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# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8315 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8315 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/12-01-8315)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contrôle exercé par les autorités monégasques sur l'entrée et le séjour des ressortissants étrangers sur le territoire national. L'affaire concerne Madame r. A., docteur en médecine de nationalité belge, née le 24 décembre 1962 à Ronse (Belgique), qui avait établi sa résidence à Monaco avant de demeurer à nouveau en Belgique, à Renaix. En mai 2009, dans le cadre des démarches administratives relatives à sa demande d'installation en Principauté et en vue de l'obtention d'une carte de séjour, Madame A. a été amenée à remplir un dossier auprès des services de police monégasques. À cette occasion, répondant à une demande expresse des autorités portant sur ses antécédents, l'intéressée a formellement affirmé « n'avoir aucune affaire en cours avec la justice ou les services de police » (selon les écritures du Ministre d'État, un passage de la contre-requête mentionnant également la date de mai 2008 pour cette affirmation, bien que la demande d'installation soit fixée en mai 2009 par l'ensemble des autres pièces et motifs de la décision). Or, il est apparu ultérieurement aux autorités monégasques que la situation pénale de la requérante en Belgique était fort différente des déclarations effectuées lors de sa demande de titre de séjour. En effet, les services de police de la Principauté ont recueilli des renseignements auprès de leurs homologues étrangers révélant l'existence de lourdes procédures pénales diligentées à l'encontre de ce médecin. D'une part, une procédure pénale était engagée contre elle à Oudenaarde (Belgique) depuis le 16 juin 2008 — soit antérieurement à sa demande d'installation de mai 2009 — pour des faits qualifiés d'escroquerie et d'abus de confiance. Selon les éléments portés à la connaissance des services de police monégasques et exposés par l'administration, Madame A. était impliquée dans des affaires de détournements très importants portant sur plusieurs dizaines de millions d'euros, commis au préjudice de personnes âgées ou de centres de soins dont elle assurait la gestion. D'autre part, quelques mois seulement après sa demande de carte de séjour en Principauté, par un jugement rendu le 2 octobre 2009, le Tribunal de première instance de Bruxelles (également désigné sous les termes de Tribunal de Bruxelles ou Tribunal de grande instance de Bruxelles dans les écritures de la requérante) a reconnu Madame A. coupable de faits de faux en écriture et d'escroquerie. La juridiction répressive bruxelloise l'a condamnée à une peine de trois ans d'emprisonnement ainsi qu'à une amende de 10 000 euros. Sur le plan civil, ce même jugement l'a condamnée à indemniser une centaine de parties civiles à concurrence de la somme globale de 25 000 000 d'euros. Madame A., soutenant être innocente des faits qui lui étaient reprochés, a interjeté appel de ce jugement du 2 octobre 2009. Considérant tant la gravité des faits ayant donné lieu à la condamnation bruxelloise et à la procédure ouverte depuis juin 2008, que la dissimulation par l'intéressée de la réalité de sa situation judiciaire lors de sa demande d'installation, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a estimé que la présence de Madame A. sur le territoire monégasque était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée. En conséquence, par une décision ministérielle n° 10-16 en date du 25 mars 2010, le Ministre d'État a prononcé à son encontre une mesure administrative de refoulement du territoire monégasque. Cet acte administratif individuel a été formellement notifié à Madame A. le 26 avril 2010 par procès-verbal. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le bien-fondé et la régularité de cette mesure d'éloignement, Madame A. a dans un premier temps exercé un recours administratif préalable. Par l'intermédiaire de son conseil, elle a formé le 24 juin 2010 un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait ou l'abrogation de la décision de refoulement du 25 mars 2010. Par un courrier en date du 21 octobre 2010, reçu le 22 octobre 2010, le Ministre d'État a opposé une décision expresse de rejet à ce recours gracieux, maintenant ainsi la mesure de police administrative. Madame A. a alors saisi la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 21 décembre 2010, suivie d'un mémoire en réplique enregistré le 21 mars 2011, elle a introduit devant le Tribunal Suprême un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision ministérielle de refoulement n° 10-16 du 25 mars 2010, ensemble le rejet de son recours gracieux en date du 21 octobre 2010. Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, la requérante développait trois moyens principaux, articulés autour de la légalité interne et de la légalité externe de l'acte attaqué : En premier lieu, sur le terrain de la violation directe de la loi, Madame A. invoquait la méconnaissance du principe de la présomption d'innocence tel que garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. Elle faisait valoir que toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie par une décision de justice devenue définitive. Or, à la date de la décision de refoulement, le jugement du Tribunal de première instance de Bruxelles du 2 octobre 2009 était frappé d'appel et se trouvait donc dépourvu de caractère définitif. Quant à la procédure diligentée depuis le 16 juin 2008, elle n'avait donné lieu à aucune décision juridictionnelle. Selon la requérante, qui se prévalait en réplique de la jurisprudence du Conseil d'État français appliquant la Convention européenne en matière administrative, l'administration ne pouvait fonder une mesure de refoulement sur le seul fait de poursuites en cours sans présupposer sa culpabilité et priver sa décision de base légale. Elle ajoutait qu'on ne pouvait lui reprocher de ne pas avoir révélé ses « antécédents judiciaires » en mai 2009, puisqu'à cette date aucune décision pénale n'était encore intervenue, de simples poursuites contestées ne constituant pas de tels antécédents. En deuxième lieu, et par voie de conséquence, la requérante soutenait que la décision était entachée d'une erreur d'appréciation, qualifiée également d'erreur manifeste d'appréciation dans sa réplique. Les faits retenus par l'administration reposant sur un jugement non définitif et une procédure en cours, ils ne pouvaient être regardés comme avérés, établis ou matériellement exacts au sens de la doctrine et de la jurisprudence administrative. En troisième lieu, sur le terrain de la légalité externe, Madame A. arguait d'une violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Elle soutenait qu'en se bornant à mentionner la condamnation belge frappée d'appel et l'ouverture d'une autre procédure pour en déduire automatiquement une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée, sans préciser concrètement en quoi sa présence à Monaco compromettrait l'ordre public à la date de l'acte, le Ministre d'État avait insuffisamment motivé sa décision. En défense, par une contre-requête enregistrée le 18 février 2011 et une duplique enregistrée le 21 avril 2011, le Ministre d'État concluait au rejet du recours. Sur la légalité externe, l'administration soutenait que la décision satisfaisait pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 dès lors qu'elle visait, en droit, l'ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers et qu'elle rappelait, en fait, les condamnations pénales prononcées ainsi que les faits révélés par celles-ci, sans que le Ministre fût tenu de mentionner l'existence d'un appel ou l'absence de jugement sur les autres poursuites. Sur la légalité interne, le Ministre d'État opposait tout d'abord l'inopérance du moyen tiré de la violation de la présomption d'innocence (visant tant l'article 6-2 de la Convention européenne que l'article 14-2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques), rappelant que conformément à la jurisprudence constante tant du Tribunal Suprême monégasque que du Conseil d'État français, ce principe ne s'applique pas aux mesures de police administrative. Ensuite, le défendeur faisait valoir que la légalité d'un acte administratif s'appréciant à la date de son édiction, le caractère non définitif du jugement bruxellois et l'absence de condamnation dans la seconde procédure étaient inopérants. Enfin, il contestait toute erreur manifeste d'appréciation : selon la jurisprudence du Tribunal Suprême, le refoulement peut reposer sur des faits concrets résultant d'une condamnation pénale ou même de faits constatés par le juge répressif hors toute condamnation. Eu égard à la gravité de la peine prononcée à Bruxelles (trois ans d'emprisonnement et 10 000 euros d'amende), aux poursuites engagées depuis juin 2008 et au mensonge avéré de la requérante qui avait affirmé « n'avoir aucune affaire en cours avec la justice ou les services de police », les faits étaient matériellement établis et justifiaient pleinement la mesure de police. Après la désignation de Monsieur José Savoye comme rapporteur par ordonnance du 2 février 2011 et le renvoi de l'affaire par ordonnance du 3 octobre 2011, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, a tenu son audience le 18 novembre 2011 et a rendu sa décision le 1er décembre 2011. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soulevait devant le Tribunal Suprême une triple interrogation juridique touchant à l'encadrement formel et matériel du pouvoir de police des étrangers exercé par le Ministre d'État : 1. Au titre de la légalité externe, quelles sont l'étendue et la teneur de l'obligation de motivation imposée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 lorsqu'est édictée une décision administrative de refoulement du territoire monégasque fondée sur le comportement délictueux de l'étranger hors des frontières de la Principauté ? Plus précisément, l'autorité administrative satisfait-elle à cette obligation légale en mentionnant le texte applicable, l'existence d'une condamnation pénale étrangère de première instance, une procédure pénale distincte en cours et la dissimulation de ces éléments lors de la demande de séjour, sans détailler davantage la nature de la menace pour l'ordre public ni l'état d'avancement procédural des voies de recours ? 2. Au titre de la légalité interne, le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne des droits de l'Homme fait-il obstacle à ce que l'autorité administrative prenne une mesure de police administrative, telle qu'un refoulement, en se fondant sur des faits ayant donné lieu à une condamnation pénale étrangère frappée d'appel ainsi que sur des poursuites pénales en cours n'ayant pas encore abouti à un jugement définitif ? 3. Enfin, dans le cadre du contrôle de l'erreur matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge de l'excès de pouvoir à la date d'édiction de l'acte, le Ministre d'État pouvait-il légalement estimer que les faits reprochés à la requérante en Belgique et leur dissimulation aux autorités de police monégasques étaient suffisamment établis et graves pour justifier son éloignement du territoire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de Madame A., le Tribunal Suprême structure son raisonnement de manière classique et rigoureuse, en examinant successivement la légalité externe puis la légalité interne de la décision ministérielle attaquée. #### 1. L'examen de la légalité externe : la validation de la motivation de l'acte de police Le Tribunal Suprême commence par confirmer l'applicabilité des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs aux décisions de refoulement. Citant expressément l'article 1er-2 de ladite loi, aux termes duquel « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police », la Haute Juridiction qualifie implicitement mais nécessairement la décision de refoulement n° 10-16 du 25 mars 2010 (ainsi que le rejet du recours gracieux du 21 octobre 2010) de mesure de police ou d'acte restreignant les libertés publiques entrant dans le champ d'application de ce texte. Rappelant ensuite la norme de référence posée par l'article 2 de la même loi (mentionnée par suite d'une coquille matérielle comme la « loi n° 1.3112 » dans le deuxième considérant), le juge précise que la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps même de la décision, « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Procédant alors au contrôle concret de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême relève : - **Sur les considérations de droit** : la décision vise l'ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. - **Sur les considérations de fait** : la motivation mentionne explicitement trois éléments factuels précis : premièrement, les faits de faux en écriture et d'escroquerie ayant motivé la condamnation de la requérante par le Tribunal de première instance de Bruxelles le 2 octobre 2009 à trois ans d'emprisonnement et 10 000 euros d'amende ; deuxièmement, la procédure diligentée à son encontre depuis le 16 juin 2008 pour des faits d'escroquerie et d'abus de confiance ; troisièmement, la circonstance que l'intéressée n'a pas révélé la réalité de ses antécédents judiciaires aux services de police alors que cela lui avait été expressément demandé lors de sa demande d'installation en mai 2009. Le Tribunal en déduit que les prescriptions de la loi du 29 juin 2006 ont été parfaitement respectées, écartant ainsi l'argument de la requérante selon lequel l'administration aurait dû démontrer plus avant en quoi sa présence menaçait l'ordre public malgré l'appel interjeté. #### 2. L'examen de la légalité interne : l'autonomie du droit de la police administrative face au procès pénal Sur le fond du droit, le Tribunal Suprême balaye les moyens de la requérante par trois considérants d'une grande concision qui réaffirment les principes directeurs du contentieux administratif monégasque. En premier lieu, le juge rappelle la règle temporelle fondamentale du recours pour excès de pouvoir : « la légalité d'une décision s'apprécie à la date de son édiction ». De ce principe, le Tribunal tire immédiatement l'inopérance du moyen fondé sur le caractère non définitif de la condamnation pénale bruxelloise frappée d'appel. À la date du 25 mars 2010 (et du 21 octobre 2010 sur recours gracieux), le jugement du 2 octobre 2009 existait dans l'ordonnancement juridique et constatait des faits délictueux ; l'aléa d'une réformation future en appel est sans incidence sur la légalité de l'appréciation portée par l'autorité de police au jour où elle a statué. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême tranche la question conventionnelle en jugeant également inopérant le moyen tiré de la violation de l'article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne des droits de l'Homme. La motivation est lapidaire et revêt la forme d'un attendu de principe : « le principe de la présomption d'innocence ne trouvant pas à s'appliquer en matière de mesures de police administrative ». Ce faisant, la juridiction opère une distinction radicale entre la répression pénale, qui vise à punir l'auteur d'une infraction et obéit aux garanties du procès équitable, et la police administrative, qui a une finalité exclusivement préventive de préservation de l'ordre public. En troisième et dernier lieu, le Tribunal exerce son contrôle sur la matérialité des faits et sur l'appréciation portée par le Ministre d'État. Il constate « qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les faits invoqués par le Ministre d'État pour justifier la décision attaquée seraient inexistants ou matériellement inexacts ou que la décision attaquée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ». L'administration n'étant pas liée par l'exigence d'une décision pénale définitive, il lui suffisait de se fonder sur des faits matériellement exacts — en l'occurrence l'existence non contestée d'un jugement de première instance prononçant de lourdes peines, l'existence d'une autre procédure pénale ouverte depuis juin 2008 et la fausse déclaration effectuée en mai 2009 — pour estimer, sans commettre d'erreur manifeste, que la présence de l'intéressée compromettait la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de Mme A. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Mme A. > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 1er décembre 2011 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au droit des étrangers et au régime juridique des actes de police administrative. Elle consolide et clarifie l'articulation entre trois corpus normatifs distincts : la législation interne sur la motivation des actes administratifs (loi n° 1.312 du 29 juin 2006), le droit conventionnel européen (Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, rendue exécutoires à Monaco par l'ordonnance n° 408 du 15 février 2006) et les règles classiques du contentieux de l'excès de pouvoir. #### 1. L'application rigoureuse mais réaliste de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 aux mesures d'éloignement Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le régime des mesures de police — et singulièrement des mesures de refoulement prises sur le fondement de l'ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 — a connu une mutation profonde. L'article 1er-2 de cette loi impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Dans la présente décision, le Tribunal Suprême précise le standard de motivation requis en vertu de l
# Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19386 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19386 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/10-13-19386)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 13 octobre 2020, trouve son origine dans une mesure de police des étrangers consistant en un refus de renouvellement de titre de séjour. La requérante, Madame A. B. R., réside en Principauté de Monaco depuis le mois de septembre 2006. Elle y vit accompagnée de son fils A., lequel est né à Monaco (date de naissance non précisée dans la décision) et y est scolarisé au sein de l'un des établissements scolaires de la Principauté. Sur le plan administratif, Madame A. B. R. bénéficiait d'une carte de séjour renouvelable tous les trois ans. Son dernier titre en date lui avait été délivré le 22 septembre 2015, pour une durée de validité courant jusqu'au 30 septembre 2018. Dépourvue de profession en Principauté et ne disposant pas de revenus propres issus d'une activité personnelle, la requérante voyait ses besoins financiers ainsi que ceux de son fils assurés par son concubin, Monsieur G. C. Ce dernier, père de l'enfant commun (qualifié également de « beau-fils » dans les écritures du Ministre d'État rapportées par la décision), avait d'ailleurs expressément déclaré aux autorités monégasques qu'il prenait en charge sa concubine et l'enfant, constituant ainsi la source exclusive des revenus de Madame A. B. R. à Monaco. Monsieur G. C. n'avait toutefois pas le statut de résident monégasque, mais de résident britannique, et n'entretenait pas de communauté de vie avec la requérante en Principauté. Le 26 mars 2019, Madame A. B. R. a sollicité auprès des services compétents le renouvellement de sa carte de séjour arrivée à expiration. Par une décision administrative individuelle en date du 21 juin 2019, qui lui a été formellement notifiée le 2 juillet 2019, le Directeur de la Sûreté publique a rejeté cette demande de renouvellement. Pour motiver ce refus de séjour, l'autorité de police administrative ne s'est pas appuyée sur le comportement personnel de Madame A. B. R., mais sur la situation pénale et financière de son concubin et pourvoyeur de fonds. En effet, les motifs énoncés dans la décision du 21 juin 2019 faisaient directement référence à une condamnation pénale prononcée à l'encontre de Monsieur G. C. par la Cour de cassation italienne le 11 octobre 2017, le condamnant à une peine de six ans et deux mois d'emprisonnement du chef de banqueroute frauduleuse. Prenant acte de la déclaration expresse selon laquelle Monsieur G. C. subvenait aux besoins de la requérante et de son fils, le Directeur de la Sûreté publique a considéré que la moralité de Monsieur G. C., en tant que source exclusive des revenus de sa concubine à Monaco, ne satisfaisait pas aux conditions requises pour la délivrance et le renouvellement d'une carte de séjour en Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que cette décision administrative de refus de renouvellement mettait directement en péril l'intérêt de son fils, né et ayant grandi à Monaco, Madame A. B. R. a choisi de ne pas former de recours gracieux ou hiérarchique préalable et a saisi directement la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 31 juillet 2019 sous le numéro TS 2019-14, elle a introduit un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Directeur de la Sûreté publique du 21 juin 2019, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Parallèlement à son recours au fond, la requérante a déposé, de manière concomitante, une requête aux fins de sursis à exécution de la décision de non-renouvellement. Par une Ordonnance rendue le 20 septembre 2019, le Président du Tribunal Suprême a fait droit à cette demande et a accordé le sursis à l'exécution de l'acte attaqué. L'instruction de l'affaire au fond s'est poursuivie par la désignation, par Ordonnance du 2 août 2019, de Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant, en qualité de rapporteur, suivie d'un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 30 septembre 2019, une réplique de la requérante enregistrée le 30 octobre 2019, et une duplique de l'État enregistrée le 29 novembre 2019. La clôture de l'instruction a été constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 11 décembre 2019, avant le renvoi de la cause, par Ordonnance du 14 août 2020, à l'audience du 29 septembre 2020. Les prétentions et l'argumentation des parties se sont cristallisées autour du moyen unique mais déterminant tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, décliné sous le double angle de la condition de moralité et de la condition de ressources exigées par la réglementation sur le séjour des étrangers (citée par les parties comme l'Ordonnance Souveraine n° 3.143 du 19 mars 1964, mais visée et appliquée par le Tribunal comme l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964). Au soutien de sa requête et de sa réplique, Madame A. B. R. faisait valoir que le Directeur de la Sûreté publique avait fondé son appréciation des garanties et des agissements jugés incompatibles avec la détention d'un titre de séjour sur des faits dont la qualification était gravement erronée. Son argumentation s'articulait autour de deux axes principaux : 1. **Le caractère personnel de la condition de moralité** : La requérante soutenait que la décision de refus ne pouvait légalement reposer sur des faits concernant un tiers, en l'occurrence son concubin. Selon elle, l'appréciation de la moralité et la mesure administrative qui en découle doivent être strictement inhérentes à l'administré qui formule la demande. Dès lors, « l'hypothétique mauvaise moralité » de Monsieur G. C. ne saurait par contagion caractériser une mauvaise moralité de Madame A. B. R., d'autant plus que Monsieur G. C. réside au Royaume-Uni et ne partage pas de communauté de vie avec elle à Monaco. Il appartenait à l'État, s'il entendait opposer un défaut de moralité, de prouver que la requérante ne satisfaisait pas personnellement à cette exigence. 2. **La licéité et la suffisance des ressources financières** : Analysant les motifs de l'administration, la requérante relevait que l'État semblait déduire de la condamnation pénale de son concubin en Italie que les fonds assurant son train de vie à Monaco provenaient de cette banqueroute frauduleuse. Or, au regard de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, qui impose à l'étranger sans activité professionnelle de justifier de « ressources suffisantes », Madame A. B. R. affirmait remplir pleinement cette obligation financière. Elle soutenait qu'aucun lien n'existait entre les faits ayant donné lieu à la condamnation pénale de 2017 et les fonds actuels mis à sa disposition. Pour en attester, elle exposait que Monsieur G. C. était désormais en règle avec la justice italienne (bénéficiant de mesures alternatives à l'emprisonnement et ayant conclu un accord financier transactionnel homologué par la justice italienne et accepté par le mandataire financier pour la juste indemnisation du préjudice). Elle ajoutait qu'il avait la libre disposition d'un patrimoine personnel transparent, tirait des revenus substantiels d'une société britannique parfaitement transparente, et que les fonds transférés sur son propre compte bancaire ouvert dans les livres de la banque LCL de Monaco avaient subi toutes les vérifications requises par la législation relative à la lutte contre le blanchiment des capitaux, le financement du terrorisme et la corruption. Enfin, sur le terrain de la charge de la preuve, elle rappelait qu'il incombait à l'État d'établir la véracité des motifs allégués pour permettre au juge d'exercer son contrôle de légalité, suggérant même au Tribunal Suprême, à titre subsidiaire et avant dire droit, d'ordonner une mesure d'instruction enjoignant à l'État de produire les éléments établissant la réalité de l'origine frauduleuse alléguée. En défense, dans sa contre-requête et sa duplique, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens, en contestant toute erreur manifeste d'appréciation. L'argumentation étatique opérait une jonction substantielle entre l'exigence de ressources suffisantes et la condition de bonne moralité : 1. **La fusion des conditions de ressources et de moralité par le prisme de l'origine des fonds** : Le Ministre d'État rappelait qu'en vertu de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le demandeur sans profession doit disposer de ressources suffisantes, mais qu'il doit également justifier d'une bonne moralité, condition essentielle à la délivrance du titre par l'autorité de police. Or, selon l'administration, cette condition de bonne moralité — tout comme la condition légale de ressources elle-même — ne peut être regardée comme satisfaite lorsque les ressources dont justifie l'intéressé, fussent-elles numérairement suffisantes, sont d'origine frauduleuse. Madame A. B. R. étant sans revenus propres, son maintien sur le territoire dépendait exclusivement des fonds versés par Monsieur G. C. 2. **La suspicion légitime née de la condamnation pénale et l'insuffisance des preuves contraires** : Pour le Ministre d'État, la condamnation pour banqueroute frauduleuse prononcée contre Monsieur G. C. jetait une suspicion directe sur l'origine de ses ressources. Le fait qu'il se prétende en règle avec la justice italienne grâce à des mesures alternatives à l'emprisonnement et à un accord transactionnel d'indemnisation des victimes (qui avait seulement empêché une action civile du liquidateur) ne suffisait pas à lever la suspicion pesant sur les importantes ressources dont il continuait à disposer. Passant au crible les pièces produites par la requérante, l'État en déniait toute valeur probante : la déclaration de l'avocat à la Cour de cassation italienne ne faisait que relater l'historique judiciaire et transactionnel ; la déclaration sur l'origine commerciale du patrimoine émanait de Monsieur G. C. lui-même et était donc dépourvue de portée probante ; les documents relatifs à la société britannique, établis « pour le compte de Monsieur G. C. », ne démontraient ni l'existence d'un bilan financier et comptable positif, ni que les fonds mis à disposition de la requérante provenaient effectivement des bénéfices de cette structure ; enfin, l'attestation de la banque LCL de Monaco retraçant les mouvements du compte pour les années 2017 et 2018 ne permettait pas d'établir l'origine des sommes y figurant. En conséquence, l'autorité administrative estimait avoir pu considérer à bon droit que les fonds avaient une origine frauduleuse et rejeter la demande de renouvellement. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'inscrit au cœur du contentieux de la police administrative des étrangers et du contrôle juridictionnel exercé sur le pouvoir d'appréciation de l'administration lors du renouvellement d'un titre de séjour. Plus précisément, le problème juridique consistait à déterminer si le Directeur de la Sûreté publique peut, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation au regard des articles 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, refuser le renouvellement de la carte de séjour d'une résidente étrangère sans activité professionnelle au motif que les ressources dont elle dispose ne satisfont pas aux exigences légales et de moralité, en déduisant l'origine illicite de l'ensemble de ces revenus de la seule circonstance que son concubin, qui assure exclusivement son entretien financier, a fait l'objet par le passé d'une condamnation pénale à l'étranger pour banqueroute frauduleuse. En d'autres termes, dans quelle mesure l'autorité de police administrative, investie de la mission de prévenir les atteintes à l'ordre public, peut-elle opérer une présomption d'illicéité générale et permanente sur le patrimoine d'un tiers pourvoyeur de fonds à partir d'un antécédent judiciaire pénal, pour en tirer une conséquence défavorable quant au droit au séjour du bénéficiaire de ces fonds ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de la décision administrative attaquée, le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et progressif, structuré en sept considérants d'une grande concision, qui rappellent d'abord l'étendue des prérogatives de la puissance publique avant d'en sanctionner l'usage disproportionné et infondé en l'espèce. **1. Le rappel du cadre normatif applicable au séjour des étrangers (Considérants 2 et 3)** Le Tribunal commence par rectifier implicitement l'erreur matérielle de numérotation commise dans les écritures des parties (qui mentionnaient l'Ordonnance n° 3.143) en visant et en reproduisant les dispositions exactes des articles 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. La haute juridiction cite in extenso ces deux articles, qui régissent respectivement la carte de résident temporaire (article 6) et la carte de résident ordinaire (article 7) — les écritures des parties ayant successivement évoqué une carte temporaire dans la contre-requête puis une carte ordinaire dans la réplique. Dans les deux cas, l'architecture légale repose sur une alternative claire : l'étranger doit justifier soit d'une activité professionnelle autorisée (permis de travail ou autorisation d'exercer), soit de « moyens suffisants d'existence » (article 6) ou de « ressources suffisantes » (article 7) s'il n'entend exercer aucune profession. Les textes précisent que le renouvellement est subordonné au maintien de ces conditions, et que la carte temporaire peut être retirée à tout moment si l'étranger cesse de remplir ces conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaire. **2. La consécration de la permanence du pouvoir d'appréciation de l'administration (Considérant 4)** Tirant la synthèse de ces dispositions réglementaires, le Tribunal Suprême pose le principe selon lequel le pouvoir d'appréciation ainsi reconnu à l'autorité administrative « peut s'exercer à tout moment, que ce soit à l'occasion de la première demande d'une carte de séjour, en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement ». Par cette affirmation, le juge écarte toute idée d'un droit acquis au maintien automatique du titre de séjour du seul fait de son ancienneté (en l'espèce, une résidence remontant à 2006). L'administration conserve une compétence d'évaluation intacte lors de chaque échéance de renouvellement pour vérifier l'adéquation de la situation de l'étranger aux exigences réglementaires et d'ordre public. **3. La définition de la finalité des mesures de police et du standard de preuve des risques (Considérant 5)** Le Tribunal rappelle ensuite la nature juridique fondamentale des décisions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers : il s'agit de mesures de police administrative. Dès lors, leur objet même est « de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public ». De cette finalité préventive (et non répressive), le juge déduit le seuil d'exigence factuelle requis pour légitimer une mesure restrictive : « il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». La formulation est protectrice des prérogatives de l'État (« il suffit »), mais elle pose simultanément une limite objective essentielle : les risques de trouble ne peuvent être purement hypothétiques ou spéculatifs ; ils doivent être « suffisamment caractérisés » par les faits retenus. **4. La censure du raisonnement déductif de l'administration par l'erreur manifeste d'appréciation (Considérant 6)** C'est au sixième considérant que s'opère le basculement décisif du syllogisme juridictionnel. Appliquant sa grille de contrôle aux motifs de la décision du 21 juin 2019 éclairés par l'instruction contradictoire, le Tribunal Suprême juge « qu'en se fondant sur la seule circonstance que Monsieur G. C. a fait l'objet d'une condamnation pénale pour banqueroute frauduleuse pour en déduire que l'ensemble des revenus qu'il procure à Madame B. R. sont d'origine illicite, le Directeur de la Sûreté publique a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ». L'analyse de ce considérant révèle la subtilité de la censure opérée par le juge : - En premier lieu, le Tribunal ne juge pas par principe illégal le fait pour l'administration de s'intéresser à la provenance des fonds versés par un tiers concubin, ni d'examiner la licéité des « ressources suffisantes » exigées par les articles 6 et 7 de l'Ordonnance de 1964. Il ne tranche pas non plus abstraitement la question théorique soulevée par la requérante quant à l'impossibilité absolue d'apprécier la moralité d'un tiers non-résident. - En second lieu, le Tribunal prend acte du terrain sur lequel le Ministre d'État a défendu la légalité de l'acte : le refus est justifié par l'administration non pas par une contagion morale abstraite, mais par le postulat que les revenus procurés à la requérante sont d'origine illicite (frauduleuse). - En troisième lieu, et c'est le cœur de l'annulation, le Tribunal sanctionne le saut logique — le paralogisme administratif — qui consiste à inférer d'un fait unique et passé (la condamnation pénale de Monsieur G. C. pour banqueroute frauduleuse) une conséquence générale, absolue et actuelle (le caractère illicite de « l'ensemble des revenus » qu'il procure à sa concubine). Sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction suggérée à titre subsidiaire par la requérante, le Tribunal constate que l'administration a procédé par pure déduction automatique, sans établir aucun élément matériel démontrant que les fonds effectivement versés à Madame A. B. R. provenaient de l'infraction sanctionnée en Italie. Cette corrélation mécanique entre un antécédent pénal financier et l'illicéité globale du patrimoine actuel du tiers constitue une erreur manifeste d'appréciation, entraînant l'annulation de la décision (Considérant 7). ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif individuel dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > La décision du 21 juin 2019 du Directeur de la Sûreté publique est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 13 octobre 2020 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au droit des étrangers et au contrôle des mesures de police administrative. Elle illustre avec une particulière netteté l'équilibre délicat que la haute juridiction s'efforce de maintenir entre, d'une part, la préservation de la souveraineté de l'État dans le contrôle de son territoire et la prévention des troubles à l'ordre public (notamment économique et financier) et, d'autre part, la protection des administrés contre l'arbitraire par un contrôle effectif des motifs de fait et de la qualification opérée par l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12810 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12810 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/12-19-12810)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La garantie des droits des administrés face au pouvoir de police des étrangers constitue l'un des terrains d'élection du contrôle de légalité exercé par la juridiction administrative suprême. L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 19 décembre 2014 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit pleinement dans cette problématique, en mettant en lumière les exigences formelles rigoureuses qui entourent le retrait d'un titre de séjour lorsqu'il est motivé par des condamnations pénales prononcées à l'étranger. En l'espèce, M. j. DI., ressortissant de nationalité suisse né en République tchèque et sans profession, résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco avec son épouse depuis le mois de mars 2008. Antérieurement à son installation en Principauté, l'intéressé avait acquis, au mois de juillet 1999 et de concert avec d'autres associés, une société privée de droit tchèque dénommée MUS AS. Les opérations entourant cette société ont attiré l'attention des autorités judiciaires helvétiques, conduisant le ministère public de la Confédération suisse à ouvrir une enquête dès le mois de juin 2005, diligentée notamment par la Brigade financière de Lausanne, portant sur des faits qualifiés de gestion déloyale, de faux et de blanchiment. Alors que cette procédure pénale suivait son cours en Suisse, M. j. DI. s'est établi à Monaco. Selon les éléments avancés par l'administration monégasque dans le cadre de l'instance, les services de police de la Principauté avaient dûment averti le résident, dès sa première demande de renouvellement de sa carte de résident, que le maintien de sa situation administrative sur le territoire monégasque serait reconsidéré dans l'hypothèse où une condamnation pénale viendrait à être prononcée à son encontre à l'issue de l'instruction menée par les autorités helvétiques. Cette éventualité s'est matérialisée à l'automne 2013. Par un jugement rendu le 10 octobre 2013 (complété ou suivi d'une décision du 29 novembre 2013 selon les écritures gouvernementales), le Tribunal pénal fédéral suisse siégeant à Bellinzona a reconnu M. j. DI. coupable de complicité d'escroquerie, de blanchiment d'argent répété et aggravé ainsi que de faux. En répression de ces infractions, la juridiction pénale helvétique l'a condamné à une peine privative de liberté ferme d'une durée de quarante-six mois, assortie d'une peine pécuniaire de deux cent cinquante-cinq jours-amende d'un montant quotidien de deux cent cinquante francs suisses avec sursis pendant une durée de deux ans. Tirant les conséquences de cette décision judiciaire étrangère, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur de la Principauté de Monaco a édicté, sous la forme d'une note interne référencée n° 2014-1784 en date du 4 février 2014, une décision administrative individuelle mettant fin au droit au séjour de l'intéressé. Par un courrier daté du 14 février 2014, M. j. DI. a été convoqué dans les locaux des services de la Sûreté publique de Monaco. C'est lors de cet entretien, qui s'est tenu le 13 mars 2014, qu'un officier de police judiciaire, agissant administrativement sur instruction du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, lui a notifié la teneur de la décision du 4 février 2014. Un procès-verbal de notification a été dressé à cette occasion le 13 mars 2014. Aux termes de cette notification, il a été indiqué à M. j. DI. qu'« eu égard à la condamnation prononcée à (son) encontre par le Tribunal pénal fédéral suisse [le] 10 octobre 2013, sa résidence en Principauté de Monaco était remise en cause ». La mesure administrative emportait retrait de sa carte de résident monégasque (qualifiée également de refus de renouvellement dans les écritures en défense de l'État) et lui impartissait un délai de deux mois pour quitter le territoire de la Principauté, ou à tout le moins pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque à l'expiration de ce délai. Toutefois, la note originale n° 2014-1784 du 4 février 2014 émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur n'a pas été matériellement remise à l'administré lors de cette notification, seule une communication orale actée par procès-verbal ayant eu lieu. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant la mesure de police administrative prise à son encontre entachée d'illégalité, M. j. DI. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au greffe le 12 mai 2014, soit dans le délai de recours contentieux de deux mois courant à compter de la notification du 13 mars 2014. Son recours tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur contenue dans la note n° 2014-1784 du 4 février 2014 lui retirant sa carte de résident et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation des préjudices matériel et moral subis, outre les entiers frais et dépens de l'instance. Avant dire droit, le requérant sollicitait du Tribunal Suprême qu'il ordonne une mesure d'instruction sur le fondement de l'article 32 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il faisait valoir que l'officier de police judiciaire ayant procédé à la notification du 13 mars 2014 s'était borné à agir en exécution de la note du 4 février 2014 sans jamais lui remettre ce document écrit, le privant ainsi de la possibilité d'en connaître la teneur exacte et empêchant la juridiction d'en apprécier pleinement la légalité. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. j. DI. invoquait en premier lieu la violation des droits de la défense garantis par l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), qui impose que tout justiciable soit informé dans le plus court délai et de manière détaillée de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. En second lieu, et de manière centrale, il soutenait que l'acte attaqué méconnaissait les prescriptions impératives de la loi monégasque n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Rappelant que l'article 2 de ce texte exige que la motivation des mesures de police soit écrite et comporte, dans le corps même de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, le requérant soulignait qu'aucun acte écrit émanant de l'auteur de la décision ne lui avait été remis. Il ajoutait que le simple procès-verbal de notification du 13 mars 2014, se référant de manière laconique au jugement suisse du 10 octobre 2013, ne pouvait pallier cette carence, faute notamment de préciser en quoi une condamnation pénale étrangère non définitive et non exécutoire représenterait une menace pour l'ordre public monégasque justifiant une mesure aussi stricte. Sur le terrain de la légalité interne (bien que certains arguments fussent initialement présentés sous l'angle externe dans la requête), le requérant arguait d'une violation de l'article 8 de la CEDH garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale, dès lors que l'obligation de quitter le territoire monégasque le séparait de son épouse résidant à Monaco, caractérisant ainsi une mesure disproportionnée. En outre, il invoquait la méconnaissance du principe de la présomption d'innocence consacré par l'article 6, paragraphe 2, de la CEDH, reprochant à l'autorité administrative d'avoir commis une erreur d'appréciation en fondant sa décision sur un jugement pénal frappé d'appel et donc dépourvu de caractère définitif. Dans son mémoire en réplique enregistré le 13 août 2014, M. j. DI. a conforté ce moyen en se prévalant de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme *Konstas c/ Grèce* (mentionné « KO. contre Grèce » dans la décision) du 24 mai 2011, qui réaffirme la survivance de la présomption d'innocence durant l'instance d'appel. Il a également insisté sur l'insuffisance d'une simple évocation orale du jugement suisse au regard du formalisme écrit imposé par la loi n° 1.312. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a déposé une contre-requête le 14 juillet 2014 et une duplique le 16 septembre 2014, concluant au rejet intégral des prétentions tant d'annulation qu'indemnitaires. S'agissant de la légalité externe et du grief tiré du défaut de motivation, l'administration a développé une défense en deux temps, particulièrement révélatrice de sa lecture souple des textes. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État a d'abord soutenu que les exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 étaient satisfaites dès lors qu'il résultait du procès-verbal de notification du 13 mars 2014 que l'intéressé avait été expressément informé oralement du motif du refus de renouvellement de sa carte — à savoir sa condamnation par le Tribunal pénal fédéral suisse —, cette connaissance factuelle lui ayant permis de saisir utilement le juge de l'excès de pouvoir. Puis, dans sa duplique du 16 septembre 2014, l'État a modifié son angle d'attaque en soutenant que le moyen tiré du défaut de motivation était non seulement infondé, mais surtout inopérant par l'effet de l'article 5, alinéa 2, de ladite loi n° 1.312. Selon cette disposition dérogatoire, l'obligation de motivation cède lorsque celle-ci serait de nature à porter atteinte à la recherche, par les services compétents, de faits susceptibles d'être poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. S'appuyant sur une jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême relative aux mesures de refoulement, le Ministre d'État arguait que la condamnation de M. j. DI. en Suisse pour blanchiment d'argent répété et aggravé faisait entrer de plein droit la décision attaquée dans le champ de cette dispense légale de motivation. S'agissant des moyens conventionnels et de légalité interne, le Ministre d'État opposait la jurisprudence constante du Tribunal Suprême selon laquelle la notification orale d'un retrait de carte de résident n'est pas irrégulière en soi et ne viole pas l'article 6, paragraphe 3, de la CEDH. Sur le terrain de l'article 8 de la CEDH, il faisait valoir l'absence d'atteinte grave à la vie familiale, le requérant ne résidant à Monaco que depuis 2008 sans y exercer d'activité professionnelle ni y avoir d'attache autre que son épouse, laquelle n'avait aucune obligation de demeurer en Principauté, étant précisé que le retrait du statut de résident n'interdisait pas à l'intéressé d'effectuer de simples séjours à Monaco. Enfin, concernant l'article 6, paragraphe 2, de la CEDH, l'État soutenait que le principe de la présomption d'innocence est un moyen inopérant à l'encontre d'une mesure de police administrative, ajoutant en duplique que la décision reposait non pas sur la condamnation pénale en tant que telle, mais sur la matérialité des faits révélés par le jugement helvétique du 10 octobre 2013. Quant aux conclusions indemnitaires, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence du rejet du recours en annulation et, subsidiairement, faute pour le requérant de démontrer la réalité et le quantum du préjudice allégué. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des écritures des parties soumettait au Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, une série de questions touchant tant au droit interne de la procédure administrative non contentieuse qu'au droit européen des droits de l'homme. Toutefois, en vertu du principe d'économie des moyens qui gouverne la technique du recours pour excès de pouvoir, la haute juridiction monégasque a circonscrit son contrôle au moyen de légalité externe le plus dirimant, lequel soulevait une double question juridique inédite quant à la portée exacte de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le problème de droit central qui se posait au Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : **une décision administrative individuelle de police retirant sa carte de résident à un étranger satisfait-elle à l'obligation de motivation écrite et intégrée dans le corps de l'acte, prescrite à peine de nullité par les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lorsque les motifs n'ont été communiqués que verbalement à l'intéressé lors de la notification de la mesure, et l'administration peut-elle, à défaut, se prévaloir de la dispense de motivation prévue à l'article 5, alinéa 2, de la même loi au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux, alors même que les faits de blanchiment invoqués ont fait l'objet d'investigations d'ores et déjà achevées et conduites exclusivement par des autorités étrangères hors du territoire de la Principauté ?** Accessoirement, dans l'hypothèse où l'illégalité externe de l'acte administratif serait constatée et entraînerait son annulation, le Tribunal Suprême devait déterminer si cette illégalité fautive suffisait, en l'absence de pièces justificatives probantes, à ouvrir droit à une réparation pécuniaire sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de la décision attaquée, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, structuré en trois étapes successives en ce qui concerne la légalité de l'acte, suivies d'un examen succinct mais ferme de la demande indemnitaire. En premier lieu, le juge constitutionnel et administratif monégasque pose le cadre légal de principe en rappelant les termes de l'article premier de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 : « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Bien que le Tribunal ne s'attarde pas longuement sur la qualification juridique de l'acte litigieux, l'application directe de cet article implique nécessairement que la décision de retrait d'une carte de résident monégasque (ou le refus de son renouvellement assorti d'une obligation de quitter le statut de résident) revêt le caractère d'une mesure de police administrative individuelle. À ce titre, elle entre de plein droit dans le champ d'application matériel de l'obligation légale de motivation, sanctionnée expressément par la nullité de l'acte. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême confronte les modalités d'édiction et de notification de la décision du 4 février 2014 aux exigences formelles posées par l'article 2 de la loi n° 1.312. Ce texte dispose sans ambiguïté que « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Or, à l'examen des pièces du dossier, le Tribunal constate que la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 4 février 2014 ne respecte nullement ce formalisme substantiel. La juridiction écarte avec fermeté l'argumentation du Ministre d'État qui tentait de substituer une approche finaliste (la connaissance effective des motifs par l'administré grâce à l'entretien oral) à l'exigence formelle de la loi. Le Tribunal juge en effet « que la circonstance que les motifs de cette décision aient été communiqués oralement à ce dernier lors d'un entretien dans les locaux de la Sûreté publique le 13 mars 2014, ne répond pas aux exigences de l'article 2, lequel dispose que la motivation doit être écrite et figurer dans le corps même de la décision ». Ce faisant, le juge refuse toute équivalence entre, d'une part, un procès-verbal de notification relatant des propos tenus par un officier de police judiciaire et, d'autre part, une motivation rédigée au sein même de l'instrumentum de l'acte administratif par son auteur compétent. En troisième lieu, le Tribunal Suprême examine le moyen de défense soulevé en duplique par l'État, tiré de l'exception légale à l'obligation de motivation prévue par l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312. Pour mémoire, cette disposition dispense de motivation les actes visés à l'article premier lorsque la divulgation des motifs « serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis (…) au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ». L'État soutenait qu'en raison de la condamnation du requérant en Suisse pour blanchiment aggravé, l'acte échappait par nature à l'obligation de motivation. Le Tribunal Suprême rejette catégoriquement cette interprétation extensive en opérant une lecture téléologique et doublement restrictive de la dérogation légale. Il relève que l'article 5, alinéa 2, « ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce, la motivation de l'acte attaqué n'étant en rien de nature à porter atteinte à des recherches ayant déjà pris fin et qui, en tout état de cause, n'étaient pas menées sur le territoire de la Principauté par les services compétents de cette dernière ». Deux critères cumulatifs (ou alternatifs dans leur effet d'exclusion) font ainsi obstacle à l'application de la dispense : un critère temporel — les investigations pénales étant achevées puisqu'un jugement au fond a été rendu le 10 octobre 2013, aucune recherche en cours ne risquait d'être compromise par l'énoncé des motifs — et un critère territorial et organique — la loi monégasque vise la protection des recherches menées sur le territoire national par les services compétents de la Principauté, et non les enquêtes diligentées à l'étranger par des autorités souveraines tierces (ici, le ministère public de la Confédération suisse). Ayant ainsi balayé les deux branches de la défense gouvernementale sur le terrain de la loi n° 1.312, le Tribunal Suprême en déduit logiquement que la décision du 4 février 2014 est illégale et « ne peut qu'être annulée », sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée ni d'examiner les autres moyens de la requête (tels que ceux tirés des articles 6 et 8 de la CEDH). Enfin, statuant sur les conclusions indemnitaires du requérant qui réclamait 15 000 euros en réparation de ses préjudices matériel et moral, le Tribunal Suprême rappelle sa compétence de principe, issue de l'article 90-B-1° de la Constitution, pour octroyer des indemnités résultant d'une annulation pour excès de pouvoir. Néanmoins, appliquant les règles classiques du droit de la responsabilité administrative, il rejette la demande au motif « que le préjudice qu'aurait subi M. j. DI. n'est établi ni dans son principe ni dans son quantum ». L'annulation pour vice de forme ou de procédure (défaut de motivation écrite) n'emporte donc pas automatiquement droit
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2007, n° 27262 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2007, n° 27262 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/06-28-27262)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus précisément, du contrôle de la légalité d'une mesure d'éloignement du territoire national motivée par la préservation de l'ordre public. La requérante, Madame O. K., divorcée N., de nationalité étrangère (dont la nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision), résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco avec ses enfants mineurs. Il ressort des éléments exposés au cours de l'instance qu'une information judiciaire contre X avait été ouverte par le Procureur général dès le mois de mars 2006, des chefs d'association de malfaiteurs et de blanchiment. Cette ouverture d'information faisait suite à des renseignements qualifiés de « très sérieux » portés à la connaissance du Parquet général et portant sur les conditions d'installation jugées suspectes de Madame O. K. sur le territoire monégasque. Plus spécifiquement, l'administration faisait état d'un train de vie fastueux et de revenus exceptionnels dont disposait l'intéressée, lesquels, mis en relation avec ses liens familiaux et ses conditions de vie, révélaient selon l'autorité publique une provenance de sources illicites. Toutefois, parallèlement à ces investigations judiciaires auxquelles l'intéressée soutient n'avoir pas été associée ni entendue avant le mois de mars 2007, Madame O. K. a sollicité et obtenu de l'État monégasque, le 6 octobre 2006, une autorisation administrative d'exploiter un fonds de commerce en Principauté. Cette autorisation lui a été délivrée après le recueil des avis favorables tant du Directeur de la Sûreté publique que des Services fiscaux monégasques. Néanmoins, quelques semaines seulement après la délivrance de cette autorisation commerciale, le Ministre d'État a édicté à l'encontre de Madame O. K., par une décision en date du 21 novembre 2006, une mesure de refoulement du territoire monégasque sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Convoquée par les services de la Sûreté publique, l'intéressée s'est vu notifier cette décision de refoulement — opérée le 28 novembre 2006 selon ses écritures — sans qu'aucun motif particulier ne lui soit explicité au sein de l'acte ou lors de sa notification, hormis l'usage d'une formule de style habituellement consacrée. Estimant que cette mesure d'éloignement soudaine et non motivée portait une atteinte illégale à ses droits fondamentaux et reposait sur des faits matériellement inexacts au vu des garanties de moralité récemment reconnues lors de son autorisation commerciale, Madame O. K. a décidé de contester la décision ministérielle par la voie juridictionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est dédoublé en une procédure d'urgence et une procédure au fond. Le 13 décembre 2006, Madame O. K. a déposé au Greffe général deux requêtes distinctes : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision de refoulement du 21 novembre 2006 sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution ; d'autre part, une requête tendant à obtenir le sursis à exécution de ladite mesure en application des articles 39 à 44 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Dans le cadre de l'instance de sursis à exécution, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 16 janvier 2007 et le Procureur général a présenté ses conclusions le 26 janvier 2007. Par une Ordonnance du 16 février 2007, le Président du Tribunal Suprême, Monsieur Roland Drago, a rejeté la demande de sursis à exécution. Le magistrat a considéré que la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs n'était pas applicable à la date de l'acte attaqué et que les faits justifiant le refoulement, bien que non indiqués dans l'acte initial, avaient été présentés avec une « grande précision » dans la contre-requête du Ministre d'État. Ces faits justifiant une mesure prise dans l'intérêt de l'ordre public et constituant des motifs de sécurité nationale au sens de l'article 1er, paragraphe 2, du Protocole n° 7 à la Convention européenne des droits de l'homme, le sursis ne pouvait être accordé. Dans le cadre de l'instance au fond, les échanges d'écritures se sont poursuivis par le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 14 février 2007, de la réplique de la requérante le 14 mars 2007, et enfin de la duplique de l'administration le 13 avril 2007. Le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 28 juin 2007 par une ordonnance du 8 mai 2007. Les prétentions et moyens de la requérante s'articulaient autour de plusieurs axes tant procéduraux que substantiels : 1. **Sur la procédure de sursis à exécution** : Dans sa réplique, Madame O. K. a soulevé la violation du principe du contradictoire garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Elle faisait valoir que la contre-requête de l'État relative au sursis à exécution ne lui avait pas été notifiée par voie de greffe, en méconnaissance des dispositions générales de l'Ordonnance du 16 avril 1963 modifiée imposant la communication de toutes les pièces procédurales et de fond aux parties. 2. **Sur le défaut de motivation au regard du droit interne** : Elle invoquait la violation de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 (visée également par la requérante sous la date du 30 juin 2006) qui impose la motivation des décisions administratives à caractère individuel, soulignant qu'aucun élément ni indice sur les faits reprochés ne lui avait été fourni lors de la notification par la Sûreté publique. 3. **Sur la violation de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH** : La requérante soutenait que ce texte impose l'obligation d'informer l'étranger des motifs de son éloignement. Elle contestait l'application de la dérogation du paragraphe 2 dudit article, arguant que son expulsion n'était pas nécessaire dans l'intérêt de l'ordre public ou de la sécurité nationale. S'appuyant sur l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme *Lupsa c/ Roumanie* du 8 juin 2006, qui exige « l'accessibilité et la prévisibilité de la loi, ainsi qu'une certaine protection contre les atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis par la Convention », elle affirmait que l'article 1er du Protocole n° 7 commande dans tous les cas une motivation concernant les faits reprochés dès la mise en œuvre de la mesure. 4. **Sur l'erreur de fait et l'illégalité des motifs** : Madame O. K. contestait la matérialité des faits invoqués a posteriori par l'administration. Elle relevait la contradiction manifeste consistant à l'autoriser à exploiter un commerce le 6 octobre 2006 après avis favorable de la Sûreté publique et des Services fiscaux — démontrant ainsi qu'elle présentait toutes les garanties requises et ne troublait pas l'ordre public — pour ensuite la refouler le 21 novembre 2006 sur la base d'une information judiciaire contre X ouverte dès mars 2006 et dans laquelle elle n'avait jamais été entendue avant mars 2007. Elle reprochait au Ministre d'État et au Ministère public de se référer mutuellement à leurs argumentations sans produire de documents probants établissant ses liens prétendus avec le crime organisé international ou la découverte d'éléments nouveaux entre octobre et novembre 2006. 5. **Sur la violation de l'article 8 de la CEDH** : Elle soutenait enfin que la mesure de refoulement portait une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie familiale. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant les arguments suivants : 1. **Sur l'exception procédurale liée au sursis** : L'administration soutenait que la critique de la régularité d'une procédure distincte était inopérante au fond et qu'en tout état de cause, l'article 40 de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963 ne prévoit pas la communication au requérant de la contre-requête du défendeur dans les instances de sursis à exécution. 2. **Sur l'inapplicabilité de la loi n° 1312** : Le Ministre d'État faisait valoir que la loi du 29 juin 2006 n'était pas entrée en vigueur à la date du 21 novembre 2006, de sorte que la requérante ne pouvait s'en prévaloir, même « à titre de simple référence », et que la décision n'avait pas à être motivée. 3. **Sur le respect du Protocole n° 7 à la CEDH** : Le défendeur exposait que l'obligation d'information préalable prévue à l'article 1er du Protocole n° 7 est expressément écartée par son paragraphe 2 lorsque l'expulsion est fondée sur les nécessités de l'ordre public. Distinguant l'affaire *Lupsa c/ Roumanie*, dans laquelle l'étranger avait été privé de toute garantie après son expulsion et où la Cour n'avait nullement exigé la motivation formelle de l'acte d'expulsion lui-même, le Ministre d'État soulignait que Madame O. K. avait pu pleinement exercer ses droits postérieurement à la mesure en saisissant le Tribunal Suprême aux fins de sursis et d'annulation. 4. **Sur l'exactitude matérielle des faits** : L'État maintenait que la mesure était justifiée par le souci de préserver l'ordre public, au vu de renseignements très sérieux ayant conduit à l'ouverture d'une information judiciaire pour association de malfaiteurs et blanchiment. Le train de vie fastueux et les revenus exceptionnels de la requérante, mis en relation avec ses liens familiaux, constituaient des éléments objectifs révélant une provenance illicite, rendant inopérante la circonstance qu'elle n'ait été entendue pénalement qu'en mars 2007. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait au Tribunal Suprême une série de cinq questions juridiques distinctes touchant tant au droit processuel administratif qu'au droit substantiel des étrangers et des droits fondamentaux : 1. **La recevabilité de la contestation incidente d'une ordonnance de sursis** : Un requérant est-il recevable à contester la régularité procédurale d'une ordonnance présidentielle ayant rejeté sa demande de sursis à exécution à l'occasion et dans le cadre de son recours au fond tendant à l'annulation de la décision administrative initiale ? 2. **L'application dans le temps de la loi sur la motivation des actes administratifs** : La loi monégasque n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs était-elle applicable à une décision individuelle de refoulement édictée le 21 novembre 2006 ? 3. **La portée des garanties procédurales de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH** : L'administration est-elle tenue de motiver formellement une décision de refoulement et de permettre à l'étranger d'exercer les garanties procédurales prévues au paragraphe 1 de l'article 1er du Protocole n° 7 préalablement à l'édiction de la mesure, lorsque cet éloignement est décidé dans l'intérêt de l'ordre public au sens du paragraphe 2 du même article ? 4. **Le contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la CEDH** : À quelles conditions une mesure de refoulement prononcée contre un étranger parent d'enfants mineurs caractérise-t-elle une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la Convention ? 5. **Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits en matière de police des étrangers** : Le Ministre d'État commet-il une erreur de fait en prononçant le refoulement d'un étranger pour motif d'ordre public, bien que non motivé dans l'acte initial et succédant de peu à une autorisation commerciale, lorsque la contre-requête ministérielle et les observations du Procureur général font état de façon concordante de conditions de vie ne justifiant pas des revenus exceptionnels et de l'ouverture d'une information judiciaire contre X des chefs d'association de malfaiteurs et de blanchiment ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la requérante, le Tribunal Suprême procède par un examen méthodique et séquentiel de chacun des moyens soulevés, en faisant application des règles de procédure contentieuse, des dispositions transitoires légales et des stipulations conventionnelles européennes récemment introduites dans l'ordre juridique monégasque par les Ordonnances souveraines n° 408 et n° 411 du 15 février 2006. #### 1. Sur l'irrecevabilité de la contestation de l'ordonnance de sursis à exécution La haute juridiction écarte d'emblée, par une fin de non-recevoir, le grief tiré de la violation du principe du contradictoire (article 6 § 1 de la CEDH) qui aurait affecté la procédure ayant conduit à l'Ordonnance présidentielle du 16 février 2007. Le Tribunal pose un principe d'autonomie procédurale stricte entre le contentieux de l'urgence et le contentieux de l'annulation : une ordonnance statuant sur une demande de sursis à exécution d'une décision administrative ne peut pas être contestée à l'occasion de conclusions tendant à l'annulation de cette décision. Sans même examiner le bien-fondé de l'interprétation de l'article 40 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 débattue par les parties, le juge déclare la requérante irrecevable à contester la régularité de l'ordonnance du 16 février 2007 dans le cadre de l'instance au fond. #### 2. Sur l'inapplicabilité *ratione temporis* de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 Examinant la légalité externe de la décision du 21 novembre 2006, le Tribunal Suprême vérifie les conditions d'entrée en vigueur de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Se fondant sur la lettre expresse de l'article 9 de ladite loi, le juge relève que le législateur a différé son entrée en vigueur « à l'expiration d'un délai de six mois à compter de sa publication au Journal de Monaco ». Constatant que cette publication est intervenue le 20 juin 2006 (date retenue dans les motifs de l'arrêt), le délai de six mois n'était manifestement pas expiré le 21 novembre 2006, date d'édiction de la mesure de refoulement attaquée. La loi n'étant pas applicable à cette date, le moyen tiré du défaut de motivation légale est écarté comme inopérant. #### 3. Sur la mise en œuvre de l'exception d'ordre public de l'article 1er § 2 du Protocole n° 7 à la CEDH Le Tribunal Suprême aborde ensuite le moyen conventionnel tiré de la violation des garanties procédurales encadrant l'expulsion des étrangers. Après avoir intégralement reproduit les paragraphes 1 et 2 de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH, le juge opère une articulation directe entre le principe et son exception. Si le paragraphe 1er confère à l'étranger résidant régulièrement sur le territoire le droit de faire valoir les raisons militant contre son expulsion, de faire examiner son cas et de se faire représenter, le paragraphe 2 autorise expressément l'expulsion « avant l'exercice des droits énumérés au paragraphe 1.a, b et c de cet article lorsque cette expulsion est nécessaire dans l'intérêt de l'ordre public ou est basée sur des motifs de sécurité nationale ». Constatant souverainement que Madame O. K. a été refoulée de la Principauté « dans l'intérêt de l'ordre public », le Tribunal en déduit logiquement qu'elle n'est pas fondée à soutenir qu'elle aurait dû bénéficier des garanties du paragraphe 1er *avant* l'intervention de la décision attaquée. Ce faisant, la juridiction écarte implicitement mais nécessairement la lecture extensive de l'arrêt *Lupsa c/ Roumanie* proposée par la requérante. #### 4. Sur l'absence d'atteinte disproportionnée à la vie familiale (article 8 de la CEDH) Pour apprécier la conformité de la mesure de refoulement à l'article 8 de la CEDH, dont il rappelle intégralement les termes, le Tribunal Suprême exerce un contrôle de proportionnalité *in concreto* fondé sur les éléments de preuve versés aux débats. Le juge relève deux circonstances négatives déterminantes : d'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la requérante serait dans l'impossibilité d'emmener ses enfants mineurs avec elle hors de Monaco ; d'autre part, il n'est pas davantage établi qu'elle serait désormais dépourvue de tous liens familiaux avec son pays d'origine. En l'absence de démonstration d'une rupture forcée de la cellule familiale ou d'un déracinement absolu, le grief d'atteinte disproportionnée au droit à une vie familiale normale est rejeté. #### 5. Sur le contrôle de l'exactitude matérielle des faits révélés en cours d'instance Enfin, sur le terrain de la légalité interne et du contrôle de l'erreur de fait, le Tribunal Suprême valide la méthode consistant pour l'administration à expliciter les motifs de fait d'une décision non motivée dans ses écritures contentieuses. Le juge relève que les faits ayant motivé le refoulement ont été présentés « avec une grande précision » dans la contre-requête du Ministre d'État, laquelle expose que les conditions de vie de l'intéressée ne permettent pas de justifier les revenus exceptionnels dont elle dispose. Surtout, le Tribunal corrobore ces affirmations administratives par une pièce judiciaire déterminante : les observations du Procureur général du 26 janvier 2007 (initialement déposées lors de l'instance de sursis). Ces observations attestent que « les renseignements obtenus sur les conditions d'installation suspectes d'O. K. sur le territoire de la Principauté de Monaco » ont conduit à « l'ouverture d'une information judiciaire contre X. ... des chefs d'association de malfaiteurs et blanchiment ». Le juge administratif considère que les informations du Parquet général « complètent et confirment » celles du Ministre d'État. Dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces faits soient matériellement inexacts, le Ministre d'État a pu légalement s'y fonder sans commettre d'erreur de fait, nonobstant l'autorisation commerciale antérieurement accordée. ### C. Le dispositif À l'issue de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours (faisant suite au rejet antérieur de la demande de sursis par ordonnance présidentielle annexée à la décision) dans les termes suivants : > « Décide : > La requête est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Madame O. K. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » *(Par ailleurs, le dispositif de l'Ordonnance présidentielle du 16 février 2007 reproduite en annexe de la décision
# Cour de Révision de Monaco, 30 mars 2011, n° 5704 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 30 mars 2011, n° 5704 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2011/03-30-5704)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit dans les suites conflictuelles et internationales de la dissolution d'une union matrimoniale, mêlant les règles du droit civil monégasque aux préceptes du droit religieux hébraïque, ainsi qu'aux procédures devant les juridictions rabbiniques et étatiques de l'État d'Israël. Il importe de relever à titre liminaire que le document publié sous la référence n° 5704 réunit les éléments de deux instances connexes ayant opposé les mêmes parties et ayant donné lieu, le même jour, à deux arrêts de la Cour d'appel de Monaco (rendus le 8 juin 2010 sous les numéros R 5014 et R 5013), eux-mêmes issus de deux jugements parallèles du Tribunal de première instance en date du 26 mars 2009 (numéros R 3618 et R 3619). Monsieur M. S., né le 7 octobre 1958 à Tunis (Tunisie), de nationalité française, et Madame C. B., née le 24 août 1958 à Marrakech (Maroc), de nationalité marocaine, tous deux résidents à Monaco, ont contracté mariage civil le 5 mai 1983 en la mairie de Monaco. Tous deux de confession juive, les époux ont également célébré leur union religieuse trois jours plus tard, le 8 mai 1983, selon le rite israélite, au cours d'une cérémonie organisée au sein de l'association cultuelle (ou culturelle) israélite de Monaco. La vie commune s'étant dégradée, l'épouse a introduit une procédure de divorce devant les juridictions civiles de la Principauté. Par un jugement rendu le 8 juillet 1999 par le Tribunal de première instance de Monaco, le divorce des époux a été prononcé aux torts exclusifs du mari. Cette décision a été confirmée en toutes ses dispositions par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 30 mai 2000, devenant ainsi définitive. Toutefois, si le lien matrimonial civil se trouvait définitivement rompu au regard de l'ordre juridique étatique monégasque, l'union religieuse demeurait intacte au regard de la loi mosaïque. En effet, selon le rite israélite auquel les parties s'étaient soumises le 8 mai 1983, la dissolution du mariage religieux nécessite la remise volontaire par l'époux à son épouse d'une lettre de répudiation dénommée « *gueth* ». À défaut de la délivrance de cet acte, l'épouse divorcée civilement se trouve dans l'impossibilité absolue de contracter une nouvelle union conforme à ses convictions religieuses. Confrontée au refus persistant et prolongé de son ex-époux de lui délivrer le « *gueth* » malgré les recommandations des autorités rabbiniques, Madame B. a, au cours de l'année 2003, saisi une juridiction rabbinique de l'État d'Israël. Sa demande tendait, d'une part, à ce que Monsieur S. lui délivre cet acte de répudiation afin de lui permettre de recouvrer sa liberté de se remarier religieusement et, d'autre part, à ce qu'une pension alimentaire soit mise à la charge de ce dernier. C'est à l'occasion d'un déplacement de Monsieur S. sur le territoire israélien que le conflit a pris une dimension aiguë. Alors qu'il se trouvait momentanément en Israël avec les deux enfants communs du couple depuis le 5 avril 2004, Monsieur S. s'est vu notifier, dans le cadre de la procédure engagée devant la juridiction rabbinique, une mesure d'interdiction de quitter le territoire israélien. En conséquence de cette mesure de rétention prise d'autorité par les juridictions rabbiniques du premier degré, Monsieur S. a été contraint de demeurer en Israël pendant près de huit mois, jusqu'à ce qu'un arrêt rendu par la Cour suprême d'Israël le 29 novembre 2004 lève cette mesure. Ces événements ont donné naissance à un double contentieux indemnitaire croisé devant les juridictions civiles de la Principauté de Monaco : d'un côté, l'action du mari s'estimant victime d'une procédure abusive en Israël l'ayant privé de sa liberté d'aller et venir ; de l'autre, l'action de l'épouse réclamant réparation du préjudice moral né de l'obstination de son ex-mari à lui refuser le « *gueth* ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'enchevêtrement des procédures impose de distinguer les deux volets du contentieux tels qu'ils ressortent du texte intégral de la décision commentée. **Le premier volet procédural (affaire R 3618 en première instance, R 5014 en appel)** a été initié par Madame B. Par exploit d'assignation du 12 avril 2005, celle-ci a saisi le Tribunal de première instance de Monaco de diverses demandes dirigées contre son ex-époux, tendant notamment à le contraindre à saisir le tribunal rabbinique de Paris et à obtenir sa condamnation au paiement de dommages et intérêts pour abus du droit de refuser la délivrance du « *gueth* ». Monsieur S. s'est opposé à ces prétentions en soulevant diverses exceptions de procédure (notamment une exception relative à la traduction des pièces rédigées en hébreu) et a formé une demande reconventionnelle en paiement de 10 000 euros. Par jugement du 26 mars 2009 (n° R 3618), le Tribunal de première instance a constaté que Monsieur S. avait renoncé à exiger la production du passeport de Madame B., du passeport d'un nommé R. T. et des habilitations éventuelles de celui-ci à exercer les fonctions de traducteur en Israël. Le tribunal a débouté Monsieur S. de son exception relative à la traduction des pièces en langue hébraïque, a déclaré irrecevable la demande de l'ex-épouse tendant à contraindre son ex-mari à saisir le tribunal rabbinique de Paris, mais a accueilli la demande indemnitaire en condamnant Monsieur S. à payer à Madame B. la somme de 75 000 euros à titre de dommages et intérêts pour refus abusif de délivrance du « *gueth* », tout en le déboutant de sa demande reconventionnelle. Saisie par Monsieur S., la Cour d'appel de Monaco a, par arrêt du 8 juin 2010 (n° R 5014), rejeté les exceptions de nullité soulevées par les parties et confirmé intégralement ce jugement. Contre cet arrêt, Monsieur S. a développé des moyens de révision critiquant, d'une part, le rejet de son exception de communication d'une traduction jurée (premier moyen) et, d'autre part, sa condamnation à 75 000 euros de dommages et intérêts, soutenant que le juge civil ne pouvait sanctionner le non-respect d'une règle religieuse sans violer les articles 9 et 23 de la Constitution monégasque (troisième moyen). **Le second volet procédural (affaire R 3619 en première instance, R 5013 en appel, faisant l'objet du pourvoi n° 2011-06)** a été engagé antérieurement par Monsieur S., alors qu'il se trouvait encore retenu en Israël. Par exploit d'huissier du 21 octobre 2004, il a fait assigner Madame B. devant le Tribunal de première instance de Monaco. Il sollicitait la condamnation de son ex-épouse, avec exécution provisoire, au paiement de la somme de 100 000 euros (orthographiée « 1 00 00 euros » dans l'arrêt) à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice causé par l'atteinte à sa liberté de circuler ainsi qu'aux conditions d'exercice de son droit de garde et de ses obligations envers leurs deux enfants communs. Il demandait en outre qu'elle soit condamnée, sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard, à retirer les demandes introduites devant la juridiction rabbinique israélienne. Par jugement du 26 mars 2009 (n° R 3619), le Tribunal de première instance a débouté Monsieur S. de sa demande de production de pièces, a constaté qu'il avait valablement renoncé à sa demande visant à contraindre Madame B. à se désister de son action en Israël, s'est déclaré compétent pour connaître de l'action indemnitaire, mais a débouté Monsieur S. de l'ensemble de ses demandes et l'a condamné à verser 2 500 euros à Madame B. pour abus de procédure. Sur appel de Monsieur S., la Cour d'appel de Monaco a, par arrêt du 8 juin 2010 (n° R 5013, signifié le 15 septembre 2010), rejeté les exceptions de procédure, confirmé le jugement entrepris en toutes ses dispositions et, y ajoutant, condamné Monsieur S. à payer à Madame B. la somme de 8 000 euros à titre de dommages et intérêts pour appel abusif. C'est contre cet arrêt n° R 5013 que Monsieur S. a formé une déclaration de pourvoi en révision le 14 octobre 2010 (pourvoi n° 2011-06), déposant une requête articulée autour de quatre moyens : 1. Le premier moyen, identique dans les deux affaires, faisait grief à la Cour d'appel d'avoir rejeté son exception de communication de pièces accompagnées d'une traduction jurée en langue française, invoquant la violation de l'article 8 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962 (révisée par la loi n° 1.249 du 2 avril 2002), du principe du contradictoire et de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). 2. Le deuxième moyen reprochait à la Cour d'appel d'avoir retenu qu'il avait renoncé à sa demande de communication de copies de passeports et de documents administratifs, alors qu'aucune renonciation expresse ne figurait dans ses écritures, violant ainsi l'article 199-4° du Code civil (ou du Code de procédure civile) et l'article 6 de la CEDH. 3. Le troisième moyen critiquait sa condamnation au paiement de 8 000 euros pour appel abusif, au motif que la Cour d'appel n'avait pas caractérisé la faute faisant dégénérer en abus l'exercice du droit d'appel, privant sa décision de base légale au regard de l'article 1229 du Code civil. 4. Le quatrième moyen faisait grief à l'arrêt de l'avoir débouté de sa demande indemnitaire relative à sa rétention en Israël, reprochant aux juges du fond un défaut de réponse à conclusions et un manque de base légale au regard de l'article 199-4 du Code de procédure civile. En défense, Madame B. a conclu au rejet du pourvoi et a sollicité la condamnation du demandeur au paiement d'une somme de 10 000 euros au titre des frais irrépétibles sur le fondement de l'article 459-4 du Code de procédure civile. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision de Monaco était confrontée à une pluralité de questions juridiques touchant tant au droit processuel et constitutionnel qu'au droit substantiel de la responsabilité civile délictuelle dans ses rapports avec le fait religieux et l'exercice des voies de recours. Ces problématiques peuvent être synthétisées autour de quatre axes majeurs : 1. **Sur le plan procédural et constitutionnel (la langue du procès et l'utilité des pièces) :** Le principe constitutionnel selon lequel la langue française est la langue officielle de l'État (article 8 de la Constitution), combiné aux exigences du procès équitable et du contradictoire (article 6 de la CEDH), impose-t-il, à peine d'irrecevabilité ou de nullité, que les documents rédigés en langue étrangère (en l'occurrence l'hébreu) produits aux débats fassent l'objet d'une traduction réalisée par un traducteur assermenté, lors même que les deux parties produisent des traductions libres concordantes et que la fidélité de celles-ci n'est pas contestée ? Par ailleurs, le juge du fond peut-il écarter une demande de production de pièces (passeports) en se fondant souverainement sur leur absence d'utilité aux débats, indépendamment de la question d'une renonciation expresse de la partie demanderesse ? 2. **Sur les rapports entre la responsabilité civile et la liberté religieuse (la question du « *gueth* ») :** Le juge civil étatique peut-il, sans violer les principes constitutionnels relatifs à la religion d'État et à la liberté des cultes (articles 9 et 23 de la Constitution) ni s'immiscer dans le domaine des convictions religieuses, qualifier d'abus de droit et de faute civile génératrice d'un préjudice réparable le refus obstiné d'un ex-époux de délivrer à son ex-épouse l'acte religieux de répudiation (« *gueth* ») après le prononcé du divorce civil ? 3. **Sur la responsabilité du fait d'une procédure engagée devant une juridiction étrangère :** Le fait pour une épouse de saisir une juridiction rabbinique en Israël aux fins d'obtention du « *gueth* » et d'une pension alimentaire constitue-t-il une faute civile engageant sa responsabilité devant le juge monégasque à raison de l'interdiction de quitter le territoire prononcée par cette juridiction contre le mari, dès lors que ce dernier avait admis la compétence de ladite juridiction et que la mesure de rétention a été prise d'autorité par le juge étranger sans manœuvre déloyale de l'épouse ? 4. **Sur la caractérisation de l'abus du droit d'agir en justice (l'appel abusif) :** Une Cour d'appel donne-t-elle une base légale à sa décision au regard de l'article 1229 du Code civil lorsqu'elle condamne un appelant à des dommages et intérêts pour appel abusif en se bornant à qualifier l'appel de « téméraire » et à relever le préjudice résultant des « tracas de la procédure » subis par l'intimé, sans caractériser concrètement les circonstances constitutives d'une faute dans l'exercice de la voie de recours ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La Cour de révision déploie un raisonnement méthodique qui confirme l'essentiel de l'analyse des juges du fond sur les questions de procédure et de responsabilité substantielle, tout en exerçant une censure stricte mais circonscrite sur la motivation de la condamnation pour appel abusif. #### 1. Le pragmatisme probatoire face au formalisme linguistique et documentaire En réponse aux premiers moyens soulevés dans les deux volets de l'affaire, relatifs à l'absence de « traduction jurée » des pièces rédigées en hébreu (notamment la décision rendue par les juridictions d'Israël), la Haute juridiction monégasque approuve pleinement les motifs de la Cour d'appel. Le raisonnement validé repose sur une distinction fondamentale entre l'exigence d'intelligibilité des débats en langue française et le formalisme de la traduction. D'une part, la Cour consacre la règle selon laquelle « la traduction en langue française des pièces produites par les parties dans une instance n'est pas soumise à un formalisme particulier ». Aucune disposition légale ou constitutionnelle n'impose le recours exclusif à un traducteur assermenté pour la recevabilité des pièces. D'autre part, la Cour relève une série d'éléments factuels démontrant l'absence totale d'atteinte aux droits de la défense et à l'équité du procès : Monsieur S. ne contestait nullement la fidélité de la traduction produite par son ex-épouse ; il utilisait lui-même ces documents traduits dans ses propres écritures judiciaires pour les besoins de son argumentation ; enfin, il avait lui-même versé aux débats une traduction en français de ces mêmes documents, laquelle s'avérait « parfaitement concordante » avec celle de la partie adverse. L'article 8 de la Constitution et l'article 6 de la CEDH ayant été pleinement respectés dans leur substance, le moyen est rejeté comme non fondé. S'agissant du deuxième moyen (pourvoi n° 2011-06), relatif à la demande de communication de copies de passeports et de documents administratifs, Monsieur S. soutenait que les juges du fond avaient dénaturé ses conclusions en y voyant une renonciation implicite. La Cour de révision balaie l'argument par la technique du motif surabondant ou substitué tiré du pouvoir souverain des juges du fond : « ayant souverainement estimé, par motifs propres et adoptés, que les documents en discussion n'étaient pas utiles aux débats, la Cour d'appel a, par ce seul motif, légalement justifié sa décision ». L'appréciation de l'utilité d'une mesure d'instruction ou de communication de pièces relève de l'office souverain du juge du fait, rendant inopérante la discussion sur l'existence ou non d'une renonciation expresse. #### 2. La consécration de l'abus de droit dans le refus de délivrance du « *gueth* » L'apport majeur de la décision réside dans la réponse apportée au troisième moyen du premier volet (affaire R 5014). Face à l'argumentation du demandeur qui opposait une fin de non-recevoir radicale tirée de la laïcité de l'office du juge civil et de la liberté religieuse (« le juge national civil ne peut en aucun cas sanctionner le non-respect d'une règle à caractère religieux »), la Cour de révision pose en prémisse un principe général du droit de la responsabilité : « Mais tout abus dans l'exercice d'un droit peut être constitutif d'une faute civile ». Pour concilier ce principe avec la neutralité religieuse de la juridiction étatique, la Cour opère une dissociation rigoureuse entre l'appréciation théologique ou dogmatique du motif religieux — qui demeure interdite au juge civil — et le constat objectif du comportement fautif et de ses conséquences dommageables dans l'ordre civil : * **L'absence d'immixtion religieuse :** Le juge civil ne s'est pas livré à une appréciation des motifs religieux du refus. Il se borne à « constater de façon objective que l'exercice d'une prérogative religieuse comme le refus de délivrance du "gueth" constitue au regard des règles du Code civil un fait générateur de préjudice qui oblige celui par la faute duquel il est survenu à le réparer ». La prérogative religieuse est donc traitée, du point de vue du for étatique, comme un simple fait juridique susceptible de dégénérer en abus. * **La caractérisation de la faute (l'abus) :** L'abus du droit de ne pas délivrer le « *gueth* » est caractérisé par deux éléments cumulatifs relevés par les juges du fond : d'une part, un élément objectif tenant à « la résistance obstinée de celui-ci pendant plusieurs années malgré les recommandations qui lui ont été adressées par les autorités rabbiniques et les décisions des juridictions rabbiniques qui ont eu à connaître de ce litige » ; d'autre part, un élément subjectif décisif, adopté des premiers juges, démontrant l'intention de nuire, à savoir « qu'en fait le seul but de M. S. était de poursuivre une vindicte à l'égard de Mme B. à la suite du divorce prononcé à ses torts exclusifs ». * **La caractérisation du préjudice :** Le dommage réparable réside dans « l'impossibilité dans laquelle elle se trouve de contracter une nouvelle union conforme à ses convictions religieuses », situation qui lui occasionne « un préjudice très important en raison de la violence morale qu'elle subit ». En l'état de ces constatations souveraines, la condamnation à 75 000 euros de dommages et intérêts est déclarée légalement justifiée. #### 3. L'exclusion de la faute de l'épouse dans la conduite de la procédure en Israël En réponse au quatrième moyen du pourvoi n° 2011-06, qui tentait d'imputer à Madame B. la responsabilité de la rétention de huit mois subie par Monsieur S. en Israël, la Cour de révision valide l'analyse causale et factuelle de la Cour d'appel. Se fondant sur l'interprétation souveraine par les juges du fond de l'arrêt rendu par la Cour suprême d'Israël le 29 novembre 20
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2021, n° 20376 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2021, n° 20376 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/12-02-20376)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière, à la fois classique et sensible, de la police des étrangers et des conditions d'établissement sur le territoire monégasque. Elle met aux prises un ressortissant étranger, désireux de fixer sa résidence en Principauté à l'heure de sa retraite, et l'administration monégasque, soucieuse de préserver l'ordre et la sécurité publics. Selon les éléments factuels exposés au soutien de sa requête, Monsieur l. I., ressortissant de nationalité italienne détenteur d'un passeport en cours de validité jusqu'au 13 novembre 2027, présente un parcours professionnel et personnel exempt de difficultés apparentes. Diplômé en sciences géologiques en 1969, il a d'abord exercé la profession de professeur de physique entre 1971 et 1985, avant de s'orienter vers l'activité de comptable, profession qu'il a pratiquée de manière ininterrompue à compter de l'année 1985 jusqu'en 2018, date de son départ à la retraite. Sur le plan civil et familial, l'intéressé est divorcé de Madame r. P. depuis le 11 novembre 1992. Il est par ailleurs le père de deux enfants nés de deux unions libres successives : une fille, e., née le 22 août 1988 de sa relation avec Madame f. D., et un fils, a., né le 31 mars 2010 de son union avec Madame m Y. EL I. À l'époque de l'introduction du recours, l'enfant a., alors âgé de neuf ans et scolarisé, résidait avec sa mère au domicile de Monsieur l. I. situé dans une localité désignée sous l'appellation « X1 », bien immobilier dont le requérant est propriétaire. Toutefois, à la suite de différends survenus au sein du couple formé avec sa dernière compagne, les intéressés ont convenu de se séparer. C'est dans ce contexte familial précis que Monsieur l. I. a mûri le projet de quitter son domicile afin d'en laisser l'entier usage à son ancienne compagne ainsi qu'à leur fils mineur. Pour concrétiser cette séparation tout en profitant de sa retraite nouvellement acquise, il a souhaité s'établir sur le territoire de la Principauté de Monaco, où il s'est porté acquéreur d'un appartement. Conformément à la réglementation en vigueur régissant l'entrée et le séjour des étrangers, Monsieur l. I. a officiellement saisi la Direction de la Sûreté publique, le 20 décembre 2018, d'une demande tendant à la délivrance d'une première carte de séjour de résident. N'entendant exercer aucune activité professionnelle en Principauté du fait de sa qualité de retraité, il a produit au soutien de sa démarche administrative une attestation bancaire destinée à démontrer qu'il disposait de moyens suffisants d'existence pour subvenir à ses besoins. En outre, afin d'attester de sa probité et de l'absence de toute menace pour l'ordre public, il a communiqué les extraits de son casier judiciaire, lesquels se sont révélés vierges tant sur le territoire de la Principauté de Monaco que sur le territoire de la République italienne. En dépit de la constitution de ce dossier, le Directeur de la Sûreté publique a pris, le 28 mai 2019, une décision de rejet opposée à la demande de première carte de séjour de résident formulée par Monsieur l. I. Cet acte administratif individuel défavorable, qui se bornait formellement à faire référence aux « instructions de Monsieur le Conseiller du Gouvernement - Ministre de l'Intérieur » sans expliciter davantage les motifs de fait ou de droit fondant ce refus, a été officiellement signifié à l'intéressé le 2 août 2019. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus d'établissement, Monsieur l. I. a engagé les voies de recours administratives préalables avant de saisir la juridiction suprême monégasque. Par une lettre recommandée avec accusé de réception datée du 25 septembre 2019, il a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait ou l'annulation de la décision du Directeur de la Sûreté publique. Ce courrier a été réceptionné par les services du Ministre d'État le 3 octobre 2019, ainsi qu'en attestait le timbre apposé sur l'avis de réception. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette réclamation administrative pendant une durée supérieure à quatre mois, ce mutisme a fait naître, en application des règles procédurales gouvernant le contentieux administratif monégasque, une décision implicite de rejet à la date du 4 février 2020. Dès lors, par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 16 mars 2020 sous la référence TS 2020-10, Monsieur l. I. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ses conclusions tendaient à l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 28 mai 2019 et de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire s'est déroulée dans le contexte particulier de la crise sanitaire mondiale, comme en témoigne le visa de l'Ordonnance souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Stéphane Braconnier, membre titulaire, en qualité de rapporteur par une ordonnance du 17 mars 2020. Les échanges d'écritures se sont poursuivis par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 17 juin 2020, d'une réplique du requérant le 16 juillet 2020, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 14 août 2020, avant que le Greffier en Chef ne dresse le procès-verbal de clôture de l'instruction le 31 août 2020. Au fil de ces échanges contradictoires, un premier débat procédural s'est noué autour de la recevabilité même de la requête. Dans sa contre-requête initiale, le Ministre d'État a soulevé une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours contentieux. Selon l'administration, le requérant s'était contenté de verser aux débats un document apparemment destiné au Ministre d'État, mais dépourvu de date certaine faute de preuve de son expédition, de son adresse de destination et des modalités de son envoi. Estimant que ce document n'avait pu valablement proroger le délai de recours contentieux qui expirait selon lui le 2 octobre 2019, le Ministre d'État concluait à l'irrecevabilité manifeste de la requête déposée en mars 2020. Dans son mémoire en réplique, Monsieur l. I. a méthodiquement démontré la parfaite régularité procédurale de sa démarche en s'appuyant sur les textes applicables. Il a produit l'avis de réception postal établissant que son recours hiérarchique du 25 septembre 2019 avait bien été reçu par le Ministre d'État le 3 octobre 2019. Rappelant qu'en vertu de l'article 15 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, l'exercice d'un recours hiérarchique conserve le délai du recours contentieux (qui est de deux mois à compter de la notification de l'acte), le requérant a précisé les modalités de computation des délais. Conformément aux articles 970 et 971 du Code de procédure civile, les délais administratifs sont francs : ils sont comptés de quantième à quantième et ne comprennent ni le jour de l'acte ou de la notification qui les fait courir (*dies a quo*), ni le jour de l'échéance (*dies ad quem*). La décision ayant été notifiée le 2 août 2019, le délai expirait le 3 octobre 2019. Le recours hiérarchique reçu à cette date exacte était donc pleinement recevable. Ensuite, par application de l'article 14 de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963 précitée, le silence gardé pendant quatre mois par le Ministre d'État a fait courir un nouveau délai contentieux de deux mois à compter du 4 février 2020, rendant la requête enregistrée le 16 mars 2020 parfaitement recevable. Prenant acte de ces éléments probatoires dans sa duplique, et reconnaissant qu'un problème matériel avait initialement affecté la transmission de la requête et de ses pièces jointes, le Ministre d'État a expressément déclaré abandonner cette fin de non-recevoir. Le terrain procédural ainsi purgé, l'affrontement juridique s'est cristallisé sur le fond du droit autour de deux moyens principaux développés par le requérant : 1. **Sur la motivation et le contrôle du juge :** Monsieur l. I. a articulé un premier moyen subtil prenant acte des limites législatives imposées à la transparence administrative. Il a concédé que si l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles refusant une autorisation ou un agrément, ce même texte assortit ce principe d'exceptions, parmi lesquelles figurent expressément les « refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté ». Toutefois, le requérant a soutenu que cette dispense légale de motivation formelle ne saurait priver le justiciable de son droit de contester utilement l'acte, ni entraver l'office du Tribunal Suprême qui doit être mis en mesure de vérifier la réalité et la légalité des éléments de fait et de droit ayant fondé la décision. Or, la simple mention d'« instructions de Monsieur le Conseiller du Gouvernement - Ministre de l'Intérieur » dans l'acte attaqué empêchait tout contrôle effectif et devait entraîner l'annulation. En défense, le Ministre d'État s'est borné à relever que le requérant n'invoquait aucune insuffisance de motivation et ne soulevait, par conséquent, aucun moyen de légalité externe. 2. **Sur le respect des conditions légales et l'erreur manifeste d'appréciation :** En second lieu, le requérant a soutenu qu'il remplissait l'intégralité des exigences posées par l'article 6 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Disposant d'un passeport valide, d'une attestation bancaire démontrant des ressources financières suffisantes et d'un casier judiciaire vierge en Italie comme à Monaco, il estimait ne représenter aucune menace pour l'ordre public. Le refus qui lui était opposé ne pouvait dès lors procéder que d'une erreur manifeste d'appréciation. Pour contrer cette argumentation et dévoiler enfin, devant le juge, les motifs réels de la décision administrative, le Ministre d'État a soutenu dans sa contre-requête que les conditions énoncées à l'article 6 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 ne constituent que de simples conditions formelles, nécessaires mais nullement suffisantes. Selon l'administration, l'autorité de police dispose d'un entier et total pouvoir d'appréciation pour évaluer si la présence d'un étranger sollicitant une première carte de résident est susceptible de constituer une menace pour l'ordre et la tranquillité publique ou privée, ce pouvoir discrétionnaire étant corroboré par la faculté, prévue par le même article 6, de retirer ladite carte à tout moment si les autorités « le jugent nécessaire ». Révélant la substance du grief retenu contre le requérant, le Ministre d'État a exposé que Monsieur l. I. était défavorablement connu des services de police de la Principauté pour des faits de détention et d'usage de faux billets commis à Monaco au mois de février 1997. À cette époque, il aurait « écoulé » cent trente-deux billets de faux dollars américains, représentant une contre-valeur de 23 500 euros, auprès d'un établissement bancaire monégasque. Pour l'administration, nonobstant leur caractère relativement ancien, ces agissements entachaient l'honnêteté du demandeur et révélaient un comportement douteux justifiant légalement le refus d'autoriser sa première installation en Principauté. En réplique à cette révélation tardive des motifs, Monsieur l. I. a fermement contesté la valeur juridique et probatoire de ces allégations. Il a fait valoir qu'aucune pièce versée au dossier par l'État ne venait étayer ni justifier légalement cette affirmation. Surtout, il a souligné n'avoir jamais fait l'objet de la moindre condamnation pénale ni même de la moindre poursuite judiciaire pour un tel délit. Expliquant le contexte de cet épisode survenu plus de vingt ans auparavant, il a indiqué avoir été en réalité lui-même victime d'une escroquerie (« une arnaque ») en Italie et n'avoir, de ce fait, jamais été inquiété par les autorités, comme le prouvaient ses casiers judiciaires vierges. Dans sa duplique finale, le Ministre d'État a tenté de retourner cette explication contre le requérant en affirmant que ce dernier ne contestait pas la matérialité même des faits reprochés. Pour l'administration, les explications avancées par l'intéressé étaient inopérantes : même en l'absence de suites judiciaires, le simple fait matériel d'avoir écoulé des faux billets à Monaco constituait en soi un délit, ce qui suffisait amplement à justifier légalement la décision de police administrative lui refusant l'établissement sur le territoire monégasque. Lors de l'audience publique du 18 novembre 2021, après les plaidoiries des conseils des parties, Madame le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête d'annulation présentée par Monsieur l. I. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au regard des prétentions contraires des parties et de la configuration particulière du litige, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, était amené à résoudre une question de droit fondamentale touchant à l'équilibre entre les prérogatives de puissance publique en matière de police des étrangers et la protection juridictionnelle effective des administrés contre l'arbitraire. Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : **Dans quelle mesure l'autorité administrative monégasque, bien qu'investie d'un large pouvoir d'appréciation pour délivrer ou refuser une première carte de séjour de résident en application de l'article 6 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 et dispensée de l'obligation de motiver formellement son refus, peut-elle légalement fonder une mesure de police administrative refusant l'établissement d'un étranger sur des faits délictueux anciens allégués devant le juge, alors même que l'intéressé n'a fait l'objet ni de poursuites ni de condamnation pénale et que l'administration ne produit aucune pièce probante permettant d'établir la réalité matérielle de ces faits ?** En filigrane de cette question principale se posait celle du standard de preuve exigé de l'administration devant le juge de l'excès de pouvoir et de l'étendue du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur la matérialité des faits servant de soubassement à une décision discrétionnaire de police administrative. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et accueillir favorablement la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique d'une grande rigueur méthodologique, structuré en trois temps forts qui correspondent aux trois considérants de la décision. Dans un premier temps (considérant 1), la Haute Juridiction procède à un rappel synthétique de la chronologie procédurale du litige. Elle constate l'existence de la demande initiale du 20 décembre 2018, de la décision explicite de rejet du Directeur de la Sûreté publique du 28 mai 2019 (notifiée le 2 août 2019), du recours hiérarchique formé le 25 septembre 2019 (reçu le 3 octobre 2019) et de la naissance, le 4 février 2020, de la décision implicite de rejet du Ministre d'État. Ce faisant, le Tribunal Suprême valide implicitement mais nécessairement la parfaite recevabilité du recours pour excès de pouvoir, le Ministre d'État ayant au demeurant abandonné sa fin de non-recevoir en cours d'instance. On observera également que le juge fait application du principe de l'économie des moyens : il ne répond pas explicitement au premier moyen du requérant relatif au défaut de motivation et à l'entrave au contrôle juridictionnel découlant de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, dès lors que l'administration a accepté de livrer les motifs de sa décision dans ses écritures contentieuses et que l'examen de la légalité interne de ces motifs suffit à emporter l'annulation totale des actes attaqués. Dans un deuxième temps (considérant 2), le Tribunal Suprême pose le cadre normatif et jurisprudentiel applicable, en citant tout d'abord intégralement les dispositions de l'article 6 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte impose au primo-demandeur d'une carte de séjour de résident de justifier soit d'un permis de travail (ou récépissé équivalent), soit de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession, tout en précisant dans son dernier alinéa que la carte peut être retirée à tout moment si l'étranger cesse de remplir ces conditions ou si les autorités compétentes « le jugent nécessaire ». Interprétant ce texte à la lumière des principes généraux du droit administratif, le Tribunal Suprême énonce alors un considérant de principe particulièrement dense qui définit à la fois la finalité de la police administrative et les contours du contrôle juridictionnel : * D'une part, la juridiction rappelle la finalité préventive de la police administrative : « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». Par cette formule, le juge donne partiellement raison à la thèse théorique du Ministre d'État : la police administrative se distingue de la répression pénale ; elle n'exige pas nécessairement l'existence d'une condamnation pénale définitive pour agir, dès lors que des faits objectifs révèlent un risque caractérisé pour l'ordre public. * D'autre part, le Tribunal reconnaît expressément la liberté d'action de l'exécutif dans ce domaine régalien en affirmant « que l'autorité administrative dispose, en matière de première demande de carte de séjour de résident, d'un large pouvoir d'appréciation ». Les conditions de l'article 6 ne créent donc aucun droit automatique à la délivrance du titre de séjour. * Toutefois, le Tribunal Suprême pose immédiatement la limite infranchissable à ce pouvoir discrétionnaire : l'autorité administrative « ne saurait toutefois fonder sa décision sur des faits inexistants ou matériellement inexacts ». Quelle que soit l'étendue du pouvoir d'appréciation de l'administration, le contrôle minimum du juge de l'excès de pouvoir comprend toujours, de manière irréductible, le contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Dans un troisième et dernier temps (considérant 3), le Tribunal Suprême applique cette grille de contrôle aux circonstances de l'espèce (la mineure du syllogisme). Examinant les écritures du Ministre d'État, le juge relève que l'unique motif avancé par l'administration pour justifier le refus de séjour réside dans l'allégation selon laquelle Monsieur l. I
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17467 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17467 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/11-29-17467)) Le contentieux des mesures de police administrative relatives à l'entrée et au séjour des étrangers cristallise avec une acuité particulière la tension classique entre les prérogatives régaliennes de préservation de l'ordre public et la sauvegarde des libertés individuelles. Dans un État au territoire restreint comme la Principauté de Monaco, la vigilance des autorités administratives quant à la tranquillité et à la sécurité publiques s'exerce traditionnellement avec une rigueur soutenue, que traduit le pouvoir du Ministre d'État de prononcer le refoulement d'un ressortissant étranger. Toutefois, le caractère par nature préventif et évolutif des mesures de police administrative interdit qu'elles puissent se muer en sanctions perpétuelles figées dans le temps, indifférentes à l'amendement de l'individu et à l'érosion de la menace par l'écoulement des années. C'est précisément cette dialectique du temps, tant sur le terrain de la procédure contentieuse que sur celui de la légalité substantielle de l'action administrative, qu'illustre avec une remarquable netteté la décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2018 dans l'affaire *Monsieur O. S. c/ Ministre d'État* (TS 2018-05). Par cet arrêt de principe, la haute juridiction monégasque opère une distinction chirurgicale entre le recours gracieux, qui vise le retrait rétroactif d'un acte administratif, et la demande d'abrogation, qui tend à la levée de ses effets pour l'avenir. Surtout, elle consacre l'effectivité du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation appliqué au refus d'abroger une mesure de refoulement, en jugeant que l'ancienneté des condamnations pénales initiales, conjuguée à la démonstration d'une réinsertion sociale complète, prive de fondement légal le maintien d'une interdiction du territoire. Avant d'examiner la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision (III), il convient de retracer le contexte factuel et procédural singulier dans lequel elle s'inscrit (I), puis d'analyser la question de droit et l'architecture du raisonnement développé par le Tribunal Suprême (II). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême présente une chronologie atypique, marquée par un décalage de plus de quinze années entre l'édiction de la mesure de police initiale et sa notification à l'intéressé (A), ce qui a directement conditionné la stratégie procédurale des parties et l'instruction du litige devant le juge de l'excès de pouvoir (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur O. S., résidant et travaillant en France, avait pour habitude de se rendre régulièrement sur le territoire de la Principauté de Monaco, tant pour des motifs personnels que pour des raisons professionnelles. Son passé judiciaire sur le territoire français comportait cependant plusieurs antécédents, dont, en dernier lieu, une condamnation prononcée en 1996 pour des faits de détention illégale d'armes, sanctionnée par une peine de deux ans et demi d'emprisonnement avec sursis assorti d'une mise à l'épreuve d'une durée de trois ans. En considération notamment de ces faits et de l'existence de condamnations antérieures, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris, le 14 mai 2002, une décision administrative prononçant le refoulement de Monsieur O. S. du territoire monégasque, sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée, et plus particulièrement de son article 22. Cette mesure de police administrative était motivée par la circonstance que la présence de l'intéressé sur le territoire monégasque serait de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Pour des raisons que la décision rapportée ne précise pas, cette mesure de refoulement du 14 mai 2002 est demeurée inexécutée ou, à tout le moins, non portée à la connaissance officielle de Monsieur O. S. pendant plus de quinze ans. Durant cette longue période, l'intéressé a continué de se rendre à de nombreuses reprises en Principauté, sans que sa présence ne suscite le moindre incident ni ne génère un quelconque trouble pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Parallèlement, sa situation personnelle et professionnelle s'est stabilisée en France : il n'a plus commis aucun acte répréhensible depuis sa condamnation de 1996, s'est acquitté régulièrement de ses obligations fiscales entre 1994 et 2017, est devenu propriétaire d'un appartement lui procurant des revenus locatifs et a noué des relations professionnelles stables. En outre, sur le plan personnel, il a rencontré une personne de nationalité monégasque partageant sa vie, avec laquelle il a formé le projet de se marier. Ce n'est que le 5 août 2017 que la décision de refoulement du 14 mai 2002 a finalement été notifiée à Monsieur O. S., sous la forme d'une copie ne comportant pas la signature manuscrite de l'autorité administrative, mais la simple mention tamponnée « signé ». À la suite de cette notification tardive, le conseil de Monsieur O. S. a adressé au Ministre d'État, par un courrier en date du 31 août 2017, une demande tendant à obtenir la levée de la mesure de refoulement. Par une décision expresse du 2 octobre 2017, le Ministre d'État a rejeté cette demande, au motif que la présence de Monsieur O. S. en Principauté « est encore à ce jour susceptible de créer un trouble à l'ordre public ». C'est dans ces circonstances que Monsieur O. S. s'est résolu à porter le différend devant la juridiction administrative suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 1er décembre 2017 sous le numéro TS 2018-05, Monsieur O. S. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, tendant à l'annulation, d'une part, de la décision initiale du Ministre d'État du 14 mai 2002 prononçant son refoulement et, d'autre part, de la décision du 2 octobre 2017 rejetant son recours administratif du 31 août 2017, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de sa requête introductive d'instance, le requérant développait une argumentation articulée autour de deux axes principaux : un moyen de légalité externe et un moyen de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur O. S. soutenait que la décision de refoulement du 14 mai 2002 était entachée d'un vice de forme substantiel, dès lors que l'exemplaire qui lui avait été notifié était dépourvu de la signature manuscrite du Ministre d'État et ne revêtait que la mention tamponnée « signé ». Il en déduisait, par voie de conséquence, que la décision subséquente du 2 octobre 2017, rejetant son recours, se trouvait privée de base légale. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant faisait grief aux deux décisions attaquées d'être entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. Reconnaissant la réalité de sa condamnation pénale prononcée en France en 1996 pour détention d'armes, il faisait valoir que celle-ci était déjà ancienne de sept ans (six ans selon le calcul calendaire exact entre 1996 et 2002, bien que le requérant mentionne sept ans dans ses écritures) à la date de l'édiction du refoulement, et de plus de vingt ans lorsque le Ministre d'État a refusé de revenir sur cette mesure en octobre 2017. Pour établir l'absence de toute menace pour l'ordre public et démontrer son amendement complet, il versait aux débats un ensemble probatoire étoffé comprenant des attestations de moralité émanant d'un ancien commissaire divisionnaire de la police nationale française, d'un gérant d'une société au sein de laquelle il avait exercé une activité salariée, de deux médecins ainsi que du directeur général de l'établissement public d'aménagement Défense Seine Arche, par ailleurs ancien secrétaire général de la préfecture des Hauts-de-Seine, avec lesquels il avait entretenu des relations professionnelles. Il produisait également les justificatifs de sa propriété immobilière, de ses revenus locatifs et du respect continu de ses obligations fiscales de 1994 à 2017. Enfin, évoquant ses séjours réguliers et paisibles à Monaco ainsi que sa relation sentimentale et son projet de mariage avec une ressortissante monégasque, il estimait que le maintien du refoulement causerait un préjudice irrémédiable à sa vie personnelle et porterait atteinte aux stipulations de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH). Dans sa contre-requête enregistrée le 5 février 2018, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. Sur la légalité externe, l'administration opposait que le moyen de vice de forme manquait en fait : Monsieur O. S. n'avait reçu qu'une copie administrative lors de la notification, tandis que l'original de la décision du 14 mai 2002, versé aux débats par l'État, comportait bien la signature manuscrite de l'autorité compétente. À titre surabondant, le Ministre d'État soutenait qu'à la différence du droit positif français, aucune disposition du droit monégasque n'impose, à peine de nullité, que les décisions administratives soient signées et mentionnent le nom et la qualité de leur auteur. Sur la légalité interne, le défendeur affirmait que la nature, l'importance de la condamnation de 1996 et les antécédents judiciaires de l'intéressé établissaient l'existence d'une menace réelle pour l'ordre public monégasque en 2002. Il ajoutait que les éléments produits par le requérant, notamment les attestations, ne suffisaient pas à démontrer la réalité d'un changement de comportement ni la disparition de la menace en 2017. Enfin, sur le grief conventionnel, l'État faisait valoir que Monsieur O. S., résidant et travaillant en France, n'établissait pas la réalité des liens personnels et professionnels allégués en Principauté, écartant ainsi toute violation de l'article 8 de la CESDH. Les échanges ultérieurs de mémoires ont permis de circonscrire le débat contentieux. Dans sa réplique enregistrée le 2 mars 2018, Monsieur O. S., prenant acte de la production de l'original signé de la décision de 2002, a expressément renoncé à son moyen de vice de forme, tout en faisant observer, sur le plan des principes, que le Conseil d'État français sanctionnait déjà l'absence de signature avant même l'entrée en vigueur de la loi française du 12 avril 2000. Par ailleurs, le requérant a clarifié la portée de son argumentation relative à sa vie privée : il a précisé qu'il n'avait pas soulevé un moyen autonome tiré de la violation directe de l'article 8 de la CESDH, mais qu'il s'était borné à invoquer ces éléments factuels au soutien de son moyen unique d'annulation tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, en soulignant que la mesure de police n'était ni nécessaire ni proportionnée et que le Ministre d'État n'apportait aucune preuve d'un risque actuel pour l'ordre public. Dans sa duplique enregistrée le 5 avril 2018, le Ministre d'État a pris acte de l'abandon du moyen de légalité externe ainsi que de l'absence de moyen autonome tiré de l'article 8 de la CESDH. Sur le fond, l'administration a toutefois durci sa position doctrinale quant à la nature du risque : elle a soutenu que le délit de détention d'armes est en relation étroite et directe avec la sécurité publique et que son auteur constitue « par nature une menace potentielle pour l'ordre public ». Selon le Ministre d'État, eu égard à la cause même qui la justifie, une telle menace « ne peut totalement disparaître », de sorte que les preuves de réinsertion et d'honnêteté, à les supposer avérées, ne permettaient pas d'écarter tout risque pour la Principauté. Après la clôture de l'instruction prononcée le 16 avril 2018, un rebondissement procédural décisif est intervenu à l'initiative de la juridiction. Par une lettre du 4 octobre 2018, adressée aux parties en application de l'article 23 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le Tribunal Suprême les a informées qu'il envisageait de relever d'office un moyen d'ordre public. Ce moyen tenait à la requalification juridique du courrier du 31 août 2017 : loin de constituer un recours gracieux dirigé contre la décision du 14 mai 2002, cette lettre devait s'analyser comme une demande d'abrogation de ladite décision, ce qui était susceptible d'entraîner l'irrecevabilité, pour tardiveté, des conclusions aux fins d'annulation dirigées contre l'acte initial de 2002. Dans ses observations déposées le 18 octobre 2018 en réponse à cette communication, Monsieur O. S. a tenté de sauver la recevabilité de ses conclusions contre la décision de 2002. Il a soutenu que, bien que son conseil eût formellement sollicité la « levée » de la mesure de refoulement le 31 août 2017, ce courrier pouvait néanmoins être regardé comme un véritable recours gracieux dès lors que son argumentation tendait à démontrer que la décision du 14 mai 2002 ne se justifiait pas dès l'origine, à la date même où elle avait été prise, en raison de l'ancienneté déjà acquise des condamnations françaises. Le Procureur Général a déposé ses observations écrites le 19 octobre 2018, avant que l'affaire ne soit évoquée à l'audience publique du 16 novembre 2018. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Saisi de conclusions dirigées contre deux actes administratifs distincts séparés par quinze années, le Tribunal Suprême devait résoudre un double problème juridique mêlant recevabilité procédurale et contrôle substantiel de la police des étrangers (A). Par une motivation rigoureuse et didactique, la haute juridiction dissocie le sort des deux décisions (B) pour aboutir à une annulation partielle mais pleinement satisfactoire pour le requérant (C). ### A. Le problème juridique posé Le litige soulevait deux questions de droit successives, la résolution de la première commandant l'étendue de la compétence du juge pour connaître de la seconde. En premier lieu, sur le terrain de la procédure contentieuse, se posait la question de la qualification juridique de la demande adressée à l'administration dans le délai du recours contentieux suivant la notification tardive d'une mesure de police ancienne, et de son incidence sur la conservation du délai de recours. Plus précisément : lorsqu'un administré, à qui l'on notifie en 2017 une décision de refoulement prise en 2002, saisit le Ministre d'État d'une demande tendant à la « levée » de cette mesure, cette démarche constitue-t-elle un recours gracieux prorogeant le délai du recours pour excès de pouvoir contre la décision initiale de 2002 conformément aux articles 13 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, ou doit-elle être requalifiée par le juge en une simple demande d'abrogation pour l'avenir, laissant ainsi expirer le délai de contestation de l'acte primitif ? En second lieu, sur le fond du droit administratif, la question centrale portait sur les conditions de légalité du maintien dans le temps d'une mesure de police administrative d'interdiction du territoire et sur l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur le refus de l'abroger. Il s'agissait de déterminer si le Ministre d'État peut légalement refuser d'abroger une mesure de refoulement prononcée quinze ans plus tôt, en se fondant exclusivement sur la gravité intrinsèque d'une condamnation pénale pour détention d'armes vieille de plus de vingt ans, alors même que l'étranger justifie d'une absence totale de récidive et d'une réinsertion sociale, professionnelle et fiscale complète, et que l'administration n'invoque aucun fait nouveau révélant une menace actuelle pour l'ordre public. En d'autres termes, existe-t-il, comme le soutenait l'État en défense, une présomption irréfragable de dangerosité perpétuelle attachée à certaines infractions, ou le juge de l'excès de pouvoir doit-il sanctionner, au titre de l'erreur manifeste d'appréciation, le refus d'abroger une mesure de police devenue anachronique ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême s'articule en deux temps parfaitement distincts, reflétant la structure binaire du problème juridique. #### 1. L'examen de la recevabilité : la distinction entre recours gracieux et demande d'abrogation Pour trancher la question préalable de la recevabilité des conclusions de la requête, le Tribunal Suprême rappelle d'abord le cadre textuel posé par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. D'une part, le premier alinéa de l'article 13 fixe le délai de droit commun du recours contentieux à deux mois à compter de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué, à peine d'irrecevabilité. D'autre part, le premier alinéa de l'article 15 prévoit le mécanisme classique de prorogation : le recours gracieux ou hiérarchique conserve le délai du recours contentieux, sous la double condition d'être lui-même formé dans le délai de deux mois et que le recours juridictionnel soit introduit dans les deux mois suivant le rejet explicite ou implicite de ce recours administratif préalable. Appliquant ces règles aux faits de l'espèce, le Tribunal constate que la décision de refoulement du 14 mai 2002 a été notifiée à Monsieur O. S. le 5 août 2017. Certes, le courrier adressé au Ministre d'État le 31 août 2017 l'a été moins d'un mois après cette notification, soit à l'intérieur du délai de deux mois. Toutefois, la haute juridiction exerce son pouvoir souverain de qualification des pièces du dossier : écartant la qualification subjective revendiquée par le requérant, elle relève qu'« il ressort des pièces du dossier que sa demande adressée au Ministre d'État tendait à obtenir l'abrogation de la mesure de refoulement ». Or, en droit du contentieux administratif, une demande d'abrogation — qui sollicite la disparition de l'acte pour l'avenir en raison d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit (ici, la demande de « levée » de la mesure) — se distingue radicalement par son objet d'un recours gracieux, lequel tend au retrait rétroactif (*ab initio*) de la décision contestée à raison de son illégalité originelle. Le Tribunal Suprême en tire une conséquence mécanique et rigoureuse : faute d'avoir formé un véritable recours gracieux dans le délai de deux mois suivant la notification du 5 août 2017, le délai pour attaquer directement la décision du 14 mai 2002 a expiré le 5 octobre 2017. Dès lors, les conclusions d'annulation dirigées contre la décision de 2002, contenues dans la requête enregistrée au Greffe général le 1er décembre 2017, sont jugées tardives et frappées d'irrecevabilité. En revanche, ce même courrier du 31 août 2017 ayant fait naître une décision administrative autonome le 2 octobre 2017 — à savoir le refus du Ministre d'État d'abroger (ou de lever) la mesure de refoulement —,
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17182 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17182 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/06-19-17182)) Le contentieux de la police des étrangers constitue, par excellence, le terrain d’affrontement entre la souveraineté de l’État, soucieux de préserver son ordre public ainsi que sa sécurité intérieure et extérieure, et les droits des administrés confrontés à des mesures de contrainte ou d’exclusion. Dans la Principauté de Monaco, ce domaine révèle des enjeux d’autant plus prégnants que l’exiguïté du territoire et l’exposition internationale de la place financière imposent aux autorités une vigilance accrue face aux risques liés à la criminalité transnationale et aux flux financiers illicites. C’est dans ce cadre singulier que s’inscrit la décision rendue en assemblée plénière le 19 juin 2018 par le Tribunal Suprême de Monaco dans l’affaire opposant Monsieur y. v. IV. à l’État de Monaco. Par cet arrêt, la haute juridiction monégasque était appelée à se prononcer sur la légalité d’un refus opposé par le Ministre d’État à une demande tendant à la levée d’une mesure de refoulement prononcée seize ans plus tôt. L’affaire mettait en lumière une configuration factuelle complexe, mêlant d’anciennes suspicions policières internationales, des mesures de suspension gracieuse accordées temporairement par l’administration, ainsi que les répercussions directes de la crise géopolitique ukrainienne de 2014 et des régimes de sanctions internationales subséquents. Confronté à des moyens tirés tant du défaut de motivation de l’acte administratif que de l’erreur manifeste d’appréciation quant à la persistance de la menace pour l’ordre public, le Tribunal Suprême livre une décision d’une grande fermeté, illustrant la latitude reconnue au pouvoir exécutif monégasque en matière de sécurité nationale, tout en précisant la méthodologie du contrôle juridictionnel exercé sur le maintien des mesures de police dans le temps. L’examen approfondi de cette décision impose de retracer avec exactitude le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine du juge constitutionnel et administratif (I), avant d’analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt majeur (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l’origine du litige se trouve la situation administrative de Monsieur y. v. IV., ressortissant de nationalité ukrainienne, né le 21 février 1959 à Yenakiieve en Ukraine et domicilié à Moscou, en Russie. Dès le 7 mai 2001, les autorités de la Principauté de Monaco ont pris à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision initiale, qui ne fut formellement notifiée à l’intéressé que six ans plus tard, le 7 août 2007, n’a pas fait l’objet d’une contestation contentieuse à l’époque de sa notification. Les parties divergent quant à la genèse exacte de cette mesure de police initiale. Selon l’administration monégasque, représentée par le Ministre d’État, le refoulement de 2001 était motivé par les risques de trouble à l’ordre public que la présence de Monsieur y. v. IV. à Monaco était de nature à occasionner. Plus précisément, il figurait alors sur la liste internationale de recherche d’Interpol en tant que dirigeant de groupes criminels ukrainiens ou comme entretenant des liens avec ceux-ci, et faisait par ailleurs l’objet d’accusations de détournements de fonds. À l’inverse, le requérant soutient que cette mesure avait été prise pour des motifs en rapport avec un tiers, soupçonné par la justice française, avec lequel il avait simplement effectué un voyage jusqu’à Nice. Quoi qu’il en soit des motifs originels, l’application de cette mesure de refoulement n’a pas été linéaire. En effet, il ressort des éléments du dossier que la mesure prononcée le 7 mai 2001 a été suspendue à plusieurs reprises par les autorités monégasques, ouvrant ainsi à l’intéressé un accès conditionnel et temporaire au territoire de la Principauté. Toutefois, cette situation de tolérance administrative a pris fin au printemps 2015, sous l’effet direct des événements politiques survenus en Ukraine en 2014. À la suite du changement de régime en Ukraine et des événements liés aux manifestations pro-européennes dites de l’« Euromaïdan », Monsieur y. v. IV., assimilé à l’entourage de l’ancien Président v. YA., a fait l’objet de mesures restrictives internationales. En mars 2014, il a été inscrit sur la liste des sanctions du Conseil de l’Europe ainsi que sur la liste établie par le Conseil de l’Union européenne (décision n° 2014/119) visant les personnes soumises à des mesures restrictives au titre de l’embargo sur l’Ukraine. Parallèlement, en application de l’Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008, son nom a été inscrit sur la liste monégasque des personnes dont les fonds ont été gelés au titre des sanctions économiques visant l’Ukraine, par le biais de l’arrêté ministériel n° 2014-164 du 13 mars 2014. Prenant acte de cette inscription intervenue en mars 2014, et conscient qu’une nouvelle suspension de sa mesure de refoulement ne pourrait lui être accordée, Monsieur y. v. IV. a spontanément décidé de quitter la Principauté en mai 2015, date à laquelle la dernière mesure de suspension arrivait à échéance. La situation juridique de l’intéressé au regard des sanctions internationales et des poursuites pénales en Ukraine a toutefois évolué favorablement pour lui au début de l’année 2017. D’une part, en Ukraine, les poursuites pénales engagées par le Parquet ukrainien pour des accusations de détournements de fonds publics ont abouti à une ordonnance de non-lieu rendue par le juge d’instruction ukrainien. Cette décision a été confirmée successivement par le Tribunal de première instance, la Cour de Justice, la Cour Suprême et la Cour Constitutionnelle d’Ukraine, contraignant le vice-procureur général de ce pays à clôturer la procédure et à classer l’affaire. D’autre part, sur le plan international et monégasque, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision n° 2017/381 (publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 3 mars 2017), retirant Monsieur y. v. IV. de la liste des personnes physiques et morales d’Ukraine soumises à des mesures restrictives. Tirant les conséquences de cette décision européenne, la Principauté a adopté l’arrêté ministériel n° 2017-1714 du 23 mars 2017 modifiant l’arrêté du 13 mars 2014, et un avis est paru au Journal de Monaco du 31 mars 2017 retirant la mention relative au requérant de la liste des gels de fonds. Fort de ces éléments nouveaux, Monsieur y. v. IV. a, par l’intermédiaire de son conseil, adressé le 10 avril 2017 un courrier au Conseiller de gouvernement-ministre de l’Intérieur afin de solliciter la levée définitive de la mesure de refoulement du 7 mai 2001. Par une décision en date du 26 juin 2017, le Ministre d’État lui a fait connaître qu’une suite favorable ne pouvait être réservée à sa requête, maintenant ainsi l’interdiction d’accès au territoire monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus, Monsieur y. v. IV. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d’une requête en annulation pour excès de pouvoir, enregistrée au Greffe Général le 2 août 2017 sous le numéro TS 2017-15. L’instruction de l’affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : après la requête initiale, le Ministre d’État a déposé une contre-requête le 3 octobre 2017, à laquelle le requérant a répondu par une réplique le 26 octobre 2017, suivie d’une duplique de l’État enregistrée le 27 novembre 2017, avant que la procédure ne soit clôturée par procès-verbal le 11 décembre 2017. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur José Savoye comme rapporteur par ordonnance du 7 août 2017, puis a fixé l’audience au 7 juin 2018 par ordonnance du 20 avril 2018. Aux termes de ses écritures, le requérant sollicitait du Tribunal Suprême l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d’État du 26 juin 2017 refusant de lever la mesure de refoulement du 7 mai 2001, demandait à la juridiction de dire qu’il pourrait circuler librement sur le territoire de la Principauté, et concluait à la condamnation de l’État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de ses prétentions, il articulait des moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur y. v. IV. invoquait le défaut de motivation de la décision attaquée du 26 juin 2017, soulignant que ni ce refus de levée, ni la mesure initiale de refoulement elle-même n’avaient fait l’objet d’une quelconque motivation. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant soutenait que sa présence à Monaco ne constituait en aucune manière une menace de trouble à l’ordre public ou à la sécurité nationale, et que le maintien de la mesure après le temps écoulé était injustifié. Il avançait plusieurs arguments factuels et juridiques : 1. Ses casiers judiciaires, tant en Ukraine qu’à Monaco, ne portaient trace d’aucune condamnation. 2. Il n’avait fait l’objet d’aucune observation ou signalement défavorable à Monaco depuis 2001, notamment durant la longue « période probatoire » constituée par les suspensions successives de la mesure de refoulement jusqu’en mai 2015. 3. Il avait été retiré des listes de sanctions de l’Union européenne et de la Principauté de Monaco en mars 2017. 4. Les accusations de détournements de fonds publics apparues en mars 2015 avaient été définitivement écartées par une ordonnance de non-lieu en Ukraine, confirmée par toutes les juridictions suprêmes et constitutionnelle du pays, le « blanchissant » entièrement. 5. Concernant les accusations de liens avec des groupes criminels et de violences lors de l’Euromaïdan, le Ministre d’État ne s’appuyait que sur un unique article de presse du journal britannique *The Guardian* daté du 4 avril 2016 ; or, si de tels faits avaient été avérés, les autorités ukrainiennes n’auraient pas manqué d’engager immédiatement des poursuites pénales à son encontre, ce qu’elles n’ont jamais fait. En défense, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens, en réfutant l’ensemble des moyens adverses. S’agissant du grief de défaut de motivation, l’État opposait les dispositions de l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui dispensent l’administration de cette obligation lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l’État s’y opposent, ou pour ne pas entraver la recherche de faits répréhensibles susceptibles de poursuites pénales, notamment au titre du blanchiment de capitaux. Le Ministre d’État faisait valoir que l’encadrement de groupes criminels ukrainiens ayant justifié la mesure de 2001, ainsi que les signalements récents relatifs à des détournements de fonds et au financement et à la formation de milices privées de jeunes ayant, en 2014, enlevé, battu et tué des manifestants pro-européens (Euromaïdan), caractérisaient un comportement délictueux d’une extrême violence. Eu égard aux exigences éthiques et aux engagements internationaux de la Principauté dans la lutte contre la criminalité organisée et le blanchiment de capitaux, ces éléments affectaient la sécurité intérieure et extérieure de l’État et justifiaient l’absence de motivation. S’agissant du bien-fondé de la décision, le Ministre d’État soutenait que le maintien du refoulement était parfaitement légal : 1. Le retrait du nom du requérant des listes de l’Union européenne et de Monaco concernait exclusivement le régime d’embargo et de sanctions économiques contre l’Ukraine, ce qui était sans rapport avec les faits très graves reprochés personnellement à l’intéressé. 2. Il ressortait des pièces produites par le requérant lui-même que la clôture de la procédure pénale en Ukraine résultait uniquement d’un motif procédural, à savoir que le vice-procureur général n’avait pas accompli les actes prévus par le code de procédure pénale ukrainien dans un délai raisonnable, ce qui n’équivalait pas à une disculpation sur le fond. 3. De même, l’absence d’ouverture de poursuites pénales en Ukraine à la suite des révélations du journal *The Guardian* n’établissait nullement l’inexactitude des informations relatives au financement de milices violentes en 2014. Ces événements démontraient au contraire que l’intéressé n’avait pas modifié son comportement. 4. Enfin, sur le plan strictement juridique, l’administration rappelait que les suspensions antérieures du refoulement ne devaient pas être confondues avec une abrogation : il s’agissait de mesures purement gracieuses, limitées dans le temps, n’impliquant aucun changement d’appréciation sur les risques liés à une présence permanente de l’intéressé sur le territoire. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L’affaire soumise à l’assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question juridique, touchant tant à la forme qu’au fond du droit administratif monégasque de la police des étrangers : En premier lieu, sur le plan de la légalité externe, le Ministre d’État pouvait-il légalement refuser de motiver une décision rejetant une demande de levée de refoulement en se prévalant de l’exception relative à la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et à la lutte contre le blanchiment de capitaux, prévue par l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? En second lieu, sur le plan de la légalité interne, la décision de maintenir une mesure de refoulement ancienne est-elle entachée d’erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation lorsque l’étranger concerné a entre-temps été retiré des listes de sanctions économiques internationales et nationales (gel des avoirs) et a bénéficié, dans son pays d’origine, d’une clôture des poursuites pénales pour un motif d’ordre procédural ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces interrogations et rejeter la requête, le Tribunal Suprême procède en deux temps, selon une structure classique distinguant la légalité externe et la légalité interne, mais avec une concision remarquable qui révèle la nature du contrôle exercé. Outre la Constitution (notamment son article 90-B) et les textes régissant le Tribunal Suprême (Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963), les juges visent expressément l’Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers, la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, mais également — élément notable qui n’était pas mentionné dans le résumé des mémoires des parties — la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la sécurité nationale, ainsi que les textes européens et monégasques relatifs aux sanctions contre l’Ukraine. #### 1. La validation de l'absence de motivation par le jeu des exceptions légales Sur la légalité externe, le Tribunal Suprême commence par reproduire intégralement les termes de l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Ce texte prévoit deux séries de dérogations à l’obligation de motiver les actes administratifs individuels défavorables ou les mesures de police : d’une part, lorsque « des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l’État s’y opposent » ; d’autre part, lorsque la motivation serait de nature à « porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d’être poursuivis en matière fiscale, douanière ou au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ». L’application de ce texte au cas d’espèce s’opère par une formule lapidaire mais décisive : « Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que les motifs pour lesquels a été prise la décision attaquée entrent dans le champ de ces dispositions ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté ». Le raisonnement du juge repose ici sur la dissociation entre la motivation formelle de l’acte (absente de la lettre du 26 juin 2017) et les motifs substantiels révélés au cours de l’instruction contradictoire devant le Tribunal. Bien que l’administration soit dispensée d’énoncer ses motifs dans l’acte notifié à l’administré, elle a l’obligation de les exposer au juge de l’excès de pouvoir afin de lui permettre de vérifier que les conditions de l’article 5 sont réunies. Au vu des éléments versés aux débats par le Ministre d’État — à savoir les signalements d’Interpol de 2001 sur le crime organisé ukrainien, les accusations de détournements de fonds et les informations relatives au financement de groupes violents lors de l’Euromaïdan en 2014 —, le Tribunal Suprême estime que ces motifs relèvent effectivement de la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et de la lutte contre le blanchiment, validant ainsi le silence gardé par l’acte administratif initial. #### 2. L'appréciation souveraine de la persistance de la menace et l'indépendance des polices administratives Sur la légalité interne, le Tribunal Suprême exerce un contrôle restreint, limité à l’erreur de droit et à l’erreur manifeste d’appréciation, conformément à sa jurisprudence constante en matière de police des étrangers. Le cœur du raisonnement consiste à évaluer si les deux faits majeurs invoqués par Monsieur y. v. IV. — son retrait des listes de sanctions en mars 2017 et le non-lieu prononcé en Ukraine — suffisaient à priver de toute base légale ou factuelle le refus de lever le refoulement. Le Tribunal constate d’abord la réalité des faits allégués par le requérant : il relève que l’intéressé a bien été placé en mars 2014 sur les listes de l’Union européenne et de Monaco (en vertu de l’Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008), puis que son nom en a été retiré en mars 2017. Il prend également acte de ce qu’une ordonnance de non-lieu a été rendue par le juge d’instruction ukrainien et confirmée par les plus hautes juridictions de ce pays. Toutefois, le Tribunal Suprême intègre immédiatement dans son considérant la précision factuelle soulignée par le Ministre d’État dans sa duplique : cette décision juridictionnelle a contraint le vice-procureur général de l’Ukraine à classer les poursuites ouvertes contre le requérant « pour un motif procédural ». C’est sur la base de ce constat que la Haute Juridiction tranche : « ces circonstances ne sont pas, en l’espèce, de nature à retirer toute justification à la décision attaquée ». Par cette formulation négative (« ne sont pas [...] de nature à retirer toute justification »), le Tribunal Suprême consacre l’autonomie de la police administrative monégasque par rapport aux décisions étrangères ou internationales. D’une part, le retrait d’une liste de gel d’avoirs liée à un embargo géopolitique ne lie pas l’autorité chargée de la police des étrangers quant à l’appréciation de la dangerosité individuelle d’une personne pour l’ordre public local. D’autre part, un classement sans suite ou un non-lieu pron
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17183 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17183 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/06-19-17183)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux relatif au retrait des titres de séjour. Monsieur a. k. KA., ressortissant de nationalité allemande né le 15 juillet 1968 à Genève (Suisse), s'est installé sur le territoire de la Principauté de Monaco au mois de février 2012. Il y a fixé sa résidence habituelle et y exerce une activité professionnelle en qualité de commerçant. Au cours de son séjour monégasque, sa situation personnelle et judiciaire a connu plusieurs évolutions notables qui ont fini par attirer l'attention des autorités administratives chargées du contrôle des résidents étrangers. Sur le plan pénal, le parcours du requérant a été marqué par deux décisions de justice distinctes, prononcées respectivement par les juridictions monégasques et françaises. En premier lieu, par un jugement rendu le 18 mars 2014 — devenu définitif le 3 avril 2014 —, le Tribunal correctionnel de la Principauté de Monaco a condamné M. KA. pour des faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique (faits qualifiés d'« intempérance » dans les écritures de l'État). Cette première condamnation pénale n'a toutefois pas fait immédiatement obstacle au maintien de son droit au séjour, puisque l'intéressé a obtenu le renouvellement de sa carte de résident monégasque le 20 avril 2015. En second lieu, sur le plan familial et privé, M. KA. a vécu en union libre avec Madame a. MU. De cette union est né un enfant le 4 juillet 2015. Cependant, la séparation du couple a donné lieu à de vives tensions et à l'engagement, par son ex-concubine, de plusieurs procédures à son encontre. C'est dans ce contexte conflictuel qu'est intervenu un second jugement correctionnel, rendu hors des frontières de la Principauté : le 12 octobre 2016, le Tribunal correctionnel de Grasse a déclaré M. KA. coupable de faits de violences commis à l'encontre de Mme MU., violences ayant entraîné une incapacité totale de travail (ITT) supérieure à huit jours. Pour ces faits, la juridiction répressive française l'a condamné à une peine d'emprisonnement avec sursis (mentionnée par erreur matérielle comme étant de « huit jours » dans la requête initiale de l'intéressé, mais rectifiée par l'administration et le juge comme s'élevant en réalité à huit mois d'emprisonnement avec sursis). M. KA. a régulièrement interjeté appel de ce jugement devant les juridictions françaises, de sorte que cette seconde condamnation n'avait pas acquis un caractère définitif. Prenant connaissance de ces éléments, les autorités de la Principauté ont estimé que le comportement de M. KA. ne permettait plus son maintien sur le territoire national en qualité de résident. Une première séquence administrative s'est alors ouverte au printemps 2017. Par une note portant le numéro 2017.7906 en date du 14 avril 2017, notifiée à l'intéressé le 4 mai 2017, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a pris la décision de lui retirer sa carte de résident monégasque, tout en lui impartissant un délai de deux mois pour quitter la Principauté de Monaco ou, à tout le moins, pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque. M. KA. a immédiatement contesté cette mesure devant le Tribunal Suprême en introduisant deux recours distincts : une requête en annulation pour excès de pouvoir (enregistrée sous le numéro TS 2017-10) et une requête tendant au sursis à exécution de ladite décision (enregistrée sous le numéro TS 2017-11). Toutefois, avant que la haute juridiction ne statue au fond sur cette première salve contentieuse, l'administration a opéré un retrait de son propre acte. Par un courrier recommandé en date du 20 juillet 2017, le Directeur de la Sûreté Publique a informé M. KA. que la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 14 avril 2017 était annulée. Prenant acte de cette disparition rétroactive de l'acte attaqué de l'ordonnancement juridique, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 2 août 2017, prononcé un non-lieu à statuer sur la requête aux fins de sursis à exécution. Cette annulation administrative ne traduisait cependant nullement un abandon des poursuites de police administrative par l'État de Monaco, mais visait manifestement à purger la procédure d'un éventuel vice de compétence lié à des modifications réglementaires récentes. En effet, dès le 31 juillet 2017, le Directeur de la Sûreté Publique a édicté lui-même une nouvelle décision, portant le numéro 24803, prononçant derechef le retrait de la carte de résident monégasque de M. KA. Cet acte administratif individuel a été formellement notifié au requérant le 21 août 2017. C'est précisément cette seconde décision de retrait qui constitue l'objet exclusif du litige tranché par la décision commentée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de la notification intervenue le 21 août 2017, M. KA. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté le 20 octobre 2017 sous le numéro de rôle TS 2018-02. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 21 décembre 2017, suivie d'une réplique du requérant déposée le 25 janvier 2018, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 22 février 2018. La clôture de la procédure a été constatée par procès-verbal le 5 mars 2018, et l'affaire a été appelée à l'audience publique du 7 juin 2018 devant le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en assemblée plénière, avant que la décision ne soit lue le 19 juin 2018. Les prétentions de M. KA. s'articulaient autour d'un double volet, combinant le contentieux de l'annulation et le contentieux de l'indemnisation, sur le fondement de l'article 90 B, 1° de la Constitution monégasque. D'une part, il demandait au Tribunal Suprême d'annuler pour excès de pouvoir la décision n° 24803 du Directeur de la Sûreté Publique en date du 31 juillet 2017 lui retirant sa carte de résident. D'autre part, il sollicitait la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 10 000 euros à titre de dommages et intérêts, ainsi qu'aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation structurée distinguant classiquement les moyens de légalité externe et les moyens de légalité interne : 1. **Au titre de la légalité externe**, M. KA. soulevait un moyen unique tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte. Selon lui, le Directeur de la Sûreté Publique ne disposait d'aucune habilitation textuelle pour prononcer le retrait d'une carte de résident. Il invoquait à cet égard les dispositions des articles 1er et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 765 du 13 novembre 2006 relative à l'organisation et au fonctionnement de la Direction de la Sûreté Publique, ainsi que les articles 1er et 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale. Dans son mémoire en réplique, il appuyait cette thèse en soutenant qu'une jurisprudence abondante du Tribunal Suprême démontrait que les décisions de retrait de cartes de séjour relevaient de la compétence du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur, agissant en sa qualité de supérieur hiérarchique du Directeur de la Sûreté Publique, et qu'aucun texte n'attribuait à ce dernier le pouvoir de retirer un titre de séjour. 2. **Au titre de la légalité interne**, l'argumentation du requérant se déployait sur plusieurs terrains complémentaires : - *La violation du principe de la présomption d'innocence et l'erreur d'appréciation liées au caractère non définitif du jugement pénal français* : M. KA. faisait valoir que la décision administrative de retrait reposait notamment sur sa condamnation par le Tribunal correctionnel de Grasse du 12 octobre 2016. Or, ayant régulièrement interjeté appel de ce jugement, celui-ci n'était pas définitif. En se fondant sur une condamnation frappée d'appel, l'administration aurait méconnu le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 § 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), lequel s'imposerait aux autorités administratives. - *Le défaut de caractérisation de la menace pour l'ordre public et la disproportion de la mesure* : le requérant reprochait à la décision attaquée de ne pas indiquer en quoi les condamnations prononcées à Grasse en 2016 et à Monaco en 2014 seraient susceptibles de constituer un risque actuel pour l'ordre public monégasque, ni de justifier en quoi le retrait de sa carte de résident constituerait une réponse adaptée, nécessaire et proportionnée à cette prétendue menace. Pour démontrer l'absence de dangerosité de sa personne, il produisait deux pièces médicales : un rapport d'examen psychologique et psychiatrique établi par le Docteur Michel DUBEC le 5 décembre 2016, ainsi qu'un rapport sur ses entretiens psychothérapeutiques rédigé par le Docteur Carola D. SCHARFENBERG le 12 décembre 2016, concluant tous deux qu'il n'était pas un individu violent. En outre, s'agissant de la condamnation monégasque de 2014, il soulignait que celle-ci, devenue définitive le 3 avril 2014, n'avait nullement empêché l'administration de renouveler sa carte de résident le 20 avril 2015 ; dès lors, l'autorité de police ne pouvait légalement exhumer ces faits anciens pour justifier un retrait de titre trois ans plus tard. 3. **Au soutien de ses conclusions indemnitaires**, M. KA. réclamait 10 000 euros en réparation de ses préjudices moral et matériel. Dans sa requête initiale, il justifiait cette somme par la contrainte dans laquelle il s'était trouvé d'exposer des frais pour assurer la défense de ses intérêts en justice. Face aux objections de l'État, il a considérablement étoffé son argumentation dans sa réplique : il affirmait que son préjudice moral était incontestable en raison de la souffrance endurée du fait d'être présenté, au travers des procédures contentieuses qu'il a dû engager, comme « quelqu'un de très violent et faisant preuve d'intempérance ». Quant à son préjudice matériel, outre les frais de défense, il le rattachait à l'impossibilité de maintenir son installation à Monaco et de se prévaloir du statut de résident, ce qui entraînerait pour lui une réduction drastique de ses revenus — évaluée entre 50 % et 70 % — en raison des charges fiscales qu'il devrait supporter en Allemagne et en France du fait de la perte de son avantage fiscal monégasque. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en réfutant point par point les moyens adverses : 1. **Sur la compétence**, l'État opposait les dispositions de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, telles que modifiées en dernier lieu par l'Ordonnance Souveraine n° 6.249 du 20 janvier 2017. Ce texte conférant expressément au Directeur de la Sûreté Publique le pouvoir de délivrer les cartes de séjour, l'administration soutenait qu'il était, par voie de conséquence, également compétent pour procéder à leur retrait en vertu de la règle générale dite du « parallélisme des formes » (ou des compétences). 2. **Sur la présomption d'innocence**, le Ministre d'État soutenait que le moyen tiré de la violation de l'article 6 § 2 de la CEDH était à la fois inopérant et mal fondé. S'appuyant sur une jurisprudence constante du Tribunal Suprême, il rappelait que le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux décisions administratives de police. En outre, la circonstance qu'un appel ait été formé contre le jugement du Tribunal correctionnel de Grasse ne faisait pas disparaître la matérialité des faits ayant servi de fondement au retrait du titre de séjour. 3. **Sur le bien-fondé de la mesure de police**, l'administration faisait valoir que les faits de violence caractérisée commis sur l'ex-concubine du requérant (ayant causé une ITT supérieure à huit jours), conjugués à son intempérance déjà sanctionnée à Monaco en 2014, témoignaient d'un « comportement extrêmement violent » et constituaient la marque d'un individu sujet à des crises de violence incontrôlées. Ces faits, pénalement constatés par le juge répressif français, n'étaient pas discutables dans leur matérialité, quand bien même les expertises psychologiques réalisées à la demande de l'intéressé tentaient d'en minimiser les conséquences. L'État ajoutait que la condamnation de 2014 venait accentuer la menace globale que M. KA. représentait pour l'ordre public depuis les nouveaux faits de 2016, nonobstant le renouvellement accordé en avril 2015. Il appartenait dès lors aux autorités de police monégasques de se prémunir contre une telle menace. 4. **Sur la demande indemnitaire**, le Ministre d'État concluait à son rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation. À titre subsidiaire, il faisait valoir que le préjudice n'était établi ni dans son existence ni dans son quantum : le fait d'être décrit comme violent et intempérant n'était que la traduction objective de faits pénalement constatés et ne pouvait constituer un préjudice moral indemnisable ; quant au préjudice matériel allégué au titre des frais de défense, il s'analysait en une demande déguisée de remboursement de frais irrépétibles, mécanisme qui n'est prévu par aucun texte en droit processuel monégasque. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à résoudre une question juridique centrale à triple détente, touchant tant à la répartition des compétences au sein de l'exécutif monégasque qu'à l'articulation entre le droit pénal et le droit administratif de la police des étrangers : **En premier lieu**, dans le silence des textes sur l'autorité habilitée à abroger ou retirer un titre de séjour, le Directeur de la Sûreté Publique, nouvellement investi par l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 modifiée du pouvoir de *délivrer* la carte de séjour, est-il légalement compétent pour en prononcer le *retrait* ? **En deuxième lieu**, l'autorité de police administrative peut-elle, sans méconnaître le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 § 2 de la Convention européenne des droits de l'homme ni commettre d'erreur de droit au regard des règles d'appréciation de la légalité dans le temps, fonder une décision de retrait de carte de résident sur des faits délictueux constatés par un jugement pénal étranger qui, ayant été frappé d'appel, n'a pas encore acquis un caractère définitif ? **En troisième lieu**, l'administration commet-elle une erreur d'appréciation ou repose-t-elle sur des faits matériellement inexacts lorsqu'elle retire une carte de résident en cumulant des faits récents de violences conjugales graves constatés par un juge pénal étranger et des faits plus anciens de conduite sous l'empire d'un état alcoolique sanctionnés à Monaco, alors même que ces premiers faits avaient été suivis d'un renouvellement du titre de séjour ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de M. KA., le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande concision, caractéristique du style rédificatoire des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone, procédant par syllogismes successifs pour écarter chacun des moyens soulevés. #### 1. La consécration implicite du parallélisme des compétences au profit du Directeur de la Sûreté Publique Examinant en premier lieu le moyen de légalité externe, le Tribunal Suprême cite littéralement les dispositions de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes desquelles : « *la carte de séjour est délivrée par le Directeur de la Sûreté Publique* ». De cette seule citation textuelle, le juge tire une conséquence immédiate introduite par la locution déductive « *que dès lors* » : le Directeur de la Sûreté Publique était compétent pour prendre la décision du 31 juillet 2017 retirant le titre de séjour du requérant. Bien que le Tribunal Suprême ne nomme pas expressément dans son considérant la théorie du « parallélisme des compétences » (ou « parallélisme des formes », selon la terminologie employée par le Ministre d'État dans sa contre-requête), il en fait ici une application pure et parfaite. En droit administratif, lorsqu'un texte attribue à une autorité déterminée le pouvoir d'édicter un acte positif (ici, la délivrance d'une autorisation administrative de séjour) sans préciser quelle est l'autorité compétente pour prendre l'acte contraire (l'abrogation ou le retrait de cette même autorisation), l'autorité investie du pouvoir initial est de plein droit compétente pour défaire ce qu'elle a fait. Le juge écarte ainsi implicitement mais nécessairement les arguments du requérant tirés de l'Ordonnance n° 765 du 13 novembre 2006 et de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016, ainsi que la jurisprudence antérieure qui ne faisait que refléter un état du droit révolu avant la réforme opérée par l'Ordonnance Souveraine n° 6.249 du 20 janvier 2017. #### 2. L'inopérance radicale des moyens tirés de la présomption d'innocence et de l'effet de l'appel pénal Abordant ensuite la légalité interne et l'articulation entre la procédure pénale française pendante et la mesure de police monégasque, le Tribunal Suprême neutralise l'argumentation du requérant en deux temps, en usant de la qualification technique de moyen « *inopérant* ». D'une part, le juge pose en principe général que « *le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures administratives de police des étrangers* ». Le raisonnement repose sur la distinction fondamentale des finalités : une mesure de retrait de carte de séjour n'est pas une sanction pénale ni même une sanction administrative visant à punir un coupable ; c'est une mesure de police administrative à visée exclusivement préventive, destinée à protéger l'ordre public. Dès lors que la mesure litigieuse n'entre pas dans le champ d'application matériel des garanties propres à la matière pénale au sens de l'article 6 § 2 de la CEDH, le moyen tiré de la violation de cette stipulation conventionnelle est déclaré inopérant — c'est-à-dire insusceptible, par sa nature même, d'exercer une quelconque influence sur la légalité de l'acte attaqué. D'autre part, le Tribunal Suprême écarte l'argument selon lequel le jugement du Tribunal correction
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13333 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13333 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/06-09-13333)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans une série d'événements survenus à la fin de l'été et à l'automne de l'année 2001, impliquant Monsieur v. ZA., ressortissant de nationalité italienne, né le 15 juin 1965 à Bari-Carbonara (Italie) et domicilié dans la commune française frontalière de Roquebrune-Cap-Martin. Le 26 octobre 2001, une plainte pénale a été déposée par Madame d. MO. à l'encontre de Monsieur v. ZA. des chefs d'escroquerie et d'exercice illégal de la profession d'avocat. Aux termes des faits dénoncés par la plaignante, Monsieur v. ZA. se serait présenté à elle en qualité d'avocat et aurait commis des manœuvres constitutives d'escroquerie à son préjudice, en se faisant remettre diverses sommes d'argent à deux reprises, les 27 août et 5 septembre 2001, sur le territoire monégasque (étant observé que la contre-requête mentionne par erreur matérielle manifeste les mois d'août et septembre 2011 pour ces mêmes faits de l'automne 2001). Rapidement après le dépôt de cette plainte, soit treize jours plus tard, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris, le 8 novembre 2001, une décision administrative de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Monsieur v. ZA., sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. Toutefois, cette mesure de police administrative n'a pas fait l'objet d'une notification immédiate à l'intéressé. En parallèle de cette mesure administrative, le volet pénal de l'affaire a suivi son cours devant les juridictions monégasques et étrangères. En Principauté, la plainte de Madame d. MO. a donné lieu à l'ouverture d'une enquête, matérialisée notamment par un rapport d'enquête en date du 15 janvier 2002, puis à l'engagement de poursuites pénales ayant conduit au renvoi de Monsieur v. ZA. devant le Tribunal correctionnel de Monaco le 5 décembre 2002. Par un jugement rendu par défaut le 18 mars 2003, le Tribunal correctionnel de Monaco a condamné Monsieur v. ZA. à une peine de trois ans d'emprisonnement pour les faits d'escroquerie dénoncés. L'intéressé n'avait pu comparaître à cette audience, se trouvant alors incarcéré en France, à la maison d'arrêt de Luynes. À l'inverse, en Italie, le Tribunal de San Remo, également saisi des mêmes faits par une plainte de Madame d. MO., a prononcé le 7 février 2009 le classement sans suite de ladite plainte, au motif de « l'absence de caractère fondé des faits délictueux dénoncés ». Ce n'est que plus de douze années après son édiction, précisément le 12 mai 2014, que la décision de refoulement du 8 novembre 2001 a été formellement notifiée à Monsieur v. ZA. par les services de la Sûreté publique de Monaco. Lors de cette notification, la mesure lui a été présentée comme étant motivée par ses « antécédents judiciaires relatifs à l'exercice illégal de la profession d'avocat », avec une référence expresse à la condamnation prononcée par le Tribunal correctionnel de Monaco le 18 mars 2003. Estimant cette mesure infondée et anachronique au regard de sa situation personnelle et professionnelle actuelle, Monsieur v. ZA. a formé, par lettre du 22 mai 2014, un recours gracieux auprès du Ministre d'État. Il sollicitait, aux termes de ce recours administratif préalable, « de prononcer la suspension » de la décision de refoulement « ou de bien vouloir en considérer la révocation ». Par une décision en date du 1er juillet 2014, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande, estimant que la présence en Principauté du requérant demeurait « de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publiques ou privées » et qu'il n'y avait, par conséquent, pas lieu de réviser la mesure initiale du 8 novembre 2001. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 28 août 2014, Monsieur v. ZA., représenté par Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation, d'une part, de la décision de refoulement du 8 novembre 2001 notifiée le 12 mai 2014 et, d'autre part, de la décision du 1er juillet 2014 portant rejet de son recours gracieux. Le requérant sollicitait également la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Sur le plan procédural et avant dire droit au fond, le requérant soulignait tout d'abord la recevabilité de son recours, nonobstant l'ancienneté de la décision initiale de 2001, dès lors que sa notification n'était intervenue que le 12 mai 2014 et avait été suivie d'un recours gracieux rejeté le 1er juillet 2014. Il formulait ensuite une demande préalable tendant à ce que le Tribunal Suprême ordonne une mesure d'instruction. Au soutien de cette demande, Monsieur v. ZA. faisait valoir que tant la motivation de l'acte du 8 novembre 2001 que celle communiquée lors de la notification du 12 mai 2014 étaient insuffisantes pour permettre à la haute juridiction d'exercer son contrôle de légalité. Il reprochait à l'administration de ne pas exposer « les circonstances précises de fait et de droit qui ont conduit à son édiction » et de ne pas établir concrètement en quoi sa présence troublerait l'ordre public. Il demandait en conséquence au juge d'enjoindre au Ministre d'État « de produire tous éléments (lui) permettant d'exercer son contrôle ». Sur le fond, c'est-à-dire sur la légalité interne des décisions attaquées, l'argumentation du requérant s'articulait autour d'un moyen unique tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, décliné tant à l'encontre de la décision initiale de 2001 qu'à l'encontre du refus de retrait ou d'abrogation de 2014. S'agissant de la décision du 8 novembre 2001, Monsieur v. ZA. soutenait qu'elle reposait sur des faits matériellement erronés et purement hypothétiques. Il contestait fermement les accusations de Madame d. MO., affirmant ne s'être jamais présenté à elle comme un avocat inscrit au barreau de Rome, mais uniquement en sa qualité de « docteur en jurisprudence ». Il niait toute escroquerie, expliquant que les sommes litigieuses perçues en août et septembre 2001 lui avaient été légitimement versées à titre d'honoraires en rémunération d'une prestation ayant permis à Madame d. MO. d'obtenir la restitution d'une somme de 1,3 milliard de lires italiennes.Dans son mémoire en réplique enregistré le 28 novembre 2014, le requérant précisait que le dépôt de plainte seul ne saurait établir une menace pour la tranquillité et la sécurité publiques ou privées. Ayant découvert que la plainte datait du 26 octobre 2001, il faisait grief à l'administration d'avoir pris une mesure de refoulement seulement treize jours plus tard, un délai qu'il qualifiait de beaucoup trop bref pour permettre aux autorités de vérifier la matérialité et la véracité des faits allégués avant toute information judiciaire. Il en déduisait une disproportion manifeste entre la gravité de la mesure d'éloignement et le caractère hypothétique des faits dénoncés dans une simple plainte non vérifiée.En outre, le requérant soutenait que sa condamnation pénale du 18 mars 2003 ne pouvait légalement et rétroactivement servir de fondement à une décision administrative prise en 2001. Il contestait au demeurant la valeur de ce jugement correctionnel rendu par défaut alors qu'il était détenu en France et dans l'impossibilité de se défendre, opposant à cette décision le classement sans suite prononcé par le Tribunal de San Remo le 7 février 2009 pour les mêmes faits. Il écartait enfin la jurisprudence invoquée par l'État relative aux poursuites pénales et mandats d'arrêt internationaux, estimant que dans ces précédents, l'administration avait disposé du temps nécessaire pour apprécier la véracité des faits. S'agissant de la décision du 1er juillet 2014 rejetant son recours gracieux, Monsieur v. ZA. reprochait au Ministre d'État une seconde erreur manifeste d'appréciation, résultant du refus de prendre en considération l'évolution favorable de sa situation personnelle et professionnelle depuis 2001. Il mettait en avant le fait qu'il était désormais régulièrement inscrit comme avocat aux barreaux de Nice et de Rome, que ses casiers judiciaires français et italien étaient vierges, qu'il résidait à proximité immédiate de la Principauté (à Roquebrune-Cap-Martin) et que, dans l'ignorance totale de la mesure de refoulement non notifiée pendant plus de douze ans, il s'était fréquemment rendu à Monaco sans jamais y occasionner le moindre trouble à la sécurité ou à la tranquillité publiques ou privées. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État (ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié), a déposé une contre-requête le 30 octobre 2014 ainsi qu'une duplique le 23 décembre 2014, concluant au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. L'administration monégasque rappelait tout d'abord le principe cardinal du contentieux de l'excès de pouvoir selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie en fonction de la situation de fait et de droit existant à la date de son édiction, soit en l'espèce le 8 novembre 2001. Elle faisait valoir que le refoulement constituant une mesure de police administrative à finalité préventive, il n'est pas nécessaire que la culpabilité pénale soit établie ; il suffit que les faits portés à la connaissance de l'autorité révèlent un risque de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publiques ou privées. Selon le Ministre d'État, la plainte déposée à l'automne 2001 pour des faits graves commis sur le territoire monégasque (escroquerie et exercice illégal de la profession d'avocat) suffisait, au regard de la jurisprudence constante du Tribunal Suprême relative aux poursuites pénales, à caractériser un tel risque et à justifier légalement la mesure, sans même qu'il soit besoin d'invoquer le jugement de condamnation de 2003. Dans sa duplique, le Ministre d'État apportait toutefois une nuance importante quant à la prise en compte du temps par le juge administratif : si la légalité s'apprécie au jour de l'acte, le juge peut néanmoins tenir compte d'éléments postérieurs dès lors qu'ils sont en relation directe avec la situation existante à la date de la décision et qu'ils permettent d'éclairer les conditions dans lesquelles elle a été prise. Ainsi, l'État soutenait que les faits dénoncés dans la plainte du 26 octobre 2001, déjà suffisants en eux-mêmes, avaient été pleinement corroborés a posteriori par le rapport d'enquête du 15 janvier 2002 et par le renvoi en police correctionnelle du 5 décembre 2002, démontrant que l'administration s'était fondée sur des faits matériellement exacts. Enfin, concernant la décision du 1er juillet 2014, le Ministre d'État analysait le recours gracieux du requérant comme une demande de retrait de la décision de refoulement de 2001. Il en déduisait que la légalité de ce refus de retrait devait, elle aussi, s'apprécier à la date du 8 novembre 2001, rendant totalement inopérants les faits postérieurs (inscription aux barreaux, comportement ultérieur) invoqués par Monsieur v. ZA. Après la clôture de la procédure le 18 mars 2015 et l'audience publique tenue le 2 juin 2015, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, a rendu sa décision le 9 juin 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'appréciation du Tribunal Suprême de Monaco une triple problématique juridique, mêlant des questions de procédure administrative contentieuse et de droit substantiel de la police des étrangers : 1. **Sur le plan probatoire et de l'instruction contentieuse** : le juge de l'excès de pouvoir est-il tenu d'ordonner une mesure d'instruction tendant à la production de pièces par l'administration lorsque le requérant allègue une insuffisance des motifs de l'acte attaqué, alors même que des pièces justificatives ont été versées aux débats au cours de la procédure contradictoire ? 2. **Sur la légalité de la mesure initiale de police administrative** : le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en prononçant une mesure de refoulement du territoire monégasque sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, en se basant sur des faits d'escroquerie et d'exercice illégal de la profession d'avocat dénoncés dans une plainte pénale déposée treize jours plus tôt, avant même l'aboutissement de l'enquête et le prononcé d'une condamnation pénale définitive ? En outre, dans quelle mesure le juge administratif peut-il se référer à l'issue pénale postérieure pour contrôler la matérialité des faits ayant motivé la décision initiale ? 3. **Sur la légalité du refus d'abroger la mesure de refoulement** : le rejet d'un recours gracieux tendant à la suspension ou à la révocation (qualifiée d'abrogation par le juge) d'une mesure de refoulement prise treize ans plus tôt mais récemment notifiée est-il entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des mêmes faits justificatifs et de l'évolution alléguée de la situation de l'étranger ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême répond à l'ensemble de ces questions par une motivation concise, structurée en deux temps, qui valide intégralement la position défendue par l'État de Monaco et rejette les prétentions du requérant. #### 1. Le rejet de la demande de mesure d'instruction Sur le volet procédural, le Tribunal Suprême écarte d'emblée la demande d'injonction de production de pièces formulée par Monsieur v. ZA. Par un considérant laconique mais classique, la Haute Juridiction énonce « qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée par M. v. ZA. ». Ce faisant, le juge administratif souverain exerce son pouvoir discrétionnaire dans la direction de l'instruction. Il considère que les échanges de mémoires (requête, contre-requête, réplique, duplique) et les pièces annexées par les parties — qui faisaient notamment état de la plainte du 26 octobre 2001, du rapport d'enquête de janvier 2002, du renvoi correctionnel de décembre 2002 et du jugement du 18 mars 2003 — suffisent pleinement à l'éclairer sur les circonstances de fait et de droit à l'origine du litige. La demande de mesure d'instruction, qui visait en réalité à déplacer le débat sur le terrain d'une prétendue insuffisance de motivation formelle pour contraindre l'administration, se trouvait privée d'objet dès lors que le dossier contentieux contenait les éléments justificatifs permettant au juge d'exercer son contrôle sur les motifs de fait de la décision. #### 2. La validation de la légalité interne des décisions attaquées Abordant le fond du droit, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme rigoureux qui débute par le rappel de la base légale et de la finalité de l'acte attaqué. Il relève que la décision du 8 novembre 2001 a été prise par le Ministre d'État sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, « au titre de ses pouvoirs de police ». Le Tribunal pose ensuite le considérant de principe gouvernant le standard de preuve et d'appréciation en matière de police administrative des étrangers : > « Considérant que, l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; » Cette formulation est fondamentale. En opposant implicitement la police administrative (préventive) à la justice pénale (répressive), le Tribunal Suprême rappelle que l'autorité administrative n'est pas liée par l'exigence d'une culpabilité pénalement établie au préalable. Le critère de légalité réside dans l'existence de « risques suffisamment caractérisés » de trouble à l'ordre public (décliné ici selon la terminologie monégasque en tranquillité ou sécurité publique ou privée). Appliquant ensuite cette règle majeure aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême opère un contrôle en deux étapes sur les faits retenus par le Ministre d'État : un contrôle de la qualification (ou de l'adéquation) et un contrôle de la matérialité. D'une part, il juge que « les faits énoncés dans la plainte déposée le 26 octobre 2001 contre M. v. ZA. pour escroquerie et exercice illégal de la profession d'avocat suffisaient à faire considérer la présence de ce dernier en Principauté comme présentant un risque de troubles ». La nature même des infractions dénoncées (atteinte aux biens par manœuvres frauduleuses et usurpation d'une fonction juridique réglementée) est jugée intrinsèquement porteuse d'un risque pour la sécurité publique et privée à Monaco, nonobstant le bref délai de treize jours écoulé entre la plainte et la décision. D'autre part, répondant à l'argument du requérant selon lequel ces faits étaient erronés, hypothétiques ou contredits par un classement sans suite ultérieur en Italie, le Tribunal Suprême vérifie l'exactitude matérielle des faits en énonçant « qu'il résulte du dossier que ces faits, qui ont d'ailleurs conduit par la suite à la condamnation de M. v. ZA. par le Tribunal correctionnel de Monaco, n'étaient pas manifestement erronés ou inexistants ». Ce passage de la motivation est particulièrement riche d'enseignements : * Le juge utilise la condamnation pénale postérieure (du 18 mars 2003) non pas comme la base légale rétroactive de la décision de 2001 (ce qui aurait été illégal), mais comme un indice probatoire a posteriori confirmant que, dès le 8 novembre 2001, les faits dénoncés dans la plainte du 26 octobre 2001 présentaient une consistance matérielle réelle et n'étaient ni « manifestement erronés » ni « inexistants ». * Dès lors que les faits ne sont pas matériellement inexacts et qu'ils révèlent un risque de trouble, ils « suffisaient à justifier légalement la mesure de refoulement ». Le juge exerce ici un contrôle restreint, concluant à l'absence d'« erreur manifeste d'appréciation ». Enfin, dans la dernière phrase de ses motifs, le Tribunal Suprême étend exactement la même conclusion à la seconde décision attaquée : « que tel est également le cas de la décision du 1er juillet 2014 par laquelle le ministre d'État a rejeté le
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27317 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27317 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/12-05-27317)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et du contrôle administratif exercé par les autorités gouvernementales sur le maintien des titres de séjour en cours de validité. Monsieur D. C., ressortissant de nationalité suisse, résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l'année 1990. À ce titre, il était régulièrement titulaire d'une carte de séjour dont le dernier renouvellement, intervenu au mois de juin 2005, lui conférait une validité expirant le 3 mai 2008. Sur le plan professionnel, M. C. exerçait, depuis 1974 et par l'intermédiaire de sa société C. F. SA, une activité de gestion de structures fiduciaires en Suisse, se prévalant par ailleurs d'avoir effectué plusieurs missions à la demande des juridictions helvétiques. Au cours de l'automne 2006, et plus précisément le 13 octobre 2006, M. C. a fait l'objet d'une convocation dans les locaux de la Sûreté Publique monégasque. Lors de cet entretien, l'intéressé a été invité à remettre matériellement sa carte de séjour aux fonctionnaires de police. Les circonstances exactes de cette remise ont fait l'objet d'appréciations divergentes entre les parties : selon le requérant, il n'aurait été informé que de manière purement informelle et sans aucune explication de la non-restitution de son titre ; selon l'Administration, s'appuyant ultérieurement sur un procès-verbal dressé le 29 mai 2007 par le Commandant-Inspecteur H. et contresigné par le Commissaire principal, chef de la Division de police administrative C., M. C. aurait été informé verbalement, dès ce 13 octobre 2006, de l'existence d'une décision prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur lui retirant sa carte de séjour. À la suite de cette dépossession matérielle de son document de séjour, M. C. a entrepris une série de démarches épistolaires par le ministère de son avocat-défenseur afin d'obtenir des éclaircissements sur sa situation administrative. Dans un premier temps, le 10 novembre 2006, son conseil a adressé un courrier au Conseiller de Gouvernement pour les Finances afin de solliciter des informations et de connaître les raisons pour lesquelles la carte de séjour avait été retirée. En réponse à cette missive, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adressé à l'intéressé, en date du 28 novembre 2006, une lettre l'informant de la « neutralisation » de sa carte de séjour, en justifiant cette mesure par l'existence d'« éléments graves et concordants ». Dans un deuxième temps, estimant cette formule insuffisamment explicite, M. C. a, toujours par l'intermédiaire de son avocat-défenseur, adressé une nouvelle lettre au Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur le 19 décembre 2006, aux fins d'obtenir des précisions circonstanciées sur la nature de ces « éléments graves et concordants ». Par une correspondance datée du 4 janvier 2007, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur s'est borné à répondre que la décision administrative avait été arrêtée à la suite de « faits graves et concordants commis dans le cadre de ses diverses activités ». Dans un troisième temps, confronté à ce qu'il estimait être une motivation manifestement imprécise et excipant de l'absence de toute condamnation ou inculpation pénale à son encontre, M. C. a formalisé un recours administratif préalable. Par courrier du 25 janvier 2007 (mentionné également à la date du 27 janvier 2007 dans les écritures de l'État et la réplique), il a saisi simultanément le Ministre d'État et le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur d'un recours gracieux tendant au retrait de la mesure. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision expresse de rejet le 12 février 2007, par une lettre du Ministre d'État réitérant à l'identique les motifs contenus dans la correspondance du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 4 janvier 2007. Il ressort des pièces produites ultérieurement au cours de l'instruction contentieuse que les « faits graves et concordants » visés par les autorités monégasques reposaient sur des renseignements communiqués au Gouvernement de Monaco par un rapport du Procureur de Bastia relatif à la criminalité organisée en Corse, ainsi que sur des informations émanant de plusieurs services spécialisés étrangers. Ces documents mettaient en cause le rôle qu'aurait joué M. C. dans un projet frauduleux d'urbanisation de l'Île de C. en Corse. Plus précisément, le rapport faisait état des liens de M. C. avec la société S. C. (constituée en 1973 pour l'aménagement de l'île) et ses filiales, société au sein de laquelle il avait siégé au conseil d'administration entre 1980 et 1988 pour représenter l'actionnaire majoritaire, la société H., et dont il avait occupé à une certaine époque le poste de président-directeur général. En outre, selon un rapport L., la société C. avait versé la somme de 4 500 000 francs à la société H. I. LTD dirigée par M. C., tandis que deux filiales de la société C. avaient bénéficié de transferts de fonds en provenance d'Irak et de Suisse émanant d'entités également dirigées par lui. Enfin, les services spécialisés étrangers prêtaient à M. C. des liens avec la mafia italienne dans le cadre d'un accord conclu avec une organisation nationaliste corse visant à créer des sociétés communes entre ressortissants italiens (apporteurs de capitaux) et résidents corses (garantissant la constructibilité des terrains). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus du Ministre d'État de faire droit à son recours gracieux, M. D. C. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en matière administrative, par une requête déposée au greffe général le 28 mars 2007. Cette requête tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative de retrait (ou « neutralisation ») de sa carte de séjour et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête déposée au nom de l'État le 30 mai 2007, une réplique enregistrée pour le requérant le 2 juillet 2007, et enfin une duplique enregistrée pour l'État le 3 août 2007. La clôture de la procédure a été constatée par procès-verbal du 6 septembre 2007 et, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 1er octobre 2007, l'affaire a été renvoyée à l'audience publique du 21 novembre 2007. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux grands axes : la recevabilité temporelle de la requête d'une part, et la légalité tant externe qu'interne de la mesure de police d'autre part. **1. Les moyens développés par le requérant (M. D. C.)** Sur le terrain de la recevabilité, en réponse à la fin de non-recevoir opposée par l'État, M. C. soutenait que son recours contentieux n'était nullement frappé de forclusion. Il faisait valoir que lors de sa convocation à la Sûreté Publique le 13 octobre 2006, la rétention matérielle de sa carte n'avait été accompagnée d'aucune explication formelle. Selon lui, la lettre adressée par son conseil le 10 novembre 2006 au Conseiller de Gouvernement pour les Finances employait délibérément le mode conditionnel dans le seul but d'obtenir des informations sur une situation de fait ambiguë. Dès lors, il n'aurait acquis une connaissance certaine de la décision de « neutralisation » que par la réception de la lettre officielle du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur datée du 28 novembre 2006. En fixant le point de départ du délai de recours à cette dernière date, son recours gracieux formé le 25 (ou 27) janvier 2007 était intervenu dans le délai légal de deux mois, prorogeant ainsi valablement le délai de recours contentieux jusqu'à l'introduction de sa requête après le rejet du 12 février 2007. Il ajoutait que l'Administration, en répondant au recours gracieux sans émettre la moindre réserve quant à sa tardiveté, ne pouvait plus soulever cette irrecevabilité. Sur le fond du droit, M. C. articulait trois moyens d'annulation : * *En premier lieu, le défaut de base légale et l'existence d'une voie de fait :* Le requérant soutenait que l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco, et notamment son article 17 alinéa 1er, ne confère pas au Gouvernement un pouvoir discrétionnaire de retirer à tout moment et sans formalisme un titre de séjour en cours de validité. Selon son interprétation, ce texte ne permet le retrait que dans deux hypothèses limitatives : soit lorsque le titre est périmé et non renouvelé, soit à titre de conséquence d'une décision préalable de refoulement ou d'interdiction de séjour. En l'absence d'une telle mesure préalable, la « neutralisation » autonome de sa carte de séjour constituait un excès de pouvoir, voire une voie de fait faute de reposer sur une habilitation légale expresse. * *En deuxième lieu, à titre subsidiaire, la violation de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs :* Invoquant l'article 1er de cette loi, qui impose à peine de nullité la motivation des décisions individuelles retirant ou abrogeant une décision créatrice de droits ou refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit, M. C. qualifiait la « neutralisation » de sa carte (valable jusqu'en mai 2008) de retrait d'un acte créateur de droits. Il excluait l'application des dispenses de motivation prévues à l'article 6 de ladite loi. Surtout, pour contourner l'obstacle temporel lié à l'entrée en vigueur de la loi (fixée au 1er janvier 2007), il soutenait que la décision de rejet de son recours gracieux, intervenue le 12 février 2007 sous l'empire de la loi nouvelle, s'analysait elle-même comme une abrogation d'une décision créatrice de droits devant être précisément motivée, et que son irrégularité formelle entachait par ricochet la décision initiale non motivée. * *En troisième lieu, l'erreur manifeste d'appréciation :* Contestant vigoureusement les accusations portées contre lui, M. C. affirmait n'avoir jamais commis d'acte répréhensible ni représenté une menace pour l'ordre, la sécurité ou la tranquillité publics à Monaco. Analysant le rapport du Procureur de Bastia, il y relevait des erreurs matérielles et soulignait que ce document ne le mettait nullement en cause pour blanchiment ou fraude. Il expliquait que son mandat au conseil d'administration de la société C. (représentant la société H.) s'était strictement limité à la période 1980-1988, que la cession des parts à des investisseurs italiens avait été contrôlée par la Banque de France, et qu'après la cession des participations de la société H. en 1988 (ayant généré une créance de 50 millions de francs français remboursée jusqu'en 1993), il n'avait plus eu aucun lien avec cette société. Il jugeait incohérent qu'on lui reproche après 2005 des faits liés à une société quittée en 1988, précisant que les soupçons visaient en réalité un tiers entré dans la société huit ans après son départ et que l'ancienneté des faits (plus de dix-sept ans) sans la moindre poursuite pénale démontrait son innocence. Enfin, il qualifiait d'invraisemblable, offensante et dépourvue de tout commencement de preuve l'allégation de liens avec la mafia italienne. **2. Les moyens en défense développés par l'État de Monaco (Ministre d'État)** À titre principal, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête contentieuse. S'appuyant sur le procès-verbal de police du 29 mai 2007, l'Administration soutenait que M. C. avait été informé verbalement de la décision de retrait dès le 13 octobre 2006. En tout état de cause, elle faisait valoir que le requérant avait nécessairement eu connaissance de cette décision au plus tard le 10 novembre 2006, date à laquelle son avocat avait écrit au Conseiller de Gouvernement pour les Finances pour en demander les motifs. Dès lors, le délai de recours de deux mois expirait au plus tard le 11 janvier 2007. Le recours gracieux formé le 25 (ou 27) janvier 2007, intervenant après l'expiration de ce délai, n'avait pu le proroger, rendant la requête déposée le 28 mars 2007 irrecevable. À titre subsidiaire, sur le fond, l'État concluait au rejet des moyens d'annulation : * *Sur la base légale :* L'Administration soutenait que l'article 17 alinéa 1er de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 permet le retrait non seulement d'une carte périmée, mais également d'une carte en cours de validité lorsque le comportement de l'étranger s'avère incompatible avec sa détention, sans que cette mesure soit nécessairement subordonnée à une décision préalable de refoulement ou d'interdiction du territoire. Elle précisait en duplique qu'à la différence d'une expulsion ou d'un refoulement, le simple retrait de la carte laisse à l'intéressé la faculté de séjourner en Principauté par périodes de trois mois et ne porte donc pas atteinte à la liberté d'aller et venir. * *Sur la motivation :* L'État rappelait le principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son adoption. La décision de retrait (l'acte attaqué, distinct du rejet du recours gracieux) étant intervenue en 2006, soit antérieurement à l'entrée en vigueur de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 fixée au 1er janvier 2007, elle n'était soumise à aucune obligation légale de motivation. * *Sur l'appréciation des faits :* Le Ministre d'État maintenait qu'il était établi par le rapport du Procureur de Bastia et les notes des services spécialisés étrangers que, même indirectement et en l'absence de poursuites pénales, M. C. faisait l'objet de fortes suspicions quant à son implication dans le projet frauduleux de l'Île de C. et quant à sa proximité avec l'entourage immédiat de la mafia italienne, justifiant ainsi légalement la mesure de police. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En l'état des écritures des parties, le Tribunal Suprême était saisi à titre liminaire d'une question procédurale déterminante, dont la résolution conditionnait l'examen au fond des importantes questions de légalité externe et interne soulevées par le pourvoi (portée de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964, application dans le temps de la Loi n° 1.312 sur la motivation aux rejets de recours gracieux, contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation en matière de police des étrangers sur la base de renseignements policiers étrangers). La question de droit principale, sur laquelle se concentre exclusivement l'arrêt du 5 décembre 2007, peut être formulée de la manière suivante : **En l'absence de notification écrite formelle d'une décision administrative individuelle de retrait d'un titre de séjour dont la date exacte d'adoption est incertaine, à quelles conditions et selon quelles modalités probatoires l'Administration peut-elle se prévaloir de la connaissance acquise de cet acte par l'administré — malgré l'ignorance par ce dernier des motifs de la mesure — pour faire courir le délai de recours contentieux de deux mois prévu à l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et opposer ainsi la forclusion à un recours gracieux, puis contentieux, ultérieur ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, le Tribunal Suprême accueille la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État et rejette la requête comme tardive, s'abstenant en conséquence d'examiner les moyens de légalité externe et interne. Le raisonnement de la Haute Juridiction se déploie en trois temps, selon un syllogisme rigoureux ancré dans les textes régissant la procédure contentieuse administrative monégasque. **1. Le rappel de la règle de droit applicable et de la charge de la preuve (Majeure)** Le Tribunal Suprême vise en premier lieu la Constitution (article 90 B 1°) et l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il reproduit littéralement les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 13 de cette Ordonnance souveraine : > « en toute autre hypothèse, le recours doit, à peine d'irrecevabilité être formé dans les deux mois à partir du jour où le fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé. En cas de contestation la preuve de cette connaissance incombe à la partie défenderesse » Par ce visa textuel, le juge pose le cadre juridique applicable aux décisions administratives qui n'ont fait l'objet ni d'une publication officielle ni d'une notification formelle régulière (situations visées au premier alinéa dudit article). Dans cette « autre hypothèse », le texte consacre légalement la théorie de la connaissance acquise : le point de départ du délai de forclusion de deux mois est fixé au jour où « le fait » générateur du litige a été connu du requérant. Toutefois, afin de protéger l'administré contre l'arbitraire administratif, le texte fait expressément peser le fardeau probatoire de cette connaissance sur l'autorité administrative défenderesse dès lors qu'une contestation s'élève sur ce point. **2. La qualification des faits et l'établissement de la connaissance acquise (Mineure)** Le Tribunal Suprême procède ensuite à une analyse concrète de la chronologie des événements et des pièces versées aux débats pour déterminer si le Ministre d'État rapporte la preuve qui lui incombe. La motivation fait preuve ici d'un grand réalisme juridique, articulé autour de quatre propositions : * *Le constat de l'incertitude sur l'instrumentum de la décision initiale :* Le juge relève d'emblée que « la date de la décision prise par Monsieur le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur ne peut être établie avec certitude ». L'Administration n'a donc pas produit d'acte administratif écrit et daté matérialisant formellement la décision de retrait au jour où elle a été arrêtée. * *La prise en compte de l'opération matérielle d'exécution :* Pour pallier cette absence de date certaine de l'acte juridique, le Tribunal s'attache au fait matériel d'exécution : il constate que « le titre a été retiré lors de la convocation dans les locaux de la Sûreté publique le 13 octobre 2006 ». La dépossession physique de la carte de séjour constitue le premier jalon factuel. * *L'indifférence de l'ignorance des motifs quant à la connaissance de l'existence de la décision :* Le Tribunal énonce qu'« à partir de cette date et en tout cas lorsqu'il écrit à Monsieur le Conseiller de Gouvernement pour les Finances le 10 novembre 2006, M. C. connaissait
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17973 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17973 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/02-18-17973)) L'articulation entre l'office du juge répressif et les prérogatives de l'autorité de police administrative constitue l'un des points névralgiques du droit public. Lorsque la puissance publique décide d'éloigner un étranger de son territoire au motif que sa présence compromet l'ordre public, en s'appuyant sur des faits ayant donné lieu à des poursuites pénales, quel est le sort de cet acte administratif si la juridiction pénale prononce ultérieurement une relaxe ? C'est à cette interrogation fondamentale, touchant à la fois à l'autorité de la chose jugée au pénal sur l'administratif et à l'autonomie des qualifications juridiques, que le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco a répondu par sa décision rendue en assemblée plénière le 18 février 2019. Dans cette affaire opposant Monsieur E. V. au Ministre d'État, la haute juridiction monégasque était saisie d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le refus implicite d'abroger une mesure de refoulement, assorti de conclusions indemnitaires. Par une motivation d'une grande densité théorique et d'une remarquable concision, le Tribunal Suprême consacre l'indépendance du pouvoir de police administrative du Ministre d'État vis-à-vis des motifs d'un arrêt de relaxe prononcé par le juge pénal, réaffirmant ainsi la distinction cardinale entre la répression pénale d'une infraction et la prévention administrative des atteintes à la tranquillité et à la sécurité publiques. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de l'affaire s'inscrit dans un contexte de lutte contre la délinquance financière internationale et met en lumière les interactions complexes entre les procédures judiciaires nationales et étrangères, ainsi que leurs répercussions sur le séjour des étrangers en Principauté de Monaco. Monsieur E. V. a fait l'objet de poursuites pénales devant les juridictions monégasques pour des faits de blanchiment du produit d'une infraction. Selon les éléments factuels rappelés par le Ministre d'État au cours de l'instance devant le Tribunal Suprême, le requérant était impliqué dans de « multiples affaires suspectes » ayant engendré une activité institutionnelle et judiciaire soutenue en Principauté : plusieurs signalements émanant du Service d'Information et de Contrôle sur les Circuits Financiers (SICCFIN), l'adoption de mesures de séquestre, la conduite d'enquêtes par le Directeur de la Sûreté publique, ainsi que la désignation de juges d'instruction et la délivrance de diverses commissions rogatoires. À l'issue de la phase de jugement en première instance, le Tribunal correctionnel de Monaco a, par un jugement en date du 23 février 2016, déclaré Monsieur E. V. coupable des faits de blanchiment du produit d'une infraction et l'a condamné à une peine d'un an d'emprisonnement. Tirant les conséquences de cette situation sur le terrain de la police des étrangers, le Ministre d'État a pris à l'encontre de Monsieur E. V., le 6 avril 2016, une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cet acte administratif individuel était expressément motivé par le fait que la présence de l'intéressé dans la Principauté était de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publiques ou privées, la décision visant précisément « les faits de blanchiment du produit d'une infraction pour lesquels le nommé E. V. a été condamné par le Tribunal Correctionnel de Monaco le 23 février 2016, à un an d'emprisonnement ». En exécution de cette mesure d'éloignement, Monsieur E. V. s'est trouvé contraint de résider en Italie, tandis que son épouse et son fils continuaient de résider à Monaco, situation l'ayant notamment obligé, selon ses écritures, à acquérir deux appartements et l'empêchant d'exercer une activité professionnelle sur le territoire monégasque. Toutefois, la situation pénale du requérant a connu un revirement majeur en cause d'appel. Saisie du recours contre le jugement correctionnel, la Cour d'appel de Monaco s'est trouvée confrontée aux spécificités de la procédure pénale italienne dont découlaient les infractions sous-jacentes au délit de blanchiment. D'une part, une décision dite de « *patteggiamento* » avait été rendue par la justice italienne. D'autre part, ainsi que le relèvent les écritures ministérielles citant l'arrêt d'appel, les autorités judiciaires italiennes n'avaient jamais transmis à la juridiction monégasque les pièces de la procédure étrangère, et ce en dépit de cinq rappels formels. Constatant que « dans ces conditions, la Cour, qui ne dispose d'aucune autre pièce de la procédure italienne que les décisions précitées, n'est pas en mesure de caractériser les éléments constitutifs des délits initiaux », la Cour d'appel de Monaco a, par un arrêt du 21 novembre 2016, infirmé le jugement du Tribunal correctionnel et prononcé la relaxe de Monsieur E. V. des fins de la poursuite. En l'absence de tout pourvoi en révision, cet arrêt de relaxe est devenu définitif. Parallèlement à cette procédure pénale, Monsieur E. V. avait initialement contesté la légalité même de la mesure de refoulement du 6 avril 2016 devant le Tribunal Suprême. Par une première décision rendue le 30 juin 2017, la haute juridiction administrative et constitutionnelle avait rejeté sa requête en annulation, en faisant application du principe classique selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction. Néanmoins, prenant acte de l'intervention postérieure de l'arrêt de relaxe du 21 novembre 2016, le Tribunal Suprême avait expressément invité le requérant, s'il s'y croyait fondé à la suite de cet arrêt d'appel, à saisir le Ministre d'État d'une demande tendant à l'abrogation de la mesure de refoulement dont il demeurait frappé. Suivant cette indication juridictionnelle, Monsieur E. V. a formellement saisi le Ministre d'État d'une demande d'abrogation le 9 octobre 2017. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette sollicitation pendant un délai de quatre mois, une décision implicite de rejet est née le 9 février 2018, par application des dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. C'est cette décision implicite de refus d'abrogation qui constitue l'objet du litige. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Agissant dans le délai de recours contentieux de deux mois — qui expirait le 10 avril 2018 —, Monsieur E. V. a déposé au Greffe Général, le 9 avril 2018, une requête enregistrée sous le numéro TS 2018-12. L'instruction a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 11 juin 2018, une réplique du requérant déposée le 11 juillet 2018, et enfin une duplique de l'administration enregistrée le 13 août 2018, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 28 août 2018. Les prétentions de Monsieur E. V. s'articulaient autour de deux volets : un recours principal en annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite du 9 février 2018, et un recours accessoire en indemnisation tendant à la condamnation de l'État à lui verser la somme de 20 000 euros en réparation de son préjudice moral. Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, le requérant développait une argumentation structurée autour de la disparition du fondement de la mesure de police en raison du changement de circonstances de droit et de fait résultant de sa relaxe définitive : 1. **L'erreur manifeste d'appréciation et le défaut de base légale :** Monsieur E. V. soutenait que l'arrêt de la Cour d'appel du 21 novembre 2016 constituait un élément nouveau imposant une réappréciation de sa situation. Ayant été relaxé des fins de la poursuite et donc, selon ses termes, considéré comme « innocent », les faits ayant motivé le refoulement ne constituaient pas une infraction pénale. Dès lors, sa présence à Monaco n'avait jamais troublé et ne troublait pas l'ordre public. En réplique, il insistait sur la lettre même de la décision du 6 avril 2016 et sur la chronologie des événements (le refoulement ayant suivi de peu le jugement correctionnel) pour démontrer que la mesure administrative était fondée non sur de simples faits reprochés, mais bien sur les faits *pour lesquels il avait été condamné*. La condamnation ayant disparu au profit d'une relaxe prononcée au vu du « *patteggiamento* » italien, la mesure de refoulement perdait toute justification. 2. **L'erreur de fait :** Le maintien du refoulement reposerait sur des faits matériellement inexacts puisque l'intéressé en a été « innocenté », l'absence de menace pour la sécurité publique étant corroborée par la virginité de ses extraits de casiers judiciaires italien et monégasque, ainsi que par la détention de capacités financières suffisantes pour résider en Principauté. 3. **La violation de l'autorité de la chose jugée :** Le requérant arguait que le refus d'abrogation méconnaissait frontalement l'autorité attachée à l'arrêt définitif de relaxe de la Cour d'appel. 4. **Les atteintes aux droits et libertés fondamentaux :** Enfin, pour caractériser tant l'illégalité du maintien de la mesure que la réalité de son préjudice moral, Monsieur E. V. invoquait la violation du droit au respect de sa vie privée et familiale (séparation d'avec son épouse et son fils, obligation d'acquérir deux logements, violation du « droit à l'oubli » conçu comme une composante de la vie privée) garanti par l'article 22 de la Constitution monégasque et l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), ainsi que l'atteinte à sa liberté du travail protégée par l'article 25 de la Constitution et l'article 23 de la Déclaration universelle des droits de l'homme. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en opposant une distinction radicale entre l'existence de la condamnation pénale et la matérialité des faits : 1. **La permanence des faits matériels indépendamment de la qualification pénale :** Selon l'autorité administrative, la mesure de refoulement n'était pas fondée sur la condamnation correctionnelle en tant que telle, mais sur « les faits de blanchiment du produit d'une infraction ». L'infirmation du jugement en appel a certes fait disparaître la condamnation, mais elle n'a nullement fait disparaître les faits matériels sous-jacents. 2. **La portée limitée de l'arrêt de relaxe :** Le Ministre d'État soulignait que la Cour d'appel n'avait aucunement « innocenté » Monsieur E. V. sur le fond. La relaxe résultait exclusivement d'un obstacle procédural tenant à la carence des autorités judiciaires italiennes qui, malgré cinq rappels, n'avaient pas transmis les pièces permettant au juge pénal monégasque de caractériser les éléments constitutifs des délits initiaux. Or, l'arrêt d'appel lui-même rappelait l'implication du requérant dans de multiples affaires suspectes (signalements SICCFIN, séquestres, enquêtes de la Sûreté publique, instructions et commissions rogatoires). Par leur précision, leur multiplicité et leur gravité, ces faits demeuraient inchangés et suffisaient, en dehors de toute qualification pénale, à justifier le maintien du refoulement sans commettre ni erreur de fait, ni erreur manifeste d'appréciation. 3. **Le rejet corrélatif de la demande indemnitaire :** La légalité de la décision implicite excluait toute responsabilité de l'État, le Ministre d'État ajoutant à titre subsidiaire que le préjudice moral allégué n'était justifié ni dans sa réalité ni dans son *quantum*. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration du litige soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une question de droit administratif général et de droit du contentieux d'une grande acuité : **l'intervention d'un arrêt définitif de la juridiction pénale prononçant la relaxe d'un étranger du chef de blanchiment du produit d'une infraction, au motif de l'impossibilité de caractériser les délits initiaux, s'impose-t-elle à l'autorité de police administrative et l'oblige-t-elle, sous peine d'erreur de fait, d'erreur manifeste d'appréciation ou de méconnaissance de l'autorité de la chose jugée, à abroger la mesure de refoulement précédemment édictée à raison de ces mêmes faits ?** En filigrane, le Tribunal Suprême devait déterminer la portée exacte de l'autorité de la chose jugée au pénal sur les décisions de police administrative, ainsi que la répartition de la charge de la preuve dans le cadre du contentieux du refus d'abrogation d'un acte administratif individuel non créateur de droits. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur E. V., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique rigoureux en cinq temps, qui révèle une maîtrise absolue des mécanismes du contrôle de l'excès de pouvoir et de la théorie de l'autonomie du droit administratif par rapport au droit pénal. #### 1. La fixation de la charge de la preuve en matière de demande d'abrogation Dès le premier considérant de sa motivation au fond, la haute juridiction pose une règle processuelle directrice : « *Considérant, d'une part, qu'il appartient à une personne qui demande l'abrogation d'une mesure de refoulement dont elle a fait l'objet de démontrer que cette mesure devait être reconsidérée* ». Ce faisant, le juge opère un renversement de la perspective que tentait d'imposer le requérant. Alors que lors de l'édiction initiale d'une mesure de police, il incombe à l'administration, sous le contrôle du juge, de justifier de l'existence de faits de nature à menacer l'ordre public, la dynamique probatoire s'inverse lorsque la mesure initiale est devenue définitive (surtout après le rejet d'un premier recours en annulation par la décision du 30 juin 2017) et que l'administré en sollicite l'abrogation. La mesure de refoulement bénéficie de la présomption de légalité et de la stabilité des situations juridiques établies. C'est donc au demandeur à l'abrogation qu'incombe le fardeau probatoire : il doit apporter la démonstration positive d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit d'une nature telle qu'il prive la mesure de police de sa nécessité ou de son fondement, obligeant ainsi le Ministre d'État à la reconsidérer. #### 2. Le rappel de la structure juridique de l'infraction pénale de blanchiment Dans un deuxième considérant, le Tribunal Suprême énonce un principe de droit pénal spécial : « *Considérant, d'autre part, que le blanchiment du produit d'une infraction suppose l'existence préalable d'une infraction en l'absence de laquelle il ne peut y avoir de faits qualifiés de délictueux* ». L'insertion de cette prémisse pénale dans un arrêt de droit administratif est particulièrement subtile. Le Tribunal Suprême prend acte de la nature juridique du blanchiment, qui est une infraction de conséquence. Pour que le juge répressif puisse entrer en voie de condamnation et qualifier pénalement des faits de « délictueux » au titre du blanchiment, il lui est juridiquement indispensable de constater l'existence préalable d'une infraction principale (le délit initial ayant généré le produit blanchi). Ce considérant prépare la distinction fondamentale qui va suivre : en expliquant *pourquoi* le juge pénal est lié par cette exigence technique stricte de caractérisation du délit préalable, le Tribunal Suprême met en évidence la spécificité de l'office pénal, lequel obéit au principe de légalité des délits et des peines, par opposition à l'office de la police administrative. #### 3. La confrontation des offices et l'autonomie d'appréciation du Ministre d'État Après avoir rappelé la chronologie des faits et de la procédure dans son troisième considérant, le Tribunal Suprême livre le cœur de sa solution dans son quatrième considérant : « *Considérant que si la Cour d'Appel, dans l'exercice de son office propre de juge pénal, a prononcé la relaxe de M. V., les motifs de son arrêt ne s'imposaient pas au Ministre d'État dans l'appréciation qu'il lui appartenait de porter, au titre de son pouvoir de police, sur la matérialité et la qualification des faits de blanchiment du produit d'une infraction* ». L'analyse de cette phrase révèle une dissociation juridique d'une grande précision : * **La délimitation de l'office du juge pénal :** La Cour d'appel a agi « *dans l'exercice de son office propre de juge pénal* ». Cet office consiste à déterminer si les éléments constitutifs d'une infraction sont réunis au-delà de tout doute raisonnable et conformément aux règles de preuve pénales afin d'infliger une peine. En l'espèce, faute de transmission des pièces par l'Italie, la Cour d'appel n'a pu caractériser les délits initiaux et a donc dû, mécaniquement (en vertu du principe rappelé au deuxième considérant), prononcer la relaxe. * **L'inopposabilité des motifs de l'arrêt de relaxe :** Le Tribunal Suprême juge que « *les motifs de son arrêt ne s'imposaient pas au Ministre d'État* ». En droit du contentieux, l'autorité absolue de la chose jugée au pénal ne s'attache qu'aux constatations matérielles positives ou négatives qui forment le soutien nécessaire du dispositif pénal (par exemple, lorsque le juge pénal établit positivement que les faits matériels n'ont jamais existé ou que le prévenu n'y a pris aucune part). En revanche, une relaxe prononcée au bénéfice du doute, pour insuffisance de preuves ou, comme en l'espèce, en raison d'une impossibilité procédurale de caractériser légalement une infraction préalable étrangère, ne revêt pas l'autorité de la chose jugée quant à l'inexistence matérielle des agissements du requérant. * **La plénitude du pouvoir de police administrative :** Le Ministre d'État conserve son entière liberté d'appréciation « *au titre de son pouvoir de police* » tant sur « *la matérialité* » que sur « *la qualification des faits de blanchiment du produit d'une infraction* ». Cette formulation est remarquable : le Tribunal Suprême admet que l'autorité administrative puisse retenir non seulement la matérialité des opérations financières suspectes, mais également leur qualification de « faits de blanchiment » au sens de la police administrative (c'est-à-dire en tant que comportement révélant une menace pour la tranquillité et la sécurité publiques), alors même que cette qualification n'a pu être retenue sur le terrain de la répression pénale. #### 4. L'absence d'illégalité interne et le rejet des conclusions indemnitaires De cette autonomie d'appréciation découlent logiquement les conséquences contentieuses tirées par le Tribunal Suprême : * Il n'y a pas d'**erreur de fait**, puisque la matérialité des agissements suspects du requérant n'a pas été anéantie par l'arrêt de la Cour d'appel. * Il n'y a pas d'**erreur manifeste d'appréciation**, le Ministre d'État ayant pu légitimement estimer que ces faits persistaient à caractériser une menace pour la tranquillité et la sécurité publiques ou privées, justifiant le maintien de l'éloignement. * Le moyen tiré de la **méconnaissance de l'autorité de la chose jugée** est écarté par voie de conséquence directe de la distinction des offices. * On observera que le Tribunal Suprême ne répond pas explicitement, dans ses motifs décisoires, aux moyens tirés de la violation des articles 22 et 25 de la Constitution, de l'article 8 de la CESDH et de l'article 23 de la Déclaration universelle des droits de l'homme. Toutefois, ces arguments avaient été présentés par le requérant
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 juillet 2012, n° 9269 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 juillet 2012, n° 9269 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/07-04-9269)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans un contexte particulier mêlant le droit de la fonction publique, le droit pénal des affaires et la police des étrangers, le tout au sein d'une institution singulière : la Maison Souveraine. Madame V. T., divorcée G., ressortissante de nationalité française résidant à Menton, a exercé des fonctions au sein des services du Palais princier. Dans un premier temps, elle a occupé le poste de secrétaire sténo-dactylographe au Service d'Honneur de S.A.S. le Prince Souverain, fonctions qu'elle a assurées jusqu'au 8 juin 2007. Par la suite, sa carrière a connu une évolution notable puisqu'elle a été nommée, par l'Ordonnance souveraine n° 2.211 du 8 juin 2009, aux fonctions d'attaché principal auprès de S.A.S. la Princesse Stéphanie, avec titularisation dans le grade correspondant. Toutefois, quelques mois seulement après cette nomination, la situation administrative de l'intéressée s'est dégradée. Le 17 décembre 2009, à l'issue d'un entretien mené avec le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique, Madame V. T., divorcée G., a été informée qu'elle ferait prochainement l'objet d'une mesure de mutation vers un nouveau poste au sein de l'Administration monégasque. C'est également à cette date du 17 décembre 2009 que la requérante a été placée en congé de maladie. Par une décision administrative en date du 4 janvier 2010, cette mutation s'est concrétisée par son affectation au Centre de vaccination contre la grippe A. Le litige a pris une dimension judiciaire et policière le 18 février 2010. À cette date, une plainte a été formellement déposée à l'encontre de Madame V. T., divorcée G., auprès des services de police de la Principauté de Monaco. L'auteure de cette plainte, Madame C. P., épouse B., agissait en sa double qualité de secrétaire particulière de S.A.S. la Princesse Stéphanie et de gérante d'un établissement dénommé le « Café du Cirque ». Aux termes de sa dénonciation, la plaignante imputait à Madame V. T., divorcée G., la commission de faits qualifiés de faux en écriture privée, de commerce ou de banque, ainsi que d'usage de faux. De manière précise, il était reproché à l'intéressée d'avoir imité la signature de Madame C. P., épouse B., aux fins de procéder à l'embauche de personnel et de souscrire divers contrats d'abonnement téléphonique. Tirant les conséquences administratives immédiates de ces mises en cause, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté, par décision du 4 mars 2010, une mesure de police administrative consistant dans le refoulement du territoire monégasque de Madame V. T., divorcée G. Cette mesure d'éloignement frappant une ressortissante étrangère impliquait, par la force des choses, l'impossibilité matérielle et juridique pour cette dernière de poursuivre l'exercice de ses fonctions administratives sur le territoire princier. En conséquence directe de ce refoulement, une Ordonnance souveraine n° 2.703 en date du 31 mars 2010 est venue abroger l'Ordonnance souveraine n° 2.211 du 8 juin 2009 par laquelle la requérante avait été nommée attaché principal, mettant ainsi un terme définitif à son appartenance à la Maison Souveraine. Parallèlement à ces mesures administratives, le volet pénal de l'affaire a suivi son cours devant les juridictions répressives monégasques. Or, l'issue de la procédure pénale s'est révélée favorable à la prévenue. Par un jugement rendu le 11 janvier 2011, le Tribunal correctionnel de Monaco a prononcé la relaxe de Madame V. T., divorcée G., des fins de la poursuite. Sur appel, cette décision d'acquittement au sens large a été intégralement confirmée par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 11 avril 2011, lequel est devenu définitif. Forte de cette décision de relaxe définitive émanant de l'autorité judiciaire, Madame V. T., divorcée G., a entrepris des démarches auprès de l'autorité administrative en vue de voir rétablir sa situation. Par une lettre en date du 20 juin 2011, elle a formellement sollicité du Ministre d'État l'abrogation de la mesure de refoulement du territoire monégasque qui avait été prise à son encontre le 4 mars 2010. Cependant, par une décision en date du 17 octobre 2011 (bien que les motifs de l'arrêt mentionnent à une reprise, par l'effet d'une erreur purement matérielle de plume, la date du « 17 avril 2011 » dans le premier considérant, l'ensemble des visas et le reste de la motivation confirment qu'il s'agit bien de l'acte du 17 octobre 2011), le Ministre d'État a opposé un refus explicite à cette demande d'abrogation, maintenant ainsi l'interdiction faite à l'intéressée de pénétrer et de séjourner sur le territoire de la Principauté. C'est ce refus d'abrogation qui constitue l'acte administratif individuel déféré à la censure du Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi par une requête enregistrée au Greffe général le 14 décembre 2011, suivie d'un mémoire en réplique déposé le 15 mars 2012, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a été amené à statuer tant sur des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir que sur des conclusions à fin d'indemnisation. La procédure a donné lieu à un échange contradictoire approfondi, l'État de Monaco ayant déposé une contre-requête le 15 février 2012, puis une duplique enregistrée le 17 avril 2012, avant que l'instruction ne soit close par procès-verbal du Greffier en Chef le 25 avril 2012 en vue de l'audience du 27 juin 2012. Au soutien de son recours tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 17 octobre 2011, la requérante développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Madame V. T., divorcée G., soulevait un moyen unique tiré de la violation des dispositions de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon elle, l'acte attaqué était entaché d'un vice substantiel tenant à un défaut ou, à tout le moins, à une insuffisance de motivation. Elle faisait valoir à cet égard que le refus d'abrogation n'explicitait nullement en quoi sa présence sur le territoire de la Principauté était de nature à troubler l'ordre public, d'autant plus que les faits invoqués par l'administration n'avaient reçu aucune qualification pénale de la part du juge répressif. Sur le terrain de la légalité interne, la requérante articulait plusieurs griefs étroitement imbriqués. Elle soutenait que la décision querellée était entachée d'une erreur manifeste dans l'appréciation des nécessités de l'ordre public. Selon son analyse, le défaut d'indication précise de la menace que représenterait sa présence à Monaco révélait une inexactitude matérielle des faits servant de fondement à la position du Ministre d'État, ou à tout le moins une inexacte appréciation matérielle de ceux-ci, ce qui entraînait par voie de conséquence une erreur de droit. En substance, la requérante considérait que sa relaxe définitive par la Cour d'appel de Monaco privait de toute base légale et factuelle le maintien de la mesure d'éloignement. Outre l'annulation de l'acte, Madame V. T., divorcée G., formulait d'importantes conclusions indemnitaires. Elle sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de trois millions d'euros en réparation de l'intégralité des préjudices, tant matériels que moraux et neuropsychiatriques, qu'elle estimait avoir subis du fait de la mesure de refoulement. Pour établir le lien de causalité, elle rappelait dans sa réplique que son placement en congé de maladie remontait au 17 décembre 2009 et faisait état des différentes mutations subies ainsi que de la cessation de ses fonctions au sein de la Maison Souveraine prononcée par l'Ordonnance souveraine du 31 mars 2010. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, concluait au rejet pur et simple de l'ensemble des prétentions de la requérante, en réfutant point par point son argumentation. S'agissant du grief de forme, l'administration soutenait que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation manquait en fait. Elle faisait valoir que la décision attaquée énonçait avec précision les faits reprochés à l'intéressée, lesquels étaient de nature à faire regarder sa présence à Monaco comme génératrice d'un risque pour la sécurité et la tranquillité tant publiques que privées, satisfaisant ainsi pleinement aux prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Sur le fond du droit, l'État de Monaco défendait l'entière légalité interne de la mesure de police. D'une part, pour écarter le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation et de la violation de la chose jugée, le Ministre d'État rappelait un principe fondamental du contentieux administratif : l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'impose à l'autorité administrative qu'en ce qui concerne les constatations matérielles de fait opérées par les juges répressifs. Dès lors, la circonstance que la Cour d'appel ait définitivement confirmé la relaxe de la requérante à la date de la décision administrative querellée n'était pas, par elle-même, de nature à entacher d'erreur manifeste d'appréciation le refus d'abroger le refoulement. D'autre part, pour réfuter le moyen tiré de l'erreur de droit et de l'erreur sur la matérialité des faits, le Ministre d'État soutenait que les agissements en cause, bien que non sanctionnés pénalement, traduisaient néanmoins un « comportement inadmissible » de la part d'une ressortissante étrangère autorisée à travailler à Monaco, a fortiori au sein de la Maison Souveraine. L'administration précisait que le fait matériel d'imiter une signature, abstraction faite de toute qualification pénale, portait atteinte à la « foi publique » et compromettait dès lors « la sécurité et la tranquillité tant publique que privée ». Enfin, sur le volet indemnitaire, la défense de l'État opposait deux arguments dirimants. À titre principal, elle soutenait que le rejet des conclusions aux fins d'annulation devait entraîner, par voie de conséquence nécessaire, le rejet des conclusions indemnitaires. À titre subsidiaire, le Ministre d'État contestait l'existence d'un lien de causalité direct, exigé par l'article 90-B.1° de la Constitution, entre l'acte attaqué et les préjudices allégués. Selon lui, le fait générateur éventuel du dommage résidait non pas dans le refus d'abrogation du 17 octobre 2011, mais dans la mesure initiale de refoulement du 4 mars 2010 (qui n'avait pas été contestée en temps utile), ou encore dans les décisions de mutation du 4 janvier 2010 et de cessation de fonctions du 31 mars 2010, dont l'illégalité ne pouvait être utilement invoquée par la voie de l'exception à l'appui de la demande de réparation. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'examen de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une triple question juridique d'une importance théorique et pratique considérable en droit public monégasque : En premier lieu, sur le terrain du formalisme des actes administratifs, à quelles conditions une décision du Ministre d'État refusant d'abroger une mesure de refoulement du territoire satisfait-elle à l'obligation légale de motivation édictée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité substantielle des mesures de police des étrangers et de l'articulation entre les justices pénale et administrative, le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en refusant d'abroger le refoulement d'un étranger au motif que l'imitation de signatures à laquelle il a procédé alors qu'il était membre de la Maison Souveraine porte atteinte à la foi publique et trouble l'ordre public, alors même que l'intéressé a bénéficié d'une décision définitive de relaxe prononcée par les juridictions correctionnelles pour ces mêmes faits ? En troisième lieu, quelle est l'incidence du rejet des conclusions en annulation pour excès de pouvoir sur le sort des conclusions indemnitaires greffées sur le recours, au regard des dispositions de l'article 90-B.1° de la Constitution ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision, fidèle à la tradition rédactionnelle des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone. En trois considérants particulièrement denses, la Haute Juridiction répond successivement aux moyens de légalité externe, de légalité interne, puis à la demande indemnitaire, validant sur toute la ligne la thèse soutenue par l'État de Monaco. S'agissant tout d'abord du contrôle de la légalité externe de l'acte attaqué au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des décisions administratives, le Tribunal Suprême procède à une vérification concrète du contenu de l'instrumentum du 17 octobre 2011. Le juge relève que cette décision comporte la double mention exigée implicitement par la nature de l'acte : d'une part, l'énoncé des éléments de fait, à savoir « les faits imputés à la requérante d'imitation de signature » ; d'autre part, l'exposé des éléments de droit, c'est-à-dire « les considérations de droit ayant conduit l'administration à qualifier le trouble à l'ordre public ». Constatant la présence conjointe de ces motifs de fait et de droit dans le corps de la décision, le Tribunal en déduit logiquement que l'autorité administrative a pleinement satisfait à son obligation légale de motivation et écarte le grief comme non fondé. S'agissant ensuite de l'examen de la légalité interne, le raisonnement du Tribunal Suprême est tout entier concentré dans un unique considérant qui synthétise les éléments factuels retenus par l'administration et définit l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur cette mesure de police. Le juge rappelle les termes mêmes du syllogisme administratif ayant fondé le refus d'abrogation : 1. Le fait matériel : Madame T., divorcée G., a « imité des signatures ». 2. La circonstance aggravante liée à la qualité de l'auteure : elle agissait « alors [qu'elle était] membre de la Maison Souveraine ». 3. La qualification juridique administrative de l'atteinte : par ces agissements, elle a « porté atteinte à la foi publique » et, de ce fait, a « compromis "la sécurité et la tranquillité tant publique que privée" », ce qui caractérise un trouble à l'ordre public. Face à cette qualification opérée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême ne se livre pas à un contrôle normal de qualification juridique des faits, mais restreint son office au contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation. En affirmant de manière lapidaire « que cette appréciation du Ministre d'État n'est pas entachée d'une erreur manifeste », le juge suprême valide implicitement mais nécessairement le postulat défendu par l'État en défense : la relaxe prononcée par le juge pénal (qui n'est d'ailleurs même pas mentionnée dans les motifs propres de la décision du Tribunal, mais uniquement dans les visas résumant l'argumentation des parties) ne fait pas obstacle à ce que la matérialité des faits d'imitation de signature soit prise en compte par l'autorité de police administrative pour caractériser une menace pour l'ordre public justifiant le maintien hors du territoire national. Enfin, s'agissant du volet indemnitaire, le Tribunal Suprême fait une application mécanique et rigoureuse des textes constitutionnels régissant sa compétence. Visant l'article 90-B-1° de la Constitution, la juridiction énonce le principe selon lequel le rejet des conclusions aux fins d'annulation entraîne, « par voie de conséquence », le rejet des conclusions aux fins indemnitaires. Dès lors que la décision du 17 octobre 2011 est jugée légale et n'est pas annulée, la demande de réparation de trois millions d'euros se trouve privée de son support constitutionnel nécessaire, sans même qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner la question subsidiaire du lien de causalité direct soulevée par l'État en défense. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de Madame V. T. divorcée G. est rejetée. > Les dépens seront supportés par Madame V. T. divorcée G. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 4 juillet 2012 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême s'avère particulièrement riche d'enseignements quant à l'état du droit administratif monégasque dans trois domaines clés : le régime de la motivation des actes de police, l'autonomie du droit administratif par rapport au droit pénal dans le cadre du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, et la structure du contentieux indemnitaire devant le juge constitutionnel et administratif suprême. #### 1. L'application pragmatique de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs L'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 a constitué une avancée majeure pour l'État de droit au sein de la Principauté, en rompant avec le principe traditionnel du secret ou de la non-motivation des décisions administratives, y compris dans le domaine régalien de la police des étrangers. Toutefois, la présente décision démontre que le Tribunal Suprême veille à ne pas transformer cette exigence formelle en un formalisme tatillon qui paralyserait l'action administrative. En l'espèce, la question portait non pas sur la mesure initiale de refoulement du 4 mars 2010, mais sur la décision du 17 octobre 2011 refusant d'abroger cette mesure. En jugeant que ce refus est suffisamment motivé dès lors qu'il mentionne, d'une part, les faits précis imputés à l'intéressée (l'imitation de signatures) et, d'autre part, les considérations de droit permettant de rattacher ces faits à la notion de trouble à l'ordre public (l'atteinte à la foi publique compromettant la sécurité et la tranquillité publiques et privées), le Tribunal Suprême fixe un standard de motivation clair et opérationnel. La motivation exigée au titre de l'article 1er de la loi de 2006 doit permettre au destinataire de l'acte de comprendre le raisonnement suivi par l'auteur de la décision et au juge d'exercer son contrôle de légalité. En revanche, la loi sur la motivation n'impose pas à l'administration d'entrer dans une discussion juridique contradictoire détaillée au sein même des motifs de l'acte pour réfuter par avance les arguments du demandeur tirés de sa relaxe pénale. En distinguant nettement la suffisance de la motivation (légalité externe) de la pertinence ou du bien-fondé des motifs (légalité interne), le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne de la
# Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16545 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16545 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/11-24-16545)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures de police administrative tendant à l'éloignement ou à l'interdiction d'accès au territoire national. Il concerne Monsieur m. PE., ressortissant de nationalité allemande, né le 1er avril 1973 à Tbilissi (Géorgie) et demeurant en Suisse. Au cours de l'année 2015, la situation administrative et le comportement de Monsieur m. PE. tant en France qu'au sein de la Principauté de Monaco ont donné lieu à plusieurs événements distincts mais chronologiquement rapprochés, lesquels ont ultérieurement attiré l'attention des autorités policières et administratives monégasques. Sur le plan judiciaire extérieur, Monsieur m. PE. a fait l'objet d'un jugement rendu le 21 mai 2015 par le tribunal correctionnel de Bonneville. Aux termes des écritures respectives des parties rapportées dans la décision, cette juridiction pénale a eu à connaître de faits qualifiés de violences, le Ministre d'État précisant qu'il s'agissait de faits de violence avec arme constatés par le juge pénal, lequel a refusé à l'intéressé le bénéfice de la légitime défense. De son côté, Monsieur m. PE. souligne que ledit tribunal correctionnel l'a dispensé de peine et lui a octroyé la somme d'un euro à titre de dommages et intérêts. Parallèlement, sur le territoire même de la Principauté de Monaco, trois séries de faits survenus entre les mois de janvier et de décembre 2015 ont été imputées à Monsieur m. PE. par l'administration monégasque, laquelle a qualifié son comportement d'extravagant et son attitude de provocatrice et d'agressive, nécessitant l'intervention des forces de police. Ces trois incidents se décomposent chronologiquement de la manière suivante : - en premier lieu, le 24 janvier 2015, un différend ayant opposé l'intéressé à un barman au sein de l'hôtel de Paris ; - en deuxième lieu, le 13 novembre 2015, des troubles survenus au bar des Thermes Marins ; - en troisième lieu, le 7 décembre 2015, un comportement qualifié d'arrogant, de désinvolte et de menaçant adopté à l'encontre de fonctionnaires de police à l'occasion d'un contrôle d'identité effectué pour une infraction routière. Outre ces éléments relatifs au comportement personnel de l'intéressé, sa situation administrative et bancaire en Principauté a connu des évolutions notables durant la même période et au début de l'année suivante. En juillet 2015, le compte bancaire que Monsieur m. PE. détenait à Monaco a fait l'objet d'une clôture par l'établissement bancaire. Néanmoins, quatre mois après cette clôture, soit le 25 novembre 2015, une carte de résident lui a été délivrée (ou renouvelée), dont la durée de validité courait jusqu'au 30 octobre 2016. Subséquemment, par une lettre datée du 5 février 2016 et adressée à la direction de la Sûreté Publique, Monsieur m. PE. a accompli une démarche administrative dont la portée exacte a fait l'objet d'interprétations divergentes entre les parties. Tandis que l'intéressé soutient avoir seulement informé l'administration du retrait de sa demande de renouvellement de sa carte de résident sans indiquer ne plus résider à Monaco ni envisager de quitter la Principauté, l'administration a considéré qu'il avait manifesté sa volonté de quitter le territoire. Le directeur de la Sûreté publique a pris acte de cette volonté et le chef de la division de Police administrative lui a fait parvenir une attestation de départ du territoire monégasque à compter du 5 février 2016. C'est dans ce contexte factuel que le Ministre d'État a pris, le 14 avril 2016, une décision administrative de refoulement du territoire de la Principauté à l'encontre de Monsieur m. PE. Cette décision, qui lui a été formellement notifiée le 20 mai 2016, faisait état de sa condamnation par le tribunal correctionnel de Bonneville, des trois séries de faits survenus à Monaco en 2015, ainsi que de la clôture de son compte bancaire à Monaco, laquelle aurait entraîné la neutralisation de sa carte de résident. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité tant formelle que substantielle de cette mesure d'éloignement, Monsieur m. PE. a initialement exercé un recours administratif préalable. Il a ainsi formé, le 13 juin 2016, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision de refoulement du 14 avril 2016. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant un délai de quatre mois a fait naître, le 13 octobre 2016, une décision implicite de rejet de ce recours gracieux. Usant alors de la voie juridictionnelle sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution monégasque relatif au contentieux administratif, Monsieur m. PE. a saisi le Tribunal Suprême. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 9 décembre 2016 sous le numéro de rôle TS 2017-05, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 8 mars 2017, le requérant a conclu à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 14 avril 2016, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. À titre préalable, il a également sollicité du Tribunal le prononcé d'une mesure d'instruction. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant a développé une argumentation articulée autour de quatre griefs principaux relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. **L'erreur de droit et le vice de procédure liés au statut de résident** : Monsieur m. PE. faisait valoir qu'étant titulaire d'une carte de résident délivrée le 25 novembre 2015 et valable jusqu'au 30 octobre 2016, il disposait toujours de ce statut à la date de la décision attaquée (14 avril 2016). Il contestait la portée donnée à sa lettre du 5 février 2016, affirmant que le retrait d'une demande de renouvellement ne valait pas renonciation avant terme au statut de résident et que l'attestation de départ relatait un fait erroné. Dès lors, en qualité de résident, il soutenait ne pouvoir faire l'objet que d'une mesure d'expulsion prise par voie d'arrêté ministériel après consultation préalable du Conseil de Gouvernement, et non d'une simple mesure de refoulement. 2. **L'erreur de fait concernant les incidents survenus à Monaco** : Le requérant soutenait que la réalité matérielle des trois incidents qui lui étaient reprochés en Principauté (les 24 janvier, 13 novembre et 7 décembre 2015) n'était pas établie, rappelant en réplique qu'il appartenait au Ministre d'État de prouver ces incidents allégués. 3. **L'erreur manifeste d'appréciation et le défaut de proportionnalité** : Il arguait de l'absence de trouble à l'ordre public monégasque, soulignant que le tribunal correctionnel de Bonneville l'avait dispensé de peine et lui avait alloué un euro de dommages et intérêts, et que le Ministre d'État ne précisait pas en quoi ces faits extérieurs troublaient l'ordre public local. Il dénonçait en outre une disproportion manifeste entre la gravité de la mesure de refoulement et les incidents reprochés. 4. **L'illégalité du motif tiré de la clôture du compte bancaire** : Invoquant une erreur de droit, une erreur de fait, une erreur manifeste d'appréciation ainsi qu'une violation de l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, le requérant soutenait que la clôture de son compte bancaire en juillet 2015 faisait partie intégrante des motifs de la décision. Or, selon lui, au regard de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, cette clôture ne pouvait justifier ni la neutralisation d'une carte de résident, ni un refoulement, d'autant plus que sa carte avait été renouvelée quatre mois après ladite clôture. En défense, par une contre-requête enregistrée le 10 février 2017 et une duplique enregistrée le 11 avril 2017, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Pour réfuter les moyens adverses, l'administration a avancé les arguments suivants : - **Sur la procédure applicable et le statut du requérant** : Le Ministre d'État soutenait que Monsieur m. PE. relevait bien de la procédure de refoulement et non de l'expulsion, car il n'avait plus la qualité de résident au jour de la décision. Cette perte de statut résultait, d'une part, du fait qu'il avait indiqué le 5 février 2016 ne plus résider à Monaco, donnant lieu à sa demande à une attestation de départ qu'il n'avait pas déférée au Tribunal Suprême, et, d'autre part, de la clôture de son compte bancaire monégasque qui avait eu pour effet de neutraliser sa carte de résident. - **Sur le bien-fondé de la mesure d'éloignement** : Produisant en duplique des documents relatifs au comportement reproché, le Ministre d'État faisait valoir que les faits de violence avec arme constatés par le juge pénal français (qui avait écarté la légitime défense) ainsi que les trois incidents ayant nécessité l'intervention de la police à Monaco justifiaient pleinement le refoulement. - **Sur la portée de la mention relative au compte bancaire** : L'administration précisait que la critique sur ce point procédait d'une lecture erronée de la décision : la mention de la clôture du compte bancaire n'avait pas pour objet de justifier sur le fond la mesure d'éloignement du territoire, mais uniquement de préciser la raison procédurale pour laquelle cette mesure prenait la forme d'un refoulement plutôt que celle d'une expulsion. L'instruction de l'affaire a été confiée le 12 décembre 2016 à Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant désignée comme rapporteur. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal le 18 avril 2017, l'affaire a été appelée à l'audience du 17 novembre 2017 où le Tribunal Suprême a siégé en Assemblée plénière, avant que la décision ne soit lue le 24 novembre 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire confrontait le Tribunal Suprême de Monaco à une double problématique juridique classique du droit administratif de la police des étrangers, mais dont la preste résolution appelait une clarification majeure des textes monégasques en vigueur. La première question, d'ordre compétence et de procédure, consistait à déterminer l'articulation exacte entre le statut administratif d'un étranger (titulaire ou non d'une carte de résident) et la nature juridique des mesures d'éloignement prévues par l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. Plus précisément, le Tribunal devait répondre à la question suivante : le Ministre d'État est-il légalement compétent pour prononcer, dans l'exercice de son pouvoir de police générale, une mesure administrative de refoulement à l'encontre d'un ressortissant étranger, indépendamment de la question de savoir si ce dernier possède ou conserve la qualité de résident monégasque, ou bien la détention d'un titre de résident impose-t-elle obligatoirement le recours à la procédure solennelle de l'arrêté d'expulsion ? La seconde question, touchant au contrôle de la légalité interne et matérielle de l'acte administratif individuel, portait sur le degré de gravité des faits requis pour fonder légalement une telle mesure de police et sur l'étendue du contrôle juridictionnel exercé sur celle-ci. Il s'agissait de savoir si une série d'incidents répétés survenus sur le territoire national, n'ayant donné lieu ni à plainte ni à poursuite pénale à Monaco, combinée à des faits constatés à l'étranger, suffit à caractériser une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée justifiant un refoulement sans entacher la décision du Ministre d'État d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation. Accessoirement, se posait la question du sort contentieux réservé aux griefs dirigés contre un élément mentionné dans l'acte attaqué (la clôture d'un compte bancaire) lorsque le juge constate que cet élément ne constitue pas le fondement déterminant de la mesure de police. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, se caractérise par sa rigueur méthodologique, sa concision et une économie de moyens particulièrement remarquable qui lui permet de trancher le litige avec une grande efficacité juridique. En premier lieu, statuant avant dire droit au fond sur la demande de mesure d'instruction formulée par Monsieur m. PE., le Tribunal l'écarte sobrement en estimant « *qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée* ». L'état du dossier, enrichi notamment par les documents produits par le Ministre d'État en duplique, est ainsi jugé suffisant pour permettre à la juridiction d'exercer pleinement son office de juge de l'excès de pouvoir. En deuxième lieu, abordant les conclusions aux fins d'annulation, la Haute Juridiction examine les moyens de légalité externe et interne liés à la compétence et à la procédure suivie. Alors que les parties s'étaient longuement affrontées dans leurs écritures sur le point de savoir si Monsieur m. PE. avait perdu ou non sa qualité de résident avant le 14 avril 2016 (du fait de la clôture de son compte bancaire ou de sa lettre du 5 février 2016), le Tribunal Suprême choisit de ne pas entrer dans ce débat factuel et réglementaire complexe. Il opère une lecture directe et littérale de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, lequel dispose que « *le Ministre d'État pourra, par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer* ». De cette rédaction alternative (« *par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion* ») visant « *tout étranger* » sans distinction de statut, le Tribunal déduit une règle de compétence générale : sur le fondement de cette disposition, le Ministre d'État est compétent, dans l'exercice de son pouvoir de police, pour prendre une mesure de refoulement à l'égard d'un étranger, « *que celui-ci ait ou non le statut de résident* ». Par ce motif de principe tranchant, le juge neutralise intégralement la controverse relative à la validité résiduelle de la carte de résident : même à supposer que le requérant fût encore résident, la mesure de refoulement lui était juridiquement applicable. En conséquence, les moyens tirés de l'erreur de droit et du vice de procédure sont mécaniquement écartés. En troisième lieu, le Tribunal Suprême procède au contrôle de la qualification juridique et de l'appréciation des faits au regard des exigences de l'ordre public. Pour ce faire, il rappelle d'abord la finalité intrinsèque de la police administrative dans un considérant de principe d'une grande clarté : l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il n'est pas nécessaire que des infractions pénales soient constituées ; « *il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures* ». Appliquant ensuite cette grille d'analyse aux éléments de l'espèce selon la méthode classique du contrôle de l'excès de pouvoir, le Tribunal vérifie d'abord l'exactitude matérielle des faits. Il relève selon une formulation négative usuelle qu'il « *ne ressort pas des pièces du dossier que les faits invoqués par le Ministre d'État pour justifier la décision attaquée seraient inexistants ou matériellement inexacts* », écartant ainsi le moyen tiré de l'erreur de fait. Passant ensuite à l'appréciation de la menace, le juge souligne que, quand bien même ces faits n'auraient donné lieu ni à plainte ni à poursuite pénale comme l'allègue le requérant, ils « *caractérisent, par leur récurrence, un comportement pouvant être regardé comme une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée* ». La notion de « *récurrence* » des incidents constitue ici le pivot du raisonnement probatoire. Le Tribunal exerce alors un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, et juge qu'en se fondant sur ces faits pour ordonner le refoulement, le Ministre d'État n'a pas commis une telle erreur. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême traite de manière radicale la salve de moyens (erreur de droit, erreur de fait, erreur manifeste d'appréciation, violation de l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et de l'article 7 de l'Ordonnance de 1964) dirigée contre la mention de la clôture du compte bancaire monégasque. Rejoignant l'analyse en défense de l'administration quant à la structure décisionnelle de l'acte attaqué, le juge constate que « *la décision attaquée n'est pas fondée sur la clôture du compte bancaire monégasque de M. m. PE. pour prononcer la mesure de refoulement contestée* ». Dès lors que cet élément ne constitue pas le motif déterminant de la mesure d'éloignement (lequel réside exclusivement dans le comportement menaçant pour l'ordre public), le Tribunal déclare « *inopérant* » l'ensemble des moyens tirés de l'illégalité de ce motif. La requête est en conséquence intégralement rejetée et les dépens sont mis à la charge du requérant. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de M. m. PE. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. m. PE. ; > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à M. m. PE. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 24 novembre 2017 par le Tribunal Suprême en Assemblée plénière revêt une importance théorique et pratique considérable dans le paysage du droit administratif monégasque, et plus particulièrement au sein du contentieux de la police des étrangers régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Plusieurs enseignements fondamentaux doivent être dégagés de la motivation retenue par la Haute Juridiction. #### 1. L'autonomie et l'indépendance de la mesure de refoulement par rapport au statut de résident L'apport majeur de la décision réside incontestablement dans l'interprétation de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Dans les écritures des parties, une distinction fondamentale semblait admise en prémisse : l'expulsion par arrêté ministériel (impliquant la consultation préalable du Conseil de Gouvernement évoquée par le requérant) aurait été la voie normale d'élo
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16995 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16995 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/03-29-16995)) Le contentieux de l’excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco obéit à des règles d’une grande rigueur formelle et conceptuelle, directement héritées de la structure constitutionnelle propre à l’article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962. La décision rendue en Assemblée Plénière le 29 mars 2018 dans l’affaire opposant Monsieur A. K. K. à l’État de Monaco (enregistrée sous le numéro TS 2017-10) en offre une illustration topique. Si le litige prend sa source dans la police administrative des étrangers, régie par l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, son dénouement contentieux se déplace rapidement du terrain de la légalité substantielle et formelle vers celui de la procédure administrative contentieuse pure et du droit de la responsabilité publique. Confronté au retrait en cours d’instance de la décision administrative attaquée — par laquelle l’administration avait retiré sa carte de résident au requérant à la suite d’une condamnation pénale non définitive prononcée en France —, le Tribunal Suprême précise avec une grande netteté l’office du juge de l’excès de pouvoir et l’articulation stricte entre le sort des conclusions en annulation et celui des conclusions indemnitaires accessoires. En assimilant purement et simplement le non-lieu à statuer (consécutif au retrait de l’acte) au rejet au fond quant à ses effets sur la demande de dommages-intérêts, la Haute Juridiction monégasque réaffirme le caractère strictement consécutif et subordonné du contentieux de l’indemnisation devant le juge de l’excès de pouvoir. Cette solution, si elle paraît d’une logique implacable au regard de la lettre du texte constitutionnel, place néanmoins l’administré dans une situation paradoxale lorsque l’administration procède au retrait d’un acte manifestement illégal en la forme pour mieux le réédicter immédiatement, paralysant ainsi toute réparation indemnitaire dans le cadre de l’instance initiale. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur A. K. K. résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis le mois de février 2012, où il exerçait une activité professionnelle en qualité de commerçant. Sur le plan personnel, il vivait en union libre avec Madame A. M. De cette union est né un enfant le 4 juillet 2015. Postérieurement à cette naissance, le couple s’est séparé, rupture qui a donné lieu à un contexte conflictuel marqué par l’engagement, à l’initiative de Madame A. M., de plusieurs procédures judiciaires à l’encontre de Monsieur A. K. K. C’est dans le cadre de ce contentieux familial et pénal que le tribunal correctionnel de Grasse, juridiction française limitrophe, a été amené à se prononcer. Par un jugement rendu le 12 octobre 2016, cette juridiction a déclaré Monsieur A. K. K. coupable de faits de violence commis à l’encontre de sa compagne, Madame A. M., et l’a condamné à une peine d’emprisonnement de huit mois assortie du sursis. Contestant cette condamnation, Monsieur A. K. K. a régulièrement interjeté appel de ce jugement dès le 19 octobre 2016, suspendant ainsi le caractère définitif de la décision pénale française. Informées de cette condamnation pénale, les autorités administratives monégasques ont estimé que le comportement de l’intéressé était incompatible avec le maintien de son droit au séjour sur le territoire princier. Ainsi, par une décision matérialisée dans une note n° 2017.7906 en date du 14 avril 2017, le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l’Intérieur a prononcé le retrait de la carte de résident monégasque de Monsieur A. K. K. Cette décision administrative individuelle défavorable lui a été officiellement notifiée par procès-verbal le 4 mai 2017. La mesure administrative était assortie d’une injonction lui impartissant un délai de deux mois pour quitter le territoire de la Principauté de Monaco ou, à tout le moins, pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque. Toutefois, la chronologie factuelle a connu un rebondissement déterminant en cours d’instance contentieuse. Le 20 juillet 2017, le Directeur de la Sûreté Publique a pris une décision rapportant (c'est-à-dire retirant) la décision initiale du 14 avril 2017, au motif que cette dernière était entachée d’un défaut de motivation. Ce retrait n’a cependant pas signifié l’abandon des poursuites administratives à l’encontre du requérant : quelques jours plus tard, le 31 juillet 2017, le Directeur de la Sûreté Publique a pris une nouvelle décision (portant le numéro 24803), notifiée à l’intéressé le 21 août 2017, lui retirant derechef sa carte de résident monégasque pour le même motif tiré de sa condamnation par le tribunal correctionnel de Grasse. Durant toute cette séquence, la carte de résident n’a pas été matériellement restituée à Monsieur A. K. K. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à la notification, le 4 mai 2017, de la décision initiale lui retirant son titre de séjour, Monsieur A. K. K. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté le 19 mai 2017 sous le numéro TS 2017-10. Parallèlement, il a introduit une requête tendant au sursis à l’exécution de cette décision. Dans sa requête initiale au fond, les conclusions de Monsieur A. K. K. s’articulaient autour de trois axes : 1. **À titre préalable et avant dire droit**, il demandait au Tribunal d’enjoindre au Ministre d’État de produire la note n° 2017-7906 du 14 avril 2017 du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l’Intérieur, document qui contenait la décision mais dont il n’avait eu connaissance que par procès-verbal de notification. 2. **À titre principal**, il sollicitait l’annulation pour excès de pouvoir de ladite décision du 14 avril 2017 lui retirant sa carte de résident. 3. **À titre accessoire et indemnitaire**, sur le fondement de l’article 90 B 1° de la Constitution, il demandait la condamnation de l’État de Monaco au paiement d’une somme de 10 000 euros à titre de dommages-intérêts, ainsi qu’aux entiers dépens. Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait des moyens de légalité externe et de légalité interne : * Sur la **légalité externe**, il invoquait une violation des droits de la défense garantis par l’article 6 § 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), ainsi qu’une méconnaissance frontale des articles 1er et 2 de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des décisions administratives, soutenant que l’acte attaqué ne comportait l’énoncé d’aucun motif. * Sur la **légalité interne**, anticipant le fait que la décision fût fondée sur le jugement correctionnel de Grasse du 12 octobre 2016, il soutenait que la mesure violait le principe de la présomption d’innocence garanti par l’article 6 § 2 de la CEDH et était entachée d’une erreur d’appréciation, dès lors que ledit jugement pénal, ayant été régulièrement frappé d’appel, était dépourvu de caractère définitif. * Sur le **volet indemnitaire**, il justifiait sa demande de 10 000 euros par la nécessité dans laquelle il s’était trouvé d’exposer des frais pour assurer la défense de ses intérêts, et par le préjudice moral résultant de « l’affront consistant à avoir été jugé coupable alors qu’aucune décision définitive n’a été rendue contre lui ». L’instruction de l’affaire a débuté par la désignation, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 23 mai 2017, de Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Faisant droit à la demande préalable du requérant, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance portant mesure d’instruction en date du 30 juin 2017, invité le Ministre d’État à produire la fameuse note n° 2017.7906 du 14 avril 2017. Le 21 juillet 2017, le Ministre d’État a déposé une contre-requête concluant au rejet intégral de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. Il est remarquable de noter que, bien que la décision ait été rapportée la veille (le 20 juillet 2017) par le Directeur de la Sûreté Publique, la contre-requête de l’État défendait encore au fond la légalité de l’acte initial : * Sur la motivation, l’État soutenait que le moyen manquait en fait, puisque le procès-verbal de notification du 4 mai 2017 informait expressément Monsieur K. que le retrait était motivé par les faits de violence sur la mère de son fils ayant donné lieu à la condamnation de huit mois de prison avec sursis à Grasse. Pour l’administration, ce motif caractérisait « à l’évidence une menace pour l’ordre public » et le retrait constituait une réponse adaptée et proportionnée. * Sur la présomption d’innocence (article 6 § 2 CEDH), le Ministre d’État rétorquait que le moyen était inopérant et mal fondé : d’une part, ce principe ne s’applique pas aux décisions administratives de police ; d’autre part, l’appel interjeté ne faisait pas disparaître la matérialité des faits servant de fondement au retrait de la carte. * Sur l’indemnisation, l’État concluait au rejet par voie de conséquence du rejet de l’annulation, et subsidiairement parce que la réalité des faits avait été constatée par le juge pénal et que le préjudice allégué (matériel et moral) n’était établi ni dans son existence ni dans son quantum. Entre-temps, tirant les conséquences du retrait de l’acte intervenu le 20 juillet 2017, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance n° 2017-11 du 2 août 2017, prononcé un non-lieu à statuer sur la requête parallèle aux fins de sursis à exécution. L’échange des écritures au fond s’est alors adapté à cette nouvelle donne procédurale. Dans sa réplique enregistrée le 25 août 2017, Monsieur A. K. K. a modifié ses conclusions pour demander au Tribunal Suprême : 1. De lui donner acte de ce que la décision attaquée du 14 avril 2017 avait été retirée (retrait intervenu le 20 juillet 2017 en raison du défaut de motivation). 2. De constater que sa carte de résident ne lui avait toutefois pas été restituée (en raison de la nouvelle décision de retrait du Directeur de la Sûreté Publique n° 24803 du 31 juillet 2017, notifiée le 21 août 2017, fondée sur le même motif). 3. De maintenir la condamnation de l’État de Monaco à lui verser 10 000 euros de dommages-intérêts ainsi qu’aux dépens, faisant valoir qu’il demeurait privé depuis le 4 mai 2017 de la possibilité de se prévaloir de son statut de résident, ce qui lui causait de graves préjudices. En réponse, le Ministre d’État a déposé un mémoire le 29 août 2017 concluant désormais au non-lieu à statuer sur la requête en annulation par suite du retrait du 20 juillet 2017, tout en maintenant sa demande de condamnation du requérant aux dépens. Enfin, par une duplique enregistrée le 29 septembre 2017, le Ministre d’État a soulevé l’irrecevabilité des conclusions nouvelles de Monsieur K. tendant à voir constater la non-restitution de sa carte de résident. La clôture de la procédure a été prononcée par procès-verbal le 10 octobre 2017. Par ordonnance du 15 janvier 2018, l’affaire a été renvoyée à l’audience du 15 mars 2018, lors de laquelle le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée Plénière, a entendu le rapport de Madame Martine Luc-Thaler, les plaidoiries de Maître Patricia Rey pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour l’État, ainsi que les conclusions du Procureur Général, avant de rendre sa décision le 29 mars 2018. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration procédurale de l’espèce, marquée par le retrait en cours d’instance de l’acte administratif initial suivi de sa réédiction immédiate sous une forme régularisée, soumettait au Tribunal Suprême une triple question de droit processuel et substantiel : 1. **En premier lieu, sur le sort des conclusions en annulation :** Quel est l’effet, sur l’office du juge de l’excès de pouvoir, de la décision administrative rapportant en cours d’instance l’acte initialement attaqué ? 2. **En deuxième lieu, sur le sort des conclusions indemnitaires accessoires :** Lorsque le recours principal en annulation pour excès de pouvoir s’achève par une décision de non-lieu à statuer consécutive au retrait de l’acte attaqué par l’administration, le juge constitutionnel peut-il néanmoins statuer au fond sur les conclusions aux fins d’indemnisation présentées sur le fondement de l’article 90 B 1° de la Constitution, ou le non-lieu entraîne-t-il automatiquement, à l’instar d’un rejet au fond, le rejet par voie de conséquence de la demande indemnitaire ? 3. **En troisième lieu, sur l’étendue des pouvoirs du juge :** Le juge de l’excès de pouvoir est-il compétent pour accueillir des conclusions tendant au constat d’une situation de fait (en l’occurrence, la non-restitution matérielle du titre de séjour malgré le retrait de la première décision) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ces questions, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d’une grande concision, qui évacue entièrement le débat sur le fond du droit des étrangers (motivation, présomption d’innocence, menace à l’ordre public) pour se concentrer exclusivement sur la mécanique processuelle du contentieux administratif monégasque. #### 1. La mécanique du non-lieu à statuer par disparition rétroactive de l'objet du litige Le Tribunal Suprême commence par constater en fait que la décision attaquée du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l’Intérieur (du 14 avril 2017) a été rapportée par une décision du 20 juillet 2017 émanant du Directeur de la Sûreté Publique. Il énonce ensuite le principe directeur gouvernant l’office du juge de l’excès de pouvoir face au retrait d’un acte administratif : * L’objet exclusif d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision administrative est d’en obtenir l’annulation avec effet rétroactif. * Dès lors, si, avant que le juge n’ait statué, l’acte attaqué est rapporté par l’autorité compétente et que ce retrait acquiert un caractère définitif, cette opération administrative produit exactement le même effet juridique qu’une annulation contentieuse : elle emporte la « disparition rétroactive de l’ordonnancement juridique de l’acte contesté ». * Par voie de conséquence, le litige perd sa substance même. Le juge de la légalité constate qu’il n’y a plus lieu pour lui de statuer sur le mérite de la requête dont il était saisi. #### 2. L'assimilation du non-lieu au rejet au fond quant au sort des conclusions indemnitaires C’est sur le deuxième point de son raisonnement que le Tribunal Suprême livre l’apport le plus significatif et le plus rigoureux de sa décision. Le requérant maintenait en effet sa demande de condamnation de l’État à hauteur de 10 000 euros, arguant que le retrait de l’acte du 14 avril 2017 (motivé par son illégalité formelle) et son remplacement immédiat par la décision du 31 juillet 2017 l’avaient maintenu sans discontinuer depuis le 4 mai 2017 dans une situation préjudiciable de privation de son statut de résident. Pour écarter cette prétention sans même examiner la réalité d’une faute de l’administration ou l’existence d’un préjudice, le Tribunal Suprême s’appuie sur le texte même qui fonde sa compétence en matière administrative, à savoir l’article 90 B, 1° de la Constitution du 17 décembre 1962. Il rappelle la lettre de cette disposition constitutionnelle : « *En matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement (…) sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent* ». Procédant à une interprétation stricte des termes « *qui en résultent* », la Haute Juridiction pose en principe que « *le non-lieu à statuer, tout comme le rejet au fond des conclusions aux fins d'annulation, entraîne par voie de conséquence le rejet des conclusions aux fins d'indemnisation* ». Autrement dit, l’octroi d’une indemnité par le Tribunal Suprême statuant en matière administrative est conditionné, de manière absolue, au prononcé effectif d’une annulation pour excès de pouvoir par le juge lui-même. À défaut d’annulation juridictionnelle — que cette absence résulte de la légalité de l’acte (rejet au fond) ou de sa disparition préalable par l’effet d’un retrait administratif (non-lieu à statuer) —, le juge de l’excès de pouvoir est radicalement privé du pouvoir d’allouer des dommages-intérêts. #### 3. L'irrecevabilité des conclusions aux fins de constat et la charge des dépens Enfin, le Tribunal Suprême balaye d’un revers de main la demande de Monsieur K. tendant à voir « constater » que sa carte de résident ne lui avait pas été restituée malgré le retrait du 20 juillet 2017. Sans développer davantage sa motivation sur ce point tant la règle est classique en contentieux administratif, il déclare ces conclusions purement et simplement « irrecevables ». Il n’entre en effet pas dans l’office du juge de l’excès de pouvoir de délivrer des constats de situations de fait ou de prononcer des déclarations qui ne tendent pas à l’annulation d’un acte juridique. Toutefois, dans un ultime tempérament d’équité procédurale qui se manifeste uniquement dans le dispositif (Article 3), le Tribunal Suprême met l’intégralité des dépens de l’instance à la charge de l’État de Monaco. Ce faisant, bien qu’il rejette le surplus des conclusions du requérant, le Tribunal tient compte du fait que le recours initial n’était nullement téméraire puisque l’administration a été contrainte, après l’ordonnance d’instruction du 30 juin 2017 lui enjoignant de produire la note litigieuse, de retirer son propre acte le 20 juillet 2017 en raison de son défaut de motivation. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 29 mars 2018 est ainsi rédigé : > « DÉCIDE > Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête en annulation. > Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > Article 3 : Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. > Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *M. A. K. K. c/
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 1977, n° 27511 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 1977, n° 27511 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1977/06-28-27511)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de la décision rendue le 28 juin 1977 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police des étrangers et des mesures d'éloignement du territoire national. La requérante, la dame J. T. H., épouse du sieur M., résidait sur le territoire monégasque sous le couvert d'une carte de résident temporaire dont elle avait bénéficié durant plusieurs années. La situation administrative du couple au sein de la Principauté avait toutefois connu une première altération majeure au cours de l'année 1975, date à laquelle l'époux de la requérante, le sieur M., avait lui-même fait l'objet d'une mesure d'expulsion hors du territoire monégasque. C'est dans ce contexte familial et administratif que le Ministre d'État est intervenu à l'encontre de l'épouse. Par un arrêté n° 76-362 pris en date du 10 août 1976, l'autorité gouvernementale a prononcé l'expulsion de la dame J. T. H. du territoire de la Principauté de Monaco. Cet acte administratif individuel a été officiellement porté à la connaissance de l'intéressée par voie de notification le 1er septembre 1976. L'examen des pièces du dossier, tel qu'il ressort des visas de la décision commentée, révèle que l'arrêté ministériel litigieux comportait une motivation extrêmement succincte. Selon les écritures de la requérante, l'acte se bornait à indiquer que la décision d'éloignement se trouvait justifiée par « les mauvais renseignements recueillis sur l'intéressée » ainsi que par son « comportement », sans toutefois que le Ministre d'État ne précise la teneur exacte ni la nature de ces renseignements. Estimant ne pas avoir à supporter à titre personnel les conséquences de la mesure d'expulsion ayant antérieurement frappé son conjoint, et se prévalant de ce qu'elle avait toujours bénéficié de l'estime et de la considération générales dans l'ensemble des pays où elle avait successivement résidé, la dame J. T. H. a entrepris de contester la régularité juridique de son éloignement devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage de la voie du recours pour excès de pouvoir en matière administrative, la dame J. T. H. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 30 octobre 1976. La notification de l'arrêté attaqué étant intervenue le 1er septembre 1976, le pourvoi a été régulièrement introduit dans le délai du recours contentieux. La requérante concluait à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté n° 76-362 du 10 août 1976 et à la condamnation du Ministre d'État aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : après le dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 30 décembre 1976, la requérante a déposé un mémoire en réplique le 31 janvier 1977, auquel l'administration a répondu par un mémoire en duplique le 28 février 1977. Par une ordonnance du 6 mars 1977, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en section administrative. L'argumentation développée par la requérante au soutien de ses prétentions s'articulait autour d'une tentative d'importation des standards du droit administratif français en droit positif monégasque, tant sur le terrain de la légalité externe que sur celui de la légalité interne. En premier lieu, la demanderesse invoquait un défaut de motivation suffisante de l'acte attaqué. S'appuyant explicitement sur la jurisprudence du Conseil d'État français, elle soutenait que le pouvoir discrétionnaire d'expulser un étranger demeure soumis à un contrôle juridictionnel portant sur la légalité externe et sur certains éléments de la légalité interne (erreur de droit, erreur matérielle, détournement de pouvoir). Or, selon elle, l'exercice effectif d'un tel contrôle par le juge implique nécessairement que l'autorité administrative précise les motifs l'ayant conduite à prendre la décision, une allégation formulée en termes trop généraux étant insuffisante. En se limitant à viser de « mauvais renseignements » sans les expliciter, le Ministre d'État aurait privé la juridiction de la possibilité d'exercer son contrôle, singulièrement sur l'exactitude matérielle des faits. Dans son mémoire en réplique, elle ajoutait que les « principes juridiques universellement admis » s'opposent à une expulsion sans indication des motifs, une telle pratique contredisant au demeurant le libéralisme de la Principauté. En second lieu, sur le fond du droit, la requérante arguait de l'inexactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation. Toujours par référence au juge administratif français — dont elle soulignait dans sa réplique qu'il avait élargi son contrôle à l'exactitude matérielle des faits et à l'erreur manifeste d'appréciation depuis une précédente décision « T. » rendue par le Tribunal Suprême —, elle affirmait qu'une décision d'expulsion doit être annulée lorsqu'elle repose sur des circonstances ou des renseignements insuffisants pour caractériser une menace pour l'ordre public. Elle soutenait qu'il résultait de cette même décision « T. » qu'à Monaco même, les étrangers ne peuvent être expulsés que si leur présence constitue un danger pour l'ordre ou la sécurité publics. Produisant diverses attestations témoignant de son honorabilité, elle faisait valoir que le Ministre d'État, s'il avait énoncé dans ses écritures les raisons de l'expulsion de son époux, n'expliquait nullement en quoi le comportement de la requérante elle-même compromettait l'ordre, la tranquillité et le crédit publics. Enfin, dans son mémoire en réplique, la dame J. T. H. soulevait un argument tiré du droit international et européen. Elle exposait que la transposition de la jurisprudence du Conseil d'État français s'imposait d'autant plus que, par l'effet des dispositions de l'article 46 de la Convention conclue le 23 décembre 1951 entre la Principauté de Monaco et la République Française, son expulsion du territoire monégasque la privait corrélativement du droit de séjourner dans une partie du territoire français, ce qui intervenait, « en violation semble-t-il, des dispositions du Traité de Rome ». En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête en opposant une fin de non-recevoir radicale à toute transposition du droit français, fondée sur l'autonomie et la spécificité irréductible des textes monégasques. L'administration faisait valoir que la jurisprudence du Conseil d'État français ne pouvait être utilement invoquée en raison de la divergence fondamentale des législations applicables. En droit français, l'article premier de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 subordonne le prononcé de l'expulsion à la condition que la présence de l'étranger constitue une menace pour l'ordre public ou le crédit public, et les articles suivants organisent une procédure contradictoire permettant à l'intéressé, sauf urgence absolue, d'être informé des griefs et de les contester ; c'est donc l'esprit et la lettre mêmes de la loi française qui commandent au juge français de contrôler les motifs de l'expulsion. À l'inverse, le Ministre d'État soulignait qu'en droit monégasque, l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 ne fixe aucune condition à l'exercice du droit d'expulsion et n'institue aucune procédure contradictoire analogue. Dès lors, si la mesure peut intervenir en cas de menace pour l'ordre ou le crédit public, elle peut tout aussi bien être prise « pour toute autre cause ». L'autorité compétente peut ainsi juger la présence d'un individu indésirable sans avoir à l'informer des motifs et sans que cette décision, qualifiée « de pure opportunité », ne puisse être soumise à un quelconque contrôle juridictionnel autre que celui de la légalité externe. Le Ministre d'État adossait cette lecture textuelle à des considérations historiques et politiques propres à la Principauté. Sur le plan historique, il rappelait dans sa contre-requête et sa duplique que cette base légale avait déjà fondé une décision analogue du Tribunal Suprême le 20 octobre 1949. Il précisait que l'Ordonnance Souveraine n° 3772 du 12 novembre 1948 — dont l'article 22 a été littéralement repris à l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 — était postérieure à l'ordonnance française de 1945 dont elle s'était fondamentalement écartée, démontrant la volonté constante des pouvoirs publics monégasques de ne pas restreindre les prérogatives gouvernementales et de maintenir une « immunité juridictionnelle aux actes de l'autorité de police en ce domaine ». De même, le Conseil d'État ayant étendu son contrôle bien avant 1949, c'est délibérément que le Tribunal Suprême avait écarté les solutions françaises en 1949. Sur le plan politique et téléologique, le Ministre d'État exposait que le droit positif monégasque est commandé par les données propres à la Principauté, laquelle fait preuve d'un « libéralisme extrême » à l'égard des étrangers. En contrepartie nécessaire de ce libéralisme, et sous peine de compromettre le développement économique et l'existence même de l'État, le Gouvernement doit pouvoir à tout moment éloigner, pour des motifs de simple opportunité soustraits au débat judiciaire, les individus dont le comportement ou « même la seule réputation » sont de nature à nuire non seulement à l'ordre, à la sécurité ou à la tranquillité publics, mais également « au bon renom de Monaco et à son prestige international ». ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au travers de l'opposition frontale entre les thèses de la requérante et celles de l'exécutif monégasque, le Tribunal Suprême, siégeant en section administrative, était appelé à trancher une question de principe touchant à l'étendue de son propre office de juge de l'excès de pouvoir face au pouvoir de police des étrangers détenu par le Ministre d'État. De manière synthétique, le problème juridique soumis à la haute juridiction pouvait se formuler ainsi : les dispositions de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté imposent-elles au Ministre d'État de motiver formellement un arrêté d'expulsion et subordonnent-elles la légalité interne d'une telle mesure à des conditions de fond dont le Tribunal Suprême pourrait contrôler le respect au titre de l'exactitude matérielle des faits ou de l'erreur manifeste d'appréciation ? Plus fondamentalement, il s'agissait de déterminer si le pouvoir d'expulsion conféré au Ministre d'État constitue une compétence discrétionnaire absolue, soustraite à tout contrôle juridictionnel portant sur ses motifs et son bien-fondé, ou si les évolutions du droit administratif comparé et les exigences générales du contrôle de légalité commandaient d'assujettir cette mesure de police à un contrôle minimum du juge administratif monégasque. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette interrogation et rejeter l'ensemble de l'argumentation de la requérante, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande concision, structuré sous la forme d'un syllogisme juridique rigoureux exclusivement centré sur l'exégèse du droit positif interne monégasque. Dans un premier temps, le juge procède à la qualification et à la délimitation précise des moyens soulevés par la demanderesse. Le premier considérant énonce ainsi que la contestation de la légalité de l'arrêté du 10 août 1976 repose sur deux moyens distincts : d'une part, un moyen de légalité externe tiré de ce que l'acte « ne comporte pas une suffisante indication de ses motifs » ; d'autre part, un moyen de légalité interne tiré de ce que l'arrêté « ne saurait être fondé que sur des faits matériellement inexacts et procède d'une erreur manifeste d'appréciation ». Il est à noter que le Tribunal Suprême circonscrit ainsi le débat aux seuls terrains de la motivation et du contrôle des motifs de fait, passant sous silence l'argumentation accessoire développée dans le mémoire en réplique relative à la Convention franco-monégasque du 23 décembre 1951 et au Traité de Rome. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême pose la majeure de son syllogisme en rappelant les textes applicables. Outre les visas mentionnant l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment ses articles 89 à 92) et l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la juridiction reproduit in extenso, dans son deuxième considérant, les termes de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Dans un troisième temps, le juge tire les conséquences juridiques directes de la lettre de ce texte en répondant successivement aux deux branches de la contestation par deux considérants lapidaires mais décisifs. S'agissant, d'une part, de l'exigence de motivation et des conditions légales d'exercice du pouvoir d'éloignement, le troisième considérant affirme « que les dispositions législatives précitées ne subordonnent à aucune condition particulière le pouvoir d'expulsion ainsi conféré au Ministre d'État et n'imposent pas à celui-ci de mentionner dans l'arrêté les motifs de la décision attaquée ». Le Tribunal Suprême qualifie ici remarquablement les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 de « dispositions législatives » et procède à une lecture littérale du texte : dès lors que la norme n'énonce aucun motif légal spécifique (tel que la menace pour l'ordre public) conditionnant l'intervention du Ministre d'État, et qu'elle ne prescrit aucune obligation formelle d'énoncer les raisons de la mesure dans le corps de l'acte, le grief tiré de l'insuffisance de motivation est inopérant. L'administration n'étant pas tenue de motiver sa décision, le fait qu'elle ait mentionné de manière laconique de « mauvais renseignements » ou le « comportement » de l'intéressée ne saurait entacher l'acte d'irrégularité. S'agissant, d'autre part, du contrôle de la légalité interne de la mesure (exactitude matérielle des faits et erreur manifeste d'appréciation), le quatrième considérant oppose une limite radicale issue de la séparation des fonctions administrative et juridictionnelle en énonçant « que le Tribunal Suprême n'a pas à apprécier l'opportunité ou le bien-fondé de cette décision ». En associant dans une même formule le refus de contrôler « l'opportunité » (ce qui relève classiquement de l'exclusion du pouvoir discrétionnaire hors du champ du juge de la légalité) et le refus d'apprécier le « bien-fondé » même de la décision, le Tribunal Suprême décline toute compétence pour vérifier tant la réalité des faits ayant pu déterminer l'action du Ministre d'État que l'adéquation de la mesure d'expulsion au comportement de l'étranger. En conséquence directe de cette double affirmation — absence de condition légale et d'obligation de motivation d'un côté, incompétence du juge pour apprécier l'opportunité et le bien-fondé de l'autre —, le cinquième considérant conclut logiquement que « les moyens de la requête ne peuvent être accueillis », entraînant le rejet du recours et la condamnation de la requérante aux dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision commentée est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La requête susvisée de la dame J. T. H. épouse M. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de la requérante. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'Etat. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 28 juin 1977 par le Tribunal Suprême constitue un jalon majeur du droit administratif monégasque, illustrant avec une netteté particulière l'autonomie des sources et des méthodes d'interprétation de la haute juridiction de la Principauté face au modèle contentieux français. L'analyse des écritures des parties, fidèlement rapportées dans les visas de l'arrêt, permet de mesurer toute la portée doctrinale et jurisprudentielle de cette solution. En premier lieu, l'arrêt consacre la continuité absolue de la jurisprudence nationale monégasque en matière de police des étrangers, par-delà les réformes constitutionnelles et réglementaires. Comme le rappelaient tant la requérante (faisant allusion à la « décision T. ») que le Ministre d'État (visant expressément la « décision rendue le 20 octobre 1949 par le Tribunal Suprême dans une affaire analogue »), la question de l'étendue du contrôle juridictionnel sur les arrêtés d'expulsion avait déjà été tranchée près de trente ans auparavant sous l'empire de l'Ordonnance Souveraine n° 3772 du 12 novembre 1948. Depuis lors, l'ordonnancement juridique monégasque avait connu l'adoption de l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (dont les articles 89 à 92 régissent le Tribunal Suprême), de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement de la juridiction, ainsi que de la nouvelle Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. Toutefois, l'article 22 de ce dernier texte ayant repris littéralement les termes de l'article 22 du texte de 1948, le Tribunal Suprême maintient intégralement sa position restrictive initiale. La volonté des pouvoirs publics monégasques de conserver au Gouvernement un pouvoir d'appréciation discrétionnaire et inconditionné se trouve ainsi pleinement validée par le juge constitutionnel et administratif. En deuxième lieu, cette décision met en lumière la méthode d'interprétation strictement textuelle qui prévaut devant le juge monégasque, par opposition au pouvoir normatif prétorien exercé par le Conseil d'État français. Tout l'effort argumentatif de la dame J. T. H., assistée notamment d'un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, consistait à inviter le Tribunal Suprême à suivre le mouvement jurisprudentiel français d'approfondissement du contrôle de légalité interne (contrôle de l'exactitude matérielle des faits et contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation) et d'exigence de communication des motifs au juge pour permettre l'exercice de ce contrôle. Or, comme l'a pertinemment démontré le Ministre d'État dans sa contre-requête, l'audace jurisprudentielle du juge administratif français trouvait son point d'appui nécessaire dans la structure même de l'ordonnance française n° 45-2658 du 2 novembre 1945. Dès lors que le législateur français avait posé une condition légale de fond — l'existence d'une « menace pour l'ordre public ou le crédit public » à l'article 1er — et organisé une procédure contradictoire préalable, le juge de l'excès de pouvoir disposait d'une norme de référence par rapport à laquelle il pouvait confronter les faits de l'espèce et censurer une éventuelle erreur manifeste d'appréciation.
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27346 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27346 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/06-17-27346)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l’examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et de la préservation de l'ordre public économique et financier. L'affaire concerne Monsieur F. I., ressortissant de nationalité italienne né à Rome le 24 février 1946, lequel exerçait antérieurement la profession de conseil juridique et fiscal. En raison de ses activités et des soupçons pesant sur lui quant à son implication dans des affaires liées au blanchiment de capitaux (qualifiées dans les écritures de l'administration d'affaires « d'argent sale »), l'intéressé a fait l'objet, le 5 septembre 2002, d'une mesure administrative de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco. Peu de temps après l'édiction de cette mesure d'éloignement, le 26 septembre 2002, Monsieur F. I. a fait l'objet d'une condamnation judiciaire (dont la nature exacte de la peine et la juridiction de prononcé ne sont pas précisées dans la décision). Parallèlement ou postérieurement à ces événements, l'intéressé a également été visé par une instruction préparatoire ouverte à Monaco des chefs d'escroquerie, d'abus de confiance et de banqueroute, procédure qui s'est toutefois soldée, plusieurs années plus tard, par une ordonnance de non-lieu rendue à son bénéfice le 29 août 2007 par le magistrat instructeur, ce dernier ayant conclu à l'insuffisance des charges retenues à son encontre. Près de quatre ans et demi après le prononcé de la mesure initiale de refoulement, Monsieur F. I. a entrepris des démarches auprès des autorités monégasques afin d'en obtenir l'abrogation. Par une lettre en date du 6 février 2007 adressée au Ministre d'État, il a sollicité la levée de la mesure de refoulement prise à son encontre le 5 septembre 2002. À l'appui de cette demande gracieuse tendant à l'abrogation d'un acte administratif individuel, le demandeur faisait valoir des motifs d'ordre personnel et médical : il précisait souhaiter pouvoir retourner de manière occasionnelle sur le territoire de la Principauté afin d'y rencontrer ses amis et d'y suivre des soins médicaux. Par un courrier en réponse daté du 24 avril 2007, le Ministre d'État a opposé un refus explicite à cette demande de levée de la mesure de refoulement. Pour justifier cette décision de rejet, l'autorité administrative a indiqué à Monsieur F. I. qu'il lui était « impossible de réserver une suite favorable à sa requête compte tenu de la condamnation judiciaire dont il avait fait l'objet en date du 26 septembre 2002 ». C'est cette décision administrative individuelle de refus d'abrogation qui constitue l'objet du recours pour excès de pouvoir porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage des voies de droit ouvertes par l'article 90 de la Constitution et l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, Monsieur F. I. a saisi ladite juridiction d'une requête en annulation enregistrée au greffe le 20 juin 2007 sous le numéro TS 2007/19. L'instruction contradictoire de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 13 août 2007, suivie d'une réplique du requérant enregistrée le 5 septembre 2007, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 10 octobre 2007. Par une ordonnance du 15 décembre 2007, le président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008, au cours de laquelle ont été entendus le rapport de Monsieur Frédéric Rouvillois, membre suppléant, les plaidoiries de Maître Yann Lajoux pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du procureur général. Au soutien de sa requête tendant à l'annulation de la décision du 24 avril 2007, Monsieur F. I. développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, complétée par une demande subsidiaire avant dire droit. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait le moyen tiré du défaut ou de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée. Il invoquait à cet égard l'évolution récente de l'ordonnancement juridique monégasque, marquée par l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon lui, la mention figurant dans la lettre du 24 avril 2007 ne satisfaisait pas à l'obligation légale de motivation, l'administration ne pouvant valablement se borner à une simple paraphrase de la condition posée par les textes pour justifier le maintien d'une mesure de police restreignant sa liberté d'aller et venir. À titre subsidiaire, et dans l'hypothèse où le Tribunal Suprême estimerait « ne pas devoir entrer immédiatement en voie d'annulation » sur le fondement de cette insuffisance de motivation, le requérant sollicitait le prononcé d'une mesure d'instruction visant à inviter le Ministre d'État à produire à bref délai l'ensemble des éléments permettant au juge d'exercer son contrôle sur la légalité de l'acte. Sur le terrain de la légalité interne, Monsieur F. I. arguait d'une violation directe des engagements internationaux de la Principauté ainsi que d'une erreur d'appréciation quant à la persistance d'une menace pour l'ordre public. Il invoquait d'une part les stipulations du Pacte international sur les droits civils et politiques, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 13.330 du 12 février 1998, et d'autre part celles de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (et de ses protocoles additionnels), dont la ratification a été approuvée par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005 et rendue exécutoire par les ordonnances souveraines n° 408 et suivants du 15 février 2006. Faisant appel à la théorie jurisprudentielle de « la protection par ricochet », le requérant soutenait qu'une décision d'éloignement du territoire d'un étranger est susceptible de porter atteinte aux droits garantis par la Convention dès lors que la mesure est dépourvue de justification. Or, selon lui, son refoulement n'avait « manifestement plus aucune justification valable », sa présence occasionnelle à Monaco pour voir des amis et recevoir des soins médicaux ne constituant « en aucune manière une menace de trouble à l'ordre public ». Dans son mémoire en réplique, il contestait fermement avoir jamais été impliqué dans des affaires « d'argent sale », produisant à l'appui de ses dires l'ordonnance de non-lieu rendue en sa faveur le 29 août 2007 dans l'information judiciaire ouverte des chefs d'escroquerie, d'abus de confiance et de banqueroute, et soulignant par ailleurs que l'intégralité des créanciers de sa société avait été désintéressée. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des moyens soulevés. Concernant la légalité externe, l'administration soutenait à titre principal que la décision était suffisamment motivée en fait et en droit par la référence explicite à la condamnation judiciaire du 26 septembre 2002. À titre surabondant, le Ministre d'État opposait les dispositions dérogatoires de l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lesquelles dispensent l'administration de l'obligation de motiver ses actes lorsque la divulgation des motifs serait « de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment des capitaux », exception dont il affirmait qu'elle trouvait pleinement à s'appliquer au cas d'espèce. Concernant la légalité interne et la conventionnalité de la mesure, le Ministre d'État faisait valoir que le retour sur le territoire monégasque d'un ancien conseil juridique et fiscal impliqué dans des affaires « d'argent sale » constituait assurément une menace actuelle et caractérisée pour l'ordre public. Il précisait que le règlement des créanciers de la société du requérant était une circonstance tout à fait indifférente à l'appréciation de cette menace, tout comme le caractère prétendument occasionnel des séjours envisagés, aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeant l'autorité de police à faire droit à une telle demande d'abrogation. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait la pertinence de l'ordonnance de non-lieu du 29 août 2007 produite par le requérant, en démontrant que cette décision d'instruction, relative à une affaire d'escroquerie, était totalement étrangère aux agissements distincts qui avaient justifié la condamnation pénale du 26 septembre 2002 ainsi que la mesure de refoulement initiale. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire invitait la haute juridiction à résoudre une triple problématique juridique touchant au régime contentieux des mesures de police des étrangers : En premier lieu, sur le plan formel, la décision par laquelle le Ministre d'État refuse d'abroger une mesure de refoulement prise à l'encontre d'un étranger impliqué dans des affaires de blanchiment de capitaux est-elle soumise à l'obligation de motivation édictée par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou relève-t-elle de la dispense légale de motivation prévue par l'article 5 de cette même loi au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ? En deuxième lieu, sur le plan de la légalité interne et du contrôle de conventionnalité, un étranger faisant l'objet d'une mesure de refoulement définitive et sollicitant depuis l'extérieur du territoire l'abrogation de cette mesure peut-il utilement invoquer le bénéfice des stipulations du Pacte international sur les droits civils et politiques ainsi que de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de ses protocoles additionnels ? En troisième lieu, sur le fond du droit interne, le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en refusant d'abroger une mesure de refoulement au motif de l'existence d'une condamnation judiciaire antérieure et de l'implication de l'intéressé dans des affaires de blanchiment de capitaux, eu égard à la spécificité de l'ordre public monégasque ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur F. I. sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée à titre subsidiaire, le Tribunal Suprême développe un raisonnement particulièrement structuré, répondant point par point aux trois branches de la problématique par une motivation concise et impérative. Tout d'abord, le juge administratif suprême examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le Tribunal procède en deux temps. Il rappelle d'abord le principe général posé par l'article 1er dudit texte, aux termes duquel doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Le refus d'abroger une mesure de refoulement entre, par nature, dans cette catégorie d'actes. Toutefois, le juge confronte immédiatement ce principe aux exceptions ménagées par le législateur à l'article 5, alinéas 1 et 2, de la même loi. Ces dispositions prévoient que la motivation n'est pas requise lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent, ou « lorsque la motivation serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou à titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ». Appliquant cette grille de lecture aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême relève que Monsieur F. I. a été mêlé, « de son propre aveu », à des affaires de blanchiment de capitaux ayant entraîné son refoulement initial. De cette constatation factuelle souveraine, la juridiction déduit que la décision refusant d'abroger ladite mesure figure de plein droit au nombre des décisions qui n'ont pas à être motivées. Le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation contenue dans la lettre du 24 avril 2007 est, par conséquent, neutralisé à la racine : l'administration n'étant tenue à aucune obligation de motivation en la matière, le caractère succinct ou stéréotypé des motifs néanmoins exprimés ne saurait entacher l'acte d'illégalité. Ensuite, le Tribunal Suprême aborde le moyen tiré de la violation des conventions internationales relatives aux droits de l'homme (Pacte international de 1966 et Convention européenne de 1950 accompagnée de ses protocoles). Plutôt que de s'engager dans un contrôle de proportionnalité de l'ingérence alléguée au regard du droit au respect de la vie privée ou de la liberté de circulation, la haute juridiction oppose une fin de non-recevoir radicale fondée sur le champ d'application *ratione personae* et *ratione loci* des dispositions invoquées. Le Tribunal énonce que ces stipulations conventionnelles « s'appliquent à des étrangers se trouvant de façon régulière sur le territoire d'un État ». Or, le juge constate qu'en l'espèce, telle n'était plus la situation juridique de Monsieur F. I. depuis l'intervention de la décision de refoulement du territoire monégasque prise à son encontre le 5 septembre 2002. Privé de tout titre de séjour régulier du fait même de cette mesure de police antérieure devenue définitive, le requérant ne pouvait se prévaloir des garanties conventionnelles réservées aux résidents réguliers pour contester le refus de le laisser pénétrer à nouveau sur le territoire national. Les normes internationales invoquées sont donc déclarées inapplicables au litige. Enfin, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur la légalité interne de la mesure au regard du droit administratif monégasque, et plus précisément sur le bien-fondé des motifs de fond ayant conduit le Ministre d'État à maintenir l'éloignement. Conformément à sa jurisprudence constante en matière de haute police et de police des étrangers, le juge met en œuvre un contrôle restreint, limité à la censure de « l'erreur manifeste d'appréciation ». Pour apprécier si le refus d'abrogation du 24 avril 2007 est entaché d'une telle erreur, le Tribunal prend en considération trois éléments cumulatifs : premièrement, l'existence objective de la condamnation judiciaire prononcée contre le requérant (le 26 septembre 2002) ; deuxièmement, son implication matérielle dans des affaires de blanchiment de capitaux ; troisièmement, « l'importance qu'a une telle question dans le cas particulier de Monaco ». En intégrant ainsi la dimension géopolitique et économique propre à la Principauté — pour laquelle l'intégrité de la place financière et la lutte contre les flux financiers illicites constituent des impératifs d'ordre public de premier rang —, le Tribunal Suprême juge que le Ministre d'État n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation en estimant que la venue de l'intéressé, même occasionnelle, demeurait incompatible avec la préservation de l'ordre public monégasque. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions du requérant dans les termes suivants : > « Décide : > La requête de M. F. I., tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État refusant d'abroger la mesure de refoulement dont il a fait l'objet, est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de M. F. I. ; > Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu en assemblée plénière le 17 juin 2008 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance doctrinale et jurisprudentielle majeure à plus d'un titre. Intervenant à une période charnière de modernisation du droit public monégasque — marquée coup sur coup par l'entrée en vigueur de la Convention européenne des droits de l'homme en Principauté (février 2006) et par la promulgation de la loi n° 1.312 sur la motivation des actes administratifs (juin 2006) —, cette décision fixe les lignes directrices de l'articulation entre ces nouvelles garanties accordées aux administrés et les prérogatives régaliennes de l'État en matière de police des étrangers et de lutte contre la criminalité financière. #### 1. La portée étendue des dérogations à l'obligation de motivation en matière de lutte contre le blanchiment Le premier apport fondamental de la décision réside dans l'interprétation donnée à l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. En édictant à l'article 1er le principe selon lequel les mesures de police et les actes restreignant les libertés publiques doivent être motivés à peine de nullité, le législateur monégasque a mis fin à une longue tradition de secret administratif, particulièrement prégnante dans le domaine des mesures d'expulsion et de refoulement régies par l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. Toutefois, soucieux de ne pas entraver l'action des services de l'État dans des domaines névralgiques, le législateur a prévu à l'article 5 une dispense absolue de motivation lorsque celle-ci « serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou à titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ». L'analyse du raisonnement suivi par le Tribunal Suprême révèle une conception extensive et hautement protectrice du secret administratif attaché à la lutte anti-blanchiment. En effet, une lecture littérale et restrictive de l'article 5, alinéa 2, aurait pu conduire à considérer que la dispense de motivation ne joue que lorsque la divulgation des motifs compromettrait concrètement et actuellement une enquête ou une « recherche » en cours menée par les services compétents (tels que le Service d'Information et de Contrôle sur les Circuits Financiers). Or, dans l'affaire commentée, le refoulement initial remontait à septembre 2002 et la décision attaquée datait d'avril 2007, soit près de cinq ans plus tard. De plus, le Ministre d'État avait lui-même fourni un motif formel dans sa lettre de rejet en visant la condamnation judiciaire du 26 septembre 2002. Pourtant, le Tribunal Suprême ne s'arrête ni à l'ancienneté des faits, ni à la circonstance que l'administration ait commencé à motiver son acte, ni à l'exigence de démonstration d'une atteinte concrète à une investigation en cours. Il procède par qualification globale de la matière : dès lors qu'il est établi que le requérant a été mêlé, « de son propre aveu », à des affaires de blanchiment de capitaux ayant causé son refoulement, la décision refusant d'abroger cette mesure bascule *ipso facto* dans le champ de l'exception de l'article 5. Le juge opère ici par le jeu du parallélisme des formes et des matières : si la mesure initiale de refoulement procède d'agissements liés au blanchiment de capitaux, le refus d'abroger cette mesure participe de la même nature juridique et bénéficie de la même immunité formelle
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15035 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15035 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/06-28-15035)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision commentée du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 28 juin 2016 en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre classique, mais toujours sensible, de la police des étrangers et du maintien de l'ordre public sur le territoire monégasque. Elle met aux prises une ressortissante étrangère et l'autorité exécutive suprême de l'administration monégasque au sujet d'une mesure d'éloignement et d'interdiction d'accès au territoire. La requérante, Mademoiselle m. CH., née le 23 décembre 1987 à Gaesti en Roumanie et de nationalité roumaine, réside en France, sur le territoire de la commune limitrophe de Beausoleil. Sa proximité géographique immédiate avec la Principauté l'amenait à fréquenter régulièrement des établissements situés sur le territoire monégasque. Le 27 novembre 2014, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris à l'encontre de Mademoiselle m. CH. une décision administrative de refoulement du territoire monégasque. Cette mesure de police administrative, particulièrement rigoureuse dans ses effets puisqu'elle interdit à l'intéressée l'entrée et le séjour sur le territoire de la Principauté, a été prise sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (étant relevé que les visas de la décision mentionnent également, par suite d'une coquille matérielle manifeste dans le texte original, « l'Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée, et notamment son article 22 »). Les motifs ayant déterminé l'autorité administrative à prononcer ce refoulement tenaient au comportement prêté à la requérante au sein de divers établissements de la Principauté. Selon l'administration, la présence de Mademoiselle m. CH. provoquait un trouble à l'ordre public. Plus précisément, le Ministre d'État lui reprochait son comportement dans l'exercice de la prostitution auquel elle se serait livrée depuis le 10 juin 2013. Aux termes des motifs exposés par l'administration, cette activité se serait caractérisée par un démarchage agressif de la population masculine, y compris lorsque ces personnes étaient accompagnées, notamment de leurs épouses. Ce démarchage insistant et ce comportement qualifié d'agressif et d'explicitement provocateur auraient été réalisés dans des établissements recevant du public, au premier rang desquels figuraient les halls de grands hôtels ainsi que les salons de jeux ou casinos de la Principauté. Considérant qu'une telle attitude était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée à Monaco, le Ministre d'État a estimé nécessaire d'user de ses pouvoirs de police pour écarter l'intéressée du territoire national. Contestant vigoureusement la présentation des faits retenue par l'autorité de police, Mademoiselle m. CH. a entendu contester cette mesure administrative d'éviction. À cette fin, elle a d'abord emprunté la voie du recours administratif préalable en formant, le 11 mars 2015, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de la décision de refoulement du 27 novembre 2014. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette demande, ce mutisme de l'administration a fait naître, conformément aux règles du contentieux administratif monégasque, une décision implicite de rejet. C'est cette décision implicite rejetant son recours gracieux qui a cristallisé le litige et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au rejet implicite de son recours gracieux, Mademoiselle m. CH. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 8 septembre 2015 sous le numéro TS 2015-16. Le recours, relevant du contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir tel que prévu par l'article 90-B de la Constitution et organisé par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, tendait à l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours gracieux du 11 mars 2015 dirigé contre la mesure de refoulement du 27 novembre 2014, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures, respectant pleinement le principe du contradictoire. À la suite de la requête initiale, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 17 septembre 2015, désigné Monsieur Didier Ribes, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. L'État de Monaco a déposé une contre-requête enregistrée le 6 novembre 2015, à laquelle la requérante a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 3 décembre 2015. L'administration a clôturé cet échange d'arguments par une duplique enregistrée le 4 janvier 2016. Le procès-verbal de clôture de la procédure a été dressé le 13 janvier 2016, et par une ordonnance du 19 avril 2016, le Président a fixé l'audience au 16 juin 2016, la décision étant lue publiquement le 28 juin 2016. Au soutien de ses prétentions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour de la légalité interne de la mesure, en ciblant particulièrement le bien-fondé des motifs de fait invoqués par l'administration. Dans sa requête initiale, Mademoiselle m. CH. soutenait que la décision attaquée était illégale en ce qu'elle était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Son argumentation reposait sur la dénégation formelle de la matérialité des griefs formulés à son encontre : elle affirmait que « la réalité des motifs de la décision de refoulement n'est aucunement établie ». Sur le fond de son activité, la requérante opérait une distinction nette avec les accusations de racolage agressif portées par le Ministre d'État. Elle reconnaissait exercer une activité d'« escort girl », mais soutenait l'exercer dans le strict respect des clients et des lois régissant la Principauté de Monaco. Elle décrivait son propre comportement comme étant dénué de toute agressivité et exempt de tout démarchage. Précisant ses habitudes de fréquentation, elle indiquait se rendre accompagnée dans les établissements recevant du public et assurait n'avoir exercé son activité que dans un unique restaurant-club. Dès lors, selon elle, son attitude n'était nullement de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée dans la Principauté. À titre complémentaire, elle faisait valoir les conséquences personnelles préjudiciables de la mesure de refoulement, exposant que celle-ci l'empêcherait de financer ses études et de réaliser son projet professionnel dans son pays d'origine. Dans son mémoire en réplique du 3 décembre 2015, la requérante a affiné son attaque contentieuse en la plaçant très directement sur le terrain de la preuve et des productions matérielles au dossier. Elle a souligné que le Ministre d'État n'avait produit aucune pièce justifiant sa décision et qu'aucun élément du dossier ne permettait d'établir que son comportement sur le territoire monégasque serait de nature à porter atteinte à la tranquillité et à la sécurité publique et privée. Réaffirmant avoir toujours été discrète et polie, elle a versé aux débats une pièce destinée à étayer ses dires : une lettre émanant d'un ancien chef de rang d'un restaurant-club monégasque, lequel attestait que, pendant plusieurs années, l'intéressée s'était toujours bien comportée avec les clients de cet établissement et que l'entrée ne lui avait jamais été refusée. En défense, le Ministre d'État, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens, maintenait intégralement sa version des faits et réfutait tout vice de légalité. Dans sa contre-requête, l'État soutenait que la décision n'était entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation. L'administration refusait la qualification d'activité d'escort girl avancée par la requérante, affirmant qu'elle se livrait en réalité depuis plusieurs années à Monaco à une activité de prostitution la conduisant à racoler des clients dans des établissements recevant du public tels que les grands hôtels ou les casinos. Le Ministre d'État affirmait que son démarchage auprès de la population masculine était devenu insistant et son comportement agressif, faisant état de ce que certains clients de ces établissements, accompagnés notamment de leurs épouses, s'étaient plaints de son comportement explicitement provocateur. Pour l'autorité administrative, un tel comportement compromettait la tranquillité et la sécurité publique et privée et justifiait pleinement l'arrêté de refoulement. Quant à l'argument tiré du financement des études, le Ministre d'État répliquait que la mesure ne privait pas l'intéressée des ressources lui permettant de poursuivre ses études par correspondance, puisqu'elle demeurait libre d'exercer son activité en dehors du territoire de la Principauté, ajoutant qu'en tout état de cause, une telle circonstance était sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Dans sa duplique du 4 janvier 2016, plutôt que de produire les éléments matériels sur lesquels reposaient ses propres affirmations, le Ministre d'État s'est attaché à critiquer la valeur probante de la pièce unique versée par la requérante. Il a d'abord relevé que l'attestation de l'ancien chef de rang pouvait comporter une erreur sur la personne, dès lors qu'elle mentionnait une personne dénommée « r. CH. » et non « m. CH. ». Il a ensuite soutenu que son caractère probant était limité, arguant que la circonstance que la requérante n'aurait pas créé d'incident dans un restaurant-club déterminé ne remettait nullement en cause le fait qu'un comportement outrageant avait été signalé dans d'autres établissements, essentiellement de grands hôtels. Le débat contentieux se trouvait ainsi parfaitement noué autour d'une opposition frontale entre les affirmations de l'administration quant à l'existence de plaintes et de signalements relatifs à un comportement troublant l'ordre public, et les dénégations de la requérante pointant le vide probatoire du dossier administratif. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question fondamentale de droit du contentieux administratif, touchant à la fois à l'office du juge de l'excès de pouvoir, à l'étendue de son contrôle sur les mesures de police des étrangers et au régime de la charge de la preuve devant la juridiction administrative. Le problème juridique central qui se posait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : l'autorité administrative qui prononce une mesure de police de refoulement du territoire à l'encontre d'un étranger, motif pris d'un trouble à l'ordre public résultant de son comportement, peut-elle légalement voir sa décision maintenue par le juge de l'excès de pouvoir lorsque, face aux contestations de l'intéressé niant la matérialité des griefs, l'administration s'abstient de produire devant la juridiction la moindre pièce ou le moindre document de nature à établir la réalité des faits allégués au soutien de sa décision ? Au-delà de cette interrogation directe sur la preuve, la question sous-jacente invitait le Tribunal Suprême à préciser l'intensité de son contrôle juridictionnel. Alors que les parties avaient initialement orienté le débat, dans leurs écritures respectives (requête et contre-requête), sur le terrain de « l'erreur manifeste d'appréciation » — ce qui correspond classiquement à un contrôle restreint de la qualification juridique des faits —, la requérante articulait ce moyen en faisant valoir que « la réalité des motifs de la décision de refoulement n'est aucunement établie ». Il appartenait dès lors à la haute juridiction de déterminer si, préalablement à toute appréciation de la gravité de la menace pour l'ordre public, le juge administratif n'est pas tenu d'exercer un contrôle plein et entier sur l'exactitude matérielle des faits, et de tirer toutes les conséquences juridiques de la carence probatoire de l'État. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La réponse apportée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande clarté, sa concision et sa rigueur méthodologique. En trois considérants d'une implacable logique juridique, la haute juridiction tranche le litige en déplaçant le curseur de l'erreur manifeste d'appréciation (invoquée en ces termes par la requérante) vers le terrain préalable et radical du contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Dans un premier temps, après avoir rappelé l'objet de la demande de Mademoiselle m. CH. (premier considérant), le Tribunal Suprême identifie avec précision le fondement légal et la nature juridique de l'acte contesté, ainsi que les motifs qui en constituent le soutien. Aux termes du deuxième considérant, la juridiction relève que la décision de refoulement a été prise par le Ministre d'État « sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, au titre de ses pouvoirs de police ». Le Tribunal circonscrit ainsi le cadre normatif : il s'agit bien de l'exercice d'un pouvoir de police administrative générale et spéciale visant à préserver l'ordre public. Le juge rappelle ensuite la motivation retenue par l'auteur de l'acte : la décision est motivée par la considération que l'intéressée, « par son comportement à l'égard de la population masculine dans des établissements recevant du public, trouble l'ordre public et que sa présence dans la Principauté est dès lors de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée ». Ce cadre étant posé, on observe que la légalité d'une telle mesure de police repose nécessairement sur une chaîne déductive : d'abord, l'existence de faits matériels précis (le comportement de démarchage agressif dans les hôtels et salons de jeux) ; ensuite, la qualification juridique de ces faits (le fait que ce comportement soit de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée) ; enfin, l'adéquation de la mesure de refoulement à cette menace. Or, dans un second temps — qui fait l'objet du troisième et dernier considérant, véritable cœur de la décision —, le Tribunal Suprême interrompt l'examen dès le premier maillon de cette chaîne, celui de la matérialité des faits. La haute juridiction énonce en effet : « Considérant, toutefois, que le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'établir la réalité des faits allégués à l'appui de sa décision ; que, par suite, la réalité des faits justifiant la décision du Ministre d'État, contestée par Mlle CH., ne ressort pas des pièces du dossier ; que la décision attaquée doit, en conséquence, être annulée ». L'analyse de cette motivation révèle plusieurs enseignements essentiels sur la technique de contrôle du juge suprême monégasque : Premièrement, le juge opère une requalification implicite ou, à tout le moins, une sélection précise du moyen d'annulation. Bien que la requérante ait formellement invoqué dans sa requête « une erreur manifeste d'appréciation », elle avait immédiatement explicité ce grief en soutenant « qu'en effet la réalité des motifs de la décision de refoulement n'est aucunement établie » et, dans sa réplique, que « le Ministre d'État n'a pas produit de pièces justifiant sa décision ». Le Tribunal Suprême s'attache à la substance de l'argumentation plutôt qu'à sa seule dénomination formelle : il constate que c'est l'inexactitude matérielle des faits qui est soulevée. Or, en droit du contentieux administratif, le contrôle de la matérialité des faits est toujours un contrôle normal, entier, qui précède logiquement tout contrôle (qu'il soit normal ou restreint à l'erreur manifeste) sur l'appréciation à laquelle s'est livrée l'administration. En effet, l'administration ne saurait apprécier souverainement ou discrétionnairement des faits qui n'existent pas ou dont l'existence n'est pas prouvée. Deuxièmement, le Tribunal Suprême met en œuvre la dialectique de la preuve propre au procès administratif. Face à un acte administratif qui bénéficie, en principe, de la présomption de légalité, il appartient certes au requérant de contester utilement les motifs de l'acte. En l'espèce, Mademoiselle m. CH. ne s'était pas bornée à une contestation purement abstraite ; elle avait exposé sa propre version des faits et avait même produit une attestation d'un ancien chef de rang d'un restaurant-club pour démontrer la correction de son comportement. Dès lors que la réalité des faits était ainsi sérieusement « contestée par Mlle CH. », la charge de la preuve (ou plus exactement le risque de la preuve) basculait sur l'administration. Troisièmement, la juridiction sanctionne l'abstention probatoire totale de l'État. Dans ses mémoires en défense, le Ministre d'État avait pourtant multiplié les affirmations factuelles précises : il avait fait état d'une activité exercée depuis le 10 juin 2013, de plaintes de clients accompagnés de leurs épouses, et de signalements d'un comportement outrageant dans de grands hôtels et des casinos. Toutefois, devant le juge de l'excès de pouvoir, les simples allégations d'une partie, fût-elle le Ministre d'État agissant au nom de la puissance publique, sont dépourvues de valeur probante si elles ne sont appuyées d'aucun commencement de preuve matérielle. En constatant que le Ministre d'État « n'a produit aucune pièce » (tels que des rapports de police, des mains courantes, des témoignages écrits de directeurs d'établissements ou des plaintes formalisées de clients), le Tribunal Suprême en déduit souverainement que la réalité des faits « ne ressort pas des pièces du dossier ». Il est d'ailleurs remarquable que le Tribunal n'ait même pas eu besoin de se prononcer sur la valeur probante — pourtant discutée par l'État en duplique — de l'attestation produite par la requérante comportant l'initiale « r. CH. ». Le seul constat de la carence totale de l'administration à documenter ses propres griefs suffit à faire tomber le motif de fait qui soutenait la décision de refoulement. Privée de base factuelle établie, la décision administrative perd tout fondement légal et encourt, de plein droit, l'annulation. ### C. Le dispositif Conséquence directe et mécanique de ce constat d'inexactitude matérielle des faits — ou de défaut d'établissement de leur réalité au dossier —, le Tribunal Suprême accueille intégralement les conclusions de la requérante et prononce l'annulation de la décision attaquée en mettant les frais de l'instance à la charge de la partie perdante. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Article 1er : La décision du Ministre d'État rejetant le recours gracieux de Mademoiselle m. CH. contre la décision du 27 novembre 2014 est annulée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 28 juin 2016 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'impose comme un arrêt de principe majeur au sein de la jurisprudence administrative monégasque, tant par la solennité de la formation de jugement qui l'a rendue que par la netteté de la règle qu'elle consacre en matière de contrôle des mesures de police des étrangers. En premier lieu, sur le plan de l'organisation juridictionnelle interne, le fait que le Tribunal Suprême ait siégé et délibéré en Assemblée plénière — réunissant son Président, son Vice-président, deux Membres titulaires dont le rapporteur
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27347 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27347 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/06-17-27347)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures d'éloignement du territoire national prises pour des motifs liés à la préservation de l'ordre public et de la sécurité de l'État. Les requérants, M. L. T. et son épouse Mme L. K., ont fait l'objet d'une mesure de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco prononcée à leur encontre par l'autorité administrative le 27 décembre 2000 (bien que les écritures initiales des requérants aient mentionné que cette mesure était intervenue au cours de l'année 2003, tant la requête introductive dans son visa que les écritures en défense et les motifs retenus par la haute juridiction établissent la date du 27 décembre 2000 comme étant celle de la décision initiale). À l'époque de son édiction, cette décision administrative individuelle de police n'a fait l'objet d'aucune contestation juridictionnelle de la part des intéressés. Plusieurs années après l'intervention de cette mesure d'éloignement, les époux ont entrepris des démarches administratives visant à obtenir la levée de l'interdiction frappant leur présence sur le territoire monégasque. Dans un premier temps, le 24 juillet 2006, M. T. et Mme K. ont sollicité auprès de l'administration le retrait de la mesure de refoulement. Ce premier recours gracieux a fait l'objet d'une décision de rejet le 6 septembre 2006. Dans un second temps, tirant parti de l'évolution du cadre législatif monégasque avec l'adoption et l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2007, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, les intéressés ont formé une nouvelle demande le 11 janvier 2007. Par cette démarche, ils ont sollicité l'abrogation de la mesure de refoulement initiale et ont expressément demandé, au surplus, que la décision à intervenir soit motivée en application des dispositions de la nouvelle loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Par une décision en date du 30 mars 2007, notifiée aux intéressés le 6 avril 2007, le Ministre d'État a rejeté ce nouveau recours tendant à l'abrogation du refoulement. La lettre portant rejet de la demande était libellée en des termes particulièrement succincts, indiquant aux demandeurs : « j'ai le regret de porter à votre connaissance qu'eu égard aux mauvais renseignements recueillis, il m'est impossible de réserver à votre requête un accueil favorable ». C'est précisément ce refus d'abrogation du 30 mars 2007 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus d'abrogation, M. L. T. et Mme L. K. ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête enregistrée au greffe général le 8 mai 2007, tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 30 mars 2007. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange approfondi d'écritures, comprenant une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 juillet 2007, une réplique des requérants enregistrée le 2 août 2007, et enfin une duplique de l'autorité administrative enregistrée le 3 septembre 2007. Par une ordonnance du 5 décembre 2007, le président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008, lors de laquelle ont été entendus le rapport de Madame Luc-Thaler, membre titulaire, les observations de Maître Zalbadano, avocat-défenseur pour les époux requérants, celles de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Ministère public. L'argumentation développée par les requérants au soutien de leur demande d'annulation s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, affinés au fil de leur mémoire en réplique : 1. **Sur la légalité externe (la violation de l'obligation de motivation) :** Les requérants soutenaient à titre principal que la décision du 30 mars 2007 violait la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Selon eux, la formule stéréotypée faisant référence à de « mauvais renseignements recueillis » ne constituait aucunement une motivation permettant aux destinataires de l'acte de connaître les motifs de fait et de droit fondant le refus d'abrogation. En réplique à la défense de l'État qui invoquait la dérogation légale liée à la sécurité de l'État (article 5 de la loi), les requérants opposaient trois sous-arguments : premièrement, si l'État entendait se dispenser de motiver son acte sur le fondement de l'article 5, il devait s'en prévaloir expressément dans le corps même de sa décision, ce qu'il n'avait pas fait ; deuxièmement, l'acte litigieux avait en réalité été motivé, mais de manière insuffisante et contestable, de sorte que l'invocation de l'article 5 devant le juge apparaissait opportune et tardive ; troisièmement, en tout état de cause, il incombait à l'État d'indiquer les raisons pour lesquelles la sécurité intérieure ou extérieure serait menacée. 2. **Sur la recevabilité et l'office de l'administration face à une demande d'abrogation :** Répondant à l'argument de la défense tiré du caractère définitif de la mesure initiale et de la jurisprudence du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (affaire *K.*), les requérants faisaient valoir que l'absence de recours contre la décision initiale de refoulement ne constituait pas une justification valable pour rejeter une demande d'abrogation postérieure, ni ne les privait du droit d'agir contre ce refus. Ils soutenaient que l'État interprétait de façon inexacte l'arrêt du 19 mars 2007, lequel concernait une demande de suspension provisoire et non une demande d'abrogation. Selon eux, une mesure de refoulement ne saurait revêtir un caractère définitif et inamovible et ne peut être maintenue que pour autant que le trouble ou les craintes envers l'ordre public demeurent constitués. 3. **Sur la légalité interne (l'erreur de fait et l'individualisation de la mesure) :** Les requérants affirmaient que la décision était entachée d'erreur de fait, ne reposant sur aucun fait avéré de nature à la justifier. Contestant le motif révélé par l'État en cours d'instance — tenant à l'appartenance à une organisation mafieuse russe —, ils soutenaient que la réalité de ce motif n'était pas avérée. Enfin, ils demandaient au Tribunal de dissocier le cas des deux époux, faisant valoir qu'aucun grief ne pouvait être formulé à cet égard à l'encontre de l'épouse, Mme K. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en développant une argumentation structurée en trois axes majeurs : 1. **Sur l'absence d'obligation de réexamen et le caractère définitif de la mesure initiale :** Le Ministre d'État rappelait que la mesure de refoulement du 27 décembre 2000 n'avait pas été contestée à l'époque et était devenue définitive. Selon la défense, les requérants ne pouvaient la remettre en cause sous couvert de critiquer le refus de son abrogation. S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (*K.*), dont il soutenait en duplique que le champ d'application n'était pas limité aux seules demandes de suspension provisoire, le Ministre d'État affirmait qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'oblige l'administration à réexaminer une mesure de refoulement antérieurement prise. 2. **Sur l'applicabilité de la dérogation à l'obligation de motivation :** Le Ministre d'État soutenait que la décision attaquée relevait des deux premiers alinéas de l'article 5 de la loi du 29 juin 2006, lesquels dispensent de motivation les décisions justifiées par des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État. En duplique, il précisait que ce texte n'exige nullement que l'autorité administrative se prévale expressément de cet article dans sa décision lorsqu'elle bénéficie d'une telle exception légale, ni qu'elle indique les raisons pour lesquelles la sécurité de l'État serait menacée, une telle exigence revenant paradoxalement à rétablir l'obligation de motivation que la loi a entendu écarter. 3. **Sur le bien-fondé de la mesure au regard de la sécurité de l'État :** Dévoilant devant le juge les motifs de fond, le Ministre d'État exposait que le refoulement était justifié par le fait que M. T. appartient à une organisation mafieuse russe, identifiée en duplique comme l'organisation « S. ». La mesure s'inscrivait ainsi dans la politique de lutte contre la grande criminalité et le blanchiment des capitaux menée par la Principauté conformément à ses engagements internationaux. Sur la charge de la preuve, l'État faisait valoir que M. T. n'avait jamais contesté ces faits en 2000 et qu'il lui appartenait d'établir qu'il avait cessé d'appartenir à ladite organisation mafieuse. Quant à Mme K., le Ministre d'État soutenait qu'elle ne pouvait sérieusement prétendre avoir ignoré le caractère répréhensible des activités de son mari. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à résoudre une double problématique juridique d'une importance capitale pour le droit administratif monégasque, au carrefour du droit formel des actes administratifs et du contrôle juridictionnel des mesures de police : D'une part, sur le terrain de la légalité externe, une décision administrative individuelle rejetant une demande d'abrogation d'une mesure de refoulement du territoire monégasque — mesure de police restreignant l'exercice des libertés publiques — est-elle soumise à l'obligation de motivation instituée par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou peut-elle légalement bénéficier de la dispense de motivation prévue à l'article 5 de cette même loi au titre de la sécurité intérieure ou extérieure de l'État lorsque le refus est fondé sur des exigences de lutte contre la mafia, sans que l'administration ait eu à viser cette dérogation dans l'acte lui-même ? D'autre part, sur le terrain de la légalité interne et de l'office du juge, quelle est l'étendue du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les motifs de fond révélés par l'administration en cours d'instance pour justifier le maintien d'une mesure de refoulement devenue définitive, et à qui incombe la charge de prouver l'évolution ou la persistance de la menace pour l'ordre public lors d'une demande d'abrogation ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête des époux T. et K., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique rigoureux, d'une grande densité juridique, qui procède en deux temps distincts mais intrinsèquement complémentaires : la consécration de la dispense formelle de motivation au profit de l'administration (1), immédiatement contrebalancée par l'affirmation et la mise en œuvre du contrôle juridictionnel sur la légalité et l'exactitude des motifs de l'acte (2). #### 1. L'articulation du principe de motivation et de l'exception de sécurité de l'État Le Tribunal Suprême commence par circonscrire avec exactitude l'objet du litige en rappelant que les requérants ont sollicité le 11 janvier 2007 l'abrogation de la mesure de refoulement prise à leur encontre le 27 décembre 2000 (tranchant ainsi implicitement la discordance factuelle sur la date de l'acte initial au profit de la date de l'an 2000) et que le Ministre d'État a rejeté cette demande par lettre du 30 mars 2007. Abordant le moyen tiré du défaut de motivation, le juge constitutionnel et administratif monégasque pose d'abord le principe général issu de la législation nouvelle. Il cite expressément les termes de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, selon lesquels « doivent être motivées les décisions administratives à caractère individuel qui (...) restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Tirant la conséquence logique de ce texte pour le contentieux en cause, le Tribunal affirme qu'« une décision refusant d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque doit en principe être motivée par application de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 entrée en vigueur le 1er janvier 2007 ». Ce faisant, le Tribunal Suprême consacre une solution essentielle : non seulement la mesure initiale de refoulement est une mesure de police soumise à motivation, mais la décision refusant de l'abroger revêt la même nature juridique et entre, par principe, dans le champ d'application de l'article 1er de la loi dès lors qu'elle intervient postérieurement au 1er janvier 2007. Toutefois, le Tribunal Suprême articule immédiatement ce principe avec la dérogation légale prévue par le législateur. Il rappelle que les dispositions de l'article 5 de la même loi prévoient que « la motivation des actes énoncés à l'article premier n'est pas requise lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent ». Appliquant cette grille de lecture aux circonstances de l'espèce, la haute juridiction juge « qu'en l'espèce les exigences de la lutte contre la mafia justifient, pour des raisons de sécurité intérieure et extérieure de l'État, la dérogation prévue par l'article 5 précité à l'obligation de motivation ». Par cet attendu lapidaire mais décisif, le Tribunal Suprême valide l'intégralité de la thèse défendue par le Ministre d'État sur la légalité externe : * D'une part, la lutte contre les organisations mafieuses relève simultanément de la sécurité intérieure et de la sécurité extérieure de l'État monégasque. * D'autre part, en jugeant la dérogation justifiée malgré la rédaction laconique de la lettre du 30 mars 2007 (« mauvais renseignements recueillis »), le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement les arguments des requérants selon lesquels l'administration aurait dû viser l'article 5 dans sa décision ou expliquer en quoi la sécurité de l'État était menacée. L'exception de l'article 5 opère de plein droit dès lors que les circonstances de fond la justifient, dispensant l'acte de toute mention formelle des motifs. #### 2. La permanence du contrôle juridictionnel sur l'exactitude matérielle des faits et l'erreur manifeste d'appréciation Si l'administration est légalement dispensée d'énoncer ses motifs dans l'acte notifié à l'administré, elle ne saurait pour autant jouir d'un pouvoir discrétionnaire absolu échappant au juge de l'excès de pouvoir. Le Tribunal Suprême rappelle cette règle fondamentale de l'État de droit par un considérant de principe introduit par l'adverbe d'opposition « toutefois » : « Considérant qu'il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'administration à l'appui de sa décision ». L'administration, déliée de l'obligation de motivation formelle envers l'administré en vertu de l'article 5, demeure tenue d'exposer ses motifs devant le juge administratif lors de l'instruction contradictoire afin de lui permettre d'exercer son office. En l'espèce, le Tribunal relève que le Ministre d'État a pris la décision attaquée en considération de l'appartenance de M. T. à l'organisation mafieuse russe dénommée « S. ». Le contrôle de légalité interne opéré par le Tribunal Suprême s'effectue alors à travers un mécanisme probatoire précis, structuré en trois étapes : 1. **La prise en compte de l'acte initial non contesté :** Le juge observe que ce motif (l'appartenance à l'organisation « S. ») était déjà à l'origine de la mesure de refoulement du 27 décembre 2000 et souligne que cette mesure « n'a pas été contestée par les requérants ». 2. **La dévolution de la charge de l'allégation et de la preuve en matière d'abrogation :** Le Tribunal constate que les requérants « n'apportent aucun élément nouveau » au soutien de leur demande d'abrogation et ajoute « qu'il ne résulte pas du dossier que ces faits sont matériellement inexacts ». La charge de démontrer le changement dans les circonstances de fait (notamment la cessation de l'appartenance à l'organisation criminelle) pèse donc sur le demandeur à l'abrogation. 3. **Le contrôle de la qualification juridique des faits (erreur manifeste d'appréciation) :** Dès lors que la matérialité des faits initiaux n'est pas démentie par les pièces du dossier et qu'aucun fait nouveau n'est établi, le Tribunal conclut qu'en se fondant sur ces éléments pour estimer que la présence des requérants (sans dissocier le sort de l'épouse de celui de son mari) sur le territoire monégasque « constituait toujours une menace pour l'ordre public, l'autorité administrative n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ». Le refus d'abrogation étant ainsi jugé légal tant en la forme qu'au fond, la requête est intégralement rejetée. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême s'énonce comme suit : > « Décide : > La requête de M. T. et Mme K. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de M. T. et Mme K. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 17 juin 2008 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême constitue une décision de principe majeure dans l'édifice du droit administratif monégasque contemporain. Intervenant dix-huit mois après l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, il précise avec une grande netteté l'équilibre entre l'exigence de transparence administrative et la préservation des intérêts fondamentaux de la Principauté, tout en consolidant le régime contentieux des mesures de police des étrangers. #### 1. L'assujettissement de principe des refus d'abrogation de mesures de police à la loi du 29 juin 2006 Le premier apport fondamental de la décision réside dans l'interprétation constructive de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Aux termes de cette disposition, doivent être motivées les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Une lecture restrictive de ce texte aurait pu conduire à soutenir que seule la décision initiale édictant la mesure de police (en l'occurrence, le refoulement prononcé le 27 décembre 2000) constitue, à proprement parler, la mesure restreignant les libertés publiques, tandis que le refus de l'abroger ne ferait que maintenir une situation juridique préexistante sans créer par lui-même de restriction nouvelle. Telle semblait d'ailleurs être l'orientation sous-jacente de la défense du Ministre d'État lorsqu'il invoquait sa lecture de l'arrêt du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (*K.*) pour soutenir qu'aucune disposition n'obligeait l
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 2009, n° 27359 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 2009, n° 27359 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/06-15-27359)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de Monaco, statuant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit à la croisée du droit pénal des affaires, de la police administrative des étrangers et du droit constitutionnel monégasque. À l'origine de cette affaire se trouve la situation de Monsieur L. Di M., résident à Monaco depuis l'année 1998. Dans le cadre de ses activités professionnelles en Principauté, ce dernier avait procédé à la création d'une société spécialisée dans le secteur des cartes téléphoniques prépayées, structure au sein de laquelle il exerçait les fonctions d'administrateur délégué ainsi que de directeur général salarié. Toutefois, peu après son installation, les activités financières entourant l'intéressé ont attiré l'attention des autorités judiciaires. Dès le mois de décembre 1999, une instruction judiciaire a été ouverte à son encontre des chefs de blanchiment de fonds, de détention de fonds provenant du trafic de stupéfiants, ainsi que de faux et usages de faux en écriture privée, de commerce ou de banque. Au terme d'une longue procédure d'instruction, l'affaire a été portée devant la juridiction correctionnelle de première instance. Par un jugement rendu le 22 mai 2007, le tribunal a opéré une distinction parmi les chefs de prévention : s'il a prononcé la relaxe de Monsieur L. Di M. concernant les infractions les plus lourdes, à savoir le blanchiment de fonds et la détention de fonds provenant du trafic de stupéfiants, il l'a en revanche reconnu coupable des délits de faux et usages de faux en écriture privée, de commerce ou de banque. Tirant les conséquences administratives de cette condamnation pénale et des faits révélés par la procédure judiciaire, les autorités exécutives monégasques sont intervenues sur le terrain de la police des étrangers. Le 26 juillet 2007, Monsieur L. Di M. a fait l'objet d'une mesure de refoulement du territoire monégasque. Par voie de conséquence directe et corollaire à cet éloignement, sa carte de séjour ainsi que sa carte (ou permis) de travail lui ont été retirées. L'intéressé a immédiatement contesté cette mesure de refoulement initiale devant le Tribunal Suprême, mais son recours a été rejeté par une décision rendue le 1er décembre 2008. Cependant, parallèlement à ce premier volet du contentieux administratif, le procès pénal s'est poursuivi en cause d'appel. Par un arrêt rendu le 10 mars 2008, la Cour d'appel correctionnelle de Monaco a réformé partiellement le jugement de première instance dans un sens intégralement favorable au prévenu sur le plan de la culpabilité pénale. La juridiction du second degré a non seulement confirmé la relaxe des chefs de blanchiment de fonds et de détention de fonds issus du trafic de stupéfiants, mais elle a également infirmé la déclaration de culpabilité résiduelle en prononçant la relaxe de Monsieur L. Di M. du chef de faux et usage de faux. Fort de cette relaxe pénale totale devenue définitive quant à sa non-culpabilité, Monsieur L. Di M. a estimé que le fondement même des mesures de police administrative prises à son encontre avait disparu. Il a alors saisi Son Excellence le Ministre d'État d'une demande tendant à l'abrogation de l'ensemble des mesures édictées le 26 juillet 2007 (le refoulement du territoire, le retrait de sa carte de séjour et le retrait de son permis de travail). Par une décision en date du 24 juin 2008, le Ministre d'État a toutefois opposé un refus à cette demande d'abrogation, maintenant ainsi l'interdiction du territoire et le retrait des titres administratifs. C'est précisément cette décision de refus d'abrogation du 24 juin 2008 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué dans la présente instance. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général le 22 août 2008, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 27 novembre 2008, Monsieur L. Di M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 24 juin 2008 rejetant sa demande d'abrogation et, à titre accessoire, à l'indemnisation des préjudices résultant de l'illégalité alléguée de cet acte. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développe une argumentation structurée autour de quatre moyens principaux, mêlant légalité externe et légalité interne : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, il invoque l'insuffisance de motivation de l'acte attaqué, soutenant que la décision du Ministre d'État n'est pas motivée de façon suffisamment précise au regard des exigences légales. En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité interne, il conteste le bien-fondé même des motifs retenus par l'administration. Selon lui, la motivation opposée par le Ministre d'État est absolument injustifiée dès lors qu'elle refuse de tirer les conséquences de la relaxe totale prononcée à son profit par la Cour d'appel correctionnelle le 10 mars 2008. Dans sa réplique, le requérant précise sa pensée juridique en affirmant que le juge administratif (comme l'administration) est nécessairement lié par la décision du juge pénal. Il soutient l'impossibilité juridique d'opérer une dichotomie entre les faits et la condamnation, et affirme qu'en l'absence de condamnation pénale, il n'existe aucun motif susceptible de démontrer l'existence d'un trouble à l'ordre public. En troisième lieu, Monsieur L. Di M. excipe de la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté de Monaco. Il fait valoir que ce texte réglementaire ne comporte aucune disposition autorisant ou justifiant le prononcé (ou le maintien) d'une mesure de refoulement sur le fondement d'une décision de justice, a fortiori lorsque ladite décision judiciaire se solde par une relaxe pure et simple. En quatrième et dernier lieu, le requérant soulève deux griefs d'inconstitutionnalité à l'encontre de la décision individuelle. Il soutient que le maintien de son refoulement et du retrait de ses titres de séjour et de travail méconnaît, d'une part, l'article 22 de la Constitution garantissant le respect de la vie privée et familiale et, d'autre part, l'article 25 de la Constitution consacrant la liberté du travail et la liberté d'entreprendre. En conséquence de ces diverses illégalités fautives, Monsieur L. Di M. formule des conclusions indemnitaires et demande au Tribunal Suprême de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 100 000 euros en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estime avoir subis. En défense, par une contre-requête enregistrée le 24 octobre 2008 et une duplique enregistrée le 23 décembre 2008, le Ministre d'État conclut au rejet intégral de la requête, tant dans son volet en annulation que dans son volet indemnitaire. L'autorité administrative soutient tout d'abord que la décision attaquée est parfaitement motivée en droit et en fait. Sur le fond, le Ministre d'État développe une défense classique en droit administratif mais redoutable pour le requérant : l'indépendance des qualifications administratives par rapport aux qualifications pénales, articulée autour de la portée exacte de l'autorité de la chose jugée. Le Ministre d'État fait valoir que les mesures de police critiquées ne sont pas fondées sur une condamnation pénale, mais sur la matérialité des faits pour lesquels Monsieur L. Di M. a été poursuivi. Or, selon l'administration, l'arrêt de la Cour d'appel correctionnelle du 10 mars 2008, bien qu'aboutissant in fine à une relaxe, établit formellement dans ses motifs que le requérant a été impliqué dans de multiples transactions douteuses et que des mouvements de fonds dépourvus de toute justification économique, portant sur des montants extraordinairement élevés, ont transité en espèces (en liquide) sur ses comptes bancaires. L'administration en déduit que le juge administratif n'est lié que par les faits retenus par le juge pénal, et qu'elle-même peut légalement retenir ces faits matériellement constatés par le juge répressif — même s'ils n'ont pas donné lieu à sanction pénale — dès lors qu'ils révèlent un comportement incompatible avec le maintien de l'intéressé sur le territoire monégasque. Enfin, le Ministre d'État écarte les moyens tirés de la violation de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 et des articles 22 et 25 de la Constitution comme étant infondés. Il conclut que la légalité de la décision administrative prive de tout fondement la demande indemnitaire sur le terrain de l'article 90 B de la Constitution. Après l'ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 18 mars 2009 fixant l'audience au 4 juin 2009, et après avoir entendu le rapport de Madame Martine Luc-Thaler, les plaidoiries de Maître Richard Mullot pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour l'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général, la Haute Juridiction a rendu sa décision le 15 juin 2009. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'appréciation du Tribunal Suprême une série de questions juridiques emboîtées, dont une revêtait un caractère central et déterminant pour l'issue du litige : **Dans quelle mesure l'autorité administrative, agissant dans le cadre de ses pouvoirs de police des étrangers, peut-elle légalement refuser d'abroger une mesure de refoulement du territoire (et les retraits corollaires de carte de séjour et de permis de travail) en se fondant sur des faits matériellement constatés par le juge pénal, alors même que la juridiction répressive a définitivement prononcé la relaxe de l'intéressé pour ces mêmes faits, et ce sans méconnaître l'obligation légale de motivation des actes administratifs, l'autorité de la chose jugée au pénal, ni les droits constitutionnels au respect de la vie privée et familiale et à la liberté du travail ?** Cette problématique générale se décomposait en quatre sous-questions techniques que le juge devait successivement trancher : 1. Sur la légalité externe : La mention, dans un refus d'abrogation de refoulement, du texte réglementaire applicable et de la nature des opérations financières suspectes reprochées à l'étranger satisfait-elle à l'exigence de motivation posée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? 2. Sur la légalité interne (autorité de la chose jugée et contrôle de l'appréciation) : Une décision de relaxe prononcée par la juridiction pénale d'appel fait-elle obstacle à ce que le Ministre d'État retienne la matérialité des faits constatés par ce même arrêt pénal pour caractériser un risque de trouble à l'ordre public justifiant le maintien d'un refoulement ? 3. Sur la légalité interne (conformité à la Constitution) : Une mesure de police d'éloignement du territoire porte-t-elle une atteinte inconstitutionnelle à la vie privée et familiale (article 22) ainsi qu'à la liberté du travail (article 25) ? 4. Sur le contentieux de l'indemnisation : Quel est le sort de conclusions indemnitaires greffées sur un recours pour excès de pouvoir lorsque les conclusions principales en annulation sont rejetées ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter intégralement la requête de Monsieur L. Di M., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement particulièrement structuré, sobre et rigoureux, qui suit la summa divisio classique du contentieux administratif de l'excès de pouvoir (légalité externe, puis légalité interne), avant de régler le sort de la demande indemnitaire. #### 1. L'examen de la légalité externe : la validation d'une motivation circonstanciée en droit et en fait Le Tribunal Suprême aborde en premier lieu le grief de forme tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le juge commence par citer expressément les termes de l'article 1er de cette loi, selon lesquels : > « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui (...) restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police » Il ne fait aucun doute qu'un refus d'abroger une mesure de refoulement et de retrait de titres de séjour et de travail entre dans le champ d'application matériel de cette disposition, s'agissant par excellence d'une mesure de police restreignant la liberté d'aller et venir et la liberté professionnelle. Procédant ensuite au contrôle concret du contenu de la décision du 24 juin 2008, la Haute Juridiction relève les deux éléments constitutifs d'une motivation régulière : - **La motivation en droit** : la décision attaquée vise expressément l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. - **La motivation en fait** : la décision énonce avec précision les griefs retenus contre Monsieur L. Di M., à savoir des faits jugés contraires aux exigences éthiques et aux engagements internationaux de la Principauté de Monaco en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux. Surtout, l'acte administratif ne se contente pas d'une formule stéréotypée ; il détaille la consistance matérielle de ces agissements : « d'importants dépôts de numéraires en espèces, des mouvements de fonds, et des factures sans justification économique réelle ». Au vu de cette double précision textuelle et factuelle, le Tribunal Suprême juge que les obligations prescrites par la loi du 29 juin 2006 ont été pleinement respectées, écartant ainsi le moyen de légalité externe. #### 2. L'examen de la légalité interne : la délimitation stricte de l'autorité de la chose jugée au pénal et le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation Le cœur du raisonnement juridique de l'arrêt réside dans la réponse apportée au moyen tiré de la relaxe pénale. Le Tribunal Suprême pose d'emblée un considérant de principe d'une grande clarté : > « Considérant que l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'impose aux autorités et juridictions administratives qu'en ce qui concerne les constatations de fait des juges répressifs et qui sont le support nécessaire de leurs décisions ; » Par cette formule, le juge administratif suprême monégasque opère une distinction fondamentale entre, d'une part, la **matérialité des faits** constatée par le juge pénal et, d'autre part, la **qualification juridique pénale** de ces faits (laquelle peut aboutir à une relaxe si les éléments constitutifs de l'infraction, notamment l'élément intentionnel ou légal, ne sont pas réunis). Seules les constatations matérielles de fait qui constituent le soutien nécessaire du dispositif pénal revêtent l'autorité absolue de la chose jugée à l'égard de l'administration et du juge administratif. Tirant la conséquence logique de cette prémisse majeure, le Tribunal Suprême énonce que l'arrêt de relaxe rendu le 10 mars 2008 par la Cour d'appel correctionnelle ne constitue nullement, par lui-même, un obstacle juridique empêchant l'autorité administrative de prendre en considération les faits matériels constatés dans les motifs mêmes de cette décision judiciaire. Or, passant à la mineure de son syllogisme, le Tribunal constate qu'en l'espèce, le Ministre d'État s'est précisément appuyé sur les constatations factuelles opérées par la Cour d'appel. Ces constatations judiciaires établissaient de manière incontestable que Monsieur L. Di M. avait été mêlé à des opérations bancaires dépourvues de toute justification économique réelle et présentant un « caractère éminemment suspect ». Ainsi, la relaxe pénale (qui signifie seulement que ces faits ne tombaient pas sous le coup des incriminations pénales poursuivies) n'effaçait en rien la réalité matérielle de ces flux financiers anormaux. Reste alors au juge à vérifier l'adéquation de la mesure de police à ces faits. Le Tribunal Suprême exerce ici un **contrôle restreint**, limité à l'erreur manifeste d'appréciation : > « Considérant qu'en déduisant de ces agissements que la présence de Monsieur Di M. en Principauté représente un risque de trouble à l'ordre public, l'autorité administrative n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ; » Le juge valide ainsi le glissement opéré par l'administration du terrain répressif au terrain préventif : des agissements qui ne suffisent pas à fonder une condamnation pénale peuvent néanmoins suffire, par leur nature éminemment suspecte au regard des engagements internationaux contre le blanchiment, à caractériser une menace pour l'ordre public monégasque justifiant le maintien d'un refoulement sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine de 1964. #### 3. L'examen des griefs constitutionnels : l'inopérance du moyen imprécis et la primauté de la police des étrangers sur la liberté du travail Le Tribunal Suprême balaie ensuite rapidement les deux moyens tirés de la violation de la Constitution. S'agissant de la méconnaissance alléguée de l'article 22 de la Constitution (droit au respect de la vie privée et familiale), le juge oppose une fin de non-recevoir technique classique du contentieux administratif : le moyen est écarté car il est « dépourvu de précision permettant d'en apprécier le bien fondé ». Le requérant s'était en effet borné à invoquer cet article sans apporter d'éléments concrets démontrant en quoi l'éloignement portait une atteinte disproportionnée à sa vie privée ou familiale. S'agissant de la violation de l'article 25 de la Constitution (liberté du travail et d'entreprendre, mise en cause par le retrait du permis de travail et l'impossibilité de gérer sur place sa société), le Tribunal Suprême répond par un considérant de principe conciliant les normes constitutionnelles et les prérogatives régaliennes de l'État : > « Considérant que les dispositions constitutionnelles relatives à la liberté du travail ne font pas obstacle à l'adoption de mesures de polices relatives à l'entrée et au séjour des étrangers ; » Autrement dit, la garantie constitutionnelle de la liberté du travail ne confère pas à un étranger un droit inconditionnel au séjour qui paralyserait l'exercice du pouvoir de police administrative destiné à préserver l'ordre public. Le retrait du permis de travail n'est que la conséquence légale et nécessaire de la mesure de police d'éloignement. #### 4. Le rejet par voie de conséquence des conclusions indemnitaires Enfin, statuant sur la demande de condamnation de l'État au paiement de 100 000 euros de dommages-intérêts, le Tribunal Suprême fait une application stricte de l'article 90-B-1° de la Constitution. Aux termes de cette disposition constitutionnelle, la compétence du Tribunal Suprême en matière indemnitaire est une compétence d'attribution, accessoire et subordonnée : il n'est compétent que pour octroyer les indemnités « qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Dès lors que les conclusions à fin d'annulation de Monsieur L. Di M. sont intégralement rejetées (l'acte étant jugé légal), les conclusions à fin d'indemnité se trouvent privées de leur support constitutionnel nécessaire et sont rejetées « par voie de conséquence ». ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de Monsieur Di M. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur Di M. > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 15 juin 2009 dans l'affaire *Sieur L. Di M. c/ État de Monaco* s'impose comme une décision de principe majeure au sein du droit public monégas
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19872 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19872 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/06-11-19872)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers, et plus particulièrement du régime juridique applicable à la délivrance d'une première carte de séjour sur le territoire monégasque, régi par l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. À l'origine du litige se trouve la situation personnelle et familiale de Madame V. V., ressortissante française (ainsi qu'il ressort de son argumentation relative à l'article 1er de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 visant le Français titulaire d'une carte d'identité délivrée par l'administration française), qui résidait initialement en France. Au cours de l'année 2019, elle a fait la connaissance de Monsieur G. M. Ce dernier, né à Rome en Italie, présente un ancrage particulièrement ancien et notable en Principauté de Monaco. Il y réside en effet de manière continue depuis l'année 1977 — soit depuis quarante-trois ans au moment des faits — et y exerce une activité professionnelle dans le secteur financier depuis 1986. L'intégration et les mérites de Monsieur G. M. au sein de la Principauté ont du reste été officiellement reconnus par les plus hautes autorités de l'État, puisqu'il a été nommé Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles par Son Altesse Sérénissime le Prince Albert II, aux termes de l'Ordonnance souveraine n° 7.198 du 17 novembre 2018. Outre leur relation personnelle, Madame V. V. et Monsieur G. M. ont développé des intérêts économiques et patrimoniaux communs sur le territoire monégasque. Ils sont ainsi devenus associés au sein de différentes sociétés civiles immobilières immatriculées à Monaco. Par ailleurs, le couple a établi sa résidence commune dans un appartement situé au 38, boulevard des Moulins à Monaco, bien immobilier dont Monsieur G. M. était déjà titulaire du bail. Souhaitant régulariser sa situation administrative afin de s'établir durablement en Principauté auprès de son compagnon, Madame V. V. a, le 8 juin 2020, officiellement saisi la Direction de la Sûreté Publique d'une demande tendant à la délivrance d'une première carte de séjour. Toutefois, par une décision en date du 7 juillet 2020, notifiée à l'intéressée le 13 juillet 2020, le Directeur de la Sûreté Publique a opposé un refus à cette demande. Postérieurement à cette décision administrative initiale de refus, la situation personnelle et matrimoniale des intéressés a connu une évolution juridique majeure. Le 22 août 2020, Madame V. V. et Monsieur G. M. ont contracté mariage civilement à Monaco. À la suite de cette union, l'appartement sis 38, boulevard des Moulins a été formellement élu comme domicile conjugal par les époux, et Madame V. V., désormais épouse M., a été ajoutée en qualité de second preneur sur le contrat de bail afférent audit logement. Forte de cette modification substantielle de son état civil et de l'officialisation de ses liens familiaux en Principauté, Madame V. V. épouse M. a, le 4 septembre 2020, exercé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État à l'encontre de la décision de refus du Directeur de la Sûreté Publique du 7 juillet 2020, en prenant soin d'y joindre son certificat de mariage. Néanmoins, par une décision en date du 14 octobre 2020, le Ministre d'État a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi le refus de délivrance d'une première carte de séjour opposé à la requérante. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de ce refus par l'autorité administrative supérieure, Madame V. V. épouse M. a saisi la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 14 décembre 2020 sous le numéro de rôle TS 2021-07, elle a formé un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution. Ce recours tendait, à titre principal, à l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur de la Sûreté Publique du 7 juillet 2020 rejetant sa demande de première carte de séjour et de la décision du Ministre d'État du 14 octobre 2020 rejetant son recours hiérarchique, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de sa requête en annulation, la requérante développait une argumentation juridique structurée autour de quatre moyens distincts, mêlant critique de la légalité interne des actes attaqués au regard du droit interne monégasque et invocation du droit conventionnel européen. En premier lieu, Madame V. V. épouse M. arguait de ce que la décision du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique était entachée d'une erreur d'appréciation. Elle faisait valoir qu'elle avait dûment porté à la connaissance de l'autorité administrative la modification de son état civil intervenue postérieurement à la décision initiale, en produisant son certificat de mariage conformément aux prescriptions du troisième alinéa de l'article 3 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Sur ce fondement factuel nouveau, elle invoquait les dispositions impératives de l'article 187 du Code civil monégasque, aux termes duquel : « les époux s'obligent mutuellement à une communauté de vie. La résidence de la famille est au lieu que les époux choisissent d'un commun accord ; elle constitue leur principal établissement ». Selon la requérante, la confirmation du refus de titre de séjour l'astreindrait juridiquement à ne pas résider en Principauté et, par voie de conséquence directe, l'empêcherait de vivre avec son époux, entraînant ainsi une méconnaissance caractérisée des obligations légales découlant du mariage. Elle soulignait que son époux, résident et travailleur à Monaco depuis quarante-trois ans, n'avait nullement l'intention de quitter la Principauté et ne pouvait y être contraint sans un motif impératif, de sorte que la décision attaquée produisait un effet manifestement contraire à l'esprit de la loi. En deuxième lieu, la requérante soutenait que les décisions querellées violaient directement les dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Elle exposait remplir l'ensemble des conditions requises par ce texte pour l'obtention d'un titre de séjour : absence totale de condamnation pénale, existence d'intérêts stables en Principauté matérialisés par sa qualité d'associée avec son époux dans plusieurs sociétés civiles immobilières, union matrimoniale avec un résident établi depuis 1977, et justification d'une parfaite intégration attestée par sa qualité de co-titulaire du bail portant sur le domicile conjugal. Elle ajoutait satisfaire pleinement à la condition spécifique édictée par l'article 1er de ladite Ordonnance souveraine pour les ressortissants français souhaitant s'établir à Monaco, à savoir la détention d'une carte d'identité en cours de validité délivrée par l'administration française. En troisième lieu, Madame V. V. épouse M. plaçait le débat sur le terrain des droits fondamentaux en invoquant la violation de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale. Elle soutenait que le maintien des décisions de refus aurait pour conséquence directe de séparer une famille. À l'appui de cette assertion, elle se prévalait expressément de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ayant sanctionné de telles séparations familiales résultant de mesures de police des étrangers (citant les arrêts CEDH, 16 avril 2013, *U. c. Suisse*, n° 12020/09 et CEDH, 11 juin 2013, *H. c. Suisse*, n° 52166/09). Elle en déduisait qu'en l'absence de toute méconnaissance de sa part des règles relatives au séjour, la mesure de refus portait une atteinte excessive et disproportionnée à sa situation personnelle et familiale. En quatrième et dernier lieu, la requérante développait un moyen original fondé sur une lecture combinée des articles 14 et 17 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964. Ces textes prévoient respectivement que « les cartes de séjour périmées ou en la possession d'étrangers ne remplissant plus les conditions prévues [...] seront retirées à leurs détenteurs » et que « l'étranger auquel l'autorisation de séjour aura été [...] retirée, devra obligatoirement quitter le territoire de la Principauté dans le délai qui lui sera imparti ». La requérante faisait observer qu'une telle injonction de quitter le territoire, qui s'analyse en une sanction, suppose le constat préalable que le titulaire de la carte ne réunit plus les conditions de validité de son titre. Or, selon elle, en empêchant son épouse de résider à Monaco, l'administration monégasque interdirait *de facto* à Monsieur G. M. lui-même de se maintenir dans la Principauté, aboutissant ainsi à une éviction indirecte d'un résident régulier sans que les conditions légales de retrait de son titre soient réunies. Toutefois, l'instruction de l'affaire, confiée dès le 16 décembre 2020 à Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire désigné en qualité de rapporteur par ordonnance du Président du Tribunal Suprême, a été interrompue dans sa dynamique contentieuse par une initiative procédurale de la requérante. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 4 février 2021, Madame V. V. épouse M. a déclaré, sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, se désister de son recours et a sollicité du Tribunal qu'il lui en donne acte. En réplique, par un mémoire enregistré au Greffe Général le 15 février 2021, le Ministre d'État a formellement déclaré accepter ce désistement, demandant également au Tribunal Suprême d'en donner acte et de condamner la requérante aux entiers dépens. La clôture de l'instruction a été constatée par procès-verbal du Greffier en Chef dès le 18 février 2021. Par ordonnance du 20 avril 2021, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'audience au 27 mai 2021, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des parties — Maître Sarah Filippi pour la requérante et Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État — ainsi que Madame le Procureur Général, laquelle a conclu à ce qu'il soit donné acte du désistement. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si la requête initiale soulevait d'importantes questions de fond relatives à l'étendue du contrôle du juge de l'excès de pouvoir sur les décisions de refus de première carte de séjour, à l'articulation entre la police des étrangers et les obligations civiles découlant du mariage (article 187 du Code civil), à la prise en compte du changement de circonstances de droit et de fait à l'occasion d'un recours hiérarchique, ainsi qu'au contrôle de conventionnalité au regard de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, l'évolution procédurale du litige a radicalement déplacé l'objet de l'office du juge. En effet, par suite du dépôt du mémoire de la requérante du 4 février 2021 et du mémoire en réponse de l'État du 15 février 2021, le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'est trouvé strictement circonscrit à une question de procédure administrative contentieuse. Il s'agissait pour la Haute Juridiction de déterminer quelles conséquences juridiques il convenait de tirer de la déclaration unilatérale par laquelle la requérante manifestait sa volonté d'abandonner l'instance en recours pour excès de pouvoir qu'elle avait engagée contre les décisions du Directeur de la Sûreté Publique et du Ministre d'État, au regard des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait vérifier si les conditions de validité et d'efficacité du désistement — tenant tant aux caractères intrinsèques de la manifestation de volonté du demandeur qu'à l'attitude procédurale du défendeur — étaient réunies pour mettre un terme définitif au litige sans examen au fond, et statuer corrélativement sur le sort des dépens de l'instance. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question procédurale, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, adopte une motivation d'une grande sobriété, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement, structurée en un syllogisme rigoureux reposant sur trois considérants. Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède au constat formel de la manifestation de volonté de l'auteur du recours. Elle relève ainsi : « Considérant que, par un mémoire enregistré au Greffe Général le 4 février 2021, Mme V. épouse M. a déclaré se désister de son recours ». Par ce premier motif, le juge vérifie la matérialité et la régularité procédurale de l'acte de désistement, lequel a pris la forme d'un mémoire écrit régulièrement déposé au Greffe Général, visant expressément l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 qui régit cet incident d'instance. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine la position adoptée par la partie défenderesse à l'instance, à savoir l'État de Monaco représenté par le Ministre d'État. Il constate à cet égard : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette mention, bien que formulée négativement (« ne pas s'opposer ») alors que les visas mentionnent positivement que le Ministre d'État « accepte ce désistement », permet au juge de s'assurer de l'accord des parties sur l'extinction de l'instance et de l'absence de toute demande reconventionnelle ou d'objection légitime qui aurait pu faire obstacle à la clôture du débat contentieux. Dans un troisième et dernier temps, le juge procède à la qualification juridique de l'acte de volonté ainsi constaté et en tire la conséquence légale qui s'impose quant à son office : « Considérant que le désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu d'en donner acte ». La qualification de désistement « pur et simple » est fondamentale : elle signifie que la renonciation de Madame V. V. épouse M. à son action n'est assortie d'aucune réserve, ni d'aucune condition suspensive ou résolutoire dont le juge aurait dû vérifier la réalisation. Dès lors que le désistement revêt ce caractère inconditionnel et qu'il ne se heurte à aucune opposition de l'administration défenderesse, le juge de l'excès de pouvoir se trouve dessaisi de l'examen de la légalité des actes attaqués. Il a l'obligation juridique d'en prendre acte, ce qui éteint l'instance principale. Enfin, bien que cela ne fasse pas l'objet d'un considérant spécifique dans les motifs mais découle directement de l'accueil des conclusions du Ministre d'État visées dans la décision et des règles générales de procédure, l'extinction de l'instance du fait du désistement de la partie demanderesse entraîne la condamnation de cette dernière à supporter la charge intégrale des frais de procédure (les dépens). ### C. Le dispositif En conséquence de ces motifs procéduraux, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême a prononcé le dispositif suivant : > « Décide : > Il est donné acte du désistement de Madame V. V. épouse M. > Les dépens sont mis à la charge de Madame V. V. épouse M. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision rendue le 11 juin 2021 par le Tribunal Suprême s'achève par un donné acte de désistement, privant ainsi la doctrine d'un arrêt de principe tranchant au fond les moyens soulevés, l'analyse détaillée des visas de la décision — qui reproduisent *in extenso* l'argumentation de la requérante — ainsi que la solution procédurale retenue offrent un éclairage précieux sur l'état du droit positif monégasque, tant en matière de procédure administrative contentieuse qu'en droit matériel des étrangers. Sur le plan strictement procédural, la décision commentée constitue une application classique et orthodoxe des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. En contentieux administratif monégasque, à l'instar du droit processuel administratif français dont il partage de nombreuses caractéristiques structurelles, le désistement est l'acte par lequel le requérant renonce à ses prétentions (désistement d'instance ou d'action). Pour que le Tribunal Suprême puisse en donner acte, sa jurisprudence constante exige que la manifestation de volonté du requérant soit certaine, non équivoque et inconditionnelle, ce que synthétise la formule consacrée selon laquelle « le désistement est pur et simple ». Il est intéressant d'observer la chronologie procédurale révélée par la décision : le mémoire de désistement a été enregistré le 4 février 2021, l'acceptation du Ministre d'État le 15 février 2021, et la clôture de l'instruction a été prononcée dès le 18 février 2021. Pourtant, l'affaire a tout de même été renvoyée par ordonnance du 20 avril 2021 devant l'Assemblée plénière lors de l'audience publique du 27 mai 2021, avec audition du rapporteur, des avocats des deux parties et des conclusions du Procureur Général. Cela démontre le formalisme solennel qui gouverne le fonctionnement du Tribunal Suprême en vertu de l'Ordonnance souveraine de 1963 : même en présence d'un désistement accepté intervenu à peine deux mois après l'introduction du recours, l'extinction de l'instance requiert l'intervention d'une décision juridictionnelle collégiale rendue en audience publique après accomplissement de l'ensemble des formalités substantielles du contradictoire. Mais c'est surtout par les questions de fond qu'elle laisse en suspens — et qui expliquent très probablement les raisons extra-contentieuses du désistement — que cette décision retient l'attention. Le recours de Madame V. V. épouse M. mettait en tension deux logiques juridiques fondamentales au sein de l'ordre juridique monégasque : d'une part, le pouvoir d'appréciation traditionnellement très large reconnu aux autorités de l'État (Directeur de la Sûreté Publique et Ministre d'État) dans la mise en œuvre de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 pour contrôler l'accès et l'établissement des étrangers sur un territoire exigu ; d'autre part, la protection croissante des droits fondamentaux, et singulièrement du droit au respect de la vie privée et familiale garanti tant par le droit interne (article 187 du Code civil) que par le droit international conventionnel (article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme). L'argumentation développée dans la requête mettait en lumière une problématique temporelle et substantielle redoutable relative à l'office de l'autorité administrative saisie d'un recours hiérarchique. En effet, lors de la décision initiale de refus du Directeur de la Sûreté Publique le 7 juillet 2020, la requérante n'était pas encore mariée avec Monsieur G. M., le mariage civil n'ayant été célébré à Monaco que le 22 août
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27322 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27322 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/02-18-27322)) Le contentieux de la police des étrangers constitue, par excellence, le terrain d’affrontement entre la souveraineté de l’État d’accueil, soucieux de la préservation de son ordre public, et la protection des situations acquises par les ressortissants étrangers établis de longue date sur le territoire national. Dans la Principauté de Monaco, cette tension revêt une acuité particulière lorsqu’elle concerne la catégorie statutaire la plus stable accordée aux non-nationaux : celle des résidents dits « privilégiés ». Par sa décision rendue en assemblée plénière le 18 février 2008 dans l’affaire *Sieur N. B. c/ Ministre d'État*, le Tribunal Suprême apporte des précisions déterminantes sur le régime juridique encadrant le retrait d'une telle carte de séjour, à la charnière temporelle de l'entrée en vigueur de la législation monégasque sur la motivation des actes administratifs. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire soumise à la haute juridiction monégasque trouve son origine dans la situation personnelle et administrative de M. N. B., ressortissant étranger résidant sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l'année 1976. Fort de cette ancienneté de séjour de trente années, l’intéressé était titulaire d'une carte de résident privilégié. Sur le plan judiciaire, il ressort des éléments factuels relevés par la décision que M. N. B. avait fait l’objet d’une inculpation par les juridictions répressives italiennes au cours de l'année 2004, sans toutefois avoir fait l'objet d'une condamnation pénale. Le 6 octobre 2006, M. N. B. a été convoqué par le service des étrangers de la sûreté publique aux fins proclamées de procéder à une vérification de sa carte de résident privilégié. Lors de cette présentation dans les locaux de la police, le titre de séjour fut remis à un préposé du service. Ce dernier refusa alors de restituer le document à son titulaire, opérant ainsi une rétention matérielle immédiate du titre, sans fournir la moindre explication quant aux motifs de cette mesure. Dès le jour même de cette dépossession matérielle, soit le 6 octobre 2006, M. N. B. a adressé un courrier au Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur afin de solliciter que lui soient communiquées « toutes précisions » relatives aux raisons ayant conduit l'administration à envisager le retrait de sa carte de séjour. En réponse à cette démarche, le Conseiller de Gouvernement a, par un courrier daté du 30 octobre 2006 adressé au conseil de l'intéressé, indiqué que la mesure de retrait était fondée sur « des faits à caractère économique et financier ». Estimant cette mesure infondée et irrégulière, le conseil de M. N. B. a adressé un nouveau courrier formant un recours gracieux auprès de la même autorité. Par une lettre en date du 14 décembre 2006, le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur a rejeté ce recours gracieux, confirmant à cette occasion qu'il ne pouvait « envisager de revenir sur la décision des autorités monégasques de neutralisation de la carte de séjour » de l'intéressé. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus de l'administration de lui restituer son titre de séjour, M. N. B. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe le 12 février 2007. Sa requête tendait, à titre principal, à l'annulation de la décision administrative individuelle portant retrait de sa carte de séjour de résident privilégié, telle qu'elle résultait des courriers du Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur des 30 octobre et 14 décembre 2006. À titre subsidiaire, le requérant demandait à la haute juridiction d'enjoindre à l'État de Monaco de produire devant le Tribunal Suprême l'ensemble des pièces justificatives établissant les raisons pour lesquelles cette décision de retrait avait été prise. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait quatre moyens d'annulation, complétés et précisés dans son mémoire en réplique enregistré le 16 mai 2007 : 1. **Un moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation** : M. N. B. soutenait que la décision attaquée méconnaissait tant la jurisprudence administrative que les dispositions de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs (citée par les parties comme datant du 29 juin 2006 et par les motifs du Tribunal comme datant du 26 juin 2006). Il faisait valoir que tout acte administratif retirant ou abrogeant une décision créatrice de droits doit être motivé, et que la simple référence laconique à des « faits de caractère économique et financier » ne satisfaisait pas à cette obligation légale, le privant de son titre sans explication véritable. 2. **Un moyen de légalité interne tiré de la violation de la réglementation sur le séjour des étrangers** : Selon le requérant, les conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté étant régies par l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, sa situation personnelle n'entrait pas dans les hypothèses limitativement prévues par l'article 14 de ladite Ordonnance comme pouvant légalement justifier le retrait d'une carte de résident. 3. **Un moyen de légalité interne tiré de l'inexactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation** : Le requérant soulignait n'avoir jamais fait l'objet d'aucune condamnation pénale. Il contestait l'exactitude des informations sur lesquelles l'administration s'était fondée ainsi que l'existence d'éléments « graves et concordants » invoqués par l'État en défense. Selon lui, le priver de sa carte de résident privilégié sur le fondement de ces seuls motifs constituait une erreur manifeste d'appréciation. 4. **Un moyen d'inconstitutionnalité tiré de la violation des droits fondamentaux** : Enfin, M. N. B. arguait d'une violation des articles 19 (garantissant la liberté et la sûreté individuelles) et 32 (relatif aux droits des étrangers) de la Constitution monégasque. Il exposait qu'en étant privé de sa carte de résident, il ne pouvait plus séjourner plus de trois mois sur le territoire monégasque et s'exposait au risque de se voir enjoindre par le Ministre d'État de quitter immédiatement le territoire sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine de 1964, ce qui n'était pas sans incidence grave sur sa situation personnelle. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 13 avril 2007, suivie d'une duplique enregistrée le 15 juin 2007, concluant au rejet intégral de la requête. L'administration monégasque réfutait point par point l'argumentation adverse : 1. Sur la forme, le Ministre d'État opposait l'inapplicabilité *ratione temporis* de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs, soulignant que ce texte n'était entré en vigueur que postérieurement à l'édiction de la décision contestée. 2. Sur le fondement légal du retrait, le défendeur soutenait que la mesure ne méconnaissait nullement les dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964. 3. Sur le bien-fondé de la mesure, l'État faisait valoir que la décision de retrait reposait sur des éléments « graves et concordants » relatifs à « des faits à caractère économique et financier ». Dans sa duplique, le Ministre d'État précisait que les documents produits par le requérant lui-même à l'appui de sa réplique traduisaient « un comportement incompatible avec le maintien de la carte de résident », excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation. 4. Sur le terrain constitutionnel, l'administration contestait toute violation des articles 19 et 32 de la Constitution, en observant que la décision de retrait d'une carte de résident ne valait pas, en elle-même, interdiction de séjourner sur le territoire monégasque. La procédure écrite a été clôturée à la suite d'une Ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 29 août 2007, disant n'y avoir lieu d'accorder à M. N. B. un ultime délai aux fins de dépôt d'une triplique. Par une Ordonnance du 21 novembre 2007, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 4 février 2008. Après avoir entendu le rapport de M. Frédéric Rouvillois, membre suppléant, les plaidoiries de Maître Escaut pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État, ainsi que les conclusions du Ministère public, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, a rendu sa décision le 18 février 2008. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait au Tribunal Suprême une série de questions juridiques complémentaires touchant tant au droit transitoire de la procédure administrative non contentieuse qu'à l'étendue des pouvoirs de police administrative à l'égard des étrangers résidents : En premier lieu, une décision administrative individuelle de retrait d'une carte de résident privilégié, intervenue entre octobre et décembre 2006, est-elle soumise à une obligation formelle de motivation au regard de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs ou de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 ? En deuxième lieu, le retrait d'une telle carte de séjour porte-t-il atteinte au principe constitutionnel de sûreté individuelle (article 19 de la Constitution) ainsi qu'aux droits constitutionnellement reconnus aux étrangers (article 32 de la Constitution) ? En troisième lieu, l'autorité administrative est-elle liée par les conditions restrictives énoncées par l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 pour retirer une carte de résident privilégié, ou dispose-t-elle d'un pouvoir général de police lui permettant d'opérer ce retrait en raison du comportement du titulaire ? En quatrième et dernier lieu, le fait pour un résident privilégié d'avoir été inculpé par des juridictions répressives étrangères (italiennes en l'occurrence) suffit-il, en l'absence de condamnation pénale définitive, à justifier légalement le retrait de son titre de séjour sans entacher cette mesure d'une erreur manifeste d'appréciation ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des moyens soulevés par le requérant, le Tribunal Suprême procède par un raisonnement structuré en quatre temps, répondant successivement aux griefs de légalité externe, de constitutionnalité et de légalité interne. #### 1. L'inapplicabilité temporelle de l'obligation légale de motivation et l'office persistant du juge Abordant en premier lieu le moyen de légalité externe, le Tribunal Suprême écarte l'application de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs (qu'il date du 26 juin 2006 dans ses motifs, bien que visée au 29 juin 2006). La haute juridiction relève que cette loi « n'est devenue applicable qu'à la date du 1er janvier 2007 ». Or, la décision contestée ayant été matérialisée par les courriers des 30 octobre et 14 décembre 2006, elle est antérieure à l'entrée en vigueur du texte législatif. Par ailleurs, le juge constate que l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté n'exige pas non plus une telle motivation formelle. Le Tribunal en déduit logiquement que la décision de retrait n'avait pas à être motivée en la forme. Toutefois, le juge administratif prend soin d'assortir ce constat d'une réserve fondamentale quant à son propre office : l'absence d'obligation de motivation formelle ne dispense pas l'administration d'avoir des motifs légaux, et « il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'administration à l'appui de sa décision ». #### 2. L'absence d'atteinte aux droits constitutionnels garantis par les articles 19 et 32 de la Constitution Le Tribunal examine ensuite le moyen tiré de la violation des droits fondamentaux. Tout en reconnaissant avec réalisme que la décision de retirer au requérant sa carte de résident privilégié « n'était pas sans conséquence sur sa situation personnelle », la juridiction affirme par une formule directe que cette mesure ne porte atteinte ni au principe de sûreté individuelle garanti par l'article 19 de la Constitution, ni aux droits que le requérant tenait, en sa qualité d'étranger, de l'article 32 du texte constitutionnel. Le retrait du titre de résident privilégié, qui ne constitue ni une mesure privative de liberté ni même, par lui-même, une mesure d'expulsion immédiate (comme le soulignait l'État en défense), demeure étranger au champ de protection de ces dispositions constitutionnelles. #### 3. La consécration d'un pouvoir général de retrait au titre de la police administrative Répondant au moyen selon lequel le requérant ne remplissait pas les conditions prévues par l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 pour se voir retirer son titre (le requérant invoquant l'article 14 dans ses écritures, tandis que le Tribunal mentionne l'article 1er dans son considérant), la haute juridiction pose un principe majeur du droit de la police des étrangers : « les autorités peuvent, au titre de leurs pouvoirs de police, procéder au retrait de la carte de séjour d'un résident étranger dès lors que le comportement de celui-ci le justifie ». En rattachant le retrait non pas aux seules conditions statutaires d'octroi ou de maintien prévues par les dispositions spécifiques de l'Ordonnance de 1964, mais aux « pouvoirs de police » généraux détenus par les autorités administratives, le Tribunal neutralise l'argumentation du requérant. Dès lors que le comportement de l'étranger le justifie au regard de l'ordre public, le retrait peut être légalement prononcé indépendamment des conditions textuelles spécifiques invoquées par le demandeur. #### 4. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation Enfin, mettant en œuvre le contrôle des motifs qu'il avait annoncé dans son premier considérant, le Tribunal Suprême vérifie la matérialité des faits et l'appréciation portée par le Ministre d'État. Le juge exerce ici un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. Pour juger que l'autorité administrative n'a pas commis une telle erreur, le Tribunal s'appuie explicitement sur les faits du dossier, et retient « notamment » la circonstance précise de « l'inculpation de M. B. par les juridictions répressives italiennes en 2004 ». Ainsi, bien que cette inculpation ne constitue pas une condamnation pénale définitive, le juge administratif estime qu'elle constitue un fait matériellement exact, de nature à caractériser un comportement justifiant, sans erreur manifeste d'appréciation, le retrait de la carte de résident privilégié au titre des pouvoirs de police. ### C. Le dispositif Au terme de ce raisonnement écartant l'intégralité des griefs soulevés par le requérant, et sans qu'il ait été besoin de faire droit à la demande subsidiaire d'injonction de production de pièces (les éléments du dossier, notamment ceux produits par le requérant lui-même lors de sa réplique, ayant suffi à éclairer la religion du Tribunal), la haute juridiction prononce le rejet du recours dans les termes suivants : > « Décide : > La requête de M. N. B. est rejetée. > Les dépens sont à la charge de M. N. B. > Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur N. B. c/ Ministre d'État* du 18 février 2008 s'inscrit à un moment charnière de l'évolution du droit administratif monégasque, marqué par l'avènement d'une obligation légale générale de motivation des actes administratifs, tout en réaffirmant la vigueur des prérogatives régaliennes de l'exécutif en matière de police des étrangers. #### 1. Le droit transitoire de la motivation des actes administratifs et la distinction entre forme et fond L'un des apports premiers de l'arrêt réside dans la clarification de l'application dans le temps de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs. Avant l'intervention de ce texte législatif majeur, le droit administratif monégasque, à l'instar du droit administratif français classique, était dominé par le principe selon lequel il n'existait pas d'obligation générale et absolue pour l'administration de motiver ses décisions individuelles défavorables, sauf texte spécial l'imposant. L'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 régissant l'entrée et le séjour des étrangers ne comportant aucune exigence de cette nature pour les décisions de retrait de cartes de séjour, l'administration pouvait légalement procéder par voie de décisions non formellement motivées, voire, comme en l'espèce, par une rétention matérielle du titre suivie de courriers explicatifs succincts faisant état de « faits à caractère économique et financier ». En jugeant que la loi n° 1.312 n'est devenue applicable qu'au 1er janvier 2007, le Tribunal Suprême fait une application stricte mais orthodoxe du principe de non-rétroactivité des lois administratives de procédure : la régularité formelle d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle il a été édicté. Les décisions des 30 octobre et 14 décembre 2006 échappaient donc à l'empire de la loi nouvelle. Néanmoins, la portée de l'arrêt dépasse la simple question de droit transitoire grâce à l'incise fondamentale du premier considérant : « qu'il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'administration à l'appui de sa décision ». Le Tribunal Suprême opère ici une distinction fondamentale et classique du contentieux de l'excès de pouvoir entre l'**obligation de motivation** (règle de forme, relevant de la légalité externe) et l'**existence de motifs légaux** (règle de fond, relevant de la légalité interne). Même lorsque l'administration n'est pas tenue de divulguer formellement ses motifs dans le corps de l'acte initial, toute décision administrative doit reposer sur des motifs de droit et de fait matériellement exacts et légalement admissibles. Dès lors que l'administration révèle ses motifs — soit dans des courriers ultérieurs (référence aux « faits à caractère économique et financier »), soit au cours de l'instruction contentieuse contradictoire devant le juge — le Tribunal Suprême exerce son plein contrôle sur la réalité factuelle et la pertinence juridique de ces motifs. #### 2. La prééminence du pouvoir de police générale sur le statut de résident privilégié Sur le fond du droit des étrangers, la décision du 18 février 2008 revêt une importance théorique et pratique considérable. Le requérant, présent à Monaco depuis trente ans et titulaire d'une carte de « résident privilégié », tentait d'opposer à l'administration une lecture protectrice et limitative de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Selon cette thèse, le statut de résident privilégié conférerait un droit au maintien sur le territoire qui ne pourrait être remis en cause que dans les cas expressément prévus par les dispositions spécifiques de ladite Ordonnance (le requérant visant l'article 14, le Tribunal mentionnant l'article 1er). Le Tribunal Suprême balaye cette conception statutaire fermée en consacrant l'autonomie et la primauté des « pouvoirs de police » des autorités monégasques. En affirmant que « les autorités peuvent, au
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15036 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15036 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/06-28-15036)) Le contentieux des étrangers, par la confrontation directe qu'il opère entre la prérogative régalienne de contrôle du territoire et la garantie des droits individuels, constitue traditionnellement le laboratoire privilégié d'élaboration des grands principes du droit administratif formel. La décision rendue en assemblée plénière le 28 juin 2016 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l'affaire opposant Monsieur i. RI. à l'État de Monaco (répertoriée sous le numéro TS 2015-02), s'inscrit pleinement dans cette dynamique. En prononçant l'annulation d'une décision de refus de renouvellement de carte de résident pour défaut de motivation en droit, tout en écartant une demande indemnitaire fondée sur la seule exposition de frais irrépétibles, la Haute Juridiction monégasque livre une lecture rigoureuse de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et rappelle les limites textuelles strictes gouvernant le contentieux de l'indemnisation accessoire. Cette décision fait suite à une première étape procédurale essentielle, matérialisée par une décision avant dire droit du 3 décembre 2015, par laquelle le juge administratif avait contraint l'administration à verser aux débats l'instrumentum même de la décision contestée, laquelle n'avait fait l'objet que d'une notification purement verbale à l'administré. L'arrêt du 28 juin 2016 parachève ainsi une séquence juridictionnelle particulièrement instructive quant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et aux exigences formelles pesant sur les autorités de police administrative en Principauté. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur i. RI., ressortissant de nationalité tchèque né le 3 janvier 1963 à Prague et déclaré sans profession, bénéficiait du statut de résident monégasque depuis l'année 2005, demeurant à ce titre sur le territoire de la Principauté. Souhaitant obtenir la prolongation de la validité de son titre de séjour, l'intéressé s'est heurté à un refus de l'administration monégasque. Plus précisément, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adopté, le 21 mai 2014, une décision référencée sous la forme d'une note n° 2014-9245 (également désignée dans la procédure comme la note INT. n° 2014.9245), rejetant la demande de renouvellement de la carte de résident de Monsieur i. RI. Toutefois, cet acte administratif individuel n'a pas fait l'objet d'une notification écrite par remise d'une ampliation à son destinataire. Ce n'est que le 9 septembre 2014 que la Direction de la Sûreté Publique a indiqué oralement à Monsieur i. RI. la teneur de cette décision du 21 mai 2014. Lors de cette notification verbale, les services de police lui ont exposé qu'il n'y avait pas lieu de procéder au renouvellement de sa carte de résident en raison de l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté, une condition matériellement exigée par les dispositions de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Simultanément à cette communication orale des motifs de fait et de droit par les agents de la Sûreté Publique, il a été signifié à l'intéressé qu'un délai de deux mois lui était imparti pour quitter le territoire de la Principauté ou, à tout le moins, pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque à l'expiration de ce délai. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de cette mesure d'éviction du statut de résident, Monsieur i. RI. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 7 novembre 2014, inscrite sous le numéro de rôle TS 2015-02. Par cet acte introductif d'instance, le requérant formulait deux séries de conclusions : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation dirigées contre la décision du 21 mai 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur lui refusant le renouvellement de sa carte de résident et lui enjoignant de quitter le territoire dans un délai de deux mois ; d'autre part, des conclusions à fins indemnitaires tendant à la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estimait avoir subis. L'instruction de l'affaire a initialement été confiée à Monsieur José Savoye, Membre titulaire du Tribunal Suprême, désigné en qualité de rapporteur par une Ordonnance du Président de la juridiction en date du 12 novembre 2014. Confronté à la particularité d'un acte administratif dont l'existence et les motifs n'avaient été portés à la connaissance du requérant que par le truchement d'une communication verbale, le Tribunal Suprême s'est trouvé dans l'impossibilité immédiate de vérifier par lui-même la régularité formelle et matérielle de l'acte attaqué. Aussi, usant de ses pouvoirs d'instruction, la Haute Juridiction a rendu, le 3 décembre 2015, une décision avant dire droit invitant formellement le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur. En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général le 4 janvier 2016, par lequel il a versé aux débats la note INT. n° 2014.9245 du 21 mai 2014. Prenant connaissance de cette pièce, Monsieur i. RI. a déposé un mémoire en réponse à production, enregistré le 2 février 2016 au Greffe Général, aux termes duquel il a intégralement maintenu les moyens précédemment développés ainsi que ses conclusions initiales aux fins d'annulation et d'indemnisation. La clôture de la procédure d'instruction a été formellement constatée par procès-verbal le 14 avril 2016, et le Président du Tribunal Suprême a, par Ordonnance du 19 avril 2016, fixé le renvoi de la cause à l'audience du 15 juin 2016. La veille de cette audience, le 14 juin 2016, l'empêchement du rapporteur initialement désigné, Monsieur José Savoye, a été constaté, conduisant le Président du Tribunal Suprême à modifier par ordonnance du même jour la composition de la formation de jugement. Lors de l'audience publique du 15 juin 2016, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a néanmoins entendu la lecture du rapport préalablement établi par Monsieur José Savoye, suivie des conclusions du Procureur Général et des plaidoiries des conseils respectifs des parties. La décision a été lue en audience publique le 28 juin 2016. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La soumission de ce litige à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême imposait à la juridiction de trancher trois questions juridiques successives, touchant tant à la légalité externe de l'acte administratif individuel de police des étrangers qu'aux règles du contentieux de la responsabilité publique. En premier lieu, sur le terrain du champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le refus de renouvellement d'une carte de résident opposé à un étranger déjà établi à Monaco relève-t-il de l'obligation de motivation de principe édictée par l'article 1er de ladite loi pour les mesures de police et les actes restreignant les libertés publiques, ou entre-t-il dans le champ de la dérogation prévue à l'article 6 de ce texte, qui dispense de motivation le « refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté » ? En deuxième lieu, dans l'hypothèse où l'obligation de motivation s'applique, un acte administratif matérialisé par une note interne qui ne comporte dans son corps aucune mention des considérations de droit qui le fondent satisfait-il aux exigences de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, nonobstant la circonstance que le fondement juridique (en l'occurrence l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964) ait été communiqué oralement à l'intéressé lors de la notification verbale de la décision ? En troisième lieu, sur le terrain indemnitaire, l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative illégale permet-elle au requérant d'obtenir, sous couvert d'une demande de dommages et intérêts pour préjudices matériel et moral, le remboursement des frais irrépétibles engagés pour assurer sa défense en justice, en l'absence de disposition législative ou réglementaire prévoyant la condamnation d'une partie aux frais non compris dans les dépens ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour accueillir la requête en annulation tout en rejetant les prétentions pécuniaires du requérant, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux temps, distinguant nettement le contrôle de la légalité de l'acte et l'examen des conclusions indemnitaires. S'agissant tout d'abord de la légalité de la décision attaquée, la Haute Juridiction procède à une articulation minutieuse des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Elle rappelle en prémisse la règle générale posée par l'article 1er de cette loi, selon laquelle doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Elle confronte immédiatement ce principe à l'exception ménagée par l'article 6 de la même loi, qui dispose que, par dérogation au chiffre 3° de l'article premier, le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté est dispensé de l'obligation de motivation. Pour déterminer si un refus de renouvellement de carte de résident s'apparente à un « refus d'établissement », le Tribunal Suprême mobilise une double méthode d'interprétation : téléologique et historique d'une part, par la référence explicite aux travaux préparatoires de la loi n° 1.312 ; systémique et logique d'autre part, par la convocation du principe général d'interprétation stricte des dérogations. De la combinaison de ces deux instruments herméneutiques, le juge déduit que la dispense de motivation propre au refus initial d'établissement ne saurait être étendue à la décision refusant le renouvellement du titre de séjour d'une personne qui réside d'ores et déjà régulièrement en Principauté. En l'espèce, Monsieur i. RI. étant résident monégasque depuis 2005, la décision affectant son maintien sur le territoire devait impérativement être motivée. Poursuivant son syllogisme, le Tribunal Suprême rappelle la teneur des exigences formelles posées par l'article 2 de la loi n° 1.312 : la motivation doit non seulement revêtir une forme écrite, mais elle doit également figurer « dans le corps de la décision » et comporter cumulativement « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Or, l'examen de la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014, obtenue grâce à la mesure d'instruction ordonnée par la décision avant dire droit du 3 décembre 2015, révèle une carence rédhibitoire. Le juge constate souverainement que ce document écrit ne comporte aucune considération de droit susceptible d'en constituer le fondement légal. Peu importe, à cet égard, que lors de la notification verbale du 9 septembre 2014, la Direction de la Sûreté Publique ait oralement fait état de l'article 7 de l'Ordonnance n° 3.153 : le vice affectant l'acte écrit lui-même contrevient directement à l'article 2 de la loi du 29 juin 2006, lequel est sanctionné par la nullité prévue à l'article 1er. La décision encourt dès lors, de plein droit, l'annulation. S'agissant ensuite des conclusions indemnitaires, le raisonnement du Tribunal Suprême se veut particulièrement lapidaire et rigoureux. Analysant la consistance réelle du préjudice allégué par Monsieur i. RI. au soutien de sa demande de 15 000 euros de dommages et intérêts, la juridiction relève que ce préjudice n'est en réalité justifié qu'au titre des « frais irrépétibles exposés » par le requérant pour les besoins de la procédure juridictionnelle. Or, le Tribunal Suprême énonce qu'aucun texte en vigueur dans l'ordonnancement juridique monégasque ne permet de faire supporter ces frais non compris dans les dépens par l'une des parties au litige. En l'absence de base légale autorisant le remboursement des frais d'avocat, et faute de justification d'un préjudice distinct de ces seuls frais de défense, la demande indemnitaire est intégralement rejetée. L'État de Monaco, partie perdante sur le terrain de la légalité, supporte en revanche la charge des dépens de l'instance. ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême tranche le litige selon le dispositif suivant : > « DÉCIDE > Article 1er : La décision n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur refusant le renouvellement de la carte de séjour de M. i. RI. est annulée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur i. RI. c/ État de Monaco* du 28 juin 2016 constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel construit par le Tribunal Suprême autour de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Bien que le sommaire de la décision publié sur la base officielle mentionne par erreur matérielle une « Loi n° 1.312 du 29 juin 2016 » et qualifie dans ses mots-clés l'acte de « Décision légale » alors même qu'il est annulé, le corps de l'arrêt vise et applique avec une exactitude scrupuleuse la loi du 29 juin 2006. L'apport de cette décision s'apprécie à un triple niveau : la délimitation stricte du domaine des actes dispensés de motivation, la consécration du caractère substantiel et autonome de la motivation écrite en droit dans l'instrumentum de l'acte, et le maintien d'une orthodoxie procédurale stricte en matière de frais irrépétibles. #### 1. La distinction fondamentale entre l'accès initial au territoire et le maintien du séjour Le premier enseignement majeur de l'arrêt réside dans l'opération de qualification juridique opérée par le Tribunal Suprême pour soustraire le refus de renouvellement de carte de résident au champ de l'article 6 de la loi n° 1.312. En droit public monégasque, la police des étrangers, régie par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, relève traditionnellement d'un pouvoir d'appréciation étendu des autorités gouvernementales, justifié par l'exiguïté du territoire et les impératifs de sécurité publique. Lors de l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le législateur monégasque avait entendu préserver cette prérogative souveraine en excluant expressément de l'obligation de motivation « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté » (article 6), par dérogation à l'obligation générale de motiver les mesures de police et les actes restreignant les libertés publiques (article 1er, chiffre 3°). Toute la difficulté consistait à déterminer la portée exacte de la notion d'« établissement ». Une conception extensive, favorable à la discrétionnarité administrative, aurait pu conduire à considérer que chaque demande de renouvellement d'un titre de séjour temporaire ou ordinaire équivaut à une nouvelle demande d'autorisation de s'établir, soumise au même régime dérogatoire que la demande initiale. Le Tribunal Suprême condamne sans appel cette lecture extensive. En s'appuyant simultanément sur les travaux préparatoires de la loi de 2006 et sur le principe général selon lequel les exceptions à une règle de garantie des droits sont d'interprétation stricte (*exceptio est strictissimae interpretationis*), l'assemblée plénière trace une frontière étanche entre l'étranger qui sollicite pour la première fois son admission au séjour (le « refus d'établissement » stricto sensu) et l'étranger qui, à l'instar du requérant résident depuis 2005, dispose déjà d'un titre et sollicite la prolongation de son droit au séjour (le « refus de renouvellement »). Cette distinction s'explique par la différence de nature des situations juridiques en cause. Alors que le refus initial d'établissement ne prive le demandeur d'aucune situation acquise en Principauté, le refus de renouvellement d'une carte de résident, assorti d'une injonction de quitter le territoire dans un délai de deux mois, bouleverse une situation juridique et factuelle préexistante. Il s'analyse pleinement comme une mesure de police administrative individuelle restreignant l'exercice des libertés publiques au sens de l'article 1er de la loi n° 1.312, et doit par conséquent être motivé à peine de nullité. #### 2. L'exigence de complétude de la motivation dans le corps de l'acte écrit et le rôle de la décision avant dire droit Le deuxième apport fondamental de la décision du 28 juin 2016 concerne la morphologie même de la motivation administrative. L'article 2 de la loi n° 1.312 pose une double condition, à la fois formelle et substantielle : la motivation doit être « écrite » et figurer « dans le corps de la décision », et elle doit énoncer « les considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». L'affaire *Sieur i. RI.* présentait à cet égard une configuration factuelle singulière qui mettait à l'épreuve l'effectivité de ce texte. Dans la pratique administrative révélée par le litige, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait pris sa décision sous la forme d'une note interne (la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014), laquelle n'avait pas été remise à l'administré. Ce dernier avait seulement reçu, près de quatre mois plus tard, le 9 septembre 2014, une notification verbale par les services de la Direction de la Sûreté Publique. Or, ainsi que le relève le premier considérant de l'arrêt, lors de cet entretien verbal, les agents avaient bel et bien indiqué à Monsieur i. RI. à la fois le motif de fait (l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté) et le motif de droit (la condition exigée par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964). L'administration aurait pu tenter de soutenir que l'objectif d'information de l'administré poursuivi par la loi de 2006 avait été matériellement atteint par cette communication orale complète, puisque le requérant connaissait dès le 9 septembre 2014 les raisons factuelles et textuelles du refus qui lui était opposé. Le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement toute théorie de la suppléance orale ou de la neutralisation du vice de forme. C'est ici que se révèle toute la portée combinée de la décision avant dire droit du 3 décembre 2015 et de la décision au fond du 28 juin 2016. En exigeant, par sa décision
# Tribunal Suprême de Monaco, 24 mars 1980, n° 27521 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 mars 1980, n° 27521 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1980/03-24-27521)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière classique et souveraine de la police des étrangers, et plus spécifiquement du régime juridique applicable aux mesures d'éloignement du territoire monégasque. Les éléments factuels, tels qu'ils ressortent des visas et des motifs de la décision, sont d'une grande sobriété. Le requérant, le sieur F. S., est un ressortissant de nationalité italienne, né à Turin le 28 décembre 1926. Par un arrêté pris en date du 29 janvier 1979, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a prononcé à son encontre une mesure d'expulsion du territoire monégasque. Cette décision administrative a été formellement portée à la connaissance de l'intéressé par voie de signification à sa personne le 15 février 1979. Il ressort des écritures mentionnées dans la décision que l'arrêté d'expulsion se fondait sur la circonstance que la présence du sieur F. S. dans la Principauté était de nature à compromettre la tranquillité ou la sûreté publique ou privée. Lors des opérations de notification, un incident matériel mineur a été soulevé concernant l'exactitude de l'adresse du destinataire figurant sur le procès-verbal de signification. Selon les éléments avancés par l'administration en défense, cette adresse avait été rédigée au vu d'une fiche d'hôtel concernant le sieur F. S. Par ailleurs, lors de cette signification du 15 février 1979, l'intéressé a lui-même reconnu sur ledit procès-verbal que l'arrêté notifié s'appliquait bien à sa personne. L'adoption de cet acte administratif unilatéral et sa notification sans qu'aucune procédure contradictoire préalable n'ait été mise en œuvre ni qu'aucun avertissement n'ait été adressé à l'intéressé quant aux griefs formulés à son encontre constituent le point de départ du contentieux porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité tant formelle que substantielle de la mesure d'éloignement prise à son encontre, le sieur F. S. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 20 août 1979. Aux termes de sa requête introductive d'instance, le demandeur formulait des conclusions principales et subsidiaires. À titre principal, il demandait au Tribunal Suprême de « rapporter » — c'est-à-dire d'annuler — l'arrêté d'expulsion du 29 janvier 1979 signifié le 15 février 1979, et de lui allouer une somme de 30 000 francs à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice qu'il estimait avoir subi. À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où l'annulation immédiate ne serait pas prononcée, il concluait à ce que le Tribunal ordonne que les faits qui lui étaient reprochés lui soient communiqués afin de lui permettre de présenter utilement sa défense. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait initialement trois moyens distincts dans sa requête initiale : 1. En premier lieu, sur le terrain de la régularité matérielle et de l'identification du destinataire de l'acte, il faisait valoir que l'indication de son adresse sur le procès-verbal de notification de l'arrêté étant inexacte, « il semble y avoir eu erreur sur la personne » expulsée. 2. En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité interne et de la base légale de l'acte, le sieur F. S. soutenait qu'en motivant la mesure d'expulsion par le fait que sa présence dans la Principauté était de nature à compromettre la tranquillité ou la sûreté publique ou privée, le Ministre d'État avait violé l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Selon l'interprétation du requérant, cet article 22 n'autorisait l'autorité administrative à prendre un arrêté d'expulsion que pour l'un des motifs limitativement visés aux articles 18, 19 et 21 de cette même Ordonnance. 3. En troisième lieu, sur le terrain de la procédure et des droits fondamentaux, il reprochait au Ministre d'État d'avoir omis de l'avertir de ce qu'on prétendait lui reprocher, violant ainsi le « droit des gens » qui s'oppose à ce que quiconque fasse l'objet d'une condamnation sans avoir été mis en mesure de présenter sa défense. En réponse à cette requête, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 12 octobre 1979 concluant au rejet intégral des demandes du sieur F. S. L'autorité administrative réfutait point par point l'argumentation adverse : - Sur l'erreur sur la personne, le Ministre d'État opposait que cette éventualité était totalement exclue, l'adresse figurant au procès-verbal ayant été établie d'après une fiche d'hôtel concernant le requérant, lequel avait au demeurant formellement reconnu sur ledit acte que la mesure s'appliquait bien à lui. - Sur la violation de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, l'administration soutenait que l'article 22 ne limitait nullement le pouvoir d'expulsion du Ministre d'État aux cas énumérés par les articles 18, 19 et 21. Au contraire, elle faisait valoir que ce texte ne subordonnait l'exercice de cette prérogative de puissance publique à aucune condition particulière. - Sur le défaut de procédure préalable, le Ministre d'État soulignait que l'Ordonnance de 1964 ne prescrivait, dans aucune de ses dispositions, un avertissement préalable à l'intéressé ni l'organisation d'une procédure contradictoire permettant la contestation des griefs retenus à son encontre. L'instruction s'est poursuivie par un échange de mémoires complémentaires qui a déplacé le débat sur le terrain constitutionnel. Dans son mémoire en réplique présenté le 12 novembre 1979, le sieur F. S. a maintenu ses conclusions et moyens précédents, tout en y ajoutant un moyen nouveau tiré de la violation de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962. Il soutenait que l'interprétation de l'Ordonnance du 19 mars 1964 défendue par le Ministre d'État entrait en contradiction formelle avec l'article 32 de la Constitution, aux termes duquel « l'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux ». Pour le requérant, cette disposition constitutionnelle impliquait nécessairement que l'on ne pouvait refuser à un étranger le droit fondamental de présenter sa défense avant d'être condamné. Dans son mémoire en duplique déposé le 12 décembre 1979, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions de rejet en apportant une double réfutation au moyen constitutionnel : - D'une part, il exposait qu'il résulte de l'article 32 de la Constitution que l'assimilation des étrangers aux nationaux n'est ni générale ni absolue. Dès lors, les autorités constituées monégasques disposent du pouvoir de définir les conditions d'exercice du principe d'égalité de traitement ainsi posé afin d'en éviter un usage contraire aux nécessités de l'ordre public. C'est précisément dans l'exercice de ce pouvoir que l'article 22 de l'Ordonnance du 19 mars 1964 autorise le Ministre d'État à éloigner à tout moment, et pour des motifs de simple opportunité, les individus dont le comportement ou la réputation sont de nature à nuire à la sécurité ou à la tranquillité publique, sans que la personne concernée ait à être appelée au préalable à présenter ses observations sur la mesure envisagée. - D'autre part, le Ministre d'État invoquait un principe constant du droit public selon lequel les mesures de police n'entrent pas dans le champ d'application des droits de la défense. L'instruction étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 15 décembre 1979, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative. Lors de l'audience, la juridiction a entendu Monsieur Félix Boucly, Membre du Tribunal Suprême, en son rapport, ainsi que les observations orales de Maître Hélène Marquilly, avocat à la Cour d'Appel de Monaco, et de Maître G. H. George, avocat au Conseil d'État français et à la Cour de cassation, avant de recueillir les conclusions de Monsieur le Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême, statuant en section administrative au titre de ses compétences définies par l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 (notamment ses articles 89 à 92) et l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée, confrontait le juge à une triple problématique juridique touchant à l'étendue du pouvoir de police des étrangers, au formalisme des actes administratifs d'éloignement et à la portée des garanties constitutionnelles accordées aux non-nationaux. Il convient d'observer à titre liminaire que le moyen initial tiré d'une éventuelle erreur sur la personne, consécutive à l'inexactitude de l'adresse mentionnée sur le procès-verbal de notification, a été évacué dès le premier considérant par le constat souverain des juges du fond selon lequel il était « constant » que le sieur F. S. avait reçu signification de l'arrêté à sa personne le 15 février 1979. Dès lors, le problème juridique central se décomposait en deux questions fondamentales : **En premier lieu, sur le terrain de la légalité de l'acte au regard de la réglementation applicable (Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964) :** Le pouvoir du Ministre d'État de prononcer l'expulsion d'un étranger sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 est-il un pouvoir lié ou conditionné par les motifs limitativement énumérés aux articles 18, 19 et 21 du même texte, et l'exercice de cette prérogative impose-t-il à l'autorité administrative une obligation de motivation formelle de sa décision ? **En second lieu, sur le terrain de la régularité procédurale et de la conformité constitutionnelle (Article 32 de la Constitution du 17 décembre 1962) :** L'adoption d'un arrêté d'expulsion sans avertissement préalable ni mise en œuvre d'une procédure contradictoire permettant à l'étranger de connaître les griefs formulés à son encontre et de présenter ses moyens de défense méconnaît-elle le principe des droits de la défense ainsi que le principe d'égalité de traitement entre les nationaux et les étrangers garanti par l'article 32 de la Constitution monégasque ? De la réponse apportée à ces deux interrogations principales dépendait logiquement le sort des conclusions accessoires et subsidiaires du requérant, à savoir la demande d'injonction de communication des motifs de fait et la demande indemnitaire de 30 000 francs. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême procède par un raisonnement syllogistique rigoureux, d'une grande concision, caractéristique de la rédaction des décisions des hautes juridictions administratives d'inspiration francophone de cette époque. La motivation s'articule autour de trois temps forts correspondant aux différents chefs de conclusions de la requête. #### 1. L'affirmation du caractère discrétionnaire et autonome du pouvoir d'expulsion et l'absence d'obligation de motivation Pour écarter le premier grief d'illégalité interne et externe tiré de la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, le Tribunal Suprême procède à une exégèse littérale et systémique de ce texte réglementaire. Le requérant tentait d'établir un lien de subordination juridique entre, d'une part, les articles 18, 19 et 21 de l'Ordonnance — qui prévoient des hypothèses spécifiques dans lesquelles des mesures relatives au séjour peuvent être prises — et, d'autre part, l'article 22 sur lequel l'arrêté attaqué était expressément fondé. Le Tribunal Suprême rejette catégoriquement cette lecture restrictive en posant le principe de l'indépendance des dispositions : l'article 22 s'applique « indépendamment des cas visés par ses articles 18, 19 et 21 ». Rappelant la teneur même de l'article 22, la Haute Juridiction relève que ce texte confère au Ministre d'État la faculté, « par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, [d']enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou [de] lui interdire d'y pénétrer ». De cette rédaction, le juge tire deux conséquences juridiques majeures : - D'une part, quant au fond, « ledit article 22 ne subordonne à aucune condition particulière ce pouvoir d'expulsion ». En d'autres termes, le Ministre d'État dispose en la matière d'un large pouvoir discrétionnaire d'appréciation de l'opportunité de la présence d'un étranger sur le territoire national au regard des exigences de l'ordre public. - D'autre part, quant à la forme, ce même texte « n'exige aucune indication des motifs de la décision ». L'arrêté d'expulsion n'a donc pas à comporter l'énoncé des considérations de droit ou de fait qui en constituent le fondement. En conséquence, le moyen tiré de la violation de l'Ordonnance du 19 mars 1964 est jugé inopérant et non fondé. #### 2. L'exclusion de la procédure contradictoire pour les mesures de police et l'absence d'atteinte au principe constitutionnel d'égalité Le deuxième volet du raisonnement du Tribunal Suprême constitue le cœur doctrinal de la décision, en ce qu'il tranche le conflit apparent entre l'exercice unilatéral de la police administrative et les garanties constitutionnelles invoquées par le requérant. Le sieur F. S. assimilait son expulsion à une véritable sanction (« avant d'être condamné ») pour revendiquer le bénéfice d'une procédure contradictoire préalable, et rattachait cette exigence à l'article 32 de la Constitution qui consacre la jouissance par l'étranger de tous les droits publics et privés non formellement réservés aux nationaux. Pour déconstruire cette argumentation, le Tribunal Suprême opère une qualification juridique décisive de l'acte attaqué et procède par distinction des régimes juridiques : - Premièrement, le juge qualifie l'arrêté d'expulsion de « mesure de police » et l'oppose radicalement aux décisions rendues par les « juridictions répressives ». Ce faisant, il rejette implicitement mais nécessairement la thèse du requérant qui présentait l'expulsion comme une « condamnation » pénale ou quasi-pénale. - Deuxièmement, le Tribunal énonce la règle applicable au régime procédural des actes de police administrative : « en l'absence d'une disposition légale qui la prescrive, l'intervention d'une mesure de police [...] n'est pas subordonnée au respect de la procédure contradictoire qui s'impose aux juridictions répressives ». Puisque l'Ordonnance du 19 mars 1964 ne prévoit aucune formalité préalable de cette nature, l'administration n'était nullement tenue d'inviter le sieur F. S. à présenter sa défense avant d'édicter la mesure. - Troisièmement, le Tribunal neutralise le moyen tiré de la violation de l'article 32 de la Constitution par un argument d'une grande habileté logique. Au lieu d'entrer dans le débat soulevé par le Ministre d'État sur les limites inhérentes à l'assimilation des étrangers aux nationaux, le juge souligne que la règle excluant la procédure contradictoire en matière de police administrative s'applique de manière identique à toute mesure de police, « qu'elle concerne un national ou un étranger ». Le raisonnement est implacable : dès lors qu'un citoyen monégasque faisant l'objet d'une mesure de police administrative ne bénéficie pas non plus, dans le silence des textes, de la procédure contradictoire propre aux juridictions répressives, l'étranger qui se voit appliquer ce même régime procédural de droit commun des actes de police ne subit aucune discrimination. Il n'y a donc aucune rupture d'égalité de traitement entre nationaux et étrangers au sens de l'article 32 de la Constitution. Le Tribunal en conclut que l'arrêté attaqué « n'est entaché d'aucune irrégularité ». #### 3. Le rejet par voie de conséquence des conclusions subsidiaires et indemnitaires La légalité externe et interne de l'arrêté d'expulsion étant pleinement confirmée, le Tribunal Suprême règle rapidement le sort des deux autres chefs de demandes : - S'agissant des conclusions subsidiaires tendant à ce que les faits reprochés soient communiqués au requérant, le Tribunal constate « qu'il résulte de ce qui précède que lesdites conclusions ne peuvent être que rejetées ». En effet, dès lors que la mesure d'expulsion n'a pas à être motivée et n'est soumise à aucune procédure contradictoire, le juge ne saurait enjoindre à l'administration de communiquer des griefs dont la divulgation n'est exigée par aucun texte. - S'agissant enfin des conclusions indemnitaires tendant à l'allocation de 30 000 francs de dommages-intérêts, le Tribunal applique le principe classique du contentieux de la responsabilité administrative pour faute : la demande en annulation de l'arrêté ayant été rejetée en l'absence de toute illégalité fautive commise par le Ministre d'État, « il n'y a pas lieu à l'octroi de dommages-intérêts ». ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête susvisée du sieur F. S. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du requérant ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'Etat. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 24 mars 1980 par le Tribunal Suprême dans l'affaire *sieur F. S. c/ Ministre d'État* constitue un jalon majeur du droit public monégasque, représentatif de la conception classique des prérogatives régaliennes de l'État en matière de police des étrangers et du contrôle juridictionnel minimal qui s'y attachait alors. L'analyse approfondie de cet arrêt permet de mettre en lumière la structuration des principes du contentieux administratif monégasque au regard de ses textes fondateurs. #### 1. L'autonomie de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 et la théorie du pouvoir discrétionnaire L'un des apports premiers de l'arrêt réside dans l'interprétation faisant autorité qu'il livre de l'architecture interne de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. En tentant de lier l'article 22 aux articles 18, 19 et 21 du même texte, la défense du requérant cherchait à enfermer le pouvoir d'expulsion du Ministre d'État dans une compétence liée ou, à tout le moins, strictement encadrée par des hypothèses légales prédéterminées. Si le Tribunal Suprême avait accueilli cette thèse, l'administration aurait été contrainte de démontrer que le sieur F. S. entrait précisément dans l'une des catégories visées par ces articles précédents, transformant ainsi le contrôle du juge en un contrôle normal de la qualification juridique des faits. En affirmant au contraire que l'article 22 opère « indépendamment des cas visés par ses articles 18, 19 et 21 » et qu'il « ne