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# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17467 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17467 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/11-29-17467)) Le contentieux des mesures de police administrative relatives à l'entrée et au séjour des étrangers cristallise avec une acuité particulière la tension classique entre les prérogatives régaliennes de préservation de l'ordre public et la sauvegarde des libertés individuelles. Dans un État au territoire restreint comme la Principauté de Monaco, la vigilance des autorités administratives quant à la tranquillité et à la sécurité publiques s'exerce traditionnellement avec une rigueur soutenue, que traduit le pouvoir du Ministre d'État de prononcer le refoulement d'un ressortissant étranger. Toutefois, le caractère par nature préventif et évolutif des mesures de police administrative interdit qu'elles puissent se muer en sanctions perpétuelles figées dans le temps, indifférentes à l'amendement de l'individu et à l'érosion de la menace par l'écoulement des années. C'est précisément cette dialectique du temps, tant sur le terrain de la procédure contentieuse que sur celui de la légalité substantielle de l'action administrative, qu'illustre avec une remarquable netteté la décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2018 dans l'affaire *Monsieur O. S. c/ Ministre d'État* (TS 2018-05). Par cet arrêt de principe, la haute juridiction monégasque opère une distinction chirurgicale entre le recours gracieux, qui vise le retrait rétroactif d'un acte administratif, et la demande d'abrogation, qui tend à la levée de ses effets pour l'avenir. Surtout, elle consacre l'effectivité du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation appliqué au refus d'abroger une mesure de refoulement, en jugeant que l'ancienneté des condamnations pénales initiales, conjuguée à la démonstration d'une réinsertion sociale complète, prive de fondement légal le maintien d'une interdiction du territoire. Avant d'examiner la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision (III), il convient de retracer le contexte factuel et procédural singulier dans lequel elle s'inscrit (I), puis d'analyser la question de droit et l'architecture du raisonnement développé par le Tribunal Suprême (II). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême présente une chronologie atypique, marquée par un décalage de plus de quinze années entre l'édiction de la mesure de police initiale et sa notification à l'intéressé (A), ce qui a directement conditionné la stratégie procédurale des parties et l'instruction du litige devant le juge de l'excès de pouvoir (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur O. S., résidant et travaillant en France, avait pour habitude de se rendre régulièrement sur le territoire de la Principauté de Monaco, tant pour des motifs personnels que pour des raisons professionnelles. Son passé judiciaire sur le territoire français comportait cependant plusieurs antécédents, dont, en dernier lieu, une condamnation prononcée en 1996 pour des faits de détention illégale d'armes, sanctionnée par une peine de deux ans et demi d'emprisonnement avec sursis assorti d'une mise à l'épreuve d'une durée de trois ans. En considération notamment de ces faits et de l'existence de condamnations antérieures, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris, le 14 mai 2002, une décision administrative prononçant le refoulement de Monsieur O. S. du territoire monégasque, sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée, et plus particulièrement de son article 22. Cette mesure de police administrative était motivée par la circonstance que la présence de l'intéressé sur le territoire monégasque serait de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Pour des raisons que la décision rapportée ne précise pas, cette mesure de refoulement du 14 mai 2002 est demeurée inexécutée ou, à tout le moins, non portée à la connaissance officielle de Monsieur O. S. pendant plus de quinze ans. Durant cette longue période, l'intéressé a continué de se rendre à de nombreuses reprises en Principauté, sans que sa présence ne suscite le moindre incident ni ne génère un quelconque trouble pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Parallèlement, sa situation personnelle et professionnelle s'est stabilisée en France : il n'a plus commis aucun acte répréhensible depuis sa condamnation de 1996, s'est acquitté régulièrement de ses obligations fiscales entre 1994 et 2017, est devenu propriétaire d'un appartement lui procurant des revenus locatifs et a noué des relations professionnelles stables. En outre, sur le plan personnel, il a rencontré une personne de nationalité monégasque partageant sa vie, avec laquelle il a formé le projet de se marier. Ce n'est que le 5 août 2017 que la décision de refoulement du 14 mai 2002 a finalement été notifiée à Monsieur O. S., sous la forme d'une copie ne comportant pas la signature manuscrite de l'autorité administrative, mais la simple mention tamponnée « signé ». À la suite de cette notification tardive, le conseil de Monsieur O. S. a adressé au Ministre d'État, par un courrier en date du 31 août 2017, une demande tendant à obtenir la levée de la mesure de refoulement. Par une décision expresse du 2 octobre 2017, le Ministre d'État a rejeté cette demande, au motif que la présence de Monsieur O. S. en Principauté « est encore à ce jour susceptible de créer un trouble à l'ordre public ». C'est dans ces circonstances que Monsieur O. S. s'est résolu à porter le différend devant la juridiction administrative suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 1er décembre 2017 sous le numéro TS 2018-05, Monsieur O. S. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, tendant à l'annulation, d'une part, de la décision initiale du Ministre d'État du 14 mai 2002 prononçant son refoulement et, d'autre part, de la décision du 2 octobre 2017 rejetant son recours administratif du 31 août 2017, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de sa requête introductive d'instance, le requérant développait une argumentation articulée autour de deux axes principaux : un moyen de légalité externe et un moyen de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur O. S. soutenait que la décision de refoulement du 14 mai 2002 était entachée d'un vice de forme substantiel, dès lors que l'exemplaire qui lui avait été notifié était dépourvu de la signature manuscrite du Ministre d'État et ne revêtait que la mention tamponnée « signé ». Il en déduisait, par voie de conséquence, que la décision subséquente du 2 octobre 2017, rejetant son recours, se trouvait privée de base légale. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant faisait grief aux deux décisions attaquées d'être entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. Reconnaissant la réalité de sa condamnation pénale prononcée en France en 1996 pour détention d'armes, il faisait valoir que celle-ci était déjà ancienne de sept ans (six ans selon le calcul calendaire exact entre 1996 et 2002, bien que le requérant mentionne sept ans dans ses écritures) à la date de l'édiction du refoulement, et de plus de vingt ans lorsque le Ministre d'État a refusé de revenir sur cette mesure en octobre 2017. Pour établir l'absence de toute menace pour l'ordre public et démontrer son amendement complet, il versait aux débats un ensemble probatoire étoffé comprenant des attestations de moralité émanant d'un ancien commissaire divisionnaire de la police nationale française, d'un gérant d'une société au sein de laquelle il avait exercé une activité salariée, de deux médecins ainsi que du directeur général de l'établissement public d'aménagement Défense Seine Arche, par ailleurs ancien secrétaire général de la préfecture des Hauts-de-Seine, avec lesquels il avait entretenu des relations professionnelles. Il produisait également les justificatifs de sa propriété immobilière, de ses revenus locatifs et du respect continu de ses obligations fiscales de 1994 à 2017. Enfin, évoquant ses séjours réguliers et paisibles à Monaco ainsi que sa relation sentimentale et son projet de mariage avec une ressortissante monégasque, il estimait que le maintien du refoulement causerait un préjudice irrémédiable à sa vie personnelle et porterait atteinte aux stipulations de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH). Dans sa contre-requête enregistrée le 5 février 2018, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. Sur la légalité externe, l'administration opposait que le moyen de vice de forme manquait en fait : Monsieur O. S. n'avait reçu qu'une copie administrative lors de la notification, tandis que l'original de la décision du 14 mai 2002, versé aux débats par l'État, comportait bien la signature manuscrite de l'autorité compétente. À titre surabondant, le Ministre d'État soutenait qu'à la différence du droit positif français, aucune disposition du droit monégasque n'impose, à peine de nullité, que les décisions administratives soient signées et mentionnent le nom et la qualité de leur auteur. Sur la légalité interne, le défendeur affirmait que la nature, l'importance de la condamnation de 1996 et les antécédents judiciaires de l'intéressé établissaient l'existence d'une menace réelle pour l'ordre public monégasque en 2002. Il ajoutait que les éléments produits par le requérant, notamment les attestations, ne suffisaient pas à démontrer la réalité d'un changement de comportement ni la disparition de la menace en 2017. Enfin, sur le grief conventionnel, l'État faisait valoir que Monsieur O. S., résidant et travaillant en France, n'établissait pas la réalité des liens personnels et professionnels allégués en Principauté, écartant ainsi toute violation de l'article 8 de la CESDH. Les échanges ultérieurs de mémoires ont permis de circonscrire le débat contentieux. Dans sa réplique enregistrée le 2 mars 2018, Monsieur O. S., prenant acte de la production de l'original signé de la décision de 2002, a expressément renoncé à son moyen de vice de forme, tout en faisant observer, sur le plan des principes, que le Conseil d'État français sanctionnait déjà l'absence de signature avant même l'entrée en vigueur de la loi française du 12 avril 2000. Par ailleurs, le requérant a clarifié la portée de son argumentation relative à sa vie privée : il a précisé qu'il n'avait pas soulevé un moyen autonome tiré de la violation directe de l'article 8 de la CESDH, mais qu'il s'était borné à invoquer ces éléments factuels au soutien de son moyen unique d'annulation tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, en soulignant que la mesure de police n'était ni nécessaire ni proportionnée et que le Ministre d'État n'apportait aucune preuve d'un risque actuel pour l'ordre public. Dans sa duplique enregistrée le 5 avril 2018, le Ministre d'État a pris acte de l'abandon du moyen de légalité externe ainsi que de l'absence de moyen autonome tiré de l'article 8 de la CESDH. Sur le fond, l'administration a toutefois durci sa position doctrinale quant à la nature du risque : elle a soutenu que le délit de détention d'armes est en relation étroite et directe avec la sécurité publique et que son auteur constitue « par nature une menace potentielle pour l'ordre public ». Selon le Ministre d'État, eu égard à la cause même qui la justifie, une telle menace « ne peut totalement disparaître », de sorte que les preuves de réinsertion et d'honnêteté, à les supposer avérées, ne permettaient pas d'écarter tout risque pour la Principauté. Après la clôture de l'instruction prononcée le 16 avril 2018, un rebondissement procédural décisif est intervenu à l'initiative de la juridiction. Par une lettre du 4 octobre 2018, adressée aux parties en application de l'article 23 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le Tribunal Suprême les a informées qu'il envisageait de relever d'office un moyen d'ordre public. Ce moyen tenait à la requalification juridique du courrier du 31 août 2017 : loin de constituer un recours gracieux dirigé contre la décision du 14 mai 2002, cette lettre devait s'analyser comme une demande d'abrogation de ladite décision, ce qui était susceptible d'entraîner l'irrecevabilité, pour tardiveté, des conclusions aux fins d'annulation dirigées contre l'acte initial de 2002. Dans ses observations déposées le 18 octobre 2018 en réponse à cette communication, Monsieur O. S. a tenté de sauver la recevabilité de ses conclusions contre la décision de 2002. Il a soutenu que, bien que son conseil eût formellement sollicité la « levée » de la mesure de refoulement le 31 août 2017, ce courrier pouvait néanmoins être regardé comme un véritable recours gracieux dès lors que son argumentation tendait à démontrer que la décision du 14 mai 2002 ne se justifiait pas dès l'origine, à la date même où elle avait été prise, en raison de l'ancienneté déjà acquise des condamnations françaises. Le Procureur Général a déposé ses observations écrites le 19 octobre 2018, avant que l'affaire ne soit évoquée à l'audience publique du 16 novembre 2018. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Saisi de conclusions dirigées contre deux actes administratifs distincts séparés par quinze années, le Tribunal Suprême devait résoudre un double problème juridique mêlant recevabilité procédurale et contrôle substantiel de la police des étrangers (A). Par une motivation rigoureuse et didactique, la haute juridiction dissocie le sort des deux décisions (B) pour aboutir à une annulation partielle mais pleinement satisfactoire pour le requérant (C). ### A. Le problème juridique posé Le litige soulevait deux questions de droit successives, la résolution de la première commandant l'étendue de la compétence du juge pour connaître de la seconde. En premier lieu, sur le terrain de la procédure contentieuse, se posait la question de la qualification juridique de la demande adressée à l'administration dans le délai du recours contentieux suivant la notification tardive d'une mesure de police ancienne, et de son incidence sur la conservation du délai de recours. Plus précisément : lorsqu'un administré, à qui l'on notifie en 2017 une décision de refoulement prise en 2002, saisit le Ministre d'État d'une demande tendant à la « levée » de cette mesure, cette démarche constitue-t-elle un recours gracieux prorogeant le délai du recours pour excès de pouvoir contre la décision initiale de 2002 conformément aux articles 13 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, ou doit-elle être requalifiée par le juge en une simple demande d'abrogation pour l'avenir, laissant ainsi expirer le délai de contestation de l'acte primitif ? En second lieu, sur le fond du droit administratif, la question centrale portait sur les conditions de légalité du maintien dans le temps d'une mesure de police administrative d'interdiction du territoire et sur l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur le refus de l'abroger. Il s'agissait de déterminer si le Ministre d'État peut légalement refuser d'abroger une mesure de refoulement prononcée quinze ans plus tôt, en se fondant exclusivement sur la gravité intrinsèque d'une condamnation pénale pour détention d'armes vieille de plus de vingt ans, alors même que l'étranger justifie d'une absence totale de récidive et d'une réinsertion sociale, professionnelle et fiscale complète, et que l'administration n'invoque aucun fait nouveau révélant une menace actuelle pour l'ordre public. En d'autres termes, existe-t-il, comme le soutenait l'État en défense, une présomption irréfragable de dangerosité perpétuelle attachée à certaines infractions, ou le juge de l'excès de pouvoir doit-il sanctionner, au titre de l'erreur manifeste d'appréciation, le refus d'abroger une mesure de police devenue anachronique ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême s'articule en deux temps parfaitement distincts, reflétant la structure binaire du problème juridique. #### 1. L'examen de la recevabilité : la distinction entre recours gracieux et demande d'abrogation Pour trancher la question préalable de la recevabilité des conclusions de la requête, le Tribunal Suprême rappelle d'abord le cadre textuel posé par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. D'une part, le premier alinéa de l'article 13 fixe le délai de droit commun du recours contentieux à deux mois à compter de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué, à peine d'irrecevabilité. D'autre part, le premier alinéa de l'article 15 prévoit le mécanisme classique de prorogation : le recours gracieux ou hiérarchique conserve le délai du recours contentieux, sous la double condition d'être lui-même formé dans le délai de deux mois et que le recours juridictionnel soit introduit dans les deux mois suivant le rejet explicite ou implicite de ce recours administratif préalable. Appliquant ces règles aux faits de l'espèce, le Tribunal constate que la décision de refoulement du 14 mai 2002 a été notifiée à Monsieur O. S. le 5 août 2017. Certes, le courrier adressé au Ministre d'État le 31 août 2017 l'a été moins d'un mois après cette notification, soit à l'intérieur du délai de deux mois. Toutefois, la haute juridiction exerce son pouvoir souverain de qualification des pièces du dossier : écartant la qualification subjective revendiquée par le requérant, elle relève qu'« il ressort des pièces du dossier que sa demande adressée au Ministre d'État tendait à obtenir l'abrogation de la mesure de refoulement ». Or, en droit du contentieux administratif, une demande d'abrogation — qui sollicite la disparition de l'acte pour l'avenir en raison d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit (ici, la demande de « levée » de la mesure) — se distingue radicalement par son objet d'un recours gracieux, lequel tend au retrait rétroactif (*ab initio*) de la décision contestée à raison de son illégalité originelle. Le Tribunal Suprême en tire une conséquence mécanique et rigoureuse : faute d'avoir formé un véritable recours gracieux dans le délai de deux mois suivant la notification du 5 août 2017, le délai pour attaquer directement la décision du 14 mai 2002 a expiré le 5 octobre 2017. Dès lors, les conclusions d'annulation dirigées contre la décision de 2002, contenues dans la requête enregistrée au Greffe général le 1er décembre 2017, sont jugées tardives et frappées d'irrecevabilité. En revanche, ce même courrier du 31 août 2017 ayant fait naître une décision administrative autonome le 2 octobre 2017 — à savoir le refus du Ministre d'État d'abroger (ou de lever) la mesure de refoulement —,
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17182 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17182 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/06-19-17182)) Le contentieux de la police des étrangers constitue, par excellence, le terrain d’affrontement entre la souveraineté de l’État, soucieux de préserver son ordre public ainsi que sa sécurité intérieure et extérieure, et les droits des administrés confrontés à des mesures de contrainte ou d’exclusion. Dans la Principauté de Monaco, ce domaine révèle des enjeux d’autant plus prégnants que l’exiguïté du territoire et l’exposition internationale de la place financière imposent aux autorités une vigilance accrue face aux risques liés à la criminalité transnationale et aux flux financiers illicites. C’est dans ce cadre singulier que s’inscrit la décision rendue en assemblée plénière le 19 juin 2018 par le Tribunal Suprême de Monaco dans l’affaire opposant Monsieur y. v. IV. à l’État de Monaco. Par cet arrêt, la haute juridiction monégasque était appelée à se prononcer sur la légalité d’un refus opposé par le Ministre d’État à une demande tendant à la levée d’une mesure de refoulement prononcée seize ans plus tôt. L’affaire mettait en lumière une configuration factuelle complexe, mêlant d’anciennes suspicions policières internationales, des mesures de suspension gracieuse accordées temporairement par l’administration, ainsi que les répercussions directes de la crise géopolitique ukrainienne de 2014 et des régimes de sanctions internationales subséquents. Confronté à des moyens tirés tant du défaut de motivation de l’acte administratif que de l’erreur manifeste d’appréciation quant à la persistance de la menace pour l’ordre public, le Tribunal Suprême livre une décision d’une grande fermeté, illustrant la latitude reconnue au pouvoir exécutif monégasque en matière de sécurité nationale, tout en précisant la méthodologie du contrôle juridictionnel exercé sur le maintien des mesures de police dans le temps. L’examen approfondi de cette décision impose de retracer avec exactitude le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine du juge constitutionnel et administratif (I), avant d’analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt majeur (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l’origine du litige se trouve la situation administrative de Monsieur y. v. IV., ressortissant de nationalité ukrainienne, né le 21 février 1959 à Yenakiieve en Ukraine et domicilié à Moscou, en Russie. Dès le 7 mai 2001, les autorités de la Principauté de Monaco ont pris à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision initiale, qui ne fut formellement notifiée à l’intéressé que six ans plus tard, le 7 août 2007, n’a pas fait l’objet d’une contestation contentieuse à l’époque de sa notification. Les parties divergent quant à la genèse exacte de cette mesure de police initiale. Selon l’administration monégasque, représentée par le Ministre d’État, le refoulement de 2001 était motivé par les risques de trouble à l’ordre public que la présence de Monsieur y. v. IV. à Monaco était de nature à occasionner. Plus précisément, il figurait alors sur la liste internationale de recherche d’Interpol en tant que dirigeant de groupes criminels ukrainiens ou comme entretenant des liens avec ceux-ci, et faisait par ailleurs l’objet d’accusations de détournements de fonds. À l’inverse, le requérant soutient que cette mesure avait été prise pour des motifs en rapport avec un tiers, soupçonné par la justice française, avec lequel il avait simplement effectué un voyage jusqu’à Nice. Quoi qu’il en soit des motifs originels, l’application de cette mesure de refoulement n’a pas été linéaire. En effet, il ressort des éléments du dossier que la mesure prononcée le 7 mai 2001 a été suspendue à plusieurs reprises par les autorités monégasques, ouvrant ainsi à l’intéressé un accès conditionnel et temporaire au territoire de la Principauté. Toutefois, cette situation de tolérance administrative a pris fin au printemps 2015, sous l’effet direct des événements politiques survenus en Ukraine en 2014. À la suite du changement de régime en Ukraine et des événements liés aux manifestations pro-européennes dites de l’« Euromaïdan », Monsieur y. v. IV., assimilé à l’entourage de l’ancien Président v. YA., a fait l’objet de mesures restrictives internationales. En mars 2014, il a été inscrit sur la liste des sanctions du Conseil de l’Europe ainsi que sur la liste établie par le Conseil de l’Union européenne (décision n° 2014/119) visant les personnes soumises à des mesures restrictives au titre de l’embargo sur l’Ukraine. Parallèlement, en application de l’Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008, son nom a été inscrit sur la liste monégasque des personnes dont les fonds ont été gelés au titre des sanctions économiques visant l’Ukraine, par le biais de l’arrêté ministériel n° 2014-164 du 13 mars 2014. Prenant acte de cette inscription intervenue en mars 2014, et conscient qu’une nouvelle suspension de sa mesure de refoulement ne pourrait lui être accordée, Monsieur y. v. IV. a spontanément décidé de quitter la Principauté en mai 2015, date à laquelle la dernière mesure de suspension arrivait à échéance. La situation juridique de l’intéressé au regard des sanctions internationales et des poursuites pénales en Ukraine a toutefois évolué favorablement pour lui au début de l’année 2017. D’une part, en Ukraine, les poursuites pénales engagées par le Parquet ukrainien pour des accusations de détournements de fonds publics ont abouti à une ordonnance de non-lieu rendue par le juge d’instruction ukrainien. Cette décision a été confirmée successivement par le Tribunal de première instance, la Cour de Justice, la Cour Suprême et la Cour Constitutionnelle d’Ukraine, contraignant le vice-procureur général de ce pays à clôturer la procédure et à classer l’affaire. D’autre part, sur le plan international et monégasque, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision n° 2017/381 (publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 3 mars 2017), retirant Monsieur y. v. IV. de la liste des personnes physiques et morales d’Ukraine soumises à des mesures restrictives. Tirant les conséquences de cette décision européenne, la Principauté a adopté l’arrêté ministériel n° 2017-1714 du 23 mars 2017 modifiant l’arrêté du 13 mars 2014, et un avis est paru au Journal de Monaco du 31 mars 2017 retirant la mention relative au requérant de la liste des gels de fonds. Fort de ces éléments nouveaux, Monsieur y. v. IV. a, par l’intermédiaire de son conseil, adressé le 10 avril 2017 un courrier au Conseiller de gouvernement-ministre de l’Intérieur afin de solliciter la levée définitive de la mesure de refoulement du 7 mai 2001. Par une décision en date du 26 juin 2017, le Ministre d’État lui a fait connaître qu’une suite favorable ne pouvait être réservée à sa requête, maintenant ainsi l’interdiction d’accès au territoire monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus, Monsieur y. v. IV. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d’une requête en annulation pour excès de pouvoir, enregistrée au Greffe Général le 2 août 2017 sous le numéro TS 2017-15. L’instruction de l’affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : après la requête initiale, le Ministre d’État a déposé une contre-requête le 3 octobre 2017, à laquelle le requérant a répondu par une réplique le 26 octobre 2017, suivie d’une duplique de l’État enregistrée le 27 novembre 2017, avant que la procédure ne soit clôturée par procès-verbal le 11 décembre 2017. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur José Savoye comme rapporteur par ordonnance du 7 août 2017, puis a fixé l’audience au 7 juin 2018 par ordonnance du 20 avril 2018. Aux termes de ses écritures, le requérant sollicitait du Tribunal Suprême l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d’État du 26 juin 2017 refusant de lever la mesure de refoulement du 7 mai 2001, demandait à la juridiction de dire qu’il pourrait circuler librement sur le territoire de la Principauté, et concluait à la condamnation de l’État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de ses prétentions, il articulait des moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur y. v. IV. invoquait le défaut de motivation de la décision attaquée du 26 juin 2017, soulignant que ni ce refus de levée, ni la mesure initiale de refoulement elle-même n’avaient fait l’objet d’une quelconque motivation. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant soutenait que sa présence à Monaco ne constituait en aucune manière une menace de trouble à l’ordre public ou à la sécurité nationale, et que le maintien de la mesure après le temps écoulé était injustifié. Il avançait plusieurs arguments factuels et juridiques : 1. Ses casiers judiciaires, tant en Ukraine qu’à Monaco, ne portaient trace d’aucune condamnation. 2. Il n’avait fait l’objet d’aucune observation ou signalement défavorable à Monaco depuis 2001, notamment durant la longue « période probatoire » constituée par les suspensions successives de la mesure de refoulement jusqu’en mai 2015. 3. Il avait été retiré des listes de sanctions de l’Union européenne et de la Principauté de Monaco en mars 2017. 4. Les accusations de détournements de fonds publics apparues en mars 2015 avaient été définitivement écartées par une ordonnance de non-lieu en Ukraine, confirmée par toutes les juridictions suprêmes et constitutionnelle du pays, le « blanchissant » entièrement. 5. Concernant les accusations de liens avec des groupes criminels et de violences lors de l’Euromaïdan, le Ministre d’État ne s’appuyait que sur un unique article de presse du journal britannique *The Guardian* daté du 4 avril 2016 ; or, si de tels faits avaient été avérés, les autorités ukrainiennes n’auraient pas manqué d’engager immédiatement des poursuites pénales à son encontre, ce qu’elles n’ont jamais fait. En défense, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens, en réfutant l’ensemble des moyens adverses. S’agissant du grief de défaut de motivation, l’État opposait les dispositions de l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui dispensent l’administration de cette obligation lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l’État s’y opposent, ou pour ne pas entraver la recherche de faits répréhensibles susceptibles de poursuites pénales, notamment au titre du blanchiment de capitaux. Le Ministre d’État faisait valoir que l’encadrement de groupes criminels ukrainiens ayant justifié la mesure de 2001, ainsi que les signalements récents relatifs à des détournements de fonds et au financement et à la formation de milices privées de jeunes ayant, en 2014, enlevé, battu et tué des manifestants pro-européens (Euromaïdan), caractérisaient un comportement délictueux d’une extrême violence. Eu égard aux exigences éthiques et aux engagements internationaux de la Principauté dans la lutte contre la criminalité organisée et le blanchiment de capitaux, ces éléments affectaient la sécurité intérieure et extérieure de l’État et justifiaient l’absence de motivation. S’agissant du bien-fondé de la décision, le Ministre d’État soutenait que le maintien du refoulement était parfaitement légal : 1. Le retrait du nom du requérant des listes de l’Union européenne et de Monaco concernait exclusivement le régime d’embargo et de sanctions économiques contre l’Ukraine, ce qui était sans rapport avec les faits très graves reprochés personnellement à l’intéressé. 2. Il ressortait des pièces produites par le requérant lui-même que la clôture de la procédure pénale en Ukraine résultait uniquement d’un motif procédural, à savoir que le vice-procureur général n’avait pas accompli les actes prévus par le code de procédure pénale ukrainien dans un délai raisonnable, ce qui n’équivalait pas à une disculpation sur le fond. 3. De même, l’absence d’ouverture de poursuites pénales en Ukraine à la suite des révélations du journal *The Guardian* n’établissait nullement l’inexactitude des informations relatives au financement de milices violentes en 2014. Ces événements démontraient au contraire que l’intéressé n’avait pas modifié son comportement. 4. Enfin, sur le plan strictement juridique, l’administration rappelait que les suspensions antérieures du refoulement ne devaient pas être confondues avec une abrogation : il s’agissait de mesures purement gracieuses, limitées dans le temps, n’impliquant aucun changement d’appréciation sur les risques liés à une présence permanente de l’intéressé sur le territoire. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L’affaire soumise à l’assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question juridique, touchant tant à la forme qu’au fond du droit administratif monégasque de la police des étrangers : En premier lieu, sur le plan de la légalité externe, le Ministre d’État pouvait-il légalement refuser de motiver une décision rejetant une demande de levée de refoulement en se prévalant de l’exception relative à la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et à la lutte contre le blanchiment de capitaux, prévue par l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? En second lieu, sur le plan de la légalité interne, la décision de maintenir une mesure de refoulement ancienne est-elle entachée d’erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation lorsque l’étranger concerné a entre-temps été retiré des listes de sanctions économiques internationales et nationales (gel des avoirs) et a bénéficié, dans son pays d’origine, d’une clôture des poursuites pénales pour un motif d’ordre procédural ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces interrogations et rejeter la requête, le Tribunal Suprême procède en deux temps, selon une structure classique distinguant la légalité externe et la légalité interne, mais avec une concision remarquable qui révèle la nature du contrôle exercé. Outre la Constitution (notamment son article 90-B) et les textes régissant le Tribunal Suprême (Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963), les juges visent expressément l’Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers, la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, mais également — élément notable qui n’était pas mentionné dans le résumé des mémoires des parties — la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la sécurité nationale, ainsi que les textes européens et monégasques relatifs aux sanctions contre l’Ukraine. #### 1. La validation de l'absence de motivation par le jeu des exceptions légales Sur la légalité externe, le Tribunal Suprême commence par reproduire intégralement les termes de l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Ce texte prévoit deux séries de dérogations à l’obligation de motiver les actes administratifs individuels défavorables ou les mesures de police : d’une part, lorsque « des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l’État s’y opposent » ; d’autre part, lorsque la motivation serait de nature à « porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d’être poursuivis en matière fiscale, douanière ou au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ». L’application de ce texte au cas d’espèce s’opère par une formule lapidaire mais décisive : « Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que les motifs pour lesquels a été prise la décision attaquée entrent dans le champ de ces dispositions ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté ». Le raisonnement du juge repose ici sur la dissociation entre la motivation formelle de l’acte (absente de la lettre du 26 juin 2017) et les motifs substantiels révélés au cours de l’instruction contradictoire devant le Tribunal. Bien que l’administration soit dispensée d’énoncer ses motifs dans l’acte notifié à l’administré, elle a l’obligation de les exposer au juge de l’excès de pouvoir afin de lui permettre de vérifier que les conditions de l’article 5 sont réunies. Au vu des éléments versés aux débats par le Ministre d’État — à savoir les signalements d’Interpol de 2001 sur le crime organisé ukrainien, les accusations de détournements de fonds et les informations relatives au financement de groupes violents lors de l’Euromaïdan en 2014 —, le Tribunal Suprême estime que ces motifs relèvent effectivement de la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et de la lutte contre le blanchiment, validant ainsi le silence gardé par l’acte administratif initial. #### 2. L'appréciation souveraine de la persistance de la menace et l'indépendance des polices administratives Sur la légalité interne, le Tribunal Suprême exerce un contrôle restreint, limité à l’erreur de droit et à l’erreur manifeste d’appréciation, conformément à sa jurisprudence constante en matière de police des étrangers. Le cœur du raisonnement consiste à évaluer si les deux faits majeurs invoqués par Monsieur y. v. IV. — son retrait des listes de sanctions en mars 2017 et le non-lieu prononcé en Ukraine — suffisaient à priver de toute base légale ou factuelle le refus de lever le refoulement. Le Tribunal constate d’abord la réalité des faits allégués par le requérant : il relève que l’intéressé a bien été placé en mars 2014 sur les listes de l’Union européenne et de Monaco (en vertu de l’Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008), puis que son nom en a été retiré en mars 2017. Il prend également acte de ce qu’une ordonnance de non-lieu a été rendue par le juge d’instruction ukrainien et confirmée par les plus hautes juridictions de ce pays. Toutefois, le Tribunal Suprême intègre immédiatement dans son considérant la précision factuelle soulignée par le Ministre d’État dans sa duplique : cette décision juridictionnelle a contraint le vice-procureur général de l’Ukraine à classer les poursuites ouvertes contre le requérant « pour un motif procédural ». C’est sur la base de ce constat que la Haute Juridiction tranche : « ces circonstances ne sont pas, en l’espèce, de nature à retirer toute justification à la décision attaquée ». Par cette formulation négative (« ne sont pas [...] de nature à retirer toute justification »), le Tribunal Suprême consacre l’autonomie de la police administrative monégasque par rapport aux décisions étrangères ou internationales. D’une part, le retrait d’une liste de gel d’avoirs liée à un embargo géopolitique ne lie pas l’autorité chargée de la police des étrangers quant à l’appréciation de la dangerosité individuelle d’une personne pour l’ordre public local. D’autre part, un classement sans suite ou un non-lieu pron
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17183 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17183 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/06-19-17183)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux relatif au retrait des titres de séjour. Monsieur a. k. KA., ressortissant de nationalité allemande né le 15 juillet 1968 à Genève (Suisse), s'est installé sur le territoire de la Principauté de Monaco au mois de février 2012. Il y a fixé sa résidence habituelle et y exerce une activité professionnelle en qualité de commerçant. Au cours de son séjour monégasque, sa situation personnelle et judiciaire a connu plusieurs évolutions notables qui ont fini par attirer l'attention des autorités administratives chargées du contrôle des résidents étrangers. Sur le plan pénal, le parcours du requérant a été marqué par deux décisions de justice distinctes, prononcées respectivement par les juridictions monégasques et françaises. En premier lieu, par un jugement rendu le 18 mars 2014 — devenu définitif le 3 avril 2014 —, le Tribunal correctionnel de la Principauté de Monaco a condamné M. KA. pour des faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique (faits qualifiés d'« intempérance » dans les écritures de l'État). Cette première condamnation pénale n'a toutefois pas fait immédiatement obstacle au maintien de son droit au séjour, puisque l'intéressé a obtenu le renouvellement de sa carte de résident monégasque le 20 avril 2015. En second lieu, sur le plan familial et privé, M. KA. a vécu en union libre avec Madame a. MU. De cette union est né un enfant le 4 juillet 2015. Cependant, la séparation du couple a donné lieu à de vives tensions et à l'engagement, par son ex-concubine, de plusieurs procédures à son encontre. C'est dans ce contexte conflictuel qu'est intervenu un second jugement correctionnel, rendu hors des frontières de la Principauté : le 12 octobre 2016, le Tribunal correctionnel de Grasse a déclaré M. KA. coupable de faits de violences commis à l'encontre de Mme MU., violences ayant entraîné une incapacité totale de travail (ITT) supérieure à huit jours. Pour ces faits, la juridiction répressive française l'a condamné à une peine d'emprisonnement avec sursis (mentionnée par erreur matérielle comme étant de « huit jours » dans la requête initiale de l'intéressé, mais rectifiée par l'administration et le juge comme s'élevant en réalité à huit mois d'emprisonnement avec sursis). M. KA. a régulièrement interjeté appel de ce jugement devant les juridictions françaises, de sorte que cette seconde condamnation n'avait pas acquis un caractère définitif. Prenant connaissance de ces éléments, les autorités de la Principauté ont estimé que le comportement de M. KA. ne permettait plus son maintien sur le territoire national en qualité de résident. Une première séquence administrative s'est alors ouverte au printemps 2017. Par une note portant le numéro 2017.7906 en date du 14 avril 2017, notifiée à l'intéressé le 4 mai 2017, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a pris la décision de lui retirer sa carte de résident monégasque, tout en lui impartissant un délai de deux mois pour quitter la Principauté de Monaco ou, à tout le moins, pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque. M. KA. a immédiatement contesté cette mesure devant le Tribunal Suprême en introduisant deux recours distincts : une requête en annulation pour excès de pouvoir (enregistrée sous le numéro TS 2017-10) et une requête tendant au sursis à exécution de ladite décision (enregistrée sous le numéro TS 2017-11). Toutefois, avant que la haute juridiction ne statue au fond sur cette première salve contentieuse, l'administration a opéré un retrait de son propre acte. Par un courrier recommandé en date du 20 juillet 2017, le Directeur de la Sûreté Publique a informé M. KA. que la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 14 avril 2017 était annulée. Prenant acte de cette disparition rétroactive de l'acte attaqué de l'ordonnancement juridique, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 2 août 2017, prononcé un non-lieu à statuer sur la requête aux fins de sursis à exécution. Cette annulation administrative ne traduisait cependant nullement un abandon des poursuites de police administrative par l'État de Monaco, mais visait manifestement à purger la procédure d'un éventuel vice de compétence lié à des modifications réglementaires récentes. En effet, dès le 31 juillet 2017, le Directeur de la Sûreté Publique a édicté lui-même une nouvelle décision, portant le numéro 24803, prononçant derechef le retrait de la carte de résident monégasque de M. KA. Cet acte administratif individuel a été formellement notifié au requérant le 21 août 2017. C'est précisément cette seconde décision de retrait qui constitue l'objet exclusif du litige tranché par la décision commentée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de la notification intervenue le 21 août 2017, M. KA. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté le 20 octobre 2017 sous le numéro de rôle TS 2018-02. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 21 décembre 2017, suivie d'une réplique du requérant déposée le 25 janvier 2018, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 22 février 2018. La clôture de la procédure a été constatée par procès-verbal le 5 mars 2018, et l'affaire a été appelée à l'audience publique du 7 juin 2018 devant le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en assemblée plénière, avant que la décision ne soit lue le 19 juin 2018. Les prétentions de M. KA. s'articulaient autour d'un double volet, combinant le contentieux de l'annulation et le contentieux de l'indemnisation, sur le fondement de l'article 90 B, 1° de la Constitution monégasque. D'une part, il demandait au Tribunal Suprême d'annuler pour excès de pouvoir la décision n° 24803 du Directeur de la Sûreté Publique en date du 31 juillet 2017 lui retirant sa carte de résident. D'autre part, il sollicitait la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 10 000 euros à titre de dommages et intérêts, ainsi qu'aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation structurée distinguant classiquement les moyens de légalité externe et les moyens de légalité interne : 1. **Au titre de la légalité externe**, M. KA. soulevait un moyen unique tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte. Selon lui, le Directeur de la Sûreté Publique ne disposait d'aucune habilitation textuelle pour prononcer le retrait d'une carte de résident. Il invoquait à cet égard les dispositions des articles 1er et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 765 du 13 novembre 2006 relative à l'organisation et au fonctionnement de la Direction de la Sûreté Publique, ainsi que les articles 1er et 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale. Dans son mémoire en réplique, il appuyait cette thèse en soutenant qu'une jurisprudence abondante du Tribunal Suprême démontrait que les décisions de retrait de cartes de séjour relevaient de la compétence du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur, agissant en sa qualité de supérieur hiérarchique du Directeur de la Sûreté Publique, et qu'aucun texte n'attribuait à ce dernier le pouvoir de retirer un titre de séjour. 2. **Au titre de la légalité interne**, l'argumentation du requérant se déployait sur plusieurs terrains complémentaires : - *La violation du principe de la présomption d'innocence et l'erreur d'appréciation liées au caractère non définitif du jugement pénal français* : M. KA. faisait valoir que la décision administrative de retrait reposait notamment sur sa condamnation par le Tribunal correctionnel de Grasse du 12 octobre 2016. Or, ayant régulièrement interjeté appel de ce jugement, celui-ci n'était pas définitif. En se fondant sur une condamnation frappée d'appel, l'administration aurait méconnu le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 § 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), lequel s'imposerait aux autorités administratives. - *Le défaut de caractérisation de la menace pour l'ordre public et la disproportion de la mesure* : le requérant reprochait à la décision attaquée de ne pas indiquer en quoi les condamnations prononcées à Grasse en 2016 et à Monaco en 2014 seraient susceptibles de constituer un risque actuel pour l'ordre public monégasque, ni de justifier en quoi le retrait de sa carte de résident constituerait une réponse adaptée, nécessaire et proportionnée à cette prétendue menace. Pour démontrer l'absence de dangerosité de sa personne, il produisait deux pièces médicales : un rapport d'examen psychologique et psychiatrique établi par le Docteur Michel DUBEC le 5 décembre 2016, ainsi qu'un rapport sur ses entretiens psychothérapeutiques rédigé par le Docteur Carola D. SCHARFENBERG le 12 décembre 2016, concluant tous deux qu'il n'était pas un individu violent. En outre, s'agissant de la condamnation monégasque de 2014, il soulignait que celle-ci, devenue définitive le 3 avril 2014, n'avait nullement empêché l'administration de renouveler sa carte de résident le 20 avril 2015 ; dès lors, l'autorité de police ne pouvait légalement exhumer ces faits anciens pour justifier un retrait de titre trois ans plus tard. 3. **Au soutien de ses conclusions indemnitaires**, M. KA. réclamait 10 000 euros en réparation de ses préjudices moral et matériel. Dans sa requête initiale, il justifiait cette somme par la contrainte dans laquelle il s'était trouvé d'exposer des frais pour assurer la défense de ses intérêts en justice. Face aux objections de l'État, il a considérablement étoffé son argumentation dans sa réplique : il affirmait que son préjudice moral était incontestable en raison de la souffrance endurée du fait d'être présenté, au travers des procédures contentieuses qu'il a dû engager, comme « quelqu'un de très violent et faisant preuve d'intempérance ». Quant à son préjudice matériel, outre les frais de défense, il le rattachait à l'impossibilité de maintenir son installation à Monaco et de se prévaloir du statut de résident, ce qui entraînerait pour lui une réduction drastique de ses revenus — évaluée entre 50 % et 70 % — en raison des charges fiscales qu'il devrait supporter en Allemagne et en France du fait de la perte de son avantage fiscal monégasque. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en réfutant point par point les moyens adverses : 1. **Sur la compétence**, l'État opposait les dispositions de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, telles que modifiées en dernier lieu par l'Ordonnance Souveraine n° 6.249 du 20 janvier 2017. Ce texte conférant expressément au Directeur de la Sûreté Publique le pouvoir de délivrer les cartes de séjour, l'administration soutenait qu'il était, par voie de conséquence, également compétent pour procéder à leur retrait en vertu de la règle générale dite du « parallélisme des formes » (ou des compétences). 2. **Sur la présomption d'innocence**, le Ministre d'État soutenait que le moyen tiré de la violation de l'article 6 § 2 de la CEDH était à la fois inopérant et mal fondé. S'appuyant sur une jurisprudence constante du Tribunal Suprême, il rappelait que le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux décisions administratives de police. En outre, la circonstance qu'un appel ait été formé contre le jugement du Tribunal correctionnel de Grasse ne faisait pas disparaître la matérialité des faits ayant servi de fondement au retrait du titre de séjour. 3. **Sur le bien-fondé de la mesure de police**, l'administration faisait valoir que les faits de violence caractérisée commis sur l'ex-concubine du requérant (ayant causé une ITT supérieure à huit jours), conjugués à son intempérance déjà sanctionnée à Monaco en 2014, témoignaient d'un « comportement extrêmement violent » et constituaient la marque d'un individu sujet à des crises de violence incontrôlées. Ces faits, pénalement constatés par le juge répressif français, n'étaient pas discutables dans leur matérialité, quand bien même les expertises psychologiques réalisées à la demande de l'intéressé tentaient d'en minimiser les conséquences. L'État ajoutait que la condamnation de 2014 venait accentuer la menace globale que M. KA. représentait pour l'ordre public depuis les nouveaux faits de 2016, nonobstant le renouvellement accordé en avril 2015. Il appartenait dès lors aux autorités de police monégasques de se prémunir contre une telle menace. 4. **Sur la demande indemnitaire**, le Ministre d'État concluait à son rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation. À titre subsidiaire, il faisait valoir que le préjudice n'était établi ni dans son existence ni dans son quantum : le fait d'être décrit comme violent et intempérant n'était que la traduction objective de faits pénalement constatés et ne pouvait constituer un préjudice moral indemnisable ; quant au préjudice matériel allégué au titre des frais de défense, il s'analysait en une demande déguisée de remboursement de frais irrépétibles, mécanisme qui n'est prévu par aucun texte en droit processuel monégasque. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à résoudre une question juridique centrale à triple détente, touchant tant à la répartition des compétences au sein de l'exécutif monégasque qu'à l'articulation entre le droit pénal et le droit administratif de la police des étrangers : **En premier lieu**, dans le silence des textes sur l'autorité habilitée à abroger ou retirer un titre de séjour, le Directeur de la Sûreté Publique, nouvellement investi par l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 modifiée du pouvoir de *délivrer* la carte de séjour, est-il légalement compétent pour en prononcer le *retrait* ? **En deuxième lieu**, l'autorité de police administrative peut-elle, sans méconnaître le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 § 2 de la Convention européenne des droits de l'homme ni commettre d'erreur de droit au regard des règles d'appréciation de la légalité dans le temps, fonder une décision de retrait de carte de résident sur des faits délictueux constatés par un jugement pénal étranger qui, ayant été frappé d'appel, n'a pas encore acquis un caractère définitif ? **En troisième lieu**, l'administration commet-elle une erreur d'appréciation ou repose-t-elle sur des faits matériellement inexacts lorsqu'elle retire une carte de résident en cumulant des faits récents de violences conjugales graves constatés par un juge pénal étranger et des faits plus anciens de conduite sous l'empire d'un état alcoolique sanctionnés à Monaco, alors même que ces premiers faits avaient été suivis d'un renouvellement du titre de séjour ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de M. KA., le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande concision, caractéristique du style rédificatoire des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone, procédant par syllogismes successifs pour écarter chacun des moyens soulevés. #### 1. La consécration implicite du parallélisme des compétences au profit du Directeur de la Sûreté Publique Examinant en premier lieu le moyen de légalité externe, le Tribunal Suprême cite littéralement les dispositions de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes desquelles : « *la carte de séjour est délivrée par le Directeur de la Sûreté Publique* ». De cette seule citation textuelle, le juge tire une conséquence immédiate introduite par la locution déductive « *que dès lors* » : le Directeur de la Sûreté Publique était compétent pour prendre la décision du 31 juillet 2017 retirant le titre de séjour du requérant. Bien que le Tribunal Suprême ne nomme pas expressément dans son considérant la théorie du « parallélisme des compétences » (ou « parallélisme des formes », selon la terminologie employée par le Ministre d'État dans sa contre-requête), il en fait ici une application pure et parfaite. En droit administratif, lorsqu'un texte attribue à une autorité déterminée le pouvoir d'édicter un acte positif (ici, la délivrance d'une autorisation administrative de séjour) sans préciser quelle est l'autorité compétente pour prendre l'acte contraire (l'abrogation ou le retrait de cette même autorisation), l'autorité investie du pouvoir initial est de plein droit compétente pour défaire ce qu'elle a fait. Le juge écarte ainsi implicitement mais nécessairement les arguments du requérant tirés de l'Ordonnance n° 765 du 13 novembre 2006 et de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016, ainsi que la jurisprudence antérieure qui ne faisait que refléter un état du droit révolu avant la réforme opérée par l'Ordonnance Souveraine n° 6.249 du 20 janvier 2017. #### 2. L'inopérance radicale des moyens tirés de la présomption d'innocence et de l'effet de l'appel pénal Abordant ensuite la légalité interne et l'articulation entre la procédure pénale française pendante et la mesure de police monégasque, le Tribunal Suprême neutralise l'argumentation du requérant en deux temps, en usant de la qualification technique de moyen « *inopérant* ». D'une part, le juge pose en principe général que « *le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures administratives de police des étrangers* ». Le raisonnement repose sur la distinction fondamentale des finalités : une mesure de retrait de carte de séjour n'est pas une sanction pénale ni même une sanction administrative visant à punir un coupable ; c'est une mesure de police administrative à visée exclusivement préventive, destinée à protéger l'ordre public. Dès lors que la mesure litigieuse n'entre pas dans le champ d'application matériel des garanties propres à la matière pénale au sens de l'article 6 § 2 de la CEDH, le moyen tiré de la violation de cette stipulation conventionnelle est déclaré inopérant — c'est-à-dire insusceptible, par sa nature même, d'exercer une quelconque influence sur la légalité de l'acte attaqué. D'autre part, le Tribunal Suprême écarte l'argument selon lequel le jugement du Tribunal correction
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27482 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27482 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1967/03-06-27482)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 6 mars 1967 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le contexte d'une intervention législative majeure au sein de la structure capitalistique et de la gouvernance d'une entité économique centrale de la Principauté : la Société des Bains de Mer (S.B.M.). Antérieurement à l'intervention du législateur en 1966, la S.B.M., société anonyme soumise à la législation monégasque, jouissait d'un statut particulier, à la confluence du droit privé des sociétés et des prérogatives de puissance publique. Bien que constituée sous la forme d'une société commerciale de droit privé à but exclusivement lucratif et liée à l'État par un contrat dont les clauses figuraient dans ses statuts et dans son cahier des charges, elle présentait des caractéristiques tout à fait singulières. Titulaire d'un monopole, elle s'était vu confier, dès sa constitution et lors des modifications ultérieures de ses statuts, des missions qualifiées d'indispensables à la vie et à la prospérité de la Principauté. En contrepartie et en raison de cet objet social spécifique, la S.B.M. bénéficiait de privilèges exorbitants du droit commun, notamment de franchises fiscales, et exerçait même certains pouvoirs de police. Par ailleurs, son fonctionnement intérieur n'était pas exempt d'une forte tutelle étatique : le Gouvernement Princier disposait du pouvoir de s'opposer à l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale des actionnaires. De surcroît, la désignation de ses principaux dirigeants — le Président, le Vice-Président et l'Administrateur délégué — devait obligatoirement recueillir l'approbation gouvernementale. Enfin, la gestion même de la société était placée sous la surveillance et le contrôle d'un Commissaire du Gouvernement investi de pouvoirs étendus. C'est sur cet édifice juridique singulier qu'est intervenue la loi n° 807 en date du 23 juin 1966, dont l'intitulé officiel annonçait qu'elle avait pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S.B.M. ». Ce texte législatif a profondément remanié la structure financière et politique de la société par voie d'autorité. En premier lieu, sur le plan capitalistique, la loi a édicté que le capital social de la S.B.M. serait porté de cinq millions à huit millions de francs. Cette augmentation de capital a été réalisée par la création de six cent mille actions nouvelles, intégralement attribuées à l'État monégasque. Ces actions nouvellement créées, déclarées inaliénables, ouvraient droit à une vocation au partage des bénéfices et de l'actif social. En deuxième lieu, sur le plan des droits politiques attachés aux actions, la loi n° 807 a instauré un régime différencié lors des scrutins en assemblée générale. Alors que les actionnaires anciens demeuraient soumis à une limitation statutaire stricte, ne pouvant disposer de plus de cent voix chacun dans les votes émis à l'assemblée générale, l'État actionnaire se voyait dispensé de ce plafonnement. La loi lui accordait un droit de vote déplafonné, qualifié d'illimité par la partie requérante, calculé à raison d'une voix par cent actions détenues. En troisième lieu, sur le plan de la gouvernance d'entreprise, la loi a imposé la création de quatre postes de membres du Conseil d'Administration directement nommés par le Gouvernement Princier, instaurant ainsi une représentation particulière de l'État au sein de l'organe de gestion. En quatrième et dernier lieu, le dispositif législatif a prévu une série de mesures financières d'accompagnement. Parmi celles-ci figuraient une offre faite aux actionnaires anciens de céder leurs titres à l'État dans des délais et conditions déterminés par l'article 4 de la loi (incluant la fixation d'un taux de rachat et d'une prime), le maintien de la faculté de négocier les titres en Bourse, ainsi que l'octroi de la garantie de l'État pour les emprunts obligataires que la société serait appelée à émettre. Estimant que cette intervention législative bouleversait l'économie du contrat social, spoliait tant la personne morale que ses membres et violait plusieurs droits fondamentaux garantis par la Constitution monégasque, la société Condor Financiera Panama, agissant en sa qualité d'actionnaire de la S.B.M., a entrepris de contester la validité constitutionnelle de la loi n° 807. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisissant le Tribunal Suprême, juridiction constitutionnelle et administrative de la Principauté, la société Condor Financiera Panama a déposé une requête initiale le 19 août 1966, tendant à l'annulation pure et simple de la loi n° 807 du 23 juin 1966. La procédure écrite s'est poursuivie de manière contradictoire par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 18 octobre 1966, suivie d'une réplique de la société requérante le 5 novembre 1966, et enfin d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 22 novembre 1966. L'argumentation développée par Condor Financiera Panama s'articulait autour de la dénonciation d'une triple violation de la Constitution de la Principauté, visant respectivement ses articles 17 (principe d'égalité devant la loi), 24 (inviolabilité du droit de propriété) et 30 (liberté d'association). La particularité de la démarche de la requérante résidait dans le dédoublement de ses quatre premiers moyens : elle entendait démontrer que la loi attaquée portait atteinte à la fois aux droits propres de la S.B.M. (personne morale) et aux droits individuels des actionnaires de cette société, dont elle faisait partie. **1. Les prétentions de la société requérante** *Sur la violation du principe d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) :* Dans un premier moyen, la requérante invoquait la rupture d'égalité au détriment de la S.B.M. Elle soutenait qu'en augmentant le capital par attribution d'actions à l'État et en imposant quatre administrateurs nommés par le Gouvernement, la loi avait mué une société privée en une société d'économie mixte. Cette transformation forcée établissait, selon elle, une discrimination injustifiée entre la S.B.M. et les autres sociétés anonymes à monopole existant dans la Principauté. De plus, en modifiant par voie d'autorité un contrat passé entre l'État et la S.B.M. (matérialisé par les statuts et le cahier des charges), le législateur avait méconnu le principe du Code civil monégasque selon lequel les conventions tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites, rompant ainsi l'égalité entre la S.B.M. et l'ensemble des autres sujets de droit monégasques auxquels ce principe demeurait pleinement applicable. Dans un deuxième moyen, la violation de l'article 17 était invoquée au détriment des actionnaires anciens. D'une part, l'égalité était rompue au sein même de la société : le maintien du plafond de cent voix pour les actionnaires privés, combiné à la dispense de cette limitation pour l'État, créait une disparité de traitement manifeste. D'autre part, les actionnaires anciens, qui avaient initialement adhéré à une société de droit privé, se voyaient contraints sans leur consentement de subir sa transformation en société d'économie mixte, un sort que ne connaissaient pas les actionnaires des autres sociétés anonymes de monopole établies à Monaco. *Sur la violation du droit de propriété (article 24 de la Constitution) :* Dans un troisième moyen, la requérante plaidait l'atteinte au droit de propriété de la S.B.M. sur son propre patrimoine. Selon son analyse, la transformation d'une société privée en société d'économie mixte opérait de facto un transfert de patrimoine vers une société nouvelle, dépossédant ainsi la S.B.M. En tout état de cause, l'intrusion de six cent mille actions nouvelles et de quatre administrateurs gouvernementaux assurait inéluctablement à l'État la majorité tant à l'assemblée générale qu'au conseil d'administration. L'État devenant le « maître absolu » du patrimoine social pour en disposer à son gré, l'opération s'analysait en une véritable expropriation déguisée, intervenue sans déclaration légale d'utilité publique et sans l'allocation d'une juste indemnité à la S.B.M. Dans un quatrième moyen, la violation de l'article 24 était soulevée au détriment de l'actionnaire lui-même. La requérante rappelait que l'actionnaire est propriétaire de ses actions, ce qui lui confère des prérogatives corporelles (possession matérielle du titre) et incorporelles (droit à une quote-part proportionnelle des dividendes et du boni de liquidation, droit de vote pour nommer les administrateurs et décider des affaires sociales). Or, la création des six cent mille actions étatiques réduisait mécaniquement la part des actionnaires anciens dans les dividendes et le capital social, les frustrant partiellement de leurs droits corporels. Quant au droit de vote, le système de votation accordant une voix par cent actions à l'État sans plafond, face au maximum de cent voix par actionnaire privé, conférait une majorité automatique à la puissance publique. Le droit de vote des anciens actionnaires devenant totalement « illusoire et inefficace », ils devaient être regardés comme en étant purement et simplement « privés », là encore sans utilité publique constatée ni juste indemnité. *Sur la violation de la liberté d'association (article 30 de la Constitution) :* Dans un cinquième et dernier moyen, plus succinct, Condor Financiera Panama soutenait que les dispositions contraignantes de la loi n° 807 méconnaissaient le principe constitutionnel de la liberté d'association. **2. La défense du Ministre d'État** En réplique à cette offensive, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête, en opposant une argumentation méthodique à chacun des griefs. Sur le terrain de l'article 17 (égalité), vis-à-vis de la S.B.M., le Gouvernement rappelait que le principe d'égalité ne s'applique qu'entre personnes physiques ou morales placées dans une situation identique de fait ou de droit. Or, la S.B.M. occupait une place à part dans l'économie monégasque et était déjà soumise, avant la loi de 1966, à un régime juridique et financier distinct de celui des autres sociétés à monopole. De plus, la loi poursuivait un but d'intérêt général. Vis-à-vis des actionnaires, le Ministre d'État faisait valoir qu'ils avaient investi en connaissance de cause dans une société aux statuts particuliers, que la Constitution n'interdit nullement au législateur de créer des actions à droits préférentiels, et qu'aucune contrainte n'existait puisqu'ils conservaient la libre disposition de leurs titres. Sur le terrain de l'article 24 (propriété), vis-à-vis de la S.B.M., la défense soutenait que ce texte constitutionnel ne vise que la privation totale de propriété. Or, l'intitulé et le contenu de la loi démontraient qu'elle visait uniquement à associer l'État à l'activité sociale, sans déposséder la S.B.M. ni transférer son patrimoine à un tiers. Le texte était donc inapplicable. Vis-à-vis des actionnaires, le Ministre d'État développait une conception stricte des droits de l'associé : hormis la propriété matérielle du titre (qui était intégralement conservée, avec faculté de vente en Bourse ou de cession à l'État selon l'article 4 de la loi), l'actionnaire ne détient qu'un droit de créance éventuel sur les bénéfices et le boni de liquidation. Les actionnaires conservant leurs titres, leur vocation aux dividendes, leur part d'actif et leur droit de vote, aucune privation de propriété au sens de l'article 24 n'était caractérisée. Les atteintes alléguées ne reposaient, selon le Gouvernement, que sur des hypothèses futures dont le juge constitutionnel n'avait pas à tenir compte. Enfin, sur l'article 30, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir conceptuelle : une société commerciale ne saurait être juridiquement assimilée à une association. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par la société Condor Financiera Panama posait une série de questions fondamentales de droit constitutionnel économique, touchant aux limites du pouvoir d'intervention du législateur dans la sphère des sociétés commerciales à statut particulier. Le problème juridique central pouvait se résumer ainsi : **dans quelle mesure le législateur peut-il, sans méconnaître les principes constitutionnels d'égalité devant la loi, d'inviolabilité du droit de propriété et de liberté d'association, modifier unilatéralement le pacte social d'une société anonyme titulaire d'un monopole pour imposer une prise de participation majoritaire ou privilégiée de l'État à son capital et à sa gouvernance ?** Cette interrogation globale se décomposait en trois sous-questions techniques d'une grande acuité : 1. **Quant au principe d'égalité (article 17) :** Le législateur méconnaît-il l'égalité devant la loi et la force obligatoire des contrats lorsqu'il édicte un statut dérogatoire visant une unique société anonyme et créant en son sein des privilèges de vote au profit de l'État actionnaire, ou bien la singularité préexistante de cette société justifie-t-elle un tel traitement différencié ? 2. **Quant à la protection constitutionnelle de la propriété (article 24) :** L'augmentation de capital imposée par la loi au profit de l'État, assortie de droits de vote privilégiés et de postes d'administrateurs réservés, constitue-t-elle une « privation » de propriété (expropriation) au détriment de la société elle-même ou de ses actionnaires initiaux ? À défaut de privation totale, si cette intervention s'analyse en une simple « restriction » ou « atteinte » aux droits patrimoniaux et politiques attachés aux actions anciennes, le juge constitutionnel est-il compétent pour contrôler la légitimité du but poursuivi par la loi et l'existence d'une juste compensation des dommages subis par les actionnaires ? 3. **Quant à la liberté d'association (article 30) :** La garantie constitutionnelle de la liberté d'association englobe-t-elle dans son champ d'application la constitution et le fonctionnement des sociétés commerciales à but lucratif ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des moyens de la requête et valider la conformité à la Constitution de la loi n° 807 du 23 juin 1966, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande densité juridique, procédant à une analyse différenciée selon les normes constitutionnelles invoquées et selon la qualité des personnes prétendument lésées (la personne morale d'une part, les actionnaires d'autre part). #### 1. L'application classique du principe d'égalité par l'appréciation concrète des situations (Article 17) S'agissant du premier grief, le Tribunal Suprême énonce en guise de prémisse majeure la règle classique d'interprétation du principe d'égalité : le principe posé par l'article 17 de la Constitution « n'est applicable qu'aux personnes physiques ou morales se trouvant dans une situation identique quant à leurs droits et à leurs obligations ». Dès lors, la discrimination n'est inconstitutionnelle que si elle frappe des sujets de droit placés dans une situation analogue. Appliquant cette grille de lecture au cas d'espèce (mineure du syllogisme), la Haute Juridiction se livre à un examen minutieux du statut de la S.B.M. antérieurement à la promulgation de la loi attaquée. Elle relève une série d'indices convergents démontrant l'irréductible singularité de cette entreprise : - son objet social et les privilèges dont elle bénéficiait imprimaient à ses activités un « caractère particulier » ; - elle jouissait de franchises fiscales ; - elle exerçait certains pouvoirs de police, prérogative régalienne par excellence ; - son fonctionnement interne était déjà largement subordonné à l'Exécutif : droit de veto du Gouvernement princier sur l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale, approbation gouvernementale requise pour la désignation du Président, du Vice-Président et de l'Administrateur délégué, et enfin surveillance et contrôle de la gestion par un Commissaire du Gouvernement doté de pouvoirs étendus. De ce faisceau d'éléments, le Tribunal Suprême tire une conclusion implacable : la situation de la S.B.M. n'était identique à celle d'aucune autre société régie par le droit monégasque, pas même à celle des autres sociétés titulaires d'un monopole. Cette dissemblance objective autorisait constitutionnellement le législateur à adopter des « dispositions spécifiques » à son seul égard. Par un considérant décisif, le Tribunal balaie également l'argument tiré de la force obligatoire des contrats (Code civil) : compte tenu de cette situation statutaire hors norme, la S.B.M. ne peut se prévaloir de son contrat initial pour paralyser l'intervention du législateur. Enfin, par un raisonnement par ricochet (« par voie de conséquence »), la Cour juge que ces mêmes motifs justifient le traitement particulier appliqué aux actionnaires de la S.B.M., rejetant ainsi les deux branches du moyen tiré de l'article 17. #### 2. La distinction fondamentale entre le patrimoine de la personne morale et les droits des actionnaires au regard du droit de propriété (Article 24) C'est sur le terrain de l'article 24 de la Constitution que le raisonnement du Tribunal Suprême se révèle le plus novateur et le plus constructif. La Cour rappelle d'abord la lettre du texte : « La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi ». **a) L'absence d'atteinte au droit de propriété de la S.B.M. (l'écran de la personnalité morale)** Examinant d'abord la situation de la S.B.M. elle-même, le Tribunal Suprême adopte une approche strictement civiliste et sociétaire, fondée sur l'autonomie de la personne morale. Se référant à l'intitulé de la loi (« assurer la participation de l'État à la S.B.M. »), il juge que cet objet est par nature « exclusif de toute dépossession ». La motivation met en exergue la permanence de l'entité juridique : aucune disposition législative n'ampute le patrimoine social. La S.B.M., en tant que personne morale distincte de ses membres, conserve l'intégralité de ses droits sur son patrimoine, dont elle demeure l'unique propriétaire jusqu'à son éventuelle dissolution. De plus, sa gouvernance demeure assurée par des administrateurs qui restent juridiquement responsables devant la société elle-même, devant les actionnaires et devant les tiers. L'entrée d'un nouvel actionnaire, fût-il l'État, par voie d'augmentation de capital, modifie la répartition du capital mais laisse totalement intact le droit de propriété de la société sur ses actifs. N'étant « ni directement, ni indirectement privée de son droit de propriété », la S.B.M. ne saurait bénéficier de la protection de l'article 24, déclaré inapplicable sur ce point. **b) La reconnaissance et l'encadrement des restrictions aux droits patrimoniaux des actionnaires** Tout autre est l'analyse conduite par le Tribunal Suprême lorsqu'il se penche sur la situation des actionnaires anciens. Ici, la juridiction refuse de suivre la thèse minimaliste du Ministre d'État qui soutenait que les atteintes n'étaient qu'hypothétiques et que l'article 24 ne visait que l'expropriation totale. Le Tribunal procède en plusieurs étapes d'une grande rigueur : - *Première étape : La distinction entre privation et restriction.* Si l'article 24 régit la privation de propriété, le principe d'inviolabilité qu'il pose « ne met pas obstacle à certaines restrictions au plein exercice de ce droit ». Toutefois, ces restrictions ne sont admissibles que si elles sont dictées par « l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique, ou en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ». - *Deuxième étape : L'affirmation de la compétence du juge constitutionnel.* Le Tribunal Suprême pose le principe de son propre contrôle : il lui appartient, lorsqu'il statue en matière constitutionnelle, d'apprécier si les atteintes ainsi
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27481 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27481 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1967/03-06-27481)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans un contexte institutionnel et économique de premier plan pour l'État monégasque, touchant au statut et à la structure capitalistique de la Société des Bains de Mer (ci-après « S.B.M. »). Société anonyme soumise à la législation monégasque et titulaire d'un monopole, la S.B.M. occupait, dès avant l'intervention législative litigieuse, une place singulière dans l'économie de la Principauté. Dotée d'un objet social spécifique et bénéficiaire de divers privilèges, notamment des franchises fiscales, elle se voyait confier des missions qualifiées d'indispensables à la vie de la Principauté et exerçait certains pouvoirs de police. Son fonctionnement interne témoignait déjà d'une forte imbrication avec la puissance publique : le Gouvernement princier disposait du pouvoir de s'opposer à l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale des actionnaires, la désignation des principaux dirigeants (Président, Vice-Président et Administrateur délégué) était soumise à l'approbation gouvernementale, et la gestion sociale faisait l'objet d'une surveillance et d'un contrôle exercés par un Commissaire du Gouvernement investi de pouvoirs étendus. Ses relations avec l'État reposaient sur un cadre conventionnel matérialisé par ses statuts et son cahier des charges. C'est dans ce cadre qu'est intervenue la loi n° 807 du 23 juin 1966, dont l'intitulé officiel annonçait qu'elle avait pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S.B.M. ». Ce texte législatif a profondément remanié la structure financière et la gouvernance de la société. Il a édicté l'augmentation du capital social de la S.B.M., le portant de cinq millions à huit millions de francs, par le biais de la création de six cent mille actions nouvelles, intégralement attribuées à l'État monégasque. Outre cette entrée massive au capital par voie d'autorité, la loi a assorti la participation étatique de prérogatives spécifiques. Alors que les actionnaires anciens demeuraient soumis à une limitation statutaire plafonnant leur droit de vote à cent voix maximum en assemblée générale, l'État actionnaire s'est vu octroyer un privilège de vote échappant à ce plafond, à raison d'une voix par cent actions détenues. Par ailleurs, la loi a prévu que quatre membres du conseil d'administration seraient directement nommés par le Gouvernement princier. En contrepartie de ces bouleversements structurels, le texte législatif a institué diverses mesures à la charge de l'État et en faveur des actionnaires préexistants. Ces mesures comprenaient notamment l'inaliénabilité des actions nouvellement créées au profit de l'État, une faculté offerte aux anciens actionnaires de céder leurs titres à l'État dans les délais et conditions prévus par l'article 4 de la loi (en sus de la possibilité de les négocier en Bourse), ainsi que la garantie étatique des emprunts obligataires que la société serait appelée à émettre. Estimant que cette intervention législative spoliait la société et ses membres en la transformant de facto en une société d'économie mixte sous le contrôle absolu de la puissance publique, le sieur A.S. O., agissant en sa qualité d'actionnaire de la S.B.M., a entrepris de contester la conformité de la loi n° 807 à la Constitution de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi directement en sa qualité de juge constitutionnel, le Tribunal Suprême a enregistré la requête initiale du sieur A.S. O. le 19 août 1966. L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 18 octobre 1966, suivie d'une réplique du requérant le 5 novembre 1966 et d'une duplique gouvernementale le 22 novembre 1966. Lors de l'audience, après le rapport du Président Jean Brouchot, les débats oraux ont réuni le Bâtonnier Bondoux pour le requérant, Maîtres Marquet et George pour le Ministre d'État, ainsi que le Procureur Général en ses conclusions. Les prétentions du requérant tendaient à l'annulation pure et simple de la loi n° 807 du 23 juin 1966. Pour ce faire, il articulait cinq moyens distincts, fondés sur la violation des articles 17, 24 et 30 de la Constitution, en dédoublant systématiquement ses griefs relatifs à l'égalité et à la propriété selon qu'ils affectaient la S.B.M. en tant que personne morale ou les actionnaires anciens à titre individuel. En premier lieu, sur le terrain de l'article 17 de la Constitution (principe d'égalité devant la loi) envisagé du point de vue de la S.B.M., le requérant soutenait que la loi opérait une discrimination injustifiée entre cette société, transformée d'autorité en société d'économie mixte, et les autres sociétés anonymes à monopole de la Principauté. Il ajoutait que la modification unilatérale du contrat liant l'État à la société (statuts et cahier des charges) violait le principe du Code civil monégasque selon lequel les conventions tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites, rompant ainsi l'égalité avec l'ensemble des sujets de droit monégasques qui demeuraient protégés par la force obligatoire des contrats. En deuxième lieu, invoquant le même article 17 à son propre détriment d'actionnaire, il dénonçait une rupture d'égalité interne aux actionnaires de la S.B.M., l'État étant dispensé du plafond de cent voix maintenu pour les actionnaires privés. Il alléguait également une rupture d'égalité externe vis-à-vis des actionnaires des autres sociétés à monopole, les actionnaires de la S.B.M. étant contraints sans leur consentement de demeurer dans une structure devenue d'économie mixte. En troisième lieu, au titre de l'article 24 de la Constitution (inviolabilité du droit de propriété) invoqué au profit de la S.B.M., le sieur A.S. O. arguait que la transformation de la société privée en société d'économie mixte équivalait à une dépossession du patrimoine social par transfert à une entité nouvelle. À tout le moins, l'octroi de six cent mille actions et de quatre postes d'administrateurs assurait à l'État la majorité dans les organes sociaux, le rendant maître absolu du patrimoine social. Il qualifiait cette opération d'expropriation déguisée, intervenue sans déclaration légale d'utilité publique ni juste indemnité. En quatrième lieu, invoquant l'article 24 à son profit personnel d'actionnaire, le requérant analysait l'action comme un bien conférant des droits corporels (possession du titre) et incorporels (droit aux dividendes, part du boni de liquidation, droit de vote). Il soutenait que la dilution massive du capital réduisait mécaniquement la quote-part des anciens actionnaires dans les bénéfices et l'actif social, les frustrant partiellement de leurs droits corporels de propriété. Parallèlement, le droit de vote illimité de l'État rendait le droit de suffrage des anciens actionnaires illusoire et inefficace, équivalant à une privation de ce droit, le tout sans utilité publique constatée ni indemnisation. En cinquième et dernier lieu, le requérant invoquait la violation de l'article 30 de la Constitution garantissant la liberté d'association, au motif que la loi modifiait autoritairement le pacte social sans le consentement des associés. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en réfutant point par point l'argumentation adverse : - Sur l'article 17 (côté S.B.M.), il rappelait que l'égalité devant la loi ne s'applique qu'à des situations identiques de fait ou de droit. Or, la S.B.M. occupait une place unique dans l'économie et obéissait déjà à un régime dérogatoire par rapport aux autres sociétés de monopole, justifiant des mesures d'intérêt général spécifiques. - Sur l'article 17 (côté actionnaires), il faisait valoir que les actionnaires avaient adhéré en connaissance de cause à une société aux statuts particuliers, que la Constitution n'interdit pas au législateur de créer des actions de préférence, et qu'aucune contrainte n'existait puisque les actionnaires conservaient la libre disposition de leurs titres. - Sur l'article 24 (côté S.B.M.), il soutenait que ce texte ne régit que la privation totale de propriété. Or, la loi visait uniquement à associer l'État à l'activité sociale sans amputer le patrimoine de la S.B.M. ni le transférer à un tiers, rendant l'article 24 inapplicable. - Sur l'article 24 (côté actionnaires), le Ministre d'État développait une analyse civiliste stricte : hormis la possession matérielle du titre, l'actionnaire ne détient qu'un droit de créance éventuel sur les bénéfices et l'actif de liquidation. Les actionnaires conservant leurs titres (avec faculté de les vendre en Bourse ou à l'État selon l'article 4 de la loi), leur vocation aux dividendes, au partage et leur droit de vote, il n'y avait aucune privation de propriété. Les atteintes alléguées ne reposaient, selon le Gouvernement, que sur des hypothèses échappant au juge constitutionnel. - Sur l'article 30, il opposait une fin de non-recevoir conceptuelle : une société commerciale ne saurait être assimilée à une association. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une question fondamentale de droit constitutionnel économique : dans quelle mesure le législateur peut-il imposer par voie d'autorité l'entrée de l'État au capital d'une société anonyme privée titulaire d'un monopole, en lui conférant des droits politiques et financiers privilégiés, sans méconnaître les principes constitutionnels d'égalité devant la loi (article 17), d'inviolabilité du droit de propriété (article 24) et de liberté d'association (article 30) ? Plus précisément, cette problématique globale se décomposait en trois sous-questions techniques majeures : 1. Le particularisme préexistant d'une société commerciale et ses liens avec l'intérêt général autorisent-ils le législateur à lui appliquer un régime exorbitant dérogeant au droit commun des sociétés et des contrats sans violer le principe d'égalité ? 2. La dilution capitalistique et politique imposée aux actionnaires par la création d'actions nouvelles au profit de l'État constitue-t-elle une « privation » de propriété soumise aux conditions strictes de l'expropriation (article 24, phrase 2), ou une simple « restriction » à l'exercice du droit de propriété, et selon quels critères le juge constitutionnel doit-il en contrôler la régularité ? 3. Le pacte social d'une société anonyme relève-t-il de la protection constitutionnelle accordée à la liberté d'association ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême écarte successivement l'ensemble des moyens du requérant en déployant un raisonnement structuré qui fait œuvre de création jurisprudentielle, particulièrement sur le terrain du droit de propriété. #### 1. L'application classique de la théorie des différences de situation au principe d'égalité (Article 17) Examinant conjointement les deux premiers moyens relatifs à l'égalité devant la loi, le Tribunal pose en prémisse majeure que le principe garanti par l'article 17 « n'est applicable qu'aux personnes physiques ou morales se trouvant dans une situation identique quant à leurs droits et à leurs obligations ». Passant à la mineure, la Haute Juridiction procède à une analyse concrète et détaillée du statut de la S.B.M. antérieurement à la loi de 1966. Elle relève un faisceau d'indices démontrant l'exorbitance de son régime : objet social spécifique, privilèges, franchises fiscales, exercice de pouvoirs de police, droit de veto gouvernemental sur les administrateurs élus, approbation étatique des dirigeants exécutifs et contrôle étendu d'un Commissaire du Gouvernement. Le Tribunal en déduit souverainement que la situation de la S.B.M. n'était identique à celle d'aucune autre société monégasque, pas même à celle des autres sociétés de monopole. Dès lors, la différence objective de situation justifiait pleinement que le législateur prît des dispositions spécifiques à son égard. Le Tribunal balaie au passage l'argument tiré de la force obligatoire du contrat (statuts et cahier des charges) : compte tenu de cette situation particulière, l'existence d'un contrat ne faisait pas obstacle à l'intervention législative. Par un raisonnement d'accessoire (« par voie de conséquence »), le Tribunal juge que la spécificité de la société rejaillit sur la situation de ses actionnaires, écartant ainsi le grief de rupture d'égalité les concernant. #### 2. La distinction fondamentale entre la propriété de la personne morale et celle des actionnaires (Article 24) C'est sur le terrain de l'article 24 de la Constitution que la motivation du Tribunal Suprême s'avère la plus novatrice. Le juge scinde rigoureusement l'analyse entre le patrimoine de la S.B.M. et les droits des actionnaires. **S'agissant de la S.B.M.**, le Tribunal adopte une lecture stricte de la personnalité morale. Il rappelle les termes de l'article 24 (« La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité... ») et constate que l'objet de la loi est d'assurer la participation de l'État à la société, ce qui est « exclusif de toute dépossession ». Le patrimoine de la S.B.M. ne subit aucune amputation ; en tant que personne morale distincte, elle conserve l'intégralité de ses droits de propriété sur son actif jusqu'à sa dissolution et reste gérée par des administrateurs responsables devant elle, les actionnaires et les tiers. N'étant privée ni directement ni indirectement de sa propriété, la société ne peut se prévaloir de l'article 24, déclaré inapplicable de ce chef. **S'agissant des actionnaires**, le Tribunal refuse de suivre la thèse minimaliste du Ministre d'État qui réduisait le droit de l'actionnaire à une simple créance éventuelle hors de portée du juge constitutionnel, mais il rejette tout autant la thèse de l'expropriation soutenue par le requérant. Le Tribunal opère une distinction conceptuelle majeure entre la *privation* de propriété et les *restrictions* à l'exercice de ce droit. Il affirme que l'inviolabilité garantie par l'article 24 « ne met pas obstacle à certaines restrictions au plein exercice de ce droit dans l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique, ou en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ». Revendiquant expressément sa compétence pour contrôler la compatibilité de telles atteintes avec la Constitution, le Tribunal qualifie juridiquement les effets de la loi n° 807 : la création d'actions nouvelles donnant droit aux bénéfices et à l'actif, assortie d'un privilège de vote et de postes au conseil d'administration au profit de l'État, constitue bien « des atteintes aux droits attachés à la propriété des actions existant antérieurement ». Pour apprécier la constitutionnalité de ces atteintes, le Tribunal met en œuvre un double contrôle de légitimité du but et de suffisance des compensations : - *La légitimité du but (l'intérêt général)* : La S.B.M. étant un élément essentiel de la prospérité de la Principauté par ses missions indispensables à la vie de l'État, la loi procède de « motifs légitimes, présentant un caractère d'intérêt général ». - *L'exigence d'une compensation suffisante* : Le Tribunal pose un principe remarquable selon lequel, puisque la loi frappe exclusivement les actionnaires de la S.B.M. au nom de l'intérêt général, « les atteintes ainsi portées aux droits desdits actionnaires [...] et les dommages qu'elles ont causés doivent être compensés », le juge devant vérifier si les compensations légales sont « suffisantes ». Procédant à ce bilan concret, le Tribunal relève plusieurs éléments atténuant l'atteinte ou compensant le préjudice : 1. Sur le plan politique, le privilège de vote de l'État « ne lui attribue pas nécessairement une prépondérance majoritaire ». 2. Sur le plan financier, la valeur des droits patrimoniaux des actionnaires d'une société chargée de missions d'intérêt général comme la S.B.M. ne saurait être évaluée sur la base de la « valeur liquidative du patrimoine social ». 3. Ni la prime d'émission ni le taux de rachat des actions n'ont été fixés en violation des usages financiers. 4. La loi offre des contreparties tangibles : inaliénabilité des actions de l'État, offre publique de rachat des actions anciennes, et garantie étatique des futurs emprunts obligataires. Au vu de ce faisceau d'avantages, le Tribunal conclut que le requérant ne rapporte pas la preuve d'une inexacte application de l'article 24 quant à la compensation des atteintes patrimoniales. #### 3. L'exclusion des sociétés commerciales du champ de la liberté d'association (Article 30) Enfin, sur le cinquième moyen, la réponse du Tribunal est lapidaire et repose sur la finalité du groupement. Opérant une summa divisio entre le but lucratif et le but désintéressé, il juge que la S.B.M., étant une « Société commerciale à but exclusivement lucratif », ne peut être assimilée à une association, laquelle se définit comme « un groupement à but désintéressé ». L'article 30 de la Constitution est donc inopérant. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > La requête présentée par le sieur A.S. O. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du requérant. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Rendue quelques années seulement après l'adoption de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, la décision du 6 mars 1967 constitue un arrêt fondateur du droit constitutionnel monégasque, singulièrement dans le domaine du droit public économique et de la protection des droits fondamentaux à caractère patrimonial. Son analyse révèle une grande maturité dans les techniques de contrôle de constitutionnalité, anticipant sur bien des points des solutions qui ne seront consacrées que plus tardivement par d'autres juridictions constitutionnelles ou européennes. #### 1. L'affirmation d'un contrôle substantiel sur les « restrictions » au droit de propriété L'apport théorique majeur de l'arrêt réside dans l'interprétation extensive et constructiviste que livre le Tribunal Suprême de l'article 24 de la Constitution. Littéralement, cet article ne vise que deux choses : le principe général d'inviolabilité de la propriété (phrase 1) et le régime de la privation de propriété pour cause d'utilité publique moyennant une juste indemnité (phrase 2). En défense, le Ministre d'État tentait d'enfermer le texte dans un dilemme binaire : soit il y a expropriation formelle (privation totale), et l'article 24 s'applique ; soit il n'y a pas dépossession du titre, et l'article 24 est totalement inapplicable, laissant toute latitude au législateur. Le Tribunal Suprême rejette fermement cette lecture réductrice. S'appuyant sur la première phrase (« La propriété est inviolable »), il découvre une catégorie intermédiaire entre l'intégrité absolue du droit et sa privation totale : les « restrictions au plein exercice de ce droit » (ou « atteintes »). Cette distinction tripartite (inviolabilité / privation / restriction d'exercice) préfigure avec une remarquable exactitude la structure d'analyse que développera plus tard la jurisprudence relative à la protection conventionnelle de la propriété, distinguant le respect des biens, la privation de propriété et la réglementation de l'usage des biens conformément à l'intérêt général. Plus encore, le Tribunal Suprême ne se contente pas de valider le principe des restrictions d'intérêt général ; il s'érige en juge de leur proportionnalité et de leur compensation. Le considérant par lequel le Tribunal affirme que « cette loi frappe exclusivement les actionnaires de la S.B.M., que les atteintes ainsi portées aux droits desdits actionnaires, au nom de l'intérêt général, et les dommages qu'elles ont causés doivent être compensés
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27479 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27479 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1967/03-06-27479)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 6 mars 1967 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une intervention législative majeure au sein de la structure capitalistique et organique de la Société des Bains de Mer (ci-après « S.B.M. »). Antérieurement à l'adoption du texte législatif litigieux, la S.B.M. constituait une société anonyme de droit privé soumise à la législation monégasque, présentant toutefois une physionomie juridique et économique tout à fait singulière au sein de la Principauté. Titulaire d'un monopole, cette société commerciale à but exclusivement lucratif s'était vu confier, dès sa constitution et à l'occasion des modifications successives de ses statuts et de son cahier des charges, des missions qualifiées d'indispensables à la vie même de la Principauté, faisant d'elle un élément essentiel de la prospérité monégasque. Ce rôle prépondérant se traduisait par un régime exorbitant du droit commun des sociétés commerciales. D'une part, la S.B.M. bénéficiait de privilèges spécifiques, incluant des franchises fiscales, et se trouvait investie de l'exercice de certains pouvoirs de police. D'autre part, son fonctionnement interne était étroitement assujetti à un contrôle étatique : le Gouvernement princier disposait du pouvoir de s'opposer à l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale des actionnaires ; la désignation des organes dirigeants (Président, Vice-Président et Administrateur délégué) était soumise à l'approbation gouvernementale ; enfin, la gestion sociale faisait l'objet d'une surveillance et d'un contrôle exercés par un Commissaire du Gouvernement doté de pouvoirs étendus. Par ailleurs, les statuts de la société imposaient une limitation du droit de vote aux assemblées générales, chaque actionnaire ne pouvant disposer de plus de cent voix. C'est dans ce contexte qu'est intervenue la loi n° 807 du 23 juin 1966, dont l'intitulé même précise qu'elle a pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S.B.M. ». Ce texte législatif a profondément remanié la structure financière et la gouvernance de la société par plusieurs mécanismes d'autorité : 1. **Une augmentation de capital réservée à l'État :** Le capital social de la S.B.M. a été porté de cinq millions à huit millions de francs, par la création de six cent mille actions nouvelles intégralement attribuées à l'État monégasque. Ces actions nouvelles, frappées d'inaliénabilité, confèrent à l'État une vocation au partage des bénéfices et de l'actif social. 2. **L'octroi d'un privilège de vote :** Contrairement aux actionnaires anciens, qui demeurent soumis au plafonnement statutaire de cent voix maximum en assemblée générale, la loi accorde à l'État actionnaire un droit de vote déplafonné, calculé à raison d'une voix par cent actions détenues. 3. **Une modification de la gouvernance :** La loi prévoit que quatre membres du conseil d'administration sont désormais directement nommés par le Gouvernement princier, assurant ainsi une représentation particulière de la puissance publique au sein de l'organe de gestion. 4. **Des mesures compensatoires et financières :** En contrepartie de cette entrée au capital, la loi met à la charge de l'État diverses obligations, notamment une offre de rachat des actions détenues par les actionnaires anciens (dans des délais et selon un taux et une prime fixés par l'article 4 de la loi, les actionnaires conservant par ailleurs la faculté de conserver leurs titres ou de les négocier en Bourse) ainsi que la garantie étatique des emprunts obligataires que la société serait appelée à émettre. Estimant que cette intervention législative opérait une transformation autoritaire d'une société privée en une société d'économie mixte et spoliait tant la personne morale que ses membres de leurs droits fondamentaux, Monsieur E. O., agissant en sa qualité d'actionnaire de la S.B.M., a saisi la juridiction constitutionnelle monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi directement d'un recours en annulation dirigé contre la loi n° 807 du 23 juin 1966, le Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle, a instruit l'affaire au terme d'un échange contradictoire complet. La requête initiale a été déposée par le sieur E. O. le 19 août 1966, suivie d'une contre-requête du Ministre d'État le 16 octobre 1966, d'une réplique du requérant le 5 novembre 1966, et enfin d'une duplique gouvernementale déposée le 22 novembre 1966. Le requérant concluait à l'annulation pure et simple de la loi n° 807 pour violation de trois dispositions fondamentales de la Constitution de la Principauté : l'article 17 (principe d'égalité devant la loi), l'article 24 (inviolabilité du droit de propriété) et l'article 30 (liberté d'association). L'argumentation de Monsieur E. O. se structurait autour de cinq moyens distincts, dédoublant systématiquement les griefs d'égalité et de propriété selon qu'ils affectaient la S.B.M. en tant que personne morale ou les actionnaires anciens pris individuellement : 1. **Sur la violation de l'article 17 au détriment de la S.B.M. :** Le requérant soutenait que la transformation de la S.B.M. en société d'économie mixte par l'augmentation forcée du capital et la nomination d'administrateurs d'État instaurait une discrimination inconstitutionnelle entre la S.B.M. et les autres sociétés anonymes à monopole établies à Monaco. De surcroît, en modifiant unilatéralement le contrat unissant l'État à la S.B.M. (matérialisé par les statuts et le cahier des charges), le législateur aurait violé le principe civiliste de la force obligatoire des conventions, rompant ainsi l'égalité devant la loi par rapport aux autres sujets de droit monégasques auxquels ce principe demeure applicable. 2. **Sur la violation de l'article 17 au détriment des actionnaires :** Le requérant dénonçait une double rupture d'égalité. D'une part, une rupture interne entre actionnaires, l'État étant dispensé du plafond de cent voix qui continue de brider les actionnaires anciens. D'autre part, une rupture externe, les actionnaires de la S.B.M. étant contraints sans leur consentement de subir la transformation de leur société privée en société d'économie mixte, contrairement aux actionnaires des autres sociétés anonymes de monopole de la Principauté. 3. **Sur la violation de l'article 24 au détriment de la S.B.M. :** Selon le requérant, la transformation de la société opérait un transfert de son patrimoine vers une entité nouvelle (la société d'économie mixte), équivalant à une dépossession. En outre, l'octroi de 600 000 actions et de quatre sièges d'administrateurs conférerait nécessairement à l'État la majorité absolue tant à l'assemblée générale qu'au conseil d'administration, le rendant « maître absolu du patrimoine social ». Cette mainmise s'analyserait en une expropriation déguisée, intervenue sans déclaration légale d'utilité publique ni versement d'une juste indemnité à la société. 4. **Sur la violation de l'article 24 au détriment des actionnaires :** Décomposant les prérogatives attachées à la propriété de l'action (droits corporels et incorporels : possession du titre, droit proportionnel aux dividendes et au boni de liquidation, droit de vote), le requérant arguait que la dilution résultant de la création des 600 000 actions nouvelles réduisait mécaniquement la part des anciens actionnaires dans les bénéfices et le capital, les frustrant partiellement de leurs droits corporels. Parallèlement, le droit de vote illimité de l'État rendrait le droit de vote plafonné des anciens actionnaires totalement « illusoire et inefficace », équivalant à une privation de ce droit incorporel sans utilité publique ni juste indemnité. 5. **Sur la violation de l'article 30 :** Enfin, le requérant soutenait que la contrainte exercée sur le groupement d'actionnaires méconnaissait le principe constitutionnel de la liberté d'association. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en opposant une réfutation systématique : * **Sur l'égalité (art. 17) :** Le principe ne s'applique qu'aux personnes placées dans une situation identique de fait ou de droit. Or, la S.B.M. occupe une place unique dans l'économie monégasque et obéissait déjà à un régime exorbitant. Quant aux actionnaires, ils avaient adhéré en connaissance de cause à une société dotée de statuts particuliers ; la Constitution n'interdit nullement la création d'actions de préférence, et les actionnaires demeurent libres de céder leurs titres. * **Sur la propriété de la S.B.M. (art. 24) :** Ce texte ne régit que la privation totale de propriété. La loi n° 807 organise une simple prise de participation de l'État sans amputer le patrimoine de la S.B.M. ni le transférer à un tiers. * **Sur la propriété des actionnaires (art. 24) :** Le Ministre d'État soutenait qu'hormis la possession matérielle du titre, l'actionnaire ne détient qu'un droit de créance éventuel sur les bénéfices et l'actif de liquidation. Les actionnaires conservant leurs titres (avec faculté de négociation en Bourse ou de cession à l'État selon l'article 4 de la loi), leur vocation aux dividendes et leur droit de vote, il n'y a aucune privation de propriété. Les griefs du requérant reposeraient sur de simples hypothèses échappant au contrôle du juge de la constitutionnalité. * **Sur la liberté d'association (art. 30) :** Une société commerciale ne saurait juridiquement être assimilée à une association. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une question de droit constitutionnel économique d'une particulière acuité : dans quelle mesure le législateur peut-il, par voie d'autorité, imposer l'entrée de l'État au capital et au sein des organes de direction d'une société anonyme privée titulaire d'un monopole, en assortissant cette participation de prérogatives dérogatoires (augmentation de capital réservée, droit de vote déplafonné, administrateurs nommés), sans méconnaître le principe d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution), l'inviolabilité du droit de propriété garantie tant à la personne morale qu'à ses actionnaires (article 24 de la Constitution), ainsi que la liberté d'association (article 30 de la Constitution) ? Plus spécifiquement, sur le terrain décisif de l'article 24 de la Constitution, la haute juridiction devait déterminer si la dilution capitalistique et l'affaiblissement politique des actionnaires préexistants s'analysent en une « privation » de propriété soumise à la procédure d'expropriation, ou en de simples « restrictions » à l'exercice de ce droit, et, dans cette seconde hypothèse, définir l'étendue de son propre contrôle juridictionnel sur la légitimité du but poursuivi par le législateur et le caractère suffisant des compensations octroyées. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête et valider la conformité à la Constitution de la loi n° 807 du 23 juin 1966, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement extrêmement structuré, répondant successivement aux différents moyens soulevés. #### 1. L'application stricte de la conception relative du principe d'égalité (Article 17) Examinant conjointement les griefs tirés de la violation de l'article 17 au détriment de la S.B.M. et du requérant, le Tribunal Suprême pose en prémisse majeure que le principe d'égalité devant la loi « n'est applicable qu'aux personnes physiques ou morales se trouvant dans une situation identique quant à leurs droits et à leurs obligations ». Procédant ensuite à une analyse *in concreto* du statut de la S.B.M. antérieurement à la loi attaquée, le juge constitutionnel relève un faisceau d'indices démontrant sa singularité absolue : particularité de son objet social, octroi de privilèges et de franchises fiscales, exercice de pouvoirs de police, droit de veto gouvernemental sur l'entrée en fonction des administrateurs élus, approbation étatique de la désignation du Président, du Vice-Président et de l'Administrateur délégué, et enfin surveillance exercée par un Commissaire du Gouvernement aux pouvoirs étendus. De ce constat factuel et juridique, le Tribunal déduit que la situation de la S.B.M. n'était identique à celle d'aucune autre société monégasque, pas même à celle des autres sociétés de monopole. Dès lors, à situation spécifique, législation spécifique : le législateur était constitutionnellement autorisé à adopter des dispositions propres à la S.B.M., sans que le contrat invoqué par la société puisse faire obstacle à l'intervention législative au regard de l'article 17. Par un effet de ruissellement logique (« par voie de conséquence »), cette spécificité objective de la société se répercute sur la situation de ses actionnaires, écartant tout grief de discrimination à leur endroit. #### 2. La distinction fondamentale entre le patrimoine de la personne morale et les droits des actionnaires au regard du droit de propriété (Article 24) L'apport théorique majeur de l'arrêt réside dans le traitement différencié du moyen tiré de la violation de l'article 24 de la Constitution, selon qu'il est envisagé du point de vue de la société ou de celui de l'actionnaire. **S'agissant de la S.B.M. (personne morale) :** Le Tribunal rappelle les termes de l'article 24 (« La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi »). S'appuyant sur l'écran de la personnalité morale, le juge relève que l'objet de la loi (assurer la participation de l'État) est exclusif de toute dépossession. Le patrimoine social ne subit aucune amputation ; la S.B.M., en tant que personne morale distincte, demeure pleinement propriétaire de ses biens jusqu'à sa dissolution et continue d'être gérée par des administrateurs responsables devant elle, devant les actionnaires et devant les tiers. N'étant privée ni directement ni indirectement de sa propriété, la S.B.M. ne peut se prévaloir de l'article 24, déclaré inapplicable sur ce point. **S'agissant du requérant (actionnaire) :** Le raisonnement du Tribunal Suprême fait ici preuve d'une grande subtilité, refusant la thèse minimaliste du Ministre d'État (qui réduisait le droit de l'actionnaire à une simple créance éventuelle hors de portée de l'article 24) tout en écartant la thèse maximaliste du requérant (qui concluait à une expropriation pure et simple). Le Tribunal opère une distinction conceptuelle fondamentale entre la *privation* de la propriété (visée par la seconde phrase de l'article 24) et les *restrictions* ou *atteintes* à l'exercice du droit de propriété (compatibles avec le principe d'inviolabilité posé par la première phrase). Il affirme ainsi que l'inviolabilité de la propriété « ne met pas obstacle à certaines restrictions au plein exercice de ce droit dans l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique, ou en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ». Dès lors, le Tribunal Suprême consacre solennellement sa propre compétence pour exercer un contrôle de proportionnalité et de compatibilité de ces atteintes avec la garantie constitutionnelle. Ce contrôle s'effectue en trois étapes : * **La qualification de l'atteinte :** Contrairement au gouvernement, le Tribunal reconnaît explicitement que la création d'actions nouvelles donnant droit aux bénéfices et à l'actif social, assortie d'un privilège de vote et de postes d'administrateurs réservés à l'État, constitue bien « des atteintes, aux droits attachés à la propriété des actions existant antérieurement ». * **La légitimité du motif d'intérêt général :** Le Tribunal vérifie la finalité de la loi. Constatant que la S.B.M. est un élément essentiel de la prospérité de la Principauté en raison de ses missions indispensables à la vie du pays, il juge que la loi n° 807 procède de « motifs légitimes, présentant un caractère d'intérêt général ». * **L'exigence et l'appréciation d'une compensation suffisante :** C'est ici que le raisonnement atteint son point d'équilibre. Puisque la loi frappe exclusivement une catégorie déterminée de citoyens (les actionnaires de la S.B.M.) au nom de l'intérêt général, le Tribunal pose le principe selon lequel ces atteintes et les dommages qu'elles causent « doivent être compensés » et qu'il appartient au juge constitutionnel de « rechercher si les compensations prévues par la loi sont suffisantes ». Procédant à cette pesée globale des intérêts et des contreparties, le Tribunal relève cinq éléments décisifs démontrant le caractère suffisant des compensations légales : 1. Sur le plan politique, le privilège de vote de l'État ne lui confère pas « nécessairement une prépondérance majoritaire ». 2. Sur le plan financier, l'État assume diverses contreparties qui réduisent l'ampleur de l'atteinte patrimoniale. 3. Sur le plan de l'évaluation des titres, s'agissant d'une société chargée de missions d'intérêt général comme la S.B.M., la consistance des droits patrimoniaux des actionnaires ne saurait être évaluée sur la base de la valeur liquidative du patrimoine social. 4. Les modalités financières de sortie (prime et taux de rachat des actions) n'ont pas été fixées contrairement aux usages. 5. Des garanties spécifiques protègent les actionnaires anciens : inaliénabilité des actions d'État nouvellement créées, offre légale de rachat des actions anciennes, et garantie étatique des futurs emprunts obligataires de la société. Au terme de ce bilan, le Tribunal conclut que la preuve d'une inexacte application de l'article 24 quant à la compensation des atteintes patrimoniales n'est pas rapportée. #### 3. Le rejet sommaire du grief tiré de la liberté d'association (Article 30) Enfin, le Tribunal Suprême écarte par un motif lapidairement classique le moyen fondé sur l'article 30 de la Constitution. Opérant une distinction rigoureuse des catégories juridiques, il rappelle que la S.B.M. est une société commerciale poursuivant un « but exclusivement lucratif », ce qui interdit par nature de l'assimiler à une association, définie comme un « groupement à but désintéressé ». L'article 30 est donc inopérant. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête présentée par le sieur E. O. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du requérant. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *E. O. c/ Ministre d'État* du 6 mars 1967 s'impose comme une décision fondatrice du droit constitutionnel monégasque, tant par la rigueur de sa méthode de contrôle que par la modernité de sa conception des droits fondamentaux à caractère économique. Intervenant quelques années seulement après la promulgation de la Constitution du 17 décembre 1962 (non précisé dans la décision, qui vise uniquement « la Constitution de la Principauté »), cette décision fixe les canons d'interprétation des articles 17, 24 et 30 du texte fondamental. #### 1. La relativité du principe d'égalité et la perméabilité du contrat à la loi En matière d'égalité devant la loi (article 17), le Tribunal Suprême consacre la formule classique selon laquelle l'égalité ne régit que les personnes placées dans une situation identique quant à leurs droits et obligations. L'intérêt majeur de la décision réside dans la méthode d'appréciation de cette identité de situation. Le juge ne s'arrête pas à la forme juridique abstraite de la personne morale (une société anonyme titulaire d'un monopole) ; s'il s'en était tenu à ce critère formel, la
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13333 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13333 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/06-09-13333)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans une série d'événements survenus à la fin de l'été et à l'automne de l'année 2001, impliquant Monsieur v. ZA., ressortissant de nationalité italienne, né le 15 juin 1965 à Bari-Carbonara (Italie) et domicilié dans la commune française frontalière de Roquebrune-Cap-Martin. Le 26 octobre 2001, une plainte pénale a été déposée par Madame d. MO. à l'encontre de Monsieur v. ZA. des chefs d'escroquerie et d'exercice illégal de la profession d'avocat. Aux termes des faits dénoncés par la plaignante, Monsieur v. ZA. se serait présenté à elle en qualité d'avocat et aurait commis des manœuvres constitutives d'escroquerie à son préjudice, en se faisant remettre diverses sommes d'argent à deux reprises, les 27 août et 5 septembre 2001, sur le territoire monégasque (étant observé que la contre-requête mentionne par erreur matérielle manifeste les mois d'août et septembre 2011 pour ces mêmes faits de l'automne 2001). Rapidement après le dépôt de cette plainte, soit treize jours plus tard, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris, le 8 novembre 2001, une décision administrative de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Monsieur v. ZA., sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. Toutefois, cette mesure de police administrative n'a pas fait l'objet d'une notification immédiate à l'intéressé. En parallèle de cette mesure administrative, le volet pénal de l'affaire a suivi son cours devant les juridictions monégasques et étrangères. En Principauté, la plainte de Madame d. MO. a donné lieu à l'ouverture d'une enquête, matérialisée notamment par un rapport d'enquête en date du 15 janvier 2002, puis à l'engagement de poursuites pénales ayant conduit au renvoi de Monsieur v. ZA. devant le Tribunal correctionnel de Monaco le 5 décembre 2002. Par un jugement rendu par défaut le 18 mars 2003, le Tribunal correctionnel de Monaco a condamné Monsieur v. ZA. à une peine de trois ans d'emprisonnement pour les faits d'escroquerie dénoncés. L'intéressé n'avait pu comparaître à cette audience, se trouvant alors incarcéré en France, à la maison d'arrêt de Luynes. À l'inverse, en Italie, le Tribunal de San Remo, également saisi des mêmes faits par une plainte de Madame d. MO., a prononcé le 7 février 2009 le classement sans suite de ladite plainte, au motif de « l'absence de caractère fondé des faits délictueux dénoncés ». Ce n'est que plus de douze années après son édiction, précisément le 12 mai 2014, que la décision de refoulement du 8 novembre 2001 a été formellement notifiée à Monsieur v. ZA. par les services de la Sûreté publique de Monaco. Lors de cette notification, la mesure lui a été présentée comme étant motivée par ses « antécédents judiciaires relatifs à l'exercice illégal de la profession d'avocat », avec une référence expresse à la condamnation prononcée par le Tribunal correctionnel de Monaco le 18 mars 2003. Estimant cette mesure infondée et anachronique au regard de sa situation personnelle et professionnelle actuelle, Monsieur v. ZA. a formé, par lettre du 22 mai 2014, un recours gracieux auprès du Ministre d'État. Il sollicitait, aux termes de ce recours administratif préalable, « de prononcer la suspension » de la décision de refoulement « ou de bien vouloir en considérer la révocation ». Par une décision en date du 1er juillet 2014, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande, estimant que la présence en Principauté du requérant demeurait « de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publiques ou privées » et qu'il n'y avait, par conséquent, pas lieu de réviser la mesure initiale du 8 novembre 2001. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 28 août 2014, Monsieur v. ZA., représenté par Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation, d'une part, de la décision de refoulement du 8 novembre 2001 notifiée le 12 mai 2014 et, d'autre part, de la décision du 1er juillet 2014 portant rejet de son recours gracieux. Le requérant sollicitait également la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Sur le plan procédural et avant dire droit au fond, le requérant soulignait tout d'abord la recevabilité de son recours, nonobstant l'ancienneté de la décision initiale de 2001, dès lors que sa notification n'était intervenue que le 12 mai 2014 et avait été suivie d'un recours gracieux rejeté le 1er juillet 2014. Il formulait ensuite une demande préalable tendant à ce que le Tribunal Suprême ordonne une mesure d'instruction. Au soutien de cette demande, Monsieur v. ZA. faisait valoir que tant la motivation de l'acte du 8 novembre 2001 que celle communiquée lors de la notification du 12 mai 2014 étaient insuffisantes pour permettre à la haute juridiction d'exercer son contrôle de légalité. Il reprochait à l'administration de ne pas exposer « les circonstances précises de fait et de droit qui ont conduit à son édiction » et de ne pas établir concrètement en quoi sa présence troublerait l'ordre public. Il demandait en conséquence au juge d'enjoindre au Ministre d'État « de produire tous éléments (lui) permettant d'exercer son contrôle ». Sur le fond, c'est-à-dire sur la légalité interne des décisions attaquées, l'argumentation du requérant s'articulait autour d'un moyen unique tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, décliné tant à l'encontre de la décision initiale de 2001 qu'à l'encontre du refus de retrait ou d'abrogation de 2014. S'agissant de la décision du 8 novembre 2001, Monsieur v. ZA. soutenait qu'elle reposait sur des faits matériellement erronés et purement hypothétiques. Il contestait fermement les accusations de Madame d. MO., affirmant ne s'être jamais présenté à elle comme un avocat inscrit au barreau de Rome, mais uniquement en sa qualité de « docteur en jurisprudence ». Il niait toute escroquerie, expliquant que les sommes litigieuses perçues en août et septembre 2001 lui avaient été légitimement versées à titre d'honoraires en rémunération d'une prestation ayant permis à Madame d. MO. d'obtenir la restitution d'une somme de 1,3 milliard de lires italiennes.Dans son mémoire en réplique enregistré le 28 novembre 2014, le requérant précisait que le dépôt de plainte seul ne saurait établir une menace pour la tranquillité et la sécurité publiques ou privées. Ayant découvert que la plainte datait du 26 octobre 2001, il faisait grief à l'administration d'avoir pris une mesure de refoulement seulement treize jours plus tard, un délai qu'il qualifiait de beaucoup trop bref pour permettre aux autorités de vérifier la matérialité et la véracité des faits allégués avant toute information judiciaire. Il en déduisait une disproportion manifeste entre la gravité de la mesure d'éloignement et le caractère hypothétique des faits dénoncés dans une simple plainte non vérifiée.En outre, le requérant soutenait que sa condamnation pénale du 18 mars 2003 ne pouvait légalement et rétroactivement servir de fondement à une décision administrative prise en 2001. Il contestait au demeurant la valeur de ce jugement correctionnel rendu par défaut alors qu'il était détenu en France et dans l'impossibilité de se défendre, opposant à cette décision le classement sans suite prononcé par le Tribunal de San Remo le 7 février 2009 pour les mêmes faits. Il écartait enfin la jurisprudence invoquée par l'État relative aux poursuites pénales et mandats d'arrêt internationaux, estimant que dans ces précédents, l'administration avait disposé du temps nécessaire pour apprécier la véracité des faits. S'agissant de la décision du 1er juillet 2014 rejetant son recours gracieux, Monsieur v. ZA. reprochait au Ministre d'État une seconde erreur manifeste d'appréciation, résultant du refus de prendre en considération l'évolution favorable de sa situation personnelle et professionnelle depuis 2001. Il mettait en avant le fait qu'il était désormais régulièrement inscrit comme avocat aux barreaux de Nice et de Rome, que ses casiers judiciaires français et italien étaient vierges, qu'il résidait à proximité immédiate de la Principauté (à Roquebrune-Cap-Martin) et que, dans l'ignorance totale de la mesure de refoulement non notifiée pendant plus de douze ans, il s'était fréquemment rendu à Monaco sans jamais y occasionner le moindre trouble à la sécurité ou à la tranquillité publiques ou privées. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État (ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié), a déposé une contre-requête le 30 octobre 2014 ainsi qu'une duplique le 23 décembre 2014, concluant au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. L'administration monégasque rappelait tout d'abord le principe cardinal du contentieux de l'excès de pouvoir selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie en fonction de la situation de fait et de droit existant à la date de son édiction, soit en l'espèce le 8 novembre 2001. Elle faisait valoir que le refoulement constituant une mesure de police administrative à finalité préventive, il n'est pas nécessaire que la culpabilité pénale soit établie ; il suffit que les faits portés à la connaissance de l'autorité révèlent un risque de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publiques ou privées. Selon le Ministre d'État, la plainte déposée à l'automne 2001 pour des faits graves commis sur le territoire monégasque (escroquerie et exercice illégal de la profession d'avocat) suffisait, au regard de la jurisprudence constante du Tribunal Suprême relative aux poursuites pénales, à caractériser un tel risque et à justifier légalement la mesure, sans même qu'il soit besoin d'invoquer le jugement de condamnation de 2003. Dans sa duplique, le Ministre d'État apportait toutefois une nuance importante quant à la prise en compte du temps par le juge administratif : si la légalité s'apprécie au jour de l'acte, le juge peut néanmoins tenir compte d'éléments postérieurs dès lors qu'ils sont en relation directe avec la situation existante à la date de la décision et qu'ils permettent d'éclairer les conditions dans lesquelles elle a été prise. Ainsi, l'État soutenait que les faits dénoncés dans la plainte du 26 octobre 2001, déjà suffisants en eux-mêmes, avaient été pleinement corroborés a posteriori par le rapport d'enquête du 15 janvier 2002 et par le renvoi en police correctionnelle du 5 décembre 2002, démontrant que l'administration s'était fondée sur des faits matériellement exacts. Enfin, concernant la décision du 1er juillet 2014, le Ministre d'État analysait le recours gracieux du requérant comme une demande de retrait de la décision de refoulement de 2001. Il en déduisait que la légalité de ce refus de retrait devait, elle aussi, s'apprécier à la date du 8 novembre 2001, rendant totalement inopérants les faits postérieurs (inscription aux barreaux, comportement ultérieur) invoqués par Monsieur v. ZA. Après la clôture de la procédure le 18 mars 2015 et l'audience publique tenue le 2 juin 2015, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, a rendu sa décision le 9 juin 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'appréciation du Tribunal Suprême de Monaco une triple problématique juridique, mêlant des questions de procédure administrative contentieuse et de droit substantiel de la police des étrangers : 1. **Sur le plan probatoire et de l'instruction contentieuse** : le juge de l'excès de pouvoir est-il tenu d'ordonner une mesure d'instruction tendant à la production de pièces par l'administration lorsque le requérant allègue une insuffisance des motifs de l'acte attaqué, alors même que des pièces justificatives ont été versées aux débats au cours de la procédure contradictoire ? 2. **Sur la légalité de la mesure initiale de police administrative** : le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en prononçant une mesure de refoulement du territoire monégasque sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, en se basant sur des faits d'escroquerie et d'exercice illégal de la profession d'avocat dénoncés dans une plainte pénale déposée treize jours plus tôt, avant même l'aboutissement de l'enquête et le prononcé d'une condamnation pénale définitive ? En outre, dans quelle mesure le juge administratif peut-il se référer à l'issue pénale postérieure pour contrôler la matérialité des faits ayant motivé la décision initiale ? 3. **Sur la légalité du refus d'abroger la mesure de refoulement** : le rejet d'un recours gracieux tendant à la suspension ou à la révocation (qualifiée d'abrogation par le juge) d'une mesure de refoulement prise treize ans plus tôt mais récemment notifiée est-il entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des mêmes faits justificatifs et de l'évolution alléguée de la situation de l'étranger ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême répond à l'ensemble de ces questions par une motivation concise, structurée en deux temps, qui valide intégralement la position défendue par l'État de Monaco et rejette les prétentions du requérant. #### 1. Le rejet de la demande de mesure d'instruction Sur le volet procédural, le Tribunal Suprême écarte d'emblée la demande d'injonction de production de pièces formulée par Monsieur v. ZA. Par un considérant laconique mais classique, la Haute Juridiction énonce « qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée par M. v. ZA. ». Ce faisant, le juge administratif souverain exerce son pouvoir discrétionnaire dans la direction de l'instruction. Il considère que les échanges de mémoires (requête, contre-requête, réplique, duplique) et les pièces annexées par les parties — qui faisaient notamment état de la plainte du 26 octobre 2001, du rapport d'enquête de janvier 2002, du renvoi correctionnel de décembre 2002 et du jugement du 18 mars 2003 — suffisent pleinement à l'éclairer sur les circonstances de fait et de droit à l'origine du litige. La demande de mesure d'instruction, qui visait en réalité à déplacer le débat sur le terrain d'une prétendue insuffisance de motivation formelle pour contraindre l'administration, se trouvait privée d'objet dès lors que le dossier contentieux contenait les éléments justificatifs permettant au juge d'exercer son contrôle sur les motifs de fait de la décision. #### 2. La validation de la légalité interne des décisions attaquées Abordant le fond du droit, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme rigoureux qui débute par le rappel de la base légale et de la finalité de l'acte attaqué. Il relève que la décision du 8 novembre 2001 a été prise par le Ministre d'État sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, « au titre de ses pouvoirs de police ». Le Tribunal pose ensuite le considérant de principe gouvernant le standard de preuve et d'appréciation en matière de police administrative des étrangers : > « Considérant que, l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; » Cette formulation est fondamentale. En opposant implicitement la police administrative (préventive) à la justice pénale (répressive), le Tribunal Suprême rappelle que l'autorité administrative n'est pas liée par l'exigence d'une culpabilité pénalement établie au préalable. Le critère de légalité réside dans l'existence de « risques suffisamment caractérisés » de trouble à l'ordre public (décliné ici selon la terminologie monégasque en tranquillité ou sécurité publique ou privée). Appliquant ensuite cette règle majeure aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême opère un contrôle en deux étapes sur les faits retenus par le Ministre d'État : un contrôle de la qualification (ou de l'adéquation) et un contrôle de la matérialité. D'une part, il juge que « les faits énoncés dans la plainte déposée le 26 octobre 2001 contre M. v. ZA. pour escroquerie et exercice illégal de la profession d'avocat suffisaient à faire considérer la présence de ce dernier en Principauté comme présentant un risque de troubles ». La nature même des infractions dénoncées (atteinte aux biens par manœuvres frauduleuses et usurpation d'une fonction juridique réglementée) est jugée intrinsèquement porteuse d'un risque pour la sécurité publique et privée à Monaco, nonobstant le bref délai de treize jours écoulé entre la plainte et la décision. D'autre part, répondant à l'argument du requérant selon lequel ces faits étaient erronés, hypothétiques ou contredits par un classement sans suite ultérieur en Italie, le Tribunal Suprême vérifie l'exactitude matérielle des faits en énonçant « qu'il résulte du dossier que ces faits, qui ont d'ailleurs conduit par la suite à la condamnation de M. v. ZA. par le Tribunal correctionnel de Monaco, n'étaient pas manifestement erronés ou inexistants ». Ce passage de la motivation est particulièrement riche d'enseignements : * Le juge utilise la condamnation pénale postérieure (du 18 mars 2003) non pas comme la base légale rétroactive de la décision de 2001 (ce qui aurait été illégal), mais comme un indice probatoire a posteriori confirmant que, dès le 8 novembre 2001, les faits dénoncés dans la plainte du 26 octobre 2001 présentaient une consistance matérielle réelle et n'étaient ni « manifestement erronés » ni « inexistants ». * Dès lors que les faits ne sont pas matériellement inexacts et qu'ils révèlent un risque de trouble, ils « suffisaient à justifier légalement la mesure de refoulement ». Le juge exerce ici un contrôle restreint, concluant à l'absence d'« erreur manifeste d'appréciation ». Enfin, dans la dernière phrase de ses motifs, le Tribunal Suprême étend exactement la même conclusion à la seconde décision attaquée : « que tel est également le cas de la décision du 1er juillet 2014 par laquelle le ministre d'État a rejeté le
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27317 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27317 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/12-05-27317)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et du contrôle administratif exercé par les autorités gouvernementales sur le maintien des titres de séjour en cours de validité. Monsieur D. C., ressortissant de nationalité suisse, résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l'année 1990. À ce titre, il était régulièrement titulaire d'une carte de séjour dont le dernier renouvellement, intervenu au mois de juin 2005, lui conférait une validité expirant le 3 mai 2008. Sur le plan professionnel, M. C. exerçait, depuis 1974 et par l'intermédiaire de sa société C. F. SA, une activité de gestion de structures fiduciaires en Suisse, se prévalant par ailleurs d'avoir effectué plusieurs missions à la demande des juridictions helvétiques. Au cours de l'automne 2006, et plus précisément le 13 octobre 2006, M. C. a fait l'objet d'une convocation dans les locaux de la Sûreté Publique monégasque. Lors de cet entretien, l'intéressé a été invité à remettre matériellement sa carte de séjour aux fonctionnaires de police. Les circonstances exactes de cette remise ont fait l'objet d'appréciations divergentes entre les parties : selon le requérant, il n'aurait été informé que de manière purement informelle et sans aucune explication de la non-restitution de son titre ; selon l'Administration, s'appuyant ultérieurement sur un procès-verbal dressé le 29 mai 2007 par le Commandant-Inspecteur H. et contresigné par le Commissaire principal, chef de la Division de police administrative C., M. C. aurait été informé verbalement, dès ce 13 octobre 2006, de l'existence d'une décision prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur lui retirant sa carte de séjour. À la suite de cette dépossession matérielle de son document de séjour, M. C. a entrepris une série de démarches épistolaires par le ministère de son avocat-défenseur afin d'obtenir des éclaircissements sur sa situation administrative. Dans un premier temps, le 10 novembre 2006, son conseil a adressé un courrier au Conseiller de Gouvernement pour les Finances afin de solliciter des informations et de connaître les raisons pour lesquelles la carte de séjour avait été retirée. En réponse à cette missive, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adressé à l'intéressé, en date du 28 novembre 2006, une lettre l'informant de la « neutralisation » de sa carte de séjour, en justifiant cette mesure par l'existence d'« éléments graves et concordants ». Dans un deuxième temps, estimant cette formule insuffisamment explicite, M. C. a, toujours par l'intermédiaire de son avocat-défenseur, adressé une nouvelle lettre au Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur le 19 décembre 2006, aux fins d'obtenir des précisions circonstanciées sur la nature de ces « éléments graves et concordants ». Par une correspondance datée du 4 janvier 2007, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur s'est borné à répondre que la décision administrative avait été arrêtée à la suite de « faits graves et concordants commis dans le cadre de ses diverses activités ». Dans un troisième temps, confronté à ce qu'il estimait être une motivation manifestement imprécise et excipant de l'absence de toute condamnation ou inculpation pénale à son encontre, M. C. a formalisé un recours administratif préalable. Par courrier du 25 janvier 2007 (mentionné également à la date du 27 janvier 2007 dans les écritures de l'État et la réplique), il a saisi simultanément le Ministre d'État et le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur d'un recours gracieux tendant au retrait de la mesure. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision expresse de rejet le 12 février 2007, par une lettre du Ministre d'État réitérant à l'identique les motifs contenus dans la correspondance du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 4 janvier 2007. Il ressort des pièces produites ultérieurement au cours de l'instruction contentieuse que les « faits graves et concordants » visés par les autorités monégasques reposaient sur des renseignements communiqués au Gouvernement de Monaco par un rapport du Procureur de Bastia relatif à la criminalité organisée en Corse, ainsi que sur des informations émanant de plusieurs services spécialisés étrangers. Ces documents mettaient en cause le rôle qu'aurait joué M. C. dans un projet frauduleux d'urbanisation de l'Île de C. en Corse. Plus précisément, le rapport faisait état des liens de M. C. avec la société S. C. (constituée en 1973 pour l'aménagement de l'île) et ses filiales, société au sein de laquelle il avait siégé au conseil d'administration entre 1980 et 1988 pour représenter l'actionnaire majoritaire, la société H., et dont il avait occupé à une certaine époque le poste de président-directeur général. En outre, selon un rapport L., la société C. avait versé la somme de 4 500 000 francs à la société H. I. LTD dirigée par M. C., tandis que deux filiales de la société C. avaient bénéficié de transferts de fonds en provenance d'Irak et de Suisse émanant d'entités également dirigées par lui. Enfin, les services spécialisés étrangers prêtaient à M. C. des liens avec la mafia italienne dans le cadre d'un accord conclu avec une organisation nationaliste corse visant à créer des sociétés communes entre ressortissants italiens (apporteurs de capitaux) et résidents corses (garantissant la constructibilité des terrains). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus du Ministre d'État de faire droit à son recours gracieux, M. D. C. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en matière administrative, par une requête déposée au greffe général le 28 mars 2007. Cette requête tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative de retrait (ou « neutralisation ») de sa carte de séjour et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête déposée au nom de l'État le 30 mai 2007, une réplique enregistrée pour le requérant le 2 juillet 2007, et enfin une duplique enregistrée pour l'État le 3 août 2007. La clôture de la procédure a été constatée par procès-verbal du 6 septembre 2007 et, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 1er octobre 2007, l'affaire a été renvoyée à l'audience publique du 21 novembre 2007. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux grands axes : la recevabilité temporelle de la requête d'une part, et la légalité tant externe qu'interne de la mesure de police d'autre part. **1. Les moyens développés par le requérant (M. D. C.)** Sur le terrain de la recevabilité, en réponse à la fin de non-recevoir opposée par l'État, M. C. soutenait que son recours contentieux n'était nullement frappé de forclusion. Il faisait valoir que lors de sa convocation à la Sûreté Publique le 13 octobre 2006, la rétention matérielle de sa carte n'avait été accompagnée d'aucune explication formelle. Selon lui, la lettre adressée par son conseil le 10 novembre 2006 au Conseiller de Gouvernement pour les Finances employait délibérément le mode conditionnel dans le seul but d'obtenir des informations sur une situation de fait ambiguë. Dès lors, il n'aurait acquis une connaissance certaine de la décision de « neutralisation » que par la réception de la lettre officielle du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur datée du 28 novembre 2006. En fixant le point de départ du délai de recours à cette dernière date, son recours gracieux formé le 25 (ou 27) janvier 2007 était intervenu dans le délai légal de deux mois, prorogeant ainsi valablement le délai de recours contentieux jusqu'à l'introduction de sa requête après le rejet du 12 février 2007. Il ajoutait que l'Administration, en répondant au recours gracieux sans émettre la moindre réserve quant à sa tardiveté, ne pouvait plus soulever cette irrecevabilité. Sur le fond du droit, M. C. articulait trois moyens d'annulation : * *En premier lieu, le défaut de base légale et l'existence d'une voie de fait :* Le requérant soutenait que l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco, et notamment son article 17 alinéa 1er, ne confère pas au Gouvernement un pouvoir discrétionnaire de retirer à tout moment et sans formalisme un titre de séjour en cours de validité. Selon son interprétation, ce texte ne permet le retrait que dans deux hypothèses limitatives : soit lorsque le titre est périmé et non renouvelé, soit à titre de conséquence d'une décision préalable de refoulement ou d'interdiction de séjour. En l'absence d'une telle mesure préalable, la « neutralisation » autonome de sa carte de séjour constituait un excès de pouvoir, voire une voie de fait faute de reposer sur une habilitation légale expresse. * *En deuxième lieu, à titre subsidiaire, la violation de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs :* Invoquant l'article 1er de cette loi, qui impose à peine de nullité la motivation des décisions individuelles retirant ou abrogeant une décision créatrice de droits ou refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit, M. C. qualifiait la « neutralisation » de sa carte (valable jusqu'en mai 2008) de retrait d'un acte créateur de droits. Il excluait l'application des dispenses de motivation prévues à l'article 6 de ladite loi. Surtout, pour contourner l'obstacle temporel lié à l'entrée en vigueur de la loi (fixée au 1er janvier 2007), il soutenait que la décision de rejet de son recours gracieux, intervenue le 12 février 2007 sous l'empire de la loi nouvelle, s'analysait elle-même comme une abrogation d'une décision créatrice de droits devant être précisément motivée, et que son irrégularité formelle entachait par ricochet la décision initiale non motivée. * *En troisième lieu, l'erreur manifeste d'appréciation :* Contestant vigoureusement les accusations portées contre lui, M. C. affirmait n'avoir jamais commis d'acte répréhensible ni représenté une menace pour l'ordre, la sécurité ou la tranquillité publics à Monaco. Analysant le rapport du Procureur de Bastia, il y relevait des erreurs matérielles et soulignait que ce document ne le mettait nullement en cause pour blanchiment ou fraude. Il expliquait que son mandat au conseil d'administration de la société C. (représentant la société H.) s'était strictement limité à la période 1980-1988, que la cession des parts à des investisseurs italiens avait été contrôlée par la Banque de France, et qu'après la cession des participations de la société H. en 1988 (ayant généré une créance de 50 millions de francs français remboursée jusqu'en 1993), il n'avait plus eu aucun lien avec cette société. Il jugeait incohérent qu'on lui reproche après 2005 des faits liés à une société quittée en 1988, précisant que les soupçons visaient en réalité un tiers entré dans la société huit ans après son départ et que l'ancienneté des faits (plus de dix-sept ans) sans la moindre poursuite pénale démontrait son innocence. Enfin, il qualifiait d'invraisemblable, offensante et dépourvue de tout commencement de preuve l'allégation de liens avec la mafia italienne. **2. Les moyens en défense développés par l'État de Monaco (Ministre d'État)** À titre principal, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête contentieuse. S'appuyant sur le procès-verbal de police du 29 mai 2007, l'Administration soutenait que M. C. avait été informé verbalement de la décision de retrait dès le 13 octobre 2006. En tout état de cause, elle faisait valoir que le requérant avait nécessairement eu connaissance de cette décision au plus tard le 10 novembre 2006, date à laquelle son avocat avait écrit au Conseiller de Gouvernement pour les Finances pour en demander les motifs. Dès lors, le délai de recours de deux mois expirait au plus tard le 11 janvier 2007. Le recours gracieux formé le 25 (ou 27) janvier 2007, intervenant après l'expiration de ce délai, n'avait pu le proroger, rendant la requête déposée le 28 mars 2007 irrecevable. À titre subsidiaire, sur le fond, l'État concluait au rejet des moyens d'annulation : * *Sur la base légale :* L'Administration soutenait que l'article 17 alinéa 1er de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 permet le retrait non seulement d'une carte périmée, mais également d'une carte en cours de validité lorsque le comportement de l'étranger s'avère incompatible avec sa détention, sans que cette mesure soit nécessairement subordonnée à une décision préalable de refoulement ou d'interdiction du territoire. Elle précisait en duplique qu'à la différence d'une expulsion ou d'un refoulement, le simple retrait de la carte laisse à l'intéressé la faculté de séjourner en Principauté par périodes de trois mois et ne porte donc pas atteinte à la liberté d'aller et venir. * *Sur la motivation :* L'État rappelait le principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son adoption. La décision de retrait (l'acte attaqué, distinct du rejet du recours gracieux) étant intervenue en 2006, soit antérieurement à l'entrée en vigueur de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 fixée au 1er janvier 2007, elle n'était soumise à aucune obligation légale de motivation. * *Sur l'appréciation des faits :* Le Ministre d'État maintenait qu'il était établi par le rapport du Procureur de Bastia et les notes des services spécialisés étrangers que, même indirectement et en l'absence de poursuites pénales, M. C. faisait l'objet de fortes suspicions quant à son implication dans le projet frauduleux de l'Île de C. et quant à sa proximité avec l'entourage immédiat de la mafia italienne, justifiant ainsi légalement la mesure de police. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En l'état des écritures des parties, le Tribunal Suprême était saisi à titre liminaire d'une question procédurale déterminante, dont la résolution conditionnait l'examen au fond des importantes questions de légalité externe et interne soulevées par le pourvoi (portée de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964, application dans le temps de la Loi n° 1.312 sur la motivation aux rejets de recours gracieux, contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation en matière de police des étrangers sur la base de renseignements policiers étrangers). La question de droit principale, sur laquelle se concentre exclusivement l'arrêt du 5 décembre 2007, peut être formulée de la manière suivante : **En l'absence de notification écrite formelle d'une décision administrative individuelle de retrait d'un titre de séjour dont la date exacte d'adoption est incertaine, à quelles conditions et selon quelles modalités probatoires l'Administration peut-elle se prévaloir de la connaissance acquise de cet acte par l'administré — malgré l'ignorance par ce dernier des motifs de la mesure — pour faire courir le délai de recours contentieux de deux mois prévu à l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et opposer ainsi la forclusion à un recours gracieux, puis contentieux, ultérieur ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, le Tribunal Suprême accueille la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État et rejette la requête comme tardive, s'abstenant en conséquence d'examiner les moyens de légalité externe et interne. Le raisonnement de la Haute Juridiction se déploie en trois temps, selon un syllogisme rigoureux ancré dans les textes régissant la procédure contentieuse administrative monégasque. **1. Le rappel de la règle de droit applicable et de la charge de la preuve (Majeure)** Le Tribunal Suprême vise en premier lieu la Constitution (article 90 B 1°) et l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il reproduit littéralement les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 13 de cette Ordonnance souveraine : > « en toute autre hypothèse, le recours doit, à peine d'irrecevabilité être formé dans les deux mois à partir du jour où le fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé. En cas de contestation la preuve de cette connaissance incombe à la partie défenderesse » Par ce visa textuel, le juge pose le cadre juridique applicable aux décisions administratives qui n'ont fait l'objet ni d'une publication officielle ni d'une notification formelle régulière (situations visées au premier alinéa dudit article). Dans cette « autre hypothèse », le texte consacre légalement la théorie de la connaissance acquise : le point de départ du délai de forclusion de deux mois est fixé au jour où « le fait » générateur du litige a été connu du requérant. Toutefois, afin de protéger l'administré contre l'arbitraire administratif, le texte fait expressément peser le fardeau probatoire de cette connaissance sur l'autorité administrative défenderesse dès lors qu'une contestation s'élève sur ce point. **2. La qualification des faits et l'établissement de la connaissance acquise (Mineure)** Le Tribunal Suprême procède ensuite à une analyse concrète de la chronologie des événements et des pièces versées aux débats pour déterminer si le Ministre d'État rapporte la preuve qui lui incombe. La motivation fait preuve ici d'un grand réalisme juridique, articulé autour de quatre propositions : * *Le constat de l'incertitude sur l'instrumentum de la décision initiale :* Le juge relève d'emblée que « la date de la décision prise par Monsieur le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur ne peut être établie avec certitude ». L'Administration n'a donc pas produit d'acte administratif écrit et daté matérialisant formellement la décision de retrait au jour où elle a été arrêtée. * *La prise en compte de l'opération matérielle d'exécution :* Pour pallier cette absence de date certaine de l'acte juridique, le Tribunal s'attache au fait matériel d'exécution : il constate que « le titre a été retiré lors de la convocation dans les locaux de la Sûreté publique le 13 octobre 2006 ». La dépossession physique de la carte de séjour constitue le premier jalon factuel. * *L'indifférence de l'ignorance des motifs quant à la connaissance de l'existence de la décision :* Le Tribunal énonce qu'« à partir de cette date et en tout cas lorsqu'il écrit à Monsieur le Conseiller de Gouvernement pour les Finances le 10 novembre 2006, M. C. connaissait
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27323 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27323 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/02-18-27323)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit administratif du travail, et plus particulièrement de la police administrative spéciale encadrant la délivrance et le maintien des autorisations d'exercer une activité professionnelle salariée sur le territoire monégasque pour les travailleurs résidant hors des frontières nationales. En l'espèce, le requérant, Monsieur C. C., est une personne physique domiciliée dans une commune limitrophe de la Principauté de Monaco. Afin d'exercer une activité professionnelle en Principauté, l'intéressé a régulièrement eu recours aux services d'une société de travail temporaire (société d'intérim) établie à Monaco. Par ce biais, Monsieur C. C. avait antérieurement bénéficié d'une succession d'autorisations administratives de travail, délivrées par les autorités monégasques compétentes pour l'accomplissement de divers emplois intérimaires. En dernier lieu, l'entreprise de travail temporaire lui avait procuré une mission spécifique en qualité de « chauffeur de maître ». Pour les besoins de cette mission, le requérant avait sollicité et obtenu des services administratifs un permis de travail dont la période de validité courait du 7 novembre 2006 au 7 novembre 2007. Toutefois, au cours de l'exécution de cette prestation, l'employeur utilisateur a pris l'initiative de rompre unilatéralement le contrat de travail. Par suite de cette rupture contractuelle anticipée, Monsieur C. C. s'est vu proposer, toujours par l'entremise de la même société d'intérim, une nouvelle opportunité d'embauche. Conformément à la réglementation monégasque régissant les conditions d'embauchage, il a introduit une demande tendant à l'obtention d'un nouveau permis de travail afférent à cet emploi. Or, dans l'intervalle séparant la délivrance du permis du 7 novembre 2006 et l'examen de cette nouvelle demande, un événement d'ordre pénal est intervenu sur le territoire monégasque : le 13 novembre 2006, Monsieur C. C. a fait l'objet d'une inculpation à Monaco du chef d'infraction à la législation sur les stupéfiants. Parallèlement, les services de la sûreté publique ont transmis une note administrative au Service de l'emploi faisant état de renseignements défavorables recueillis à l'endroit de l'intéressé. Ces éléments ont par ailleurs donné lieu à l'établissement ou à la détention, au sein du Service de l'emploi, d'une fiche informatisée nominative mentionnant notamment l'avis des services de police. C'est dans ce contexte factuel que, par une décision administrative référencée « /R/1041415/1051251 PN/CP : 06.3862 » en date du 7 décembre 2006 (notifiée à l'intéressé par un courrier reçu le 17 décembre 2006), le Service de l'emploi a, d'une part, opposé un refus à la demande de nouvelle autorisation de travail présentée par Monsieur C. C. et, d'autre part, invité ce dernier à restituer les permis de travail antérieurement délivrés. Estimant cette mesure infondée et dépourvue d'explications quant à ses motifs, Monsieur C. C. a formé, le 22 janvier 2007, un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. Par une correspondance datée du 28 février 2007, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, en indiquant que la mesure contestée reposait sur le motif tiré des « mauvais renseignements recueillis à son endroit ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de la décision administrative de refus et d'injonction de restitution, Monsieur C. C. a saisi la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. Par une requête introductive d'instance enregistrée au Greffe général le 27 avril 2007, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 1er août 2007, le requérant a formé un recours mêlant contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir et contentieux de l'indemnisation. Au titre de ses prétentions, Monsieur C. C. concluait à titre principal à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Service de l'emploi du 7 décembre 2006. À titre indemnitaire et accessoire, il sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à la réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis du fait de cette décision (évalués à 15 000 euros au titre du préjudice financier résultant de l'impossibilité de travailler en Principauté et à 15 000 euros au titre du préjudice moral né du sentiment d'injustice lié à l'ignorance des motifs de ce refus brusque), ainsi qu'aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, le requérant développait trois moyens principaux de légalité : 1. **Un moyen de légalité externe et interne mêlé, tiré du défaut de motivation et de l'entrave au contrôle juridictionnel :** Se prévalant de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs (qui impose à peine de nullité la motivation des refus d'autorisation), le requérant soutenait que, quand bien même ce texte ne serait pas encore entré en vigueur à la date de l'acte attaqué, l'absence totale d'énonciation des faits justificatifs tant dans la décision initiale que dans le rejet du recours gracieux, conjuguée à l'abstention initiale du Ministre d'État de produire des pièces justificatives, privait de facto le Tribunal Suprême de la possibilité d'exercer son contrôle sur la légalité, l'exactitude matérielle des faits et l'erreur manifeste d'appréciation. 2. **Un moyen de légalité interne tiré de la violation de la législation sur la protection des données personnelles :** Le requérant invoquait la méconnaissance de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 réglementant les traitements d'informations nominatives, ainsi que des ordonnances souveraines n° 15.087 et n° 16.301 et des arrêtés ministériels n° 2005-159, n° 2006-170 et n° 2007-189. Produisant aux débats (pièces n° 11-8 et n° 11-9) la copie d'une fiche informatisée nominative détenue par le Service de l'emploi et comportant l'avis de la police, il faisait valoir que ni la Direction du travail ni le Service de l'emploi n'étaient répertoriés ou autorisés par arrêté ministériel (après avis de la Commission de contrôle des informations nominatives – CCIN) à constituer un fichier « permis de travail » ou à procéder à une exploitation conjointe de fichiers avec un autre département. Il ajoutait que les services de police n'avaient pas compétence légale pour s'immiscer dans la délivrance des permis de travail relevant de la compétence exclusive du Service de l'emploi. 3. **Un moyen de conventionnalité tiré de la violation de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) :** Dans sa réplique, le requérant soutenait que l'utilisation d'informations nominatives issues d'un fichier non autorisé constituait une ingérence d'une autorité publique dans le droit au respect de la vie privée qui, faute de respecter les conditions prévues par la loi interne, méconnaissait les exigences de l'article 8, paragraphe 2, de la CEDH, et ce indépendamment de toute divulgation de ces données au public. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 6 juillet 2007 et une duplique enregistrée le 3 septembre 2007, concluait au rejet intégral de la requête par une argumentation structurée en plusieurs branches : 1. **Sur la forme et la motivation :** L'Administration opposait l'inapplicabilité *ratione temporis* de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 au jour de l'édiction de la décision du 7 décembre 2006, soulignant qu'aucune disposition législative ou réglementaire antérieure n'imposait alors la motivation d'un tel acte. 2. **Sur le bien-fondé matériel de la mesure :** Dans sa duplique, le Ministre d'État produisait la note administrative transmise par la sûreté publique au Service de l'emploi et précisait que l'avis défavorable était justifié par l'inculpation du requérant, le 13 novembre 2006, pour infraction à la législation sur les stupéfiants. Il faisait valoir que de tels faits excluaient tout caractère arbitraire de la décision, cette infraction étant manifestement incompatible, pour d'évidentes raisons de sécurité, avec l'exercice de la profession de chauffeur. 3. **Sur la législation relative aux informations nominatives et la CEDH :** Le Ministre d'État contestait l'existence d'un traitement automatisé irrégulier à l'origine de la décision, affirmant que les renseignements provenaient d'une simple note administrative et non d'une interconnexion informatique de fichier à fichier, et que la fiche produite ne prouvait ni l'existence d'un traitement automatisé au sens de la loi n° 1.165, ni un lien juridique de causalité avec le refus opposé. Il invoquait en outre la compétence des tribunaux ordinaires pour connaître des atteintes aux droits et libertés, ainsi que le principe de l'« indépendance des législations ». À titre subsidiaire, il soutenait qu'une simple communication interne entre deux services de l'État, sans divulgation à des tiers, ne saurait constituer une atteinte à la vie privée au sens des articles 3 et 8, paragraphe 2, de la CEDH. 4. **Sur les conclusions indemnitaires :** Le défendeur soutenait que le rejet de la demande d'annulation devait entraîner par voie de conséquence celui de la demande indemnitaire, ajoutant qu'à titre subsidiaire, le préjudice allégué n'était établi ni dans son principe ni dans son *quantum*. Par une ordonnance du 21 novembre 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 4 février 2008. À l'issue de cette audience, lors de laquelle le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative, la décision a été rendue le 18 février 2008. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une série de questions juridiques articulées autour du contrôle de la légalité d'une mesure de police administrative du travail prise antérieurement à l'entrée en vigueur de l'obligation légale de motivation, mais sur le fondement d'informations détenues dans des conditions irrégulières au regard de la législation sur les données personnelles. Le problème juridique central pouvait dès lors se formuler ainsi : **Dans quelle mesure le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'une décision administrative de refus d'autorisation de travail qui, bien que dispensée de motivation formelle *ratione temporis*, se révèle entachée d'une illégalité interne en ce qu'elle procède d'informations nominatives détenues au moyen d'un traitement automatisé non autorisé au regard de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993, peut-il neutraliser cette illégalité en procédant d'office à une substitution de base légale ou de motif fondée sur l'existence d'une inculpation pénale de l'administré, sans méconnaître ni le principe de la présomption d'innocence ni le droit au respect de la vie privée garanti par l'article 8 de la CEDH ?** Cette problématique principale se décomposait en quatre sous-questions techniques : 1. Quelle est l'étendue du contrôle juridictionnel sur les motifs de fait et de droit d'un acte administratif individuel édicté avant le 1er janvier 2007, date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? 2. La détention par un service administratif d'une fiche informatique nominative, en l'absence d'habilitation par arrêté ministériel conformément à la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993, entache-t-elle d'illégalité la décision administrative prise sur la base des renseignements ainsi recueillis, quand bien même ceux-ci auraient également fait l'objet d'une note administrative ? 3. Le juge administratif monégasque dispose-t-il, au titre de son office de juge de l'excès de pouvoir, du pouvoir de substituer un fondement juridique ou un motif autonome (en l'occurrence une inculpation pénale non contestée) à celui initialement retenu mais reconnu illégal, et le principe de la présomption d'innocence fait-il obstacle à ce qu'une simple inculpation fonde une mesure de police administrative ? 4. Une telle décision de refus d'autorisation de travail, ainsi purgée de son vice initial par l'effet de la substitution opérée par le juge, satisfait-elle aux exigences de légalité et de proportionnalité de l'ingérence prévues par l'article 8, paragraphe 2, de la CEDH ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur C. C., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement particulièrement dense et constructif, structuré en quatre étapes successives qui témoignent à la fois d'une rigueur protectrice des droits des administrés face aux fichiers administratifs et d'un réalisme contentieux quant à l'office du juge de l'excès de pouvoir. #### 1. L'application dans le temps de la loi sur la motivation et la permanence du contrôle juridictionnel sur les motifs Dans un premier temps, la Haute Juridiction tranche la question de la légalité externe relative au défaut de motivation formelle. Elle relève avec précision que la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs individuels n'est entrée en vigueur que le 1er janvier 2007. Or, la décision litigieuse du Service de l'emploi ayant été édictée le 7 décembre 2006, il n'existait à cette date aucune obligation légale ou réglementaire de la motiver formellement. Toutefois, le Tribunal Suprême prend immédiatement soin de dissocier l'obligation de motivation formelle (condition de légalité externe de l'acte) de l'obligation pour l'Administration de justifier des motifs de son action devant le juge (condition du contrôle de la légalité interne). Par un considérant de principe, il affirme que : > « si la décision attaquée n'avait pas à être motivée, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'Administration comme étant ceux de sa décision. » Exerçant ce contrôle au vu des éléments produits au cours de l'instruction contradictoire (notamment dans la duplique du Ministre d'État), le juge constate que le Service de l'emploi s'est fondé sur les mauvais renseignements fournis par la sûreté publique, corroborés par l'inculpation du requérant en date du 13 novembre 2006 pour infraction à la législation sur les stupéfiants. Se livrant au contrôle classique du juge de l'excès de pouvoir face à un pouvoir discrétionnaire, le Tribunal juge que ces faits ne sont pas matériellement inexacts et qu'en estimant sur cette base que l'intéressé ne pouvait travailler en Principauté, l'Administration n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. #### 2. La sanction rigoureuse de la détention d'un fichier informatisé non autorisé (violation de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993) Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine le moyen tiré de la violation de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993. Loin de suivre l'argumentation restrictive du Ministre d'État (qui plaidait l'incompétence de la juridiction administrative, l'absence de preuve d'un traitement automatisé et le principe de l'indépendance des législations), le juge administratif opère un contrôle strict du respect du droit des données personnelles par l'Administration active. Le Tribunal rappelle l'économie des articles 1er et 7 de la loi n° 1.165 : les traitements automatisés d'informations nominatives ne doivent pas porter atteinte aux droits et libertés fondamentaux consacrés par le titre III de la Constitution, et ceux mis en œuvre par les personnes morales de droit public doivent impérativement figurer sur une liste générale publiée par arrêté ministériel valant autorisation. Confrontant ces exigences textuelles aux pièces du dossier, le Tribunal constate deux éléments décisifs : - D'une part, en droit, l'arrêté ministériel n° 2006-170 du 20 mars 2006 alors applicable ne mentionne pas le Service de l'emploi dans la liste des entités publiques autorisées à mettre en œuvre un tel traitement. - D'autre part, en fait, l'existence même de la fiche informatique nominative détenue par le Service de l'emploi et produite aux débats « établit que ce service pourrait procéder, au sens de l'article précité, à un traitement automatisé d'informations nominatives le concernant, sans y avoir été autorisé ». La conséquence juridique qu'en tire le Tribunal Suprême est d'une grande fermeté : dès lors que le traitement est dépourvu d'autorisation légale, la collecte ou la détention des renseignements est viciée à la racine. Le juge écarte explicitement la défense de l'Administration tirée de l'existence parallèle d'un support papier (la note administrative de la sûreté publique), en jugeant que : > « dans ces conditions, même si les mauvais renseignements fournis par la sûreté publique ont été communiqués au Service de l'emploi par une note administrative, la décision refusant une autorisation de travail, ne pouvait se fonder légalement sur ces mauvais renseignements ». Le motif initial de la décision (les « mauvais renseignements » issus des services de police et consignés dans le système du Service de l'emploi) est donc déclaré illégal. #### 3. Le sauvetage de l'acte administratif par la technique de la substitution de fondement/motif et l'exclusion de la présomption d'innocence Alors que ce constat d'illégalité semblait devoir conduire à l'annulation de la décision du 7 décembre 2006, le Tribunal Suprême opère, dans un troisième temps, un redressement contentieux décisif en mobilisant les ressources de son office de juge de l'excès de pouvoir. Le Tribunal pose le principe selon lequel, lorsqu'il constate que la décision contestée aurait pu être prise sur un fondement autre que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, et ce, le cas échéant, de sa propre initiative au vu des pièces du dossier. Appliquant immédiatement cette prérogative aux faits de l'espèce (à travers un mécanisme qui, bien que qualifié par l'arrêt de substitution de « fondement » ou de « base légale », s'apparente dans sa mise en œuvre concrète à une substitution de motifs de fait et de droit), le Tribunal relève que le Ministre d'État a également invoqué devant lui un élément factuel et juridique distinct des simples « mauvais renseignements » policiers : l'inculpation officielle prononcée à Monaco le 13 novembre 2006 à l'encontre de Monsieur C. C. pour infraction à la législation sur les stupéfiants. Pour valider ce nouveau motif substitué, le juge procède à une triple vérification : - **La matérialité et la pertinence des faits :** L'inculpation n'est pas contestée, il ne résulte pas du dossier que les faits qui en sont à l'origine soient matériellement inexacts, et cette infraction est jugée incompatible avec l'emploi de chauffeur pour lequel l'autorisation était sollicitée. - **L'autonomie vis-à-vis du droit pénal :** Répondant implicitement à l'objection selon laquelle une personne inculpée n'est pas encore jugée coupable, le Tribunal affirme avec netteté que, « s'agissant d'une mesure administrative, la présomption d'innocence ne trouve pas à
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 octobre 2000, n° 26723 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 octobre 2000, n° 26723 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2000/10-12-26723)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux de l’urbanisme en Principauté de Monaco cristallise, en raison de l’exiguïté du territoire et de la densité du bâti, des tensions aiguës entre la préservation des espaces libres et les impératifs techniques liés à l’édification d’ensembles immobiliers modernes. La décision rendue le 12 octobre 2000 par le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit pleinement dans cette problématique en abordant le régime juridique des espaces dits « hors ligne » et les conditions de dérogation aux servitudes *non aedificandi* qui les grèvent. À l’origine du litige se trouve un projet immobilier d’envergure situé dans la zone nord du quartier de la Condamine. Par un premier arrêté ministériel n° 99-306 en date du 8 juillet 1999, Son Excellence Monsieur le Ministre d’État a délivré à la société civile immobilière (SCI) Triangle 2000 l’autorisation de construire un immeuble. Ce projet comportait une particularité technique et juridique notable : l’aménagement d’une rampe d’accès menant au parc de stationnement souterrain de l’ouvrage, implantée sur le « hors ligne », c’est-à-dire sur l’espace situé en retrait de la voie publique, compris entre la clôture bordant ladite voie et la façade de l’immeuble. En outre, cet arrêté initial attribuait au constructeur privé la propriété de l’emprise de cette rampe d’accès, bien que cet espace fût destiné à relever du domaine public. Monsieur A. V. (également désigné dans le dispositif de la décision sous le nom de M. Vacarezza), résidant en face de l’immeuble projeté, a estimé que cette autorisation administrative méconnaissait tant les règles d’urbanisme applicables aux espaces en retrait de l’alignement que les principes régissant la domanialité publique. Par un recours gracieux formé le 29 août 1999 auprès du Ministre d’État, il a sollicité le retrait ou la réformation de l’arrêté n° 99-306. À l’appui de cette démarche administrative préalable, l’intéressé soulevait deux griefs principaux : d’une part, la violation de la servitude légale de non-construire frappant le hors ligne, lequel ne pouvait selon lui être aménagé qu’en jardins ou terrasses ; d’autre part, l’illégalité de l’abandon par l’État, au profit d’un propriétaire privé, de la propriété de l’emprise de la rampe d’accès, au détriment du domaine public auquel le hors ligne devait être cédé en surface. L’administration monégasque n’a pas apporté de réponse expresse directe à ce premier recours gracieux. Toutefois, tirant manifestement les conséquences du second grief soulevé par le riverain, le Ministre d’État a édicté un second arrêté, enregistré sous le n° 99-613 (ou 613-99 selon les visas de la décision) en date du 17 décembre 1999. Par cet acte modificatif, l’autorité administrative a restitué au domaine public la propriété de l’emprise de la rampe d’accès litigieuse. Néanmoins, cet arrêté laissait intégralement subsister l’autorisation matérielle d’édifier ladite rampe sur le hors ligne. Constatant que le cœur physique du projet demeurait inchangé malgré cette régularisation domaniale, Monsieur A. V. a adressé au Ministre d’État un nouveau recours gracieux. Il y contestait derechef la régularité de la construction de la rampe et sollicitait par ailleurs la permission de consulter les pièces du dossier autorisé. Se heurtant de nouveau au silence de l’administration, le requérant s’est résolu à porter le différend devant la haute juridiction administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté le 14 février 2000, Monsieur A. V. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation conjointe des deux arrêtés ministériels n° 99-306 du 8 juillet 1999 et n° 99-613 du 17 décembre 1999. Dès le 21 février 2000, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême prise à la demande du requérant, la communication de la procédure a été autorisée à la SCI Triangle 2000, bénéficiaire du permis de construire, lui conférant ainsi la qualité de partie intervenante en la cause. L’instruction écrite a donné lieu à un échange nourri de mémoires : contre-requêtes de l’État (déposée le 12 avril 2000) et de la SCI (déposée le 26 avril 2000), répliques du requérant (déposées le 25 mai 2000), et enfin dupliques de l’État (9 juin 2000) et de la société intervenante (26 juin 2000, cette dernière faisant l’objet d’une contestation de recevabilité par lettre du requérant du 28 juin 2000). L’affaire a finalement été renvoyée à l’audience du 11 octobre 2000 par ordonnance présidentielle du 10 juillet 2000. Les prétentions et moyens des parties dessinaient une opposition frontale tant sur la recevabilité que sur la légalité externe et interne des actes attaqués. Du côté du requérant, l’argumentation s’articulait autour de plusieurs axes : * **Sur la recevabilité et la légalité externe :** Monsieur A. V. soutenait conserver un intérêt manifeste à agir contre le second arrêté du 17 décembre 1999, lequel ne lui avait procuré qu’une satisfaction partielle en maintenant l’autorisation de bâtir la rampe. En outre, il arguait que ce second arrêté était entaché d’un vice de forme substantiel, faute d’avoir été soumis pour avis préalable au Comité consultatif pour la construction, en violation des dispositions combinées de l’article 1er de l’Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et des articles 1 et 7 de l’Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. * **Sur la légalité interne :** Le requérant invoquait à titre principal la violation de l’article 11, alinéa 1er, de l’Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 (qu’il indique modifiée par une loi n° 678 du 27 décembre 1961), qui frappe le hors ligne d’une servitude de non-construire et impose son affectation en jardins ou terrasses. Il ajoutait que l’ouvrage était prohibé par un ensemble de textes réglementaires : l’article 90 de l’Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, l’article 96 de l’Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, ainsi que les Ordonnances Souveraines n° 5700 du 11 novembre 1975 et n° 13.191 du 25 septembre 1997 spécifiques au quartier de la Condamine (cette dernière généralisant les « espaces libres publics » et renforçant selon lui l’interdiction). Réfutant l’application de la dérogation prévue à l’alinéa 2 de l’article 11 de l’Ordonnance-Loi n° 674, il faisait valoir que celle-ci ne vise que la « circulation publique », alors que la rampe litigieuse dessert un parc de stationnement purement privé et serait même susceptible de gêner la circulation publique. Il contestait également que l’accès à un transformateur électrique puisse justifier la dérogation au titre de la sécurité, qualifiant cet équipement d’intérêt privé et soulignant le silence de la convention de cession du hors ligne sur ce point. Enfin, il dénonçait une rupture du principe d’égalité devant les charges publiques et de traitement entre constructeurs, affirmant que l’administration avait toujours appliqué strictement l’article 11 en n’autorisant pour les immeubles voisins (tels *Le Cirius* ou l’immeuble du *Crédit Foncier de Monaco*) que des sorties verticales traversant le hors ligne par de simples « fonds de bateau ». En défense, le Ministre d’État et la SCI Triangle 2000 développaient une argumentation convergente visant au rejet du recours : * **Sur la recevabilité et la procédure :** Ils opposaient une fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir du requérant contre l’arrêté n° 99-613, estimant que ce dernier lui avait donné entière satisfaction en réintégrant l’emprise dans le domaine public. Sur le plan formel, ils soutenaient que la consultation du Comité consultatif pour la construction n’était nullement requise pour ce second arrêté, lequel n’apportait aucune modification à la substance architecturale ou technique du projet mais procédait à une simple rectification juridique relative à la propriété du sol. * **Sur le fond du droit :** Les défendeurs fondaient la légalité de l’ouvrage sur l’article 11, alinéa 2, de l’Ordonnance-Loi n° 674 (issu de la modification opérée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961), qui permet d’autoriser sur le hors ligne des ouvrages « intéressant la circulation, l’hygiène ou la sécurité ». L’État faisait en outre valoir que l’alinéa 1er ne prohibe que les constructions en élévation et non en sous-sol, et rappelait que la faculté d’autoriser des constructions sur le domaine public avait été consacrée par le Tribunal Suprême (décision *Hoirs Auréglia* du 9 février 1969). En vertu du principe de la hiérarchie des normes, cette dérogation législative s’imposait à toutes les dispositions réglementaires invoquées par le requérant (étant précisé que l’Ordonnance Souveraine du 11 novembre 1975 ne régissait en son article 13 que l’entretien d’espaces privés, remplacés depuis l’Ordonnance Souveraine n° 13.191 du 25 septembre 1997 par des espaces libres publics pleinement soumis à l’article 11, alinéa 2). * **Sur la qualification des faits :** Tant le Ministre d’État que la SCI affirmaient que la rampe litigieuse intéressait directement la circulation au sens de la loi. En effet, l’article 15 de l’Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 imposant aux constructeurs de prévoir des parcs de stationnement apportant le moins de gêne possible à la circulation, la rampe permettait d’accroître la capacité de stationnement hors voies publiques et de fluidifier le trafic général. La SCI ajoutait que la rampe, qui n’occupait que 11 % de la surface totale du hors ligne, répondait également à un impératif de sécurité et d’utilité publique en permettant aux agents de la Société Monégasque d’Électricité et de Gaz (SMEG) d’accéder à un transformateur électrique desservant plusieurs immeubles pour en assurer l’entretien et la réparation. Enfin, l’intervenante démentait toute rupture d’égalité, soutenant que l’administration avait autorisé de nombreuses rampes similaires sur les hors lignes au cours des trente dernières années. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême confrontait la haute juridiction à une double problématique, l’une de nature procédurale et préalable, l’autre touchant au fond du droit de l’urbanisme monégasque et à l’office du juge de l’excès de pouvoir. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, se posait la question suivante : le requérant qui a formé un recours gracieux articulé autour de deux griefs distincts (l’un domanial, l’autre urbanistique) conserve-t-il un intérêt à agir en annulation contre un arrêté modificatif qui, tout en faisant droit au grief domanial en restituant l’emprise litigieuse au domaine public, laisse subsister l’autorisation de construire l’ouvrage contesté ? Il s’agissait en somme de déterminer la nature juridique exacte de cet acte modificatif — simple mesure d’exécution favorable ou décision confirmative partielle faisant grief — et son incidence sur le droit au recours du tiers voisin. En second lieu, au fond, la question centrale résidait dans l’interprétation et l’application concrète du régime dérogatoire prévu par l’article 11, alinéa 2, de l’Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959. Une rampe d’accès desservant le parc de stationnement souterrain d’un immeuble privé (et accessoirement un transformateur électrique), implantée sur l’espace « hors ligne » grevé par principe d’une servitude de non-bâtir en élévation, peut-elle être qualifiée d’« ouvrage intéressant la circulation, l’hygiène ou la sécurité » ? Au-delà de la définition abstraite de ces notions, le Tribunal devait déterminer si les éléments factuels et techniques versés aux débats par les parties lui permettaient, en l’état de l’instruction, d’exercer son contrôle de qualification juridique des faits, ainsi que de vérifier le respect du principe d’égalité de traitement au regard de la pratique administrative antérieure. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 12 octobre 2000 se caractérise par sa rigueur analytique et sa concision, procédant en deux temps nettement distincts : l’examen immédiat et définitif de la fin de non-recevoir, suivi d’un constat d’insuffisance des éléments factuels au fond conduisant à une mesure d’instruction avant dire droit. #### 1. L'affirmation de l'intérêt à agir contre l'arrêté partiellement modificatif Pour écarter la fin de non-recevoir opposée tant par le Ministre d’État que par la SCI Triangle 2000, le Tribunal Suprême procède à une décomposition minutieuse de l’objet du litige tel qu’il avait été circonscrit dès la phase administrative précontentieuse. Le juge relève que le recours gracieux du 29 août 1999 formé par Monsieur A. V., riverain domicilié en face du projet, s’appuyait sur deux moyens parfaitement autonomes : d’une part, la violation de la servitude d’urbanisme édictée à l’article 11 de l’Ordonnance-Loi n° 674 ; d’autre part, l’aliénation illégale d’une dépendance devant revenir au domaine public. Analysant ensuite la portée de l’arrêté n° 99-613 du 17 décembre 1999, le Tribunal constate que le Ministre d’État, sans répondre formellement au recours gracieux, n’a fait droit qu’au second moyen en restituant la superficie de l’emprise au domaine public. En revanche, l’autorité administrative n’a nullement remis en cause la permission matérielle d’édifier la rampe d’accès sur le hors ligne. Dès lors, le Tribunal Suprême qualifie juridiquement la portée de ce second acte : en tant qu’il maintient le dispositif constructif initial, « cet arrêté confirme cette autorisation ». La satisfaction obtenue par le requérant n’étant que partielle et purement domaniale, la lésion de ses intérêts de voisin au regard des règles d’urbanisme perdure intégralement. Le juge en déduit logiquement et souverainement que le requérant justifie d’un intérêt légitime à contester la légalité de ce second arrêté. On notera qu’en statuant ainsi sur la recevabilité sans trancher immédiatement le moyen de légalité externe soulevé contre ce même arrêté (le défaut de consultation du Comité consultatif), le Tribunal réserve implicitement l’examen global de la légalité de l’acte à l’issue de la mesure d’instruction. #### 2. Le refus de statuer en l'état sur la dérogation et le recours à l'expertise Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême place immédiatement le débat sous l’égide du texte législatif gouvernant la matière, en reproduisant intégralement les deux alinéas de l’article 11 de l’Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959. Ce faisant, la haute juridiction valide implicitement la méthodologie fondée sur la hiérarchie des normes mise en avant par la défense : c’est bien au regard de la dialectique entre le principe législatif d’interdiction (alinéa 1er : servitude de non-bâtir en élévation sur le hors ligne, aménagement exclusif en jardin ou terrasse) et son exception législative (alinéa 2 : ouvrages intéressant la circulation, l’hygiène ou la sécurité autorisés après avis du comité compétent) que la légalité des arrêtés attaqués doit être appréciée. Or, l’application de cet alinéa 2 suppose une appréciation concrète, *in concreto*, des caractéristiques physiques de l’ouvrage, de son insertion dans l’environnement urbain immédiat et de sa fonction réelle au regard de la circulation, de l’hygiène ou de la sécurité. Face aux affirmations contradictoires des parties — le requérant soutenant que la rampe dessert un intérêt strictement privé, gêne la circulation et rompt l’égalité avec les immeubles voisins ; l’administration et le constructeur affirmant qu’elle fluidifie le trafic général, sécurise l’accès à un transformateur de la SMEG et s’inscrit dans une pratique administrative constante depuis trente ans —, le Tribunal Suprême refuse de se contenter d’un contrôle abstrait ou sur simples allégations. Par un considérant lapidaire mais décisif, le Tribunal énonce « qu’il résulte de l’instruction en l’état du dossier que le Tribunal Suprême n’est pas en mesure d’apprécier si l’autorisation accordée est justifiée par les conditions de dérogation prévues par l’alinéa 2 de l’article 11 précité ». Faisant usage de ses pouvoirs inquisitoriaux d’instruction (notamment encadrés par l’Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 visée par la décision), la juridiction décide de surseoir à statuer au fond et d’ordonner une expertise confiée à un homme de l’art, M. Jacques Mathieu, architecte. La mission assignée à l’expert par le Tribunal révèle avec précision les trois axes du contrôle juridictionnel à venir : 1. **La matérialité des faits :** l’expert doit « procéder sur place à un examen des faits », afin d’éclairer le juge sur la configuration exacte des lieux, de la rampe, du hors ligne et le cas échéant du transformateur électrique. 2. **La genèse administrative et technique du projet :** il doit prendre « connaissance des documents soumis au Comité Consultatif de la construction », ce qui permettra de vérifier tant la réalité des motifs techniques invoqués lors de l’instruction de la demande que la consistance exacte du dossier soumis à cet organisme (élément également utile pour apprécier le moyen de procédure relatif au second arrêté). 3. **Le contrôle du respect du principe d’égalité :** enfin, l’expert a pour mission de « rechercher à quelles conditions les accès au parc de stationnement d’autres constructions ont été autorisées », répondant ainsi directement au débat factuel opposant le requérant (qui citait les immeubles *Le Cirius* et *Crédit Foncier de Monaco*) à la SCI (qui invoquait trente ans de pratique administrative favorable). ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision avant dire droit du 12 octobre 2000 est ainsi rédigé : > « Décide : > - M. Jacques Mathieu, architecte, demeurant 3 avenue Général Leclerc à Beausoleil est désigné en qualité d'expert ; > - L'expert, après serment préalablement prêté aux formes de droit, devra procéder sur place à un examen des faits. Il prendra, en outre, connaissance des documents soumis au Comité Consultatif de la construction, il devra enfin rechercher à quelles conditions les accès au parc de stationnement d'autres constructions ont été autorisées ; > - Le rapport d'expertise devra être déposé au Greffe du Tribunal Suprême dans un délai de 6 mois à compter de la saisine de l'expert ; > - Expédition de la présente décision sera transmise à Mr. le Ministre d'État, à M. Vacare
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12778 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12778 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/11-25-12778)) Le contentieux des concours de la fonction publique et du recrutement des praticiens au sein des établissements publics hospitaliers place traditionnellement le juge de l'excès de pouvoir face à une tension dialectique classique du droit administratif : concilier le droit au recours juridictionnel effectif des candidats évincés, qui impose un accès pragmatique au prétoire malgré la complexité des chaînes décisionnelles, avec la préservation de l'autonomie technique des instances d'évaluation, qui commande une autolimitation drastique du contrôle juridictionnel sur le fond des appréciations portées. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 25 novembre 2014 (aff. *TS 2014-20, Madame j. LA. née SA. contre Centre Hospitalier Princesse Grace et État de Monaco*), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco livre une illustration éclatante de cet équilibre subtil. Statuant dans un délai remarquablement bref, consécutif à la mise en œuvre d'une procédure d'urgence destinée à préserver la sérénité du service public hospitalier, la Haute Juridiction monégasque tranche deux questions fondamentales du contentieux administratif. Sur le terrain de la recevabilité, elle fait preuve d'un libéralisme marqué en accueillant une requête unique dirigée contre des mesures émanant d'autorités distinctes et dont la nature décisoire ou la production formelle étaient âprement contestées, au nom du « lien étroit » qui les unit autour de l'opération complexe que constitue un concours de recrutement. Sur le terrain de la légalité interne et externe, en revanche, le Tribunal Suprême oppose une fermeté absolue aux prétentions de la requérante, réaffirmant avec force le principe cardinal selon lequel l'appréciation des titres, références et qualités professionnelles des candidats par un jury de concours est souveraine et échappe, par nature, à toute discussion devant le juge de l'excès de pouvoir, dès lors qu'elle n'est pas entachée d'un détournement de pouvoir ou d'une prise en compte d'éléments étrangers aux mérites des postulants. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine de ce litige se trouve la procédure de succession à la chefferie du service de pédiatrie du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public hospitalier de la Principauté de Monaco régi, s'agissant du statut de ses praticiens, par l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 modifiée. La requérante, Madame le Docteur j. LA. née SA., docteur en médecine domiciliée à Beausoleil, s'était installée à proximité de la Principauté dès l'année 2004 pour des motifs d'ordre familial. Le 7 juin 2004, elle avait été nommée aux fonctions de Chef de service adjoint du Service de Pédiatrie du Centre Hospitalier Princesse Grace. Fort de cette décennie d'exercice au sein même de l'établissement et de ses fonctions d'adjointe, ce praticien aspirait légitimement à prendre la direction pleine et entière dudit service lors de la vacance du poste de chef de service. Le processus de recrutement fut formellement engagé au début de l'année 2014. Un premier avis de concours en vue de pourvoir le poste de Chef du Service de Pédiatrie fut publié le 3 janvier 2014. Toutefois, cet acte initial fut remplacé par un second avis de concours, publié le 7 mars 2014. Le Docteur j. LA. prit soin de déposer son dossier de candidature successivement après chacune de ces deux publications. À l'issue de la publication du second avis, seules deux candidatures se trouvèrent en lice : celle de la requérante, candidate interne déjà en poste en qualité d'adjointe, et celle d'une concurrente extérieure venant d'un autre établissement, Madame le Docteur m. BE-BA. Les opérations du concours, et plus précisément la réunion du jury chargé d'examiner les candidatures, se déroulèrent le 28 mars 2014. À l'issue de ses délibérations, le jury se prononça à l'unanimité en faveur de la candidature du Docteur m. BE-BA. Avant même que l'issue de la procédure ne lui soit officiellement notifiée, le Docteur j. LA., faisant état de ce qu'elle qualifiait de « campagne de calomnie » dirigée contre sa personne ainsi que de la circulation d'informations officieuses faisant état du choix arrêté en faveur de sa concurrente, mandata son conseil pour intervenir auprès des autorités administratives. Par un courrier en date du 14 avril 2014 adressé au Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace, son avocat-défenseur éleva de vives protestations quant aux conditions de déroulement du concours et sollicita formellement un réexamen des résultats. Le Directeur de l'établissement y répondit dès le 17 avril 2014, dans des termes qui, selon l'interprétation qu'en fit la requérante, ne contestaient aucun des griefs articulés. Une démarche analogue fut entreprise auprès du « Département de Tutelle » du Centre Hospitalier, qui adopta une posture similaire selon les dires de l'intéressée. Le dénouement administratif intervint en deux temps au cours de l'été 2014. D'une part, par un courrier en date du 6 juin 2014, le Directeur des Affaires Médicales du Centre Hospitalier Princesse Grace restitua son dossier de candidature au Docteur j. LA., en l'informant que sa candidature n'avait pas été retenue et que le jury ne s'était pas prononcé en sa faveur. D'autre part, le Docteur m. BE-BA. fut nommée en qualité de Chef du Service de Pédiatrie à compter du 5 juillet 2014. Cette nomination fut portée à la connaissance de l'ensemble des personnels de l'établissement par une note de service émanant de la Direction du Centre Hospitalier, datée du 7 juillet 2014. Parallèlement à ces actes administratifs, le différend prit une tournure publique et médiatique particulièrement aiguë. Dès avant l'été, la presse s'était fait l'écho d'anomalies alléguées dans le déroulement du concours, ce qui avait conduit le Gouvernement Princier à publier une réponse officielle. À compter du 4 août 2014, la polémique s'intensifia avec la parution de nouveaux articles dans la presse et sur certains sites internet, mettant en cause les compétences du Docteur m. BE-BA. et le fonctionnement du Centre Hospitalier. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties C'est dans ce climat d'extrême tension que Madame le Docteur j. LA. saisit le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 25 juillet 2014. Son recours en annulation pour excès de pouvoir, fondé sur l'article 90-B de la Constitution, tendait à l'annulation conjointe de deux actes : d'une part, la décision notifiée le 6 juin 2014 par le Directeur des Affaires Médicales du CHPG rejetant sa candidature ; d'autre part, la décision de nomination du Docteur m. BE-BA. en qualité de Chef de Service de Pédiatrie à compter du 5 juillet 2014, telle que révélée par la note de service du 7 juillet 2014. Le déroulement de l'instance fut immédiatement marqué par un incident procédural majeur lié à l'urgence. Dès le 4 août 2014, le Président du Tribunal Suprême désigna Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, en qualité de rapporteur. Sur le fondement de l'article 26 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le Centre Hospitalier Princesse Grace saisit le Président de la juridiction d'une requête tendant à la réduction des délais de procédure. L'établissement public exposait que les publications parues depuis le 4 août 2014 dans la presse et sur internet, qu'il présentait comme dénigrant le Docteur m. BE-BA., diffamant l'hôpital et apparemment suscitées par la requérante, engendraient une vive inquiétude chez les parents d'enfants fréquentant les urgences pédiatriques, provoquaient l'indignation du corps médical et nuisaient gravement à la sérénité indispensable à l'accomplissement de la mission de service public hospitalier. Par une ordonnance du 22 septembre 2014, le Président du Tribunal Suprême fit droit à cette demande : considérant la nécessité d'assurer dans les meilleurs délais le fonctionnement régulier et continu du service public hospitalier en pédiatrie, il décida de réduire de moitié les délais impartis aux parties pour produire leurs mémoire en réplique et mémoire en duplique. Grâce à cette accélération procédurale, l'instruction fut menée à un rythme soutenu : les contre-requêtes du CHPG et du Ministre d'État furent enregistrées respectivement les 25 et 26 septembre 2014 ; la réplique de la requérante fut déposée le 10 octobre 2014 ; les dupliques de l'hôpital et de l'État suivirent les 24 et 28 octobre 2014. La clôture de la procédure fut prononcée par procès-verbal le 3 novembre 2014, et l'affaire fut renvoyée, par ordonnance du 4 novembre, à l'audience publique du 18 novembre 2014, pour une lecture de la décision dès le 25 novembre 2014 — soit quatre mois jour pour jour après l'enregistrement de la requête initiale. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour d'une opposition frontale tant sur la recevabilité que sur le fond. **Au soutien de sa requête et de sa réplique**, le Docteur j. LA. développait une argumentation centrée sur l'erreur manifeste et la partialité qui auraient entaché le concours. Sur la recevabilité, en réponse aux fins de non-recevoir opposées par l'établissement hospitalier, elle soulignait que l'État de Monaco s'était abstenu de soulever l'irrecevabilité de son recours, ce qui démontrait selon elle le défaut de sérieux des objections du CHPG. Elle faisait valoir qu'elle n'avait pu produire au dossier que les seuls documents auxquels elle avait eu accès (la lettre du 6 juin et la note du 7 juillet 2014), lesquels suffisaient à établir l'existence matérielle des décisions attaquées. Sur le fond, elle soutenait initialement que le jury, qui avait l'obligation de retenir le candidat le plus titré, avait pris le contre-pied exact de cette règle. Elle affirmait que sa propre qualification, son expérience professionnelle et ses activités scientifiques étaient « sans comparaison » avec celles du Docteur m. BE-BA., produisant à l'appui de ses dires plusieurs attestations émanant de professeurs de médecine et de collègues. Elle voyait en outre dans les termes de la réponse du Gouvernement Princier aux articles de presse l'aveu implicite d'un défaut d'impartialité du jury. Dans son mémoire en réplique, après avoir pris connaissance du procès-verbal de la réunion du jury du 28 mars 2014 produit par la défense, la requérante élargit ses critiques à la régularité même du déroulement du concours. Elle soutenait que ce procès-verbal démontrait une forte influence exercée sur le jury par le Directeur du Centre Hospitalier. Elle dénonçait comme contraire aux usages la circonstance que ce jury n'ait pas été composé exclusivement de médecins. Enfin, elle qualifiait les propos tenus par certains membres du jury lors de la délibération de « tantôt mensongers, tantôt calomnieux, tantôt révélateur[s] d'une ignorance flagrante des conditions de fonctionnement du service de pédiatrie du Centre Hospitalier, voire de la médecine elle-même, en particulier de la néonatologie », concluant à la partialité patente de l'intégralité de la procédure. **En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace** concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, tout en sollicitant la condamnation de la requérante au paiement de l'amende maximale pour recours abusif prévue par l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. L'établissement opposait pas moins de cinq fins de non-recevoir distinctes : 1. *L'absence d'acte décisoire faisant grief* : selon le CHPG, tant la lettre du 6 juin 2014 que la note de service du 7 juillet 2014 constituaient de simples mesures d'information dépourvues de portée décisoire. La lettre du Directeur des Affaires Médicales n'avait pour objet, conformément à une pratique constante, que de restituer son dossier à la candidate en l'informant du sens de l'avis du jury ; la note de service n'était qu'un document interne d'information. 2. *Le caractère purement préparatoire de l'avis du jury* : l'hôpital rappelait que les propositions du jury ne lient ni la Commission Médicale d'Établissement, ni le Conseil d'Administration, ni le Gouvernement Princier, de sorte que la délibération du jury constitue un simple acte préparatoire insusceptible de recours contentieux. 3. *L'incompétence des auteurs des actes attaqués pour prononcer une nomination* : en vertu de l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, seul le Ministre d'État détient la compétence juridique pour nommer un chef de service, même à titre probatoire. Les actes émanant de la direction de l'hôpital ne pouvaient donc s'analyser en une décision de nomination. 4. *Le vice de forme tenant au défaut de production de la décision attaquée* : en violation de l'article 17, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, la requérante n'avait pas joint à sa requête l'arrêté ministériel nommant effectivement le Docteur m. BE-BA. 5. *L'imprécision de la requête* : celle-ci n'aurait pas contenu de manière explicite les moyens d'annulation sur lesquels elle reposait. Sur le fond, le CHPG répliquait qu'aucune irrégularité n'avait affecté le concours. Il qualifiait de purement subjective la conviction de la requérante quant à la supériorité de ses titres, soulignait l'absence de toute preuve des rumeurs alléguées, et faisait observer que la position de chef de service adjoint plaçait en réalité le Docteur j. LA. dans une situation initiale plus favorable que sa concurrente externe. Surtout, l'établissement opposait le vote unanime du jury et le principe de la souveraineté d'appréciation de ce dernier devant le juge de l'excès de pouvoir. En duplique, il précisait enfin que l'autorisation d'exercer une activité libérale accordée au Docteur m. BE-BA. l'avait été dans les mêmes conditions que pour nombre de ses confrères, excluant tout soupçon de favoritisme. **De son côté, le Ministre d'État**, représentant l'État de Monaco, adopta une stratégie contentieuse plus épurée. Sans s'attarder à soulever des fins de non-recevoir, il concluait directement au rejet au fond du recours. Il faisait valoir que le moyen unique soulevé par la requérante se heurtait de plein fouet au principe, déjà consacré par la jurisprudence du Tribunal Suprême, de la souveraineté des jurys de concours dans l'appréciation des mérites des candidats, ajoutant surabondamment que ce jury s'était prononcé à l'unanimité. En duplique, le Ministre d'État relevait d'une part que la requérante ne contestait pas que le jury se fût prononcé exclusivement sur la base des titres et mérites des deux postulantes, et soutenait d'autre part qu'à la lecture du procès-verbal de la réunion du 28 mars 2014, aucun élément ne permettait de déceler la moindre irrégularité dans le déroulement des opérations. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait un double problème juridique, touchant respectivement aux conditions d'accès au juge de l'excès de pouvoir dans le cadre d'opérations administratives complexes et à l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les choix opérés par les jurys de recrutement hospitalier. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité procédurale, la question était la suivante : **un candidat évincé à l'issue d'un concours de recrutement hospitalier est-il recevable à former un recours unique en annulation dirigé simultanément contre des actes de natures différentes et émanant d'autorités distinctes — en l'espèce, un courrier de l'administration hospitalière l'informant du rejet de sa candidature et une décision de nomination de son concurrent par l'autorité étatique, uniquement matérialisée au dossier par une note de service interne — sans avoir produit l'acte formel de nomination ?** Il s'agissait, en substance, de déterminer si le formalisme procédural de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 et la théorie des actes préparatoires ou purement informatifs devaient paralyser le recours d'un candidat qui n'a pas un accès direct à l'instrumentum de l'acte de nomination d'un tiers, ou si l'unité matérielle de l'opération de concours permettait de transcender ces obstacles. En second lieu, sur le terrain du fond du droit, la question posée au juge constitutionnel et administratif monégasque était de savoir **quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur la délibération d'un jury de concours pour le recrutement d'un chef de service hospitalier : le juge peut-il accueillir des moyens tirés de la supériorité alléguée des titres scientifiques et professionnels du candidat évincé ou de la teneur des discussions internes du jury pour censurer le choix effectué, ou cette appréciation comparative des mérites relève-t-elle d'un pouvoir discrétionnaire insusceptible de discussion contentieuse ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La décision rendue le 25 novembre 2014 se caractérise par la concision et la densité remarquables de sa motivation, structurée en deux considérants qui répondent point par point, mais de manière synthétique, aux deux volets du problème juridique. #### 1. L'accueil libéral de la recevabilité par la théorie du « lien étroit » et de l'opération de concours Pour écarter d'un revers de main la salve des cinq fins de non-recevoir minutieusement articulées par le Centre Hospitalier Princesse Grace, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement téléologique et pragmatique en trois propositions enchaînées. Premièrement, le Tribunal prend acte de l'hétérogénéité formelle des cibles du recours : il constate que « la requête de Madame j. LA. tend à l'annulation de mesures de natures différentes prises par des autorités administratives distinctes ». Par cette formulation, la Haute Juridiction reconnaît implicitement la justesse descriptive de l'analyse du CHPG : d'un côté se trouve un acte émanant d'une autorité hospitalière (le Directeur des Affaires Médicales notifiant le 6 juin 2014 que la candidature n'est pas retenue), de l'autre une décision de nomination prenant effet le 5 juillet 2014 (relevant de la compétence du Ministre d'État en vertu de l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1998, bien que révélée par une note de la direction de l'hôpital du 7 juillet 2014). Deuxièmement, le juge dépasse immédiatement cette dualité organique et formelle en posant « que ces mesures présentent cependant entre elles un lien étroit en ce qu'elles présentent à juger la même question de la régularité des opérations du concours qui a eu lieu le 28 mars 2014 ». C'est ici le cœur du raisonnement sur la recevabilité des conclusions collectives ou connexes au sein d'une même requête. En droit du contentieux administratif, une requête unique ne peut en principe diriger ses conclusions contre plusieurs décisions que si celles-ci présentent entre elles un lien de connexité suffisant. Le Tribunal Suprême identifie ce « lien étroit » dans l'unité de la question litigieuse soumise au juge : tant l'éviction du Docteur j. LA. que la
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 juillet 2012, n° 9269 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 juillet 2012, n° 9269 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/07-04-9269)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans un contexte particulier mêlant le droit de la fonction publique, le droit pénal des affaires et la police des étrangers, le tout au sein d'une institution singulière : la Maison Souveraine. Madame V. T., divorcée G., ressortissante de nationalité française résidant à Menton, a exercé des fonctions au sein des services du Palais princier. Dans un premier temps, elle a occupé le poste de secrétaire sténo-dactylographe au Service d'Honneur de S.A.S. le Prince Souverain, fonctions qu'elle a assurées jusqu'au 8 juin 2007. Par la suite, sa carrière a connu une évolution notable puisqu'elle a été nommée, par l'Ordonnance souveraine n° 2.211 du 8 juin 2009, aux fonctions d'attaché principal auprès de S.A.S. la Princesse Stéphanie, avec titularisation dans le grade correspondant. Toutefois, quelques mois seulement après cette nomination, la situation administrative de l'intéressée s'est dégradée. Le 17 décembre 2009, à l'issue d'un entretien mené avec le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique, Madame V. T., divorcée G., a été informée qu'elle ferait prochainement l'objet d'une mesure de mutation vers un nouveau poste au sein de l'Administration monégasque. C'est également à cette date du 17 décembre 2009 que la requérante a été placée en congé de maladie. Par une décision administrative en date du 4 janvier 2010, cette mutation s'est concrétisée par son affectation au Centre de vaccination contre la grippe A. Le litige a pris une dimension judiciaire et policière le 18 février 2010. À cette date, une plainte a été formellement déposée à l'encontre de Madame V. T., divorcée G., auprès des services de police de la Principauté de Monaco. L'auteure de cette plainte, Madame C. P., épouse B., agissait en sa double qualité de secrétaire particulière de S.A.S. la Princesse Stéphanie et de gérante d'un établissement dénommé le « Café du Cirque ». Aux termes de sa dénonciation, la plaignante imputait à Madame V. T., divorcée G., la commission de faits qualifiés de faux en écriture privée, de commerce ou de banque, ainsi que d'usage de faux. De manière précise, il était reproché à l'intéressée d'avoir imité la signature de Madame C. P., épouse B., aux fins de procéder à l'embauche de personnel et de souscrire divers contrats d'abonnement téléphonique. Tirant les conséquences administratives immédiates de ces mises en cause, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté, par décision du 4 mars 2010, une mesure de police administrative consistant dans le refoulement du territoire monégasque de Madame V. T., divorcée G. Cette mesure d'éloignement frappant une ressortissante étrangère impliquait, par la force des choses, l'impossibilité matérielle et juridique pour cette dernière de poursuivre l'exercice de ses fonctions administratives sur le territoire princier. En conséquence directe de ce refoulement, une Ordonnance souveraine n° 2.703 en date du 31 mars 2010 est venue abroger l'Ordonnance souveraine n° 2.211 du 8 juin 2009 par laquelle la requérante avait été nommée attaché principal, mettant ainsi un terme définitif à son appartenance à la Maison Souveraine. Parallèlement à ces mesures administratives, le volet pénal de l'affaire a suivi son cours devant les juridictions répressives monégasques. Or, l'issue de la procédure pénale s'est révélée favorable à la prévenue. Par un jugement rendu le 11 janvier 2011, le Tribunal correctionnel de Monaco a prononcé la relaxe de Madame V. T., divorcée G., des fins de la poursuite. Sur appel, cette décision d'acquittement au sens large a été intégralement confirmée par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 11 avril 2011, lequel est devenu définitif. Forte de cette décision de relaxe définitive émanant de l'autorité judiciaire, Madame V. T., divorcée G., a entrepris des démarches auprès de l'autorité administrative en vue de voir rétablir sa situation. Par une lettre en date du 20 juin 2011, elle a formellement sollicité du Ministre d'État l'abrogation de la mesure de refoulement du territoire monégasque qui avait été prise à son encontre le 4 mars 2010. Cependant, par une décision en date du 17 octobre 2011 (bien que les motifs de l'arrêt mentionnent à une reprise, par l'effet d'une erreur purement matérielle de plume, la date du « 17 avril 2011 » dans le premier considérant, l'ensemble des visas et le reste de la motivation confirment qu'il s'agit bien de l'acte du 17 octobre 2011), le Ministre d'État a opposé un refus explicite à cette demande d'abrogation, maintenant ainsi l'interdiction faite à l'intéressée de pénétrer et de séjourner sur le territoire de la Principauté. C'est ce refus d'abrogation qui constitue l'acte administratif individuel déféré à la censure du Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi par une requête enregistrée au Greffe général le 14 décembre 2011, suivie d'un mémoire en réplique déposé le 15 mars 2012, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a été amené à statuer tant sur des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir que sur des conclusions à fin d'indemnisation. La procédure a donné lieu à un échange contradictoire approfondi, l'État de Monaco ayant déposé une contre-requête le 15 février 2012, puis une duplique enregistrée le 17 avril 2012, avant que l'instruction ne soit close par procès-verbal du Greffier en Chef le 25 avril 2012 en vue de l'audience du 27 juin 2012. Au soutien de son recours tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 17 octobre 2011, la requérante développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Madame V. T., divorcée G., soulevait un moyen unique tiré de la violation des dispositions de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon elle, l'acte attaqué était entaché d'un vice substantiel tenant à un défaut ou, à tout le moins, à une insuffisance de motivation. Elle faisait valoir à cet égard que le refus d'abrogation n'explicitait nullement en quoi sa présence sur le territoire de la Principauté était de nature à troubler l'ordre public, d'autant plus que les faits invoqués par l'administration n'avaient reçu aucune qualification pénale de la part du juge répressif. Sur le terrain de la légalité interne, la requérante articulait plusieurs griefs étroitement imbriqués. Elle soutenait que la décision querellée était entachée d'une erreur manifeste dans l'appréciation des nécessités de l'ordre public. Selon son analyse, le défaut d'indication précise de la menace que représenterait sa présence à Monaco révélait une inexactitude matérielle des faits servant de fondement à la position du Ministre d'État, ou à tout le moins une inexacte appréciation matérielle de ceux-ci, ce qui entraînait par voie de conséquence une erreur de droit. En substance, la requérante considérait que sa relaxe définitive par la Cour d'appel de Monaco privait de toute base légale et factuelle le maintien de la mesure d'éloignement. Outre l'annulation de l'acte, Madame V. T., divorcée G., formulait d'importantes conclusions indemnitaires. Elle sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de trois millions d'euros en réparation de l'intégralité des préjudices, tant matériels que moraux et neuropsychiatriques, qu'elle estimait avoir subis du fait de la mesure de refoulement. Pour établir le lien de causalité, elle rappelait dans sa réplique que son placement en congé de maladie remontait au 17 décembre 2009 et faisait état des différentes mutations subies ainsi que de la cessation de ses fonctions au sein de la Maison Souveraine prononcée par l'Ordonnance souveraine du 31 mars 2010. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, concluait au rejet pur et simple de l'ensemble des prétentions de la requérante, en réfutant point par point son argumentation. S'agissant du grief de forme, l'administration soutenait que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation manquait en fait. Elle faisait valoir que la décision attaquée énonçait avec précision les faits reprochés à l'intéressée, lesquels étaient de nature à faire regarder sa présence à Monaco comme génératrice d'un risque pour la sécurité et la tranquillité tant publiques que privées, satisfaisant ainsi pleinement aux prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Sur le fond du droit, l'État de Monaco défendait l'entière légalité interne de la mesure de police. D'une part, pour écarter le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation et de la violation de la chose jugée, le Ministre d'État rappelait un principe fondamental du contentieux administratif : l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'impose à l'autorité administrative qu'en ce qui concerne les constatations matérielles de fait opérées par les juges répressifs. Dès lors, la circonstance que la Cour d'appel ait définitivement confirmé la relaxe de la requérante à la date de la décision administrative querellée n'était pas, par elle-même, de nature à entacher d'erreur manifeste d'appréciation le refus d'abroger le refoulement. D'autre part, pour réfuter le moyen tiré de l'erreur de droit et de l'erreur sur la matérialité des faits, le Ministre d'État soutenait que les agissements en cause, bien que non sanctionnés pénalement, traduisaient néanmoins un « comportement inadmissible » de la part d'une ressortissante étrangère autorisée à travailler à Monaco, a fortiori au sein de la Maison Souveraine. L'administration précisait que le fait matériel d'imiter une signature, abstraction faite de toute qualification pénale, portait atteinte à la « foi publique » et compromettait dès lors « la sécurité et la tranquillité tant publique que privée ». Enfin, sur le volet indemnitaire, la défense de l'État opposait deux arguments dirimants. À titre principal, elle soutenait que le rejet des conclusions aux fins d'annulation devait entraîner, par voie de conséquence nécessaire, le rejet des conclusions indemnitaires. À titre subsidiaire, le Ministre d'État contestait l'existence d'un lien de causalité direct, exigé par l'article 90-B.1° de la Constitution, entre l'acte attaqué et les préjudices allégués. Selon lui, le fait générateur éventuel du dommage résidait non pas dans le refus d'abrogation du 17 octobre 2011, mais dans la mesure initiale de refoulement du 4 mars 2010 (qui n'avait pas été contestée en temps utile), ou encore dans les décisions de mutation du 4 janvier 2010 et de cessation de fonctions du 31 mars 2010, dont l'illégalité ne pouvait être utilement invoquée par la voie de l'exception à l'appui de la demande de réparation. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'examen de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une triple question juridique d'une importance théorique et pratique considérable en droit public monégasque : En premier lieu, sur le terrain du formalisme des actes administratifs, à quelles conditions une décision du Ministre d'État refusant d'abroger une mesure de refoulement du territoire satisfait-elle à l'obligation légale de motivation édictée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité substantielle des mesures de police des étrangers et de l'articulation entre les justices pénale et administrative, le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en refusant d'abroger le refoulement d'un étranger au motif que l'imitation de signatures à laquelle il a procédé alors qu'il était membre de la Maison Souveraine porte atteinte à la foi publique et trouble l'ordre public, alors même que l'intéressé a bénéficié d'une décision définitive de relaxe prononcée par les juridictions correctionnelles pour ces mêmes faits ? En troisième lieu, quelle est l'incidence du rejet des conclusions en annulation pour excès de pouvoir sur le sort des conclusions indemnitaires greffées sur le recours, au regard des dispositions de l'article 90-B.1° de la Constitution ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision, fidèle à la tradition rédactionnelle des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone. En trois considérants particulièrement denses, la Haute Juridiction répond successivement aux moyens de légalité externe, de légalité interne, puis à la demande indemnitaire, validant sur toute la ligne la thèse soutenue par l'État de Monaco. S'agissant tout d'abord du contrôle de la légalité externe de l'acte attaqué au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des décisions administratives, le Tribunal Suprême procède à une vérification concrète du contenu de l'instrumentum du 17 octobre 2011. Le juge relève que cette décision comporte la double mention exigée implicitement par la nature de l'acte : d'une part, l'énoncé des éléments de fait, à savoir « les faits imputés à la requérante d'imitation de signature » ; d'autre part, l'exposé des éléments de droit, c'est-à-dire « les considérations de droit ayant conduit l'administration à qualifier le trouble à l'ordre public ». Constatant la présence conjointe de ces motifs de fait et de droit dans le corps de la décision, le Tribunal en déduit logiquement que l'autorité administrative a pleinement satisfait à son obligation légale de motivation et écarte le grief comme non fondé. S'agissant ensuite de l'examen de la légalité interne, le raisonnement du Tribunal Suprême est tout entier concentré dans un unique considérant qui synthétise les éléments factuels retenus par l'administration et définit l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur cette mesure de police. Le juge rappelle les termes mêmes du syllogisme administratif ayant fondé le refus d'abrogation : 1. Le fait matériel : Madame T., divorcée G., a « imité des signatures ». 2. La circonstance aggravante liée à la qualité de l'auteure : elle agissait « alors [qu'elle était] membre de la Maison Souveraine ». 3. La qualification juridique administrative de l'atteinte : par ces agissements, elle a « porté atteinte à la foi publique » et, de ce fait, a « compromis "la sécurité et la tranquillité tant publique que privée" », ce qui caractérise un trouble à l'ordre public. Face à cette qualification opérée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême ne se livre pas à un contrôle normal de qualification juridique des faits, mais restreint son office au contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation. En affirmant de manière lapidaire « que cette appréciation du Ministre d'État n'est pas entachée d'une erreur manifeste », le juge suprême valide implicitement mais nécessairement le postulat défendu par l'État en défense : la relaxe prononcée par le juge pénal (qui n'est d'ailleurs même pas mentionnée dans les motifs propres de la décision du Tribunal, mais uniquement dans les visas résumant l'argumentation des parties) ne fait pas obstacle à ce que la matérialité des faits d'imitation de signature soit prise en compte par l'autorité de police administrative pour caractériser une menace pour l'ordre public justifiant le maintien hors du territoire national. Enfin, s'agissant du volet indemnitaire, le Tribunal Suprême fait une application mécanique et rigoureuse des textes constitutionnels régissant sa compétence. Visant l'article 90-B-1° de la Constitution, la juridiction énonce le principe selon lequel le rejet des conclusions aux fins d'annulation entraîne, « par voie de conséquence », le rejet des conclusions aux fins indemnitaires. Dès lors que la décision du 17 octobre 2011 est jugée légale et n'est pas annulée, la demande de réparation de trois millions d'euros se trouve privée de son support constitutionnel nécessaire, sans même qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner la question subsidiaire du lien de causalité direct soulevée par l'État en défense. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de Madame V. T. divorcée G. est rejetée. > Les dépens seront supportés par Madame V. T. divorcée G. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 4 juillet 2012 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême s'avère particulièrement riche d'enseignements quant à l'état du droit administratif monégasque dans trois domaines clés : le régime de la motivation des actes de police, l'autonomie du droit administratif par rapport au droit pénal dans le cadre du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, et la structure du contentieux indemnitaire devant le juge constitutionnel et administratif suprême. #### 1. L'application pragmatique de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs L'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 a constitué une avancée majeure pour l'État de droit au sein de la Principauté, en rompant avec le principe traditionnel du secret ou de la non-motivation des décisions administratives, y compris dans le domaine régalien de la police des étrangers. Toutefois, la présente décision démontre que le Tribunal Suprême veille à ne pas transformer cette exigence formelle en un formalisme tatillon qui paralyserait l'action administrative. En l'espèce, la question portait non pas sur la mesure initiale de refoulement du 4 mars 2010, mais sur la décision du 17 octobre 2011 refusant d'abroger cette mesure. En jugeant que ce refus est suffisamment motivé dès lors qu'il mentionne, d'une part, les faits précis imputés à l'intéressée (l'imitation de signatures) et, d'autre part, les considérations de droit permettant de rattacher ces faits à la notion de trouble à l'ordre public (l'atteinte à la foi publique compromettant la sécurité et la tranquillité publiques et privées), le Tribunal Suprême fixe un standard de motivation clair et opérationnel. La motivation exigée au titre de l'article 1er de la loi de 2006 doit permettre au destinataire de l'acte de comprendre le raisonnement suivi par l'auteur de la décision et au juge d'exercer son contrôle de légalité. En revanche, la loi sur la motivation n'impose pas à l'administration d'entrer dans une discussion juridique contradictoire détaillée au sein même des motifs de l'acte pour réfuter par avance les arguments du demandeur tirés de sa relaxe pénale. En distinguant nettement la suffisance de la motivation (légalité externe) de la pertinence ou du bien-fondé des motifs (légalité interne), le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne de la
# Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16545 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16545 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/11-24-16545)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures de police administrative tendant à l'éloignement ou à l'interdiction d'accès au territoire national. Il concerne Monsieur m. PE., ressortissant de nationalité allemande, né le 1er avril 1973 à Tbilissi (Géorgie) et demeurant en Suisse. Au cours de l'année 2015, la situation administrative et le comportement de Monsieur m. PE. tant en France qu'au sein de la Principauté de Monaco ont donné lieu à plusieurs événements distincts mais chronologiquement rapprochés, lesquels ont ultérieurement attiré l'attention des autorités policières et administratives monégasques. Sur le plan judiciaire extérieur, Monsieur m. PE. a fait l'objet d'un jugement rendu le 21 mai 2015 par le tribunal correctionnel de Bonneville. Aux termes des écritures respectives des parties rapportées dans la décision, cette juridiction pénale a eu à connaître de faits qualifiés de violences, le Ministre d'État précisant qu'il s'agissait de faits de violence avec arme constatés par le juge pénal, lequel a refusé à l'intéressé le bénéfice de la légitime défense. De son côté, Monsieur m. PE. souligne que ledit tribunal correctionnel l'a dispensé de peine et lui a octroyé la somme d'un euro à titre de dommages et intérêts. Parallèlement, sur le territoire même de la Principauté de Monaco, trois séries de faits survenus entre les mois de janvier et de décembre 2015 ont été imputées à Monsieur m. PE. par l'administration monégasque, laquelle a qualifié son comportement d'extravagant et son attitude de provocatrice et d'agressive, nécessitant l'intervention des forces de police. Ces trois incidents se décomposent chronologiquement de la manière suivante : - en premier lieu, le 24 janvier 2015, un différend ayant opposé l'intéressé à un barman au sein de l'hôtel de Paris ; - en deuxième lieu, le 13 novembre 2015, des troubles survenus au bar des Thermes Marins ; - en troisième lieu, le 7 décembre 2015, un comportement qualifié d'arrogant, de désinvolte et de menaçant adopté à l'encontre de fonctionnaires de police à l'occasion d'un contrôle d'identité effectué pour une infraction routière. Outre ces éléments relatifs au comportement personnel de l'intéressé, sa situation administrative et bancaire en Principauté a connu des évolutions notables durant la même période et au début de l'année suivante. En juillet 2015, le compte bancaire que Monsieur m. PE. détenait à Monaco a fait l'objet d'une clôture par l'établissement bancaire. Néanmoins, quatre mois après cette clôture, soit le 25 novembre 2015, une carte de résident lui a été délivrée (ou renouvelée), dont la durée de validité courait jusqu'au 30 octobre 2016. Subséquemment, par une lettre datée du 5 février 2016 et adressée à la direction de la Sûreté Publique, Monsieur m. PE. a accompli une démarche administrative dont la portée exacte a fait l'objet d'interprétations divergentes entre les parties. Tandis que l'intéressé soutient avoir seulement informé l'administration du retrait de sa demande de renouvellement de sa carte de résident sans indiquer ne plus résider à Monaco ni envisager de quitter la Principauté, l'administration a considéré qu'il avait manifesté sa volonté de quitter le territoire. Le directeur de la Sûreté publique a pris acte de cette volonté et le chef de la division de Police administrative lui a fait parvenir une attestation de départ du territoire monégasque à compter du 5 février 2016. C'est dans ce contexte factuel que le Ministre d'État a pris, le 14 avril 2016, une décision administrative de refoulement du territoire de la Principauté à l'encontre de Monsieur m. PE. Cette décision, qui lui a été formellement notifiée le 20 mai 2016, faisait état de sa condamnation par le tribunal correctionnel de Bonneville, des trois séries de faits survenus à Monaco en 2015, ainsi que de la clôture de son compte bancaire à Monaco, laquelle aurait entraîné la neutralisation de sa carte de résident. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité tant formelle que substantielle de cette mesure d'éloignement, Monsieur m. PE. a initialement exercé un recours administratif préalable. Il a ainsi formé, le 13 juin 2016, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision de refoulement du 14 avril 2016. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant un délai de quatre mois a fait naître, le 13 octobre 2016, une décision implicite de rejet de ce recours gracieux. Usant alors de la voie juridictionnelle sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution monégasque relatif au contentieux administratif, Monsieur m. PE. a saisi le Tribunal Suprême. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 9 décembre 2016 sous le numéro de rôle TS 2017-05, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 8 mars 2017, le requérant a conclu à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 14 avril 2016, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. À titre préalable, il a également sollicité du Tribunal le prononcé d'une mesure d'instruction. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant a développé une argumentation articulée autour de quatre griefs principaux relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. **L'erreur de droit et le vice de procédure liés au statut de résident** : Monsieur m. PE. faisait valoir qu'étant titulaire d'une carte de résident délivrée le 25 novembre 2015 et valable jusqu'au 30 octobre 2016, il disposait toujours de ce statut à la date de la décision attaquée (14 avril 2016). Il contestait la portée donnée à sa lettre du 5 février 2016, affirmant que le retrait d'une demande de renouvellement ne valait pas renonciation avant terme au statut de résident et que l'attestation de départ relatait un fait erroné. Dès lors, en qualité de résident, il soutenait ne pouvoir faire l'objet que d'une mesure d'expulsion prise par voie d'arrêté ministériel après consultation préalable du Conseil de Gouvernement, et non d'une simple mesure de refoulement. 2. **L'erreur de fait concernant les incidents survenus à Monaco** : Le requérant soutenait que la réalité matérielle des trois incidents qui lui étaient reprochés en Principauté (les 24 janvier, 13 novembre et 7 décembre 2015) n'était pas établie, rappelant en réplique qu'il appartenait au Ministre d'État de prouver ces incidents allégués. 3. **L'erreur manifeste d'appréciation et le défaut de proportionnalité** : Il arguait de l'absence de trouble à l'ordre public monégasque, soulignant que le tribunal correctionnel de Bonneville l'avait dispensé de peine et lui avait alloué un euro de dommages et intérêts, et que le Ministre d'État ne précisait pas en quoi ces faits extérieurs troublaient l'ordre public local. Il dénonçait en outre une disproportion manifeste entre la gravité de la mesure de refoulement et les incidents reprochés. 4. **L'illégalité du motif tiré de la clôture du compte bancaire** : Invoquant une erreur de droit, une erreur de fait, une erreur manifeste d'appréciation ainsi qu'une violation de l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, le requérant soutenait que la clôture de son compte bancaire en juillet 2015 faisait partie intégrante des motifs de la décision. Or, selon lui, au regard de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, cette clôture ne pouvait justifier ni la neutralisation d'une carte de résident, ni un refoulement, d'autant plus que sa carte avait été renouvelée quatre mois après ladite clôture. En défense, par une contre-requête enregistrée le 10 février 2017 et une duplique enregistrée le 11 avril 2017, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Pour réfuter les moyens adverses, l'administration a avancé les arguments suivants : - **Sur la procédure applicable et le statut du requérant** : Le Ministre d'État soutenait que Monsieur m. PE. relevait bien de la procédure de refoulement et non de l'expulsion, car il n'avait plus la qualité de résident au jour de la décision. Cette perte de statut résultait, d'une part, du fait qu'il avait indiqué le 5 février 2016 ne plus résider à Monaco, donnant lieu à sa demande à une attestation de départ qu'il n'avait pas déférée au Tribunal Suprême, et, d'autre part, de la clôture de son compte bancaire monégasque qui avait eu pour effet de neutraliser sa carte de résident. - **Sur le bien-fondé de la mesure d'éloignement** : Produisant en duplique des documents relatifs au comportement reproché, le Ministre d'État faisait valoir que les faits de violence avec arme constatés par le juge pénal français (qui avait écarté la légitime défense) ainsi que les trois incidents ayant nécessité l'intervention de la police à Monaco justifiaient pleinement le refoulement. - **Sur la portée de la mention relative au compte bancaire** : L'administration précisait que la critique sur ce point procédait d'une lecture erronée de la décision : la mention de la clôture du compte bancaire n'avait pas pour objet de justifier sur le fond la mesure d'éloignement du territoire, mais uniquement de préciser la raison procédurale pour laquelle cette mesure prenait la forme d'un refoulement plutôt que celle d'une expulsion. L'instruction de l'affaire a été confiée le 12 décembre 2016 à Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant désignée comme rapporteur. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal le 18 avril 2017, l'affaire a été appelée à l'audience du 17 novembre 2017 où le Tribunal Suprême a siégé en Assemblée plénière, avant que la décision ne soit lue le 24 novembre 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire confrontait le Tribunal Suprême de Monaco à une double problématique juridique classique du droit administratif de la police des étrangers, mais dont la preste résolution appelait une clarification majeure des textes monégasques en vigueur. La première question, d'ordre compétence et de procédure, consistait à déterminer l'articulation exacte entre le statut administratif d'un étranger (titulaire ou non d'une carte de résident) et la nature juridique des mesures d'éloignement prévues par l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. Plus précisément, le Tribunal devait répondre à la question suivante : le Ministre d'État est-il légalement compétent pour prononcer, dans l'exercice de son pouvoir de police générale, une mesure administrative de refoulement à l'encontre d'un ressortissant étranger, indépendamment de la question de savoir si ce dernier possède ou conserve la qualité de résident monégasque, ou bien la détention d'un titre de résident impose-t-elle obligatoirement le recours à la procédure solennelle de l'arrêté d'expulsion ? La seconde question, touchant au contrôle de la légalité interne et matérielle de l'acte administratif individuel, portait sur le degré de gravité des faits requis pour fonder légalement une telle mesure de police et sur l'étendue du contrôle juridictionnel exercé sur celle-ci. Il s'agissait de savoir si une série d'incidents répétés survenus sur le territoire national, n'ayant donné lieu ni à plainte ni à poursuite pénale à Monaco, combinée à des faits constatés à l'étranger, suffit à caractériser une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée justifiant un refoulement sans entacher la décision du Ministre d'État d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation. Accessoirement, se posait la question du sort contentieux réservé aux griefs dirigés contre un élément mentionné dans l'acte attaqué (la clôture d'un compte bancaire) lorsque le juge constate que cet élément ne constitue pas le fondement déterminant de la mesure de police. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, se caractérise par sa rigueur méthodologique, sa concision et une économie de moyens particulièrement remarquable qui lui permet de trancher le litige avec une grande efficacité juridique. En premier lieu, statuant avant dire droit au fond sur la demande de mesure d'instruction formulée par Monsieur m. PE., le Tribunal l'écarte sobrement en estimant « *qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée* ». L'état du dossier, enrichi notamment par les documents produits par le Ministre d'État en duplique, est ainsi jugé suffisant pour permettre à la juridiction d'exercer pleinement son office de juge de l'excès de pouvoir. En deuxième lieu, abordant les conclusions aux fins d'annulation, la Haute Juridiction examine les moyens de légalité externe et interne liés à la compétence et à la procédure suivie. Alors que les parties s'étaient longuement affrontées dans leurs écritures sur le point de savoir si Monsieur m. PE. avait perdu ou non sa qualité de résident avant le 14 avril 2016 (du fait de la clôture de son compte bancaire ou de sa lettre du 5 février 2016), le Tribunal Suprême choisit de ne pas entrer dans ce débat factuel et réglementaire complexe. Il opère une lecture directe et littérale de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, lequel dispose que « *le Ministre d'État pourra, par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer* ». De cette rédaction alternative (« *par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion* ») visant « *tout étranger* » sans distinction de statut, le Tribunal déduit une règle de compétence générale : sur le fondement de cette disposition, le Ministre d'État est compétent, dans l'exercice de son pouvoir de police, pour prendre une mesure de refoulement à l'égard d'un étranger, « *que celui-ci ait ou non le statut de résident* ». Par ce motif de principe tranchant, le juge neutralise intégralement la controverse relative à la validité résiduelle de la carte de résident : même à supposer que le requérant fût encore résident, la mesure de refoulement lui était juridiquement applicable. En conséquence, les moyens tirés de l'erreur de droit et du vice de procédure sont mécaniquement écartés. En troisième lieu, le Tribunal Suprême procède au contrôle de la qualification juridique et de l'appréciation des faits au regard des exigences de l'ordre public. Pour ce faire, il rappelle d'abord la finalité intrinsèque de la police administrative dans un considérant de principe d'une grande clarté : l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il n'est pas nécessaire que des infractions pénales soient constituées ; « *il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures* ». Appliquant ensuite cette grille d'analyse aux éléments de l'espèce selon la méthode classique du contrôle de l'excès de pouvoir, le Tribunal vérifie d'abord l'exactitude matérielle des faits. Il relève selon une formulation négative usuelle qu'il « *ne ressort pas des pièces du dossier que les faits invoqués par le Ministre d'État pour justifier la décision attaquée seraient inexistants ou matériellement inexacts* », écartant ainsi le moyen tiré de l'erreur de fait. Passant ensuite à l'appréciation de la menace, le juge souligne que, quand bien même ces faits n'auraient donné lieu ni à plainte ni à poursuite pénale comme l'allègue le requérant, ils « *caractérisent, par leur récurrence, un comportement pouvant être regardé comme une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée* ». La notion de « *récurrence* » des incidents constitue ici le pivot du raisonnement probatoire. Le Tribunal exerce alors un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, et juge qu'en se fondant sur ces faits pour ordonner le refoulement, le Ministre d'État n'a pas commis une telle erreur. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême traite de manière radicale la salve de moyens (erreur de droit, erreur de fait, erreur manifeste d'appréciation, violation de l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et de l'article 7 de l'Ordonnance de 1964) dirigée contre la mention de la clôture du compte bancaire monégasque. Rejoignant l'analyse en défense de l'administration quant à la structure décisionnelle de l'acte attaqué, le juge constate que « *la décision attaquée n'est pas fondée sur la clôture du compte bancaire monégasque de M. m. PE. pour prononcer la mesure de refoulement contestée* ». Dès lors que cet élément ne constitue pas le motif déterminant de la mesure d'éloignement (lequel réside exclusivement dans le comportement menaçant pour l'ordre public), le Tribunal déclare « *inopérant* » l'ensemble des moyens tirés de l'illégalité de ce motif. La requête est en conséquence intégralement rejetée et les dépens sont mis à la charge du requérant. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de M. m. PE. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. m. PE. ; > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à M. m. PE. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 24 novembre 2017 par le Tribunal Suprême en Assemblée plénière revêt une importance théorique et pratique considérable dans le paysage du droit administratif monégasque, et plus particulièrement au sein du contentieux de la police des étrangers régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Plusieurs enseignements fondamentaux doivent être dégagés de la motivation retenue par la Haute Juridiction. #### 1. L'autonomie et l'indépendance de la mesure de refoulement par rapport au statut de résident L'apport majeur de la décision réside incontestablement dans l'interprétation de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Dans les écritures des parties, une distinction fondamentale semblait admise en prémisse : l'expulsion par arrêté ministériel (impliquant la consultation préalable du Conseil de Gouvernement évoquée par le requérant) aurait été la voie normale d'élo
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12380 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12380 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/06-16-12380)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la volonté d'une société commerciale d'élargir le périmètre de son activité statutaire, se heurtant à la police administrative des sociétés anonymes exercée par le pouvoir exécutif monégasque. La Société Anonyme Monégasque de Promotion Immobilière (identifiée dans la décision sous l'acronyme SAMPI ou la dénomination « société S. »), dont le siège social est établi au 24 avenue de Fontvieille à Monaco, a été constituée le 4 janvier 1977, sur le fondement de statuts établis le 31 décembre 1976. Dès sa création, son objet social a été strictement circonscrit, tant sur le plan matériel que sur le plan géographique, à une opération immobilière unique et déterminée. Aux termes de la rédaction originelle de ses statuts, la société avait pour objet : « dans la Principauté de Monaco : l'acquisition, la construction, la vente en totalité ou par lots, la location et l'exploitation de l'immeuble dénommé “Aigue-Marine”, et sis quartier de Fontvieille à Monaco ». Les statuts précisaient en outre que, « dans le cadre de ces activités, la société se propose de construire ledit immeuble soit elle-même, soit avec le concours d'entreprises spécialisées », avant d'ajouter une formule de clôture visant « plus généralement, toutes opérations se rapportant directement à l'objet social ». Il ressort des éléments du dossier exposés dans la décision qu'à trois reprises au cours de son existence sociale — et ce avant la naissance du présent litige — la société a tenté d'obtenir des autorités monégasques l'autorisation d'étendre cet objet social. Ces demandes antérieures se sont systématiquement heurtées à des décisions administratives de rejet, intervenues respectivement les 16 mars 1999, 4 décembre 2001 et 3 mai 2006. Faute d'avoir fait l'objet de recours contentieux dans les délais légaux, ces trois décisions administratives successives sont devenues définitives. Néanmoins, plus de trente-cinq ans après sa constitution, la société a entendu réitérer sa démarche d'extension statutaire. Par une délibération adoptée lors de son assemblée générale extraordinaire du 3 janvier 2013, la société a voté une modification de l'article 2 de ses statuts relatif à l'objet social. La nouvelle rédaction adoptée par les actionnaires conservait la référence historique à l'immeuble « Aigue-Marine », mais y adjoignait une clause d'extension générale et internationale. Le texte modifié était ainsi libellé : « La société a pour objet dans la Principauté de Monaco : l'acquisition, la construction, la vente en totalité ou par lots, la location et l'exploitation de l'immeuble dénommé “Aigue-Marine”, et sis quartier de Fontvieille à Monaco, ainsi que toutes autres opérations immobilières tant en Principauté qu'à l'étranger ». En droit monégasque, la modification des statuts d'une société anonyme ne produit d'effet juridique qu'à la condition d'être soumise à l'approbation préalable du gouvernement princier, conformément au régime d'autorisation institué par l'Ordonnance du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions, modifiée. En application de ces dispositions, la société a officiellement sollicité du Ministre d'État, le 7 mars 2013, l'autorisation administrative de procéder à cette modification statutaire. Par une décision administrative explicite en date du 22 avril 2013, le Ministre d'État a rejeté cette demande d'autorisation. Souhaitant contester ce refus par la voie administrative avant d'engager un contentieux juridictionnel, la société a formé, le 21 juin 2013, un recours gracieux auprès du Ministre d'État tendant au retrait ou à l'abrogation de ce refus. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant une durée de quatre mois a fait naître, le 21 octobre 2013, une décision implicite de rejet de ce recours gracieux, cristallisant ainsi le litige administratif entre la société de promotion immobilière et l'État de Monaco. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce double refus — explicite puis implicite —, la société a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, juge du contentieux administratif en vertu de l'article 90 B de la Constitution. Sa requête a été enregistrée au Greffe général le 17 décembre 2013 sous le numéro de rôle TS 2014-02. Par cet acte introductif d'instance, la requérante sollicitait l'annulation tant de la décision initiale du 22 avril 2013 que de la décision implicite de rejet du 21 octobre 2013 refusant la modification de l'article 2 de ses statuts, assortissant ses conclusions d'une demande de condamnation de l'État aux entiers dépens. Dès le 17 décembre 2013, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance désignant Madame Martine Luc-Thaler, membre titulaire, en qualité de rapporteur. L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire et approfondie, donnant lieu à un échange complet de quatre mémoires : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 18 février 2014, suivie d'une réplique de la société déposée le 19 mars 2014, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 17 avril 2014. À l'issue de ces échanges écrits, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 24 avril 2014, renvoyé l'affaire à l'audience publique du 5 juin 2014. Les prétentions et moyens développés par les parties au cours de cette phase écrite d'instruction dessinaient un débat juridique extrêmement riche, articulé autour d'une fin de non-recevoir soulevée par l'État et de moyens de légalité interne touchant à l'interprétation du droit monégasque des sociétés. #### 1. L'argumentation de la société requérante Pour soutenir la recevabilité de son recours, contestée par l'administration, la société faisait valoir dans son mémoire en réplique que les décisions des 22 avril et 21 octobre 2013 ne revêtaient nullement un caractère purement confirmatif des refus antérieurs de 1999, 2001 et 2006. Selon elle, la demande formulée le 7 mars 2013 n'avait pas le même objet que les demandes précédentes. Elle ajoutait, dès sa requête initiale, que la circonstance que l'administration ait opposé un refus à trois reprises par le passé ne pouvait légalement servir de fondement aux nouvelles décisions attaquées, ni lui interdire par principe de présenter une nouvelle demande susceptible de recevoir un accueil favorable. Sur le fond du droit (la légalité interne des décisions), l'argumentation de la requérante s'articulait autour de deux moyens principaux d'annulation, tous deux adossés à l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions, modifiée, texte qui pose le principe impératif selon lequel « l'objet essentiel de la société ne peut jamais être changé ». En premier lieu, la société invoquait un moyen tiré de l'erreur de droit. Elle reprochait au Ministre d'État d'avoir motivé son refus en faisant état d'une « modification substantielle de l'objet » de la société. Or, selon la requérante, l'article 16 de l'Ordonnance de 1895 prohibe exclusivement le changement de « l'objet essentiel » de la personne morale. En substituant le critère de la « modification substantielle » à celui, légal, du changement de « l'objet essentiel », l'autorité administrative aurait méconnu le sens et la portée du texte applicable, une modification même substantielle de l'objet social devant être autorisée dès lors qu'elle n'altère pas l'objet essentiel de la structure sociétaire. En second lieu, la société soulevait un moyen tiré de l'erreur de qualification juridique des faits. Elle soutenait qu'en estimant que le passage d'une activité centrée sur un seul immeuble identifié à Monaco à une activité englobant toutes opérations immobilières à Monaco et à l'étranger portait atteinte à son « objet essentiel », le Ministre d'État avait inexactement qualifié les faits de l'espèce. Pour démontrer que son objet essentiel demeurait intact, la société avançait quatre arguments : * Premièrement, son objet initial (acquisition, construction, vente, location et exploitation) excédait déjà la seule promotion immobilière pour embrasser plus largement la promotion et la gestion immobilières. Dès lors, l'essence de son activité résidait dans la nature des opérations (la promotion et la gestion immobilières) et non dans l'objet matériel unique sur lequel elles portaient initialement ; le nombre d'immeubles gérés ainsi que leur localisation géographique seraient donc sans incidence sur l'essence même de l'objet social. * Deuxièmement, l'activité de la société consistait toujours, au premier chef, dans la promotion et l'exploitation de l'immeuble « Aigue-Marine », lequel n'était nullement abandonné dans la nouvelle rédaction statutaire. * Troisièmement, l'extension géographique hors du territoire monégasque ne saurait, par elle-même, constituer un changement d'objet essentiel. * Quatrièmement, et à titre de comparaison, la requérante invoquait des précédents administratifs, affirmant que des modifications statutaires strictement identiques avaient déjà été autorisées par le gouvernement monégasque au profit d'autres sociétés anonymes monégasques, citant expressément les cas des sociétés *UNAOIL MONACO* et *COMPAGNIE D'INVESTISSEMENT MONACO ASIE*. #### 2. La défense de l'État de Monaco En défense, le Ministre d'État concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, tout en demandant la condamnation de la société aux dépens. Sur le terrain de la recevabilité, l'État opposait la théorie administrative des décisions confirmatives. Il exposait que la décision du 22 avril 2013 se bornait à confirmer purement et simplement les trois décisions de rejet des 16 mars 1999, 4 décembre 2001 et 3 mai 2006. Ces actes antérieurs ayant rejeté la même demande d'extension d'objet social et étant devenus définitifs faute de recours contentieux, et aucune modification dans les circonstances de droit ou de fait n'étant intervenue depuis lors, le nouveau refus ne pouvait rouvrir le délai de recours. Dans sa duplique, le Ministre d'État précisait que les demandes antérieures ne présentaient, par rapport à celle de 2013, que de « légères différences de rédaction » insuffisantes pour leur conférer un objet juridique distinct. Sur le fond, et à titre subsidiaire, le Ministre d'État réfutait méthodiquement les deux griefs de légalité interne. S'agissant de l'erreur de droit, l'administration soutenait que le moyen manquait en fait. La décision attaquée n'avait nullement confondu les notions de « modification substantielle » et de changement d'« objet essentiel » ; elle avait simplement considéré, sans entacher son raisonnement de contradiction, que l'ampleur de la modification substantielle sollicitée par la société caractérisait, en l'espèce, une atteinte directe à son « objet essentiel » prohibée par l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895. S'agissant de l'erreur de qualification juridique des faits, le Ministre d'État livrait une lecture stricte et littérale des statuts initiaux. Selon lui, sauf à dénaturer les termes de l'article 2 d'origine, « l'objet essentiel », prépondérant et exclusif de la société résidait dans la réalisation, sur le seul territoire monégasque, d'opérations immobilières afférentes à un bâtiment unique : l'immeuble « Aigue-Marine ». En transformant cette vocation unitaire et localisée en une activité générale de promotion et de gestion immobilière portant sur tous biens immobiliers, tant à Monaco qu'à l'étranger et sans aucune limitation, la modification altérait tant la nature même de l'activité que son champ géographique. Le maintien formel de l'immeuble « Aigue-Marine » dans les statuts était jugé inopérant par l'État : non seulement il ne retirait pas aux nouvelles activités projetées leur caractère d'activités nouvelles non prévues à l'origine, mais plus encore, face à une extension illimitée à tous immeubles dans le monde, l'activité initiale — pourtant constitutive de l'objet essentiel — se trouverait mécaniquement reléguée à un rang purement secondaire. Le Ministre d'État en concluait que la société cherchait en réalité, sous couvert d'une simple modification statutaire, à obtenir une nouvelle autorisation d'exercer, totalement différente de celle dont elle était titulaire depuis 1977. Enfin, répondant à l'argument tiré de la rupture d'égalité ou des précédents administratifs, le Ministre d'État rétorquait que l'invocation du sort réservé à des sociétés tierces était radicalement inopérante, le litige portant sur la légalité du refus opposé à la requérante et non sur la légalité d'autorisations accordées à des tiers. Surabondamment, il démontrait la différence des situations de fait : l'extension accordée à la société *UNAOIL MONACO* ne comportait aucun volet géographique, tandis que celle octroyée à la *COMPAGNIE D'INVESTISSEMENT MONACO ASIE* portait exclusivement sur le secteur géographique, là où la requérante cumulait une extension matérielle illimitée et une extension géographique mondiale. Alors que l'affaire était ainsi entièrement instruite et prête à être tranchée au fond ou sur la recevabilité, un événement procédural majeur est intervenu lors de l'audience publique du 5 juin 2014 : la société requérante a informé le Tribunal Suprême de sa décision de se désister de son recours. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La physionomie du problème juridique soumis au Tribunal Suprême a connu une mutation radicale entre la phase écrite de l'instruction et l'audience de plaidoirie, illustrant la distinction classique entre les questions de fond initialement soulevées par les parties et la question purement procédurale que la juridiction a finalement été amenée à trancher. Initialement, le litige posait au Tribunal Suprême trois questions substantielles de droit administratif et de droit des sociétés monégasques : 1. **Sur la recevabilité contentieuse :** Une demande d'autorisation de modification statutaire d'une société anonyme monégasque, présentant de légères différences rédactionnelles avec trois demandes antérieures rejetées par des décisions administratives devenues définitives (en 1999, 2001 et 2006), donne-t-elle naissance, en l'absence de changement dans les circonstances de droit ou de fait, à une décision administrative purement confirmative insusceptible de recours pour excès de pouvoir ? 2. **Sur la légalité interne (erreur de droit) :** Le Ministre d'État commet-il une erreur de droit au regard de l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895 — lequel dispose que « l'objet essentiel de la société ne peut jamais être changé » — lorsqu'il fonde son refus d'autorisation sur le caractère de « modification substantielle » de l'objet social ? 3. **Sur la légalité interne (qualification juridique des faits) :** Le passage, pour une société anonyme monégasque, d'un objet social initialement limité à l'acquisition, la construction, la vente, la location et l'exploitation d'un immeuble unique et nommément désigné situé à Monaco, à un objet social englobant, outre cet immeuble, « toutes autres opérations immobilières tant en Principauté qu'à l'étranger », constitue-t-il un changement de « l'objet essentiel » de la société prohibé par l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895 ? Toutefois, par l'effet de la déclaration de désistement formulée par la société requérante lors de l'audience du 5 juin 2014, le Tribunal Suprême s'est trouvé dessaisi de ces questions de recevabilité et de fond. Le problème juridique à résoudre s'est alors déplacé et circonscrit à une stricte question de procédure contentieuse administrative : **Quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement d'instance et d'action formulé oralement à l'audience par la partie requérante dans le cadre d'un recours en annulation devant le Tribunal Suprême ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question procédurale et clore le litige, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, déploie un raisonnement d'une grande concision, structuré en quatre considérants qui vérifient successivement la manifestation de volonté du requérant, la position des autres parties au procès, la nature juridique exacte du désistement et la conséquence juridictionnelle qu'il convient d'en tirer. En premier lieu, le Tribunal constate le fait générateur de l'extinction de l'instance : « Considérant qu'à l'audience la société requérante informe le Tribunal Suprême de sa décision de se désister de son recours ». Il est remarquable de noter que ce désistement n'a pas fait l'objet d'un mémoire écrit préalable déposé au Greffe général après la duplique du 17 avril 2014, mais a été exprimé directement lors de l'audience publique du 5 juin 2014, après la lecture du rapport par Madame Martine Luc-Thaler. Le Tribunal admet ainsi implicitement mais nécessairement la régularité formelle d'un désistement présenté à la barre lors de l'audience par les représentants habilités de la société (qui avait élu domicile en l'étude de Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur, et plaidait par Maître Le Prado, avocat aux Conseils). En deuxième lieu, la Haute Juridiction s'assure du respect du principe du contradictoire et recueille l'attitude de la partie défenderesse ainsi que celle du Ministère public. L'instance ayant été liée par le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 18 février 2014 et de sa duplique le 17 avril 2014, la position du défendeur revêtait une importance procédurale déterminante. Le Tribunal relève à cet égard : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette acceptation expresse (ou absence d'opposition déclarée à l'audience) lève tout obstacle à la clôture du procès, le défendeur renonçant par là même à exiger que le Tribunal statue sur sa fin de non-recevoir ou rejette le recours au fond. De manière complémentaire, le juge note que « le Ministère Public ne formule aucune observation », constatant ainsi qu'aucun motif d'ordre public ne s'oppose à ce qu'il soit pris acte de la volonté des parties. En troisième lieu, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique précise de l'acte de volonté de la requérante en énonçant : « Considérant que le désistement est d'instance et d'action ; qu'il y a lieu, dès lors d'en donner acte ». Cette précision terminologique est capitale. En qualifiant le désistement non pas de simple désistement d'instance (qui n'éteindrait que la procédure en cours TS 2014-02 tout en laissant subsister le droit substantiel d'agir, bien que celui-ci fût en pratique compromis par l'expiration des délais de recours contentieux), mais de « désistement d'instance et d'action », le Tribunal consacre l'abandon définitif et irrévocable par la société de son droit de contester la légalité des décisions des 22 avril et 21 octobre 2013. Aucune condition ni réserve n'étant attachée à cette renonciation, et l'accord du Ministre d'État étant acquis, l'office du juge se réduit à une compétence liée : il « y a lieu, dès lors d'en donner acte ». Enfin, bien que cela ne fasse pas l'objet d'un considérant spécifique dans les motifs mais découle directement de l'issue du procès, le Tribunal règle le sort des frais de justice dans son dispositif. Conformément au principe général du droit process
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 1976, n° 27508 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 1976, n° 27508 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1976/06-30-27508)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la section administrative du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la gestion des ressources humaines au sein du service public de l'enseignement monégasque et de l'application des règles régissant l'accès des nationaux aux fonctions publiques. Le sieur G., ressortissant monégasque, a été recruté en 1971 en qualité de professeur de philosophie et de lettres modernes à temps partiel au Collège d'Enseignement Secondaire et Technique (C.E.S.T.) de Monaco-Ville. Au cours de l'exécution de ses fonctions, une réorganisation pédagogique est intervenue au sein de cet établissement. En raison du faible effectif scolaire constaté dans chacune des deux classes terminales du C.E.S.T. de Monaco-Ville, les autorités administratives ont procédé à un regroupement de classes concernant notamment la classe de terminale B. Ce regroupement a entraîné une réduction du service d'enseignement assuré par le sieur G. au sein du C.E.S.T. Estimant que cette situation affectait sa condition professionnelle et que la classe de terminale B avait en réalité fait l'objet d'un transfert vers le Lycée Albert 1er de Monaco, où un professeur français détaché assurait déjà un temps complet d'enseignement, le sieur G. a sollicité auprès de l'administration monégasque deux mesures distinctes mais connexes. D'une part, il a demandé l'ouverture de la vacance de la deuxième chaire de philosophie au Lycée Albert 1er afin de pouvoir y être nommé par priorité à l'enseignant français détaché qui occupait ce poste. D'autre part, il a sollicité sa titularisation dans les fonctions de professeur de philosophie au sein des établissements d'enseignement public de la Principauté de Monaco. Pour appuyer ses démarches, l'intéressé se prévalait non seulement de sa nationalité monégasque, qui lui conférait selon lui un droit de priorité constitutionnel et conventionnel sur les fonctionnaires étrangers détachés, mais également de ses qualifications et de sa valeur pédagogique. Il invoquait à cet égard l'existence d'un rapport d'inspection qu'il qualifiait d'excellent, lequel avait toutefois été rédigé non pas par un inspecteur d'Académie mandaté par l'administration, mais par une religieuse chargée de visiter à titre officieux les établissements placés sous la direction de sa communauté. En revanche, le sieur G. ne possédait ni le titre de l'agrégation ni le certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement du second degré (C.A.P.E.S.), diplômes délivrés en France et exigés par une délibération du Conseil de Gouvernement en date du 20 décembre 1972 pour enseigner dans les classes terminales et du second degré. Par une décision en date du 23 septembre 1975, Son Excellence le Ministre d'État a opposé un double refus aux demandes du sieur G. Le chef du gouvernement monégasque a refusé, en premier lieu, de déclarer vacante la deuxième chaire de philosophie au Lycée Albert 1er, au motif que ce poste était déjà régulièrement pourvu par un titulaire et que le demandeur n'avait pas qualité pour enseigner dans les classes terminales faute d'être titulaire de l'agrégation ou du C.A.P.E.S. Il a refusé, en second lieu, de procéder à la titularisation de l'intéressé dans les fonctions de professeur de philosophie dans les établissements d'enseignement public de Monaco. C'est cette décision administrative unique, comportant un double objet décisoire, qui constitue la matière du recours pour excès de pouvoir porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 24 novembre 1975, le sieur G. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation, avec toutes les conséquences de droit, de la décision du Ministre d'État du 23 septembre 1975. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires, comprenant une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 23 janvier 1976, une réplique du requérant datée du 23 février 1976, et enfin une duplique de l'administration déposée le 24 mars 1976. Par une ordonnance du 27 mars 1976, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant la section administrative de la juridiction. Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, mêlant normes constitutionnelles, conventions bilatérales et dispositions législatives nationales. En premier lieu, le sieur G. invoquait la violation de l'article 25 de la Constitution de la Principauté du 19 décembre 1962, qui consacre la priorité des Monégasques pour l'accession aux emplois publics. Selon lui, cette disposition constitutionnelle, combinée à l'article 4 de l'Ordonnance du 7 mai 1935 rendant exécutoire la Convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 relative aux emplois publics — ainsi qu'à l'accord franco-monégasque du 19 octobre 1919 modifié le 25 septembre 1946 —, permettait et imposait même au Gouvernement Princier de demander au Gouvernement français le rappel et la remise à disposition du fonctionnaire français détaché occupant la deuxième chaire de philosophie au Lycée Albert 1er, dès lors qu'un sujet monégasque présentait les aptitudes nécessaires pour occuper ce poste. Il soutenait en outre que la réduction de son service au C.E.S.T. de Monaco-Ville constituait une rupture abusive de son contrat de travail et que le transfert allégué de la classe de terminale B au Lycée Albert 1er démontrait la violation de son droit de priorité. En deuxième lieu, le requérant contestait la légalité du motif tiré de l'absence de détention de l'agrégation ou du C.A.P.E.S. Il faisait valoir que cette exigence violait les articles 27 et 31 de la loi du 14 août 1967 sur l'enseignement. L'article 31 de cette loi prévoyait en effet l'intervention d'une Ordonnance Souveraine d'application qui n'avait jamais été prise. En l'absence de ce texte réglementaire d'application prévu par le législateur, le sieur G. soutenait que le Ministre d'État était incompétent pour décider que l'enseignement de la philosophie au Lycée de Monaco devait être réservé exclusivement à un professeur pourvu de ces titres français. Il ajoutait que l'exigence de tels diplômes français plaçait les candidats monégasques dans une situation inéquitable par rapport à leurs collègues français, dans la mesure où l'obtention de ces titres dépendait du nombre de places mises aux concours par le Gouvernement français. En troisième lieu, sur le terrain de sa titularisation, le requérant invoquait la violation du principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution, ainsi que la méconnaissance des règles posées par la délibération du Conseil de Gouvernement du 20 décembre 1972. Après avoir précisé dans sa réplique qu'il avait effectivement demandé sa titularisation — l'omission apparente dans sa demande initiale résultant, selon lui, de la disparition d'un membre de phrase par suite d'une erreur de frappe dans la copie dactylographiée —, il soutenait que l'administration monégasque recrutait des titulaires sur titres et références. Estimant posséder ces qualités au vu de son rapport d'inspection, il affirmait que le Ministre d'État avait, dans des circonstances identiques, procédé à la titularisation d'autres enseignants, telle une dame F., ayant une qualification analogue à la sienne. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens, en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés. Sur la vacance du poste au Lycée Albert 1er, l'administration opposait que la priorité de l'article 25 de la Constitution est subordonnée à une double condition : l'existence d'un emploi vacant à pourvoir et la détention par le candidat des conditions légales et réglementaires requises. Or, d'une part, la seconde chaire de philosophie n'était pas vacante puisqu'elle était pourvue d'un titulaire, la classe de terminale B n'ayant pas été transférée au lycée mais ayant simplement fait l'objet d'un regroupement interne au C.E.S.T. sans que le requérant, recruté à temps partiel en 1971, soit dépossédé de son emploi. D'autre part, le Ministre d'État soutenait que l'article 4 de la convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 ne permettait que le remplacement d'un fonctionnaire français détaché et non son éviction forcée. Surtout, il faisait valoir dans sa duplique qu'une éventuelle demande de remplacement adressée par le Gouvernement Princier aux autorités françaises échapperait, par nature, à tout contrôle juridictionnel. Sur les conditions de diplôme et la titularisation, le Ministre d'État faisait valoir que le requérant ne possédait ni l'agrégation ni le C.A.P.E.S., titres légalement exigés par la délibération du Gouvernement Princier du 20 décembre 1972. Il ajoutait que le sieur G. ne pouvait davantage revendiquer le bénéfice de la dérogation transitoire prévue par cette même délibération, car le document dont il se prévalait n'était pas un rapport d'inspection établi par un inspecteur d'Académie, mais l'œuvre officieuse d'une religieuse. Enfin, concernant le grief tiré de la rupture d'égalité de l'article 17 de la Constitution, le Ministre d'État rétorquait que ce principe ne s'applique qu'aux personnes placées dans des conditions identiques ; or, la situation de la dame F. était radicalement différente, celle-ci ayant bénéficié d'un rapport favorable d'un inspecteur désigné par le directeur de l'Éducation Nationale, d'une proposition de son chef d'établissement et d'un avis favorable du Directeur de l'Éducation Nationale. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La requête du sieur G. soumettait au Tribunal Suprême une série de questions fondamentales touchant à la fois au droit constitutionnel, au droit administratif général et au droit de la fonction publique monégasque. Le problème juridique central pouvait se décomposer en quatre interrogations complémentaires : 1. **Sur la portée du droit de priorité nationale :** Quelles sont les conditions d'exercice de la priorité d'accès aux emplois publics reconnue aux citoyens monégasques par l'article 25, alinéa 2, de la Constitution, et ce droit permet-il d'exiger la déclaration de vacance d'un emploi déjà régulièrement occupé par un fonctionnaire étranger détaché ? 2. **Sur l'étendue du contrôle juridictionnel :** Le juge administratif monégasque est-il compétent pour contrôler le refus du Gouvernement Princier d'intervenir diplomatiquement auprès d'un État étranger (en l'occurrence la France) afin d'obtenir le rappel d'un fonctionnaire détaché en application d'une convention bilatérale ? 3. **Sur l'exercice du pouvoir réglementaire en cas de carence des textes d'application d'une loi :** En l'absence de l'Ordonnance Souveraine prévue par une loi (la loi du 14 août 1967 sur l'enseignement) pour en fixer les modalités d'application, le Conseil de Gouvernement dispose-t-il de la compétence réglementaire autonome ou supplétive pour édicter, par voie de délibération, les règles de recrutement et de qualification (notamment l'exigence de diplômes français) nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du service public ? 4. **Sur le principe d'égalité devant la loi :** À quelles conditions le principe constitutionnel d'égalité posé par l'article 17 de la Constitution peut-il être utilement invoqué par un agent public non titulaire sollicitant sa titularisation par voie de concours ou à titre exceptionnel ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des conclusions du requérant, le Tribunal Suprême, statuant en section administrative au rapport du professeur Roland Drago, déploie un raisonnement d'une grande rigueur méthodologique, scindé en deux parties correspondant aux deux volets de la décision ministérielle attaquée : d'une part, le refus de nomination au Lycée Albert 1er ; d'autre part, le refus de titularisation dans les établissements d'enseignement public. #### 1. Sur le refus de nomination au Lycée Albert 1er Le Tribunal Suprême commence par interpréter l'article 25, alinéa 2, de la Constitution, aux termes duquel « la priorité est assurée aux monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés dans les conditions prévues par la loi et les conventions internationales ». De manière lapidaire et normative, le juge pose le principe selon lequel cette priorité constitutionnelle n'est pas absolue ni inconditionnelle : elle « s'exerce à la double condition que l'emploi en cause soit vacant et que le candidat possède les titres requis pour accéder à cet emploi ». Ces deux conditions étant cumulatives, la défaillance de l'une quelconque d'entre elles suffit à paralyser le jeu de la priorité nationale. Le Tribunal vérifie néanmoins successivement les deux branches de cette conditionnalité. S'agissant de la première condition tenant à la vacance de l'emploi, le juge constate qu'il résulte de l'instruction et qu'il n'est d'ailleurs nullement contesté que la deuxième chaire de philosophie au Lycée Albert 1er est « régulièrement occupée ». Le moyen tiré de la violation du droit de priorité manque donc en fait. Face à l'argument du requérant qui prétendait contourner cet obstacle factuel en soutenant que le Gouvernement Princier avait l'obligation d'intervenir auprès du Gouvernement français pour provoquer la vacance du poste (en demandant le rappel de l'enseignant détaché), le Tribunal Suprême oppose une fin de non-recevoir radicale fondée sur la théorie des actes de gouvernement. Il juge en effet qu'« une telle prétention concerne les relations de la Principauté avec une puissance étrangère ; que ces relations échappent, en raison de leur nature, à tout contrôle juridictionnel ». Le juge refuse ainsi de s'immiscer dans la conduite des relations diplomatiques et dans l'exécution interétatique des conventions franco-monégasques. S'agissant de la seconde condition tenant à la possession des titres requis, le Tribunal devait répondre au moyen d'incompétence et de défaut de base légale soulevé contre l'exigence de l'agrégation ou du C.A.P.E.S. Le requérant faisait valoir que l'Ordonnance Souveraine prévue par l'article 31 de la loi du 14 août 1967 pour l'application de son article 27 n'avait jamais été promulguée. Le Tribunal Suprême écarte l'objection en consacrant le pouvoir du gouvernement de suppléer à l'absence de texte réglementaire d'application au nom des nécessités du service public. Il juge qu'en l'absence de ladite Ordonnance Souveraine, « il appartenait au Conseil de Gouvernement, par sa délibération en date du 20 décembre 1972, de prendre, sous le contrôle du juge, les dispositions propres à assurer le bon fonctionnement du service public de l'enseignement ». Exerçant immédiatement ce contrôle de légalité sur le contenu de la délibération gouvernementale, le Tribunal valide l'obligation d'être titulaire de l'agrégation ou du C.A.P.E.S. délivrés en France pour enseigner dans le second degré. Pour écarter le grief d'iniquité ou d'impossibilité d'accès pour les nationaux monégasques, la haute juridiction relève un élément factuel et juridique déterminant : « les concours d'accession à ces titres étant ouverts à titre étranger aux candidats monégasques qui sont, comme tous les candidats étrangers, admis en surnombre ». Dès lors que la délibération du 20 décembre 1972 était légale, le Ministre d'État a agi à bon droit, « dans l'exercice de ses pouvoirs normaux d'administration », en rejetant la demande du sieur G. qui ne possédait pas ces titres. #### 2. Sur le refus de titularisation dans l'enseignement public Dans la seconde partie de sa motivation, le Tribunal Suprême examine les conclusions tendant à la titularisation du requérant en envisageant les trois voies d'accès possibles et en constatant l'échec du requérant sur chacune d'elles. Premièrement, concernant la titularisation de droit commun sur titres, le Tribunal renvoie par un motif de pure conséquence à sa démonstration précédente : le sieur G. ne possédant ni l'agrégation ni le C.A.P.E.S., il ne remplissait pas les conditions requises pour être nommé professeur titulaire. Deuxièmement, concernant la voie du recrutement par concours d'adjoint d'enseignement et le grief de violation du principe d'égalité, le juge relève qu'à supposer même que l'intéressé puisse être candidat à un tel concours en philosophie, l'instruction révèle qu'aucun concours n'a été ouvert dans cette discipline spécifique. C'est l'occasion pour le Tribunal Suprême de formuler une définition classique et stricte du principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution : ce principe « n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des conditions identiques ». Or, les concours d'adjoints d'enseignement qui ont été ouverts par l'administration concernaient d'autres disciplines que la philosophie. N'étant pas dans une situation identique à celle des enseignants des autres matières pour lesquelles des besoins de recrutement avaient conduit à l'ouverture de concours, le sieur G. ne pouvait valablement invoquer une atteinte à l'article 17 de la Constitution. Troisièmement, concernant le mécanisme dérogatoire et transitoire de « titularisation exceptionnelle des enseignants temporaires, compte tenu de leur valeur pédagogique », instauré par la délibération du 20 décembre 1972, le Tribunal procède à une vérification concrète des conditions procédurales et substantielles posées par ce texte. Il constate que cette procédure exigeait cumulativement une inspection réglementaire et une proposition de titularisation émanant du chef d'établissement. Or, à la date de la décision attaquée, le sieur G. n'avait satisfait à aucune de ces deux formalités obligatoires (le rapport officieux d'une religieuse étant ainsi implicitement mais nécessairement écarté comme ne constituant pas une inspection réglementaire). Le juge conclut que la titularisation ne pouvant intervenir que selon la procédure fixée par la délibération, le refus ministériel n'est entaché d'aucun excès de pouvoir. ### C. Le dispositif Au terme de cette analyse exhaustive, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral de la requête selon le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur G. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *sieur G. c/ Ministre d'État* rendu le 30 juin 1976 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une décision majeure du droit public monégasque. Sa richesse doctrinale s'explique notamment par la composition de la juridiction et l'identité de son rapporteur, le professeur Roland Drago, éminent spécialiste français de la science administrative et du contentieux administratif. L'empreinte des grandes constructions jurisprudentielles du droit administratif français y est manifeste, tout en étant minutieusement adaptée aux spécificités institutionnelles, constitutionnelles et géopolitiques de la Principauté de Monaco. Quatre apports théoriques essentiels méritent d'être mis en exergue. #### 1. La consécration du pouvoir réglementaire supplétif pour assurer le bon fonctionnement du service public Le premier apport fondamental de la décision réside dans la solution apportée à la carence du pouvoir réglementaire d'exécution des lois. En l'espèce, la loi du 14 août 1967 sur l'enseignement avait expressément prévu, en son article 31, que les modalités d'application de son article 27 seraient fixées par une Ordonnance Souveraine. Sept ans après la promulgation de la loi, cette ordonnance n'avait toujours pas été édictée. Fallait-il en déduire, comme le soutenait le requérant, une paralys
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2008, n° 27344 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2008, n° 27344 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/12-01-27344)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, met en lumière l'articulation délicate entre les procédures pénales en cours et l'exercice par l'autorité exécutive de ses pouvoirs de police des étrangers, particulièrement à la lumière des exigences législatives relatives à la motivation des actes administratifs. Au cœur du litige se trouve Monsieur L. di M., ressortissant de nationalité italienne né à Rome le 8 mai 1960, qui bénéficiait du statut de résident monégasque depuis l'année 1998. Après plusieurs années d'établissement sur le territoire de la Principauté, la situation juridique de l'intéressé a connu d'importantes vicissitudes sur le plan pénal. En effet, une première inculpation est intervenue à son encontre le 27 avril 2002 des chefs de blanchiment du produit d'une infraction pénale et de détention du produit dudit blanchiment. Par la suite, l'instruction pénale a conduit à une seconde inculpation, prononcée le 7 mai 2003, portant cette fois sur des faits de faux et usage de faux en écriture privée, de commerce et de banque. L'issue de cette phase procédurale devant la juridiction de jugement de premier degré s'est matérialisée par un jugement rendu le 22 mai 2007 par le Tribunal correctionnel de Monaco. Aux termes de cette décision juridictionnelle, une scission très nette a été opérée entre les différentes préventions reprochées au résident italien. D'une part, la juridiction correctionnelle a prononcé la relaxe de Monsieur L. di M. concernant les chefs de blanchiment et de détention de fonds provenant d'un trafic de stupéfiants. D'autre part, le tribunal est entré en voie de condamnation à son encontre pour les délits de faux et usage de faux en écriture privée, de commerce et de banque, lui infligeant une peine de dix-huit mois d'emprisonnement assortie du sursis ainsi qu'une amende délictuelle d'un montant de 18 000 euros. Ce jugement n'a toutefois pas acquis l'autorité de la chose jugée à cette date, un appel ayant été relevé à son encontre. C'est dans ce contexte post-sentenciel immédiat, alors même que l'instance pénale demeurait pendante devant la juridiction du second degré du fait de l'effet dévolutif et suspensif de l'appel, que l'autorité administrative monégasque est intervenue. Tirant les conséquences administratives des constatations opérées par le juge pénal de première instance, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a édicté, le 26 juillet 2007, une décision administrative individuelle prononçant le refoulement de Monsieur L. di M. du territoire monégasque, sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Souhaitant contester cette mesure d'éloignement qui mettait un terme à sa résidence débutée en 1998, Monsieur L. di M. a initialement emprunté la voie administrative préalable en formant un recours gracieux auprès de l'auteur de l'acte, sollicitant le retrait pur et simple de la mesure de refoulement. Ce recours gracieux s'est heurté à une décision expresse de rejet notifiée par le Ministre d'État le 9 octobre 2007. Pour justifier le maintien de sa décision initiale, le chef du gouvernement monégasque a expressément argué de « la gravité des faits ayant conduit à la condamnation du Tribunal correctionnel de Monaco du 22 mai 2007 ». Par ailleurs, un élément factuel et procédural majeur est intervenu en cours d'instance contentieuse : par un arrêt en date du 10 mars 2008, la Cour d'appel a annulé le jugement du Tribunal correctionnel du 22 mai 2007, circonstance dont le requérant a entendu se prévaloir devant la haute juridiction administrative. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus du Ministre d'État de retirer la mesure de police litigieuse, Monsieur L. di M. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe le 11 décembre 2007 sous le numéro TS 2008/3. Cette saisine tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du territoire prise le 26 juillet 2007, et, à titre accessoire et subséquent, à l'indemnisation du préjudice résultant de cet acte. L'instruction contradictoire s'est déroulée selon la procédure écrite habituelle devant la haute juridiction, rythmée par l'enregistrement de la contre-requête du Ministre d'État le 8 février 2008, d'une réplique du requérant le 7 mars 2008, d'une duplique de l'administration le 11 avril 2008, ainsi que du dépôt d'une pièce complémentaire au soutien de la requête le 15 avril 2008. Par deux ordonnances du 1er octobre 2008, le Président du Tribunal Suprême a, d'une part, renvoyé la cause à l'audience du 18 novembre 2008 et, d'autre part, chargé le Vice-Président d'assurer sa suppléance. Au soutien de ses prétentions, le requérant a articulé une argumentation plurielle embrassant tant des aspects procéduraux et formels que des moyens de légalité interne et des conclusions indemnitaires. En premier lieu, sur le terrain procédural et avant dire droit, Monsieur L. di M. a sollicité la mise en œuvre des dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il demandait à la juridiction d'ordonner au Ministre d'État, dans le cadre d'une mesure d'instruction préalable, la production de l'ensemble des pièces susceptibles de justifier la mesure de refoulement attaquée. En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe, cette demande d'instruction était intimement liée au grief tiré du défaut de motivation adéquate de l'acte attaqué. Le requérant soutenait que la décision contrevenait frontalement aux prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, en ce qu'elle omettrait de comporter « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». En troisième lieu, sur le terrain de la légalité interne, Monsieur L. di M. développait plusieurs branches d'argumentation. Il soutenait tout d'abord que la condamnation pour faux et usage de faux sur laquelle s'appuyait l'administration ne revêtait pas un degré de gravité suffisant pour justifier une mesure aussi radicale que le refoulement. Surtout, il faisait valoir que ladite condamnation, étant frappée d'appel au moment de l'édiction de l'acte, n'était pas définitive. Dès lors, en se fondant sur un jugement non définitif, le Ministre d'État aurait méconnu le principe fondamental de la présomption d'innocence, tel que garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966. Dans son mémoire en réplique, le requérant a élargi le spectre de ses griefs en invoquant la violation de droits constitutionnellement garantis, à savoir le droit au respect de la vie privée et familiale consacré par l'article 22 de la Constitution et le principe de la liberté du travail visé à l'article 25 du texte fondamental. Il en déduisait le caractère manifestement disproportionné de la mesure de refoulement, affirmant « qu'aucun trouble à l'ordre public ne saurait être valablement opposé au requérant ». De plus, par la production d'une pièce complémentaire, il s'est prévalu de l'annulation, par un arrêt de la Cour d'appel du 10 mars 2008, du jugement correctionnel du 22 mai 2007 qui servait de support à la décision administrative. En quatrième et dernier lieu, sur le terrain du contentieux de pleine juridiction accessoire au recours pour excès de pouvoir, Monsieur L. di M. demandait la condamnation de l'État à lui verser une indemnité chiffrée à 100 000 euros en réparation du préjudice tant matériel que moral qu'il estimait avoir subi du fait de l'illégalité de la décision de refoulement. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens adverses. S'agissant de la mesure d'instruction sollicitée et de la légalité externe, l'autorité administrative faisait valoir que la décision de refoulement respectait scrupuleusement les exigences de l'article 2 de la loi du 29 juin 2006. Dès lors que l'acte visait expressément le jugement du Tribunal correctionnel du 22 mai 2007 (mentionnant la peine de dix-huit mois d'emprisonnement avec sursis et l'amende de 18 000 euros ainsi que la qualification des infractions) et précisait « les considérations de fait » constituant son fondement, la motivation était complète, rendant la demande de production de pièces totalement sans objet, le moyen manquant en fait. Sur le fond du droit, le Ministre d'État soutenait que le moyen tiré de l'atteinte aux droits fondamentaux et du caractère arbitraire ou injuste de la décision était infondé. Il opposait un argument juridique dirimant quant à l'inapplicabilité de la présomption d'innocence : selon l'administration, « le principe de la présomption d'innocence concerne exclusivement la matière pénale et ne s'applique pas aux décisions administratives ». En outre, nonobstant l'appel interjeté contre le jugement du 22 mai 2007, le Ministre d'État affirmait que « l'autorité administrative était légalement fondée à retenir contre lui des faits pour lesquels il a été poursuivi et condamné », ces faits révélant des comportements « incompatibles avec son maintien sur le territoire monégasque ». Enfin, concernant la demande indemnitaire, l'État rappelait que de telles conclusions ne pouvaient prospérer qu'en cas d'annulation préalable de l'acte administratif, ce qui commandait leur rejet par voie de conséquence. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à la sagacité du Tribunal Suprême une série de questions juridiques d'une importance théorique et pratique majeure pour le droit administratif monégasque, touchant tant au formalisme des actes de police qu'à l'étendue du contrôle juridictionnel sur les mesures d'éloignement des étrangers et à l'indépendance des contentieux administratif et répressif. Le problème juridique central pouvait se formuler de la manière suivante : **Dans quelle mesure l'autorité administrative monégasque peut-elle légalement prononcer et maintenir une décision de refoulement du territoire à l'encontre d'un résident étranger en se fondant, tant au titre de la motivation formelle que du motif de fond, sur les faits révélés par un jugement pénal de condamnation frappé d'appel au jour de l'édiction de l'acte et ultérieurement annulé par la juridiction pénale du second degré, sans méconnaître la loi sur la motivation des actes administratifs, les droits fondamentaux constitutionnels ou l'exactitude matérielle des faits ?** De cette problématique matricielle découlaient plusieurs sous-questions précises que la haute juridiction devait successivement trancher : 1. Sur le plan de la légalité externe et de l'instruction : La référence, dans le corps de la décision de refoulement, aux textes applicables ainsi qu'au jugement correctionnel de condamnation et aux faits qu'il révèle suffit-elle à satisfaire à l'obligation de motivation édictée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et prive-t-elle d'objet la demande de mesure d'instruction complémentaire formulée par le requérant ? 2. Sur le plan de l'opérance et du bien-fondé des moyens constitutionnels : Dans quelles conditions un requérant peut-il utilement invoquer la violation du droit au respect de la vie privée et familiale (article 22 de la Constitution) et de la liberté du travail (article 25 de la Constitution) à l'encontre d'une mesure de police des étrangers ? 3. Sur le plan de l'application de la loi dans le temps et de l'articulation entre juge pénal et administration : L'annulation par la Cour d'appel, postérieurement à l'édiction de la mesure de refoulement, du jugement correctionnel sur lequel l'administration s'était appuyée est-elle susceptible d'entacher rétroactivement d'illégalité ladite décision administrative dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir ? 4. Sur le plan du contrôle des motifs de fait : L'administration commet-elle une inexactitude matérielle des faits ou une erreur manifeste d'appréciation en estimant que les faits constatés par le premier juge pénal justifient une mesure de refoulement ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de Monsieur L. di M., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, structuré autour d'une distinction classique mais fermement appliquée entre la légalité externe, l'utilité de la mesure d'instruction, la légalité interne (le fond) et, enfin, le sort des conclusions indemnitaires. #### 1. La validation de la légalité externe au regard de la loi du 29 juin 2006 et le rejet corrélé de la demande d'instruction Le Tribunal Suprême aborde en premier lieu le grief de forme tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. La juridiction commence par rappeler les termes mêmes de l'article 1er de ce texte législatif récent, selon lequel « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui (...) restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Il ne fait aucun doute qu'une mesure de refoulement du territoire entre pleinement dans le champ d'application matériel de cette disposition, à double titre : en tant que mesure de police administrative par nature, et en tant qu'acte restreignant l'exercice des libertés publiques (notamment la liberté d'aller et venir et de séjourner). Procédant ensuite à la confrontation de l'acte attaqué avec cette exigence légale, le juge administratif constate souverainement que la décision du 26 juillet 2007 « est accompagnée d'une motivation qui mentionne l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, la condamnation prononcée à l'encontre de Monsieur di M. par le jugement du Tribunal correctionnel du 22 mai 2007 et les faits révélés par ce jugement ». La motivation comporte ainsi à la fois les considérations de droit (le visa de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 régissant la police des étrangers) et les considérations de fait (l'existence du jugement correctionnel et la matérialité des faits que cette décision judiciaire a mis en lumière). Le Tribunal en déduit logiquement que les obligations légales ont été respectées. Cette constatation emporte une conséquence procédurale immédiate quant à la demande de mesure d'instruction complémentaire fondée sur l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. Le requérant sollicitait en effet la production des pièces du dossier administratif au motif qu'il ignorait les raisons exactes de son refoulement. Dès lors que le Tribunal Suprême juge que l'acte est dûment motivé conformément à l'article 1er de la loi du 29 juin 2006, il estime être pleinement « en mesure d'exercer son contrôle sur la légalité de ladite décision ». L'instruction étant suffisamment éclairée par les motifs mêmes de l'acte et les pièces déjà versées aux débats, la demande de mesure d'instruction complémentaire est déclarée « sans objet ». #### 2. L'éviction des griefs de nature constitutionnelle S'agissant de la légalité interne, le Tribunal Suprême écarte d'emblée, par deux considérants particulièrement ciselés, les moyens tirés de la violation des droits fondamentaux garantis par la Constitution monégasque, que le requérant avait soulevés dans son mémoire en réplique. D'une part, concernant l'article 22 de la Constitution qui consacre le droit au respect de la vie privée et familiale, le juge n'écarte pas le moyen comme inopérant par principe — ce qui signifie implicitement qu'une mesure de refoulement est susceptible, en théorie, de porter atteinte à ce droit constitutionnel —, mais il le rejette pour défaut de substance probatoire et argumentative. Le Tribunal relève en effet que ce moyen « est dépourvu des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé ». En d'autres termes, il appartenait au requérant d'apporter des éléments concrets sur la réalité, l'intensité et la stabilité de ses attaches privées et familiales en Principauté pour démontrer l'existence d'une atteinte disproportionnée, la simple invocation abstraite du texte constitutionnel ne suffisant pas à déclencher un contrôle de proportionnalité approfondi. D'autre part, le traitement réservé au moyen tiré de la violation de l'article 25 de la Constitution, relatif à la liberté du travail, est encore plus radical sur le plan de la technique contentieuse. Le Tribunal Suprême affirme que, « par elle-même, la décision attaquée ne porte pas atteinte à la liberté du travail ; qu'ainsi le moyen tiré de la violation de l'article 25 de la Constitution est inopérant ». La haute juridiction opère ici une distinction stricte entre l'objet juridique direct de l'acte administratif et ses conséquences matérielles indirectes. Une mesure de refoulement a pour unique objet de régir le droit au séjour d'un étranger sur le territoire national au regard des nécessités de l'ordre public ; si elle empêche de facto l'intéressé d'exercer une activité professionnelle à Monaco en lui interdisant l'accès au territoire, elle ne réglemente ni ne restreint « par elle-même » la liberté du travail. Le moyen est donc radicalement inopérant à l'encontre d'une mesure de police des étrangers. #### 3. La neutralisation de l'annulation pénale postérieure par le principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte Le cœur du raisonnement au fond réside assurément dans la réponse apportée par le Tribunal Suprême à l'évolution de la procédure pénale. Alors que le Ministre d'État s'était appuyé sur le jugement du Tribunal correctionnel du 22 mai 2007 pour prendre sa décision de refoulement le 26 juillet 2007, la Cour d'appel de Monaco a, par un arrêt du 10 mars 2008 (produit en cours d'instance), annulé ce jugement de première instance. Le requérant pensait tenir là la preuve irréfutable de l'illégalité de son refoulement, privé de sa base pénale. Pour écarter cet argument puissant en apparence, le Tribunal Suprême mobilise une règle cardinale du contentieux administratif de l'excès de pouvoir : « Considérant qu'il est de principe que la légalité d'une décision administrative s'apprécie à la date de l'édiction de cette décision ». Par l'application rigoureuse de ce principe d'intangibilité des situations juridiques figées au jour de la signature de l'acte (en l'espèce, le 26 juillet 2007), tout événement postérieur, fût-il une décision juridictionnelle revêtue de l'autorité de la chose jugée annulant rétroactivement un jugement pénal, demeure sans incidence sur la légalité initiale de l'acte administratif. Le moyen tiré de l'arrêt de la Cour d'appel du 10 mars 2008 est, par suite, qualifié d'« inopérant ». Toutefois, soucieux d'assurer la cohérence de l'ordonnancement juridique et de
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25050 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25050 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1985/03-06-25050)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco tire son origine de la cessation des fonctions d'un officier public ministériel et du sort réservé à son étude. Par l'Ordonnance Souveraine n° 4422 en date du 14 mars 1970, l'autorité souveraine a pris deux mesures indissociables concernant Maître R. S., alors titulaire d'un office notarial au sein de la Principauté : d'une part, il a été donné acte et acceptation de sa démission ; d'autre part, il a été procédé à la suppression pure et simple de son office notarial. Le contexte entourant cette démission et cette suppression d'office fait l'objet d'interprétations factuelles radicalement opposées entre les parties au litige, telles qu'elles ressortent des écritures visées par la décision. Selon les époux R. S., cette démission n'aurait nullement été volontaire mais résulterait d'une contrainte imposée au notaire par les autorités. À l'appui de cette thèse de la contrainte morale et institutionnelle, les requérants font état d'un procès-verbal d'audition de Maître R. S. par le Procureur Général, document qui comporterait ce qu'ils qualifient de « litanie d'autocritiques ». Par ailleurs, il ressort des éléments factuels mentionnés dans la décision que des poursuites pénales avaient été engagées à l'encontre de l'officier ministériel. Ces poursuites pénales ont toutefois abouti, plus de treize années après l'ordonnance de suppression de l'office, à une ordonnance de non-lieu rendue en faveur de Maître R. S. le 9 mars 1983. Pour l'Administration monégasque, à l'inverse, le départ de Maître R. S. s'expliquait par son comportement professionnel et des manquements à la discipline établis par les documents produits au dossier. L'acceptation de sa démission s'analysait, selon la thèse gouvernementale, non comme une sanction déguisée ou extorquée sous la pression, mais comme une mesure de faveur destinée à lui épargner les poursuites disciplinaires qu'il encourait, procédures à l'égard desquelles le non-lieu pénal intervenu ultérieurement demeurait sans incidence. L'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970 n'a fait l'objet d'aucun recours contentieux dans les délais légaux suivant sa publication ou sa notification, acquérant ainsi un caractère définitif. Toutefois, à la suite de l'ordonnance de non-lieu du 9 mars 1983, les époux R. S. ont entrepris des démarches indemnitaires auprès de l'exécutif monégasque (une date du 8 février 1984 est mentionnée au titre du point de départ réclamé pour les intérêts de droit). En réponse à leurs prétentions, le Ministre d'État a rendu une décision le 4 juin 1984. Par cet acte administratif, le Ministre d'État a opposé un triple refus aux demandes des époux R. S. : 1. Il a affirmé qu'aucune faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique ne pouvait être imputée à l'État monégasque du fait tant de la suppression de l'office notarial de Maître R. S. que de la démission de ce dernier. 2. S'agissant de la compensation financière liée à la disparition de l'étude, il a fixé le principe selon lequel l'indemnisation consécutive à la suppression de l'office devait être appréciée à la date précise de cette suppression (soit en 1970), refusant ainsi toute réévaluation liée à l'écoulement du temps ou à l'érosion monétaire. 3. Enfin, il a écarté toute réparation d'un préjudice qui tiendrait au retard, qualifié de fautif par les demandeurs, avec lequel l'État a admis le principe même de cette indemnisation. C'est dans ces circonstances, quatorze ans après l'intervention de l'Ordonnance Souveraine ayant mis fin à l'existence de l'étude notariale, que le contentieux a été noué devant la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 3 août 1984, les époux R. S. ont saisi le Tribunal Suprême. Fait procédural déterminant pour toute l'économie du litige, les requérants ont entendu placer leur action sur le terrain du contentieux constitutionnel, en revendiquant la compétence que le Tribunal Suprême tient de l'article 90 A de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962. Aux termes de leur requête introductive d'instance et de leur mémoire en réplique, les époux R. S. demandaient au Tribunal Suprême : - D'annuler la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984 dans ses trois volets (refus de reconnaître une faute de la puissance publique, évaluation de l'indemnité à la date de la suppression sans actualisation, et refus de réparer le préjudice né du retard dans la fixation de l'indemnité). - De condamner l'État monégasque à leur verser une indemnité globale de 53 000 000 de francs, assortie des intérêts de droit à compter du 8 février 1984, en réparation du dommage causé. Cette somme considérable de 53 millions de francs était décomposée avec précision par les demandeurs en trois chefs de préjudice distincts : - 15 000 000 de francs au titre de la valeur patrimoniale de l'office supprimé, réévaluée en fonction de l'évolution des recettes notariales depuis la date de sa suppression en 1970 ; - 37 000 000 de francs au titre de la perte des revenus professionnels qu'aurait produits la charge notariale depuis cette même date ; - 1 000 000 de francs en réparation du préjudice moral subi. Pour fonder tant la compétence constitutionnelle de la haute juridiction que le bien-fondé de leurs prétentions indemnitaires, les époux R. S. développaient une argumentation articulée autour de la violation de quatre dispositions du Titre III de la Constitution consacré aux libertés et droits fondamentaux : 1. **La violation des articles 24 et 17 de la Constitution** : Les requérants soutenaient que pour respecter l'exigence constitutionnelle d'une « juste indemnité » en cas de privation de propriété pour cause d'utilité publique (article 24), l'indemnisation devait impérativement prendre en compte la dépréciation monétaire et être appréciée au jour de la décision qui la fixe. À défaut, et compte tenu du retard mis par l'Administration à fixer d'office cette indemnité (obligation qui lui incombait selon eux même sans requête de leur part), il en résulterait un enrichissement sans cause ou un avantage indu au profit des titulaires des offices notariaux maintenus dans la Principauté, caractérisant une rupture d'égalité devant les charges publiques prohibée par l'article 17 de la Constitution. Ils ajoutaient qu'en pratique, lorsque l'Administration accepte de faire l'avance de l'indemnité non payée lors de la suppression, celle-ci doit être réévaluée. 2. **L'illégalité et le détournement de pouvoir** : Ils arguaient que la suppression de l'office de Maître R. S. n'était fondée sur aucun motif d'intérêt général ou d'utilité publique, soulignant dans leur réplique que l'État ne contestait pas l'importance des produits financiers de l'étude et que l'allégation gouvernementale relative à des frais généraux élevés était inexacte. 3. **La violation des articles 19 alinéa 1 et 20 de la Constitution** : Selon les demandeurs, la contrainte à la démission imposée à Maître R. S. (prouvée par le procès-verbal d'audition devant le Procureur Général) s'analysait en une véritable peine infligée sans jugement préalable (violation du principe de légalité des délits et des peines posé par l'article 20) et sans discussion contradictoire des griefs formulés à son encontre (violation des droits de la défense et du respect des procédures garantis par l'article 19 alinéa 1). Ils estimaient en outre que l'ordonnance de non-lieu du 9 mars 1983 avait définitivement anéanti l'ensemble des griefs formulés contre lui. En défense, par une contre-requête du 2 octobre 1984 et un mémoire en duplique du 5 décembre 1984, le Ministre d'État a opposé, à titre principal, une exception d'incompétence absolue du Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle, et a conclu, à titre subsidiaire, au rejet au fond de la requête comme mal fondée. Sur le terrain de la compétence, le Ministre d'État faisait valoir que le recours tendait en réalité à contester les conséquences de l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970, devenue définitive faute d'avoir été attaquée dans les délais légaux. Or, selon l'exécutif, le texte même de l'article 90 A de la Constitution exclut de la compétence constitutionnelle les recours qui relèvent de l'article 90 B (compétence administrative). L'article 90 B n'attribuant compétence au Tribunal Suprême en matière d'indemnisation qu'accessoirement et consécutivement à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative ou de l'ordonnance souveraine ayant causé le préjudice, les requérants ne pouvaient contourner la forclusion frappant toute action contre l'ordonnance de 1970 en habillant leur demande sous les traits d'un recours constitutionnel autonome de l'article 90 A. Sur le fond, à titre subsidiaire, le Ministre d'État répliquait que : - La condamnation financière de l'État était par principe exclue pour une indemnisation de suppression de charge qui incombe légalement aux autres notaires de la résidence ; - La valeur patrimoniale de l'étude devait être figée à la date de la démission pure et simple de Maître R. S. (sortie du bien de son patrimoine), le retard dans la liquidation de l'indemnité étant exclusivement imputable aux demandeurs qui avaient différé leur requête pour des considérations purement personnelles ; par suite, aucune actualisation n'était due et les intérêts moratoires ne pouvaient courir qu'à compter de la demande ; - La suppression d'un office notarial relevant du pouvoir discrétionnaire de S.A.S. le Prince, la charge de la preuve d'une erreur matérielle dans l'appréciation de l'intérêt public ou d'un détournement de pouvoir incombait aux requérants, qui procédaient par simples affirmations sans rapporter cette preuve ; - Enfin, aucune preuve de pressions ou de contrainte à la démission n'était rapportée, ladite démission s'expliquant par des fautes disciplinaires réelles sur lesquelles le non-lieu pénal était dépourvu de toute autorité et de tout effet. Face à l'importance de la question touchant à l'articulation des compétences juridictionnelles au sein même de la Constitution, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 25 janvier 1985, ordonné le renvoi de la cause devant l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle. Après avoir entendu le rapport de M. Félix Boucly, les plaidoiries de Maîtres Ch. Courrège, A. Lyon-Caen et G.H. George, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général, le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 6 mars 1985. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême était confrontée à une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre constitutionnel monégasque, touchant à l'interprétation combinée des paragraphes A et B de l'article 90 de la Constitution du 19 décembre 1962. Le problème de droit pouvait se formuler de la manière suivante : **Un administré est-il recevable à saisir le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle, sur le fondement de l'article 90 A de la Constitution, d'un recours en indemnité autonome dirigé contre l'État et fondé sur la violation alléguée de droits et libertés constitutionnels garantis par le Titre III de la Constitution, lorsque le dommage dont il est demandé réparation trouve sa source dans une ordonnance souveraine ou une décision administrative individuelle devenue définitive faute d'avoir fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir dans les délais légaux sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution ?** En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si l'invocation de moyens tirés de l'atteinte aux droits fondamentaux (articles 17, 19, 20 et 24 de la Constitution) permettait d'ouvrir une voie de droit indemnitaire directe et autonome devant le juge constitutionnel contre des actes administratifs ou des ordonnances souveraines d'exécution des lois, ou si, au contraire, le contentieux indemnitaire né de tels actes demeurait exclusivement enfermé dans le cadre du contentieux administratif de l'article 90 B, où l'indemnisation n'est conçue que comme la conséquence directe d'une annulation préalable pour excès de pouvoir. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question de compétence et accueillir l'exception soulevée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur textuelle, ramassé en trois considérants qui s'attachent successivement à la lettre de l'article 90 de la Constitution (majeure), à l'objet réel de la requête des époux R. S. (mineure), et à la conséquence juridique inéluctable quant à l'incompétence de la formation constitutionnelle saisie (conclusion). Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède à l'exégèse de l'article 90 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962 afin de délimiter avec précision les frontières respectives de sa compétence constitutionnelle (90 A) et de sa compétence administrative (90 B). Le Tribunal rappelle que si l'article 90 A lui attribue effectivement compétence, lorsqu'il statue en matière constitutionnelle, pour connaître des recours en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, cette attribution de compétence n'est pas inconditionnelle ni générale. Elle est expressément assortie d'une réserve d'exclusion textuelle : « *c'est à la condition qu'il ne s'agisse pas de recours visés au paragraphe B de cet article* ». Le juge constitutionnel souligne ainsi le caractère subsidiaire ou résiduel, quant aux actes visés, du recours indemnitaire de l'article 90 A par rapport au bloc de compétence administrative défini au paragraphe B. Poursuivant sa lecture combinée du texte constitutionnel, le Tribunal relève que l'article 90 B, qui énumère les recours relevant de sa compétence en matière administrative, vise expressément en son 1°) : « *les recours pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que l'octroi des indemnités qui en résultent* ». De ce premier considérant découle une règle d'articulation stricte : dès lors qu'un litige indemnitaire se rattache à une décision administrative ou à une ordonnance souveraine susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir au titre de l'article 90 B 1°), il est par nature soustrait au champ d'application de l'article 90 A. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de la demande des époux R. S. afin d'identifier l'acte générateur du préjudice allégué. Au-delà de la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984 qui avait rejeté leur réclamation préalable, le juge constate que le recours en indemnité des époux S. « *tend à obtenir de l'État monégasque la réparation du dommage résultant de l'ordonnance du 14 mars 1970 acceptant la démission de Me S. et supprimant son office notarial* ». Le Tribunal prend soin de relever la stratégie argumentative des requérants qui, pour revendiquer la compétence de l'article 90 A, soutenaient que ces mesures avaient, dans les conditions où elles étaient intervenues, porté atteinte aux articles 17 (égalité devant les charges publiques), 19 (droits de la défense), 20 (légalité des peines) et 24 (droit de propriété et juste indemnité) de la Constitution. Mais le juge ne se laisse pas lier par la nature constitutionnelle des moyens invoqués ; il s'attache exclusivement à la nature juridique de l'acte à l'origine du dommage. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences de ses constatations. Puisque l'acceptation de la démission et la suppression de l'office notarial font l'objet de l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970, cet acte entre par nature dans les prévisions de l'article 90 B de la Constitution. Dès lors, et c'est là le point culminant du raisonnement juridique, le Tribunal affirme qu'« *il s'en suit que, même si celle-ci n'a fait l'objet d'aucun recours dans les délais légaux, l'octroi de l'indemnisation demandée relève de la compétence prévue par l'article 90 B de la Constitution* ». L'absence d'exercice du recours pour excès de pouvoir en temps utile contre l'ordonnance de 1970 ne saurait avoir pour effet de transférer la compétence indemnitaire au juge constitutionnel statuant sur le fondement de l'article 90 A. La compétence demeurant ancrée dans l'article 90 B, le Tribunal Suprême, qui avait été saisi et qui statuait en l'espèce « *en matière constitutionnelle* », se déclare radicalement incompétent pour connaître de la requête, sans avoir à examiner aucun des moyens de fond développés par les parties. ### C. Le dispositif En conséquence de cette déclaration d'incompétence, l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge des requérants. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême le 6 mars 1985 dans l'affaire *Époux R. S. c/ État de Monaco* constitue un arrêt de principe fondamental pour la compréhension de l'architecture du contentieux public dans la Principauté de Monaco. Le fait même que le Président du Tribunal Suprême ait usé, par son ordonnance du 25 janvier 1985, de sa prérogative de renvoyer l'affaire devant l'Assemblée Plénière témoigne de la volonté solennelle de la juridiction de fixer définitivement la doctrine constitutionnelle sur les rapports qu'entretiennent les deux branches de sa compétence définies à l'article 90 de la Constitution du 19 décembre 1962. #### 1. Le principe d'étanchéité et de subsidiarité entre les articles 90 A et 90 B de la Constitution L'originalité de l'institution du Tribunal Suprême monégasque réside dans sa double nature fonctionnelle : organe unique, il agit tantôt comme cour constitutionnelle (article 90 A), tantôt comme juridiction administrative suprême (article 90 B). Cette dualité de fonctions au sein d'une même juridiction nécessite une délimitation rigoureuse des voies de droit, d'autant plus que l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême organise les procédures en fonction de la matière dans laquelle le Tribunal est appelé à statuer. Dans la présente affaire, les requérants tentaient d'opérer une confusion — ou une substitution — entre le *critère matériel* (la nature des normes violées, à savoir les droits fondament
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27346 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27346 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/06-17-27346)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l’examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et de la préservation de l'ordre public économique et financier. L'affaire concerne Monsieur F. I., ressortissant de nationalité italienne né à Rome le 24 février 1946, lequel exerçait antérieurement la profession de conseil juridique et fiscal. En raison de ses activités et des soupçons pesant sur lui quant à son implication dans des affaires liées au blanchiment de capitaux (qualifiées dans les écritures de l'administration d'affaires « d'argent sale »), l'intéressé a fait l'objet, le 5 septembre 2002, d'une mesure administrative de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco. Peu de temps après l'édiction de cette mesure d'éloignement, le 26 septembre 2002, Monsieur F. I. a fait l'objet d'une condamnation judiciaire (dont la nature exacte de la peine et la juridiction de prononcé ne sont pas précisées dans la décision). Parallèlement ou postérieurement à ces événements, l'intéressé a également été visé par une instruction préparatoire ouverte à Monaco des chefs d'escroquerie, d'abus de confiance et de banqueroute, procédure qui s'est toutefois soldée, plusieurs années plus tard, par une ordonnance de non-lieu rendue à son bénéfice le 29 août 2007 par le magistrat instructeur, ce dernier ayant conclu à l'insuffisance des charges retenues à son encontre. Près de quatre ans et demi après le prononcé de la mesure initiale de refoulement, Monsieur F. I. a entrepris des démarches auprès des autorités monégasques afin d'en obtenir l'abrogation. Par une lettre en date du 6 février 2007 adressée au Ministre d'État, il a sollicité la levée de la mesure de refoulement prise à son encontre le 5 septembre 2002. À l'appui de cette demande gracieuse tendant à l'abrogation d'un acte administratif individuel, le demandeur faisait valoir des motifs d'ordre personnel et médical : il précisait souhaiter pouvoir retourner de manière occasionnelle sur le territoire de la Principauté afin d'y rencontrer ses amis et d'y suivre des soins médicaux. Par un courrier en réponse daté du 24 avril 2007, le Ministre d'État a opposé un refus explicite à cette demande de levée de la mesure de refoulement. Pour justifier cette décision de rejet, l'autorité administrative a indiqué à Monsieur F. I. qu'il lui était « impossible de réserver une suite favorable à sa requête compte tenu de la condamnation judiciaire dont il avait fait l'objet en date du 26 septembre 2002 ». C'est cette décision administrative individuelle de refus d'abrogation qui constitue l'objet du recours pour excès de pouvoir porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage des voies de droit ouvertes par l'article 90 de la Constitution et l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, Monsieur F. I. a saisi ladite juridiction d'une requête en annulation enregistrée au greffe le 20 juin 2007 sous le numéro TS 2007/19. L'instruction contradictoire de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 13 août 2007, suivie d'une réplique du requérant enregistrée le 5 septembre 2007, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 10 octobre 2007. Par une ordonnance du 15 décembre 2007, le président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008, au cours de laquelle ont été entendus le rapport de Monsieur Frédéric Rouvillois, membre suppléant, les plaidoiries de Maître Yann Lajoux pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du procureur général. Au soutien de sa requête tendant à l'annulation de la décision du 24 avril 2007, Monsieur F. I. développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, complétée par une demande subsidiaire avant dire droit. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait le moyen tiré du défaut ou de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée. Il invoquait à cet égard l'évolution récente de l'ordonnancement juridique monégasque, marquée par l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon lui, la mention figurant dans la lettre du 24 avril 2007 ne satisfaisait pas à l'obligation légale de motivation, l'administration ne pouvant valablement se borner à une simple paraphrase de la condition posée par les textes pour justifier le maintien d'une mesure de police restreignant sa liberté d'aller et venir. À titre subsidiaire, et dans l'hypothèse où le Tribunal Suprême estimerait « ne pas devoir entrer immédiatement en voie d'annulation » sur le fondement de cette insuffisance de motivation, le requérant sollicitait le prononcé d'une mesure d'instruction visant à inviter le Ministre d'État à produire à bref délai l'ensemble des éléments permettant au juge d'exercer son contrôle sur la légalité de l'acte. Sur le terrain de la légalité interne, Monsieur F. I. arguait d'une violation directe des engagements internationaux de la Principauté ainsi que d'une erreur d'appréciation quant à la persistance d'une menace pour l'ordre public. Il invoquait d'une part les stipulations du Pacte international sur les droits civils et politiques, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 13.330 du 12 février 1998, et d'autre part celles de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (et de ses protocoles additionnels), dont la ratification a été approuvée par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005 et rendue exécutoire par les ordonnances souveraines n° 408 et suivants du 15 février 2006. Faisant appel à la théorie jurisprudentielle de « la protection par ricochet », le requérant soutenait qu'une décision d'éloignement du territoire d'un étranger est susceptible de porter atteinte aux droits garantis par la Convention dès lors que la mesure est dépourvue de justification. Or, selon lui, son refoulement n'avait « manifestement plus aucune justification valable », sa présence occasionnelle à Monaco pour voir des amis et recevoir des soins médicaux ne constituant « en aucune manière une menace de trouble à l'ordre public ». Dans son mémoire en réplique, il contestait fermement avoir jamais été impliqué dans des affaires « d'argent sale », produisant à l'appui de ses dires l'ordonnance de non-lieu rendue en sa faveur le 29 août 2007 dans l'information judiciaire ouverte des chefs d'escroquerie, d'abus de confiance et de banqueroute, et soulignant par ailleurs que l'intégralité des créanciers de sa société avait été désintéressée. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des moyens soulevés. Concernant la légalité externe, l'administration soutenait à titre principal que la décision était suffisamment motivée en fait et en droit par la référence explicite à la condamnation judiciaire du 26 septembre 2002. À titre surabondant, le Ministre d'État opposait les dispositions dérogatoires de l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lesquelles dispensent l'administration de l'obligation de motiver ses actes lorsque la divulgation des motifs serait « de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment des capitaux », exception dont il affirmait qu'elle trouvait pleinement à s'appliquer au cas d'espèce. Concernant la légalité interne et la conventionnalité de la mesure, le Ministre d'État faisait valoir que le retour sur le territoire monégasque d'un ancien conseil juridique et fiscal impliqué dans des affaires « d'argent sale » constituait assurément une menace actuelle et caractérisée pour l'ordre public. Il précisait que le règlement des créanciers de la société du requérant était une circonstance tout à fait indifférente à l'appréciation de cette menace, tout comme le caractère prétendument occasionnel des séjours envisagés, aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeant l'autorité de police à faire droit à une telle demande d'abrogation. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait la pertinence de l'ordonnance de non-lieu du 29 août 2007 produite par le requérant, en démontrant que cette décision d'instruction, relative à une affaire d'escroquerie, était totalement étrangère aux agissements distincts qui avaient justifié la condamnation pénale du 26 septembre 2002 ainsi que la mesure de refoulement initiale. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire invitait la haute juridiction à résoudre une triple problématique juridique touchant au régime contentieux des mesures de police des étrangers : En premier lieu, sur le plan formel, la décision par laquelle le Ministre d'État refuse d'abroger une mesure de refoulement prise à l'encontre d'un étranger impliqué dans des affaires de blanchiment de capitaux est-elle soumise à l'obligation de motivation édictée par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou relève-t-elle de la dispense légale de motivation prévue par l'article 5 de cette même loi au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ? En deuxième lieu, sur le plan de la légalité interne et du contrôle de conventionnalité, un étranger faisant l'objet d'une mesure de refoulement définitive et sollicitant depuis l'extérieur du territoire l'abrogation de cette mesure peut-il utilement invoquer le bénéfice des stipulations du Pacte international sur les droits civils et politiques ainsi que de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de ses protocoles additionnels ? En troisième lieu, sur le fond du droit interne, le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en refusant d'abroger une mesure de refoulement au motif de l'existence d'une condamnation judiciaire antérieure et de l'implication de l'intéressé dans des affaires de blanchiment de capitaux, eu égard à la spécificité de l'ordre public monégasque ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur F. I. sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée à titre subsidiaire, le Tribunal Suprême développe un raisonnement particulièrement structuré, répondant point par point aux trois branches de la problématique par une motivation concise et impérative. Tout d'abord, le juge administratif suprême examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le Tribunal procède en deux temps. Il rappelle d'abord le principe général posé par l'article 1er dudit texte, aux termes duquel doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Le refus d'abroger une mesure de refoulement entre, par nature, dans cette catégorie d'actes. Toutefois, le juge confronte immédiatement ce principe aux exceptions ménagées par le législateur à l'article 5, alinéas 1 et 2, de la même loi. Ces dispositions prévoient que la motivation n'est pas requise lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent, ou « lorsque la motivation serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou à titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ». Appliquant cette grille de lecture aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême relève que Monsieur F. I. a été mêlé, « de son propre aveu », à des affaires de blanchiment de capitaux ayant entraîné son refoulement initial. De cette constatation factuelle souveraine, la juridiction déduit que la décision refusant d'abroger ladite mesure figure de plein droit au nombre des décisions qui n'ont pas à être motivées. Le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation contenue dans la lettre du 24 avril 2007 est, par conséquent, neutralisé à la racine : l'administration n'étant tenue à aucune obligation de motivation en la matière, le caractère succinct ou stéréotypé des motifs néanmoins exprimés ne saurait entacher l'acte d'illégalité. Ensuite, le Tribunal Suprême aborde le moyen tiré de la violation des conventions internationales relatives aux droits de l'homme (Pacte international de 1966 et Convention européenne de 1950 accompagnée de ses protocoles). Plutôt que de s'engager dans un contrôle de proportionnalité de l'ingérence alléguée au regard du droit au respect de la vie privée ou de la liberté de circulation, la haute juridiction oppose une fin de non-recevoir radicale fondée sur le champ d'application *ratione personae* et *ratione loci* des dispositions invoquées. Le Tribunal énonce que ces stipulations conventionnelles « s'appliquent à des étrangers se trouvant de façon régulière sur le territoire d'un État ». Or, le juge constate qu'en l'espèce, telle n'était plus la situation juridique de Monsieur F. I. depuis l'intervention de la décision de refoulement du territoire monégasque prise à son encontre le 5 septembre 2002. Privé de tout titre de séjour régulier du fait même de cette mesure de police antérieure devenue définitive, le requérant ne pouvait se prévaloir des garanties conventionnelles réservées aux résidents réguliers pour contester le refus de le laisser pénétrer à nouveau sur le territoire national. Les normes internationales invoquées sont donc déclarées inapplicables au litige. Enfin, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur la légalité interne de la mesure au regard du droit administratif monégasque, et plus précisément sur le bien-fondé des motifs de fond ayant conduit le Ministre d'État à maintenir l'éloignement. Conformément à sa jurisprudence constante en matière de haute police et de police des étrangers, le juge met en œuvre un contrôle restreint, limité à la censure de « l'erreur manifeste d'appréciation ». Pour apprécier si le refus d'abrogation du 24 avril 2007 est entaché d'une telle erreur, le Tribunal prend en considération trois éléments cumulatifs : premièrement, l'existence objective de la condamnation judiciaire prononcée contre le requérant (le 26 septembre 2002) ; deuxièmement, son implication matérielle dans des affaires de blanchiment de capitaux ; troisièmement, « l'importance qu'a une telle question dans le cas particulier de Monaco ». En intégrant ainsi la dimension géopolitique et économique propre à la Principauté — pour laquelle l'intégrité de la place financière et la lutte contre les flux financiers illicites constituent des impératifs d'ordre public de premier rang —, le Tribunal Suprême juge que le Ministre d'État n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation en estimant que la venue de l'intéressé, même occasionnelle, demeurait incompatible avec la préservation de l'ordre public monégasque. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions du requérant dans les termes suivants : > « Décide : > La requête de M. F. I., tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État refusant d'abroger la mesure de refoulement dont il a fait l'objet, est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de M. F. I. ; > Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu en assemblée plénière le 17 juin 2008 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance doctrinale et jurisprudentielle majeure à plus d'un titre. Intervenant à une période charnière de modernisation du droit public monégasque — marquée coup sur coup par l'entrée en vigueur de la Convention européenne des droits de l'homme en Principauté (février 2006) et par la promulgation de la loi n° 1.312 sur la motivation des actes administratifs (juin 2006) —, cette décision fixe les lignes directrices de l'articulation entre ces nouvelles garanties accordées aux administrés et les prérogatives régaliennes de l'État en matière de police des étrangers et de lutte contre la criminalité financière. #### 1. La portée étendue des dérogations à l'obligation de motivation en matière de lutte contre le blanchiment Le premier apport fondamental de la décision réside dans l'interprétation donnée à l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. En édictant à l'article 1er le principe selon lequel les mesures de police et les actes restreignant les libertés publiques doivent être motivés à peine de nullité, le législateur monégasque a mis fin à une longue tradition de secret administratif, particulièrement prégnante dans le domaine des mesures d'expulsion et de refoulement régies par l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. Toutefois, soucieux de ne pas entraver l'action des services de l'État dans des domaines névralgiques, le législateur a prévu à l'article 5 une dispense absolue de motivation lorsque celle-ci « serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou à titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ». L'analyse du raisonnement suivi par le Tribunal Suprême révèle une conception extensive et hautement protectrice du secret administratif attaché à la lutte anti-blanchiment. En effet, une lecture littérale et restrictive de l'article 5, alinéa 2, aurait pu conduire à considérer que la dispense de motivation ne joue que lorsque la divulgation des motifs compromettrait concrètement et actuellement une enquête ou une « recherche » en cours menée par les services compétents (tels que le Service d'Information et de Contrôle sur les Circuits Financiers). Or, dans l'affaire commentée, le refoulement initial remontait à septembre 2002 et la décision attaquée datait d'avril 2007, soit près de cinq ans plus tard. De plus, le Ministre d'État avait lui-même fourni un motif formel dans sa lettre de rejet en visant la condamnation judiciaire du 26 septembre 2002. Pourtant, le Tribunal Suprême ne s'arrête ni à l'ancienneté des faits, ni à la circonstance que l'administration ait commencé à motiver son acte, ni à l'exigence de démonstration d'une atteinte concrète à une investigation en cours. Il procède par qualification globale de la matière : dès lors qu'il est établi que le requérant a été mêlé, « de son propre aveu », à des affaires de blanchiment de capitaux ayant causé son refoulement, la décision refusant d'abroger cette mesure bascule *ipso facto* dans le champ de l'exception de l'article 5. Le juge opère ici par le jeu du parallélisme des formes et des matières : si la mesure initiale de refoulement procède d'agissements liés au blanchiment de capitaux, le refus d'abroger cette mesure participe de la même nature juridique et bénéficie de la même immunité formelle
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8703 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8703 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-8703)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l’appréciation de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit immobilier monégasque et, plus particulièrement, dans le cadre de la législation spécifique encadrant les locaux d'habitation relevant du secteur dit « protégé ». Par un acte notarié reçu le 7 mars 2008 en l'étude de Maître Henri REY, la société civile particulière dénommée S.C.I. VIGFRIM DEUX a procédé à l'acquisition, auprès de l'Hoirie ROSSO, d'un immeuble situé sur le territoire monégasque. La consistance matérielle de ce bien immobilier se décomposait en des locaux commerciaux implantés au rez-de-chaussée ainsi qu'en quatre appartements répartis dans les étages supérieurs. Au moment de la transaction, deux de ces appartements se trouvaient libres de toute occupation (vacants). En amont de cette acquisition, la situation juridique de ces lots avait été précisée par l'autorité administrative. Par une lettre en date du 7 août 2007, laquelle fut expressément visée au sein de l'acte notarié du 7 mars 2008, la Direction de l'Habitat avait déclaré que les deux appartements vacants, situés au premier étage de l'édifice, entraient dans le champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. L'assujettissement à ce dispositif législatif d'ordre public emporte, en principe, une obligation de déclaration de vacance à la charge du propriétaire en vue de la mise en location des biens au profit des personnes protégées par la loi, sauf exercice d'un droit de reprise ou de rétention par le propriétaire pour son occupation personnelle. Entendant précisément se prévaloir de cette faculté légale de conservation du bien, la S.C.I. VIGFRIM DEUX a manifesté sa volonté de conserver pour son propre usage l'un des appartements vacants, situé au premier étage à droite. L'objectif poursuivi par la personne morale propriétaire n'était pas le logement d'une personne physique, mais une occupation directe par elle-même afin d'y installer ses propres bureaux. L'usage projeté consistait à y exercer son activité de service locatif ainsi que la préparation de ses projets immobiliers. Cette affectation impliquait une occupation matérielle et effective des lieux, caractérisée par l'installation de son matériel (comprenant lignes téléphoniques, meubles et équipements de bureautique) ainsi que par la présence physique de son personnel. Toutefois, la Direction de l'Habitat a manifesté une réticence à autoriser une telle occupation à titre personnel sur le fondement des lois n° 1.235 et n° 1.291 précitées, au motif que le bénéficiaire de cette occupation était une société civile, c'est-à-dire une personne morale, et non une personne physique occupant les lieux aux fins de logement. Face à cette position administrative, la S.C.I. VIGFRIM DEUX a maintenu ses prétentions. Par une correspondance datée du 12 mars 2010, elle a formellement confirmé à l'administration sa volonté de se maintenir dans les lieux, en soutenant à titre principal que la législation applicable n'opérait aucune distinction entre les propriétaires personnes physiques et les propriétaires personnes morales. Cette démarche s'est heurtée à un refus formel de l'administration. Par une lettre en réponse datée du 18 juin 2010, le Directeur de l'Habitat a rejeté la demande de la société. Aux termes de cette décision administrative individuelle, le Directeur de l'Habitat a estimé que la prérogative légale reconnue au propriétaire demeurait réservée aux seules personnes physiques, en affirmant que la société civile particulière VIGFRIM DEUX ne pouvait occuper ce bien et qu'en conséquence, elle était tenue de remplir, renseigner et retourner le formulaire joint de déclaration de vacance en vue de la mise en location du local. C'est cette décision administrative du 18 juin 2010 qui constitue l'acte attaqué devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité du refus qui lui était opposé, la S.C.I. VIGFRIM DEUX, représentée par Maître Thomas GIACCARDI, Avocat-Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête déposée au greffe général le 5 août 2010. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation de la décision administrative de la Direction de l'Habitat en date du 18 juin 2010 et, à titre accessoire, à ce que les dépens de l'instance soient intégralement mis à la charge de l'État. Au soutien de son recours, la société requérante s'est attachée, à titre liminaire, à démontrer la recevabilité de son action sur le fondement de l'article 90 B. 1er de la Constitution monégasque, lequel fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Elle a fait valoir, d'une part, que la lettre du 18 juin 2010 revêtait le caractère d'un acte administratif faisant grief et donc annulable, et d'autre part, qu'elle justifiait de la qualité et de l'intérêt pour agir en tant que propriétaire du bien ayant l'intention d'occuper les lieux par elle-même. Sur le fond, la requête développait deux moyens de légalité interne : l'erreur de droit et la violation de la loi (plus précisément la violation de normes constitutionnelles). En premier lieu, sur le terrain de l'erreur de droit, la S.C.I. VIGFRIM DEUX soutenait que le Directeur de l'Habitat avait procédé à une interprétation erronée de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée (la requête visant initialement l'article 35 de ladite loi), en réservant à titre exclusif aux seules personnes physiques le bénéfice du droit de reprise ou de rétention des appartements relevant du secteur protégé. Dans son mémoire en réplique déposé le 5 novembre 2010, la requérante a affiné et consolidé cette argumentation textuelle. Elle a fait valoir que le droit du propriétaire d'occuper le bien par lui-même est consacré par la loi sans aucune ambiguïté et sans qu'aucune distinction ne soit établie entre les propriétaires personnes physiques et les propriétaires personnes morales. Répondant à l'argumentation adverse tirée de la mention légale des membres de la famille du propriétaire, la société a soutenu que l'inclusion de la famille du propriétaire personne physique dans le bénéfice de la loi ne constitue qu'un accessoire extensif du droit personnel du propriétaire ; dès lors, cette extension familiale ne saurait engendrer, par un raisonnement *a contrario*, une exclusion de l'occupation directe et personnelle exercée par un propriétaire personne morale. De surcroît, la requérante a invoqué dans sa réplique les dispositions de l'article 2 de la loi n° 1.235 modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. Elle a souligné que, contrairement à la thèse ministérielle cantonnant les biens du secteur protégé au seul logement social, cet article 2 autorise expressément, au sein de ce secteur, l'exercice par le propriétaire ou le locataire d'activités professionnelles dépourvues de caractère commercial, ce qui correspondait exactement à la situation et à l'objet de la société civile particulière requérante. En second lieu, sur le terrain de la violation des normes supérieures, la S.C.I. VIGFRIM DEUX invoquait la violation des dispositions combinées des articles 17 et 24 de la Constitution monégasque. L'article 17 consacre le principe d'égalité en droit des Monégasques devant la loi, tandis que l'article 24 érige l'inviolabilité de la propriété au rang des droits et libertés fondamentaux reconnus au plus haut niveau de la hiérarchie des normes. Selon la requérante, l'exclusion des personnes morales du droit d'occuper leur propre bien instituait une discrimination inconstitutionnelle entre propriétaires et portait une atteinte illégale à son droit de propriété. Elle a expressément réitéré ces moyens relatifs à la rupture du principe d'égalité dans son mémoire en réplique. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Jacques MOLINIÉ, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête au Greffe Général le 8 octobre 2010, complétée par une duplique déposée le 9 décembre 2010, concluant au rejet de l'ensemble des moyens de la requête. L'argumentation de l'État reposait sur une interprétation téléologique et systémique de la législation sur le secteur protégé. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État a d'abord rappelé que l'objectif fondamental de la loi de 2000, modifiée en 2004, est de permettre aux ressortissants monégasques de se loger à Monaco, et que les dispositions instituant ce « secteur protégé » revêtent expressément un caractère d'ordre public. Il en découle pour les propriétaires une obligation stricte de déclaration de vacance suivie d'une obligation de mise en location. Selon l'autorité gouvernementale, si le législateur a ménagé une exception sous la forme d'un droit de reprise ou de rétention au profit du propriétaire ou de sa famille, cette faculté a pour unique finalité le logement. Le Ministre d'État s'appuyait à cet égard sur la lettre de l'article 16-1 de la loi, qui vise l'occupation par le propriétaire lui-même ou par « ses ascendants, descendants ou leur conjoint ou (…) ses frères, sœurs ou leurs descendants (…) ou par les ascendants ou descendants de son conjoint ». L'État en déduisait que le droit de reprise est intrinsèquement réservé aux seules personnes physiques, seules susceptibles d'avoir des ascendants, des descendants, des frères et des sœurs, par opposition aux personnes morales qui, par hypothèse, sont dépourvues de toute famille. Pour conforter cette lecture, le Ministre d'État invoquait les travaux préparatoires de la loi ainsi que le rapport établi au nom de la Commission du logement, lequel évoquait « les locaux devenus vacants et que le propriétaire n'envisage pas d'utiliser pour lui-même ou sa famille ». En réponse au moyen constitutionnel tiré de la violation du droit de propriété et de la rupture d'égalité entre personnes physiques et personnes morales, le Ministre d'État a soutenu, conformément à la jurisprudence classique relative au principe d'égalité, qu'il est toujours loisible au législateur de régler de façon différente des situations différentes, à la condition que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Enfin, dans sa duplique du 9 décembre 2010, cherchant à neutraliser l'argument tiré de l'article 2 de la loi révisée autorisant l'exercice d'une activité professionnelle non commerciale dans les locaux du secteur protégé, le Ministre d'État a soutenu une lecture combinée et restrictive des textes. Selon lui, les dispositions de l'article 2 devaient impérativement s'apprécier à la lumière du renvoi opéré aux personnes visées à l'article 13, alinéa 2, de la loi. Or, cet article 13, alinéa 2, évoque le droit de reprise du propriétaire dans les conditions déterminées elles-mêmes par renvoi à l'article 16-1 précité (lequel mentionne le propriétaire, ses ascendants ou descendants). Par le jeu de ces renvois successifs, l'État concluait que même l'exception prévue à l'article 2 pour l'exercice d'une activité professionnelle sans caractère commercial demeurait subordonnée à la qualité de personne physique du bénéficiaire et ne concernait donc aucunement les personnes morales. L'instruction de l'affaire a été confiée, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 3 septembre 2010, à Monsieur Didier LINOTTE, Membre titulaire désigné en qualité de rapporteur. Par une seconde ordonnance du 21 février 2011, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 5 avril 2011, lors de laquelle furent entendus le rapporteur, les avocats des parties ainsi que le ministère public en ses conclusions, avant que la décision ne soit rendue le 15 avril 2011. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême présentait un caractère inédit et déterminant pour la délimitation des prérogatives des propriétaires immobiliers au sein du secteur locatif protégé monégasque. Il s'agissait de déterminer si les dispositions combinées des articles 2 et 16-1 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004, permettent à un propriétaire constitué sous la forme d'une personne morale — en l'occurrence une société civile particulière — d'exercer le droit de reprise ou de conservation d'un local vacant relevant du secteur protégé afin de l'occuper lui-même pour y exercer son activité professionnelle dépourvue de caractère commercial, ou si ce droit d'occupation personnelle est légalement réservé aux seuls propriétaires personnes physiques aux fins de logement personnel ou familial. En d'autres termes, l'autorité administrative pouvait-elle légalement refuser à une société civile propriétaire le droit d'occuper personnellement son bien à des fins professionnelles non commerciales et lui imposer une déclaration de vacance, en se fondant sur sa seule qualité de personne morale ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une grande sobriété rédactionnelle, caractéristique de la technique juridictionnelle des cours suprêmes de tradition franco-monégasque, en faisant application du principe de l'économie des moyens et en privilégiant une interprétation littérale et combinée de la loi. En premier lieu, la Haute Juridiction écarte d'emblée l'examen des griefs d'ordre constitutionnel par la formule consacrée : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». En accueillant le moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit dans l'application de la loi n° 1.235 modifiée, le Tribunal Suprême s'épargne l'examen du moyen tiré de la violation des articles 17 (principe d'égalité) et 24 (droit de propriété) de la Constitution. Ce choix méthodologique démontre que la solution du litige résidait entièrement dans la lettre même de la loi ordinaire : ce n'était pas la loi qui méconnaissait la Constitution en excluant les personnes morales, mais bien l'administration qui méconnaissait la loi en y ajoutant une condition d'exclusion que le texte législatif ne comportait pas. En second lieu, le raisonnement au fond du Tribunal Suprême repose sur l'articulation directe et syllogistique de deux dispositions législatives expresses de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 : l'article 16-1 et l'article 2. D'une part, le juge suprême cite les termes mêmes de l'article 16-1 de la loi : « Nonobstant les dispositions de l'article 11, le propriétaire a le droit de reprendre le local pour l'occuper lui-même (…) ». Par cette citation volontairement tronquée après les mots « lui-même », le Tribunal Suprême isole le cœur de la prérogative légale. Il valide ainsi implicitement mais nécessairement la thèse de la société requérante selon laquelle le terme « propriétaire » est employé par le législateur de manière générale et inconditionnelle, sans opérer la moindre distinction selon que ce propriétaire est une personne physique ou une personne morale. La suite de l'article 16-1, qui étend ce droit aux ascendants, descendants, frères, sœurs et conjoints — et sur laquelle le Ministre d'État fondait toute son argumentation pour exclure les personnes morales dépourvues de famille —, est jugée inopérante lorsque le propriétaire entend occuper le local « lui-même ». Le juge refuse ainsi le raisonnement *a contrario* de l'administration : le fait qu'une modalité extensive du droit de reprise (l'occupation par la famille) ne puisse, par nature, bénéficier qu'aux personnes physiques ne saurait priver les personnes morales de la modalité principale de ce droit (l'occupation par le propriétaire lui-même). D'autre part, encore fallait-il que l'occupation « par elle-même » d'une personne morale fût matériellement et juridiquement concevable au regard de l'affectation des locaux régis par la loi de 2000. En effet, une personne morale ne pouvant physiquement « habiter » au sens domestique du terme, son occupation personnelle ne peut se concevoir qu'à travers l'implantation de ses organes, de son personnel, de ses bureaux et l'exercice de son activité sociale. C'est ici qu'intervient le second pilier du raisonnement juridictionnel. Le Tribunal Suprême mobilise les termes de l'article 2 de la loi modifiée, aux termes duquel : « Sont assimilés aux locaux à usage d'habitation ceux qui sont utilisés pour l'exercice d'une activité professionnelle sans caractère commercial ». Par une lecture combinée de ces deux textes, la démonstration juridique devient implacable : 1. L'article 16-1 confère à tout « propriétaire » (sans distinction de personnalité juridique) le droit d'occuper le local « lui-même » ; 2. L'article 2 assimile légalement à l'usage d'habitation l'utilisation des locaux pour l'exercice d'une « activité professionnelle sans caractère commercial » ; 3. Or, la requérante est une société civile particulière (dont l'objet et l'activité de gestion locative et de préparation de projets immobiliers pour son propre compte revêtent par nature un caractère civil et non commercial) qui est propriétaire du bien et entend l'occuper elle-même pour cette activité. Le Tribunal Suprême balaie ainsi l'argumentation complexe développée par le Ministre d'État dans sa duplique, qui tentait de neutraliser l'article 2 par le jeu de renvois en cascade vers l'article 13 alinéa 2 puis vers l'article 16-1. Pour le juge, l'assimilation posée par l'article 2 a une portée générale au sein de la loi : dès lors que l'exercice d'une activité professionnelle non commerciale vaut usage d'habitation au sens de la loi, un propriétaire personne morale exerçant une telle activité peut parfaitement « occuper lui-même » le local au sens de l'article 16-1. La conclusion du syllogisme juridictionnel tombe alors avec la rigueur du contrôle de l'erreur de droit dans le contentieux de l'excès de pouvoir : « qu'il s'ensuit qu'en estimant, par sa lettre du 18 juin 2010, que la société civile particulière S.C.I. VIGFRIM DEUX "ne peut occuper le bien qu'elle vient d'acquérir", l'autorité administrative a commis une erreur de droit ». La décision administrative encourt dès lors l'annulation pure et simple. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 15 avril 2011 est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La décision attaquée en date du 18 juin 2010 est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *S.C.I. VIGFRIM DEUX c/ Ministre d'État* du 15 avril 2011 constitue une décision de principe majeure dans le paysage du droit administratif et du droit immobilier monégasques, ce qu'atteste au demeurant la formation de jug
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27347 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27347 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/06-17-27347)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures d'éloignement du territoire national prises pour des motifs liés à la préservation de l'ordre public et de la sécurité de l'État. Les requérants, M. L. T. et son épouse Mme L. K., ont fait l'objet d'une mesure de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco prononcée à leur encontre par l'autorité administrative le 27 décembre 2000 (bien que les écritures initiales des requérants aient mentionné que cette mesure était intervenue au cours de l'année 2003, tant la requête introductive dans son visa que les écritures en défense et les motifs retenus par la haute juridiction établissent la date du 27 décembre 2000 comme étant celle de la décision initiale). À l'époque de son édiction, cette décision administrative individuelle de police n'a fait l'objet d'aucune contestation juridictionnelle de la part des intéressés. Plusieurs années après l'intervention de cette mesure d'éloignement, les époux ont entrepris des démarches administratives visant à obtenir la levée de l'interdiction frappant leur présence sur le territoire monégasque. Dans un premier temps, le 24 juillet 2006, M. T. et Mme K. ont sollicité auprès de l'administration le retrait de la mesure de refoulement. Ce premier recours gracieux a fait l'objet d'une décision de rejet le 6 septembre 2006. Dans un second temps, tirant parti de l'évolution du cadre législatif monégasque avec l'adoption et l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2007, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, les intéressés ont formé une nouvelle demande le 11 janvier 2007. Par cette démarche, ils ont sollicité l'abrogation de la mesure de refoulement initiale et ont expressément demandé, au surplus, que la décision à intervenir soit motivée en application des dispositions de la nouvelle loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Par une décision en date du 30 mars 2007, notifiée aux intéressés le 6 avril 2007, le Ministre d'État a rejeté ce nouveau recours tendant à l'abrogation du refoulement. La lettre portant rejet de la demande était libellée en des termes particulièrement succincts, indiquant aux demandeurs : « j'ai le regret de porter à votre connaissance qu'eu égard aux mauvais renseignements recueillis, il m'est impossible de réserver à votre requête un accueil favorable ». C'est précisément ce refus d'abrogation du 30 mars 2007 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus d'abrogation, M. L. T. et Mme L. K. ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête enregistrée au greffe général le 8 mai 2007, tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 30 mars 2007. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange approfondi d'écritures, comprenant une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 juillet 2007, une réplique des requérants enregistrée le 2 août 2007, et enfin une duplique de l'autorité administrative enregistrée le 3 septembre 2007. Par une ordonnance du 5 décembre 2007, le président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008, lors de laquelle ont été entendus le rapport de Madame Luc-Thaler, membre titulaire, les observations de Maître Zalbadano, avocat-défenseur pour les époux requérants, celles de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Ministère public. L'argumentation développée par les requérants au soutien de leur demande d'annulation s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, affinés au fil de leur mémoire en réplique : 1. **Sur la légalité externe (la violation de l'obligation de motivation) :** Les requérants soutenaient à titre principal que la décision du 30 mars 2007 violait la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Selon eux, la formule stéréotypée faisant référence à de « mauvais renseignements recueillis » ne constituait aucunement une motivation permettant aux destinataires de l'acte de connaître les motifs de fait et de droit fondant le refus d'abrogation. En réplique à la défense de l'État qui invoquait la dérogation légale liée à la sécurité de l'État (article 5 de la loi), les requérants opposaient trois sous-arguments : premièrement, si l'État entendait se dispenser de motiver son acte sur le fondement de l'article 5, il devait s'en prévaloir expressément dans le corps même de sa décision, ce qu'il n'avait pas fait ; deuxièmement, l'acte litigieux avait en réalité été motivé, mais de manière insuffisante et contestable, de sorte que l'invocation de l'article 5 devant le juge apparaissait opportune et tardive ; troisièmement, en tout état de cause, il incombait à l'État d'indiquer les raisons pour lesquelles la sécurité intérieure ou extérieure serait menacée. 2. **Sur la recevabilité et l'office de l'administration face à une demande d'abrogation :** Répondant à l'argument de la défense tiré du caractère définitif de la mesure initiale et de la jurisprudence du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (affaire *K.*), les requérants faisaient valoir que l'absence de recours contre la décision initiale de refoulement ne constituait pas une justification valable pour rejeter une demande d'abrogation postérieure, ni ne les privait du droit d'agir contre ce refus. Ils soutenaient que l'État interprétait de façon inexacte l'arrêt du 19 mars 2007, lequel concernait une demande de suspension provisoire et non une demande d'abrogation. Selon eux, une mesure de refoulement ne saurait revêtir un caractère définitif et inamovible et ne peut être maintenue que pour autant que le trouble ou les craintes envers l'ordre public demeurent constitués. 3. **Sur la légalité interne (l'erreur de fait et l'individualisation de la mesure) :** Les requérants affirmaient que la décision était entachée d'erreur de fait, ne reposant sur aucun fait avéré de nature à la justifier. Contestant le motif révélé par l'État en cours d'instance — tenant à l'appartenance à une organisation mafieuse russe —, ils soutenaient que la réalité de ce motif n'était pas avérée. Enfin, ils demandaient au Tribunal de dissocier le cas des deux époux, faisant valoir qu'aucun grief ne pouvait être formulé à cet égard à l'encontre de l'épouse, Mme K. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en développant une argumentation structurée en trois axes majeurs : 1. **Sur l'absence d'obligation de réexamen et le caractère définitif de la mesure initiale :** Le Ministre d'État rappelait que la mesure de refoulement du 27 décembre 2000 n'avait pas été contestée à l'époque et était devenue définitive. Selon la défense, les requérants ne pouvaient la remettre en cause sous couvert de critiquer le refus de son abrogation. S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (*K.*), dont il soutenait en duplique que le champ d'application n'était pas limité aux seules demandes de suspension provisoire, le Ministre d'État affirmait qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'oblige l'administration à réexaminer une mesure de refoulement antérieurement prise. 2. **Sur l'applicabilité de la dérogation à l'obligation de motivation :** Le Ministre d'État soutenait que la décision attaquée relevait des deux premiers alinéas de l'article 5 de la loi du 29 juin 2006, lesquels dispensent de motivation les décisions justifiées par des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État. En duplique, il précisait que ce texte n'exige nullement que l'autorité administrative se prévale expressément de cet article dans sa décision lorsqu'elle bénéficie d'une telle exception légale, ni qu'elle indique les raisons pour lesquelles la sécurité de l'État serait menacée, une telle exigence revenant paradoxalement à rétablir l'obligation de motivation que la loi a entendu écarter. 3. **Sur le bien-fondé de la mesure au regard de la sécurité de l'État :** Dévoilant devant le juge les motifs de fond, le Ministre d'État exposait que le refoulement était justifié par le fait que M. T. appartient à une organisation mafieuse russe, identifiée en duplique comme l'organisation « S. ». La mesure s'inscrivait ainsi dans la politique de lutte contre la grande criminalité et le blanchiment des capitaux menée par la Principauté conformément à ses engagements internationaux. Sur la charge de la preuve, l'État faisait valoir que M. T. n'avait jamais contesté ces faits en 2000 et qu'il lui appartenait d'établir qu'il avait cessé d'appartenir à ladite organisation mafieuse. Quant à Mme K., le Ministre d'État soutenait qu'elle ne pouvait sérieusement prétendre avoir ignoré le caractère répréhensible des activités de son mari. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à résoudre une double problématique juridique d'une importance capitale pour le droit administratif monégasque, au carrefour du droit formel des actes administratifs et du contrôle juridictionnel des mesures de police : D'une part, sur le terrain de la légalité externe, une décision administrative individuelle rejetant une demande d'abrogation d'une mesure de refoulement du territoire monégasque — mesure de police restreignant l'exercice des libertés publiques — est-elle soumise à l'obligation de motivation instituée par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou peut-elle légalement bénéficier de la dispense de motivation prévue à l'article 5 de cette même loi au titre de la sécurité intérieure ou extérieure de l'État lorsque le refus est fondé sur des exigences de lutte contre la mafia, sans que l'administration ait eu à viser cette dérogation dans l'acte lui-même ? D'autre part, sur le terrain de la légalité interne et de l'office du juge, quelle est l'étendue du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les motifs de fond révélés par l'administration en cours d'instance pour justifier le maintien d'une mesure de refoulement devenue définitive, et à qui incombe la charge de prouver l'évolution ou la persistance de la menace pour l'ordre public lors d'une demande d'abrogation ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête des époux T. et K., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique rigoureux, d'une grande densité juridique, qui procède en deux temps distincts mais intrinsèquement complémentaires : la consécration de la dispense formelle de motivation au profit de l'administration (1), immédiatement contrebalancée par l'affirmation et la mise en œuvre du contrôle juridictionnel sur la légalité et l'exactitude des motifs de l'acte (2). #### 1. L'articulation du principe de motivation et de l'exception de sécurité de l'État Le Tribunal Suprême commence par circonscrire avec exactitude l'objet du litige en rappelant que les requérants ont sollicité le 11 janvier 2007 l'abrogation de la mesure de refoulement prise à leur encontre le 27 décembre 2000 (tranchant ainsi implicitement la discordance factuelle sur la date de l'acte initial au profit de la date de l'an 2000) et que le Ministre d'État a rejeté cette demande par lettre du 30 mars 2007. Abordant le moyen tiré du défaut de motivation, le juge constitutionnel et administratif monégasque pose d'abord le principe général issu de la législation nouvelle. Il cite expressément les termes de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, selon lesquels « doivent être motivées les décisions administratives à caractère individuel qui (...) restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Tirant la conséquence logique de ce texte pour le contentieux en cause, le Tribunal affirme qu'« une décision refusant d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque doit en principe être motivée par application de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 entrée en vigueur le 1er janvier 2007 ». Ce faisant, le Tribunal Suprême consacre une solution essentielle : non seulement la mesure initiale de refoulement est une mesure de police soumise à motivation, mais la décision refusant de l'abroger revêt la même nature juridique et entre, par principe, dans le champ d'application de l'article 1er de la loi dès lors qu'elle intervient postérieurement au 1er janvier 2007. Toutefois, le Tribunal Suprême articule immédiatement ce principe avec la dérogation légale prévue par le législateur. Il rappelle que les dispositions de l'article 5 de la même loi prévoient que « la motivation des actes énoncés à l'article premier n'est pas requise lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent ». Appliquant cette grille de lecture aux circonstances de l'espèce, la haute juridiction juge « qu'en l'espèce les exigences de la lutte contre la mafia justifient, pour des raisons de sécurité intérieure et extérieure de l'État, la dérogation prévue par l'article 5 précité à l'obligation de motivation ». Par cet attendu lapidaire mais décisif, le Tribunal Suprême valide l'intégralité de la thèse défendue par le Ministre d'État sur la légalité externe : * D'une part, la lutte contre les organisations mafieuses relève simultanément de la sécurité intérieure et de la sécurité extérieure de l'État monégasque. * D'autre part, en jugeant la dérogation justifiée malgré la rédaction laconique de la lettre du 30 mars 2007 (« mauvais renseignements recueillis »), le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement les arguments des requérants selon lesquels l'administration aurait dû viser l'article 5 dans sa décision ou expliquer en quoi la sécurité de l'État était menacée. L'exception de l'article 5 opère de plein droit dès lors que les circonstances de fond la justifient, dispensant l'acte de toute mention formelle des motifs. #### 2. La permanence du contrôle juridictionnel sur l'exactitude matérielle des faits et l'erreur manifeste d'appréciation Si l'administration est légalement dispensée d'énoncer ses motifs dans l'acte notifié à l'administré, elle ne saurait pour autant jouir d'un pouvoir discrétionnaire absolu échappant au juge de l'excès de pouvoir. Le Tribunal Suprême rappelle cette règle fondamentale de l'État de droit par un considérant de principe introduit par l'adverbe d'opposition « toutefois » : « Considérant qu'il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'administration à l'appui de sa décision ». L'administration, déliée de l'obligation de motivation formelle envers l'administré en vertu de l'article 5, demeure tenue d'exposer ses motifs devant le juge administratif lors de l'instruction contradictoire afin de lui permettre d'exercer son office. En l'espèce, le Tribunal relève que le Ministre d'État a pris la décision attaquée en considération de l'appartenance de M. T. à l'organisation mafieuse russe dénommée « S. ». Le contrôle de légalité interne opéré par le Tribunal Suprême s'effectue alors à travers un mécanisme probatoire précis, structuré en trois étapes : 1. **La prise en compte de l'acte initial non contesté :** Le juge observe que ce motif (l'appartenance à l'organisation « S. ») était déjà à l'origine de la mesure de refoulement du 27 décembre 2000 et souligne que cette mesure « n'a pas été contestée par les requérants ». 2. **La dévolution de la charge de l'allégation et de la preuve en matière d'abrogation :** Le Tribunal constate que les requérants « n'apportent aucun élément nouveau » au soutien de leur demande d'abrogation et ajoute « qu'il ne résulte pas du dossier que ces faits sont matériellement inexacts ». La charge de démontrer le changement dans les circonstances de fait (notamment la cessation de l'appartenance à l'organisation criminelle) pèse donc sur le demandeur à l'abrogation. 3. **Le contrôle de la qualification juridique des faits (erreur manifeste d'appréciation) :** Dès lors que la matérialité des faits initiaux n'est pas démentie par les pièces du dossier et qu'aucun fait nouveau n'est établi, le Tribunal conclut qu'en se fondant sur ces éléments pour estimer que la présence des requérants (sans dissocier le sort de l'épouse de celui de son mari) sur le territoire monégasque « constituait toujours une menace pour l'ordre public, l'autorité administrative n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ». Le refus d'abrogation étant ainsi jugé légal tant en la forme qu'au fond, la requête est intégralement rejetée. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême s'énonce comme suit : > « Décide : > La requête de M. T. et Mme K. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de M. T. et Mme K. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 17 juin 2008 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême constitue une décision de principe majeure dans l'édifice du droit administratif monégasque contemporain. Intervenant dix-huit mois après l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, il précise avec une grande netteté l'équilibre entre l'exigence de transparence administrative et la préservation des intérêts fondamentaux de la Principauté, tout en consolidant le régime contentieux des mesures de police des étrangers. #### 1. L'assujettissement de principe des refus d'abrogation de mesures de police à la loi du 29 juin 2006 Le premier apport fondamental de la décision réside dans l'interprétation constructive de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Aux termes de cette disposition, doivent être motivées les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Une lecture restrictive de ce texte aurait pu conduire à soutenir que seule la décision initiale édictant la mesure de police (en l'occurrence, le refoulement prononcé le 27 décembre 2000) constitue, à proprement parler, la mesure restreignant les libertés publiques, tandis que le refus de l'abroger ne ferait que maintenir une situation juridique préexistante sans créer par lui-même de restriction nouvelle. Telle semblait d'ailleurs être l'orientation sous-jacente de la défense du Ministre d'État lorsqu'il invoquait sa lecture de l'arrêt du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (*K.*) pour soutenir qu'aucune disposition n'obligeait l
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27478 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27478 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1967/03-06-27478)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 6 mars 1967 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une intervention législative majeure affectant la structure capitalistique et la gouvernance d'une personne morale de droit privé revêtant une importance singulière dans la Principauté : la Société des Bains de Mer (désignée dans la décision sous le sigle « S. B. M. »). Antérieurement à l'intervention du législateur en 1966, la S. B. M. se présentait sous la forme juridique d'une société anonyme de monopole, constituée en tant que société commerciale à but exclusivement lucratif et intégralement soumise à la législation monégasque. Les relations entre l'État monégasque et cette société étaient régies par un cadre conventionnel et statutaire précis : un contrat avait été passé entre l'État et la S. B. M., dont les clauses se trouvaient formellement intégrées dans les statuts ainsi que dans le cahier des charges de la société. L'examen des constatations factuelles opérées par la haute juridiction révèle que, dès cette époque antérieure à la réforme litigieuse, la S. B. M. ne fonctionnait pas comme une société anonyme de droit commun. Son objet social et les privilèges dont elle était bénéficiaire imprimaient à ses activités un caractère tout à fait particulier. D'une part, sur le plan financier et régalien, des franchises fiscales lui étaient accordées et elle exerçait certains pouvoirs de police. D'autre part, en ce qui concernait son fonctionnement intérieur et sa gouvernance, elle faisait l'objet d'une tutelle étatique étroite : le Gouvernement Princier détenait le pouvoir de s'opposer à l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale des actionnaires. De surcroît, la désignation des organes dirigeants clés — à savoir le Président, le Vice-Président et l'Administrateur-Délégué de la société — devait obligatoirement être approuvée par le Gouvernement. Enfin, la gestion même de la S. B. M. était placée sous la surveillance et le contrôle d'un Commissaire du Gouvernement, lequel était investi de pouvoirs étendus. Le capital social de l'entreprise s'élevait alors à cinq millions de francs. C'est dans ce contexte qu'est intervenue la Loi n° 807 en date du 23 juin 1966, dont l'intitulé officiel précisait qu'elle avait pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S. B. M. ». Par cet acte législatif d'autorité, le législateur monégasque a profondément modifié l'équilibre capitalistique et institutionnel de la société. La loi a édicté deux mesures principales : premièrement, le capital social de la S. B. M. a été porté de cinq millions à huit millions de francs, cette augmentation de capital s'opérant par la création de six cent mille actions nouvelles directement attribuées à l'État ; deuxièmement, sur le plan de la gouvernance, la loi a prévu que quatre membres du Conseil d'Administration seraient désormais nommés directement par le Gouvernement. Estimant que cette immixtion législative bouleversait sa nature juridique en la transformant, par voie d'autorité, d'une société privée en une société d'économie mixte, et qu'elle spoliait ses droits fondamentaux tout en rompant l'équilibre des conventions antérieurement conclues, la S. B. M. a décidé de contester la validité constitutionnelle de ce texte devant la juridiction suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête présentée le 19 août 1966, introduite par « l'unanimité des Administrateurs composant le Conseil d'Administration » de la S. B. M., le Tribunal Suprême a été saisi d'un recours tendant à l'annulation de la Loi n° 807 du 23 juin 1966. La société requérante fondait son action sur le terrain du contrôle de constitutionnalité des lois, arguant que le texte législatif attaqué portait atteinte aux libertés et aux droits consacrés par le Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962, et visait plus spécialement la violation des articles 6, 9, 17, 24 et 30 de la Charte fondamentale. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires écrits. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 18 octobre 1966, suivie d'une réplique de la S. B. M., puis d'une duplique du Ministre d'État déposée le 22 novembre 1966. Lors de l'audience, après le rapport de Monsieur le Président Brouchot, les observations orales ont été présentées par Maître Lorenzi pour la S. B. M., et par Maîtres Marquet et George pour le Ministre d'État, avant que Monsieur le Procureur Général ne développe ses conclusions. L'argumentation de la société requérante s'articulait autour de plusieurs griefs d'inconstitutionnalité distincts, outre la référence initiale aux articles 6 et 9 de la Constitution : En premier lieu, la S. B. M. invoquait la violation du principe d'égalité devant la loi, garanti par l'article 17 de la Constitution. Ce moyen se décomposait en deux branches. D'une part, la requérante soutenait qu'en augmentant le capital social de cinq à huit millions de francs par la création de six cent mille actions nouvelles attribuées à l'État et en imposant la nomination gouvernementale de quatre administrateurs, la loi avait transformé une société privée en société d'économie mixte. Ce faisant, le législateur avait, selon elle, établi une discrimination inconstitutionnelle entre la S. B. M. et les autres sociétés anonymes à monopole existant dans la Principauté. D'autre part, la société faisait valoir qu'en modifiant par voie d'autorité un contrat passé entre elle et l'État — contrat dont les clauses figuraient dans ses statuts et son cahier des charges —, la loi avait violé le principe admis par le Code civil monégasque selon lequel les conventions font la loi des parties. Cette atteinte à la force obligatoire du contrat rompait ainsi l'égalité devant exister entre la S. B. M. et les autres sujets de droit monégasques, auxquels ce principe civiliste a été et demeure toujours applicable. En deuxième lieu, la S. B. M. fondait son recours sur la violation du droit de propriété, proclamé inviolable par l'article 24 de la Constitution. Elle développait à cet égard une analyse tant formelle que substantielle des effets de la loi. Elle soutenait d'abord que, du fait de sa transformation légale en société d'économie mixte, l'ancienne S. B. M. se trouvait dépossédée de son patrimoine par voie de transfert à une société nouvelle. Subsidiairement, « en tout état de cause », elle arguait que l'intrusion de six cent mille actions nouvelles dans le capital social, combinée à la création de quatre postes d'administrateurs nommés par le Gouvernement, aurait nécessairement pour résultat d'assurer à l'État-actionnaire la majorité tant à l'Assemblée Générale qu'au Conseil d'Administration. Par ce mécanisme majoritaire, l'État deviendrait le maître absolu du patrimoine social et pourrait en disposer à son gré. Pour la requérante, cette opération s'analysait, en réalité, en une véritable expropriation, laquelle était entachée d'inconstitutionnalité faute d'avoir été précédée d'une déclaration légale d'utilité publique et de l'allocation d'une juste indemnité à la S. B. M. En troisième lieu, la requérante soutenait que la loi attaquée violait l'article 30 de la Constitution, au motif qu'en imposant de telles modifications structurelles et l'entrée forcée de l'État, le législateur n'avait pas respecté le principe constitutionnel de la liberté d'association. En réponse à ces prétentions, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés : Sur le premier moyen relatif à l'égalité devant la loi (article 17), l'État opposait que ce principe ne trouve à s'appliquer entre personnes physiques ou morales que si celles-ci se trouvent dans une situation identique de fait et de droit. Or, le Ministre d'État soulignait que la S. B. M. tenait une place tout à fait à part dans l'économie de la Principauté et qu'elle était déjà soumise, antérieurement à l'entrée en vigueur de la Loi n° 807, à un régime juridique et financier différent de celui des autres sociétés anonymes monégasques de monopole. Il ajoutait que les mesures législatives nouvelles avaient été prises dans l'intérêt général de la Principauté. Sur le deuxième moyen tiré du droit de propriété (article 24), le Ministre d'État faisait valoir que la protection constitutionnelle concerne uniquement la privation totale du droit de propriété. Se référant à l'intitulé même de la loi, il soutenait que le texte n'avait nullement pour objet de déposséder la S. B. M. de son patrimoine, mais seulement d'assurer à l'État une participation à l'activité de cette société. Aucune disposition législative ne portant atteinte à ce patrimoine et n'opérant de transfert de propriété à un tiers, l'article 24 était, selon la défense, inapplicable en l'espèce. Enfin, sur le troisième moyen relatif à la liberté d'association (article 30), le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir conceptuelle, soutenant qu'une société commerciale n'est juridiquement pas assimilable à une association. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par le conseil d'administration de la S. B. M. posait à la juridiction constitutionnelle monégasque une série de questions fondamentales touchant à la fois à l'étendue de sa propre compétence d'attribution et à la portée matérielle des droits fondamentaux garantis aux personnes morales de droit privé face au pouvoir législatif. Le problème juridique central pouvait se résumer ainsi : **Une loi qui augmente d'autorité le capital d'une société anonyme de monopole par la création d'actions attribuées à l'État et impose la nomination gouvernementale d'administrateurs, modifiant ainsi unilatéralement ses statuts et son cahier des charges contractuel, méconnaît-elle les droits et libertés constitutionnels garantis par la Constitution du 17 décembre 1962 ?** Cette interrogation globale se subdivisait en quatre sous-questions techniques précises que le Tribunal Suprême devait successivement trancher : 1. **Sur la compétence :** Le Tribunal Suprême est-il compétent, dans le cadre d'un recours en annulation dirigé contre une loi, pour contrôler la conformité de celle-ci aux articles 6 et 9 de la Constitution, lesquels ne figurent pas au sein du Titre III de la Charte fondamentale ? 2. **Sur le principe d'égalité (article 17) :** Le législateur porte-t-il atteinte au principe d'égalité devant la loi en soumettant une société anonyme de monopole à un régime dérogatoire (participation étatique forcée) et en modifiant unilatéralement les conventions passées avec elle, alors même que d'autres sociétés de monopole et d'autres cocontractants demeurent soumis au droit commun ? 3. **Sur le droit de propriété (article 24) :** L'entrée de l'État au capital d'une société anonyme par création d'actions nouvelles et la nomination d'administrateurs d'État s'analysent-elles, pour la société personne morale elle-même, en une dépossession patrimoniale ou une expropriation de fait soumise aux exigences constitutionnelles d'utilité publique et d'indemnisation préalable ? 4. **Sur la liberté d'association (article 30) :** Une société commerciale poursuivant un but exclusivement lucratif est-elle recevable et fondée à invoquer à son profit la protection constitutionnelle de la liberté d'association ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter intégralement la requête de la S. B. M., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique d'une grande rigueur formelle, structuré en quatre temps correspondant aux différentes normes constitutionnelles invoquées. #### 1. L'incompétence rationae materiae à l'égard des dispositions hors du Titre III (Articles 6 et 9) Abordant en premier lieu les moyens tirés de la violation des articles 6 et 9 de la Constitution, le Tribunal Suprême soulève d'office — ou du moins tranche prioritairement — la question des limites constitutionnelles de sa propre juridiction. Il se fonde expressément sur l'article 90 A de la Constitution de la Principauté. Ce texte fondateur délimite strictement la compétence d'attribution du juge constitutionnel monégasque : le Tribunal Suprême n'est compétent pour statuer en matière constitutionnelle qu'en ce qui concerne les recours (qu'ils soient en annulation, en appréciation de validité ou en indemnité) ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le **Titre III** de la Constitution. Procédant à une vérification purement topographique du texte constitutionnel, le Tribunal constate que les articles 6 et 9 visés par la requête ne sont pas insérés dans ce Titre III. Sans même examiner la teneur substantielle de ces articles ni la pertinence des griefs que la S. B. M. entendait en tirer, le Tribunal Suprême en déduit mécaniquement et impérativement son incompétence radicale pour se prononcer sur les moyens tirés de leur violation. #### 2. La relativité du principe d'égalité devant la loi au regard de la spécificité de la S. B. M. (Article 17) Examinant ensuite le grief tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution, le Tribunal Suprême commence par énoncer le principe directeur gouvernant l'application de cette norme : le principe d'égalité devant la loi « n'est applicable qu'aux personnes physiques ou morales se trouvant dans une situation identique, quant à leurs droits et à leurs obligations ». Par cette formule, le juge consacre d'emblée l'applicabilité des droits du Titre III aux personnes morales, tout en subordonnant l'exigence d'égalité de traitement à une stricte identité de situations juridiques et factuelles. Dès lors, toute la démonstration du Tribunal consiste à apprécier *in concreto* la situation de la S. B. M. sous le régime antérieur à la publication de la Loi n° 807. Le juge relève une série d'indices convergents démontrant l'irréductible singularité de la requérante : * Son objet social et les privilèges dont elle bénéficiait imprimaient à ses activités un « caractère particulier » ; * Elle jouissait de franchises fiscales ; * Elle exerçait certains pouvoirs de police (prérogatives de puissance publique tout à fait exorbitantes du droit commun des sociétés commerciales) ; * Son fonctionnement intérieur était déjà lourdement encadré par l'Exécutif : droit de veto gouvernemental sur l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale, approbation gouvernementale requise pour la désignation du Président, du Vice-Président et de l'Administrateur-Délégué, et enfin surveillance et contrôle de sa gestion par un Commissaire du Gouvernement investi de pouvoirs étendus. De ce faisceau d'éléments, le Tribunal Suprême tire une conclusion logique implacable : la situation de la S. B. M. n'était identique ni à celle des autres sociétés régies par la législation monégasque, ni même à celle des autres sociétés de monopole existant dans la Principauté. La prémisse d'identité de situation faisant défaut, la conséquence juridique s'impose : « le législateur était en droit de prendre des dispositions spécifiques à l'égard de la requérante ». Enfin, balayant la seconde branche du moyen relative à l'atteinte à la force obligatoire des contrats (Code civil), le Tribunal juge que, compte tenu de cette situation spécifique qui vient d'être précisée, la S. B. M. n'est pas fondée à soutenir, « nonobstant le contrat dont elle se prévaut », que la loi nouvelle violerait l'article 17. La spécificité statutaire et régalienne de la société neutralise ainsi l'argument tiré de l'égalité contractuelle. #### 3. L'absence de privation du droit de propriété de la personne morale (Article 24) Sur le terrain de l'article 24 de la Constitution, le Tribunal rappelle d'abord la lettre même du texte constitutionnel : « La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité, établie et versée dans les conditions prévues par la loi ». Il ressort de cette citation que la garantie constitutionnelle (exigence d'utilité publique et de juste indemnité) n'est déclenchée qu'en présence d'une « privation » de propriété. Pour déterminer si la S. B. M. a subi une telle privation, le Tribunal Suprême procède à une analyse rigoureuse fondée sur la distinction classique du droit des sociétés entre la personne morale elle-même (seule requérante à l'instance) et ses actionnaires, ainsi que sur l'objet réel de la loi. D'une part, le juge se réfère à l'intitulé de la Loi n° 807, qui a pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S. B. M. », et affirme que cet objet est, par nature, « exclusif de toute dépossession ». D'autre part, examinant le dispositif légal, le Tribunal constate qu'aucune disposition de la loi ne l'autorise à déclarer que le patrimoine de la S. B. M. ait subi « une amputation quelconque ». Bien au contraire, l'augmentation de capital par création d'actions nouvelles apporte des fonds nouveaux ou modifie la répartition du capital, mais ne soustrait aucun élément d'actif au bilan de la société. Le Tribunal insiste sur la permanence de la personnalité juridique : la S. B. M. « est une personne morale qui conservera jusqu'à sa dissolution tous ses droits sur ce patrimoine dont elle demeure propriétaire ». Cette affirmation réfute directement la thèse de la requérante selon laquelle la loi aurait opéré un transfert de patrimoine à une société nouvelle. En outre, répondant à l'argument selon lequel l'État deviendrait maître du patrimoine social par le jeu des majorités au conseil et à l'assemblée, le Tribunal relève que « la gestion de la S. B. M. reste confiée à des administrateurs, responsables devant elle, devant les associés et devant les tiers ». Le maintien des règles de la responsabilité civile et sociale des mandataires sociaux garantit que le patrimoine social reste affecté à l'objet de la personne morale et n'est pas confisqué par l'État. Concluant que la société requérante n'était « ni directement, ni indirectement privée de tout ou partie de son droit de propriété », le Tribunal Suprême déclare l'article 24 de la Constitution inapplicable en l'espèce et écarte le moyen comme non fondé. #### 4. L'inapplicabilité de la liberté d'association aux sociétés commerciales (Article 30) Enfin, le Tribunal Suprême examine avec une grande concision le moyen tiré de la violation de l'article 30 de la Constitution, qui consacre le principe de la liberté de s'associer. Adoptant pleinement la thèse défendue par le Ministre d'État, la haute juridiction opère une distinction ontologique fondée sur le but poursuivi par le groupement de personnes. Le Tribunal relève que la S. B. M. est une « Société Commerciale à but exclusivement lucratif ». Or, les associations protégées par l'article 30 constituent, par définition, « des groupements à but désintéressé ». En raison de cette antinomie fondamentale entre la recherche et le partage de bénéfices d'une part, et le caractère désintéressé (non lucratif) d'autre part, une société commerciale n'est juridiquement pas assimilable à une association. Par voie de conséquence, la S. B. M. est privée de la qualité pour invoquer le bénéfice de l'article 30 de la Constitution. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation écartant successivement tous les griefs de la société requérante, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête présentée par la S. B. M. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de la S. B. M. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Rendue moins de cinq ans après la promulgation de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, la décision *S. B.
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1994, n° 26391 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1994, n° 26391 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1994/02-03-26391)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'accès au marché du travail en Principauté de Monaco fait l'objet d'un encadrement législatif strict, destiné à concilier les besoins économiques du territoire avec un système de priorités d'emploi lié à l'ancrage territorial et familial des travailleurs. C'est au cœur de ce dispositif que s'inscrit le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 3 février 1994 par le Tribunal Suprême, siégeant en section administrative. Les faits de l'espèce débutent le 22 février 1993, date à laquelle l'entreprise C.L. Technic Bâtiment procède, auprès du service administratif compétent, à la déclaration d'une offre d'emploi portant sur un poste de manœuvre. Cet emploi se caractérise, selon les éléments versés aux débats, par le fait qu'il ne nécessite aucune qualification particulière. Conformément à la procédure d'embauchage en vigueur, le service de l'emploi réagit avec célérité. Dès le lendemain de la déclaration d'offre, soit le 23 février 1993, l'Administration présente à l'entreprise trois candidats susceptibles d'occuper le poste déclaré. Ces trois travailleurs ont pour caractéristique commune d'être de nationalité étrangère, de demeurer dans des communes limitrophes de la Principauté et de posséder les aptitudes nécessaires à l'emploi de manœuvre en cause. Parallèlement, le même jour, soit le 23 février 1993, Monsieur A. G., ressortissant de nationalité tunisienne exerçant la profession d'aide-maçon et demeurant en Italie, établit une demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail. Cette demande est réceptionnée par le service administratif compétent le lendemain, 24 février 1993. Il ressort des éléments factuels que l'entreprise C.L. Technic Bâtiment a décliné l'embauche des trois candidats qui lui avaient été présentés par le service de l'emploi, sans justifier des raisons de ses refus, pour porter son choix sur la candidature de Monsieur A. G. L'intéressé n'était pas totalement étranger au marché du travail monégasque. Dans le passé, plusieurs années auparavant, il avait déjà travaillé à Monaco, époque à laquelle il était régulièrement domicilié dans la commune limitrophe de Roquebrune. Toutefois, selon les éléments rappelés à titre subsidiaire par l'Administration, une précédente demande d'embauche le concernant avait déjà fait l'objet d'un refus en 1985, et des renseignements recueillis par la police monégasque faisaient état d'une mesure d'interdiction de séjour en France le privant d'une autorisation régulière d'entrée sur le territoire français. Au moment de sa nouvelle demande en février 1993, Monsieur A. G. résidait en Italie. Statuant très rapidement sur la demande réceptionnée le 24 février 1993, la direction des Travaux Publics et des Affaires Sociales prend, dès le 25 février 1993, une décision opposant un refus à la demande d'autorisation d'embauchage et de délivrance de permis de travail concernant Monsieur A. G. Cette décision administrative individuelle de refus est notifiée sans être assortie d'une motivation explicite. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus administratif lui fermant l'accès à l'emploi convoité au sein de l'entreprise C.L. Technic Bâtiment, Monsieur A. G. saisit la juridiction suprême monégasque par la voie du recours pour excès de pouvoir. Sa requête, tendant à l'annulation de la décision du 25 février 1993 prise par la direction des Travaux Publics et des Affaires Sociales, est enregistrée au Greffe Général le 23 avril 1993. Au soutien de son recours en annulation, le requérant développe une argumentation articulée autour de griefs de légalité externe, de légalité interne et de constitutionnalité. En premier lieu, sur le terrain formel, il relève la rapidité d'intervention de la décision, prise dès le lendemain de la réception de la demande, et dénonce l'absence totale de motivation de ce refus. En deuxième lieu, sur le fond de sa situation personnelle, il fait valoir qu'étant régulièrement domicilié (en Italie), ayant déjà travaillé en Principauté plusieurs années auparavant et ne faisant l'objet d'aucun renseignement défavorable, aucun motif valable ne pouvait lui être opposé pour lui refuser le permis de travail. En troisième lieu, il conteste l'application de la hiérarchie légale d'accès à l'emploi sur le fondement des normes constitutionnelles. Soulignant que la priorité nationale d'emploi réservée aux Monégasques n'est pas en cause en l'espèce — aucun travailleur monégasque ne s'étant manifesté pour occuper le poste proposé —, il soutient qu'il est inconstitutionnel d'opérer une distinction entre diverses catégories de travailleurs étrangers. Selon le requérant, cet état de fait méconnaît directement les articles 25 et 32 de la Constitution qui, sous la seule réserve de la priorité accordée aux nationaux monégasques, garantissent la liberté du travail pour les étrangers. En défense, le Ministre d'État dépose une contre-requête en date du 25 juin 1993, concluant au rejet de la requête avec toutes conséquences de droit. L'argumentation gouvernementale s'attache à démontrer la parfaite régularité de l'acte attaqué au regard du cadre législatif défini par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée, qui régit les conditions d'embauchage et de licenciement dans le secteur privé en Principauté. Sur la forme, le Ministre d'État réplique que l'Administration n'est nullement tenue de motiver ses décisions de refus d'autorisation d'embauchage, faute d'obligation expresse prévue par la loi. Il appuie cette assertion tant sur les travaux préparatoires de la loi, au cours desquels la question fut explicitement débattue, que sur un principe général dégagé par la jurisprudence du Tribunal Suprême. Sur le fond de la légalité, la défense expose l'économie générale des articles 2 à 5 de la loi n° 629. Elle distingue deux hypothèses : d'une part, à aptitudes égales, l'Administration se trouve en situation de compétence liée pour délivrer les autorisations en respectant un ordre de priorité entre catégories d'étrangers, ordre fondé exclusivement sur la nature des liens des intéressés avec la Principauté selon des critères précis et objectifs, indépendamment de leur nationalité ; d'autre part, en dehors du respect de cet ordre de priorités, la loi n'impose aucune autre condition légale de fond, laissant ainsi à l'Administration un pouvoir discrétionnaire. Le Ministre d'État évoque également, au titre du droit comparé, le Code français du travail qui admet de manière similaire un régime d'autorisation préalable justifiant des refus par des considérations d'emploi local. Appliquant ces règles à l'espèce, l'État souligne que le service compétent a présenté dans le délai légal trois candidats demeurant dans les communes limitrophes, donc légalement prioritaires, pour un emploi sans qualification particulière. L'employeur ayant refusé ces candidats pour proposer le requérant, il a méconnu l'article 3 de la loi n° 629, qui n'autorise l'employeur à proposer lui-même un candidat qu'à défaut de présentation par l'Administration dans un délai de quatre jours francs. Dès lors, la prétention de l'employeur ne pouvait aboutir qu'à un refus d'autorisation. Sur le moyen tiré de l'inconstitutionnalité, le Ministre d'État oppose la théorie de la loi-écran : l'acte administratif individuel ayant été pris conformément à la loi n° 629, cette dernière fait écran entre la décision attaquée et la Constitution, rendant l'invocation des articles 25 et 32 inopérante devant le juge administratif. Enfin, à titre tout à fait subsidiaire, l'Administration rappelle l'évolution de la situation administrative du requérant : autrefois prioritaire car domicilié à Roquebrune, il ferait désormais l'objet d'une interdiction de séjour en France, ce qui ferait obstacle à son entrée régulière à Monaco en vertu de la Convention de voisinage du 18 mai 1963 et de l'Ordonnance Souveraine d'application n° 3153. À la suite de l'Ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême du 27 décembre 1993, l'affaire est appelée à l'audience. Le Tribunal Suprême, siégeant en section administrative, entend le rapport de Monsieur Charles, Membre Suppléant, les observations orales de Maîtres Pastor et Sbarrato, avocats-défenseurs, ainsi que les conclusions du Procureur Général, avant de rendre sa décision le 3 février 1994. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par Monsieur A. G. confrontait la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque à une triple problématique juridique touchant au droit administratif général, au droit public de l'économie et du travail, ainsi qu'au droit constitutionnel contentieux. En premier lieu, sur le terrain de la procédure administrative non contentieuse, se posait la question de savoir si une décision individuelle défavorable, telle qu'un refus d'autorisation d'embauchage et de permis de travail opposé à un travailleur étranger, doit obligatoirement comporter l'énoncé de ses motifs en l'absence de disposition législative expresse l'imposant. En deuxième lieu, au regard de la légalité interne et des règles gouvernant la police de l'emploi des étrangers (loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée), il convenait de déterminer l'étendue des pouvoirs de l'Administration — compétence liée ou pouvoir discrétionnaire — lorsqu'un employeur refuse sans justification les candidats prioritaires présentés par le service de l'emploi dans le délai légal de quatre jours francs, pour solliciter l'embauchage d'un candidat de son choix ne relevant pas des catégories prioritaires. En troisième lieu, et c'est là que réside l'apport majeur de l'arrêt sur le plan des principes, la juridiction devait statuer sur la recevabilité et le bien-fondé d'une exception d'inconstitutionnalité soulevée dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir en section administrative. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait-il s'arrêter à l'obstacle de la « loi-écran » invoqué par le Ministre d'État, ou devait-il contrôler la conformité de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 aux articles 25 (liberté du travail) et 32 (droits des étrangers) de la Constitution, en vérifiant si l'instauration d'un ordre de priorité entre différentes catégories de travailleurs étrangers constitue une discrimination inconstitutionnelle ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur A. G., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement méthodique, structuré en trois temps répondant exactement aux moyens soulevés, après avoir préalablement rappelé avec précision le cadre législatif applicable. La juridiction ouvre sa motivation par la citation expresse des trois dispositions fondamentales de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 régissant la matière : - l'article 1er, qui pose le principe de l'interdiction pour tout étranger d'occuper un emploi privé à Monaco sans être titulaire d'un permis de travail ; - l'article 2, qui organise la procédure préalable d'offre d'emploi : déclaration obligatoire par l'employeur à la direction de la main-d'œuvre et des emplois, délai de quatre jours francs laissé à cette direction pour adresser le ou les candidats à l'emploi, et faculté pour l'employeur de proposer un autre candidat uniquement « à défaut de présentation dans ce délai » ; - l'article 5, dans sa rédaction issue de la loi n° 1091 du 26 décembre 1985, qui fixe, à défaut de travailleurs monégasques et pour des candidats possédant les aptitudes nécessaires, l'ordre de priorité suivant entre étrangers : 1° les étrangers mariés à une Monégasque ayant conservé sa nationalité (non légalement séparés) et ceux nés d'un auteur direct monégasque ; 2° les étrangers domiciliés à Monaco et y ayant déjà exercé une activité professionnelle ; 3° les étrangers domiciliés dans les communes limitrophes et autorisés à y travailler. Une fois ce socle textuel posé, le Tribunal Suprême examine les trois branches du litige. #### 1. Sur l'absence de motivation de la décision attaquée Le juge administratif écarte le vice de forme avec une grande sobriété. Se référant aux textes législatifs qu'il vient de viser (la loi n° 629 modifiée), il constate que « ces textes ne font aucune obligation à l'Administration de motiver la mesure de refus ». Il en déduit immédiatement que le moyen tiré du défaut de motivation est inopérant (« le requérant ne peut utilement soutenir que la décision attaquée n'était pas motivée »). Ce faisant, le Tribunal confirme le principe selon lequel, en droit administratif monégasque, il n'existe pas d'obligation générale de motivation des actes administratifs individuels défavorables sans texte spécial. #### 2. Sur la légalité interne de la décision attaquée Le Tribunal procède ensuite à une qualification juridique rigoureuse des faits au regard du mécanisme procédural des articles 2 et 5 de la loi n° 629. Il relève la chronologie exacte : déclaration de l'offre d'emploi de manœuvre par l'entreprise C.L. Technic Bâtiment le 22 février 1993 ; présentation par le service de l'emploi, dès le lendemain (soit largement dans le délai légal de quatre jours francs), de trois candidats étrangers. Le juge vérifie que ces trois candidats remplissaient les deux conditions légales : ils demeuraient dans des communes limitrophes (relevant ainsi du 3° de l'article 5) et possédaient les aptitudes nécessaires à l'emploi de manœuvre. Or, le Tribunal constate que l'entreprise a refusé ces trois candidatures prioritaires « sans justifier des raisons de ses refus » pour opter pour le requérant, domicilié en Italie (donc hors des communes limitrophes et hors des catégories prioritaires de l'article 5). La conclusion qu'en tire la Haute Juridiction est radicale : « dans ces conditions, l'autorité compétente était tenue de refuser l'embauchage d'un candidat non présenté par le service de l'emploi ». Le juge consacre ici l'existence d'une compétence liée de l'Administration. Dès lors que le service de l'emploi a présenté des candidats prioritaires aptes dans le délai de quatre jours et que l'employeur les a écartés sans motif légitime, la condition légale permettant à l'employeur de proposer son propre candidat (l'absence de présentation par le service dans les quatre jours) fait défaut. L'Administration n'avait pas d'autre choix légal que d'opposer un refus. On notera par ailleurs que ce constat de compétence liée dispense totalement le Tribunal d'examiner les arguments subsidiaires du Ministre d'État relatifs à l'interdiction de séjour en France et à la Convention de voisinage de 1963. #### 3. Sur l'exception d'inconstitutionnalité Le troisième temps de la motivation est le plus remarquable sur le plan théorique. Alors que le Ministre d'État opposait formellement la théorie de la loi-écran pour faire barrage à l'examen des moyens constitutionnels par le juge administratif de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême ne s'arrête pas à cette fin de non-recevoir. Sans même mentionner le concept d'écran législatif, il accepte d'examiner directement au fond la conformité de la loi n° 629 aux articles 25 et 32 de la Constitution. Sur le grief tiré de l'article 25 de la Constitution (qui garantit la liberté du travail), le Tribunal relève que ce texte constitutionnel précise lui-même que l'exercice de cette liberté « est réglementé par la loi ». Dès lors, la décision administrative prise en application de cette réglementation légale ne remet pas en cause le principe constitutionnel de la liberté du travail. Sur le grief tiré de l'article 32 de la Constitution (qui assure à l'étranger la jouissance dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux), le Tribunal Suprême livre une interprétation décisive de l'article 5 de la loi n° 629. Il juge que l'ordre de priorité établi par le législateur entre les travailleurs étrangers « repose sur des critères indifférents à la nationalité de l'étranger postulant ». En effet, que l'étranger soit tunisien, italien, français ou d'une toute autre nationalité, son classement dans l'ordre de priorité dépend uniquement de ses liens familiaux (conjoint ou ascendant monégasque) ou géographiques (domicile à Monaco ou dans les communes limitrophes). Ces critères objectifs n'étant pas fondés sur la nationalité, ils « ne sont pas incompatibles avec l'article 32 de la Constitution ». L'exception d'inconstitutionnalité est donc rejetée au fond, et non comme inopérante. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation écartant successivement le vice de forme, la violation de la loi et l'exception d'inconstitutionnalité, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral du recours en ces termes : > « DÉCIDE : > - La requête susvisée en date du 23 avril 1993 au sieur G. est rejetée ; > - Les dépens sont mis à la charge du sieur G. ; > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Monsieur G. c/ Ministre d'État* du 3 février 1994 constitue une décision de principe majeure du droit public monégasque, dont la portée rayonne sur trois terrains distincts : l'articulation entre le contentieux administratif et le contentieux constitutionnel, le régime juridique de l'acte administratif individuel, et la validation constitutionnelle du système monégasque de régulation de l'emploi. #### 1. L'écartement implicite mais décisif de la théorie de la loi-écran devant le Tribunal Suprême L'enseignement le plus saillant de la décision réside dans le traitement réservé par le Tribunal Suprême à l'exception d'inconstitutionnalité de la loi n° 629. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État avait importé un mécanisme classique du droit administratif français : la théorie de la « loi-écran ». Selon cette construction doctrinale et jurisprudentielle, lorsque le juge administratif est saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre un acte administratif individuel ou réglementaire pris conformément à une loi, il ne peut annuler cet acte au motif que la loi dont il fait application serait contraire à la Constitution ; la loi s'interpose comme un écran opaque entre l'acte administratif et la norme fondamentale, car le juge administratif ordinaire n'est pas juge de la constitutionnalité des lois. Or, la transposition de ce raisonnement en Principauté de Monaco se heurte à l'architecture juridictionnelle singulière voulue par la Constitution monégasque. Le Tribunal Suprême cumule en effet les fonctions de juge constitutionnel et de juge administratif de l'excès de pouvoir. Bien qu'il siège en l'espèce « en section administrative », il demeure l'unique organe juridictionnel investi par la Constitution de la garde des droits et libertés fondamentaux. En refusant de suivre le Ministre d'État sur le terrain de l'inopérance du moyen et en procédant directement à l'appréciation de la compatibilité de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 avec les articles 25 et 32 de la Constitution, le Tribunal Suprême démontre la perméabilité de son contrôle. Le sommaire officiel de la décision (titré : *« Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Mesure individuelle prise en exécution d'une loi - Exception d'inconstitutionnalité de la loi - Rejet »*) confirme que l'exception d'inconstitutionnalité dirigée contre la loi sur le fondement de laquelle a été prise une mesure individuelle est recevable et examinée au fond dans le cadre du recours pour excès de pouvoir. La loi ne fait donc pas écran devant le Tribunal Suprême, même lorsqu'il statue en section administrative : l'unité de l'institution juridictionnelle prévaut sur le dédoublement fonctionnel de ses formations de jugement, garantissant ainsi l'effectivité de la suprématie constitutionnelle. #### 2. La constitutionnalité de la hiérarchie légale d'accès à l'emploi au regard des articles 25 et 32 de la Constitution
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19872 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19872 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/06-11-19872)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers, et plus particulièrement du régime juridique applicable à la délivrance d'une première carte de séjour sur le territoire monégasque, régi par l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. À l'origine du litige se trouve la situation personnelle et familiale de Madame V. V., ressortissante française (ainsi qu'il ressort de son argumentation relative à l'article 1er de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 visant le Français titulaire d'une carte d'identité délivrée par l'administration française), qui résidait initialement en France. Au cours de l'année 2019, elle a fait la connaissance de Monsieur G. M. Ce dernier, né à Rome en Italie, présente un ancrage particulièrement ancien et notable en Principauté de Monaco. Il y réside en effet de manière continue depuis l'année 1977 — soit depuis quarante-trois ans au moment des faits — et y exerce une activité professionnelle dans le secteur financier depuis 1986. L'intégration et les mérites de Monsieur G. M. au sein de la Principauté ont du reste été officiellement reconnus par les plus hautes autorités de l'État, puisqu'il a été nommé Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles par Son Altesse Sérénissime le Prince Albert II, aux termes de l'Ordonnance souveraine n° 7.198 du 17 novembre 2018. Outre leur relation personnelle, Madame V. V. et Monsieur G. M. ont développé des intérêts économiques et patrimoniaux communs sur le territoire monégasque. Ils sont ainsi devenus associés au sein de différentes sociétés civiles immobilières immatriculées à Monaco. Par ailleurs, le couple a établi sa résidence commune dans un appartement situé au 38, boulevard des Moulins à Monaco, bien immobilier dont Monsieur G. M. était déjà titulaire du bail. Souhaitant régulariser sa situation administrative afin de s'établir durablement en Principauté auprès de son compagnon, Madame V. V. a, le 8 juin 2020, officiellement saisi la Direction de la Sûreté Publique d'une demande tendant à la délivrance d'une première carte de séjour. Toutefois, par une décision en date du 7 juillet 2020, notifiée à l'intéressée le 13 juillet 2020, le Directeur de la Sûreté Publique a opposé un refus à cette demande. Postérieurement à cette décision administrative initiale de refus, la situation personnelle et matrimoniale des intéressés a connu une évolution juridique majeure. Le 22 août 2020, Madame V. V. et Monsieur G. M. ont contracté mariage civilement à Monaco. À la suite de cette union, l'appartement sis 38, boulevard des Moulins a été formellement élu comme domicile conjugal par les époux, et Madame V. V., désormais épouse M., a été ajoutée en qualité de second preneur sur le contrat de bail afférent audit logement. Forte de cette modification substantielle de son état civil et de l'officialisation de ses liens familiaux en Principauté, Madame V. V. épouse M. a, le 4 septembre 2020, exercé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État à l'encontre de la décision de refus du Directeur de la Sûreté Publique du 7 juillet 2020, en prenant soin d'y joindre son certificat de mariage. Néanmoins, par une décision en date du 14 octobre 2020, le Ministre d'État a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi le refus de délivrance d'une première carte de séjour opposé à la requérante. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de ce refus par l'autorité administrative supérieure, Madame V. V. épouse M. a saisi la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 14 décembre 2020 sous le numéro de rôle TS 2021-07, elle a formé un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution. Ce recours tendait, à titre principal, à l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur de la Sûreté Publique du 7 juillet 2020 rejetant sa demande de première carte de séjour et de la décision du Ministre d'État du 14 octobre 2020 rejetant son recours hiérarchique, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de sa requête en annulation, la requérante développait une argumentation juridique structurée autour de quatre moyens distincts, mêlant critique de la légalité interne des actes attaqués au regard du droit interne monégasque et invocation du droit conventionnel européen. En premier lieu, Madame V. V. épouse M. arguait de ce que la décision du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique était entachée d'une erreur d'appréciation. Elle faisait valoir qu'elle avait dûment porté à la connaissance de l'autorité administrative la modification de son état civil intervenue postérieurement à la décision initiale, en produisant son certificat de mariage conformément aux prescriptions du troisième alinéa de l'article 3 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Sur ce fondement factuel nouveau, elle invoquait les dispositions impératives de l'article 187 du Code civil monégasque, aux termes duquel : « les époux s'obligent mutuellement à une communauté de vie. La résidence de la famille est au lieu que les époux choisissent d'un commun accord ; elle constitue leur principal établissement ». Selon la requérante, la confirmation du refus de titre de séjour l'astreindrait juridiquement à ne pas résider en Principauté et, par voie de conséquence directe, l'empêcherait de vivre avec son époux, entraînant ainsi une méconnaissance caractérisée des obligations légales découlant du mariage. Elle soulignait que son époux, résident et travailleur à Monaco depuis quarante-trois ans, n'avait nullement l'intention de quitter la Principauté et ne pouvait y être contraint sans un motif impératif, de sorte que la décision attaquée produisait un effet manifestement contraire à l'esprit de la loi. En deuxième lieu, la requérante soutenait que les décisions querellées violaient directement les dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Elle exposait remplir l'ensemble des conditions requises par ce texte pour l'obtention d'un titre de séjour : absence totale de condamnation pénale, existence d'intérêts stables en Principauté matérialisés par sa qualité d'associée avec son époux dans plusieurs sociétés civiles immobilières, union matrimoniale avec un résident établi depuis 1977, et justification d'une parfaite intégration attestée par sa qualité de co-titulaire du bail portant sur le domicile conjugal. Elle ajoutait satisfaire pleinement à la condition spécifique édictée par l'article 1er de ladite Ordonnance souveraine pour les ressortissants français souhaitant s'établir à Monaco, à savoir la détention d'une carte d'identité en cours de validité délivrée par l'administration française. En troisième lieu, Madame V. V. épouse M. plaçait le débat sur le terrain des droits fondamentaux en invoquant la violation de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale. Elle soutenait que le maintien des décisions de refus aurait pour conséquence directe de séparer une famille. À l'appui de cette assertion, elle se prévalait expressément de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ayant sanctionné de telles séparations familiales résultant de mesures de police des étrangers (citant les arrêts CEDH, 16 avril 2013, *U. c. Suisse*, n° 12020/09 et CEDH, 11 juin 2013, *H. c. Suisse*, n° 52166/09). Elle en déduisait qu'en l'absence de toute méconnaissance de sa part des règles relatives au séjour, la mesure de refus portait une atteinte excessive et disproportionnée à sa situation personnelle et familiale. En quatrième et dernier lieu, la requérante développait un moyen original fondé sur une lecture combinée des articles 14 et 17 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964. Ces textes prévoient respectivement que « les cartes de séjour périmées ou en la possession d'étrangers ne remplissant plus les conditions prévues [...] seront retirées à leurs détenteurs » et que « l'étranger auquel l'autorisation de séjour aura été [...] retirée, devra obligatoirement quitter le territoire de la Principauté dans le délai qui lui sera imparti ». La requérante faisait observer qu'une telle injonction de quitter le territoire, qui s'analyse en une sanction, suppose le constat préalable que le titulaire de la carte ne réunit plus les conditions de validité de son titre. Or, selon elle, en empêchant son épouse de résider à Monaco, l'administration monégasque interdirait *de facto* à Monsieur G. M. lui-même de se maintenir dans la Principauté, aboutissant ainsi à une éviction indirecte d'un résident régulier sans que les conditions légales de retrait de son titre soient réunies. Toutefois, l'instruction de l'affaire, confiée dès le 16 décembre 2020 à Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire désigné en qualité de rapporteur par ordonnance du Président du Tribunal Suprême, a été interrompue dans sa dynamique contentieuse par une initiative procédurale de la requérante. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 4 février 2021, Madame V. V. épouse M. a déclaré, sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, se désister de son recours et a sollicité du Tribunal qu'il lui en donne acte. En réplique, par un mémoire enregistré au Greffe Général le 15 février 2021, le Ministre d'État a formellement déclaré accepter ce désistement, demandant également au Tribunal Suprême d'en donner acte et de condamner la requérante aux entiers dépens. La clôture de l'instruction a été constatée par procès-verbal du Greffier en Chef dès le 18 février 2021. Par ordonnance du 20 avril 2021, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'audience au 27 mai 2021, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des parties — Maître Sarah Filippi pour la requérante et Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État — ainsi que Madame le Procureur Général, laquelle a conclu à ce qu'il soit donné acte du désistement. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si la requête initiale soulevait d'importantes questions de fond relatives à l'étendue du contrôle du juge de l'excès de pouvoir sur les décisions de refus de première carte de séjour, à l'articulation entre la police des étrangers et les obligations civiles découlant du mariage (article 187 du Code civil), à la prise en compte du changement de circonstances de droit et de fait à l'occasion d'un recours hiérarchique, ainsi qu'au contrôle de conventionnalité au regard de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, l'évolution procédurale du litige a radicalement déplacé l'objet de l'office du juge. En effet, par suite du dépôt du mémoire de la requérante du 4 février 2021 et du mémoire en réponse de l'État du 15 février 2021, le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'est trouvé strictement circonscrit à une question de procédure administrative contentieuse. Il s'agissait pour la Haute Juridiction de déterminer quelles conséquences juridiques il convenait de tirer de la déclaration unilatérale par laquelle la requérante manifestait sa volonté d'abandonner l'instance en recours pour excès de pouvoir qu'elle avait engagée contre les décisions du Directeur de la Sûreté Publique et du Ministre d'État, au regard des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait vérifier si les conditions de validité et d'efficacité du désistement — tenant tant aux caractères intrinsèques de la manifestation de volonté du demandeur qu'à l'attitude procédurale du défendeur — étaient réunies pour mettre un terme définitif au litige sans examen au fond, et statuer corrélativement sur le sort des dépens de l'instance. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question procédurale, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, adopte une motivation d'une grande sobriété, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement, structurée en un syllogisme rigoureux reposant sur trois considérants. Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède au constat formel de la manifestation de volonté de l'auteur du recours. Elle relève ainsi : « Considérant que, par un mémoire enregistré au Greffe Général le 4 février 2021, Mme V. épouse M. a déclaré se désister de son recours ». Par ce premier motif, le juge vérifie la matérialité et la régularité procédurale de l'acte de désistement, lequel a pris la forme d'un mémoire écrit régulièrement déposé au Greffe Général, visant expressément l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 qui régit cet incident d'instance. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine la position adoptée par la partie défenderesse à l'instance, à savoir l'État de Monaco représenté par le Ministre d'État. Il constate à cet égard : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette mention, bien que formulée négativement (« ne pas s'opposer ») alors que les visas mentionnent positivement que le Ministre d'État « accepte ce désistement », permet au juge de s'assurer de l'accord des parties sur l'extinction de l'instance et de l'absence de toute demande reconventionnelle ou d'objection légitime qui aurait pu faire obstacle à la clôture du débat contentieux. Dans un troisième et dernier temps, le juge procède à la qualification juridique de l'acte de volonté ainsi constaté et en tire la conséquence légale qui s'impose quant à son office : « Considérant que le désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu d'en donner acte ». La qualification de désistement « pur et simple » est fondamentale : elle signifie que la renonciation de Madame V. V. épouse M. à son action n'est assortie d'aucune réserve, ni d'aucune condition suspensive ou résolutoire dont le juge aurait dû vérifier la réalisation. Dès lors que le désistement revêt ce caractère inconditionnel et qu'il ne se heurte à aucune opposition de l'administration défenderesse, le juge de l'excès de pouvoir se trouve dessaisi de l'examen de la légalité des actes attaqués. Il a l'obligation juridique d'en prendre acte, ce qui éteint l'instance principale. Enfin, bien que cela ne fasse pas l'objet d'un considérant spécifique dans les motifs mais découle directement de l'accueil des conclusions du Ministre d'État visées dans la décision et des règles générales de procédure, l'extinction de l'instance du fait du désistement de la partie demanderesse entraîne la condamnation de cette dernière à supporter la charge intégrale des frais de procédure (les dépens). ### C. Le dispositif En conséquence de ces motifs procéduraux, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême a prononcé le dispositif suivant : > « Décide : > Il est donné acte du désistement de Madame V. V. épouse M. > Les dépens sont mis à la charge de Madame V. V. épouse M. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision rendue le 11 juin 2021 par le Tribunal Suprême s'achève par un donné acte de désistement, privant ainsi la doctrine d'un arrêt de principe tranchant au fond les moyens soulevés, l'analyse détaillée des visas de la décision — qui reproduisent *in extenso* l'argumentation de la requérante — ainsi que la solution procédurale retenue offrent un éclairage précieux sur l'état du droit positif monégasque, tant en matière de procédure administrative contentieuse qu'en droit matériel des étrangers. Sur le plan strictement procédural, la décision commentée constitue une application classique et orthodoxe des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. En contentieux administratif monégasque, à l'instar du droit processuel administratif français dont il partage de nombreuses caractéristiques structurelles, le désistement est l'acte par lequel le requérant renonce à ses prétentions (désistement d'instance ou d'action). Pour que le Tribunal Suprême puisse en donner acte, sa jurisprudence constante exige que la manifestation de volonté du requérant soit certaine, non équivoque et inconditionnelle, ce que synthétise la formule consacrée selon laquelle « le désistement est pur et simple ». Il est intéressant d'observer la chronologie procédurale révélée par la décision : le mémoire de désistement a été enregistré le 4 février 2021, l'acceptation du Ministre d'État le 15 février 2021, et la clôture de l'instruction a été prononcée dès le 18 février 2021. Pourtant, l'affaire a tout de même été renvoyée par ordonnance du 20 avril 2021 devant l'Assemblée plénière lors de l'audience publique du 27 mai 2021, avec audition du rapporteur, des avocats des deux parties et des conclusions du Procureur Général. Cela démontre le formalisme solennel qui gouverne le fonctionnement du Tribunal Suprême en vertu de l'Ordonnance souveraine de 1963 : même en présence d'un désistement accepté intervenu à peine deux mois après l'introduction du recours, l'extinction de l'instance requiert l'intervention d'une décision juridictionnelle collégiale rendue en audience publique après accomplissement de l'ensemble des formalités substantielles du contradictoire. Mais c'est surtout par les questions de fond qu'elle laisse en suspens — et qui expliquent très probablement les raisons extra-contentieuses du désistement — que cette décision retient l'attention. Le recours de Madame V. V. épouse M. mettait en tension deux logiques juridiques fondamentales au sein de l'ordre juridique monégasque : d'une part, le pouvoir d'appréciation traditionnellement très large reconnu aux autorités de l'État (Directeur de la Sûreté Publique et Ministre d'État) dans la mise en œuvre de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 pour contrôler l'accès et l'établissement des étrangers sur un territoire exigu ; d'autre part, la protection croissante des droits fondamentaux, et singulièrement du droit au respect de la vie privée et familiale garanti tant par le droit interne (article 187 du Code civil) que par le droit international conventionnel (article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme). L'argumentation développée dans la requête mettait en lumière une problématique temporelle et substantielle redoutable relative à l'office de l'autorité administrative saisie d'un recours hiérarchique. En effet, lors de la décision initiale de refus du Directeur de la Sûreté Publique le 7 juillet 2020, la requérante n'était pas encore mariée avec Monsieur G. M., le mariage civil n'ayant été célébré à Monaco que le 22 août
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 1994, n° 26188 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 1994, n° 26188 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1994/06-16-26188)) L’articulation entre les stipulations des traités internationaux et les prérogatives de puissance publique de l'administration interne constitue l’un des terrains d’élection du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Lorsque cette articulation touche à la souveraineté fiscale et aux conditions dérogatoires d'assujettissement à l'impôt des ressortissants étrangers résidant sur le territoire national, la rigueur de l'interprétation juridictionnelle devient le garant de l'équilibre conventionnel voulu par les États signataires. La décision rendue le 16 juin 1994 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en matière administrative et en Assemblée plénière dans l'affaire opposant le sieur A. C. au Ministre d'État, offre une illustration topique de cette exigence d'interprétation stricte des exceptions fiscales, tout en réaffirmant avec fermeté l'étendue de la compétence du juge de l'excès de pouvoir. Au cœur de cette affaire se trouve le régime fiscal particulier applicable aux ressortissants français résidant à Monaco, tel qu'issu de la succession de la Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 et de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Ce cadre conventionnel, destiné à réguler la situation fiscale des personnes physiques de nationalité française établissant leur domicile ou leur résidence dans la Principauté, a cristallisé autour d'une date charnière — le 13 octobre 1962 — le partage entre le principe de l'assujettissement à la législation fiscale française et le maintien de situations dérogatoires. C'est précisément sur la portée temporelle et matérielle de l'une de ces dérogations, propre aux fonctionnaires, agents et employés des services publics de la Principauté, que le Tribunal Suprême a été amené à se prononcer, non sans avoir préalablement écarté un déclinatoire de compétence soulevé par l'administration et tranché divers incidents de procédure liés à la clôture de l'instruction. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse du litige s'inscrit dans la trajectoire personnelle et professionnelle d'un ressortissant français, le sieur A. C., au sein de la Principauté de Monaco. Ainsi qu'il l'expose lui-même au soutien de sa requête, l'intéressé réside sur le territoire monégasque depuis le 20 juin 1961. Durant la première partie de son séjour dans la Principauté, il a exercé son activité professionnelle dans le secteur privé, occupant des fonctions d'ingénieur au sein d'une entreprise privée. Un changement majeur dans sa situation professionnelle est intervenu plus de dix-sept ans après son installation à Monaco : le 15 septembre 1978, le sieur A. C. a été engagé par l'administration monégasque pour exercer les fonctions de chef de section contractuel au service des travaux publics. Estimant que cette qualité d'agent public monégasque, combinée à l'ancienneté de sa résidence habituelle dans la Principauté — antérieure à la date butoir fixée par les textes bilatéraux —, lui ouvrait droit à un statut fiscal dérogatoire en vertu de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, le sieur A. C. a sollicité auprès des autorités monégasques la délivrance d'un certificat de domicile. Ce document administratif revêt une importance capitale, puisqu'il conditionne historiquement la reconnaissance du statut fiscal des résidents français au regard de l'administration fiscale. L'administration monégasque a toutefois opposé une fin de non-recevoir à cette demande. Par une première décision en date du 12 mars 1993, Monsieur le Ministre d'État a refusé de délivrer au sieur A. C. le certificat de domicile sollicité. Soucieux de contester cette décision défavorable par la voie administrative préalable, le requérant a formé un recours gracieux et hiérarchique à l'encontre de ce refus initial. Ce recours administratif a fait l'objet d'une décision explicite de rejet émanant du Ministre d'État le 14 juillet 1993, confirmant ainsi le refus de délivrance du certificat de domicile. C'est dans ces circonstances que le conflit s'est noué et a été porté devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant suite au rejet explicite de son recours administratif le 14 juillet 1993, le sieur A. C. a saisi le Tribunal Suprême par une requête présentée le 13 septembre 1993. Soutenant la parfaite recevabilité de son action introduite dans le délai légal de deux mois suivant la notification du rejet explicite de son recours gracieux ou hiérarchique, le requérant poursuivait un double objectif dans la formulation de ses conclusions. D'une part, il demandait au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale du Ministre d'État du 12 mars 1993, ensemble la décision confirmative du 14 juillet 1993, avec toutes les conséquences de droit. D'autre part, il invitait la haute juridiction à « dire qu'il est fondé en sa qualité de fonctionnaire ayant sa résidence habituelle à Monaco antérieurement au 13 novembre 1962 [sic, l'arrêt mentionnant novembre dans l'exposé de la requête puis octobre dans la suite des visas et motifs], à solliciter la délivrance d'un certificat de domicile en application de l'article 7-1-b de la Convention fiscale Franco-Monégasque du 18 mai 1963 ». En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 16 novembre 1993, articulant son argumentation autour d'une exception d'irrecevabilité principale et d'une défense au fond subsidiaire. Sur le terrain de la recevabilité et de la compétence, l'autorité gouvernementale soutenait que la requête devait être déclarée irrecevable au motif que l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962 ne confère nullement compétence au Tribunal Suprême pour apprécier si un administré est ou non fondé à se voir délivrer une autorisation administrative. Cette argumentation visait manifestement le second chef des conclusions du requérant, qui tendait à une déclaration de droit positif de la part du juge. Sur le fond, et en tout état de cause, le Ministre d'État faisait valoir que ni l'article 7 de la Convention du 18 mai 1963, ni aucune autre de ses stipulations, pas plus que son article 22, ne permettaient à l'administration monégasque de délivrer un certificat de domicile au requérant. L'administration soulignait à cet égard que l'intéressé n'était pas titulaire d'un tel certificat délivré en application de la précédente Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 et renouvelé depuis le 13 octobre 1962, quand bien même il avait maintenu sans discontinuité sa résidence effective à Monaco. Dès lors, selon l'administration, la décision de refus était légalement fondée. L'échange des écritures s'est poursuivi par le dépôt d'un mémoire en réplique du sieur A. C. le 7 décembre 1993. Pour parer à l'exception d'irrecevabilité, le requérant soutenait que la référence faite dans sa requête à l'article 7-1-b de la Convention du 18 mai 1963 n'était que le « corollaire nécessaire et indispensable » de sa demande d'annulation. Sur le fond du droit, il développait une thèse interprétative autonome des textes conventionnels : selon lui, le seul fait d'avoir acquis la qualité de fonctionnaire des services publics monégasques, fût-ce postérieurement à la date du 13 octobre 1963 (ou 1962 selon les stipulations invoquées), suffisait à le placer dans une catégorie dérogeant à la règle générale de l'assujettissement à la législation fiscale française. Par voie de conséquence, il arguait que les dispositions de l'article 23-3 de la Convention de 1963 — lesquelles prévoyaient une limitation de la validité des certificats de domicile délivrés sous l'empire de la convention du 23 décembre 1951 ainsi que la procédure de leur révision ou de leur renouvellement — étaient radicalement inapplicables à son espèce. Opérant une analogie avec les personnes relevant de la Maison Souveraine visées à l'article 7-1-a de la Convention du 18 mai 1963, il concluait qu'il était en droit, de par sa seule qualité de fonctionnaire, de se prévaloir de l'article 7-1-b, dès lors qu'il n'était pas contesté qu'il avait établi sa résidence habituelle dans la Principauté antérieurement au 13 octobre 1962. Le Ministre d'État a déposé sa duplique le 10 janvier 1994, persistant purement et simplement dans les conclusions de sa contre-requête. Dès le lendemain, le 11 janvier 1994, Monsieur le Greffier en chef a dressé le procès-verbal de clôture de la procédure. C'est à la suite de cette clôture qu'est survenu un incident procédural nourri concernant le respect des délais et l'instruction écrite. Le 25 janvier 1994, le sieur A. C. a déposé un mémoire qualifié de « mémoire en réponse » à la duplique gouvernementale, maintenant ses demandes d'annulation pour violation de la Convention de 1963 et de délivrance du certificat. Le Ministre d'État a réagi par une requête du 2 février 1994, concluant au rejet de ce mémoire comme tardif, en application des articles 17-2° et 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ripostant par une contre-requête déposée par son conseil, Maître Leandri, le 14 février 1994, le requérant a demandé à son tour que la duplique du Ministre d'État du 10 janvier 1994 soit rejetée comme tardive, au motif qu'elle avait été déposée plus d'un mois après sa propre réplique du 7 décembre 1993, tout en demandant qu'il soit statué ce que de droit sur son mémoire du 25 janvier 1994. Cet imbroglio procédural a été définitivement purgé avant l'audience par une Ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 9 avril 1994. Faisant une stricte application des règles régissant la clôture de l'instruction, le Président a déclaré irrecevables les mémoires du sieur A. C. des 25 janvier 1994 et 14 février 1994 comme ayant été déposés postérieurement au procès-verbal de clôture de la procédure du 11 janvier 1994, et a déclaré par voie de conséquence sans objet la requête incidente du Ministre d'État du 2 février 1994. Après une ordonnance présidentielle du 12 mai 1994 ordonnant le renvoi de la cause, complétée par une ordonnance du 8 juin 1994 modifiant la composition de la juridiction, l'affaire a été appelée à l'audience où ont été entendus le rapport de M. Sadi Elie Fergani, les plaidoiries de Maître Etienne Léandri et de Maître Philippe Sanita, avocats-défenseurs près la Cour d'appel, ainsi que les conclusions de Monsieur le Procureur Général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La résolution du litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême commandait de répondre successivement à deux questions de droit distinctes, l'une de nature constitutionnelle et processuelle touchant à l'office du juge, l'autre de nature substantielle touchant à l'interprétation d'un traité international bilatéral. En premier lieu, sur le terrain de la compétence juridictionnelle, le Tribunal Suprême devait déterminer si une requête qui tend simultanément à l'annulation de décisions administratives de refus et à ce qu'il soit déclaré que le requérant est fondé à solliciter la délivrance d'un acte administratif (en l'espèce un certificat de domicile) relève de la compétence de la juridiction administrative suprême telle qu'elle est définie et délimitée par l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962. Plus précisément, la présence de conclusions d'apparence déclaratoire ou injonctive est-elle de nature à vicier l'ensemble de la requête et à entraîner l'incompétence du juge de l'excès de pouvoir, ou le juge doit-il qualifier le recours au regard de son objet principal consistant à contester la légalité d'un acte d'une autorité administrative ? En second lieu, sur le fond du droit, la question centrale résidait dans la détermination du champ d'application personnel et temporel de la dérogation fiscale prévue à l'article 7-1-b de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Ce texte exclut de l'assujettissement à l'impôt français « les fonctionnaires, agents et employés des services publics de la Principauté qui ont établi leur résidence habituelle à Monaco antérieurement au 13 octobre 1962 ». Le problème d'interprétation se posait dans les termes suivants : les deux conditions posées par ce texte — à savoir la résidence habituelle à Monaco et la qualité de fonctionnaire, agent ou employé des services publics — devaient-elles être réunies simultanément et cumulativement à la date de référence du 13 octobre 1962, ou suffisait-il, comme le prétendait le requérant, d'avoir établi sa résidence habituelle à Monaco avant cette date butoir et d'avoir acquis la qualité d'agent public monégasque à une date quelconque postérieure (en l'occurrence en 1978) pour pouvoir bénéficier de l'exclusion d'imposition et prétendre, le cas échéant, à un certificat de domicile ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa clarté méthodologique et sa rigueur juridique, scindant nettement l'examen de sa compétence de l'analyse au fond de la légalité des décisions attaquées. Abordant tout d'abord la question préalable de sa compétence, la haute juridiction résume la prétention du Ministre d'État selon laquelle le recours serait irrecevable au motif que l'article 90-B de la Constitution ne donne pas compétence au Tribunal pour décider si un administré est fondé ou non à obtenir une autorisation. Pour écarter cette fin de non-recevoir tirée de l'incompétence, le Tribunal Suprême procède à une analyse objective de la nature du recours. Il relève que le recours est formellement dirigé contre les décisions administratives prises par le Ministre d'État les 12 mars et 14 juillet 1993 et qu'il tend à l'annulation de ces décisions. Dès lors, indépendamment des formules employées par le requérant dans le dispositif de ses écritures invitant le juge à « dire qu'il est fondé à solliciter » le certificat, le Tribunal qualifie souverainement l'action : celle-ci « se présente donc comme un recours en annulation pour excès de pouvoir d'un acte d'une autorité administrative ». Par ce motif décisif, le juge rattache directement la requête aux prévisions de l'article 90-B-1° de la Constitution, lequel fonde sa compétence de droit commun en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. La compétence est ainsi pleinement retenue. Passant ensuite à l'examen au fond, le Tribunal Suprême commence par circonscrire le cadre normatif applicable dans le temps. Il rappelle, à titre liminaire et historique, l'économie de l'ancienne Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 : sous son empire, les nationaux français résidant à Monaco devaient, pour échapper à la législation fiscale française, produire un certificat de domicile délivré par le Ministre d'État de la Principauté après avis du Consul Général de France à Monaco. Toutefois, la juridiction pose immédiatement le principe selon lequel « la Convention du 18 mai 1963 est seule applicable en l'espèce », écartant ainsi toute survivance autonome du mécanisme général de 1951 en dehors des dispositions transitoires ou actuelles du nouveau traité. Le Tribunal procède alors à l'exégèse de l'article 7 de la Convention du 18 mai 1963. Il observe que cette convention, tout en aménageant certains droits acquis et en fixant rétroactivement la prise d'effet de ses dispositions au 13 octobre 1962, institue une règle de principe : l'assujettissement au régime fiscal français des personnes de nationalité française qui transporteront à Monaco leur domicile ou leur résidence habituelle, ou qui ne peuvent pas justifier de cinq ans de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962. Ces personnes sont imposées dans les mêmes conditions que si elles avaient leur domicile ou leur résidence en France. C'est par rapport à ce principe général d'assujettissement que s'inscrit la dérogation litigieuse. Le juge cite expressément le paragraphe « b » de l'article 7-1, qui exclut de l'application de ces dispositions « les fonctionnaires agents et employés des services publics de la Principauté qui ont établi leur résident [sic] habituelle à Monaco antérieurement au 13 octobre 1962... ». Confrontant cette stipulation conventionnelle à la situation de fait du requérant, le Tribunal Suprême constate souverainement que le sieur A. C. n'est entré dans l'administration monégasque que le 15 septembre 1978. Il délivre alors l'interprétation authentique et décisive du texte conventionnel : « Considérant que les dispositions précitées imposent pour bénéficier de la dérogation, de justifier de la qualité de fonctionnaire, agent ou employé de l'Administration Monégasque à la date de référence du 13 octobre 1962 ». La condition de statut professionnel et la condition de résidence ne sont donc pas dissociables dans le temps ; la qualité d'agent public devait impérativement exister au 13 octobre 1962. Le requérant n'ayant acquis cette qualité que près de seize ans après la date de référence, il ne remplissait pas les conditions légales pour bénéficier de la dérogation conventionnelle. Le Tribunal en déduit logiquement que les décisions de refus du Ministre d'État ne sont entachées d'aucune illégalité et rejette la requête. ### C. Le dispositif En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête du 13 septembre 1993 de M. C. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de M. C.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 16 juin 1994 par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne des principes fondamentaux qui gouvernent le contentieux administratif monégasque et l'interprétation juridictionnelle des conventions internationales, particulièrement en matière fiscale. L'analyse de cet arrêt révèle trois axes majeurs qui témoignent de la maturité et de la rigueur de la jurisprudence suprême de la Principauté : l'affirmation libérale de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, la rigueur du formalisme procédural relatif à la clôture de l'instruction, et l'application du principe d'interprétation stricte des dérogations fiscales conventionnelles. En premier lieu, sur le terrain de la compétence et de la recevabilité, l'arrêt apporte un éclairage précieux sur la manière dont le Tribunal Suprême conçoit son office au titre de l'article 90-B-1° de la Constitution du 17 décembre 1962. En vertu d'un principe classique du contentieux administratif, le juge de l'excès de pouvoir est un juge de la légalité objective des actes administratifs ; s'il a le pouvoir d'annuler l'acte illégal, il ne lui appartient pas, en principe, de se substituer à l'administration active, ni de lui adresser des injonctions de délivrance d'autorisations ou de certificats, ni de procéder à des déclarations de droits subjectifs. C'est sur cette frontière traditionnelle que s'app