le rejet des candidatures concurrentes. Sur le fond, le Ministre d'État a soutenu que Monsieur P. remplissait toutes les conditions légales et réglementaires, que les attaches monégasques substantielles requises par les lignes directrices intègrent légitimement la qualité d'« enfant du pays », et que l'irrégularité procédurale sanctionnée en 2018 n'entachait nullement la moralité du candidat retenu. Intervenant à l'instance par mémoire enregistré le 27 mai 2019, Monsieur S. P. a sollicité le rejet de la requête et a formulé des conclusions reconventionnelles tendant à la condamnation de Monsieur A. au paiement de 3 000 euros pour recours abusif, de 5 000 euros pour recours téméraire, ainsi qu'à la suppression des passages prétendument injurieux ou diffamatoires contenus dans les écritures du requérant. Au soutien de ses prétentions, l'intervenant a souligné l'ancienneté et la densité de ses attaches monégasques, son cursus au sein de la Principauté, son expérience professionnelle continue et substantielle au sein d'un cabinet monégasque d'expertise comptable et de commissariat aux comptes, son projet ancien de reprise et d'association, ainsi que sa parfaite probité. Le débat contentieux s'est ensuite noué à travers un échange nourri de mémoires complémentaires : - Dans sa réplique du 19 juin 2019, Monsieur A. a expressément abandonné son moyen tiré du défaut de motivation. Sur le fond, il a précisé que le critère de l'exercice récent en cabinet devait s'apprécier rigoureusement à la date de l'examen de la demande, contestant l'expérience utile de son compétiteur. Surtout, le requérant a introduit un moyen de légalité procédurale tiré des vices affectant la délibération du Conseil de Gouvernement du 11 juillet 2018, soutenant que l'organe délibérant n'avait pas été pleinement informé des conditions financières de l'association unissant Monsieur P. à son confrère, et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il soit enjoint au Ministre d'État de verser aux débats le procès-verbal de cette séance ; - Par duplique du 17 juillet 2019, le Ministre d'État a répliqué que l'exercice récent requis en cabinet n'imposait nullement une continuité ininterrompue et que l'expérience globale de Monsieur P. (plus de 20 ans sur le territoire national, dont près de sept ans en cabinet comptable) prévalait sur celle du requérant. Il a en outre rappelé que la précédente décision juridictionnelle censurait une méconnaissance de l'impartialité organique et non la licéité de l'association professionnelle elle-même ; - Après l'octroi d'ultimes délais de procédure ordonné par le Président du Tribunal le 24 juillet 2019, Monsieur A. a produit une triplique enregistrée le 21 août 2019. Par cette écriture, le requérant a déclaré reprendre le moyen précédemment abandonné tiré du défaut de motivation. Il a par ailleurs insisté sur le fait que la carence du Ministre d'État, qui s'abstenait de verser au dossier le procès-verbal de la réunion du Conseil de Gouvernement du 11 juillet 2018 mentionné dans l'arrêté attaqué, privait la juridiction de la possibilité d'exercer son contrôle de légalité et empêchait de vérifier si un examen effectif et simultané de l'ensemble des candidatures pendantes avait eu lieu. Monsieur A. a dès lors demandé d'ordonner la production sous astreinte de ce document ou d'en tirer toutes conséquences de droit quant à l'illégalité de l'acte. Il a également soulevé l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées par Monsieur P., lui déniant la qualité de partie principale recevable à formuler des prétentions personnelles à ce titre ; - Enfin, par mémoire du 30 août 2019, Monsieur P. a maintenu ses prétentions reconventionnelles, revendiquant sa qualité de partie mise en cause dotée des prérogatives attachées à la tierce opposition, réfuté toute erreur d'
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12775 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12775 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/11-25-12775)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre de la police administrative du travail en Principauté de Monaco, et plus particulièrement du régime d'autorisation préalable à l'exercice d'un emploi salarié par les travailleurs étrangers. M. m. SC., né le 3 mai 1959 à Battice (Belgique), de nationalité belge, sans profession et résidant à Cap-d'Ail (commune limitrophe située en territoire français), a sollicité la délivrance d'un permis de travail auprès des autorités administratives monégasques. Par une décision du 12 août 2013, le Directeur du travail a opposé un refus à cette demande, lui notifiant une interdiction d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté. Pour justifier cette mesure restrictive, l'autorité administrative s'est fondée sur des éléments défavorables tirés du comportement passé de l'intéressé. Il lui était expressément reproché, d'une part, des faits qualifiés de menaces verbales et de voies de fait commis à Monaco au cours de l'année 2007 et, d'autre part, une infraction à la législation sur les armes survenue à Monaco au cours de l'année 2013. Il ressort des écritures du requérant que cet incident de 2013 correspondait à une tentative de suicide commise au moyen d'un couteau domestique à l'issue d'une audience d'appel au Palais de justice de Monaco. L'administration a considéré que ces antécédents démontraient un comportement incompatible avec l'occupation d'un emploi au sein de la Principauté. Interrogé par M. m. SC. sur les voies permettant d'obtenir la levée de cette décision, le Directeur du travail lui aurait suggéré d'introduire un recours hiérarchique auprès de l'autorité supérieure, à savoir le Ministre d'État. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le requérant a engagé une suite de démarches administratives préalables avant de porter le contentieux devant la juridiction suprême : 1. **Le premier recours hiérarchique :** M. m. SC. a formé un premier recours hiérarchique auprès du Ministre d'État le 14 août 2013, soit deux jours après la décision initiale. Par lettre en date du 22 octobre 2013, le Ministre d'État a expressément rejeté ce recours, réitérant le motif tiré de ce que la nature et la gravité des faits reprochés révélaient un comportement incompatible avec l'occupation d'un emploi en Principauté. 2. **Le second recours hiérarchique :** Nonobstant cette première décision de rejet explicite, le requérant a saisi à nouveau le Ministre d'État d'un second recours hiérarchique le 28 octobre 2013. Par une décision du 9 décembre 2013, le Ministre d'État a derechef confirmé le refus initial du 12 août 2013, en reprenant les motifs précédemment énoncés. 3. **La saisine du Tribunal Suprême et la régularisation :** Le 10 février 2014, M. m. SC. a déposé au greffe du Tribunal Suprême une requête enregistrée sous sa seule signature personnelle, tendant à l'annulation de la décision du Directeur du travail du 12 août 2013, ainsi que des décisions ministérielles de rejet des 22 octobre et 9 décembre 2013. Le 12 février 2014, le Président du Tribunal Suprême a adressé un courrier à M. m. SC., lui signalant que, conformément aux dispositions de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le recours devait impérativement être introduit par le ministère d'un avocat-défenseur, à peine d'irrecevabilité. Dès lors, « compte tenu des circonstances », le Président lui accordait un délai de deux mois à compter de la réception de ladite lettre pour régulariser son recours par l'apposition de la signature d'un avocat-défenseur. Entre-temps, le 13 mars 2014, le requérant a été admis au bénéfice de l'assistance judiciaire (décision n° 107 BAJ 14). Une requête régularisée, signée par Maître Franck Michel, avocat-défenseur, a été enregistrée au greffe le 11 avril 2014. **Prétentions et moyens du requérant :** Dans sa requête régularisée, le requérant sollicitait l'annulation de la décision initiale et des décisions hiérarchiques de rejet, en soulevant des moyens de légalité externe et interne : - *Au titre de la légalité externe :* Il soutenait que les actes attaqués méconnaissaient les exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Les décisions se bornaient à mentionner des menaces verbales et voies de fait de 2007 ainsi qu'une infraction à la législation sur les armes de 2013, sans apporter de précisions sur la nature exacte et les circonstances de ces faits, sans indiquer les modalités de leur constatation légale (alors qu'il en contestait partiellement la réalité), et sans comporter l'énoncé des considérations de droit applicables dans leur corps même. - *Au titre de la légalité interne :* Il dénonçait une erreur manifeste d'appréciation commise par l'autorité administrative. Il arguait que son geste désespéré du 8 janvier 2013 (tentative d'autolyse avec un couteau domestique) ne traduisait pas une dangerosité pour l'ordre public monégasque justifiant une éviction du marché du travail princier. **Défense de l'État de Monaco :** L'État de Monaco, représenté par son Ministre d'État, a déposé deux contre-requêtes successives (le 11 avril 2014 puis le 10 juin 2014) concluant au rejet du recours : - *Sur la recevabilité :* À titre principal, l'État a excipé de l'irrecevabilité absolue de la requête. Il a d'abord fait valoir que la requête initiale du 10 février 2014 ne contenait aucun moyen intelligible au sens de l'article 17 de l'Ordonnance de 1963, vice que la régularisation tardive ne pouvait couvrir. Il a surtout soutenu que le recours était tardif : si le premier recours hiérarchique du 14 août 2013 avait valablement interrompu et conservé le délai contentieux, le second recours du 28 octobre 2013 n'avait pu emporter aucun effet prorogatif. Dès lors que le premier recours avait été expressément rejeté le 22 octobre 2013, le délai de recours contentieux de deux mois expirait au plus tard le 29 décembre 2013 (tenant compte des délais applicables), rendant forclose la requête introduite le 10 février 2014. Enfin, à supposer que le recours soit regardé comme dirigé contre la décision du 9 décembre 2013, il s'agissait d'un acte purement confirmatif, insusceptible de recours pour excès de pouvoir. - *Sur le fond :* L'État réfutait les moyens tirés du défaut de motivation (affirmant que la loi n° 1.312 n'impose pas le détail circonstancié de l'établissement des faits et que les motifs de droit étaient connus du requérant) et de l'erreur manifeste d'appréciation (la méconnaissance de la législation sur les armes, combinée aux antécédents de 2007, suffisant amplement à établir une incompatibilité avec l'exercice d'un emploi). --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême deux questions cardinales relatives à la computation et à la prorogation des délais du recours pour excès de pouvoir : 1. L'exercice successif de plusieurs recours administratifs (en l'espèce, deux recours hiérarchiques consécutifs adressés à la même autorité supérieure) est-il de nature à proroger une seconde fois le délai du recours contentieux ouvert contre l'acte administratif initial ? 2. L'octroi par le Président du Tribunal Suprême d'un délai pour régulariser un vice formel entachant la requête (en l'occurrence, le défaut de signature par un avocat-défenseur) produit-il un effet conservatoire sur le délai de recours contentieux lui-même, ou est-il inopérant quant à la forclusion déjà encourue ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, statuant en formation plénière, a tranché le litige exclusivement sur le terrain de la recevabilité temporelle, sans aborder l'examen de la régularité formelle du mémoire initial ni les griefs de fond tirés de la loi n° 1.312 ou de l'erreur manifeste d'appréciation (*« Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens »*). La juridiction fonde son analyse sur un raisonnement en deux temps rigoureux : Dans un premier temps, le Tribunal Suprême examine les effets de la chaîne des recours gracieux et hiérarchiques sur le cours du délai de recours contentieux. Il constate que la décision initiale faisant grief est intervenue le 12 août 2013. Conformément aux principes généraux du contentieux administratif monégasque, la saisine du Ministre d'État par un recours hiérarchique le 14 août 2013 a valablement conservé le délai de recours juridictionnel. Toutefois, ce recours hiérarchique a fait l'objet d'un rejet exprès notifié le 22 octobre 2013. Par conséquent, le délai de deux mois pour saisir le Tribunal Suprême a recommencé à courir à compter de cette date pour expirer définitivement deux mois plus tard (fin décembre 2013). Le Tribunal pose alors de manière catégorique la règle de l'unicité de la prorogation : > « un second recours hiérarchique, comme celui que M. m. SC. présenta le 28 octobre 2013, n'étant pas susceptible de proroger ledit délai ». La réitération d'un recours administratif auprès de la même autorité, portant sur le même objet, ne saurait faire renaître ou suspendre à nouveau un délai déjà ouvert et borné par la première décision de rejet. Dans un second temps, le Tribunal neutralise l'argument tiré de l'intervention de son Président. Si le Président du Tribunal Suprême avait accordé au justiciable, le 12 février 2014, un délai de deux mois pour régulariser l'absence de constitution d'avocat-défenseur conformément à l'article 17 de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963, cette mesure de police de l'instruction ne pouvait avoir d'effet rétroactif sur la computation des délais de forclusion. Le Tribunal énonce sans ambiguïté que cette lettre *« n'a eu ni pour objet ni pour effet de proroger le délai de recours »*. L'invitation à régulariser ne concernait que la recevabilité formelle de la requête au regard du ministère d'avocat obligatoire, sous réserve de la recevabilité temporelle de l'action. Le recours ayant été enregistré au greffe le 10 février 2014, soit plus d'un mois après l'expiration du délai contentieux consécutif au rejet du premier recours hiérarchique (intervenu le 22 octobre 2013), le Tribunal Suprême en conclut à la forclusion du demandeur : le recours était tardif, et dès lors irrémédiablement irrecevable. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision est rédigé comme suit : > « DÉCIDE : > > Article 1er : Le recours de M. m. SC. est rejeté. > > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du Trésor. > > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 25 novembre 2014 illustre avec netteté l'orthodoxie processuelle qui gouverne le contentieux administratif monégasque, en s'alignant sur des solutions comparables à celles prévalant dans les systèmes juridiques voisins de tradition continentale (notamment le droit administratif français). **1. Le principe de la non-prorogation du délai par un recours administratif itératif** La solution retenue quant à l'inefficacité d'un second recours hiérarchique consacre le principe classique de l'unicité du recours administratif préalable à fin de conservation des délais. En droit monégasque, si le recours gracieux ou hiérarchique formé dans le délai légal de deux mois proroge le délai de recours contentieux jusqu'à l'intervention de la décision expresse ou implicite de rejet, cette faculté est à usage unique. Le justiciable ne saurait indéfiniment faire échec à la forclusion et à la sécurité juridique en adressant des requêtes répétées à l'administration. Dès lors que l'autorité administrative a statué de manière définitive sur la demande – ce qui fut le cas le 22 octobre 2013 par le rejet opposé par le Ministre d'État –, le délai contentieux imparti pour saisir le Tribunal Suprême court irrémédiablement. Cette règle fait écho à la jurisprudence constante du Conseil d'État français (fondée sur la règle issue de l'arrêt classique *Époux Arfi* ou l'adage « recours sur recours ne vaut »), selon laquelle un recours gracieux ou hiérarchique formé contre une décision confirmative ou réitérant une précédente demande n'interrompt pas à nouveau le délai du recours contentieux. L'acte du 9 décembre 2013, par lequel le Ministre d'État a persisté dans son refus sans éléments de droit ou de fait nouveaux, revêtait un caractère purement confirmatif. Un tel acte ne rouvre pas les délais et ne peut lui-même faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir autonome. **2. La stricte dissociation entre délai de forclusion et délai de régularisation formelle** L'apport fondamental de la décision réside dans la clarification de la portée des actes de gestion procédurale émanant du Président de la juridiction. Aux termes de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, la représentation par un avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco est une formalité substantielle, d'ordre public, requise pour la saisine du Tribunal Suprême. Confronté à une requête formée par le justiciable en son nom personnel, le Président du Tribunal avait invité ce dernier à régulariser sa saisine dans un délai de deux mois. Certains justiciables ou praticiens auraient pu être tentés de déduire d'une telle invitation une suspension ou une réouverture globale des délais contentieux. Le Tribunal Suprême écarte fermement cette interprétation : la régularisation formelle n'a de sens et de portée que si la requête initiale a elle-même été introduite dans les délais légaux. En l'espèce, le 10 février 2014, le recours était déjà forclos depuis la fin du mois de décembre 2013. Dès lors, même si le requérant a satisfait à la formalité de l'article 17 en déposant un mémoire signé par un avocat-défenseur le 11 avril 2014, cette régularisation d'un vice de forme ne pouvait purger la tardiveté originaire du recours. Le courrier présidentiel constituait une mesure de simple administration de l'instruction et ne disposait d'aucune valeur dérogatoire aux règles d'ordre public fixant les délais de recours contentieux. Cette rigueur procédurale est parfaitement compatible avec les exigences du droit à un procès équitable (garanti notamment par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme). La Cour européenne des droits de l'homme admet en effet de manière constante que la réglementation relative aux délais à observer pour former un recours vise à assurer une bonne administration de la justice et le respect de la sécurité juridique, pourvu que les limitations appliquées ne restreignent pas l'accès ouvert à l'individu d'une manière ou à un point tels que le droit s'en trouve atteint dans sa substance même. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Cette décision met en lumière plusieurs impératifs pratiques et déontologiques indispensables pour les conseils juridiques intervenant devant les juridictions administratives monégasques : 1. **La maîtrise du calendrier dès l'amorce des recours administratifs :** Les praticiens doivent faire preuve d'une vigilance extrême dès la phase précontentieuse. Face à un refus initial (en matière de permis de travail, d'autorisation administrative ou de police des étrangers), l'exercice d'un recours hiérarchique suspend le délai contentieux, mais la notification du rejet dudit recours enclenche immédiatement et définitivement le délai de deux mois pour saisir le Tribunal Suprême. Les avocats ne doivent en aucun cas céder à la tentation de former un second recours gracieux ou hiérarchique, ni d'engager de simples pourparlers informels avec l'administration, dans l'espoir de différer la forclusion contentieuse. Tout recours itératif est neutre quant au délai : il ne suspend ni ne proroge l'échéance. En présence d'un premier rejet, la seule voie préservant les droits du requérant est l'introduction immédiate d'une requête devant le Tribunal Suprême. 2. **L'exigence impérative de la signature d'un avocat-défenseur (Art. 17 de l'Ordonnance de 1963) :** Le ministère d'avocat-défenseur est obligatoire devant le Tribunal Suprême. Lorsqu'un justiciable dépose une requête sous sa seule signature, le praticien sollicité a posteriori pour régulariser la procédure doit prioritairement vérifier la date à laquelle la requête initiale a été enregistrée au greffe général. Si cette requête originaire a été formée après l'expiration du délai de deux mois (calculé depuis la décision initiale ou depuis la réponse au premier recours administratif), aucune régularisation ultérieure – fût-elle autorisée par un délai de grâce présidentiel – ne permettra de sauver le recours du couperet de l'irrecevabilité. 3. **L'inopérance des délais de bienveillance accordés par la juridiction :** L'arrêt enseigne clairement qu'il ne faut pas confondre une facilité d'instruction accordée par le Président de la juridiction (telle qu'un délai accordé pour désigner un conseil ou régulariser la requête) avec une prorogation juridictionnelle du délai de recours contentieux. Les délais de recours sont d'ordre public et échappent au pouvoir de disposition, tant des parties que du juge lui-même. 4. **Gestion des dépens et assistance judiciaire :** Il est à noter que, dans son dispositif, le Tribunal Suprême a mis les dépens à la charge du Trésor (Article 2). Cette solution fait écho à l'admission du requérant au bénéfice de l'assistance judiciaire le 13 mars 2014, déchargeant ainsi le demandeur forclos du poids des frais de justice, bien que son recours ait été rejeté pour irrecevabilité matérielle.
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 mars 1980, n° 27520 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 mars 1980, n° 27520 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1980/03-19-27520)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'enracine dans la situation administrative et familiale de la dame S., fonctionnaire appartenant au corps des greffiers au sein de l'ordre judiciaire de la Principauté de Monaco. Divorcée et ayant à sa charge deux enfants issus de cette précédente union, dénommés J.-C. et M.-C., l'intéressée bénéficiait à ce titre, en sa qualité d'agent public de l'État monégasque, du versement régulier des prestations et allocations familiales. La dame S. s'est ultérieurement remariée avec un architecte, ce dernier exerçant par suite une profession libérale. À l'occasion de ce remariage, l'administration monégasque a procédé à l'interruption unilatérale du paiement des prestations familiales jusqu'alors servies à la requérante pour ses deux enfants du premier lit. De surcroît, alors que naissait le 11 juin 1979 un troisième enfant, E.-J. J., issu de sa nouvelle union, la dame S. s'est vu opposer un refus quant au bénéfice de l'allocation prénatale relative à cette naissance. Pour justifier la cessation des versements et le refus d'octroi de l'allocation prénatale, l'administration a fait application d'une directive générale : la circulaire ministérielle n° 4120 émise par le Secrétariat Général le 25 février 1953. Aux termes de cette circulaire, « en cas de remariage d'un veuf, d'une veuve, d'un divorcé ou d'une divorcée, les allocations pour enfant à charge sont dues au chef du nouveau mari pour l'ensemble des enfants du nouveau foyer ». Dès lors que le nouvel époux exerçait une profession libérale et n'avait pas, à ce titre, la qualité d'allocataire lui ouvrant droit au régime des prestations familiales des salariés ou fonctionnaires, l'administration en a déduit que la mère fonctionnaire perdait corrélativement son droit propre au service des allocations pour l'ensemble des enfants composant le nouveau ménage. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le 1er mars 1979, la dame S. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État tendant au rétablissement du service des prestations familiales dont le paiement avait été interrompu. L'autorité ministérielle a gardé le silence pendant une durée de quatre mois, ce qui a fait naître une décision implicite de rejet. Saisi le 9 août 1979 par la requérante, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en section administrative, a été rendu destinataire d'une requête articulant un double objet : d'une part, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence du Ministre d'État et de la circulaire ministérielle n° 4120 du 25 février 1953 ; d'autre part, la reconnaissance contentieuse de son droit aux prestations familiales pour ses deux premiers enfants à charge ainsi qu'à l'allocation prénatale pour son troisième enfant. Au soutien de ses prétentions d'annulation, la requérante invoquait quatre moyens principaux : 1. Les textes législatifs régissant les avantages sociaux des fonctionnaires – et spécifiquement la loi n° 486 du 17 juillet 1948 octroyant aux fonctionnaires des allocations pour charges de famille – ne subordonnent ni n'altèrent les droits attachés au statut de fonctionnaire en raison d'une modification de la situation matrimoniale de l'agent. 2. La circulaire ministérielle attaquée ne saurait, sous couvert d'application, édicter des règles nouvelles méconnaissant ou excédant les dispositions de la loi. 3. Subsidiairement, la circulaire du 25 février 1953, cantonnée aux enfants du nouveau foyer, ne pouvait régir ni supprimer les droits nés au titre des enfants du premier mariage. 4. Revêtant un caractère impératif et modifiant la substance des dispositions législatives en supprimant un droit légalement institué, la circulaire présente une nature réglementaire et se trouve dès lors entachée d'incompétence et d'illégalité. Dans sa contre-requête enregistrée le 8 octobre 1979, le Ministre d'État concluait au rejet intégral des conclusions de la dame S. Il soutenait en substance : - Que la loi n° 486 du 17 juillet 1948 ne confère aucun droit pérenne au profit du conjoint divorcé fonctionnaire en cas de remariage. - Qu'en l'absence de l'Ordonnance Souveraine d'application prévue par l'article 2 de ladite loi, le Ministre d'État, investi du pouvoir réglementaire en vertu des articles 43 et 44 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, possédait la compétence la plus étendue pour déterminer le régime des prestations sociales des agents publics afin de combler un vide juridique (*vacuum juris*). - Que l'assimilation au régime du secteur privé procédait de l'Ordonnance Souveraine n° 1447 du 28 décembre 1956 (déterminant la notion de « chef de foyer » en cas de remariage en application de la loi du 15 juillet 1954). - Que les prétentions de la requérante tirées du droit français devaient être écartées, de même que les assouplissements prévus par une circulaire subséquente n° 78-10 du 5 juillet 1978 (ou 5 mars 1978 selon les passages de la contre-requête) n'étaient pas applicables à la dame S. dont le foyer dépassait le plafond de ressources prévu. La requérante, par réplique du 6 novembre 1979, a réfuté cette argumentation en opposant la spécificité irréductible de la fonction publique d'État au secteur privé, affirmant que le renvoi légal à une Ordonnance Souveraine prohibait toute usurpation ministérielle sous le prétexte commode d'une « réglementation de secours », laquelle ne saurait être tolérée qu'en présence de circonstances exceptionnelles et d'une urgence avérée que l'écoulement d'un délai de plusieurs lustres démentait formellement. Le Ministre d'État a produit une duplique le 6 décembre 1979 réitérant que l'exercice du pouvoir réglementaire supplétif n'était subordonné par la jurisprudence ni à l'urgence ni à des circonstances exceptionnelles, mais à la simple nécessité fonctionnelle de rendre applicable un texte législatif instituant un principe général. Par ordonnance du 15 décembre 1979, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire devant la section administrative. Après audition de M. Alfred Potier en son rapport, des observations des conseils des parties et des conclusions du Procureur Général, le Tribunal a statué le 19 mars 1980. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance soumettait au Tribunal Suprême de Monaco une question cardinale tenant à l'agencement constitutionnel des compétences normatives et à la théorie des actes administratifs unilatéraux. Il s'agissait de déterminer si, en présence d'une disposition législative subordonnant expressément l'octroi d'avantages sociaux à des agents publics à l'intervention future d'Ordonnances Souveraines prises selon des formes consultatives solennelles, l'inertie du pouvoir exécutif régalien autorise le Ministre d'État à édicter, par la voie d'une circulaire ministérielle, une réglementation supplétive dite « de secours » pour combler le vide juridique. En d'autres termes, l'absence prolongée de l'acte d'application réglementaire de rang souverain prévu par le législateur constitutionnel permet-elle à l'autorité ministérielle d'exercer des pouvoirs réglementaires extraordinaires sans qu'il soit démontré l'existence de circonstances exceptionnelles ou d'un état de nécessité privant le Souverain de la possibilité d'agir dans un délai raisonnable ? Par voie de conséquence, le Tribunal devait juger si la décision individuelle de retrait ou de refus de prestations familiales, prise sur le fondement exclusif d'une telle circulaire, encourt l'annulation pour défaut de base légale et excès de pouvoir. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême structure sa décision selon une démarche syllogistique rigoureuse qui le conduit à censurer l'acte ministériel attaqué pour vice d'incompétence, entraînant l'effondrement de la décision individuelle d'application. En premier lieu, la juridiction s'attache à la qualification matérielle de la circulaire n° 4120 du 25 février 1953. Écartant l'appellation formelle d'acte de service intérieur, le Tribunal retient que ses dispositions « déterminent les conditions d'attribution aux fonctionnaires, agents et employés de l'État et de la Commune des allocations et prestations d'ordre sanitaire et social instituées par l'article 1er de la loi n° 486 du 17 juillet 1948 ». Le juge constitutionnel et administratif en déduit que de telles normes revêtent une nature intrinsèquement réglementaire. Partant, il constate fermement que « leur portée excède la limite du pouvoir hiérarchique tel qu'il peut s'exercer, par voie de circulaire, en matière d'organisation et de fonctionnement des services ». L'autorité ministérielle ne pouvait donc revendiquer l'exercice normal de son autorité de chef de l'administration pour poser des règles substantielles affectant l'état des droits des agents. En deuxième lieu, le Tribunal examine les conditions d'exercice de la compétence normative au regard de l'habilitation légale. Constatant qu'« aucune Ordonnance Souveraine n'est intervenue en la matière régie par la loi susvisée du 17 juillet 1948 », bien que l'article 2 de ladite loi prévoyait expressément que ces prestations seraient dues selon des modalités arrêtées par Ordonnances Souveraines « prises après avis de la Commission de la Fonction Publique, le Conseil d'État entendu », le juge relève que le Ministre d'État s'est substitué à l'autorité souveraine pour remplir l'objet même de cette délégation. En troisième lieu, le Tribunal Suprême confronte cette substitution de compétence aux exigences de la légalité d'exception. Il pose en principe que le recours à des « pouvoirs extraordinaires en matière réglementaire » par le Ministre d'État ne peut être légitimé que par l'existence de « circonstances exceptionnelles qui aient enlevé à l'autorité compétente la possibilité matérielle ou juridique de prendre les Ordonnances Souveraines prescrites par la loi ». Or, en l'espèce, il n'est « ni prouvé, ni même allégué » que de telles circonstances aient existé depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1948. Dès lors, le Tribunal énonce une règle prétorienne d'une grande portée : l'écoulement du temps, « au-delà du délai raisonnable convenant à l'édiction d'une Ordonnance Souveraine », interdit de se prévaloir d'un « état de nécessité ou d'urgence sociale » pour justifier un dessaisissement de la compétence princière au profit de l'autorité ministérielle. L'acte attaqué étant dépourvu de titre juridique valable, le Tribunal Suprême en conclut qu'il est « entaché d'incompétence » et prononce son annulation. En quatrième et dernier lieu, statuant sur le recours dirigé contre la décision implicite de rejet opposée à la requérante, le Tribunal Suprême applique la sanction logique du contentieux de la légalité : constatant que le refus d'attribuer les prestations litigieuses « se fonde sur une disposition de la circulaire n° 4120 du 25 février 1953 » et que cette dernière est anéantie par l'arrêt, il juge que « la décision attaquée manque de base légale et est entachée d'excès de pouvoir », justifiant son annulation conjointe. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision est rédigé de la manière suivante : > « DÉCIDE : > > La circulaire n° 4120 du 25 février 1953 est annulée ; > > La décision implicite, rejetant la demande de la dame S. qui tendait au rétablissement à son profit des prestations familiales est annulée ; > > Les dépens sont mis à la charge du Ministre d'État ; > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 19 mars 1980 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance doctrinale et jurisprudentielle majeure dans l'édifice du droit public monégasque. Il opère une clarification décisive touchant à la hiérarchie des normes et aux rapports institutionnels entre l'Ordonnance Souveraine et le pouvoir ministériel d'édiction des actes administratifs unilatéraux. Au sein de l'ordonnancement constitutionnel monégasque issu de la Constitution du 17 décembre 1962, le Prince détient le pouvoir normatif réglementaire supérieur, s'exprimant traditionnellement par le canal des Ordonnances Souveraines (notamment en vertu de l'article 43 de la Constitution). Le Ministre d'État, pour sa part, dirige les services exécutifs et dispose d'une compétence d'exécution et de police administrative par voie d'arrêtés ministériels ou d'actes d'administration interne. Dans cette décision, le Tribunal Suprême neutralise fermement la tentative du gouvernement princier de bâtir une théorie autonome de la « réglementation de secours » ou du « comblement nécessaire du vide juridique » (*vacuum juris*). Alors que l'administration prétendait pouvoir pallier indéfiniment la carence du pouvoir régalien sous prétexte de rendre une loi applicable aux administrés, le juge monégasque rappelle la nature strictement dérogatoire des compétences extraordinaires. L'exercice par le Ministre d'État d'un pouvoir normatif empiétant sur le domaine réservé de l'Ordonnance Souveraine n'est toléré que si l'autorité normalement compétente est empêchée dans les faits ou en droit par des circonstances exceptionnelles. Cette position résonne de manière frappante avec les constructions prétoriennes du droit public continental, et particulièrement avec la jurisprudence administrative française. Elle fait écho à la théorie des circonstances exceptionnelles forgée par le Conseil d'État français (notamment dans les arrêts *Heyriès*, 28 juin 1918, et *Dame Dol et Laurent
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15512 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15512 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/11-25-15512)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur m. AM., de nationalité française et résidant en Principauté de Monaco depuis quarante-huit ans, a sollicité le 18 septembre 2013 son admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables de Monaco. L'intéressé justifiait de l'obtention du diplôme d'expert-comptable en 1988 ainsi que d'une expérience professionnelle de plus de vingt-cinq années acquise en France, sur le territoire de la commune limitrophe de Beausoleil. Ses précédentes demandes d'admission avaient été rejetées, et aucun cabinet monégasque ne l'avait recruté antérieurement à une opportunité d'embauche et de reprise au sein du cabinet NA. À compter de 2013, il a exercé en tant que salarié au sein de ce cabinet, puis au sein du cabinet PA., avant de détenir 25 % du capital social de la société anonyme monégasque (SAM) d'expertise comptable dénommée « EXPERTISIGN », constituée avec Madame PA. et autorisée par arrêté ministériel en date du 11 mars 2015. L'exercice des professions d'expert-comptable et de comptable agréé en Principauté est régi par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, qui subordonne l'activité à une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel, dans le cadre d'un contingentement numérique fixé par ordonnance souveraine. En vertu de l'ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013, ce plafond global (« numerus clausus ») a été majoré, passant de 28 à 32 professionnels autorisés. À la suite de cette modification réglementaire et de la libération de places consécutive au départ de deux comptables agréés, l'Administration a procédé au classement des candidatures en attente. Pour ce faire, des critères de sélection ont été appliqués en concertation avec le Conseil de l'Ordre des experts-comptables, reposant sur l'existence d'attaches monégasques sérieuses, l'accomplissement d'une période de travail récente de trois à cinq ans en cabinet à Monaco précédant la demande, l'intégration ou la reprise d'un cabinet existant, ainsi qu'un projet d'association assorti du parrainage du titulaire. À l'issue de cet examen, le Ministre d'État a retenu les candidatures de Mesdames AR. et TA., pourvoyant ainsi les vacances disponibles. Par une décision du Conseiller de gouvernement pour les finances et l'économie notifiée le 19 mai 2015, la demande d'admission présentée par M. AM. a été formellement rejetée au motif que le numerus clausus était atteint et que la mise en œuvre des critères susmentionnés avait conduit à privilégier d'autres postulants. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le 14 juillet 2015, M. AM. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État tendant au réexamen de sa candidature. Ce recours a fait l'objet d'un rejet implicite au terme du délai imparti à l'Administration pour statuer. Par requête enregistrée le 11 janvier 2016 au Greffe général de la Principauté de Monaco sous le numéro TS 2016-01, M. AM. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision implicite de rejet du Ministre d'État, assorti de conclusions tendant à la condamnation de l'État aux dépens. À l'appui de sa requête, complétée par son mémoire en réplique enregistré le 12 avril 2016, le requérant a articulé plusieurs moyens : 1. *La violation de l'obligation de motivation et l'erreur de droit au regard des conditions d'accès* : M. AM. soutenait que la décision initiale méconnaissait la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs faute de comporter une motivation valable. Il faisait valoir qu'il remplissait l'ensemble des conditions légales posées par l'article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 (titulaire du diplôme, pratique professionnelle, résidence en Principauté et maîtrise de la législation locale). Il affirmait également satisfaire aux critères retenus par le Gouvernement du fait de son ancienneté de résidence, de son exercice salarié à Monaco depuis 2013 et de sa participation au capital de la SAM EXPERTISIGN. 2. *L'atteinte aux prérogatives attachées à la qualité d'associé* : en application des articles 11 et 12 de la loi n° 1.231, le requérant soutenait qu'en sa qualité d'associé détenant 25 % du capital d'une SAM d'expertise comptable dûment agréée, il devait être mis en mesure de signer les actes professionnels engageant sa responsabilité. 3. *L'incompétence et le caractère discriminatoire de la sélection* : invoquant les stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales à l'appui de la recevabilité de sa contestation de la décision initiale, il affirmait qu'il n'appartenait pas au Ministre d'État de définir, après avis de l'Ordre, de nouvelles conditions d'accès qui relèveraient exclusivement du domaine de la loi. Il dénonçait en outre le caractère tardif, imprécis et arbitraire de critères non hiérarchisés ayant conduit à écarter sa demande, pourtant antérieure à celles des candidates retenues, sans que la décision attaquée n'explicitât les mérites comparés des dossiers. En défense, par la voie d'une contre-requête enregistrée le 14 mars 2016 et d'une duplique enregistrée le 12 mai 2016, le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en développant une argumentation articulée autour de fins de non-recevoir et de moyens de fond : 1. *Sur la recevabilité* : le Ministre d'État soutenait que le requérant n'était pas recevable à critiquer la motivation de la décision initiale notifiée le 19 mai 2015 au motif qu'il n'avait formellement attaqué dans sa requête que la décision implicite de rejet de son recours gracieux, laquelle ne s'était pas substituée à l'acte primitif. 2. *Sur l'inopérance des moyens* : l'Administration faisait valoir que le requérant n'avait exercé aucun recours contentieux à l'encontre de l'ordonnance souveraine n° 4.599 fixant le plafond de la profession, ni à l'encontre des décisions ministérielles individuelles ayant accordé l'autorisation d'exercer à Mesdames AR. et TA. Le numerus clausus étant dès lors régulièrement et définitivement atteint, le Ministre d'État se trouvait dans une situation de compétence liée imposant le rejet de la candidature de M. AM., ce qui rendait inopérants l'ensemble des griefs dirigés contre les motifs ou la procédure d'éviction. 3. *Sur le bien-fondé (à titre subsidiaire)* : l'autorité administrative soutenait que, dans le cadre d'un régime de contingentement légal et en présence de candidatures excédant le nombre de sièges vacants, le Ministre d'État était pleinement compétent, aux termes de l'article 5 de la loi n° 1.231 et conformément à la jurisprudence (décision *Sieur GR.* du 8 mars 2005), pour déterminer, après avis du Conseil de l'Ordre, des critères d'appréciation et de classement des dossiers. En l'espèce, M. AM. ne satisfaisait pas au critère d'une pratique salariée en cabinet monégasque sur une durée de trois à cinq ans précédant la demande, n'ayant exercé à Monaco que quatre mois avant celle-ci. Enfin, l'absence de priorité accordée à l'antériorité du dépôt des candidatures ne revêtait aucun caractère discriminatoire, et l'argument tiré de la qualité d'associé était inopérant à conférer un droit automatique à l'inscription au tableau de l'Ordre. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait deux interrogations juridiques successives, l'une tenant à la recevabilité et à la délimitation de l'objet du recours pour excès de pouvoir, l'autre portant sur les effets de la saturation d'un numerus clausus légal sur le contrôle de légalité du refus d'autorisation administrative. D'une part, sur le plan de la procédure contentieuse administrative, la juridiction devait déterminer la portée exacte d'une requête dirigée formellement contre le seul rejet implicite d'un recours gracieux. Il s'agissait de préciser si une telle formulation faisait obstacle à ce que le juge de l'excès de pouvoir examine la légalité de la décision administrative initiale ayant prononcé le refus d'admission. D'autre part, sur le fond, la question était de savoir si l'autorité ministérielle se trouvait en situation de compétence liée pour rejeter une demande d'admission au tableau de l'Ordre professionnel dès lors que le nombre maximal d'autorisations légales fixé par l'ordonnance souveraine d'application était atteint, sans que le requérant n'ait contesté par la voie de l'action ou de l'exception ni la légalité de cette ordonnance, ni celle des arrêtés ministériels ayant attribué les dernières places disponibles à des tiers concurrents. Dans cette configuration, le Tribunal devait juger si les moyens relatifs à la motivation de l'acte, aux critères de sélection retenus par l'Administration ou à la méconnaissance du principe de non-discrimination pouvaient utilement être examinés, ou s'ils se heurtaient à une inopérance radicale découlant de la stricte application du plafond réglementaire. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, articule sa réponse en deux temps nettement dissociés, consacrés respectivement à la recevabilité du recours et à l'examen de la légalité des actes attaqués. En premier lieu, sur la recevabilité, la haute juridiction administrative écarte l'objection soulevée par le Ministre d'État. Rappelant la mission fondamentale du juge de l'excès de pouvoir, elle affirme « qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification ». Constatant que l'acte expressément visé dans la requête n'est autre que la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre la décision initiale notifiée le 19 mai 2015, le Tribunal Suprême décide qu'« eu égard à ce qui précède, la requête doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision que contre la décision implicite de rejet ». Par cette requalification prétorienne classique, la juridiction garantit le droit au recours effectif et préserve l'accès au prétoire en neutralisant le piège procédural qui aurait consisté à isoler artificiellement la décision de rejet du recours gracieux de la décision substantielle lui servant de support. En second lieu, sur la légalité de la décision, le Tribunal Suprême circonscrit le cadre normatif applicable en se référant expressément aux articles 1er, 4 et 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, ainsi qu'à l'ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013 : - Selon la loi, l'accès à la profession est subordonné à l'octroi d'une autorisation administrative formalisée par arrêté ministériel, pris après avis motivé du Conseil de l'Ordre. - En vertu de la délégation législative consacrée à l'article 4, le nombre maximal de professionnels autorisés a été arrêté au chiffre de 32 par l'ordonnance souveraine n° 4.599. Analysant l'instruction, le Tribunal relève que deux vacances s'étaient ouvertes à la suite du départ de comptables agréés et que le Ministre d'État a accordé les autorisations correspondantes à Mesdames AR. et TA., après avis du Conseil de l'Ordre. Dès lors, le Tribunal Suprême déduit les conséquences contentieuses de la passivité du requérant à l'égard de ces actes préalables. Il observe que M. AM. : 1. n'a pas contesté, par voie d'exception, la légalité de l'ordonnance souveraine n° 4.599 fixant le plafond numérique des autorisations à 32 ; 2. n'a pas contesté la légalité des arrêtés ministériels ayant accordé lesdites autorisations à Mesdames AR. et TA. Le Tribunal Suprême en tire une conséquence juridique inéluctable : le plafond de 32 professionnels étant atteint de façon régulière et définitive, « le Ministre d'État était tenu de rejeter la candidature de M. AM. ». Constatant la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait l'autorité administrative, la juridiction juge « que, par suite, l'ensemble des moyens soulevés par M. AM. sont inopérants ». La décision d'éviction étant dictée par la seule impossibilité matérielle et juridique d'outrepasser le contingentement légal en vigueur, aucun des arguments relatifs à la motivation formelle de l'acte, à la validité des critères de départage des candidats ou au respect du principe d'égalité n'était susceptible d'avoir une incidence sur le sens de la décision administrative. La requête est en conséquence purement et simplement rejetée. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision est libellé comme suit : > « DÉCIDE : > > La requête de Monsieur m. AM. est rejetée. > > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur m. AM. > > Expédition de la présente décision sera transmise à S. E. M. le Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par le Tribunal Suprême le 25 novembre 2016 s'inscrit au cœur des mécanismes fondamentaux du contentieux de l'excès de pouvoir en Principauté de Monaco, tout en faisant écho aux principes directeurs du droit administratif européen et continental, particulièrement sur la question de la qualification des recours et sur la théorie de la compétence liée. #### 1. L'office du juge dans la requalification de l'objet du recours Sur le terrain de la recevabilité, la position adoptée par le Tribunal Suprême réaffirme avec netteté le principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir n'est pas lié par les qualifications formelles ou restrictives retenues par les parties dans leurs écritures. L'office du juge administratif lui impose d'identifier la portée matérielle de la saisine. À Monaco, le recours gracieux interrompt et conserve le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême (en vertu des dispositions de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême). La formulation contentieuse fréquente consistant à attaquer le « rejet implicite » du recours gracieux sans viser explicitement la décision initiale s'est souvent heurtée à l'argument de l'Administration prétendant que le refus gracieux, purement confirmatif, ne se substitue pas à l'acte primordial. En affirmant que « la requête doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision que contre la décision implicite de rejet », la juridiction monégasque fait prévaloir une conception substantielle et non formaliste de la protection juridictionnelle. Cette approche s'harmonise parfaitement avec les exigences d'accès au juge garanties par l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des droits de l'homme, tout en consacrant la liaison automatique du contentieux entre l'acte primitif générateur du grief et la décision statuant sur le recours administratif préalable. #### 2. La théorie de la compétence liée et l'inopérance des moyens Sur le fond, l'arrêt illustre de manière orthogonale la mise en œuvre de la théorie de la compétence liée (*gebundene Verwaltung*). Lorsque l'Administration se trouve investie d'une compétence liée — c'est-à-dire lorsque les circonstances de fait et de droit lui imposent impérativement d'adopter une décision dans un sens déterminé, sans qu'aucune marge d'appréciation discrétionnaire ne lui soit laissée —, les vices de forme, de procédure, de motivation, ou même les erreurs d'appréciation qui pourraient entacher la prise de décision, sont frappés d'inopérance. En effet, l'autorité administrative ne pouvant légalement prendre une décision différente de celle intervenue, l'annulation de l'acte pour de tels motifs serait dépourvue de toute portée pratique et méconnaîtrait le principe de légalité. En l'espèce, le numerus clausus de la profession d'expert-comptable constitue une règle de limitation quantitative stricte édictée sur habilitation législative (loi n° 1.231, art. 4). Dès l'instant où le seuil réglementaire de 32 professionnels est atteint, l'autorité ministérielle ne dispose plus du pouvoir juridique d'agréer un nouveau membre, quand bien même celui-ci réunirait toutes les aptitudes techniques et professionnelles requises par l'article 5 de la loi. L'absence de vacance fait obstacle absolu à toute délivrance d'autorisation nouvelle. Le Tribunal Suprême relève avec rigueur les failles de la stratégie contentieuse du requérant : - M. AM. n'a pas excipé de l'illégalité de l'ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013. Le contingentement à 32 membres demeurait dès lors une norme pleinement valide et obligatoire s'imposant au Ministre d'État comme au juge. - M. AM. n'a pas davantage attaqué dans les délais les arrêtés ministériels ayant octroyé les deux autorisations disponibles à Mesdames AR. et TA. Ces décisions individuelles créatrices de droits sont devenues définitives, purgeant ainsi toute possibilité de
# Tribunal Suprême de Monaco, 9 avril 2026, n° 31371 — Désistement de requête en annulation d'un refus d'autorisation d'exercer — Dépens > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2026, n° 31371 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/04-09-31371)) --- ## Faits M. A avait été autorisé, par décision du 11 janvier 2017, à exercer en Principauté de Monaco une activité de « conseils spécialisés et de formation à toute personne physique ou morale dans le domaine de l'éthique et de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, l'organisation de manifestations dans le cadre de cette activité », sur le fondement de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. À compter du 1er juillet 2019, M. A avait été engagé à titre contractuel en qualité de Directeur du service monégasque de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (ci-après « le B »), relevant du Département des Finances et de l'Économie. Il avait alors renoncé à l'exercice de son activité de conseil, entraînant sa radiation par les services de l'Expansion. Ses fonctions de Directeur du B ont pris fin le 30 mars 2023. Le 24 août 2024, M. A a saisi le Ministre d'État d'une demande aux fins d'être autorisé à exercer en Principauté des fonctions analogues à celles exercées entre 2017 et 2019. Par décision du 29 août 2024, le Ministre d'État a rejeté cette demande. Un élément contractuel venait complexifier la situation : lors de la cessation anticipée de ses fonctions de Directeur du B, M. A avait signé avec l'État un protocole d'accord transactionnel dont l'article 1er, dernier alinéa, stipulait qu'il « s'engage à n'exercer à Monaco, directement ou indirectement, aucune activité salariée, libérale, commerciale ou autre, gratuite ou rémunérée, à ne détenir aucun mandat, d'administrateur, de gérant ou autre sans l'accord préalable de l'État ». Ce protocole recouvrait en principe un caractère confidentiel, mais son article 4 précisait que cette confidentialité n'était pas opposable à la partie devant agir en justice au titre de l'exécution de l'accord. --- ## Procédure Par requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 octobre 2024, sous le numéro TS 2025-02, M. A a saisi le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière aux fins : - d'annuler la décision du Ministre d'État du 29 août 2024 refusant l'autorisation d'exercer sollicitée ; - d'inviter le Ministre d'État à tirer toutes conséquences de cette annulation en délivrant une autorisation de renouvellement, ou à titre subsidiaire, à procéder à un réexamen de la demande ; - de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 1.200.000 euros en réparation de son entier préjudice (moral, financier et perte de chance) ; - de condamner l'État de Monaco aux entiers dépens, avec distraction au profit de Maître Céline MARTEL-EMMERICH, avocat-défenseur. À l'appui de sa requête, le requérant invoquait quatre moyens principaux : (1) le défaut de motivation de la décision attaquée au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; (2) une erreur de droit, la décision relevant selon lui du régime d'autorisation prévu par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 ; (3) une erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État n'ayant pas pris en compte l'autorisation accordée en 2017 ; (4) l'existence d'un préjudice moral, financier et de perte de chance, chiffré sur la base d'un chiffre d'affaires annuel moyen estimé à 300.000 euros pour quatre années d'activité perdues. En défense, le Ministre d'État, dans sa contre-requête enregistrée le 26 décembre 2024, a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Il a soutenu à titre principal que la décision du 29 août 2024 ne constituait pas un refus d'autorisation administrative au sens de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, mais le refus d'un accord préalable fondé sur une obligation contractuelle librement consentie par M. A dans le cadre du protocole transactionnel. À titre subsidiaire, il faisait valoir l'absence de dossier complet accompagnant la demande, conformément aux exigences de l'article 5 de la loi n° 1.144 et de l'arrêté ministériel n° 2014-264 du 21 mai 2014. La procédure écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique le 4 février 2025 et d'une duplique le 6 mars 2025. Par ordonnance du 20 novembre 2024, le Président du Tribunal Suprême avait désigné M. Philippe BLACHÈR, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Par ordonnance du 3 octobre 2025, la cause a été renvoyée à l'audience du 17 novembre 2025. Par mémoire déposé le 13 novembre 2025 au Greffe Général, soit quelques jours avant l'audience, M. A, représenté par Maître Céline MARTEL-EMMERICH, avocat-défenseur, s'est désisté de sa requête, en demandant toutefois que les dépens soient laissés à la charge de chaque partie. À la suite de l'audience du 17 novembre 2025, une décision de renvoi a été prononcée. Par ordonnance du 24 février 2026, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 26 mars 2026, à laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des deux parties — Maître Christophe BALLERIO pour M. A et Maître François MOLINIÉ pour le Ministre d'État — ainsi que le Procureur général en ses conclusions. --- ## Question de droit La question soulevée devant le Tribunal Suprême à l'issue du désistement est de nature exclusivement procédurale : à qui incombe la charge des dépens lorsque le requérant se désiste de sa requête contentieuse, alors même que le défendeur ne s'oppose pas au désistement mais maintient sa demande de condamnation du requérant aux entiers dépens ? Au fond, si l'instance avait été conduite à son terme, le Tribunal Suprême aurait été amené à trancher la question de la nature juridique de la décision du 29 août 2024 : s'agissait-il d'un refus d'autorisation administrative soumis au régime de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 et de l'obligation de motivation prévue par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou d'un simple refus d'accord préalable fondé sur un engagement contractuel librement consenti dans le cadre d'un protocole transactionnel, échappant à ce double régime légal ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, donne acte du désistement de M. A et met les dépens à sa charge exclusive, avec distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation. > « Il est donné acte du désistement de m A. > Les dépens sont mis à la charge de m A, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en Chef au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. Une décision purement procédurale, sans examen du fond** La présente décision ne tranche aucune des questions de droit substantiel soulevées par la requête initiale. Le Tribunal Suprême se prononce exclusivement sur les conséquences procédurales du désistement intervenu avant tout examen du fond. Conformément aux principes généraux du contentieux administratif, le désistement du requérant prive le juge de son objet et rend sans objet toute délibération sur les moyens d'annulation ou les demandes indemnitaires. La décision ne crée donc aucune autorité de chose jugée sur les questions de fond qu'elle laisse entières. **2. L'attribution des dépens au requérant désistant : application du principe du fait générateur** La solution retenue sur les dépens traduit une règle classique selon laquelle le désistement, en ce qu'il met fin à l'instance à l'initiative du demandeur, fait peser la charge des frais de procédure sur ce dernier. M. A avait sollicité que les dépens soient laissés à la charge de chaque partie ; le Tribunal Suprême a écarté cette demande et fait droit à la position du Ministre d'État qui, s'il ne s'opposait pas au désistement en lui-même, maintenait sa demande de condamnation aux dépens. Cette solution est conforme à la logique selon laquelle l'État défendeur, contraint de constituer un avocat-défenseur et de produire des mémoires en réponse, ne saurait supporter des frais générés par une procédure que le requérant lui-même a finalement abandonnée. **3. Les questions de fond en suspens : nature de la décision du 29 août 2024 et régime applicable** Le désistement laisse irrésolue une question de droit d'une réelle portée pratique en droit monégasque : la qualification juridique d'une décision prise en exécution d'un protocole transactionnel comportant une clause d'interdiction d'exercice professionnel sans accord préalable de l'État. L'État soutenait que cet accord préalable relevait d'un fondement purement contractuel, excluant l'application de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 et de l'obligation de motivation prévue par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Le requérant soutenait au contraire que, la décision refusant l'autorisation d'exercer, elle demeurait soumise au régime légal applicable à tout refus d'autorisation d'activité économique et juridique, indépendamment de son fondement contractuel. Cette question touchait à l'articulation délicate entre acte contractuel et acte administratif unilatéral dans l'ordre juridique monégasque, ainsi qu'à la portée des clauses de non-concurrence ou d'interdiction d'exercice stipulées dans les protocoles transactionnels conclus avec l'État à l'occasion de fins de fonctions publiques. Elle soulevait également la question de la validité et de l'opposabilité d'une telle clause au regard des droits et libertés garantis au requérant, notamment la liberté d'exercer une activité professionnelle. **4. Implications pratiques pour les anciens agents publics monégasques** La décision, bien que dépourvue de solution au fond, met en lumière les risques auxquels s'exposent les anciens hauts fonctionnaires monégasques qui auraient souscrit, dans le cadre d'un départ négocié, des engagements contractuels restrictifs de leur liberté professionnelle. Le protocole transactionnel invoqué par l'État imposait à M. A une interdiction générale d'exercer toute activité à Monaco — salariée, libérale, commerciale ou autre, gratuite ou rémunérée — sans accord préalable de l'État. La portée d'une telle clause, potentiellement très large, et les conditions dans lesquelles l'accord préalable peut être accordé ou refusé demeurent, à l'issue de cette procédure, sans encadrement jurisprudentiel. **5. Composition du Tribunal Suprême** La décision est rendue par le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, composé de M. Stéphane BRACONNIER, Président, M. José MARTINEZ, Vice-Président, M. Philippe BLACHÈR, Membre titulaire et rapporteur, MM. Jean-Philippe DEROSIER et Régis FRAISSE, Membres suppléants. Elle est prononcée par M. José MARTINEZ, Vice-Président, en présence du Ministère public, assisté de Mme Nadine VALLAURI, Greffier en chef. --- *Mots-clés : Tribunal Suprême de Monaco — désistement — dépens — autorisation d'exercer une activité économique — conseil en compliance — lutte contre le blanchiment — SICCFIN — protocole transactionnel — accord préalable de l'État — loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 — loi n° 1.312 du 29 juin 2006 — motivation des actes administratifs.*
# Tribunal Suprême de Monaco, 9 avril 2026, n° 31374 — Révocation de l'autorisation de constitution d'un multi-family office : motivation de l'acte administratif, agrément intuitu personae et erreur manifeste d'appréciation > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2026, n° 31374 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/04-09-31374)) --- ## Faits La SAM D, antérieurement dénommée F, avait été autorisée, par arrêté ministériel n° 2017-644 du 30 août 2017, à se constituer et à exercer l'activité de multi-family office en Principauté de Monaco, dans les conditions définies par la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016 portant création de cette activité. Son objet social, tel qu'approuvé et inscrit à l'article 4 de ses statuts, était strictement circonscrit à la fourniture de conseils et de services de nature patrimoniale à des personnes physiques, à des familles ou à des entités juridiques leur appartenant ou dont elles étaient fondatrices ou bénéficiaires. À la suite d'un contrôle, il est apparu, d'une part, que la société proposait à ses clients des prestations allant au-delà de ce cadre légal et statutaire : assistance comptable, gestion de sociétés civiles immobilières, gestion du personnel, domiciliation, déclarations fiscales et conciergerie. D'autre part, le 17 décembre 2018, le conseil d'administration de la société avait agréé une nouvelle actionnaire, m.E — bénéficiaire de la cession de l'intégralité des actions de l'un des actionnaires fondateurs, i.C, signée le 22 novembre 2018 — et l'avait nommée administrateur. Une délibération du 3 juin 2019 avait confirmé ces opérations. Or, la demande d'agrément du Ministre d'État prévue à l'article 3 de la loi n° 1.439 n'avait été présentée par m.E que le 6 juin 2019, c'est-à-dire postérieurement à son admission comme actionnaire et à sa nomination en qualité d'administrateur. En l'absence de décision expresse, cette demande avait donné lieu à une décision implicite de rejet devenue définitive. Au terme d'une procédure contradictoire devant la Commission Spéciale instituée par la loi n° 767 du 8 juillet 1964, réunie le 14 novembre 2024, le Ministre d'État a prononcé, par arrêté n° 2024-690 du 11 décembre 2024, la révocation de l'autorisation de constitution de la SAM D. Cet arrêté lui a été notifié par lettre du 18 décembre 2024. --- ## Procédure La SAM D a introduit, le 14 février 2025, une requête en annulation pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco (n° TS 2025-31), dirigée contre l'arrêté ministériel n° 2024-690 du 11 décembre 2024 ainsi que contre la lettre de notification du 18 décembre 2024, et tendant à la condamnation de l'État aux entiers dépens. La procédure écrite contradictoire comprenait une contre-requête du Ministre d'État (15 avril 2025), une réplique de la société (14 mai 2025) et une duplique du Ministre d'État (16 juin 2025). Le dossier a été clos le 2 juillet 2025. L'affaire a été renvoyée à l'audience du 26 mars 2026 par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 24 février 2026. Elle a été rapportée par M. Régis Fraisse, Membre suppléant désigné à cet effet. Le Tribunal a siégé et délibéré en Assemblée plénière. --- ## Question de droit Plusieurs questions de droit se posaient : 1. **Légalité externe** : Un arrêté ministériel révoquant une autorisation de constitution de société anonyme satisfait-il à l'obligation de motivation écrite posée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 lorsque l'arrêté lui-même se borne à viser l'avis de la Commission Spéciale, tandis que la lettre de notification inséparable de cet arrêté mentionne les textes applicables et les deux motifs de la décision ? 2. **Légalité interne — premier motif** : L'exercice par un multi-family office de prestations d'assistance comptable, de gestion de sociétés civiles immobilières, de gestion du personnel, de domiciliation, de déclarations fiscales et de conciergerie constitue-t-il une activité non conforme aux statuts au sens du 4° de l'article 1er de la loi n° 767 du 8 juillet 1964 ? 3. **Légalité interne — second motif** : L'admission et la nomination d'une nouvelle actionnaire et administratrice par les organes de la société, préalablement à l'obtention de l'agrément du Ministre d'État exigé par l'article 3 de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016, constituent-elles une méconnaissance des dispositions législatives applicables susceptible de fonder la révocation de l'autorisation de constitution, nonobstant l'accomplissement de formalités auprès du Répertoire du commerce et de l'industrie et une prétendue tolérance de l'administration ? 4. **Proportionnalité** : Eu égard au caractère intuitu personae de l'autorisation et à son champ d'application limité, la mesure de révocation peut-elle être qualifiée de disproportionnée et l'autorité administrative a-t-elle commis une erreur manifeste d'appréciation ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, rejette la requête dans son intégralité. **Sur la légalité externe**, le Tribunal juge que la motivation est suffisante. Il relève que la lettre de notification du 18 décembre 2024, inséparable de l'arrêté, rappelle les textes applicables et expose les deux motifs de la révocation : l'exercice d'activités non autorisées au titre de l'objet social et la méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'agrément préalable en cas de changement d'actionnaire et d'administrateur. Cette motivation satisfait aux prescriptions de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Le Tribunal relève en outre que la procédure contradictoire devant la Commission Spéciale avait déjà permis à la société requérante d'être informée des griefs et de les contester. **Sur le premier motif de fond**, le Tribunal retient que les prestations effectivement proposées par la société — assistance comptable, gestion de sociétés civiles immobilières, gestion du personnel, domiciliation, déclarations fiscales et conciergerie — excèdent le champ des « conseils en patrimoine » et de la « coordination d'autres prestataires de services intervenant en relation avec un patrimoine » tels que définis à l'article 1er de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016. Ce premier motif n'est pas entaché d'erreur de fait. **Sur le second motif de fond**, le Tribunal relève que ni à la date du 17 décembre 2018 ni à celle du 3 juin 2019 m.E ne disposait de l'agrément préalable du Ministre d'État imposé par l'article 3 de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016. La demande d'agrément du 6 juin 2019 était postérieure aux changements d'actionnaire et d'administrateur et a donné lieu, faute de décision expresse, à une décision implicite de rejet devenue définitive. Les formalités d'enregistrement au Répertoire du commerce et de l'industrie n'ont ni la même finalité ni la même portée et ne sauraient se substituer à cet agrément spécial. Enfin, la société ne peut utilement invoquer l'attitude de l'administration pour justifier ses carences, dès lors que ses propres statuts — en leurs articles 7 et 9 — reproduisent expressément l'exigence d'agrément préalable et la sanction de révocation attachée à sa méconnaissance. **Sur la proportionnalité**, le Tribunal écarte le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation en soulignant le caractère intuitu personae de l'autorisation et son champ d'application limité, qui justifient la mesure. Le dispositif de la décision est le suivant : > « La requête de la SAM D est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de la SAM D, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. Sur la motivation des actes administratifs individuels défavorables.** La décision confirme une conception fonctionnelle de la motivation : il n'est pas exigé que l'ensemble des considérations de droit et de fait figure dans le seul corps de l'acte formel dès lors qu'un document concomitant, inséparable de cet acte, satisfait aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Cette approche, qui tient compte de l'ensemble des actes constituant une opération juridique unique, est cohérente avec la finalité de la motivation, laquelle est de permettre au destinataire de comprendre les raisons de la décision et d'en contester utilement le bien-fondé. La décision souligne en outre que la procédure contradictoire préalable devant la Commission Spéciale peut, dans son principe, renforcer la satisfaction de cette finalité. **2. Sur la définition de l'activité de multi-family office.** Le Tribunal Suprême procède à une interprétation stricte du périmètre de l'activité de multi-family office tel que défini par la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016. L'article 1er de cette loi limite les « conseils et services de nature patrimoniale » aux conseils en matière patrimoniale et à la coordination de prestataires extérieurs intervenant en relation avec un patrimoine. Des activités telles que la comptabilité, la domiciliation, la gestion du personnel, les déclarations fiscales ou la conciergerie débordent ce périmètre, quand bien même elles pourraient être perçues comme accessoires ou complémentaires à une gestion patrimoniale. Cette lecture prévient un glissement de l'activité réglementée vers des professions distinctes soumises à d'autres régimes. **3. Sur le caractère intuitu personae de l'autorisation et l'exigence d'agrément préalable.** La décision réaffirme avec force le caractère strictement personnel de l'autorisation d'exercer l'activité de multi-family office. L'article 3 de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016 subordonne tout changement d'actionnaire, de dirigeant ou d'administrateur à un agrément préalable du Ministre d'État, et les statuts de la société eux-mêmes reproduisent cette obligation sous peine de révocation. Le Tribunal Suprême rejette à cet égard la thèse d'une substitution possible par les formalités du droit commun des sociétés commerciales (inscription au Répertoire du commerce et de l'industrie), au motif que ces formalités ont un objet distinct — l'opposabilité aux tiers — et ne peuvent se confondre avec une procédure d'habilitation administrative. **4. Sur l'absence de protection de la confiance légitime.** La décision écarte implicitement mais nécessairement un principe de confiance légitime invocable face à l'administration. La société requérante soutenait avoir été induite en erreur par le comportement de services administratifs qui auraient laissé entendre que l'agrément n'était pas requis. Le Tribunal Suprême refuse de consacrer ce moyen, dès lors que l'obligation d'agrément préalable était clairement stipulée non seulement dans les textes législatifs et réglementaires mais aussi dans les statuts mêmes de la société, approuvés par arrêté ministériel. La société ne pouvait donc ignorer l'étendue de ses obligations propres. **5. Sur la qualification de mesure de police administrative et la proportionnalité.** Conformément à la position du Ministre d'État non démentie par le Tribunal, la révocation de l'autorisation de constitution d'une société anonyme monégasque est qualifiée de mesure de police administrative et non de sanction. Cette qualification n'est pas sans incidence sur le contrôle exercé : en présence d'un caractère intuitu personae affirmé et d'un champ d'application limité, le Tribunal Suprême considère que la mesure n'est pas disproportionnée, sans qu'il soit nécessaire de rechercher si une mesure moins contraignante aurait pu atteindre le même objectif. La décision s'inscrit ainsi dans une logique de préservation de l'intégrité du régime d'habilitation mis en place par la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016, régime dont l'effectivité repose précisément sur la certitude que toute méconnaissance de l'exigence d'agrément préalable entraîne la révocation de l'autorisation.
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2024, n° 30798 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2024, n° 30798 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/12-04-30798)) La modernisation des services de transport individuel de personnes et l'intégration des technologies numériques au sein des professions réglementées soulèvent des questions classiques mais renouvelées de droit public économique et de droit constitutionnel. Lorsque la puissance publique entend imposer, par voie d'autorité, l'usage d'outils dématérialisés spécifiques à une catégorie déterminée d'opérateurs économiques, elle s'expose nécessairement au contrôle vigilant du juge de l'excès de pouvoir quant à la répartition des compétences normatives et au respect des droits et libertés fondamentaux. C'est précisément à cet exercice de délimitation du pouvoir réglementaire et de confrontation des mesures de police administrative au principe constitutionnel d'égalité que s'est livré le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en Assemblée plénière, dans sa décision rendue le 4 décembre 2024. Par cet arrêt majeur, la haute juridiction monégasque statue sur la légalité de l'Ordonnance Souveraine n° 9.820 du 9 mars 2023 venue modifier l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008 relative à la réglementation des taxis, des véhicules de remise, des véhicules de service de ville et des motos à la demande. En opérant un tri chirurgical au sein des dispositions contestées, le Tribunal Suprême valide l'architecture formelle du texte ainsi que l'aménagement du service minimum imposé aux taxis électriques saisonniers, mais prononce une annulation remarquée de l'obligation faite aux artisans taxis d'accepter un système de paiement électronique via une application mobile spécifique, sur le fondement d'une violation directe de l'article 17 de la Constitution. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Au mois d'avril 2019, la Principauté de Monaco a engagé un vaste programme intitulé « Extending Monaco : l'ambition de la Principauté à l'ère du digital », destiné à assurer la transformation numérique du territoire et à accroître son attractivité internationale. Dans le cadre de cette politique publique, le Gouvernement princier a financé le développement d'une application mobile intégrant un système de paiement électronique à destination des usagers des taxis monégasques. Parallèlement, dans le cadre d'un marché passé avec l'État de Monaco, la société « s.AF » assure en Principauté un service de centralisation téléphonique ainsi qu'une plateforme technologique dédiée à la gestion des demandes de courses de taxis et à leur distribution au profit des professionnels habilités. Les artisans taxis ont été dans un premier temps « vivement » invités à adhérer aux conditions générales d'utilisation de ce service. La société « s.AF » a par ailleurs informé les exploitants que le système de paiement en ligne mis en place était opéré par l'application « AD » (ou « AD APP »), fournie et gérée par la société « AD.E » (également désignée dans les écritures des parties sous les dénominations « société AB » ou « société AD »), agissant en tant qu'agent pour le service de paiement électronique « A.R ». Le fonctionnement financier de ce dispositif impliquait, selon les conditions générales de la société gestionnaire, le prélèvement d'une commission sur chaque opération (une part fixe de 20 centimes d'euro restant à la charge du taxi sur un coût de virement de 50 centimes, ainsi qu'une part variable de 2 % des sommes perçues destinée à couvrir les frais de virement), les montants encaissés étant cumulés sur un compte de paiement avant d'être reversés sur le compte bancaire des exploitants deux fois par mois. Afin de donner une force obligatoire à ce dispositif technologique et de réformer parallèlement certains aspects de la profession, le pouvoir exécutif a édicté l'Ordonnance Souveraine n° 9.820 du 9 mars 2023 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008. Ce nouveau texte réglementaire a introduit plusieurs modifications substantielles : - Ses articles 1er, 2 et 4 ont complété les articles 14 et 38-9 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008, en y insérant notamment un chiffre 8°. Ces dispositions nouvelles ont édicté l'obligation, tant pour les taxis ordinaires (article 2 modifiant l'article 14) que pour les taxis 100 % électriques exploités à titre saisonnier (article 4 modifiant l'article 38-9), d'une part, de « disposer et accepter le règlement via le terminal de paiement électronique (T.P.E.) » et, d'autre part, de « disposer et accepter le règlement via le système de paiement électronique de l'application mobile mise à disposition par l'autorité administrative compétente auprès des usagers ». - Ses articles 3, 5, 6 et 7 ont modifié les articles 38-8, 38-13, 38-17 et 38-18 de la même Ordonnance de 2008. En particulier, l'article 7 a réécrit l'article 38-18 relatif au service minimum des conducteurs de véhicules 100 % électriques à titre saisonnier, en renvoyant la fixation de ses modalités à un arrêté ministériel et en autorisant le Ministre d'État, lorsque ce service est défaillant ou insuffisant pour satisfaire les besoins de la population, à prendre « toutes mesures utiles » dans des conditions fixées par arrêté ministériel, sous la surveillance du Directeur de l'Expansion Économique et de la Direction de la Sûreté Publique, avec l'assistance éventuelle de l'organisme chargé de la centralisation téléphonique. Estimant que ces nouvelles contraintes réglementaires et financières portaient gravement atteinte à leurs droits fondamentaux et aux principes constitutionnels régissant leur profession, plusieurs exploitants de taxis ont décidé de contester la légalité de cette Ordonnance Souveraine, d'abord par la voie administrative, puis par la voie juridictionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le contentieux s'est noué à travers deux démarches parallèles initiées au mois de mai 2023 auprès du Ministre d'État, suivies de deux recours contentieux enregistrés au Greffe Général de la Principauté de Monaco en novembre 2023. D'une part, un exploitant agissant à titre individuel, « m.X », a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État le 16 mai 2023 afin de solliciter le retrait des articles 2 et 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.820 du 9 mars 2023. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant quatre mois a fait naître, le 16 septembre 2023, une décision implicite de rejet. Le 9 octobre 2023, m.X a sollicité la communication des motifs de cette décision implicite, demande demeurée sans réponse dans le délai légal d'un mois. Par une requête enregistrée le 13 novembre 2023 sous le numéro TS 2024-01 (suivie d'une réplique le 14 février 2024), m.X a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir : - l'annulation pour excès de pouvoir des articles 2 et 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.820 du 9 mars 2023 ; - l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur sa demande de retrait du 16 mai 2023 ; - la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral ; - la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de ses prétentions, m.X a développé cinq moyens d'annulation et un argumentaire indemnitaire : 1. Sur la régularité de la procédure d'adoption, il soutenait que l'association professionnelle (« l'AC Indépendants de Monaco »), à laquelle il appartient, n'avait jamais été consultée, en violation d'une pratique habituelle voulant que les représentants de la profession soient systématiquement consultés avant toute mesure impactant leur activité (délivrance d'autorisation, modification de l'appareillage de communication, sanction administrative). 2. Sur la légalité de la décision implicite de rejet, il invoquait la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, faute de communication des motifs dans le mois suivant sa demande du 9 octobre 2023. 3. Sur le fond, il arguait de la violation des principes de clarté de la loi, d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme, ainsi que du principe de sécurité juridique, les dispositions attaquées ne précisant ni le nom du système de paiement ou de l'application mobile (soulignant dans sa réplique une confusion entre les applications « AD » et « AF »), ni l'autorité administrative compétente, ni les sanctions encourues à défaut d'équipement avant le 5 mai 2023, ni aucune publication officielle au *Journal de Monaco* relative à la mise à disposition d'une telle application. 4. Il invoquait une violation du principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution, aux motifs que les autres artisans et commerçants de la Principauté (monégasques ou étrangers) ne sont pas soumis à une telle obligation d'adhésion et bénéficient en outre de conditions tarifaires plus avantageuses, leurs frais d'application étant pris en charge par l'État via le « Fonds Rouge et Blanc », tandis que les taxis supportent des coûts onéreux sans intérêt pour eux ni pour les clients (privés de « cashback »). 5. Il soutenait que l'obligation d'offrir un quatrième moyen de paiement (en sus des espèces, chèques et cartes bancaires), conjuguée au coût du service et à la rétention bimensuelle des gains professionnels, portait atteinte à la liberté du travail garantie par l'article 25 de la Constitution et à sa liberté individuelle de disposer de ses revenus. 6. Enfin, il fondait sa demande indemnitaire de 10 000 euros au titre du préjudice moral sur l'illégalité fautive des dispositions et sur l'absence de consultation préalable de la profession. D'autre part, un collectif de dix-neuf requérants (« t.AI, j.p.A.J, p.K, r.L, f.M, j.m.an, f.A.O, c.A.P, l.AQ, p.AZ, b.H, t.R, s.AE, j.V, g.Q, s.Z, p.AA, Stéphane AC et a.C »), après avoir formé un recours gracieux le 15 mai 2023 tendant au retrait du texte, a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 14 novembre 2023 sous le numéro TS 2024-02 (complétée par une réplique le 14 février 2024). Ces requérants sollicitaient l'annulation pour excès de pouvoir de l'intégralité de l'Ordonnance Souveraine n° 9.820 du 9 mars 2023 ainsi que la condamnation de l'État aux dépens, en articulant cinq moyens : 1. L'incompétence de l'auteur de l'acte au regard de l'article 25 de la Constitution (« La liberté du travail est garantie. Son exercice est réglementé par la loi »), soutenant que le pouvoir exécutif ne pouvait édicter par Ordonnance Souveraine des obligations nouvelles à la charge des professionnels au-delà des prévisions législatives. 2. La violation des principes de légalité et de clarté de la loi par les articles 2, 4 et 7 de l'Ordonnance. Pour les articles 2 et 4, ils dénonçaient l'absence de désignation de l'application mobile et l'omission des conditions techniques et financières d'adhésion. Pour l'article 7 (service minimum des taxis électriques saisonniers), ils reprochaient au texte de ne préciser ni le nombre minimal de taxis assujettis, ni la durée de ce service, ni le sens et la portée des « mesures utiles » laissées à l'appréciation du Ministre d'État (créant ainsi un risque d'arbitraire), ni les sanctions applicables. 3. La violation de l'article 19 de la Constitution garantissant la liberté et la sûreté individuelles par l'article 7 de l'Ordonnance. 4. La rupture du principe d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) et devant les charges publiques, combinée à l'article 32 de la Constitution (droits des étrangers, visant ici les exploitants de nationalité française). Ils faisaient valoir que seuls les chauffeurs de taxi se voyaient imposer ces charges financières nouvelles (20 centimes fixes et 2 % par opération au profit de la société AD), constitutives selon eux de charges publiques imposées par l'autorité administrative sans rapport avec leur capacité contributive ni nécessité d'intérêt général, générant un préjudice spécial et anormal par rapport aux autres travailleurs indépendants. 5. L'atteinte grave au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution, résultant de la gestion et de la rétention temporaire de leurs revenus par la société privée AD avant leur virement bimensuel amputé des commissions. En défense, par deux contre-requêtes enregistrées les 12 et 15 janvier 2024 et deux dupliques déposées le 12 mars 2024, le Ministre d'État a conclu au rejet de l'ensemble des requêtes et à la condamnation des requérants aux dépens. L'État faisait valoir : - Sur la compétence et la procédure : que l'article 25 de la Constitution renvoie à la « loi » entendue au sens matériel (incluant les actes réglementaires) et qu'il appartient aux autorités de l'État de définir le régime des activités économiques compte tenu des particularités géographiques et démographiques de la Principauté ; qu'aucun texte constitutionnel (notamment l'article 45) ou législatif n'impose une procédure consultative (tout en relevant que l'AC Indépendants de Monaco avait été informée et avait accueilli favorablement le projet) ; et que le refus de retirer un acte réglementaire n'a pas à être motivé. - Sur la clarté et la légalité des articles 2, 4 et 7 : qu'un acte réglementaire n'a pas à désigner nommément un prestataire privé et peut renvoyer à une décision ultérieure ; que l'autorité administrative visée est nécessairement l'État ; que l'article 7 ne crée pas mais adapte le service minimum préexistant et pouvait légalement renvoyer les détails d'organisation à un arrêté ministériel ; et que les sanctions applicables sont déjà prévues par l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008. - Sur le principe d'égalité et les droits fondamentaux : que les taxis ne sont pas dans la même situation que les autres artisans, commerçants ou hôteliers dès lors qu'ils exercent une activité réglementée les plaçant dans une situation monopolistique et offrent des services exclusivement liés aux déplacements d'une clientèle internationale habituée aux applications de paiement, la mesure visant à accroître l'attractivité et le développement international de Monaco ; que les frais prélevés par la société AD.E ne sont pas des charges publiques mais la rémunération d'un service rendu par une entreprise privée n'assurant aucune mission de service public et dépourvue de prérogatives de puissance publique ; que le droit de propriété est respecté puisque les sommes sont rétrocédées après déduction des seuls frais de fonctionnement ; et que le préjudice moral allégué par m.X n'est ni fondé ni établi dans sa réalité ou son lien de causalité. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La jonction des deux requêtes par le Tribunal Suprême l'amenait à résoudre une question juridique complexe à plusieurs détentes : dans quelle mesure le pouvoir réglementaire princier peut-il, sans empiéter sur le domaine réservé à la loi par la Constitution ni méconnaître les règles de forme et de procédure, imposer aux exploitants d'une profession réglementée telle que celle des taxis, d'une part, des contraintes d'exploitation relatives à un service minimum aménagé par arrêté ministériel et, d'autre part, l'obligation d'accepter un système de paiement électronique via une application mobile gérée par un opérateur privé, sans porter une atteinte inconstitutionnelle à la liberté du travail, à la liberté et à la sûreté individuelles, au principe de clarté de la norme et au principe d'égalité devant la loi ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême suit une progression méthodique rigoureuse, examinant successivement la légalité externe de l'Ordonnance Souveraine, le périmètre et le bien-fondé des moyens de légalité interne, puis le sort des conclusions indemnitaires. #### 1. L'écartement intégral des moyens de légalité externe Le Tribunal Suprême balaie en premier lieu les trois griefs formels et procéduraux articulés par les requérants : - **Sur la compétence de l'auteur de l'acte (considérants 2 à 5) :** Le juge constitutionnel et administratif opère une lecture combinée des articles 25 et 68 de la Constitution. S'agissant de l'article 25 (« La liberté du travail est garantie. Son exercice est réglementé par la loi »), le Tribunal pose en principe que si cette liberté implique de ne pas être astreint à un travail contre sa volonté, « les contraintes qui découlent implicitement d'une activité librement choisie ne peuvent être regardées, sous réserve qu'elles ne soient pas excessives, comme portant atteinte à cette liberté ». Estimant que les obligations édictées par l'Ordonnance (notamment le service minimum) ne remettent pas en cause l'exercice d'une profession librement choisie, il en déduit qu'elles échappent au domaine réservé à la loi. Passant ensuite à l'article 68 de la Constitution, le Tribunal rappelle que le Prince dispose « d'une compétence de principe pour fixer les règles concernant les matières autres que celles qui relèvent du domaine de la loi en application de la Constitution ». Constatant qu'aucune norme constitutionnelle n'attribue au législateur la police administrative, il juge que la réglementation de la police des taxis relève par nature du pouvoir réglementaire autonome du Prince. - **Sur la procédure consultative (considérant 6) :** Le Tribunal écarte le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire en relevant sobrement que ni l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008, ni aucune autre règle de droit positif n'impose la consultation préalable obligatoire des représentants de la profession des taxis avant la modification par Ordonnance Souveraine des règles régissant leur activité. La simple pratique administrative invoquée par le requérant est ainsi dépourvue de toute valeur normative contraignante. - **Sur le défaut de motivation du rejet implicite du recours gracieux (considérant 7) :** Faisant application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, dont l'article 1er limite l'obligation de motivation aux décisions administratives « à caractère individuel », le Tribunal juge que la décision implicite refusant de retirer les articles 2 et 4 de l'Ordonnance Souveraine revêt, par parallélisme avec la nature des dispositions contestées, « un caractère réglementaire et non individuel ». Par conséquent, la sanction de nullité prévue à l'article 4 de ladite loi en cas de non-communication des motifs d'une décision implicite dans le délai d'un mois est radicalement inopérante. #### 2. L'examen ciblé de la légalité interne : entre censure sur le terrain de l'égalité et validation du service minimum Avant d'aborder le fond, le Tribunal Suprême délimite strictement l'office de son contrôle (considérant 8). Relevant que les requérants n'ont soulevé aucun moyen de légalité interne à l'encontre des articles 1er, 3, 5, 6 et 8 de l'Ordonnance Souveraine, ni contre la partie de l'article 4 réécrivant le 7° de l'article 38-9, il restreint les conclusions d'annulation aux seuls articles 2, 7 et 4 (en tant que ce dernier ajoute un 8° à l'article 38-9). - **La censure des articles 2 et 4 (en partie) pour violation du principe d'égalité (considérants 9 à 12) :** C'est le cœur de la décision. Le Tribunal rappelle d'abord son considérant de principe classique relatif à
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20634 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20634 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/07-12-20634)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans le refus opposé par l'administration monégasque de procéder au renouvellement du titre de séjour d'un ressortissant étranger, Monsieur F. J. (également désigné sous les initiales M. J. au sein des motifs de la décision). Ce dernier était titulaire d'une carte de séjour de résident ordinaire en Principauté. Il ressort des éléments factuels exposés dans la décision que sa présence sur le territoire monégasque présentait une particularité notable, tenant à son mode de vie maritime. En effet, le requérant passait une grande partie de l'année à bord de son navire, lequel battait pavillon monégasque. Cette habitude de navigation et de séjour à bord de ce bâtiment n'était ni nouvelle ni dissimulée aux autorités, puisque la notice individuelle du demandeur, retraçant l'historique de ses démarches administratives antérieures, attestait qu'il avait déjà effectué des déclarations strictement identiques quant à ses fréquents voyages à bord de son navire lors de ses précédentes demandes en 2013 et en 2017, sans que cela n'ait alors fait obstacle au maintien de son statut de résident. À l'approche de l'échéance de son titre de séjour, et conformément aux prescriptions réglementaires encadrant le statut des résidents étrangers, l'intéressé a sollicité le renouvellement de sa carte de séjour de résident ordinaire en adressant une demande formelle à la Direction de la Sûreté publique le 26 novembre 2019. Lors de l'instruction de ce dossier en 2020, les services de police administrative ont toutefois porté une appréciation radicalement différente de celle retenue lors des échéances précédentes. Le sergent instructeur chargé de l'examen de la demande a émis un avis défavorable au renouvellement sollicité, en se fondant sur la circonstance que le demandeur ne passerait pas « au moins trois mois en Principauté ». Pour parvenir à ce constat d'une présence jugée insuffisante dans son appartement monégasque au cours de l'année 2019, l'administration s'est appuyée sur un faisceau d'indices matériels et financiers. D'une part, la Direction de la Sûreté publique a examiné la consommation d'énergie du logement du requérant, à partir de factures d'électricité datées des 10 et 11 septembre 2019 ainsi que des 12 et 13 décembre 2019, lesquelles retraçaient l'historique de sa consommation électrique pour les périodes courant, respectivement, de septembre 2018 à septembre 2019 et de décembre 2018 à décembre 2019. Qualifiant cette consommation électrique de « faible », l'administration en a déduit un défaut d'occupation effective du logement, sans toutefois prendre en considération la consommation de gaz de l'intéressé. D'autre part, la notice individuelle élaborée par les services instructeurs faisait formellement référence à la réalisation d'une enquête de voisinage — qui aurait reposé sur des déclarations verbales du concierge de l'immeuble, non consignées par écrit — ainsi qu'à une analyse des dépenses courantes et des relevés de paiement par carte bancaire du demandeur. S'appuyant sur ces éléments factuels et visant par ailleurs des instructions émanant du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur, le Directeur de la Sûreté publique a, par une décision en date du 10 mars 2020, notifiée à l'intéressé le 6 mai 2020, rejeté la demande de renouvellement de la carte de séjour de résident ordinaire. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le bien-fondé de ce refus administratif, le requérant a initialement emprunté la voie du recours administratif préalable. Par une lettre datée du 18 juin 2020 et reçue par les services compétents le 22 juin 2020, il a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait ou l'abrogation de la décision du Directeur de la Sûreté publique. Le silence gardé par le Ministre d'État sur cette réclamation a fait naître, à l'expiration du délai légal, une décision implicite de rejet. C'est dans ces conditions que Monsieur F. J. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 15 décembre 2020 sous le numéro TS 2021-08. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 10 mars 2020 et de la décision implicite du Ministre d'État ayant rejeté son recours hiérarchique, et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Face aux contestations soulevées par le requérant quant à la réalité et à la légalité des motifs ayant fondé le refus de renouvellement, la juridiction suprême a estimé nécessaire de faire usage de ses pouvoirs d'investigation. Par une décision avant dire droit rendue le 4 mars 2022 sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le Tribunal a prescrit une mesure d'instruction. Celle-ci invitait formellement le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois, l'intégralité des textes et documents mentionnés dans la décision du 10 mars 2020 du Directeur de la Sûreté publique, ainsi qu'à communiquer tous les autres éléments de droit et de fait de nature à éclairer la religion du Tribunal. En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire au Greffe Général le 7 avril 2022, par lequel il persistait dans ses conclusions tendant au rejet de la requête. À l'appui de ses écritures, l'autorité gouvernementale a versé aux débats les factures d'électricité de septembre et décembre 2019, un document de synthèse intitulé « Montant de la facture moyenne électricité par mois et consommation » (ou « Montant de la facture moyenne par superficie d'appartements calculés par la SMEG » selon les écritures en réplique), ainsi que la notice individuelle correspondant aux demandes successives de carte de résident présentées par l'intéressé. En revanche, le Ministre d'État s'est abstenu de produire les instructions du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur visées dans l'acte attaqué, et a reconnu ne pouvoir valablement justifier ni de l'enquête de voisinage ni de l'analyse des relevés de paiement par carte bancaire. Dans son mémoire en réplique, enregistré au Greffe Général le 22 avril 2022 (mentionné par erreur matérielle comme « 22 avril 2002 » dans les visas de la décision), le requérant a persisté dans ses conclusions d'annulation en articulant son argumentation autour de deux axes majeurs, mêlant légalité externe et légalité interne. En premier lieu, sur le terrain de la preuve et de la motivation des actes administratifs, le requérant faisait valoir que le Ministre d'État, en ne répondant que très partiellement à la mesure d'instruction ordonnée par le juge, n'avait pas versé aux débats les pièces nécessaires pour établir la réalité des faits allégués. En s'abstenant de produire les instructions ministérielles visées, ainsi que les justificatifs de l'enquête de voisinage et de l'analyse des dépenses courantes, l'administration mettait le Tribunal Suprême dans l'impossibilité d'exercer son contrôle de légalité. Dès lors, le requérant soutenait que l'État ne justifiait pas des motifs de droit et de fait répondant aux exigences impératives de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. En second lieu, sur le bien-fondé des motifs et la valeur probante des pièces effectivement communiquées, le requérant démontrait l'inanité des éléments retenus contre lui. S'agissant tout d'abord du grief tiré de la « faible » consommation électrique, il soutenait qu'aucune disposition de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté n'exigeait un seuil minimal de consommation énergétique pour prétendre au renouvellement d'une carte de résident ordinaire. Au demeurant, il dénonçait le défaut de fiabilité du document comparatif produit par l'État, démontrant qu'il n'émanait nullement de la Société Monégasque d'Électricité et de Gaz (SMEG), mais constituait en réalité un simple extrait du site internet d'une société française spécialisée dans la comparaison d'offres commerciales d'électricité, de gaz et d'accès internet, dépourvu de toute valeur de référence. Il ajoutait que l'analyse administrative était biaisée par l'omission totale de sa consommation de gaz, laquelle impactait nécessairement sa consommation d'électricité. S'agissant ensuite de sa présence effective à Monaco, le requérant expliquait la modicité de sa consommation électrique domestique par ses séjours prolongés en 2019 sur son navire battant pavillon monégasque. Développant une argumentation fondée sur le droit international de la mer, il invoquait le principe de la loi du pavillon et l'article 94 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 (rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 11.975 du 25 juin 1996), aux termes duquel « tout État exerce effectivement sa juridiction et son contrôle dans les domaines administratif, technique et social sur les navires battant son pavillon ». Il en déduisait que la nationalité du navire le qualifie spécialement dans sa territorialité, l'assimilant en haute mer à une portion détachée du territoire de son État d'origine, soumise aux lois d'ordre public territorial. Par conséquent, le temps passé à bord de ce navire monégasque devait être juridiquement comptabilisé comme un séjour sur le territoire de la Principauté. Enfin, pour parachever la déconstruction des allégations administratives, le requérant produisait une attestation écrite du concierge de son immeuble, datée du 5 mars 2021, contredisant manifestement la prétendue enquête de voisinage et confirmant sa présence régulière dans son appartement. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 16 mai 2022, l'affaire a été appelée à l'audience du 27 juin 2022, au cours de laquelle le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant au rejet de la requête. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une question de droit inédite et fondamentale quant à l'interprétation des dispositions régissant la police des étrangers en Principauté : l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, qui impose la détention d'une autorisation pour tout séjour excédant trois mois, institue-t-il, directement ou par le truchement d'instructions ministérielles, une condition légale de durée minimale de séjour effectif d'au moins trois mois par an sur le territoire monégasque pour obtenir le renouvellement d'une carte de séjour de résident ordinaire ? De manière subsidiaire et complémentaire, le juge constitutionnel et administratif monégasque était invité à préciser, d'une part, dans quelle mesure l'administration peut néanmoins tenir compte de l'effectivité du séjour lors de l'examen d'une demande de titre, et, d'autre part, si la notion de territoire de la Principauté, au sens de la réglementation sur le séjour des étrangers, englobe les navires battant pavillon national. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce différend et accueillir la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique rigoureux, structuré en cinq considérants, qui procède par une exégèse littérale et téléologique des textes applicables avant de censurer l'erreur de droit commise par l'autorité de police administrative. Dans un premier temps (considérant 2), la Haute Juridiction rappelle le cadre normatif en reproduisant intégralement les dispositions pertinentes de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Sont ainsi cités : - Le premier alinéa de l'article 1er, qui dispose que « Tout étranger qui désire pénétrer sur le territoire de la Principauté, qui y séjourne plus de trois mois ou qui s'y établit, doit être muni d'un passeport valable, ou de tout titre de voyage ou d'identité en tenant lieu, revêtu des timbres, visas et autorisations permettant l'accès, le séjour ou l'établissement en France, et notamment, dans le département des Alpes-Maritimes » ; - L'article 6, relatif à la première demande de carte de séjour et à la carte de résident temporaire, qui exige la présentation soit d'un permis de travail (ou récépissé en tenant lieu), soit des pièces justificatives de moyens suffisants d'existence en l'absence d'exercice d'une profession, et qui subordonne le renouvellement de la carte temporaire au maintien de ces mêmes conditions ; - L'article 7, spécifiquement applicable à la carte de séjour de résident ordinaire, qui prévoit que son obtention initiale est subordonnée à la justification de l'autorisation d'occuper un emploi (ou d'exercer une profession libérale, industrielle ou commerciale) ou de ressources suffisantes, et précise expressément que « La carte de résident ordinaire peut être renouvelée, à la demande de son titulaire, s'il remplit les conditions ci-dessus en ce qui concerne ses ressources ou l'exercice de son activité professionnelle ». Dans un deuxième temps (considérant 3), le Tribunal Suprême livre son interprétation authentique de la combinaison de ces textes. Analysant la portée exacte de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le juge affirme avec netteté que la durée de trois mois mentionnée par ce texte désigne exclusivement « la période au-delà de laquelle un étranger est tenu d'obtenir une carte de séjour s'il souhaite continuer à séjourner ou résider en Principauté ». Il s'agit donc d'un seuil déclencheur de l'obligation de détenir un titre, tourné vers l'avenir, et nullement d'un quota rétrospectif de présence obligatoire. Poursuivant son analyse des articles 6 et 7, le Tribunal relève que le renouvellement d'une carte de séjour obéit aux mêmes conditions de fond que sa délivrance initiale. Ces conditions légales sont limitativement énumérées : elles tiennent à la possession d'un titre d'identité valable, à la justification d'une activité professionnelle autorisée ou de ressources financières suffisantes, ainsi qu'à « l'absence de circonstances justifiant que les autorités compétentes, dans l'exercice de leur pouvoir de police administrative, ne délivrent pas la carte de séjour ». Le Tribunal en tire une conclusion de principe dénuée de toute ambiguïté : « ainsi, une durée minimale de trois mois de séjour en Principauté au cours de l'année précédente ne constitue pas une condition de renouvellement d'une carte de séjour de résident ». Toutefois, soucieux de préserver les prérogatives de puissance publique et d'éviter le maintien de titres de séjour purement fictifs ou de complaisance, le Tribunal Suprême apporte immédiatement un tempérament essentiel à ce principe (fin du considérant 3). Il juge en effet qu'« il est loisible à l'Administration de refuser l'octroi d'une première carte de séjour de résident ou le renouvellement de cette carte lorsqu'il apparaît que la demande est manifestement dépourvue d'utilité, en se fondant sur les éléments en sa possession relatifs à la vie personnelle et professionnelle du demandeur et, le cas échéant, sur le défaut de séjour effectif de ce dernier sur le territoire de la Principauté ». Par cette réserve d'interprétation constructive, le juge substitue à une condition arithmétique rigide et illégale (la règle des trois mois) un standard juridique souple soumis au contrôle de l'erreur manifeste : l'absence d'utilité manifeste du titre, pouvant résulter d'un défaut de séjour effectif apprécié globalement au regard de la vie personnelle et professionnelle de l'intéressé. Dans un troisième temps (considérant 4), la juridiction écarte le fondement réglementaire alternatif sur lequel la Direction de la Sûreté publique avait tenté d'asseoir sa décision, à savoir les instructions du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur. Tout en épinglant au passage le comportement procédural du Ministre d'État, qui a « refusé de communiquer au Tribunal Suprême à la suite de la mesure d'instruction qu'il a décidé en ce sens » lesdites instructions, l'Assemblée plénière rappelle un principe cardinal de la hiérarchie des normes administratives : de simples instructions ministérielles sont dépourvues de pouvoir réglementaire autonome permettant d'ajouter à la loi ou aux ordonnances souveraines. Elles « ne sauraient légalement imposer une condition de durée de séjour effectif au cours de l'année précédant celle pour laquelle le renouvellement de la carte de séjour de résident est sollicité ». Enfin, dans un quatrième temps (considérant 5), le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de l'illégalité commise en l'espèce. En opposant un refus de renouvellement à Monsieur J. au motif erroné qu'il n'aurait pas satisfait à une condition légale de présence minimale de trois mois au cours de l'année écoulée, prétendument issue de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le Directeur de la Sûreté publique a entaché sa décision d'une erreur de droit par « inexacte application de cette disposition ». De manière particulièrement remarquable, le juge insère au cœur de ce considérant conclusif une incise validant pleinement la thèse maritime du requérant : il précise que le territoire de la Principauté « doit être regardé, au surplus, comme s'étendant aux navires battant pavillon national ». Cette double erreur — erreur sur l'existence même de la condition de trois mois, et erreur sur le périmètre géographique du territoire monégasque — entraîne inéluctablement l'annulation des décisions attaquées, sans qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner formellement le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi sur la motivation des actes administratifs. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation totale des actes administratifs contestés dans un dispositif rédigé en ces termes : > « DÉCIDE : > La décision du 10 mars 2020 du Directeur de la Sûreté publique et la décision implicite du Ministre d'État rejetant le recours hiérarchique formé contre cette décision sont annulées. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 12 juillet 2022 s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit public monégasque, tant par la solennité de la formation de jugement qui l'a adoptée que par la richesse des principes juridiques qu'elle consacre au carrefour du droit administratif général, de la police des étrangers et du droit international de la mer. En premier lieu, sur le terrain du droit administratif et du contentieux de l'excès de pouvoir, cet arrêt illustre avec force l'encadrement strict du pouvoir d'instruction des autorités administratives et la sanction des « conditions illégales » ajoutées aux textes par voie de circulaires ou d'instructions internes. En vertu de l'article 90 B 1° de la Constitution, le Tribunal Suprême assure le respect de la légalité administrative. Lorsque l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 fixe aux articles 6 et 7 les conditions d'octroi et de renouvellement des cartes de
# Tribunal Suprême de Monaco, 31 mai 2022, n° 20554 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 31 mai 2022, n° 20554 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/05-31-20554)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 31 mai 2022 s'inscrit dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire mondiale provoquée par la propagation du virus SARS-CoV-2. Ainsi qu'il ressort des éléments exposés dans la décision, le directeur général de l'Organisation mondiale de la santé a déclaré, le 30 janvier 2020, une urgence de santé publique de portée internationale. Dès le mois de mars 2020, le Gouvernement Princier a adopté des mesures exceptionnelles afin de lutter contre la propagation du coronavirus, qualifiée par l'administration de crise parmi les plus graves que la Principauté ait connues depuis la seconde guerre mondiale. Malgré ces premières mesures, plusieurs vagues de contaminations se sont succédé. Les données épidémiologiques débattues par les parties font état, selon le Ministre d'État, de 2.744 personnes résidant à Monaco infectées au 22 juillet 2021, parmi lesquelles 33 sont décédées. De son côté, la requérante fait état, à la date de sa requête, de 4.160 personnes touchées depuis le début de la crise sanitaire en Principauté et d'une quarantaine de décès, ce qu'elle évalue à un taux de létalité de 1,1 %. Le Gouvernement Princier, constatant la multiplication et la contagiosité de nouveaux variants ainsi qu'un taux de couverture vaccinale jugé insuffisant pour certaines catégories de personnes exposées à des risques particuliers de contamination pour elles-mêmes et pour les personnes vulnérables ou fragiles prises en charge — l'exposé des motifs du projet de loi relevant qu'au 22 juillet 2021, 66,12 % du personnel des établissements de santé avaient bénéficié d'une première dose d'un vaccin contre la COVID-19 —, a déposé un projet de loi instaurant une obligation vaccinale sectorielle. Ce processus législatif, marqué par des amendements déposés par la Commission des Intérêts Sociaux et des Affaires Diverses du Conseil National et acceptés par le Gouvernement, a abouti à l'adoption de la loi n° 1.509 du 20 septembre 2021 relative à l'obligation vaccinale contre la COVID-19 de certaines catégories de personnes. Ce texte impose notamment à tout membre du personnel d'un établissement de soins ou de santé, quel que soit son poste, dès lors qu'il est susceptible d'être en contact direct avec les patients, ainsi qu'à diverses professions de santé limitativement énumérées (médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme, pharmacien ou préparateur en pharmacie, auxiliaire médical, ostéopathe), de justifier d'un schéma vaccinal démontrant qu'il a subi une vaccination contre la COVID-19, sauf contre-indication médicale ou rétablissement. Les modalités d'application de cette loi, incluant la définition du schéma vaccinal complet et les modalités de justification, ont été fixées par un arrêté ministériel du 15 octobre 2021, publié le 22 octobre 2021. Sur le plan individuel, Madame S. S. avait été embauchée au Centre Hospitalier Princesse Grace en avril 2008 en qualité d'aide-soignante de nuit, exerçant ses fonctions à la résidence A Quietüdine. Entrant dans le champ d'application de la loi n° 1.509 du 20 septembre 2021, elle a été invitée, le 2 novembre 2021, à transmettre au plus tard le mardi 9 novembre 2021 une attestation au format numérique ou papier justifiant de son statut vaccinal (schéma complet ou injection d'une première dose pour un vaccin à deux doses), un certificat de rétablissement en cours de validité, ou un certificat de confirmation de contre-indication temporaire ou définitive délivré par le Comité des médecins créé à cet effet. Madame S. n'ayant produit aucun de ces trois justificatifs — et sa proposition alternative, formulée à l'instar d'autres salariés, d'effectuer quotidiennement des tests de dépistage n'ayant reçu aucune suite —, elle s'est vu notifier verbalement et par téléphone, le 9 novembre 2021, qu'elle n'était pas autorisée à se présenter à son poste le lendemain. En application des dispositions de la loi du 20 septembre 2021, son contrat de travail et ses fonctions se sont trouvés suspendus à compter du 10 novembre 2021, mesure également évoquée en défense à travers la mention d'un courrier daté du 25 novembre 2021. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 7 février 2022 sous le numéro TS 2022-09, Madame S. S., représentée par Maître Frank Michel, Avocat-Défenseur, a saisi le Tribunal Suprême. L'instruction de l'affaire a donné lieu à une ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 8 février 2022 désignant Monsieur Didier Ribes, Vice-président, en qualité de rapporteur, ainsi qu'à une seconde ordonnance du même jour réduisant les délais de production de la réplique et de la duplique. Après le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 6 avril 2022, de la réplique le 21 avril 2022 et de la duplique le 6 mai 2022, le procès-verbal de clôture a été dressé le 13 mai 2022 et l'affaire a été appelée à l'audience du 17 mai 2022, conformément à l'ordonnance de renvoi du 7 avril 2022 modifiée. L'examen des écritures révèle une opposition frontale entre les parties, tant sur la recevabilité de l'action que sur le fond du droit constitutionnel et conventionnel. **1. Les prétentions et moyens de la requérante** Aux termes de sa requête initiale et de sa réplique, Madame S. S. demandait au Tribunal Suprême de déclarer inconstitutionnelle la loi n° 1.509 du 20 septembre 2021 relative à l'obligation vaccinale contre la COVID-19 de certaines catégories de personnes (ainsi que son arrêté ministériel d'application mentionné en réplique) et de condamner l'État aux entiers dépens. Sur le terrain procédural, la position de la requérante présentait une certaine dualité. Dans sa requête initiale, elle exposait attaquer la décision de suspension de son contrat de travail comme fondée sur des dispositions inconstitutionnelles dont elle entendait se prévaloir « par voie d'exception ». Toutefois, dans sa réplique, répondant aux fins de non-recevoir de l'État, elle précisait que sa requête tendait « exclusivement à remettre en cause la constitutionnalité de la loi du 20 septembre 2021 et de son arrêté ministériel d'application et non à l'annulation de la décision administrative de suspension prise sur son fondement ». Elle soutenait que le délai de recours de deux mois ne s'appliquait pas au recours formé contre une loi par voie d'exception à l'occasion d'une décision administrative faisant grief, affirmant qu'un tel recours n'est encadré par aucun délai et qu'aucun texte n'exige que la requête comporte une demande formelle d'annulation de la décision administrative, laquelle se trouverait de plein droit invalidée par la déclaration d'inconstitutionnalité de la loi. Elle invoquait à l'appui de la recevabilité de sa démarche une décision du Tribunal Suprême du 14 décembre 2021 ayant, selon elle, admis la validité d'un recours formé le 2 juin 2021 contre la loi n° 1.471 du 2 juillet 2019, soit près de deux ans après sa publication. Sur le fond, la requérante articulait quatre moyens principaux d'inconstitutionnalité : * **La violation du principe d'égalité devant la loi (articles 17 et 32 de la Constitution) :** L'obligation vaccinale créerait une discrimination entre citoyens selon leur activité professionnelle, et plus particulièrement, selon la réplique, au sein d'une même catégorie de salariés en fonction de leur état de santé (ceux justifiant d'une vaccination conservant leur emploi tandis que les autres en sont privés). Une telle atteinte ne pourrait être justifiée que par des circonstances assimilables à la force majeure ou un état d'urgence sanitaire qui ferait défaut en l'espèce au regard du taux de létalité (évalué à 1,1 % à Monaco et 0,5 % en France avec 26,39 millions de cas et 142.912 décès au 19 avril 2022, comparable à une grippe conventionnelle, et l'absence de létalité du variant Omicron). Elle contestait en outre l'efficacité des vaccins à ARN messager sur la transmission du virus, affirmant que les personnes vaccinées représentaient 42 % des décès et que le Centre Hospitalier Princesse Grace avait même demandé à des salariés atteints de la COVID-19 mais vaccinés de venir travailler. * **La méconnaissance du principe du respect de l'intégrité physique et du droit à la sûreté :** Rattachant l'intégrité physique aux droits les plus élémentaires de la personne humaine prolongeant le droit à la sûreté garanti par la Constitution, ainsi qu'à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (prohibant la torture), elle soutenait que les vaccins disponibles (notamment à ARN messager et ADN recombiné) n'avaient pas achevé leurs phases de test (phase 4, ou phase 3 attendue pour 2023 selon la réplique) et ne bénéficiaient que d'une autorisation de mise sur le marché conditionnelle. Imposer cette vaccination sous la menace d'une suspension et d'une perte d'emploi reviendrait à utiliser les salariés comme des « cobayes » à des fins d'expérimentation médicale, au mépris du principe de précaution et face à des risques d'effets secondaires graves (modification du génome et de l'épigénétique, signalements dans les bases de données américaine — plus d'un million d'effets secondaires, 21.000 décès et 20.560 myocardites au 27 décembre 2021 — et européenne — 1.327.876 cas et 36.267 décès liés au vaccin Pfizer au 1er janvier 2022). Elle invoquait à cet égard l'annulation de suspensions par un tribunal administratif français et une ordonnance de référé du conseil de prud'hommes d'Alençon du 1er mars 2022. * **L'atteinte au droit au respect de la vie privée et au secret médical :** Fondé sur l'article 22 de la Constitution, l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et l'article 135 du Code de procédure pénale, ce moyen reprochait à la loi de contraindre le salarié à divulguer des informations sur son état de santé, l'intervention de l'Office de la Médecine du Travail prévue à l'article 3 de la loi n'étant qu'un intermédiaire n'empêchant pas cette obligation d'information, et les débats du Conseil National n'ayant pas valeur normative. * **La violation du principe de prévisibilité de la loi et l'existence d'un vide juridique :** Rattachant la prévisibilité de la norme à l'État de droit et à l'article 17 de la Constitution, Madame S. soutenait qu'à l'issue de la période initiale de suspension de quatre semaines avec maintien de 50 % de la rémunération, la loi ouvrait à l'employeur la faculté de licencier sans préavis ou de muter d'office le salarié, mais comportait un vide juridique si l'employeur n'optait pour aucune de ces mesures. En réplique, elle qualifiait cette suspension sans traitement de sanction administrative déguisée, prononcée sans faute, sans conseil de discipline ni respect des droits de la défense, plaçant le salarié devant l'alternative inhumaine de demeurer sans emploi ni rémunération ou de démissionner en perdant ses droits aux indemnités de chômage. **2. Les prétentions et moyens du Ministre d'État** Le Ministre d'État, représenté par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, concluait au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens. À titre principal, il soulevait une double fin de non-recevoir tirée de la violation de l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 : * D'une part, la tardiveté manifeste de la requête enregistrée le 7 février 2022 : en tant qu'elle viserait la loi du 20 septembre 2021 par voie d'action, le délai de deux mois suivant la publication était expiré ; en tant qu'elle viserait la décision de suspension du 10 novembre 2021 (ou même le courrier du 25 novembre 2021), le délai de deux mois était également expiré. Le Ministre d'État précisait en duplique que le précédent invoqué par la requérante (affaire TS 2021-17 jugée le 2 décembre 2021 sur recours de l'Union des syndicats de Monaco contre la loi du 2 juillet 2019) s'expliquait par une saisine initiale dans le délai de recours mais sur un fondement erroné (article 90 B au lieu de 90 A de la Constitution), ce qui avait conservé le délai de recours ainsi que le Tribunal l'avait jugé le 6 avril 2021. * D'autre part, l'irrecevabilité structurelle d'une exception d'inconstitutionnalité présentée hors du délai de recours direct contre la loi, dès lors que le dispositif de la requête ne comportait aucune conclusion à fin d'annulation d'une décision administrative d'exécution, mais uniquement une demande de déclaration d'inconstitutionnalité de la loi. À titre subsidiaire, le Ministre d'État réfutait chacun des moyens de fond, en s'appuyant abondamment sur la jurisprudence du Conseil d'État français (notamment CE, 10 décembre 2021, n° 456004 ; CE, 28 janvier 2022, n° 458261 et n° 457879 ; CE, 2 mars 2022, *Centre hospitalier de Saint-Étienne*, n° 459274) : * Sur le principe d'égalité, la différence de traitement repose sur une différence de situation (professionnels en contact direct avec des patients vulnérables, à l'image de ce que prévoyait déjà la loi n° 882 du 29 mai 1970) et répond de manière proportionnée à l'objectif d'intérêt général de protection de la santé publique et de continuité des services hospitaliers, le juge constitutionnel n'ayant pas à substituer son appréciation à celle du législateur quant aux voies alternatives comme les tests quotidiens. * Sur l'intégrité physique, il rappelait la distinction juridique entre expérimentation clinique et autorisation de mise sur le marché (AMM) conditionnelle délivrée par l'Agence européenne du médicament (AEM), soulignant que les vaccins administrés à Monaco respectent le droit commun (article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 15.712 du 3 mars 2003 et décision ministérielle du 30 décembre 2020 prise en application de l'article 65 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.387 du 9 mai 2017) et font l'objet d'une pharmacovigilance par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), compétente à Monaco en vertu de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 3 mars 2003, laquelle relève que la majorité des effets du vaccin Pfizer sont « attendus et non graves », l'INSERM écartant par ailleurs tout risque de modification du génome par l'ARN messager. * Sur la vie privée, l'atteinte est proportionnée grâce au filtre de l'Office de la Médecine du Travail (article 3 de la loi), qui informe l'employeur de la satisfaction de l'obligation sans préciser s'il s'agit d'une vaccination ou d'un rétablissement, ni dévoiler les motifs d'une contre-indication. * Sur la prévisibilité de la loi, l'article 3 règle expressément le sort du salarié entre la quatrième et la douzième semaine de suspension et prévoit qu'en l'absence de licenciement, de mutation d'office ou de mise à la retraite (ou en cas d'opposition du salarié), ce dernier demeure suspendu jusqu'à satisfaction de l'obligation ou rupture du contrat, excluant tout vide juridique. Lors de l'audience publique, Monsieur le Procureur Général adjoint a conclu en s'en remettant à la sagesse du Tribunal Suprême. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En dépit de l'ampleur et de la technicité des débats au fond touchant à la bioéthique, à la santé publique et aux libertés fondamentales, le problème juridique que devait prioritairement trancher le Tribunal Suprême était d'ordre strictement processuel et touchait à l'architecture même du contentieux constitutionnel et administratif monégasque. La question de droit pouvait se formuler ainsi : **Dans quelles conditions de délai et selon quelles modalités procédurales un justiciable est-il recevable à contester devant le Tribunal Suprême la conformité d'une loi aux droits et libertés garantis par le Titre III de la Constitution, tant par la voie d'action directe que par la voie de l'exception d'inconstitutionnalité soulevée à l'occasion d'un acte administratif d'application ?** Plus précisément, il s'agissait de déterminer : 1. Si un recours tendant exclusivement à obtenir une déclaration d'inconstitutionnalité d'une loi peut être introduit après l'expiration du délai de deux mois suivant la publication de ce texte ; 2. Si le mécanisme de l'exception d'inconstitutionnalité permet d'affranchir le requérant de toute condition de délai, ou s'il demeure subordonné à l'introduction, dans le délai de recours contentieux de deux mois, de conclusions formelles tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative prise en application de la loi contestée. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique et accueillir les fins de non-recevoir opposées par le Ministre d'État, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, articulé en cinq considérants, qui fait l'économie totale d'un examen au fond des griefs formulés contre la loi n° 1.509 du 20 septembre 2021. **1. Le rappel du cadre normatif régissant la compétence et les délais de saisine (Considérant 1)** Le Tribunal Suprême débute sa motivation par la citation combinée des textes constitutionnels et statutaires qui fondent et délimitent son office. Il vise et reproduit, d'une part, l'article 90 de la Constitution dans sa double composante : * Le paragraphe A, 2°), qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière constitutionnelle pour statuer souverainement « sur les recours en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, et qui ne sont pas visés au paragraphe B du présent article » ; * Le paragraphe B, 1°), qui fonde sa compétence en matière administrative pour statuer souverainement « sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». D'autre part, le Tribunal mobilise l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ce texte pose une règle générale de forclusion : le délai du recours devant le Tribunal Suprême est, « à peine d'irrecevabilité, de deux mois à compter, selon le cas, de la notification de la signification ou de la publication de l'acte ou de la décision att
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20406 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20406 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/03-04-20406)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique de la fonction publique hospitalière monégasque et, plus précisément, de la gestion de la fin de carrière d'un agent public confronté à une altération de son état de santé consécutive à un accident de service. Madame R. T. G. a été recrutée en 1999 par le Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après le « CHPG »), établissement public régi notamment par la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics et l'Ordonnance Souveraine n° 5.095 du 14 février 1973 modifiée sur son organisation et son fonctionnement. Elle y exerçait les fonctions d'agent de service hospitalier, relevant plus exactement du grade d'agent de service hospitalier qualifié (ASHQ) de classe normale, soumis aux dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 modifiée portant statut du personnel de service du CHPG. L'exécution normale de sa carrière a été interrompue le 2 décembre 2014, date à laquelle l'intéressée a été victime d'un accident du travail. Les séquelles de cet événement ont durablement affecté sa capacité physique à exercer les attributions initialement attachées à son grade. Après une longue période d'interruption ou de soins (non précisé dans la décision), le médecin de l'Office de la médecine du travail a émis, le 22 mai 2017, un avis déclarant Madame G. définitivement inapte à son poste d'agent de service hospitalier qualifié de classe normale. Toutefois, cet avis d'inaptitude au poste d'origine n'était pas exclusif de toute capacité de travail résiduelle : l'agent a été simultanément autorisé à reprendre une activité professionnelle à mi-temps thérapeutique sur un poste adapté. Conformément à ces préconisations médicales, une reprise progressive du travail s'est opérée. À compter du 16 mai 2017 — puis avec un aménagement formalisé en septembre 2017 au sein du service de gestion administrative du patient — Madame G. a exercé ses fonctions à mi-temps thérapeutique sur un poste aménagé d'ordre administratif, qualifié par la requérante de poste sédentaire de type secrétariat. À partir du 17 novembre 2017, cette reprise s'est consolidée par le passage à une activité aménagée à temps complet sur ce même poste administratif. Dans l'intervalle de cette réadaptation professionnelle, un événement d'état civil déterminant au regard des règles statutaires est survenu : le 21 octobre 2017, Madame G. a atteint l'âge de soixante ans. Or, selon l'analyse juridique défendue par l'établissement hospitalier, cet anniversaire marquait, pour un agent de catégorie active tel qu'un ASHQ de classe normale, l'âge d'ouverture des droits à pension de retraite. Constatant que l'intéressée n'avait effectué aucune démarche spontanée pour faire valoir ses droits à la retraite à l'issue de son soixantième anniversaire et qu'elle demeurait en fonction à temps complet sur son poste adapté en novembre 2017, la direction des ressources humaines du CHPG a pris l'initiative de la convoquer. Un entretien s'est tenu le 12 janvier 2018 (la contre-requête du CHPG mentionnant également la date du 15 janvier 2018 pour un entretien similaire ou identique). Les versions des parties divergent radicalement quant à la teneur et à la portée juridique des échanges intervenus lors de cette réunion. Selon Madame G., elle aurait été unilatéralement « invitée » à prendre sa retraite, alors même qu'elle exprimait le souhait formel de poursuivre son activité professionnelle pendant encore deux années, jusqu'à l'âge de soixante-deux ans, afin de pouvoir prétendre à une pension de retraite à taux plein et dans l'attente de la résolution des procédures judiciaires relatives à son accident du travail. À l'inverse, selon le CHPG, l'entretien aurait permis à l'agent d'exposer ses difficultés financières ainsi que l'existence des procédures pendantes devant le Tribunal de première instance, et aurait abouti à un accord amiable aux termes duquel l'intéressée convenait de faire valoir ses droits à la retraite à compter d'une date différée au 1er avril 2018. Le CHPG relève à cet égard que l'agent a déposé, le 15 février 2018, un dossier de demande de liquidation de retraite auprès d'un établissement français au sein duquel elle avait antérieurement exercé. C'est dans ce contexte qu'est intervenu l'acte administratif cristallisant le litige : par un courrier en date du 23 février 2018, le directeur des ressources humaines du CHPG a invité Madame G. à prendre contact avec la cellule retraite de l'établissement pour finaliser son dossier et a fixé la date définitive de son départ à la retraite au 1er avril 2018. Refusant cette échéance, Madame G. a sollicité, le 14 mars 2018, un report de cette date. La direction lui ayant opposé un refus en maintenant l'échéance du 1er avril 2018, l'agent a de nouveau demandé, par courrier du 16 mars 2018, que sa situation soit reconsidérée, en faisant valoir son opposition à un départ anticipé. Ses démarches auprès de la direction des ressources humaines demeurant vaines, elle a formé, le 20 avril 2018, un recours administratif gracieux auprès du président du conseil d'administration du CHPG. Ce dernier a toutefois décliné sa compétence pour réformer l'acte, en lui répondant que, n'ayant pas la qualité de représentant légal de l'établissement public, il ne lui appartenait pas de revenir sur la décision prise. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à l'exécution de son éviction des cadres au 1er avril 2018 et à l'échec de ses recours internes, Madame G. a orienté son action contentieuse sur le terrain de la responsabilité indemnitaire devant le juge judiciaire, juge de droit commun du contentieux administratif plein en Principauté de Monaco, tout en articulant cette action avec le mécanisme de la question préjudicielle de légalité relevant de la compétence exclusive du Tribunal Suprême. Par exploit d'huissier en date du 8 avril 2019, elle a assigné le Centre Hospitalier Princesse Grace devant le Tribunal de première instance de Monaco. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à ce que la juridiction civile saisisse le Tribunal Suprême par la voie du renvoi préjudiciel afin que soit appréciée et déclarée l'illégalité de la décision du 23 février 2018 la mettant d'office à la retraite et, à titre subsidiaire (ou consécutif), à obtenir la condamnation de l'établissement hospitalier au paiement de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi. Faisant droit à cette demande avant dire droit au fond, le Tribunal de première instance a, par un jugement du 8 octobre 2020, ordonné le sursis à statuer sur la demande indemnitaire de Madame G. dans l'attente de la décision du Tribunal Suprême sur le recours en appréciation de validité de la décision du 23 février 2018. En exécution de ce jugement de renvoi, Madame R. T. G. a déposé, le 4 décembre 2020, une requête enregistrée au Greffe Général sous le numéro TS 2021-05, demandant au Tribunal Suprême de déclarer illégale la décision du 23 février 2018 du directeur des ressources humaines du CHPG prononçant sa mise à la retraite d'office à compter du 1er avril 2018, et de condamner l'établissement défendeur aux entiers dépens. À l'appui de son recours en appréciation de validité, la requérante développait quatre moyens d'illégalité distincts, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. **Un vice de forme tiré du défaut de motivation** : la décision du 23 février 2018 méconnaîtrait les prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, en ce qu'elle est insuffisamment motivée et ne comporte aucun fondement juridique ou factuel. 2. **Un vice d'incompétence** : l'acte attaqué a été signé par le directeur des ressources humaines, alors qu'en vertu de l'article 92 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, seul le directeur du CHPG détiendrait la compétence légale pour prononcer la mise à la retraite d'un agent. 3. **Une erreur de droit (et violation de la loi)** : la requérante soutenait que les dispositions statutaires relatives à la mise à la retraite pour inaptitude ne lui étaient pas applicables dès lors qu'elle avait été déclarée apte à un travail à temps complet sur un poste sédentaire de secrétariat et effectivement reclassée sur ce poste. Dès lors, seul l'article 92 de l'Ordonnance Souveraine, qui subordonne la mise à la retraite à une demande expresse de l'agent, pouvait régir sa situation ; or, elle n'avait déposé aucune demande en ce sens auprès du CHPG. En réplique, elle invoquait par analogie le droit français érigeant le droit au reclassement de l'agent public déclaré inapte en principe général du droit depuis 2002. Elle ajoutait que la décision violait l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 en la plaçant dans une situation moins favorable que les agents hospitaliers français (qui peuvent travailler jusqu'à 62 ans pour obtenir le taux plein), en contrariété avec la jurisprudence du Tribunal Suprême issue de la décision du 29 mars 2018, *Syndicat des agents hospitaliers contre État de Monaco*. 4. **Un détournement de pouvoir** : le CHPG aurait usé de ses prérogatives statutaires dans un but étranger à l'intérêt du service, à savoir se séparer d'une salariée présentant des risques de complications de santé et réaliser l'économie budgétaire de deux années de traitement salarial. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 avril 2021 et une duplique du 9 juin 2021, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet de la requête et à la condamnation de Madame G. aux dépens, en articulant son argumentation autour d'une fin de non-recevoir principale et d'une réfutation systématique au fond : 1. **Sur la recevabilité (fin de non-recevoir)** : le CHPG soutenait que la requête était irrecevable faute d'acte faisant grief. Selon l'établissement, le courrier du 23 février 2018 ne constituait pas une décision administrative unilatérale de mise à la retraite d'office, mais une simple lettre informative invitant l'agent à honorer l'engagement pris lors de l'entretien de janvier 2018 de partir à la retraite au 1er avril 2018, démarche que l'intéressée avait d'ailleurs initiée en France le 15 février 2018. 2. **Sur le défaut de motivation** : le défendeur affirmait que l'acte échappait au champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (citée par erreur matérielle dans ses écritures comme datée du 23 juin 2006). D'une part, l'agent inapte ne disposerait d'aucun « droit acquis » au maintien dans son emploi ; d'autre part, le courrier du 23 février 2018 aurait la nature d'un simple « acte déclaratif » se bornant à reconnaître un droit antérieur par application mécanique de l'article 42 du statut. 3. **Sur la compétence** : l'établissement écartait l'application de l'article 92 du statut en faisant valoir que ce texte régit exclusivement les demandes volontaires de pension de retraite et non le placement d'office d'un agent à la retraite pour inaptitude. 4. **Sur le bien-fondé (légalité interne)** : le CHPG exposait que la situation de Madame G. relevait de la combinaison des articles 42, 69, 80, 87 et 90 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 et de l'article 1er de l'arrêté ministériel n° 84.475 du 2 août 1984. Selon ces textes, l'âge d'ouverture des droits à retraite à Monaco correspond aux règles françaises antérieures à la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010, soit 60 ans pour un ASHQ (catégorie active). En vertu des articles 42 et 90, l'agent victime d'un accident du travail déclaré définitivement inapte aux fonctions de son grade (ne pouvant plus être en « position d'activité » au sens strict de l'article 69) peut être admis à la retraite d'office dès qu'il atteint l'âge d'ouverture des droits (60 ans). Le poste administratif occupé par Madame G. depuis septembre/novembre 2017 n'aurait été qu'un aménagement temporaire accordé à titre de « traitement social et dérogatoire » et non un reclassement pérenne, le statut monégasque ignorant par ailleurs le principe général du droit français relatif à l'obligation de reclassement. Enfin, l'article 31 du statut, relatif au seul classement hiérarchique des grades, était jugé inopérant, et le détournement de pouvoir dépourvu de tout fondement. À noter enfin que, lors de l'audience publique du 18 février 2022, le Ministère public, représenté par Monsieur le Premier Substitut, avait prononcé des conclusions tendant au rejet de la requête de Madame G. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Saisi sur renvoi préjudiciel du Tribunal de première instance en application de l'article 90, B, 3° de la Constitution du 17 décembre 1962, le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions juridiques successives, dont la première commandait la recevabilité du recours et la seconde la validité même de l'acte administratif contesté : 1. **Sur le terrain de la recevabilité et de la qualification de l'acte** : Un courrier par lequel le directeur des ressources humaines d'un établissement public hospitalier fixe la date définitive de départ à la retraite d'un agent public maintenu en fonctions sur un poste adapté au-delà de l'âge d'ouverture de ses droits à pension, et l'invite à prendre attache avec le service compétent pour finaliser son dossier, sans que soit établie l'existence d'une demande formelle de mise à la retraite émanant de cet agent, constitue-t-il une simple mesure préparatoire ou déclarative non susceptible de recours, ou s'analyse-t-il en une décision administrative de mise à la retraite d'office faisant grief ? 2. **Sur le terrain de la légalité externe (obligation de motivation)** : Dans l'affirmative, une telle décision administrative prononçant la mise à la retraite d'office d'un agent public entre-t-elle dans le champ d'application de l'article 1er, 5° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs — lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles qui « retirent ou abrogent une décision créatrice de droits » — et l'absence de motivation entache-t-elle dès lors cet acte d'illégalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant en Assemblée plénière — formation solennelle témoignant de l'importance de principe accordée à la solution dégagée — et prenant le contre-pied des conclusions du Ministère public, le Tribunal Suprême accueille pleinement la requête de Madame G. par un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en deux temps. #### 1. La requalification réaliste du courrier litigieux en décision de mise à la retraite d'office faisant grief Pour écarter la fin de non-recevoir opposée par le CHPG, la Haute Juridiction administrative procède à une analyse *in concreto*, fondée sur « l'ensemble des circonstances de l'espèce » (considérant 2). Le juge refuse de s'arrêter à l'apparence formelle du courrier du 23 février 2018 — rédigé sous la forme d'une simple invitation administrative à prendre contact avec la « cellule retraite » — pour s'attacher aux effets juridiques réels de l'acte sur l'ordonnancement juridique et le statut de son destinataire. Le syllogisme de qualification repose sur deux constats factuels objectifs résultant de l'instruction du dossier : * D'une part, le Tribunal relève que « Mme G. a été maintenue en activité au-delà de ses soixante ans par la direction du CHPG ». En effet, bien qu'ayant atteint l'âge de 60 ans le 21 octobre 2017 et ayant fait l'objet d'un avis d'inaptitude à son grade d'origine en mai 2017, l'administration hospitalière l'avait expressément autorisée à poursuivre son service, allant jusqu'à la placer sur un poste aménagé à temps complet à compter du 17 novembre 2017, soit postérieurement à son soixantième anniversaire. * D'autre part, le juge constate souverainement « qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle ait sollicité sa mise à la retraite ». Par cette incise décisive, le Tribunal Suprême écarte la thèse du départ volontaire ou « convenu » soutenue par le CHPG. En droit de la fonction publique, la demande d'admission à la retraite est un acte unilatéral de volonté de l'agent qui ne se présume pas et ne saurait se déduire de simples pourparlers oraux lors d'un entretien aux ressources humaines, ni même de démarches administratives parallèles effectuées auprès d'une caisse étrangère, dès lors que l'agent a manifesté son opposition auprès de son employeur monégasque. En l'absence de demande de l'agent maintenu en service, l'acte par lequel l'administration fixe unilatéralement et impérativement la date de cessation définitive des fonctions au 1er avril 2018 modifie de plein droit sa situation juridique en rompant le lien de service. Il « doit être regardé comme prononçant sa mise à la retraite d'office ». Modifiant l'ordonnancement juridique au détriment de l'agent, cet acte constitue par nature une décision administrative faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours en appréciation de validité. #### 2. L'assimilation de la mise à la retraite d'office à l'abrogation d'une décision créatrice de droits soumise à obligation de motivation Une fois l'acte qualifié de décision de mise à la retraite d'office, le Tribunal Suprême choisit de statuer directement sur le premier moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes du considérant 3, le Tribunal rappelle les dispositions de l'article 1er de ladite loi : > « Doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui : (...) 5° - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) ». C'est au considérant 4 que réside l'apport doctrinal majeur — le véritable considérant de principe — de la décision commentée : > « Considérant que la décision de l'Administration qui admet d'office un agent public à faire valoir ses droits à la retraite est au nombre de celles qui doivent être motivées en application du 5° de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006 ; » Par cette affirmation péremptoire, le Tribunal Suprême rejette l'argumentation du CHPG selon laquelle la mise à la retraite pour inaptitude d'un agent ayant atteint 60 ans ne serait qu'un « acte déclaratif » constatant la perte des droits au maintien dans l'emploi. Le raisonnement implicite mais nécessaire de la Haute Juridiction est le suivant : l'acte initial de nomination et de titularisation d'un agent public (ainsi que, le cas échéant
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Acte administratif individuel Fonctionnaires et agents publics Loi du 17 juillet 1948 relative à l'octroi des allocations pour charges de famille, des prestations médicales, chirurgicales et pharmaceutiques aux fonctionnaires de l'État et de la Commune - Ordonnance souveraine n° 7.155 du 10 octobre 2008 relative à l'octroi des allocations pour charges de famille aux fonctionnaires et agents de l'État et de la Commune - Ordonnance souveraine n° 8.011 du 12 mars 2020 relative à l'octroi des prestations médicales aux fonctionnaires de l'État et de la Commune - Décision de fermeture des droits au versement des allocations familiales et de refus de la prise en charge des prestations médicales au titre des beaux-fils - Recours hiérarchiques - Rejet - Refus d'octroi des prestations familiales pour les beaux-fils - Défaut de qualité de chef de foyer à l'égard des beaux-fils - Méconnaissance des dispositions de l'Ordonnance n° 7.155 du 10 octobre 2008 (non) - Refus d'octroi des prestations médicales pour les beaux-enfants - Enfants nés de précédentes unions - Défaut de qualité d'ayants droit - Méconnaissance de l'Ordonnance n° 8011 du 12 mars 2020 (non) - Différence de situation entre enfants et beaux-enfants - Méconnaissance du principe d'égalité (non) - Violation de l'article 22 de la Constitution (non) - Violation des articles 8 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales (non) Recours en indemnisation Rejet du recours en annulation - Rejet du recours en indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 11 juin 2021, Monsieur J. J. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Acte administratif individuel Fonctionnaires et agents publics Loi du 17 juillet 1948 relative à l'octroi des allocations pour charges de famille, des prestations médicales, chirurgicales et pharmaceutiques aux fonctionnaires de l'État et de la Commune - Ordonnance souveraine n° 7.155 du 10 octobre 2008 relative à l'octroi des allocations pour charges de famille aux fonctionnaires et agents de l'État et de la Commune - Ordonnance souveraine n° 8.011 du 12 mars 2020 relative??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? lut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ; Attendu qu'il ajoute que la référence à l'Ordonnance souveraine n° 8.011 du 12 mars 2020 est inopérante ; que le requérant n'avait pas de droit au maintien de l'ancienne réglementation ; qu' il n'y a pas discrimination car c'est un but d'intérêt général qui a conduit à mettre fin à la prise en charge par les régimes sociaux monégasques de prestations qui doivent être assurées par les régimes sociaux étrangers ; Vu 2°, la requête présentée par Monsieur J. J., enregistrée au Greffe Général de la Principau??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? l'homme et des libertés fondamentales doivent être écartés ; Sur les conclusions à fin d'injonction et d'indemnisation Considérant que le rejet par la présente décision des conclusions à fin d'annulation entraîne le rejet des conclusions indemnitaires et, en tout état de cause, des conclusions à fin d'injonction ; Décide : Les deux requêtes sont jointes. Les requêtes de Monsieur J. J. sont rejetées. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur J. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 11 juin 2021, Monsieur J. J. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Actes administratifs individuels Intervention volontaire Intérêt à l'annulation de la décision - Recevabilité Urbanisme et construction Mobilier urbain - Renouvellement - Attribution du contrat - Direction de l'Aménagement Urbain - Ordonnance Souveraine n° 2.556 du 11 janvier 2010 - Article 2 - Commune - Loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale - Articles 4 et 25 - Absence de délibération préalable du Conseil Communal - Décision entachée d'incompétence (non) - Ordonnance Souveraine n° 2.097 du 23 octobre 1959 réglementant les marchés de l'État - Articles 1er, 4 et 5 - Projet de renouvellement du mobilier urbain - Qualité de marché de l'État, (non) - Traitement égal des candidats - Méconnaissance du principe d'égalité entre les candidats (non) - Méconnaissance du principe constitutionnel de sécurité juridique, (non) - Méconnaissance du principe constitutionnel d'impartialité (non) - Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Article 1er - Conclusion d'une convention d'occupation du domaine public - Obligation de motivation - Insuffisance de motivation - Décision légale (non) - Pouvoir du Tribunal Suprême - Appréciation des effets de l'annulation des décisions - Conséquences sur conventions conclues et installations mises en place Procédure Mesures d'instruction - Observations des parties sur effets de l'annulation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 5 mars 2020, Société JC DECAUX c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Actes administratifs individuels Intervention volontaire Intérêt à l'annulation de la décision - Recevabilité Urbanisme et construction Mobilier urbain - Renouvellement - Attribution du contrat - Direction de l'Aménagement Urbain - Ordonnance Souveraine n° 2.556 du 11 janvier 2010 - Article 2 - Commune - Loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale - Articles 4 et 25 - Absence de délibération préalable du Conseil Communal - Décision entachée d'incompétence (non) - Ordo??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? la loi du 29 juin 2006 manque en fait ; que la décision du 12 février 2019 précise que la proposition « ne correspond pas aux attentes de l'État », renvoyant ainsi à la lettre de la Direction de l'Aménagement Urbain en date du 24 octobre 2018 précisant les charges devant être respectées par les deux candidats sollicités ; que la lettre du 18 mars 2019 du Délégué interministériel chargé de la transition numérique se réfère aux attentes du Gouvernement, en matière notamment de capteurs environnementaux, de bornes WIFI et de connexions 4G/5G, au regard desquelles le choix s'e??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? e par la société JC DECAUX MONACO pour le renouvellement d'abri-voyageurs et attribuant le projet à la société CLEAR CHANNEL ainsi que de la décision implicite de rejet du recours gracieux sont illégales. Les parties sont invitées à présenter, avant le 21 mars 2020, leurs observations sur les effets de l'annulation susceptible d'être prononcée par le Tribunal Suprême. Les dépens sont réservés. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. À rapprocher de la décision du 25 juin 2020. – NDLR. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 5 mars 2020, Société JC DECAUX c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.