167 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19462 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19462 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/12-02-19462)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision commentée du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 2 décembre 2020 en Assemblée plénière, trouve son origine dans une procédure de divorce opposant devant les juridictions civiles monégasques Monsieur F. B. et son épouse, Madame B. D. Au cours de cette instance matrimoniale, à laquelle Madame V. V. B., exerçant la profession de kinésithérapeute, était totalement étrangère en qualité de tiers, l'épouse a entendu démontrer l'existence d'une faute conjugale imputable à son mari. Pour étayer son allégation d'adultère, Madame B. D. a versé aux débats une pièce justificative consistant en une facture relative au paiement d'une chambre d'hôtel unique pour un séjour de deux personnes à Prague, s'étant déroulé du 17 au 20 mars 2017. Ce document commercial mentionnait expressément, en qualité de clients de l'établissement hôtelier, les noms de Monsieur F. B. et de Madame V. V. B. En défense, l'époux a contesté toute infidélité, affirmant que la personne mentionnée sur la facture l'avait simplement accompagné dans le cadre d'un voyage d'affaires, sans qu'il n'existe le moindre lien amoureux entre eux. Toutefois, par un jugement rendu le 24 octobre 2019, le Tribunal de première instance de Monaco a prononcé le divorce des époux aux torts partagés et a retenu la relation adultère de Monsieur F. B. Pour asseoir sa décision et caractériser la faute, la juridiction civile de première instance a rédigé ses motifs en reproduisant à deux reprises l'identité de la tierce personne, malgré une légère altération orthographique (« Madame V. V. B. » puis « Madame V. B. »). Les juges du fond ont ainsi explicitement énoncé que, malgré les dénégations de l'époux, la facture produite démontrait suffisamment l'existence d'une relation adultère entretenue par Monsieur F. B. avec Madame V. B. À la suite du prononcé de cette décision, l'épouse divorcée, Madame B. D., a utilisé ce jugement pour informer ses proches de la relation adultère retenue par le tribunal. La divulgation du jugement nommant formellement Madame V. V. B. a dépassé la sphère strictement familiale et intime pour s'étendre aux membres et administrateurs d'une association monégasque, le Groupement des entreprises monégasques dans la lutte contre le cancer (GEMLUC), que l'épouse présidait. Estimant que l'absence d'anonymisation de son patronyme — pourtant aisément identifiable en raison de sa consonance spécifique — au sein d'un acte judiciaire lui causait un grave préjudice tant dans son activité professionnelle que dans sa relation avec son propre conjoint, Madame V. V. B., qui contestait par ailleurs la réalité de cet adultère, a décidé d'engager la responsabilité de la puissance publique monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 20 décembre 2019 sous le numéro TS 2020-04, Madame V. V. B. a saisi directement le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle, sur le fondement du 2° du A de l'article 90 de la Constitution. Son recours tendait, en premier lieu, à faire constater l'atteinte portée à son droit au respect de la vie privée et familiale résultant du jugement du Tribunal de première instance du 24 octobre 2019 ; en deuxième lieu, à obtenir la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme d'un euro symbolique en réparation du préjudice subi ; et, enfin, à faire condamner l'État aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire, marquée par la désignation d'un rapporteur par ordonnance du 26 décembre 2019 et impactée par l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 suspendant les délais de procédure en raison de la pandémie de COVID-19, s'est clôturée le 28 mai 2020 avant d'être renvoyée à l'audience du 18 novembre 2020. Au soutien de ses prétentions, la requérante développait une argumentation articulée autour de la compétence de la haute juridiction et de la violation de ses droits fondamentaux : * **Sur la compétence et la recevabilité :** S'appuyant sur l'article 90, A, 2° de la Constitution et sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (*Dame M. F. c/ Ministre d'État* du 16 février 2009), Madame V. V. B. soutenait que le recours constitutionnel possède une autonomie propre et permet d'indemniser les atteintes aux droits du Titre III de la Constitution commises par l'autorité publique lorsqu'elles sont irrégulières et résultent d'une voie de fait (définie comme un acte matériel pris hors de toute procédure ou de tout droit). En réplique, elle affirmait que cette compétence ne se limite pas aux agissements de l'administration mais s'étend aux atteintes commises par l'autorité judiciaire, d'autant que le Tribunal de première instance ne saurait juger de sa propre faute. Surtout, elle déniait toute compétence à la Commission d'indemnisation instituée par l'article 4 bis du Code civil (chargée de réparer le fonctionnement défectueux de la justice), au motif que seuls les « usagers » du service public de la justice (parties ou intervenants à l'instance) ont qualité pour la saisir. Citant un arrêt de la première chambre civile de la Cour de cassation française du 12 octobre 2011 (n° 10-19.720), elle faisait valoir qu'un tiers à la procédure génératrice du dommage est irrecevable à engager une telle action spéciale. * **Sur le fond :** Elle invoquait la violation de l'article 22 de la Constitution monégasque et de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), soutenant que le contenu des droits constitutionnels doit s'apprécier à la lumière des conventions internationales ratifiées par Monaco. Selon elle, la protection de la vie privée englobe le nom, la vie intime et la réputation. Étant tiers au divorce, seules ses initiales auraient dû figurer dans le jugement, conformément à l'usage, ce qui aurait amplement suffi à satisfaire à l'obligation de motivation. La mention expresse de ses nom et prénom constituait dès lors un acte manifestement irrégulier, assimilable à une voie de fait et à une ingérence arbitraire de l'autorité judiciaire. * **Sur le préjudice et la causalité :** Elle soulignait qu'il était impossible de contraindre l'épouse à anonymiser le jugement lors de sa diffusion à des tiers, de sorte que la décision, rendue publique en l'état sans contrôle possible, était directement à l'origine d'un préjudice certain mais difficilement chiffrable, justifiant l'octroi d'un euro symbolique. En défense, l'État de Monaco était représenté par le Directeur des Services Judiciaires (qui a déposé une contre-requête le 13 février 2020 et une duplique enregistrée le 18 mai 2020), en présence du Ministre d'État. Ce dernier, par un mémoire du 17 février 2020, a sollicité sa mise hors de cause, rappelant qu'en vertu de l'article 139 du Code de procédure civile, de l'article 8 de la loi n° 1.398 du 24 juin 2013 relative à l'administration et à l'organisation judiciaires, et de la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (décisions du 28 juin 1986, *Sieur V. T.*, et du 9 juin 2015, *Société O. P. S.A. et Société F. T. S.A.*), seul le Directeur des Services Judiciaires a compétence pour défendre l'État lorsque le fonctionnement de la justice est mis en cause (demande à laquelle la requérante s'est opposée en réplique, arguant avoir dirigé son recours contre l'État pris en ses deux représentants en tant que de besoin). Le Directeur des Services Judiciaires concluait au rejet de la requête en opposant, à titre principal, une double exception d'incompétence et, à titre subsidiaire, le mal-fondé de la demande : * **Sur l'incompétence (à titre principal) :** D'une part, il soutenait que la compétence indemnitaire d'attribution conférée au Tribunal Suprême par l'article 90, A, 2° de la Constitution est strictement circonscrite. Selon la décision *Dame M. F.* du 16 février 2009, hors l'hypothèse d'une loi inconstitutionnelle, seule une « voie de fait » — entendue comme un acte matériel de l'administration dépourvu de base légale, par opposition à un acte juridique pris dans le cadre d'une procédure — peut ouvrir droit à réparation devant le juge constitutionnel. Cette jurisprudence exclut expressément « les actes de l'autorité judiciaire », au premier rang desquels figurent les décisions juridictionnelles comme le jugement du 24 octobre 2019. D'autre part, il faisait valoir que l'article 4 bis du Code civil confère une compétence exclusive à une Commission d'indemnisation spécifique pour connaître des fautes lourdes du service public de la justice. Réfutant l'analyse de la requérante sur la jurisprudence française par la citation d'un second arrêt rendu le même jour par la Cour de cassation (12 octobre 2011, n° 10-23.288), il démontrait que les tiers à un procès sont parfaitement recevables à agir sur ce fondement dès lors que leur préjudice est la conséquence directe de la faute alléguée contre la juridiction. * **Sur le fond (à titre subsidiaire) :** Premièrement, aucune atteinte à l'article 22 de la Constitution ni aucune faute (encore moins lourde) n'étaient caractérisées : le Tribunal de première instance devait nommer la tierce personne pour respecter son obligation légale de motiver la retenue de l'adultère ; en vertu de l'article 58 de la loi n° 1.398 du 24 juin 2013, seul le dispositif (muet sur l'adultère) a été lu en audience publique, les motifs n'ayant reçu aucune publicité officielle (et devant être anonymisés en cas de publication ultérieure) ; enfin, l'orthographe altérée du nom et l'omission de la profession de kinésithérapeute rendaient la requérante peu identifiable. Deuxièmement, le moyen tiré de l'article 8 de la CEDH était inopérant et irrecevable, le Tribunal Suprême statuant sur le fondement de l'article 90, A, 2° ne pouvant sanctionner la méconnaissance de normes internationales étrangères au Titre III de la Constitution (décision du 18 janvier 2006, *Dame M. R. veuve B.*). Troisièmement, le lien de causalité directe faisait défaut, le préjudice résultant exclusivement de l'initiative privée de l'ex-épouse ayant divulgué le jugement, fait d'un tiers non imputable aux autorités judiciaires monégasques. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par un tiers à une instance civile s'estimant lésé par la rédaction des motifs d'un jugement soulevait une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque, touchant à l'office même du juge constitutionnel. Il s'agissait, à titre principal, de déterminer si le Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle sur le fondement des dispositions du 2° du A de l'article 90 de la Constitution, est compétent pour connaître d'un recours en indemnité tendant à la réparation du préjudice résultant d'une atteinte aux droits et libertés fondamentaux consacrés par le Titre III de la Constitution (en l'occurrence le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l'article 22), lorsque cette atteinte trouve sa source dans le contenu même d'un acte juridictionnel rendu par une juridiction de l'ordre judiciaire (tel un jugement du Tribunal de première instance mentionnant l'identité d'un tiers dans ses motifs). En filigrane de cette question principale de compétence d'attribution se profilaient plusieurs problématiques subsidiaires d'importance majeure : d'une part, la possibilité de qualifier les motifs d'une décision de justice de « voie de fait » ; d'autre part, l'articulation entre le recours constitutionnel en indemnité de l'article 90, A, 2° de la Constitution et l'action en responsabilité de l'État pour fonctionnement défectueux du service public de la justice devant la Commission d'indemnisation prévue à l'article 4 bis du Code civil (notamment quant à son ouverture aux tiers à l'instance) ; et enfin, au fond, la conciliation entre l'obligation de motivation des décisions de justice et la protection de l'anonymat des tiers au regard du droit au respect de la vie privée. Toutefois, le caractère d'ordre public et préalable de la question de la compétence à raison de la nature de l'acte attaqué conduisait nécessairement la haute juridiction à trancher en priorité la recevabilité du recours dirigé contre un acte juridictionnel. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière — formation solennelle témoignant de l'importance théorique et pratique de la solution adoptée —, déploie un raisonnement d'une grande sobriété formelle, structuré en six considérants, qui va droit à l'essentiel en s'arrêtant au seuil de la compétence. Dans un premier temps (considérants 1° et 2°), la haute juridiction rappelle avec précision le cadre factuel et l'objet exact de la demande. Elle cite *in extenso* le passage litigieux des motifs du jugement de divorce rendu le 24 octobre 2019 par le Tribunal de première instance, mettant en évidence que cette décision juridictionnelle a effectivement mentionné le nom de la requérante pour caractériser l'adultère de l'époux. Elle synthétise ensuite la prétention de Madame V. V. B., qui sollicite la condamnation de l'État de Monaco à un euro symbolique en réparation de l'atteinte à sa vie privée et familiale découlant directement des énonciations de ce jugement auquel elle n'était pas partie. Ce rappel liminaire n'est pas neutre : il permet au Tribunal Suprême de qualifier implicitement mais nécessairement l'objet du recours. Ce que conteste la requérante, ce n'est pas un agissement matériel détachable de la fonction de juger, mais bien le contenu intellectuel et rédactionnel d'une décision de justice, c'est-à-dire un acte juridictionnel par nature. Dans un deuxième temps (considérant 3°), le juge constitutionnel vise et reproduit la norme de référence gouvernant sa propre compétence d'attribution. Il rappelle ainsi les termes exacts du 2° du A de l'article 90 de la Constitution, selon lesquels le Tribunal Suprême statue souverainement en matière constitutionnelle « sur les recours en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, et qui ne sont pas visés au paragraphe B du présent article » (le paragraphe B concernant la matière administrative). C'est dans un troisième temps (considérants 4° et 5°) que le Tribunal Suprême énonce la règle de droit décisive qui fonde sa solution, sous la forme d'un attendu de principe particulièrement net et concis : « Considérant que le Tribunal Suprême n'est pas compétent pour connaître d'un recours dirigé, sur le fondement de ces dispositions, contre un acte juridictionnel ». L'économie de ce raisonnement mérite une attention particulière. Alors que les écritures des parties — tant la requête que la contre-requête du Directeur des Services Judiciaires — avaient longuement débattu des critères posés par la décision antérieure *Dame M. F. c/ Ministre d'État* du 16 février 2009 (qui restreignait la compétence indemnitaire constitutionnelle, hors le cas de la loi, à la seule hypothèse de la « voie de fait » administrative), le Tribunal Suprême choisit ici de ne pas entrer dans la discussion sur la définition de la voie de fait. Il ne prend pas non plus parti sur la question, pourtant vivement débattue entre les parties, de la compétence concurrente ou exclusive de la Commission d'indemnisation de l'article 4 bis du Code civil ni sur la recevabilité d'un tiers à saisir ladite commission. La haute juridiction opère une exclusion beaucoup plus radicale et directe, fondée sur la nature organique et matérielle de l'acte mis en cause : l'acte juridictionnel bénéficie d'une immunité contentieuse totale devant le juge constitutionnel saisi au titre de l'article 90, A, 2°. Dès lors que la requête de Madame V. V. B. est « dirigée contre le jugement du 24 octobre 2019 du Tribunal de première instance » — formulation qui souligne que l'action indemnitaire n'était qu'un moyen de remettre en cause la régularité des motifs d'un jugement —, elle échappe par nature au périmètre de l'article 90 de la Constitution et ne peut qu'être rejetée. Enfin, par voie de conséquence logique (considérant 6°), l'incompétence radicale de la juridiction pour connaître du litige principal prive d'objet les questions procédurales accessoires. Le Tribunal Suprême juge ainsi qu'il n'y a pas lieu de statuer sur la demande de mise hors de cause présentée par le Ministre d'État, pas plus qu'il n'examine les moyens de fond tirés de l'article 22 de la Constitution ou de l'article 8 de la CEDH. ### C. Le dispositif Par suite de ce raisonnement concluant à une incompétence absolue *ratione materiae*, le Tribunal Suprême prononce le rejet de la requête en des termes formels : > « DÉCIDE : > La requête de Madame V. V. B. est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître. > Les dépens sont mis à la charge de Madame V. B. > Expédition de la présente décision sera transmise au Secrétaire d'État à la Justice, Directeur des Services Judiciaires et au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 2 décembre 2020 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême constitue un jalon majeur dans la délimitation des frontières du contentieux constitutionnel monégasque. Elle s'inscrit dans le prolongement direct d'une jurisprudence restrictive quant à l'office indemnitaire du juge constitutionnel, tout en clarifiant avec une fermeté inédite le statut de l'acte juridictionnel au regard de l'article 90, A, 2° de la Constitution. Pour mesurer la portée de cet arrêt, il convient de rappeler la singularité rédactionnelle du 2° du A de l'article 90 de la Constitution monégasque de 1962. Ce texte confie au Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle, la connaissance des recours « en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, et qui ne sont pas visés au paragraphe B du présent article ». Prise à la lettre, cette disposition pourrait laisser croire que le Tribunal Suprême est le juge de droit commun de toute action en responsabilité dirigée contre l'État dès lors qu'un droit fondamental constitutionnel est lésé par un acte non administratif (le paragraphe B couvrant le contentieux administratif de l'excès de pouvoir et l'indemnisation des dommages qui en découlent). Cependant, soucieux de préserver l'architecture juridictionnelle de la Principauté et de ne pas empiéter sur la compétence générale des tribunaux de l'ordre judiciaire, le Tribunal Suprême a entrepris de longue date de circonscrire très étroitement ce chef de compétence. L'étape fondatrice de cette autolimitation fut la célèbre décision *Dame M. F. c/ Ministre d'État* du 16 février 2009, abondamment citée par les deux parties dans l'affaire commentée. Dans ce précédent de 2009, la haute juridiction avait posé le principe selon lequel sa compétence indemnitaire en matière constitutionnelle, lorsqu'
# Cour d'Appel de Monaco, 01 décembre 2015, n° 14367 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 01 décembre 2015, n° 14367 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2015/12-01-14367)) ## Faits et procédure M. m. GE., de nationalité française, est décédé le 14 février 2012 à la Barbade. Il laissait pour lui succéder ses enfants, Mesdames c. GE., l. GE. et Valérie GE. épouse BO., ainsi que M. Gérard GE. La masse indivise comprenait notamment un immeuble à Sanary-sur-Mer, un immeuble à Abidjan, des comptes à vue et un portefeuille de titres ouverts dans les livres de la banque A. à Monaco. Plusieurs procédures ont été engagées parallèlement. Saisi par Mme i. GE. en décembre 2012, le Tribunal de grande instance de Toulon a, par jugement du 25 avril 2014, ordonné l'ouverture des opérations de compte, liquidation et partage et désigné le président de la chambre des notaires. Les consorts GE. ont par ailleurs saisi le Tribunal de première instance d'Abidjan, qui a ordonné la liquidation et le partage des biens successoraux situés en Côte d'Ivoire, confirmé par la Cour d'appel d'Abidjan le 18 avril 2014. Le 8 octobre 2013, les consorts GE. ont assigné Mme i. GE. devant le Tribunal de première instance de Monaco. Ils sollicitaient le partage de la masse successorale selon le droit ivoirien, la désignation d'un notaire chargé de l'état liquidatif et l'autorisation de vendre le portefeuille de titres détenu dans les livres de l'établissement A. Par jugement du 27 novembre 2014, le tribunal s'est déclaré territorialement incompétent au regard des articles 83 du Code civil et 3-3° du Code de procédure civile. Il a débouté Mme i. GE. de ses demandes reconventionnelles en dommages et intérêts et condamné in solidum les consorts GE. aux dépens. Il a estimé que l'article 3-3° présentait un caractère impératif, rendant inapplicable l'article 3-2°. Les consorts GE. ont relevé appel le 19 janvier 2015. Ils soutenaient que les critères de l'article 3 sont alternatifs et non hiérarchisés, et que l'exécution des obligations nées du contrat d'ouverture des comptes en Principauté fonde la compétence monégasque. Mme i. GE. opposait à titre principal l'irrecevabilité de l'appel, au motif que les appelants auraient admis la compétence exclusive du tribunal toulonnais. ## Question de droit La Cour devait successivement trancher deux questions. La première était une question de recevabilité : l'appel est-il irrecevable parce que les consorts GE. auraient reconnu la compétence exclusive du Tribunal de grande instance de Toulon pour les opérations de compte, liquidation et partage ? La seconde portait sur la compétence internationale des juridictions monégasques. Une action en compte, liquidation et partage relative à une succession non ouverte à Monaco, et portant sur des comptes bancaires ouverts dans cette Principauté, relève-t-elle de l'article 3-2° (obligations nées ou à exécuter dans la Principauté) ou de l'article 3-3° (actions relatives à une succession ouverte dans la Principauté) du Code de procédure civile ? ## Solution et dispositif Sur la recevabilité, la Cour relève que l'exception d'irrecevabilité, figurant dans le corps des conclusions de Mme i. GE. sans être reprise au dispositif, est suffisamment précise pour avoir un caractère décisoire. Elle la rejette au fond, car il ne ressort ni du jugement toulonnais ni des conclusions des appelants que ces derniers aient admis la compétence exclusive de cette juridiction. Sur la compétence, la Cour rappelle le texte applicable : > « 2° Des actions fondées sur des obligations qui sont nées ou qui doivent être exécutées dans la Principauté ; > 3° Des actions relatives à une succession ouverte dans la Principauté, jusqu'au partage définitif, s'il s'agit de demandes entre cohéritiers ». Elle y adjoint l'article 83 du Code civil, selon lequel « le lieu où la succession s'ouvre est celui du domicile du défunt ». Elle constate que la succession n'est pas ouverte à Monaco, le domicile du défunt n'y étant pas situé. Elle qualifie ensuite l'action : elle « a pour objet de mettre un terme à l'indivision successorale » et « procède de la transmission de plein droit aux parties de la propriété des comptes » ouverts par le défunt, « et non [...] des obligations contractuelles qui sont issues de la souscription de ces comptes
# Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 28 mai 2025, n° jp-100054 > Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 28 mai 2025, n° jp-100054 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-europeenne-droits-homme/2025/05-28-jp-100054)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire soumise à l’appréciation de la Cour européenne des droits de l’homme s’inscrit dans le contexte d’une opération d’aménagement et de promotion immobilière d’envergure projetée dans la Principauté de Monaco, sur le site dénommé l’« Esplanade des Pêcheurs », localisé Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et sur une partie du Quai Antoine Ier. La société requérante, la SCI Esperanza, est propriétaire d’un bien immobilier situé à Monaco. Cet immeuble bénéficie d’une vue sur la mer, dont la société propriétaire estime qu'elle se trouverait directement affectée par la réalisation dudit projet immobilier. Par ailleurs, la société requérante se prévaut de la qualité de promoteur immobilier majeur au sein de la Principauté. La genèse de l’opération litigieuse remonte à la conclusion, le 5 septembre 2014, d’un protocole d’accord tripartite réunissant l’État monégasque, une société de gestion immobilière dénommée la société anonyme monégasque (SAM) Caroli Immo (anciennement SAMEGI), ainsi qu’un archéologue désigné sous les initiales F. G. Aux termes des stipulations de cet accord, il était prévu d’édifier sur le site de l’« Esplanade des Pêcheurs » un ensemble immobilier complexe comprenant des logements, des locaux commerciaux, des bureaux et des parcs de stationnement, outre l'aménagement d'une esplanade publique et la construction d’un musée dédié à l’archéologie sous-marine, lequel avait vocation à accueillir les collections appartenant à F. G. Toutefois, la mise en œuvre de ce protocole initial s’est heurtée à une volte-face de la puissance publique. En juillet 2015, l’État monégasque a procédé au retrait du projet de loi qu’il avait préalablement déposé devant le Conseil national. Ce texte législatif avait pour objet de prononcer la désaffectation du domaine public de la parcelle de terrain située sur l’Esplanade des Pêcheurs, terrain qui constituait l’assiette foncière indispensable à la réalisation de l’opération immobilière convenue dans le protocole du 5 septembre 2014. Ce retrait a déclenché un premier contentieux d’importance devant le Tribunal Suprême de Monaco, juridiction instituée en 1911 et régie par la Constitution du 17 décembre 1962 (dont l'article 90 lui confère la triple compétence de cour constitutionnelle, de haute juridiction administrative et de tribunal des conflits). Saisi par la SAM Caroli Immo, le Tribunal Suprême, statuant en assemblée plénière, a rendu une première décision le 29 novembre 2018 par laquelle il a constaté l’illégalité de la décision étatique de retrait de la signature du protocole d'accord. La haute juridiction monégasque a fondé sa censure sur la méconnaissance, par l'État, du droit de propriété de la SAM Caroli Immo tel que garanti par l’article 24 de la Constitution, ainsi que sur la violation du principe de sécurité juridique. Tirant les conséquences pécuniaires de cette illégalité fautive, le Tribunal Suprême a, par une seconde décision rendue en assemblée plénière le 25 juin 2020 et sur le fondement d'un rapport d'expertise ordonné par ses soins, condamné l'État à verser à la SAM Caroli Immo une indemnité d'un montant total de 136 992 000 euros, en réparation des préjudices découlant de l’abandon du projet et de la perte de chance subséquente. Confrontées aux conséquences financières particulièrement lourdes de cette condamnation juridictionnelle, les parties à ce premier litige ont engagé de nouvelles négociations. Celles-ci visaient à réviser à la baisse l’ampleur du projet initial et à garantir, notamment, la pleine disponibilité des espaces requis pour l'organisation et la tenue du Grand prix de Formule 1 de Monaco. L'aboutissement de ces pourparlers a conduit l’État monégasque à déposer un nouveau projet de loi devant le Conseil national. C'est dans ces conditions qu'a été adoptée la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 « prononçant la désaffectation, sur l'Esplanade des Pêcheurs, (...) d'une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l'État », publiée au Journal de Monaco n° 8603 du 12 août 2022. Son article unique dispose que : « Est prononcée, Esplanade des Pêcheurs, Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et partie du Quai Antoine Ier, en application de l'article 33 de la Constitution, la désaffectation d'une parcelle du domaine public de l'État d'une superficie d'environ 13.282,90 m², distinguée sous un liseré jaune hachuré jaune au plan parcellaire n° C2022-1501 en date du 28 mars 2022, à l'échelle du 1/500e, ci-annexé. » L'exposé des motifs figurant au dossier législatif des travaux préparatoires éclairait la portée de ce texte en se référant expressément au projet immobilier non abouti de 2014 ainsi qu'aux modifications ultérieures opérées par la SAM Caroli Immo et jugées satisfactoires. Il y était précisé un mécanisme séquencé : après la désaffectation de la parcelle par l'effet de la loi et sous la condition suspensive de la délivrance définitive des autorisations administratives requises, l'aliénation future du terrain au profit du promoteur interviendrait dans un second temps. Cette cession future devait s'opérer en contrepartie, d'une part, de dations en paiement au profit de l'État prévues dans le dernier état du projet (incluant la réalisation du musée d'archéologie, de commerces, de logements domaniaux et privés, et d'espaces publics) et, d'autre part, de la renonciation expresse de la SAM Caroli Immo au bénéfice de l'indemnisation de 136 992 000 euros qui lui avait été allouée par la décision du Tribunal Suprême du 25 juin 2020. Il est par ailleurs précisé qu'à la date de l'examen de l'affaire par la Cour européenne, la loi du 29 juillet 2022 n'avait connu aucune suite concrète quant à la réalisation effective du projet immobilier envisagé. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Entendant faire obstacle à ce nouveau processus législatif et administratif, la SCI Esperanza a, le 30 septembre 2022, saisi le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle sur le fondement de l’article 90 de la Constitution. Cet article habilite la juridiction à connaître des recours dirigés contre les actes se rattachant à l'exercice du pouvoir législatif dès lors qu'ils sont susceptibles de mettre en cause l'exercice des libertés ou des droits fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution. Pour justifier de son intérêt à agir au soutien de sa requête en annulation de la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022, la société requérante s'est prévalue d'une double qualité : celle de propriétaire d'un immeuble situé à proximité immédiate du projet litigieux, et celle de promoteur immobilier majeur à Monaco ayant naturellement vocation à candidater à tout appel d’offres nécessaire à la concrétisation d'un projet d'une telle ampleur. Quant au fond, elle soutenait que la loi de désaffectation portait atteinte au principe d’égalité devant la loi ainsi qu'à la propriété publique protégés par la Constitution, en raison de l'absence de toute procédure de mise en concurrence préalable à l'attribution du marché. Selon son argumentation, son recours tendait à assurer la protection de « la domanialité publique contre les déclassements n'obéissant pas à une exigence d'intérêt général », estimant que la loi servait un intérêt essentiellement privé — celui de la SAM Caroli Immo — d'autant plus critiquable que les contreparties prévues au bénéfice de l'État monégasque sous forme de dations étaient, selon elle, dépourvues de caractère suffisant et certain. En défense devant la juridiction constitutionnelle, le ministre d’État a opposé une lecture strictement formelle et circonscrite de la portée du texte attaqué. Il a fait valoir que la loi du 29 juillet 2022 ne comportait aucune autorisation d'aliéner le terrain au profit de la SAM Caroli Immo, pas plus qu'elle ne valait autorisation de construire. Son unique objet juridique consistait à faire sortir le terrain du domaine public pour le faire entrer dans le domaine privé de l'État, conformément aux prescriptions de l'article 33 de la Constitution. Le ministre d'État a rappelé qu'en vertu de l'article 35 de la Constitution, l'aliénation des biens immobiliers relevant du domaine privé de l'État ne pouvait résulter, une fois obtenues l'ensemble des autorisations administratives devenues définitives, que d'une loi distincte ou d'une décision de l'État « prise conformément à la loi ». Cette distinction fondamentale entre désaffectation et aliénation étant expressément rappelée dans l'exposé des motifs, le ministre d'État en concluait qu'aucune atteinte au droit de propriété de l'État ne pouvait découler de la loi, la parcelle demeurant intégralement dans son patrimoine privé. L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême a été marquée par plusieurs incidents procéduraux relatifs à l'organisation et au fonctionnement de la juridiction, lesquels sont régis par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 (modifiée notamment en 2015 et 2019). Faisant usage de ses prérogatives propres issues des articles 26 et 18 de ladite Ordonnance Souveraine, le président du Tribunal Suprême a pris deux ordonnances les 3 et 12 octobre 2022 : la première réduisant, au motif de l'urgence, le délai de dépôt des secondes observations des parties à quinze jours au lieu d'un mois ; la seconde ordonnant la communication de la procédure à la SAM Caroli Immo et à F. G., qualifiés de « personnes dont les droits lui semblent susceptibles d'être affectés par le recours ». Parallèlement, la SCI Esperanza a formé une demande de récusation (procédure régie par les articles 25-1 et 25-2 de l'Ordonnance Souveraine de 1963) dirigée contre le président du Tribunal Suprême. Par une décision du 19 décembre 2022, le Tribunal Suprême, réuni en section administrative, a rejeté cette demande. Il a relevé que la requérante se bornait à invoquer la participation du président au jugement du précédent litige opposant la SAM Caroli Immo à l'État (décisions des 29 novembre 2018 et 25 juin 2020), alors même que ces décisions avaient été rendues en assemblée plénière et dans des compositions différentes, de sorte que les éléments avancés n'étaient pas de nature à faire naître un doute légitime sur l'impartialité du président dans le cadre du recours en annulation de la loi. Par une décision au fond rendue le 10 mars 2023, le Tribunal Suprême a intégralement rejeté la requête de la SCI Esperanza. Sur le terrain procédural, il a écarté le grief tiré de ce que les ordonnances présidentielles des 3 et 12 octobre 2022 auraient porté atteinte à l'équité de la procédure, constatant qu'il n'en était résulté aucune restriction préjudiciable aux droits de la défense de la requérante. Sur le fond du droit constitutionnel, la haute juridiction a validé la loi du 29 juillet 2022 au motif que celle-ci, ayant pour unique effet juridique de faire entrer le bien dans le domaine privé de l'État, ne portait aucune atteinte aux droits et libertés fondamentaux garantis par la Constitution, dès lors qu'elle n'avait « pour objet ni d'autoriser la cession de la parcelle concernée, ni d'autoriser la réalisation d'un projet immobilier par un promoteur privé sur cette parcelle, ni d'approuver un protocole d'accord ». S'estimant victime d'une violation de ses droits fondamentaux au cours de cette instance interne, la SCI Esperanza a saisi la Cour européenne des droits de l'homme sur le fondement exclusif de l’article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle articulait deux séries de griefs relatifs au droit à un procès équitable : * En premier lieu, elle contestait l’indépendance structurelle du Tribunal Suprême, excipant des modalités de nomination de ses membres (qui, selon l'article 89 de la Constitution, sont présentés au Prince qui les agrée, pour un mandat de huit ans fixé par l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine de 1963) ainsi que de l'absence de garantie de rang constitutionnel des règles relatives à leur inamovibilité, leur révocation anticipée, leurs incompatibilités et leurs obligations déontologiques (fixées aux articles 2, 3 et 4 de la simple Ordonnance Souveraine de 1963). Elle dénonçait également un défaut d'impartialité tant fonctionnelle que personnelle du président de la juridiction, en raison, d'une part, de sa présidence lors du litige antérieur ayant abouti à une issue très favorable à la SAM Caroli Immo et, d'autre part, de sa proximité alléguée avec des personnes « directement parties prenantes à l'opération immobilière envisagée et justifiant l'adoption de la loi du 29 juillet 2022 ». * En second lieu, elle soutenait que les ordonnances présidentielles des 3 et 12 octobre 2022, insusceptibles de recours, avaient porté atteinte à son droit d'accès à un tribunal, à ses droits de la défense ainsi qu'au principe de l'égalité des armes. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Avant même de pouvoir examiner le bien-fondé des griefs substantiels tirés du défaut d'indépendance et d'impartialité du Tribunal Suprême ou de l'inéquité de la procédure suivie devant lui, la Cour européenne des droits de l'homme devait trancher une question préalable et dirimante de recevabilité : celle de la compétence *ratione materiae* de la juridiction européenne au regard des exigences de l'article 6 § 1 de la Convention. Le problème juridique soumis à la Cour consistait dès lors à déterminer si une procédure de contrôle de constitutionnalité engagée par voie d'action directe par une personne morale de droit privé devant le Tribunal Suprême de Monaco, tendant à l'annulation d'une loi prononçant uniquement la désaffectation d'une parcelle du domaine public de l'État pour la faire entrer dans son domaine privé (en vue d'une opération immobilière future), constitue une contestation sur des « droits et obligations de caractère civil » de la société requérante au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, c'est-à-dire si l'issue de cette procédure purement normative est directement déterminante pour lesdits droits privés (qu'il s'agisse de son droit de propriété sur un immeuble voisin ou de son droit d'accès égalitaire à la commande publique en tant que promoteur immobilier). ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative à cette question et conclure à l'inapplicabilité de l'article 6 § 1 sous son volet civil, la Cour déploie un raisonnement structuré en deux temps, confrontant les principes bien établis de sa jurisprudence générale aux singularités tant procédurales que substantielles du recours exercé en l'espèce devant le juge constitutionnel monégasque. #### 1. Le rappel des principes directeurs régissant l'applicabilité de l'article 6 § 1 aux procédures constitutionnelles La Cour amorce sa motivation (paragraphes 15 à 17) en rappelant qu'elle a déjà statué à de multiples reprises sur l'applicabilité du volet civil de l'article 6 § 1 aux instances se déroulant devant les juridictions constitutionnelles, en citant notamment ses arrêts *Süßmann c. Allemagne* (16 septembre 1996, §§ 41-42, relatif à une atteinte alléguée au droit de propriété) et *Voggenreiter c. Allemagne* (n° 47169/99, § 31, CEDH 2004-I). Tout en réaffirmant qu'elle ne méconnaît nullement « le rôle et le statut particuliers d'une cour constitutionnelle, qui garantit aux citoyens titulaires d'un droit de recours individuel une protection juridique supplémentaire au niveau national de leurs droits fondamentaux » (*Süßmann*, § 37), la Cour souligne que ces juridictions n'échappent pas par nature à l'empire de l'article 6. S'appuyant sur sa jurisprudence constante, la Cour énumère les trois configurations procédurales dans lesquelles une instance constitutionnelle est susceptible de relever de l'article 6 : 1. Lorsqu'elle s'inscrit dans le cadre d'un renvoi préjudiciel (*Ruiz-Mateos c. Espagne*, 23 juin 1993, §§ 35-38) ; 2. Lorsqu'elle procède d'un recours constitutionnel dirigé contre des décisions judiciaires (*Becker c. Allemagne*, n° 45448/99, 26 septembre 2002) ; 3. Enfin, en principe, lorsque la cour constitutionnelle est saisie d'un recours dirigé directement contre une loi, dès lors que l'ordre juridique interne organise une telle voie de droit (*Süßmann*, § 40 ; *Voggenreiter*, § 33). Néanmoins, l'existence d'un tel recours direct ne suffit pas à attraire le litige dans le champ conventionnel. Encore faut-il que les conditions classiques d'applicabilité du volet civil de l'article 6 § 1 soient réunies, conformément aux principes posés par les arrêts *Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique* (23 juin 1981, § 47), *Z et autres c. Royaume-Uni* ([GC], n° 29392/95, § 87), *Gutfreund c. France* (n° 45681/99, § 38) et *Voggenreiter* (§ 30). Le critère cardinal et discriminant réside dans le point de savoir si l'issue de la procédure constitutionnelle est « décisive pour la détermination des droits et obligations de caractère civil du requérant » (*Süßmann*, § 41 ; *Voggenreiter*, §§ 42-43 ; *Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c. Pologne*, n° 4907/18, §§ 186 et 191, 7 mai 2021). #### 2. L'application in concreto : l'absence de caractère directement déterminant de la procédure pour les droits civils de la requérante Passant à l'examen des faits de l'espèce (paragraphes 18 à 26), la Cour constate d'emblée que la requête relève bien de la troisième hypothèse précitée : un recours dirigé directement contre une loi, prévu par l'article 90 de la Constitution monégasque. Toutefois, par une analyse minutieuse menée en quatre étapes, elle démontre que ce recours se distingue radicalement des précédents où l'article 6 avait été jugé applicable. **En premier lieu**, la Cour met en évidence l'autonomie et le caractère purement abstrait du contentieux (paragraphes 18 à 20). Elle relève que l'instance devant le Tribunal Suprême n'était « ni le prolongement d'une procédure devant le juge ordinaire portant sur les droits civils de la partie requérante ni même le dernier recours ouvert à cette dernière pour faire valoir une atteinte à de tels droits en violation des garanties constitutionnelles ». En outre, la loi attaquée n'avait nullement pour objet de régir les droits civils de la requérante, contrairement aux affaires *Süßmann* (droit à pension), *Voggenreiter* (droit d'exercer une profession) ou *Xero Flor w Polsce sp. z o.o.* (droit à indemnisation d'un préjudice). La loi du 29 juillet 2022 avait pour unique objet
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1986, n° 25048 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1986, n° 25048 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/06-25-25048)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'architecture juridictionnelle de la Principauté de Monaco présente une singularité remarquable au sein des systèmes juridiques d'inspiration romano-germanique : tout en consacrant l'existence d'une juridiction constitutionnelle et administrative suprême dotée d'attributions spécifiques, elle confie le contentieux administratif de droit commun aux juridictions de l'ordre judiciaire. La décision rendue le 25 juin 1986 par le Tribunal Suprême, réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative dans l'affaire *Dame de C. contre État de Monaco*, constitue une pierre angulaire dans la délimitation précise des frontières séparant les compétences respectives du Tribunal Suprême, des juridictions judiciaires statuant en matière administrative et de la Cour de révision. À l'origine de ce litige de grande ampleur financière et juridique se trouve une opération d'urbanisme affectant directement les prérogatives foncières d'une propriétaire privée. La dame de C. était propriétaire, sur le territoire monégasque, d'une parcelle de terrain d'une superficie de 738 mètres carrés sur laquelle était édifiée une villa. Ce fonds présentait la particularité topographique et juridique d'être contigu à une parcelle d'environ 329 mètres carrés, qualifiée de parcelle « en délaisse », laquelle dépendait du domaine privé de l'État monégasque. En application des dispositions de l'article 12 de l'Ordonnance du 9 septembre 1966, ces deux terrains adjacents ont été assujettis à des plans de coordination. Plus spécifiquement, l'Ordonnance Souveraine n° 5830 du 9 juin 1976 est venue compléter le règlement d'urbanisme du quartier en instituant un plan de coordination partielle de la « zone verte des Bas Moulins ». L'édiction de cette nouvelle réglementation urbanistique a emporté deux conséquences majeures et particulièrement restrictives pour le droit de propriété de la requérante. D'une part, la création de cette zone verte a considérablement réduit la densité constructible en abaissant les droits de construire des propriétaires concernés. D'autre part, s'agissant spécifiquement de la parcelle appartenant à la dame de C., les nouvelles prescriptions ne permettaient désormais l'édification d'un immeuble qu'à la condition stricte qu'il repose sur une assise commune englobant à la fois sa propre parcelle et la parcelle contiguë appartenant au domaine privé de l'État. Formant le projet de démolir sa villa existante afin d'ériger un immeuble à usage d'habitation, la propriétaire a entrepris les démarches administratives requises. Le 18 août 1978, elle a déposé une demande d'accord préalable établie sur le fondement des nouvelles normes issues de l'Ordonnance de juin 1976, c'est-à-dire sur la base d'un indice de construction réduit à 4,16 mètres cubes par mètre carré et prévoyant une implantation conjointe sur son terrain et sur le délaissé domanial voisin. Toutefois, afin de mettre en exergue l'ampleur de la dépréciation subie, elle a pris soin de joindre à sa demande un second avant-projet, élaboré quant à lui sur le fondement des prescriptions urbanistiques antérieures qui autorisaient un droit de construire nettement supérieur, fixé à 12 mètres cubes par mètre carré. Concomitamment à ce dépôt, le mandataire de la dame de C. a adressé, le même 18 août 1978, un courrier officiel au Ministre d'État. Dans cette missive, il était formellement rappelé que le Gouvernement Princier avait pris l'engagement, devant le Conseil National, d'indemniser les propriétaires affectés par la création de la zone verte du préjudice résultant de ces nouvelles servitudes, selon une alternative claire : soit par le versement d'une indemnité compensatrice, soit par le rachat pur et simple de leur propriété par la puissance publique. Le mandataire soulignait que l'étendue du préjudice financier découlait de manière manifeste de la comparaison arithmétique entre les deux avant-projets soumis : tandis que le projet conforme à la nouvelle ordonnance ne dégageait qu'un produit financier prévisionnel de 4 200 000 francs, le projet établi selon l'ancienne réglementation aurait permis de réaliser un bénéfice de l'ordre de 20 500 000 francs. En conséquence, le mandataire sommait respectueusement le Ministre d'État de faire connaître les mesures concrètes qu'il entendait proposer à la dame de C. afin de la dédommager du double préjudice qu'elle se voyait contrainte de supporter. Cette démarche initiale a ouvert une longue phase de tractations administratives, caractérisée par un ensemble d'échanges de vues assortis de propositions et d'assurances émanant des services de l'État, mais marquée par d'incessants revirements quant aux modalités de règlement du dossier. Dans un premier temps, par une lettre datée du 21 septembre 1979, le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie a fait savoir à la propriétaire que l'indemnité réclamée s'établirait à la somme de 3 357 600 francs et que, parallèlement, la parcelle domaniale de 329 mètres carrés lui serait cédée par l'État moyennant un prix de 358 000 francs. Dès le 27 septembre 1979, la dame de C. a formellement notifié son acceptation de l'ensemble de ces propositions. Néanmoins, en dépit de cet accord sur la chose et sur le prix apparent, l'affaire est demeurée sans suite effective de la part de l'administration. Face à cette inertie, la propriétaire est de nouveau intervenue auprès du Ministre d'État. Par un courrier du 7 août 1980, ce dernier a radicalement modifié l'économie du projet transactionnel en proposant d'inverser les perspectives initiales : il ne s'agissait plus pour l'État de vendre sa parcelle et d'indemniser la propriétaire, mais de se porter lui-même acquéreur du terrain de la requérante. S'en est suivi un nouvel échange de multiples correspondances à l'issue duquel le Ministre d'État a confirmé, par lettres des 6 octobre 1980 et 8 janvier 1981, l'intention du Gouvernement Princier d'acquérir ladite parcelle, en précisant toutefois qu'à défaut d'accord définitif sur cette acquisition, l'administration procéderait à une refonte de l'Ordonnance Souveraine afin de restituer à la dame de C. la faculté de construire de manière autonome sur son seul terrain. Pourtant, le 2 décembre 1981, le Ministre d'État a introduit de nouvelles conditions suspensives et dilatoires, en précisant que le montant de l'indemnité ne pourrait être définitivement arrêté qu'après le vote des crédits correspondants par le Conseil National, et que le prix de cession éventuelle des terrains domaniaux ne pourrait lui-même être déterminé qu'une fois opérée la répartition des droits à bâtir entre les deux fonds. Dans l'intervalle, faisant preuve de conciliation pour débloquer la situation, la dame de C. avait accepté que le prix d'acquisition de la parcelle domaniale fût porté de 358 000 francs à 2 millions de francs. En dépit de cette concession majeure — qui revenait pour elle à acquitter un prix de 6 000 francs par mètre carré pour un terrain jouxtant celui d'un tiers, Monsieur P., lequel avait acquis de l'État une parcelle semblable au cours d'une opération analogue pour la somme modique de 400 francs le mètre carré —, la requérante s'est finalement entendu opposer par l'administration que « ses offres ne sont pas suffisantes », alors même qu'elle avait souscrit à toutes les exigences successives des services de l'État. Constatant l'impasse totale à laquelle avaient abouti de multiples entrevues supplémentaires demeurées sans effet, et estimant son bien frappé d'une stérilisation de fait, la dame de C. s'est résolue à porter le différend sur le terrain contentieux. Postérieurement aux décisions des juges du fond, il apparaît dans les écritures que la requérante a finalement cédé sa propriété au prix de 20,5 millions de francs, circonstance dont les parties tireront des conséquences diamétralement opposées quant à l'existence et à l'évaluation du préjudice. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Dans un premier temps, la dame de C. a assigné l'État de Monaco devant la juridiction de droit commun, à savoir le Tribunal de première instance de Monaco. Déboutée de l'intégralité de ses demandes indemnitaires par les premiers juges, elle a interjeté appel de ce jugement devant la Cour d'appel de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative. Par un arrêt confirmatif — dont la date fait l'objet de mentions matérielles divergentes au sein même du texte de la décision du Tribunal Suprême, qui vise successivement dans ses qualités et motifs un arrêt du « 28 mars 1985 », du « 25 mai 1985 », du « 28 mai 1986 » et enfin du « 28 mai 1985 » —, la Cour d'appel a rejeté ses prétentions et confirmé le jugement entrepris. C'est contre cet arrêt de la Cour d'appel que la dame de C. a formé, par une requête enregistrée le 26 novembre 1985, un recours devant le Tribunal Suprême, réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative. Aux termes de sa requête initiale et de son mémoire en réplique déposé le 24 février 1986, la requérante demandait à la Haute Juridiction, d'une part, d'annuler l'arrêt rendu par la Cour d'appel et, d'autre part, statuant au fond ou par voie de conséquence, de déclarer l'État de Monaco responsable des préjudices résultant de l'atteinte portée au libre exercice de son droit de propriété tant par l'Ordonnance Souveraine n° 5830 du 9 juin 1976 que par le comportement de l'administration, et de condamner en conséquence l'État à lui verser la somme de 20 millions de francs à titre de dommages-intérêts, assortie des intérêts de droit avec capitalisation des intérêts à la date du 24 février 1986. Au soutien de son pourvoi, la requérante articulait cinq moyens principaux de cassation et de fond : 1. **La dénaturation des termes du litige et le défaut de base légale :** Elle reprochait à la Cour d'appel d'avoir modifié les données du litige en se bornant à rechercher si l'État avait l'obligation légale de céder sa parcelle domaniale et s'il avait formellement promis une indemnisation, tout en s'abstenant de trancher la question centrale du droit à indemnité né du trouble causé par l'Ordonnance de 1976 et de la double faute commise par l'État (défaut de compensation de l'atteinte à la propriété et perpétuation fautive du préjudice par des revirements successifs après acceptation des offres). 2. **La violation de l'article 24 de la Constitution monégasque :** Consacrant l'inviolabilité du droit de propriété, ce texte imposait selon elle à l'État de réparer les atteintes graves et anormales issues de la réduction drastique de l'indice de construction et de l'obligation d'implantation sur deux fonds voisins, obligation du reste reconnue à maintes reprises par le Ministre d'État et le Conseil National. 3. **La violation de l'article 17 de la Constitution monégasque :** Sur le fondement du principe d'égalité de tous devant les charges publiques, la requérante soutenait que, quand bien même la légalité de l'Ordonnance du 9 juin 1976 n'avait pas été contestée dans les délais du recours pour excès de pouvoir, elle conservait le droit d'être indemnisée, sur le terrain de la responsabilité sans faute, du préjudice anormal et spécial découlant d'un texte réglementaire qui n'avait nullement exclu une telle réparation. 4. **La méconnaissance des principes régissant la responsabilité pour faute de l'État :** En laissant perdurer le préjudice durant de nombreuses années et en manquant à des engagements formels, précis et apparemment réguliers pris envers l'administrée, l'administration avait commis une faute engageant sa responsabilité quasi délictuelle, indépendamment de l'existence d'un contrat formellement conclu, rendant en fait la propriété indisponible. 5. **Une erreur de qualification juridique quant à l'existence du préjudice et du lien de causalité :** La requérante contestait l'appréciation de la Cour d'appel selon laquelle le préjudice était incertain faute d'autorisation de construire délivrée, ou hypothétique s'agissant de la perte de chance immobilière, ou encore imputable à l'état de délabrement de la villa. Elle faisait valoir que le blocage total résultait exclusivement du refus délibéré de l'État d'opter pour l'une des trois voies permises (construire conjointement, vendre son délaissé ou acheter le fonds privé). En défense, par une contre-requête du 24 janvier 1986 et un mémoire en duplique du 24 mars 1986, le Ministre d'État a opposé, à titre principal, une exception d'incompétence absolue du Tribunal Suprême. S'appuyant sur l'article 25 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 et sur l'article 439 du Code de procédure civile, l'exécutif monégasque soutenait que les arrêts de la Cour d'appel, fussent-ils rendus en matière administrative, ne peuvent être frappés d'un pourvoi en cassation que devant la Cour de révision, laquelle dispose d'une plénitude de compétence en toutes matières. Selon le Ministre d'État, la compétence de cassation conférée au Tribunal Suprême par l'article 90 B, 2° de la Constitution vise exclusivement les décisions rendues par des « juridictions administratives » spécialisées, telles que les formations disciplinaires des ordres professionnels, à l'exclusion des tribunaux de l'ordre judiciaire. En outre, sur le terrain du premier ressort (article 90 B, 1° de la Constitution), une demande d'indemnité n'est recevable devant le Tribunal Suprême que si elle constitue la conséquence directe d'un recours en annulation dirigé contre une décision administrative. À titre très subsidiaire, au fond, le Ministre d'État concluait au rejet des moyens comme étant soit nouveaux en cassation et partant irrecevables (s'agissant des articles 17 et 24 de la Constitution et de l'illégalité implicite de l'Ordonnance, dont le juge judiciaire ne pouvait au demeurant connaître), soit dirigés contre l'appréciation souveraine des faits par les juges du fond (quant à la portée de simples pourparlers non contraignants et à l'absence de préjudice direct et certain, d'autant que la vente ultérieure du bien pour 20,5 millions de francs démontrait l'absence de dommage). Pour parer à cette redoutable exception d'incompétence, la dame de C. a développé, dans son mémoire en réplique, une argumentation subsidiaire particulièrement subtile, articulée autour d'une double interprétation de l'article 90 B de la Constitution : - **D'une part, au titre du recours en cassation (art. 90 B, 2°) :** Elle soutenait qu'en visant les « juridictions administratives statuant en dernier ressort », le Constituant avait nécessairement entendu soumettre au contrôle de cassation du Tribunal Suprême les jugements du Tribunal de première instance et les arrêts de la Cour d'appel lorsqu'ils statuent en matière administrative, excluant par là même la compétence de la Cour de révision. - **D'autre part, au titre de la compétence de premier et dernier ressort (art. 90 B, 1°) :** S'appuyant sur l'idée que le Tribunal Suprême connaît des recours pour excès de pouvoir contre les Ordonnances Souveraines et de « l'octroi des indemnités qui en résultent », elle faisait valoir que si la Haute Juridiction estimait être seule compétente pour connaître en premier ressort du contentieux indemnitaire né d'un acte irrégulier même non déféré à sa censure dans les délais, elle devait alors requalifier la requête. Celle-ci devait être interprétée, à titre subsidiaire, comme saisissant directement le Tribunal Suprême du fond du litige indemnitaire dont le juge judiciaire aurait été saisi à tort. Selon la requérante, une telle configuration faisait naître un conflit de compétence que le Tribunal Suprême devait trancher en s'attribuant la connaissance de l'affaire, en déclarant « non avenue » la décision de la Cour d'appel et en statuant directement au fond sur la demande d'indemnisation. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Saisi de conclusions principales et subsidiaires mettant en jeu l'ensemble de l'architecture juridictionnelle de la Principauté, le Tribunal Suprême devait résoudre un double problème juridique de compétence d'attribution en matière administrative : En premier lieu, le Tribunal Suprême est-il compétent, en vertu de ses attributions de juge administratif de premier et dernier ressort (article 90 B, 1° de la Constitution), pour connaître directement d'une action en responsabilité dirigée contre l'État lorsque la demande d'indemnité est formée à titre autonome, c'est-à-dire indépendamment de toute annulation préalable pour excès de pouvoir et sans être fondée sur l'illégalité d'un acte administratif ? En second lieu, le Tribunal Suprême a-t-il compétence, au titre de sa fonction de juge de cassation (article 90 B, 2° de la Constitution), pour connaître des pourvois en cassation formés contre les arrêts rendus par la Cour d'appel de Monaco lorsque cette juridiction judiciaire statue en matière administrative, ou cette compétence de cassation relève-t-elle exclusivement de la Cour de révision par application de l'article 25 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour accueillir l'exception d'incompétence soulevée par le Ministre d'État et rejeter la requête dans toutes ses branches, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en deux temps (« Considérant d'une part... », « Considérant d'autre part... »), qui répond successivement aux conclusions subsidiaires de premier ressort et aux conclusions principales de cassation. #### 1. L'incompétence du Tribunal Suprême comme juge de premier ressort du contentieux indemnitaire autonome Dans la première branche de sa motivation, la Haute Juridiction s'attache à définir la répartition des compétences de premier ressort en matière de responsabilité administrative. Pour ce faire, le Tribunal Suprême prend pour point de départ la règle législative de principe posée par l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 relative à l'organisation judiciaire. Aux termes de cette disposition expressément rappelée par l'arrêt, le Tribunal de première instance est institué « juge de droit commun en matière administrative » et reçoit compétence pour statuer en premier ressort sur « tous les litiges autres que ceux dont la connaissance est expressément attribuée par la Constitution ou la loi au Tribunal Suprême ou à une autre juridiction ». Ce principe de compétence résiduelle et générale du juge judiciaire ordinaire étant posé, il appartenait au Tribunal Suprême de vérifier l'existence d'une attribution expresse de compétence à son profit dans la Constitution (notamment l'article 90 B) ou dans la loi. Procédant à une lecture stricte des textes, la Haute Juridiction énonce « qu'aucun texte de loi ni aucune disposition de la Constitution ne donne compétence au Tribunal Suprême pour statuer, en matière administrative, sur les demandes d'indemnité autres que celles qui sont la conséquence d'une annulation pour excès de pouvoir ou sont fondées sur l'illégalité d'un acte administratif ». Cette formulation revêt une importance capitale. Le Tribunal Suprême rappelle que sa compétence indemnitaire directe n'est qu'une compétence d'attribution, étroitement rattachée au contrôle de la légalité des actes administratifs. Deux hypothèses seulement permettent de saisir le Tribunal Suprême d'une demande pécuniaire : soit lorsque la demande d'indemnité est la conséquence directe d'une annulation pour excès de pouvoir prononcée par lui, soit lorsqu'elle est fondée sur l'illégalité d'un acte administratif. Or, en l'espèce, la dame de C. avait elle-même reconnu dans ses écritures
# Juridiction monégasque (juge-tutélaire), 30 août 2013, n° 27415 > Décision commentée : Juridiction monégasque (juge-tutélaire), 30 août 2013, n° 27415 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/juge-tutelaire/2013/08-30-27415)) ## Faits et procédure Le mineur j CH est né le 19 mars 2000 de l'union libre entre Monsieur l CH et Madame f VA LA. Cette dernière a épousé Monsieur p BU le 29 novembre 2003, union dont est issu un second enfant, r. BU, né le 28 juillet 2005. Le divorce des époux a été prononcé par jugement du Tribunal de première instance du 26 janvier 2012, qui a homologué une convention réglant les effets du divorce. Madame VA LA se déplaçant fréquemment entre la Principauté de Monaco et le Luxembourg, le mineur est resté vivre à Monaco auprès de Monsieur BU, d'un commun accord entre les ex-époux. Il y résidait depuis l'âge de trois ans, selon les écritures du requérant. Par requête du 23 avril 2013, Monsieur BU, par l'intermédiaire de son conseil, a saisi le juge tutélaire. Il sollicitait notamment la constatation de ce que la mère avait cédé l'exercice de l'autorité parentale à son profit, la fixation de la résidence habituelle de l'enfant à son domicile, la reconnaissance des actes usuels et des frais d'entretien qu'il assumait déjà, et l'octroi à la mère d'un droit de visite et d'hébergement étendu. Il invoquait la compétence du juge tutélaire au regard de la convention de La Haye du 19 octobre 1996, en raison de la présence de l'enfant sur le territoire monégasque, ainsi que l'article 204-7 du Code civil. Le Procureur général a conclu le 30 avril 2013 à ce que Monsieur BU soit constaté dépourvu de qualité à agir, et relevé l'absence de toute situation de danger. À l'audience du 4 juin 2013, Monsieur BU a maintenu ses demandes. Madame VA LA, comparaissant, a déclaré s'en remettre au requérant. Elle a conclu à ce qu'il lui soit donné acte de ce qu'elle ne s'opposait pas à la fixation de la résidence habituelle de l'enfant chez le père, se réservait la faculté de solliciter ultérieurement la résidence chez elle en cas de changement majeur de situation, et demandait que lui soit reconnue l'autorité parentale exclusive, avec un droit de visite et d'hébergement étendu. L'affaire a été mise en délibéré. ## Question de droit La question posée au juge tutélaire était double. En premier lieu, il lui fallait déterminer si la requête d'un tiers, ayant tenu lieu de père à l'enfant, entrait dans le champ de compétence du juge tutélaire au titre de l'article 830 du Code de procédure civile, puis de l'article 303 du Code civil, qui ouvre la saisine à « tout intéressé ». En second lieu, et surtout, il s'agissait de savoir si le droit monégasque permettait qu'un tiers se voie attribuer la résidence habituelle d'un mineur, ou que la résidence soit fixée chez un tiers, dans une hypothèse où les deux parents y consentaient. ## Solution et dispositif Le juge tutélaire retient sa compétence, en rattachant la demande à la troisième branche de l'article 830 du Code de procédure civile, relative aux « difficultés auxquelles peuvent donner lieu les rapports familiaux », et en relevant la présence de l'enfant sur le territoire monégasque. Il reconnaît au requérant un intérêt à agir au sens de l'article 303 du Code civil, compte tenu de la vie commune passée et de l'attachement réciproque. Sur le fond, il juge que le droit positif ne permet pas la solution sollicitée. Les articles 300 et 303 du Code civil réservent l'exercice de l'autorité parentale aux père et mère, et l'article 831 du Code de procédure civile ne confère au juge tutélaire le pouvoir de connaître de la garde et du droit de visite qu'entre parents. La seule voie ouverte à des tiers est, selon la décision, l'attribution d'un « droit de correspondance ou de visite », non la fixation de la résidence habituelle. Le juge en tire que, « en l'état du droit monégasque », le requérant ne peut obtenir que la résidence de l'enfant soit fixée chez lui, pas plus que la mère ne peut obtenir qu'elle soit fixée chez un tiers. Le juge relève, de manière incidente, que cette « vision étroite de la famille » est « regrettable », mais qu'elle s'inscrit dans un ensemble cohérent. Il observe que la situation, au regard des demandes des deux parties, relève d'une action en adoption que le requérant pourrait utilement engager. Le dispositif est ainsi rédigé : > « D
# Juridiction monégasque (juge-tutelaire), 24 juillet 2013, n° 27417 > Décision commentée : Juridiction monégasque (juge-tutelaire), 24 juillet 2013, n° 27417 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/juge-tutelaire/2013/07-24-27417)) ## Faits et procédure Les parents de la mineure, divorcés, bénéficient d'un jugement du Tribunal de première instance du 23 février 2012 qui fixe le droit de visite et d'hébergement du père. Par une ordonnance du 19 avril 2013, le juge tutélaire avait suspendu le versement de la part contributive du père à l'entretien et à l'éducation de l'enfant, en raison de la situation financière nouvellement précaire de ce dernier. Par courrier du 26 juin 2013, reçu le 3 juillet suivant, la mère saisit le juge tutélaire afin de voir modifier le droit de visite et d'hébergement. Elle invoque la reprise par le père d'une consommation importante d'alcool, qui ne permettrait plus à l'enfant d'être en sécurité auprès de lui, ainsi que l'imminence de son expulsion du logement qu'il occupait. La mineure faisant l'objet d'une mesure administrative de suivi de famille par la Direction de l'Action Sanitaire et Sociale, une note d'information est adressée au juge. L'éducatrice spécialisée y relève un état de forte déprime et de fragilité psychologique du père, une reprise de la consommation d'alcool et des comportements inadaptés envers l'ex-épouse comme envers la fille. Elle indique que l'enfant est très angoissée et ne souhaite plus passer de week-end entier ni de nuit au domicile paternel, et préconise un retour quotidien au domicile maternel le soir. À l'audience du 23 juillet 2013, la mère, assistée de son conseil, maintient sa demande. Le père, présent, minimise la situation, nie avoir repris sa consommation tout en reconnaissant un apéritif quotidien, et indique qu'un ami mettra à sa disposition un studio à Beausoleil à compter du mois suivant. L'affaire est mise en délibéré. ## Question de droit La question posée au juge tutélaire peut être formulée ainsi : un droit de visite et d'hébergement précédemment fixé peut-il être suspendu lorsque le parent titulaire, dont la dépendance à l'alcool s'est réaffirmée, expose l'enfant à un danger, au regard des exigences de l'article 300 du Code civil ? Cette question engage deux fondements. Le premier est la compétence du juge tutélaire, que l'ordonnance rappelle à partir de l'article 831 du Code de procédure civile : ce magistrat connaît, « à l'exclusion de toute autre juridiction », des demandes tendant à organiser le droit de visite (2°) et à modifier la garde (1°). Le second est le contenu de l'autorité parentale, défini à l'article 300 du Code civil : les parents ont « le droit et le devoir de garde, de surveillance et d'éducation, pour le protéger dans sa sécurité, sa santé, sa moralité et pour permettre son développement, dans le respect dû à sa personne ». ## Solution et dispositif Le juge tutélaire fait droit à la demande de la mère. Il retient que le père a repris une consommation d'alcool « liée à une problématique de dépendance profonde », fait qu'il ne conteste pas sérieusement. Il relève plusieurs éléments convergents : une saisine antérieure de janvier 2013 tendant déjà à restreindre le droit de visite, au motif que le père ne devait plus conduire l'enfant ; la tentative du père de faire face à sa dépendance par une intervention et un programme de désintoxication, puis son abandon face à ses difficultés personnelles et professionnelles ; enfin, l'angoisse de l'enfant, qui ne souhaite plus rendre visite à son père, « du moins dormir à ses côtés ». Le juge en déduit que les obligations découlant de l'article 300 du Code civil sont « incompatibles avec l'exercice actuel » du droit de visite et d'hébergement, dès lors que l'enfant « est en danger aux côtés de son père en raison de son état déprimé et alcoolisé quasi-permanent mais également au regard de la précarité de sa situation matérielle ». Le dispositif est ainsi rédigé : > « SUSPENDONS provisoirement le droit de visite et d'hébergement de Monsieur d SC sur leur fille mineure vi tel que fixé par le jugement rendu par le Tribunal de première instance le 23 février 2012 ; > > FIXONS au profit de Monsieur d SC un droit de visite, lequel, sauf meilleur accord des parties, devra s'exercer tous les samedis de 10 heures à 18 heures ; > > ORDONNONS l'exécution provisoire de la présente ordonnance ; > > LAISONS les dépens à la charge du Trésor. » La suspension est donc à la fois provisoire et partielle : elle ne prive pas le père de tout contact, puisqu'un droit de visite limité à la journée du samedi est maintenu. L'exécution provisoire est ordonnée sur le fondement des articles 840 et 848-1 du Code de procédure civile, et les dépens sont laissés à la charge du Trésor. ## Portée et enseign
# Juridiction monégasque (juge-tutélaire), 01 juillet 2013, n° 27411 > **Décision commentée :** Juridiction monégasque (juge-tutélaire), 01 juillet 2013, n° 27411 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/juge-tutelaire/2013/07-01-27411)) ## Faits et procédure Les époux LO et MA se sont mariés à Monaco le 9 août 1999. De cette union est né un enfant mineur, né à Monaco le 15 mai 2001. Par jugement du 16 juin 2011, le tribunal de première instance a prononcé leur divorce sur le fondement de l'article 199 du Code civil et homologué une convention. Celle-ci fixait la résidence habituelle de l'enfant chez la mère, prévoyait un droit de visite et d'hébergement du père, exercé « sauf meilleur accord des parties, une fin de semaine sur deux et la moitié des petites et grandes vacances scolaires les années paires et la seconde moitié les années impaires », ainsi qu'une contribution paternelle à l'entretien et à l'éducation de l'enfant de 1 000 euros, indexée. Par courrier du 25 mars 2013, reçu le 21 mai 2013, le père a sollicité la modification de son « droit de garde » afin d'instaurer une « garde alternée ». Il invoquait une perte de revenus ayant entraîné son expulsion de son logement du secteur privé, et soutenait qu'une ordonnance accueillant sa demande lui permettrait « de pouvoir obtenir plus rapidement un appartement dans le secteur domanial ». À l'audience du 27 juin 2013, le père a maintenu sa demande et précisé qu'en raison de sa profession, la garde alternée ne pourrait pas réellement s'exercer, et que l'âge de l'enfant ne lui permettait pas de le contraindre à lui rendre visite. Il indiquait qu'une telle ordonnance était le seul moyen d'obtenir un logement de trois pièces dans le domaine de l'État. La mère, dans un premier temps, n'a pas formulé d'observations. Interrogée, elle a déclaré que la résidence alternée, si elle était consacrée, ne serait jamais effectivement mise en place, et n'a pas pu indiquer à quelle fréquence l'enfant rendait visite à son père. L'affaire a été mise en délibéré. ## Question de droit La question centrale était de savoir si le juge tutélaire pouvait faire droit à une demande de modification du mode de garde, tendant à l'instauration d'une garde alternée, lorsque celle-ci était motivée non par l'intérêt de l'enfant mais par l'obtention d'un logement domanial. Deux questions subsidiaires se posaient. La première concernait la qualification de la demande au regard de l'article 831 du Code de procédure civile, qui répartit la compétence du juge tutélaire entre la modification de la garde (1°), l'organisation du droit de visite (2°) et la modification de la contribution alimentaire (3°). La seconde portait sur les conditions dans lesquelles une garde alternée, que le juge décrit comme « encore méconnue du droit monégasque », peut être ordonnée. L'ordonnance mobilise par ailleurs les articles 300 et 301 du Code civil, qui organisent l'exercice conjoint de l'autorité parentale et définissent le contenu des droits et devoirs parentaux, dans le « respect dû à sa personne ». ## Solution et dispositif Le juge tutélaire rejette la demande. Il procède d'abord à une requalification : la demande de « garde alternée » est interprétée comme une demande d'élargissement du droit de visite et d'hébergement, aboutissant à un temps de présence de l'enfant équivalent au domicile de chacun des parents. Il énonce ensuite que, si rien ne s'oppose à une telle mesure en droit, il convient de vérifier sa compatibilité avec l'intérêt supérieur de l'enfant, ce qui suppose d'en apprécier la faisabilité et l'existence d'un véritable consensus entre les parents. Au regard des éléments du dossier, le juge retient que la demande est « exclusivement motivée » par la nécessité d'obtenir un logement de trois pièces, le service de l'Habitat n'attribuant un tel logement que si l'enfant partage la moitié de son temps au domicile du demandeur. Il relève également que, de l'aveu des deux parties, la résidence alternée ne serait jamais appliquée. Il en déduit que la demande, « soutenue par une telle motivation », ne correspond « en rien aux intérêts de l'enfant, seul critère déterminant ». Il relève enfin l'impossibilité de déterminer la fréquence réelle des visites du père, ce qui achève de le convaincre du caractère inadapté de la demande. Le dispositif est ainsi rédigé : > « RAPPELONS que l'autorité parentale est exercée conjointement par Monsieur p LO et Madame m MA sur leur enfant mineur al LO
# Juridiction monégasque (juge-tutelaire), 30 août 2013, n° 11904 > Décision commentée : Juridiction monégasque (juge-tutelaire), 30 août 2013, n° 11904 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/juge-tutelaire/2013/08-30-11904)) ## Faits et procédure Un mineur, j CH, né le 19 mars 2000, est issu de l'union libre de Madame f VA LA et de Monsieur l CH. Madame VA LA a épousé Monsieur p BU le 29 novembre 2003 ; un second enfant, r BU, est né de cette union le 28 juillet 2005. Par jugement du Tribunal de première instance du 26 janvier 2012, le divorce des époux a été prononcé sur le fondement de l'article 199 du Code civil, et une convention réglant les effets du divorce a été homologuée. Les déplacements fréquents de la mère entre la Principauté et le Luxembourg ont conduit, d'un commun accord, à ce que le mineur demeure à Monaco auprès de Monsieur BU. Par requête du 23 avril 2013, Monsieur BU a saisi le juge tutélaire aux fins de faire constater que l'autorité parentale avait été cédée à la mère, que celle-ci consentait à la fixation de la résidence habituelle du mineur à son domicile, et que lui-même assumait déjà les actes usuels et les charges financières. Il sollicitait en conséquence la fixation de cette résidence à son domicile, ainsi qu'un droit de visite et d'hébergement au bénéfice de la mère. Il invoquait la compétence du juge tutélaire au regard de la présence de l'enfant sur le territoire monégasque et citait l'article 204-7 du Code civil. Le Procureur général a conclu le 30 avril 2013 à ce que Monsieur BU soit déclaré dépourvu de qualité à agir, et a relevé l'absence de toute situation de danger. À l'audience du 4 juin 2013, Monsieur BU a maintenu ses demandes. Madame VA LA a déclaré ne pas s'opposer à la fixation de la résidence habituelle chez Monsieur BU, en se réservant la faculté de solliciter ultérieurement la résidence chez elle en cas de changement majeur de situation. Par conclusions reconventionnelles, elle a demandé à être déclarée seule titulaire de l'autorité parentale et à bénéficier du droit de visite et d'hébergement le plus large. L'affaire a été mise en délibéré. ## Question de droit La question posée était double. Il s'agissait, d'une part, de déterminer si le juge tutélaire monégasque était compétent pour connaître d'une demande relative à la résidence habituelle d'un mineur présent sur le territoire, formée par un tiers qui n'est pas son parent. Il s'agissait, d'autre part, de savoir si le droit positif permet de fixer la résidence habituelle d'un enfant auprès d'un tiers, en particulier d'un beau-père ayant assumé une fonction de « substitut paternel », lorsque les parents s'accordent sur cette solution. Le juge devait ainsi articuler deux niveaux distincts : celui de la compétence de la juridiction, au titre de l'article 830 du Code de procédure civile, et celui du pouvoir d'action du demandeur, qui relève des règles de fond relatives à l'autorité parentale et à la résidence de l'enfant. ## Solution et dispositif Le juge tutélaire retient sa compétence. Il rattache la demande au troisième champ de compétence de l'article 830 du Code de procédure civile, celui du « règlement des difficultés auxquelles peuvent donner lieu les rapports familiaux ». Il énonce en effet que «
# Juridiction monégasque (juge-tutelaire), 11 mai 2012, n° 27404 > Décision commentée : Juridiction monégasque (juge-tutelaire), 11 mai 2012, n° 27404 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/juge-tutelaire/2012/05-11-27404)) ## Faits et procédure Par requête déposée au greffe le 15 avril 2012 (la date de dépôt est mentionnée à la fois au 15 et au 16 avril dans le corps de l'ordonnance), la mère de deux enfants a saisi le juge tutélaire de Monaco d'une demande de modification de la résidence habituelle de ceux-ci. Divorcée depuis le 23 juin 2009, elle exposait que deux enfants mineurs, nés en 1994 et 1997, avaient vu leur résidence habituelle fixée auprès de leur père par un jugement du Tribunal de grande instance de Colmar du 17 novembre 2011. Elle soutenait que sa fille souhaitait la rejoindre en Principauté afin d'y poursuivre ses études, et que, par souci de ne pas séparer la fratrie, elle sollicitait également le transfert de résidence du fils. Le père, défendeur, a conclu le 8 mai 2012 à titre principal et *in limine litis* à l'incompétence territoriale des juridictions monégasques, en raison du lieu de résidence actuel des enfants et de leur père. À titre subsidiaire, il demandait l'irrecevabilité des demandes faute de fait nouveau, et à titre infiniment subsidiaire le rejet des prétentions au fond. Il sollicitait en tout état de cause la condamnation de la requérante aux dépens. À l'audience du 8 mai 2012, la requérante a reconnu que ses deux enfants vivaient en France et qu'ils possédaient tous deux la nationalité française. Le défendeur a maintenu sa demande principale d'incompétence. Le juge tutélaire a statué sur l'exception d'incompétence, seule question tranchée par l'ordonnance. ## Question de droit La question posée était de savoir si le juge tutélaire monégasque est territorialement compétent pour connaître d'une demande de modification de la résidence habituelle d'enfants de nationalité française, résidant en France et dont la résidence avait été fixée, par une juridiction française, auprès de leur père domicilié en France. Plus précisément, la décision conduit à s'interroger sur le fondement de la compétence territoriale retenue : le juge retient, par une qualification de l'action, qu'il s'agit d'une « action personnelle mobilière », pour laquelle le critère de compétence du défendeur domicilié en Principauté s'impose. ## Solution et dispositif Le juge tutélaire se déclare territorialement incompétent. Le raisonnement tient en trois temps : 1. **Le jugement étranger.** Le Tribunal de grande instance de Colmar a fixé la résidence habituelle des enfants auprès de leur père, domicilié en France. 2. **La nationalité.** Il est constant que les enfants sont de nationalité française. L'ordonnance relève ce point, sans en tirer de conséquence autonome sur la compétence. 3. **L'absence de critère de rattachement.** Le juge constate qu'« aucun critère ne permet de retenir notre compétence territoriale ». Il ajoute que, s'agissant d'une action personnelle mobilière, les tribunaux monégasques ne peuvent en connaître « que si elle avait été intentée contre un défendeur domicilié en Principauté, en application de l'article 2 du Code de procédure civile ». Le dispositif est ainsi rédigé : > « Nous déclarons territorialement incompétent pour connaître du présent litige ; > Condamnons Madame v. IV. aux entiers dépens de l'instance. » La requérante, qui succombe, supporte les dépens. L'ordonnance ne se prononce ni sur la recevabilité ni sur le fond, dès lors que l'incompétence fait obstacle à tout examen au fond. ## Portée et enseignement pratique **1. Un contrôle de compétence limité à la localisation.** La décision illustre une approche strictement territoriale : la compétence du juge monégasque est déterminée par le lieu de domicile du défendeur, le lieu de résidence des enfants et la nationalité de ceux-ci n'emportant ici aucun effet attributif. La combinaison de l'exception de nationalité française et de la résidence en France ferme toute voie de rattachement fondée sur les personnes concernées. **2. La qualification de l'action.** La solution repose sur la qualification d'« action personnelle mobilière ». Cette qualification mérite une attention particulière
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2460 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2460 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/05-17-2460)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans les relations entre l'administration monégasque et une société commerciale souhaitant participer à la commande publique dans le secteur de la construction. Monsieur M. P., qui assumait depuis de nombreuses années des fonctions de direction ou d'administrateur au sein de diverses sociétés de construction, dirigeait une société immobilière qui a adopté, le 22 janvier 2003, la dénomination sociale de « M. P. GROUP ». Afin d'orienter ses activités vers le secteur des travaux, cette société anonyme monégasque (SAM) a procédé à une modification de ses statuts le 25 janvier 2005. Son objet social a ainsi été élargi pour inclure « l'étude, l'ingénierie ainsi que la réalisation des travaux de tous corps d'état dans le domaine de la construction ou de la rénovation dans le cadre des marchés publics, privés et industriels ». Fort de cette modification statutaire, la SAM M. P. GROUP a sollicité, le 24 mai 2006, son inscription sur la liste des entreprises devant être consultées à l'occasion des appels d'offres lancés dans le domaine du bâtiment et du génie civil par les services du Département de l'Équipement, de l'Environnement et de l'Urbanisme. Par une lettre en date du 31 août 2006, le Directeur des Travaux Publics a répondu favorablement à cette demande en informant la société de son inscription sur ladite liste, tout en fixant un plafond de consultation unique d'un million d'euros (1 M €) valable pour l'ensemble des corps d'état. Estimant ce plafond insuffisant au regard de ses capacités, la SAM M. P. GROUP l'a contesté par deux courriers successifs des 6 et 12 septembre 2006. Cette démarche a abouti favorablement : par une lettre du 17 janvier 2007, le Directeur des Travaux Publics a fait savoir à l'entreprise que le Conseil de Gouvernement, lors de sa séance du 3 janvier 2007, avait accédé à sa requête en rehaussant le plafond de consultation à deux millions et demi d'euros (2,5 M €). Durant la période consécutive à son inscription, la société a répondu à la quasi-totalité des appels d'offres, sans toutefois parvenir à remporter de marché. La situation juridique de l'entreprise a cependant connu un revirement au printemps 2008, lors du réexamen annuel des dossiers. Par une lettre du 1er avril 2008, le Directeur des Travaux Publics a notifié à la SAM M. P. GROUP qu'à la suite de la réunion de la Commission Consultative Mixte de Classement et de la décision subséquente du Gouvernement Princier, elle ne serait plus consultée lors des futurs appels d'offres. Cette mesure de radiation de la liste des entreprises consultables était motivée par « l'absence de moyens techniques et humains en son sein ». Dès le 4 avril 2008, la société évincée a élevé une contestation à l'encontre de cette décision. Par un courrier du 29 mai 2008, le Ministre d'État lui a indiqué que sa réclamation serait instruite selon la procédure dite « d'appel » prévue par le vade-mecum du service des travaux publics. Cet examen n'a toutefois pas permis à l'entreprise d'obtenir gain de cause. Par une lettre simple datée du 18 juillet 2008, le Directeur des Travaux Publics a informé la SAM M. P. GROUP du rejet de son appel, rejet arrêté en Conseil de Gouvernement le 25 juin 2008, au motif qu'aucun élément nouveau n'était venu étayer son dossier de renouvellement. Il ressort par ailleurs des éléments du dossier que la société a continué de suivre les passations de marchés et a même demandé expressément à être consultée en qualité de sous-traitant par une lettre du 16 décembre 2008. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Ce n'est que le 1er juillet 2009, soit près d'une année après la notification du rejet de son recours administratif, que la SAM M. P. GROUP a saisi le Tribunal Suprême d'une requête mêlant contentieux de l'annulation et contentieux de l'indemnisation. La requérante demandait, d'une part, l'annulation de la décision du Conseil de Gouvernement du 25 juin 2008 (notifiée par la lettre du 18 juillet 2008) confirmant sa radiation et, d'autre part, la condamnation de l'État monégasque à lui verser la somme totale de 7 489 500 euros en réparation des préjudices découlant de cette éviction. Au soutien de ses conclusions en annulation, la société requérante développait une argumentation articulée autour de la légalité externe et de la légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, elle invoquait en premier lieu un vice de procédure affectant la décision initiale du 1er avril 2008 et se répercutant sur la décision du 18 juillet 2008. Qualifiant la procédure d'appel du vade-mecum de recours gracieux préalable obligatoire, elle soutenait que l'illégalité procédurale initiale — tenant à la violation des droits de la défense faute d'avoir pu présenter ses observations avant la radiation — entachait la décision prise sur recours, cette dernière procédure n'ayant pas de caractère contradictoire et le Conseil de Gouvernement n'ayant pas procédé à un nouvel examen du dossier. En second lieu, elle arguait d'une violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, reprochant aux décisions des 1er avril et 18 juillet 2008 leur rédaction laconique et sommaire, dépourvue de précisions par corps d'état et de critères généraux d'appréciation. Sur le terrain de la légalité interne, la SAM M. P. GROUP dénonçait une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation. Elle faisait valoir qu'elle disposait d'un personnel d'encadrement stable et qualifié, que des accords conclus avec d'autres sociétés lui garantissaient la mise à disposition du personnel d'exécution et du matériel nécessaires en cas d'attribution d'un marché, et qu'elle remplissait même les conditions pour un plafond illimité. Elle invoquait également une rupture du principe d'égalité garanti par l'article 17 de la Constitution (l'exiguïté du territoire monégasque empêchant toute entreprise d'y entreposer du matériel lourd, ce qui la plaçait dans la même situation que ses concurrentes inscrites) et sollicitait que le Tribunal invite l'État à produire les dossiers des autres entreprises pour comparaison. Elle reprochait enfin à l'administration de l'avoir placée dans une situation d'insécurité juridique en lui opposant a posteriori le caractère précaire et conditionnel de ses inscriptions de 2006 et 2007. Sur le plan indemnitaire, la société évaluait son manque à gagner à 4 489 500 euros (correspondant à 5 % du montant des adjudications auxquelles elle n'avait pu participer entre le 1er avril 2008 et le 30 juin 2009) au titre de la perte de chance de remporter des marchés (seule ou en groupement) et de renégocier son plafond. Elle réclamait en outre 3 000 000 d'euros au titre de l'atteinte grave portée à son image commerciale. En défense, dans sa contre-requête du 7 septembre 2009 et sa duplique du 16 novembre 2009, le Ministre d'État opposait, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête au regard du délai de deux mois fixé par l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Il relevait que les mentions portées sur la lettre de notification produite par la requérante elle-même établissaient une connaissance de la décision dès le 21 juillet 2008, connaissance confirmée au plus tard par sa démarche de sous-traitance du 16 décembre 2008. Pour contrer cette fin de non-recevoir dans sa réplique du 8 octobre 2009, la société requérante a soulevé deux arguments majeurs : d'une part, la « connaissance acquise » au sens de l'article 13 supposerait une connaissance révélant les vices de la décision (ce que la rédaction sommaire de l'acte ne permettait pas) ; d'autre part, l'application de l'article 13 alinéa 2 violerait le droit d'accès au juge garanti par l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), dès lors que le terme « appel » utilisé dans le vade-mecum était de nature à induire les justiciables en erreur et qu'aucune voie ni délai de recours n'étaient mentionnés dans la décision. Le Ministre d'État a répliqué sur ce point que le droit monégasque n'impose nullement la mention des voies et délais de recours, et que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme reconnaît aux États la prérogative de fixer des délais de recours dans un but de sécurité juridique, condition remplie par l'article 13 qui permet de connaître les délais à l'avance. À titre subsidiaire, sur le fond, l'État soutenait que la radiation n'était pas une sanction mais le fruit d'un réexamen annuel, que l'appel permettait de produire des pièces (ce que la société n'avait pas fait), que la motivation était suffisante, que la société n'était qu'une petite structure d'ingénierie dépourvue de tout personnel d'exécution (n'ayant jamais concrétisé son projet de 2005 de devenir une entreprise de construction), et enfin que les préjudices allégués étaient purement hypothétiques au vu de ses échecs systématiques lors des appels d'offres antérieurs. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Sans avoir à aborder les nombreux moyens de légalité externe et interne ni les prétentions indemnitaires, le Tribunal Suprême devait trancher, à titre liminaire et déterminant, la question de la recevabilité temporelle du recours. Le problème juridique central se décomposait ainsi : le mécanisme de déclenchement du délai de recours contentieux de deux mois par la preuve de la « connaissance acquise » de l'acte administratif individuel non formellement notifié, tel que prévu par l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, méconnaît-il le droit d'accès à un tribunal garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, en particulier lorsque la décision attaquée ne mentionne pas les voies et délais de recours et intervient à l'issue d'un recours administratif préalable qualifié d'« appel » par les documents de l'administration ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur et son économie de moyens, se concentrant exclusivement sur la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État. La motivation s'articule en quatre étapes logiques qui verrouillent successivement le cadre légal interne, la constatation factuelle de la connaissance de l'acte, le contrôle de conventionnalité de la règle procédurale et l'impact du recours administratif préalable. En premier lieu, la Haute Juridiction rappelle la règle de droit positif applicable en citant littéralement l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Ce texte régit les situations résiduelles, c'est-à-dire « en toute autre hypothèse que celles de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué ». En l'espèce, la décision du Conseil de Gouvernement du 25 juin 2008 ayant été transmise par une « lettre simple » du Directeur des Travaux Publics du 18 juillet 2008, elle ne relevait pas d'une notification formelle faisant foi par elle-même de sa date de remise. Le texte dispose alors que le recours doit, à peine d'irrecevabilité, être introduit dans un délai de deux mois à compter du jour où le fait sur lequel il est fondé « a été connu de l'intéressé », en précisant qu'en cas de contestation, la charge de la preuve de cette connaissance pèse sur la partie défenderesse. En deuxième lieu, le Tribunal vérifie si cette charge probatoire est remplie par l'État. Il constate souverainement qu'« en s'appuyant sur des pièces produites par la société requérante, le Ministre d'État apporte la preuve que la SAM M. P. GROUP a eu connaissance le 21 juillet 2008 de la décision attaquée ». Le juge valide ainsi le mode de preuve intrinsèque : ce sont les propres productions de la demanderesse (les mentions apposées sur la lettre de notification qu'elle a versée au dossier) qui établissent avec certitude la date de réception effective. Ce faisant, le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement la thèse de la requérante selon laquelle la connaissance du fait au sens de l'article 13 exigerait une connaissance complète des vices internes ou de la procédure suivie. La connaissance de l'existence et du sens de la décision de rejet suffit à faire courir le délai. En troisième lieu, le Tribunal Suprême répond directement au moyen tiré de l'inconventionnalité de l'article 13 alinéa 2 au regard de l'article 6 § 1 de la CESDH. Pour juger la disposition nationale conforme aux exigences européennes du procès équitable, le Tribunal procède à une analyse téléologique de la règle interne : il affirme que cet article « a notamment pour objet de concilier les exigences de la sécurité juridique avec celles d'une bonne administration de la justice » et qu'à ce titre, « il respecte ainsi les prescriptions de l'article 6-1 susvisé ». Le juge constitutionnel et administratif monégasque reprend ici la grille d'analyse classique de la jurisprudence européenne, selon laquelle le droit d'accès à un tribunal n'est pas absolu et appelle par sa nature même une réglementation par l'État, laquelle poursuit un but légitime lorsqu'elle tend à assurer la sécurité juridique (en évitant que les situations administratives puissent être remises en cause indéfiniment) et la bonne administration de la justice. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal neutralise l'argument relatif à la confusion qu'aurait engendrée la terminologie administrative. Il juge que « la possibilité ouverte à la requérante d'obtenir un réexamen de sa situation selon une procédure administrative dénommée "appel", à laquelle elle a effectivement recouru, n'a eu ni pour objet ni pour effet de la priver de son droit de saisir le Tribunal Suprême dans les délais prévus par l'article 13 alinéa 2 ». Autrement dit, l'exercice d'un recours administratif gracieux ou hiérarchique, fût-il improprement baptisé « appel » dans un vade-mecum administratif, est une garantie supplémentaire offerte à l'administré ; une fois la décision prise sur cet « appel » et connue de l'intéressé le 21 juillet 2008, rien n'entravait la saisine du juge dans les deux mois suivants. La requête enregistrée le 1er juillet 2009, soit plus de onze mois après la connaissance acquise, est donc frappée d'une forclusion rédhibitoire. Cette irrecevabilité de la demande d'annulation entraîne, par voie de conséquence et sans qu'il soit besoin de le motiver séparément, le rejet de l'ensemble de la requête, y compris les conclusions indemnitaires qui étaient directement greffées sur l'illégalité alléguée de la décision du 18 juillet 2008. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'irrecevabilité de la requête par un dispositif de rejet intégral : > « DÉCIDE : > Article 1er. – La requête de la SAM M. P. GROUP est rejetée, > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de la SAM M. P. GROUP, > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Cette décision rendue en assemblée plénière le 17 mai 2010 revêt une importance majeure dans le contentieux administratif monégasque, tant par sa validation expresse de la conventionnalité du régime des délais de recours que par sa conception stricte de la théorie de la connaissance acquise et du formalisme des notifications. En premier lieu, l'arrêt se distingue par l'exercice d'un contrôle de conventionnalité direct d'une norme procédurale interne — l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 réglant l'organisation et le fonctionnement mêmes du Tribunal Suprême — au regard de l'article 6 § 1 de la CESDH, convention rendue exécutoire à Monaco quelques années plus tôt par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006. Il est remarquable de noter que le Tribunal Suprême accepte d'examiner le moyen tiré de l'article 6 § 1 sans opposer d'emblée l'inapplicabilité de cet article au litige. Or, le fond du litige concernait l'inscription d'une entreprise sur une liste de consultation pour des marchés publics, matière où l'existence d'une contestation sur des « droits et obligations de caractère civil » aurait pu prêter à discussion au regard de la nature discrétionnaire ou réglementaire de l'accès à la commande publique. Toutefois, dès lors que la requête comportait d'importantes conclusions indemnitaires (près de 7,5 millions d'euros) et touchait directement à l'activité économique d'une société commerciale, le champ patrimonial et civil était manifestement engagé, justifiant pleinement la confrontation de l'article 13 à l'article 6 § 1. Sur le fond de ce contrôle européen, le Tribunal Suprême aligne parfaitement sa motivation sur les standards de la Cour européenne des droits de l'homme. En invoquant la conciliation entre « les exigences de la sécurité juridique » et « celles d'une bonne administration de la justice », le juge monégasque fait écho à la jurisprudence européenne bien établie selon laquelle les délais de prescription ou de forclusion servent des finalités légitimes (assurer la stabilité des situations juridiques et empêcher l'embolie des juridictions par des recours tardifs). Surtout, en écartant le grief de la société requérante qui se plaignait de l'absence de mention des voies et délais de recours dans la lettre de rejet du 18 juillet 2008, le Tribunal Suprême consacre une divergence notable avec le droit administratif français, tout en restant dans les limites tolérées par le droit européen. En effet, contrairement au droit français où l'opposabilité des délais de recours contre les décisions individuelles est subordonnée à la mention expresse des voies et délais dans la notification, le droit positif monégasque (l'Ordonnance n° 2.984) ne comporte aucune exigence textuelle de cette nature. Le Tribunal Suprême refuse d'ériger l'obligation d'information sur les délais en condition de conventionnalité découlant de l'article 6 § 1 : dès lors que le délai de deux mois est fixé par un texte publié, accessible et prévisible (l'article 13 de l'Ordonnance de 1963), l'adage selon lequel nul n'est censé ignorer la loi s'applique pleinement, a fortiori à l'égard d'un opérateur économique structuré sous forme de société anonyme monégasque. En deuxième lieu, la décision apporte un éclairage déterminant sur le mécanisme de l'article 13 alinéa 2 et la notion de connaissance du fait générateur. Dans l'architecture de l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.984, l'alinéa 1er vise les modes formels de publicité (notification, signification, publication), tandis que l'alinéa 2 constitue une soupape de sécurité pour l'administration (« en toute autre hypothèse ») permettant de faire courir le délai dès que le fait « a été connu de l'intéressé », à charge pour le défendeur d'en rapporter la preuve. En l'espèce, l'administration avait procédé par lettre simple, ce qui la
# Cour d'Appel de Monaco, 20 mars 2012, n° 8447 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 20 mars 2012, n° 8447 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2012/03-20-8447)) ## Faits et procédure K. D. a travaillé pour une société française, la SARL Techno Sud Est, devenue SARL Techno Méditerranée. Il a perçu ses salaires de cette société jusqu'à son licenciement. Après ce licenciement, il a saisi le Conseil des prud'hommes de Grasse, non pas contre la SAM Techno, société de droit monégasque, mais contre la SARL Techno Méditerranée. Il a ensuite saisi le Tribunal du Travail de Monaco d'un litige qu'il dirigeait contre la SAM Techno. Par jugement du 14 juillet 2011, ce tribunal s'est déclaré incompétent. Il a considéré que K. D. ne rapportait pas la preuve d'un contrat de travail l'ayant lié à la SAM Techno. K. D. a interjeté appel. Il soutenait qu'un lien de subordination l'unissait à la SAM Techno. Selon lui, la preuve de ce contrat résultait de courriels reçus de clients de la société concernant des chantiers monégasques, ainsi que de devis ou offres qu'il avait établis pour le compte de la SAM Techno. Il réitérait en appel ses demandes pécuniaires et indemnitaires. La SAM Techno concluait à la confirmation du jugement, en reprenant l'exception d'incompétence. Elle sollicitait en outre la condamnation de l'appelant à lui verser 12 000 euros de dommages-intérêts pour appel abusif. La décision ne précise pas le fondement procédural retenu pour l'examen de la recevabilité de l'appel ni les dispositions applicables à la demande de dommages-intérêts (non précisé dans la décision). ## Question de droit La cour devait répondre à deux questions. La première porte sur la compétence du Tribunal du Travail. Il s'agissait de savoir si, à défaut de preuve d'un contrat de travail entre K. D. et la SAM Techno, ce tribunal pouvait se déclarer incompétent pour connaître d'une action dirigée contre cette seule société. La question se posait dans un contexte de groupe, puisque la SARL Techno Méditerranée, employeur effectif selon les constatations de la cour, était la filiale française de la SAM Techno. La seconde concerne le caractère abusif de l'appel. La cour devait déterminer si le recours de K. D. présentait un caractère manifestement abusif et fautif, justifiant l'allocation de dommages-intérêts à l'intimée. ## Solution et dispositif La cour confirme le jugement. Elle retient, « par des motifs pertinents » qu'elle fait siens, que K. D. était le salarié de la SARL Techno Sud Est devenue SARL Techno Méditerranée, « sociétés de droit Français », et non de la SAM Techno, « société de droit monégasque ». Elle relève que les salaires ont été versés par la SARL Techno Méditerranée jusqu'au licenciement et que l'action prud'homale a été dirigée contre cette même société. Sur la preuve, la cour estime que les pièces produites ne sont pas probantes de l'existence d'un contrat avec la SAM Techno. Les sommes perçues correspondent aux salaires versés par la filiale. Les devis établis par l'appelant n'ont jamais été validés par la SAM Techno, qui ne lui a jamais donné le moindre pouvoir pour les réaliser. La cour souligne enfin que « les deux sociétés étant des entités juridiques distinctes même si la SARL Techno Méditerranée est la filiale française de la SAM Techno », l'absence de contrat justifiait l'incompétence. S'agissant de l'appel abusif, la cour relève que l'appelant n'a invoqué aucun moyen ni aucune pièce nouvelle, que « les motifs du jugement étaient parfaitement explicites » et qu'il « ne pouvait sérieusement se méprendre sur l'étendue de ses droits ». Elle en déduit que le recours « présente manifestement un caractère abusif et faut
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15039 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 2016, n° 15039 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/06-28-15039)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la réglementation relative à la lutte contre les nuisances sonores et l'application de régimes dérogatoires au profit d'activités économiques et culturelles majeures au sein de la Principauté. La Société Anonyme Monégasque dénommée Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers (ci-après « la SBM ») organise depuis l'année 1974 diverses manifestations prenant la forme de concerts, de spectacles et d'autres événements artistiques, et plus spécifiquement musicaux. Ces représentations se tiennent au sein du nouveau Sporting Monte-Carlo, et plus exactement dans un espace dédié dénommé la « Salle des Étoiles ». Cette activité s'inscrit dans le cadre de l'exécution d'un cahier des charges en date du 21 mars 2003, afférent à une concession de service public dont la gestion a été déléguée à la SBM. Afin d'exercer cette activité d'animation culturelle, artistique et musicale sans se heurter aux restrictions générales imposées par la police du bruit, la SBM a entrepris de solliciter auprès des autorités administratives monégasques un aménagement de son régime juridique. Plus précisément, par trois demandes successives datées du 22 février 2012 (la décision mentionnant également une lettre de demande de dérogation en date du 28 février 2012), du 2 août 2012 et du 7 mai 2014, la société concessionnaire a sollicité le bénéfice des dispositions dérogatoires prévues à l'article 5 de la loi n° 834 du 8 décembre 1967 visant à limiter et diminuer l'intensité du bruit et à réprimer les bruits troublant la tranquillité publique. L'objet de ces démarches tendait à obtenir la non-soumission aux dispositions de ladite loi du 8 décembre 1967 – et notamment à son article 1er –, ainsi qu'aux ordonnances souveraines relatives au bruit prises pour son application, à savoir l'Ordonnance Souveraine n° 10.885 du 12 mai 1993 fixant les conditions d'application de l'article 1er de la loi précitée, et l'arrêté ministériel du 14 mai 1993. La SBM fondait ses requêtes administratives, visant spécifiquement l'exploitation de la Salle des Étoiles, sur le caractère d'intérêt général que revêtaient, selon elle, les manifestations qu'elle organisait dans ce lieu. Cette séquence de demandes administratives a donné lieu à plusieurs échanges épistolaires avec les autorités gouvernementales. Un premier courrier a été adressé par le Conseiller du gouvernement aux finances et à l'économie le 27 août 2012, suivi d'un courrier du Ministre d'État en date du 20 juin 2013. Ce dernier acte avait d'ailleurs fait l'objet d'un premier recours contentieux devant le Tribunal Suprême, lequel l'avait rejeté comme irrecevable par une décision du 16 juin 2014, au motif que l'acte du 20 juin 2013 ne constituait pas une décision faisant grief, mais une simple mesure d'information. À la suite de la demande expresse réitérée par la SBM par lettre du 7 mai 2014, le Ministre d'État a, par une décision en date du 10 juin 2014, formellement reconnu à la SBM le bénéfice du régime dérogatoire visé à l'article 5 de la loi n° 834 du 8 décembre 1967 pour les spectacles organisés tant en hiver qu'en été dans la Salle des Étoiles du Sporting Monte-Carlo. Toutefois, cette décision administrative individuelle favorable à la SBM a suscité la contestation de deux personnes morales tierces, la Société Anonyme Monégasque (SAM) PATRICIA et la SAM ROCCABELLA, ayant toutes deux leur siège social sis « Le Formentor » au 27, Avenue Princesse Grace à Monaco. Ces deux sociétés ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision ministérielle du 10 juin 2014. Par une décision rendue le 9 juin 2015 (enregistrée sous le numéro TS 2014-22, bien que le premier visa de la requête mentionne par erreur matérielle le numéro TS 2011-14), le Tribunal Suprême a accueilli leur recours et prononcé l'annulation pour erreur de droit de la décision du Ministre d'État du 10 juin 2014. Or, l'instance ayant abouti à cette décision juridictionnelle d'annulation du 9 juin 2015 s'est déroulée entre les seules sociétés requérantes (les SAM PATRICIA et ROCCABELLA) et l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État en qualité de défendeur. La SBM, pourtant bénéficiaire directe de l'acte administratif attaqué, n'avait pas été appelée à produire ses observations au cours de cette procédure. Ce n'est qu'à la lecture du *Journal de Monaco* (Journal Officiel) en date du 26 juin 2015 que la SBM a appris l'existence de la décision juridictionnelle du 9 juin 2015 annulant la dérogation qui lui avait été octroyée. Parallèlement, la SBM fait état d'une autre procédure contentieuse diligentée devant la juridiction judiciaire, dans le cadre de laquelle les SAM PATRICIA et ROCCABELLA auraient produit les actes afférents au recours administratif après la clôture de l'instruction, l'empêchant ainsi d'intervenir volontairement. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant ses droits lésés par une décision juridictionnelle rendue hors sa présence, la SBM a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en tierce opposition, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 13 août 2015 sous le numéro TS 2015-15. Par cette voie de recours extraordinaire de rétractation, la SBM demandait au Tribunal Suprême, à titre principal, d'annuler sa précédente décision n° TS 2014-22 du 9 juin 2015 et, statuant à nouveau, de rejeter le recours en annulation formé par les SAM PATRICIA et ROCCABELLA à l'encontre de la décision du Ministre d'État du 10 juin 2014, le tout avec toutes conséquences de droit et la condamnation de la partie défaillante aux dépens. À l'appui de sa requête et de son mémoire en réplique enregistré le 11 novembre 2015, la SBM articulait son argumentation autour de trois axes : la recevabilité de sa tierce opposition, l'irrecevabilité du recours initial des sociétés tierces, et le bien-fondé au fond de la dérogation ministérielle. En premier lieu, *in limine litis*, la SBM soutenait que sa tierce opposition était pleinement recevable au regard des articles 18 et 38 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Elle faisait valoir qu'elle avait été privée de la possibilité d'user du droit d'intervenir dans la procédure initiale, droit ouvert par l'article 18 à toute personne susceptible d'être intéressée par le recours. Dès lors, seule la voie de la tierce opposition lui demeurait ouverte pour défendre une décision créatrice de droits en sa faveur. Elle précisait avoir agi dans le délai légal de deux mois suivant la publication de la décision au Journal Officiel du 26 juin 2015. En réplique aux arguments adverses, la SBM contestait fermement avoir été représentée à l'instance initiale par le Ministre d'État : ce dernier était intervenu en tant qu'autorité de police administrative et non en qualité d'autorité concédante ; au demeurant, même en cette dernière qualité, l'État ne saurait être considéré comme son mandataire pour toute action judiciaire. En deuxième lieu, sur la recevabilité du recours initial ayant abouti à l'annulation, la SBM prétendait que la requête des SAM PATRICIA et ROCCABELLA contre l'acte du 10 juin 2014 était irrecevable. Selon elle, cet acte s'analysait comme une décision purement confirmative de la précédente décision prise le 20 juin 2013 par le Ministre d'État, sa propre demande du 7 mai 2014 ne constituant que la simple réitération de ses demandes antérieures en l'absence de tout élément nouveau de droit ou de fait. En troisième lieu, quant au fond du droit, la SBM soutenait que c'était à tort que le Tribunal Suprême avait annulé pour erreur de droit la décision du 10 juin 2014. Elle avançait que les textes applicables autorisent une dérogation non pas à une liberté, mais à un régime restrictif de liberté, et n'interdisent nullement qu'une telle dérogation soit permanente, générale ou illimitée. En tout état de cause, elle faisait valoir que la dérogation litigieuse n'était pas illimitée puisqu'elle portait exclusivement sur les animations culturelles, artistiques et musicales organisées dans un lieu précis (la Salle des Étoiles du Sporting Monte-Carlo), en exécution d'un cahier des charges déterminé (celui du 21 mars 2003), pour la durée de la concession, et qu'elle demeurait susceptible de faire l'objet d'un retrait. Elle ajoutait qu'il ressortait clairement de ses demandes – auxquelles le Ministre d'État avait fait droit – que l'autorité administrative avait entendu viser spécifiquement l'article 1er de la loi du 8 décembre 1967, l'Ordonnance du 12 mai 1993 et l'arrêté ministériel du 14 mai 1993, textes expressément mentionnés dans sa lettre du 28 février 2012. Enfin, elle s'opposait à la demande adverse de « règlement du litige » sur d'autres moyens en raison de la limitation des critiques soulevées, et concluait au rejet de la demande reconventionnelle en dommages-intérêts. En défense, les SAM PATRICIA et ROCCABELLA, par une contre-requête enregistrée le 13 octobre 2015 et une duplique déposée le 11 décembre 2015, concluaient au rejet de la tierce opposition. À titre subsidiaire, en cas d'annulation de la décision du 9 juin 2015 et de règlement du litige au fond, elles sollicitaient le bénéfice de l'ensemble de leurs écritures de première instance pour obtenir à nouveau l'annulation de la décision ministérielle du 10 juin 2014. À titre reconventionnel, elles réclamaient la condamnation de la SBM à leur verser respectivement la somme de 25 000 euros à titre de dommages-intérêts pour procédure manifestement abusive et dilatoire, outre les entiers dépens. Elles demandaient également la communication de la contre-requête du Ministre d'État. Leur argumentation s'articulait symétriquement à celle de la demanderesse. Sur la recevabilité de la tierce opposition, elles soutenaient que les conditions de l'article 38, alinéa 1er, de l'Ordonnance n° 2.984 n'étaient pas réunies. D'une part, les intérêts de la SBM devaient être regardés comme ayant été représentés lors de la première instance par le Ministre d'État, tant en sa qualité d'autorité concédante du service public délégué qu'en raison d'une communauté objective d'intérêts, l'État étant l'actionnaire majoritaire de la SBM. D'autre part, la décision du Tribunal Suprême n'aurait préjudicié à aucun droit de la SBM, l'octroi d'une mesure dérogatoire de police ne constituant jamais un droit acquis. Sur le bien-fondé de la tierce opposition, les sociétés défenderesses maintenaient que leur recours initial était recevable : l'acte du 20 juin 2013 n'était qu'une mesure d'information (ainsi que le Tribunal Suprême l'avait jugé le 16 juin 2014) et l'acte du 10 juin 2014 ne pouvait être confirmatif en raison des changements de circonstances et du fait que la SBM avait elle-même provoqué cette nouvelle décision par sa demande du 7 mai 2014, démarche qu'elle n'aurait pas entreprise si elle avait déjà été titulaire d'une dérogation. Sur la légalité interne, elles réaffirmaient que la SBM ne pouvait prétendre disposer d'une dérogation générale et illimitée lui permettant de s'affranchir de toute réglementation sur les nuisances sonores au détriment de l'intérêt général et de la tranquillité publique, ce qui entachait bien la décision du 10 juin 2014 d'une erreur de droit. Quant au Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, il a déposé une contre-requête le 15 octobre 2015 par laquelle, après avoir rappelé sa qualité de défendeur lors de l'instance initiale, il a déclaré s'en remettre à la sagesse du Tribunal Suprême. Après désignation de Madame Martine Luc-Thaler en qualité de rapporteur par ordonnance du 21 août 2015 et clôture de l'instruction le 8 janvier 2016, l'affaire a été appelée à l'audience du 16 juin 2016 pour être lue le 28 juin 2016. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par la voie extraordinaire de la tierce opposition confrontait la haute juridiction monégasque à une série de questions juridiques séquentielles, relevant tant du droit processuel administratif que du droit substantiel de la police administrative spéciale. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité procédurale, le Tribunal Suprême devait déterminer les conditions d'ouverture de la tierce opposition en matière de recours pour excès de pouvoir au regard des articles 18 et 38 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Plus précisément, la question était de savoir si le bénéficiaire d'un acte administratif individuel accordant une dérogation à une réglementation de police, qui n'a pas été appelé à intervenir lors de l'instance ayant abouti à l'annulation contentieuse de cet acte, justifie de « droits méconnus » lui ouvrant la voie de la tierce opposition, et s'il peut être considéré comme ayant été juridiquement « représenté » à cette instance par le Ministre d'État, auteur de l'acte, en raison des liens de concession de service public et d'actionnariat majoritaire unissant l'État à cette société. En deuxième lieu, dans l'hypothèse où la tierce opposition serait jugée recevable – ce qui emporte réouverture du débat au fond –, le Tribunal devait réexaminer deux questions relatives au litige initial : 1. D'une part, la réponse ministérielle du 10 juin 2014 accordant le bénéfice du régime dérogatoire de l'article 5 de la loi n° 834 du 8 décembre 1967 sur demande expresse du bénéficiaire constitue-t-elle un acte administratif décisoire susceptible de recours, ou un acte purement confirmatif de courriers antérieurs insusceptible d'ouvrir un nouveau délai de recours contentieux ? 2. D'autre part, le Ministre d'État pouvait-il légalement, sur le fondement de l'article 5 de ladite loi, octroyer à un exploitant une dérogation de portée générale pour l'ensemble des spectacles organisés été comme hiver dans un établissement déterminé, sans commettre d'erreur de droit ? En troisième et dernier lieu, le juge devait statuer sur le bien-fondé d'une demande reconventionnelle en dommages-intérêts pour procédure abusive formée par les défendeurs à la tierce opposition. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, se déploie en quatre temps distincts, marqués par une articulation rigoureuse entre une recevabilité largement ouverte de la voie de rétractation et un maintien strict de la solution d'annulation au fond. #### 1. L'admission libérale et protectrice de la recevabilité de la tierce opposition Pour trancher la question préalable de la recevabilité de la requête de la SBM, le Tribunal Suprême procède à une lecture combinée des articles 38 et 18 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Le juge rappelle d'abord la lettre de l'article 38, selon lequel la tierce opposition n'est recevable que si elle émane d'une personne « dont les droits ont été méconnus », tout en excluant de cette voie de recours la personne qui a été appelée à intervenir en application de l'article 18, quand bien même elle s'abstiendrait de produire des observations. Il cite ensuite l'article 18 (dans sa version applicable au litige initial), qui permet au Président du Tribunal, à la demande d'une partie, d'ordonner la communication de la procédure à toute personne « dont les droits lui semblent susceptibles d'être affectés par le recours » afin de lui permettre d'intervenir. De la combinaison de ces deux textes, le Tribunal Suprême dégage un principe directeur d'une grande netteté : « toute personne qui aurait pu être appelée à intervenir dans une instance ouverte devant le Tribunal Suprême et qui ne l'a pas été est recevable à former une requête en tierce opposition contre la décision rendue par ce Tribunal ». Appliquant cette règle à l'espèce, le Tribunal relève trois éléments cumulatifs : - Premièrement, la SBM était la bénéficiaire directe de la décision ministérielle du 10 juin 2014 contestée ; la procédure d'annulation était donc bien « de nature à affecter ses droits ». Ce faisant, le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement l'argument des sociétés défenderesses selon lequel une dérogation de police ne créerait aucun droit acquis susceptible d'être protégé par la voie de la tierce opposition. Il suffit que l'acte confère un bénéfice juridique à son destinataire pour que l'annulation de cet acte affecte ses droits au sens des textes procéduraux. - Deuxièmement, la SBM n'a pas été partie à la procédure ayant abouti à la décision du 9 juin 2015, faute d'avoir été appelée en cause au titre de l'article 18. - Troisièmement, le Tribunal affirme expressément que la SBM n'était « ni partie, ni représentée » dans cette procédure. Par cette formule concise, la Haute Juridiction balaye la thèse de la représentation implicite par l'État. Ni la qualité d'autorité concédante du Ministre d'État, ni la circonstance que l'État monégasque soit l'actionnaire majoritaire de la SBM ne permettent de confondre les personnalités juridiques distinctes de l'État (défendeur à l'excès de pouvoir en tant qu'auteur de l'acte de police) et de la société concessionnaire bénéficiaire de l'acte. La tierce opposition est, par conséquent, déclarée recevable. #### 2. La confirmation du caractère décisoire et non confirmatif de l'acte attaqué La tierce opposition étant recevable, l'effet dévolutif et rétractatoire de cette voie de recours conduit le Tribunal Suprême à réexaminer les moyens de la SBM tendant à démontrer que le recours initial des SAM PATRICIA et ROCCABELLA aurait dû être rejeté. Sur la fin de non-recevoir tirée du caractère confirmatif de l'acte du 10 juin 2014, le Tribunal Suprême rappelle les termes de l'article 5 de la loi n° 834 du 8 décembre 1967, qui habilite le Ministre d'État à accorder des dérogations aux prescriptions sur le bruit pour des motifs d'utilité publique ou pour des manifestations publiques ou privées présentant un caractère d'intérêt général. Il constate ensuite en fait que, par sa lettre du 7 mai 2014, la SBM avait « expressément demandé » au Ministre d'État l'octroi de ces dérogations. Le Tribunal se réfère alors à l'analyse qu'il avait retenue dans sa décision du 9 juin 2015 : en indiquant à la SBM, par sa réponse du 10 juin 2014, que le régime dérogatoire lui était « acquis » pour les spectacles organisés été comme hiver dans
# Juridiction monégasque (tribunal-travail), 13 mars 2003, n° 6637 > Décision commentée : Juridiction monégasque (tribunal-travail), 13 mars 2003, n° 6637 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-travail/2003/03-13-6637)) ## Faits et procédure Une infirmière, engagée en décembre 1994 par la SAM Centre d'hémodialyse privé de Monaco (CHPM) en contrat à durée indéterminée, est licenciée par lettre recommandée du 17 juin 2002, l'employeur se prévalant de la limitation à six mois de la suspension du contrat pour maladie. La salariée saisit le Tribunal du travail le 23 juillet 2002 de demandes pécuniaires au titre du préavis, des congés payés, de l'indemnité de licenciement et de dommages et intérêts, ainsi que de la délivrance de documents rectifiés. Les deux parties sont convoquées à l'audience de conciliation du 16 septembre 2002. La salariée est représentée par un avocat-défenseur, l'employeur par un conseil juridique, employeur à Monaco. Le bureau de conciliation dresse un procès-verbal de non-conciliation et renvoie les parties devant le bureau de jugement. Par conclusions du 12 décembre 2002, l'employeur soulève la nullité de la procédure, au motif que la salariée ne s'était pas présentée en personne à la conciliation, en violation de l'article 44, alinéa 1er, de la loi n° 446 du 16 mai 1946. La salariée conclut au rejet de l'exception et invoque subsidiairement un état dépressif profond justifiant son absence. L'affaire est fixée à plaider pour le 30 janvier 2003. La date du jugement n'apparaît pas dans le texte fourni ; la référence canonique retenue est celle du 13 mars 2003 (date du jugement non précisée dans le texte reproduit). ## Question de droit Le tribunal devait trancher plusieurs questions connexes : 1. La partie qui ne comparaît pas en personne devant le bureau de conciliation peut-elle se faire représenter lorsqu'elle invoque un motif légitime au sens de l'article 44 de la loi n° 446 ? 2. La faculté de représentation, expressément reconnue au défendeur par l'article 39, bénéficie-t-elle également au demandeur ? 3. Qui apprécie le caractère légitime du motif d'absence, et l'absence d'objection de l'adverse partie vaut-elle acceptation implicite de la représentation ? 4. Le motif légitime n'emporte-t-il que le report de l'audience, ou autorise-t-il la représentation ? ## Solution et dispositif Le tribunal rejette l'exception de nullité. Son raisonnement s'articule en plusieurs temps. **Sur le principe de comparution et le motif légitime.** Le tribunal compare la rédaction originaire de l'article 44 à celle issue de la loi n° 736 du 16 mars 1963, qui insère la mention « sauf motif légitime ». Il en déduit que le législateur a « expressément admis que le principe de comparution personnelle [...] pouvait, dans certaines hypothèses exceptionnelles, souffrir des exceptions », l'exposé des motifs de 1963 confirmant cette lecture. Le tribunal relève que le motif légitime peut tenir à des obligations professionnelles, à l'éloignement géographique, à l'âge, à de faibles ressources ou à « l'état physique ou mental » de la partie. **Sur la représentation.** L'article 44, alinéa 1er, ne mentionne qu'une « faculté d'assistance », tandis que l'article 39 reconnaît au défendeur la possibilité de « se faire représenter ». Le tribunal qualifie cette divergence de « maladresse rédactionnelle » et juge que l'article 44, qui ne distingue pas selon la position procédurale, impose de reconnaître la même faculté au demandeur. Sous réserve de l'existence d'un motif légitime, celui-ci peut être représenté par les personnes qui auraient pu l'assister : avocat-défenseur, avocat inscrit au barreau de Monaco, ou personne exerçant à Monaco une activité professionnelle d'employeur ou de salarié. **Sur l'appréciation du motif.** Le tribunal affirme que « la comparution personnelle des parties étant un élément essentiel de la phase de conciliation, il appartient au Bureau de Conciliation de vérifier l'existence du motif légitime ». Il
# Cour d'Appel de Monaco, 09 janvier 2001, n° 26832 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 09 janvier 2001, n° 26832 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2001/01-09-26832)) ## Faits et procédure A. C. a été recruté en 1991 comme agent d'entretien spécialisé par le Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public. En congé annuel au Maroc, il a bénéficié d'un arrêt de travail prescrit par un médecin de Casablanca, du 28 novembre au 7 décembre 1997, puis successivement reconduit jusqu'à l'été 1998. Fin juillet 1998, il s'est présenté au CHPG pour reprendre ses fonctions. Par courrier du 7 août 1998, le directeur l'a informé qu'il était considéré comme étant en situation d'abandon de poste depuis le 24 novembre 1997 et qu'il faisait l'objet d'une suspension des fonctions et du traitement à compter du 25 novembre 1997, en raison d'une faute grave tenant à la reprise de son travail plus de huit mois après la fin de son congé administratif et plus de six mois après une interruption non validée par les organismes sociaux. Par décision du 8 septembre 1998, prise après avis conforme du conseil de discipline du 3 septembre 1998, le directeur du CHPG a prononcé la révocation de l'intéressé à compter du 24 novembre 1997, sans suspension de ses droits à pension. C. a saisi le Tribunal de première instance d'une demande tendant, d'une part, à voir juger sa révocation abusive et, d'autre part, à la condamnation du CHPG à lui verser 300 000 francs à titre de dommages-intérêts. Le CHPG a soulevé l'incompétence de la juridiction saisie. Par jugement du 15 juin 2000, le Tribunal de première instance a sursis à statuer sur la demande indemnitaire, renvoyé C. à saisir le Tribunal suprême d'un recours en appréciation de validité de la décision de révocation, et ordonné le maintien de la cause au rôle général. Le CHPG a interjeté appel le 1er août 2000 et demandé la réformation partielle du jugement. C. a formé appel incident. Il soutenait que son action relevait du plein contentieux et que le Tribunal de première instance pouvait statuer au fond sans appréciation préalable de validité par le Tribunal suprême. Par conclusions du 28 novembre 2000, le CHPG a ajouté que C. contestait tant la légalité externe que la légalité interne de la révocation. ## Question de droit La question posée était la suivante : une juridiction de l'ordre judiciaire, saisie d'une action en réparation dirigée contre une mesure de révocation d'un agent d'un établissement public, peut-elle connaître de l'action indemnitaire lorsque la légalité de la décision n'a pas été préalablement appréciée par le Tribunal suprême ? Cette interrogation comportait deux aspects. Le premier portait sur la répartition des compétences entre le Tribunal de première instance, juge de droit commun en matière administrative, et le Tribunal suprême, juge d'attribution. Le second concernait l'articulation entre l'action indemnitaire et le contrôle de validité de l'acte administratif, lequel conditionne l'existence d'une faute. ## Solution et dispositif La Cour d'appel confirme le jugement. Elle retient la compétence de droit commun du Tribunal de première instance, en se fondant sur les articles 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 et 21-2° du Code de procédure civile. Elle précise toutefois que le Tribunal suprême ne dispose, en matière administrative, que d'une compétence d'attribution, fixée par l'article 90 B de la Constitution. La Cour énonce
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8286 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8286 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/11-29-8286)) Le contentieux de la police des étrangers en Principauté de Monaco illustre avec une acuité particulière la tension classique du droit administratif entre la préservation de l'ordre public — dont la réputation financière de l'État constitue une composante essentielle — et la garantie juridictionnelle des droits des administrés. Lorsque l'administration procède au retrait ou à la « neutralisation » d'un titre de séjour par le truchement d'actes internes dont seul un procès-verbal de notification est remis à l'intéressé, l'office du juge de l'excès de pouvoir s'en trouve directement éprouvé. Par sa décision avant dire droit du 29 novembre 2010 (TS 2010-02), rendue en assemblée plénière dans l'affaire *Monsieur m. R. contre S. E. M. le Ministre d'État*, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à la théorie du procès administratif monégasque. Dissociant avec rigueur les exigences formelles de recevabilité de la requête et les nécessités substantielles du contrôle de légalité, la Haute Juridiction consacre la recevabilité d'un recours appuyé sur le seul procès-verbal de notification de l'acte attaqué, tout en faisant usage de ses pouvoirs inquisitoires d'instruction pour contraindre l'administration à verser aux débats l'*instrumentum* même de la décision. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur m. R., né le 14 janvier 1953 à Gdynia en Pologne et de nationalité canadienne, s'est établi à Monaco en 2001 avec son épouse et leur fille. Il y était titulaire d'une carte de résident. Sur le plan professionnel et financier, il a été le fondateur, l'actionnaire principal et l'administrateur d'une société holding d'investissements dénommée *L. International*, établie aux Bermudes. Cette structure avait été introduite à la fin de l'année 2003 sur le marché des investissements de la bourse de Londres. Monsieur m. R. s'est retiré de cette société le 6 juin 2005. Peu de temps après ce retrait, il est apparu que la société *L. International* était impliquée dans une fraude de grande ampleur, ce qui a conduit à sa radiation du marché boursier en novembre 2005. Ces événements financiers internationaux ont généré d'importantes répercussions judiciaires au Royaume-Uni, lesquelles ont, par ricochet, attiré l'attention des autorités de police administrative monégasques. Dès l'année 2006, Monsieur m. R. a été attrait dans un procès civil à Londres en sa qualité d'ancien administrateur et actionnaire de la société *L. International*. Par ailleurs, selon les éléments exposés par le Ministre d'État, la Haute cour de justice de Londres a ouvert, le 12 novembre 2007, une information pour escroquerie dirigée contre Monsieur m. R., son épouse, ainsi que la société dirigée par sa fille. Dans ce contexte, la situation administrative de Monsieur m. R. à Monaco a connu une première mesure restrictive : sa carte de résident a fait l'objet d'une première « neutralisation » le 5 mars 2008, au motif que sa présence en Principauté était « susceptible de troubler l'ordre public ». Toutefois, cette mesure a été rapportée quelques semaines plus tard, la carte de résident lui ayant été restituée par une décision du Ministre d'État en date du 20 mai 2008. Entre-temps, dans le cadre de la procédure britannique, Monsieur m. R. a accepté, le 21 avril 2008, de régler la somme de 30 millions de livres sterling à la société *L. International* afin de mettre un terme aux réclamations dirigées contre lui et les membres de sa famille. Selon l'administration monégasque, la connaissance de ces derniers faits — et notamment ce règlement transactionnel — n'est parvenue aux autorités de la Principauté qu'en février et avril 2009. En outre, le Ministre d'État relève que Monsieur m. R. s'est trouvé pris à partie sur le territoire même de la Principauté par des victimes de l'escroquerie imputée à la société *L. International*. C'est dans ces circonstances qu'une seconde mesure d'éviction a été prise. Le 21 août 2009, Monsieur m. R. a été convoqué par les services de police monégasques. Il s'est alors vu notifier, par procès-verbal, d'une part, la nouvelle neutralisation de sa carte de résident et, d'autre part, l'obligation de quitter le territoire de la Principauté dans un délai de deux mois. Selon les mentions du procès-verbal de notification du 21 août 2009, cette mesure procédait des « instructions de M. le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur contenues dans sa note n°2006-6488 du 10 juin 2009 » (étant observé que la contre-requête mentionne quant à elle une décision du 10 juillet 2009, et le dispositif de l'arrêt une note n° 2008-6488 du 10 juin 2009). Le motif invoqué lors de cette notification résidait dans le fait que l'intéressé aurait « plaidé coupable devant la Haute cour de justice de Londres dans l'affaire d'escroquerie pour laquelle il avait été mis en cause, reconnaissant ainsi sa responsabilité dans le dossier L. International ». Contestant fermement la matérialité de ces motifs, le conseil monégasque de Monsieur m. R. a, dès le 25 août 2009, adressé un courrier au Ministre d'État pour signaler le caractère erroné des informations fondant la décision de retrait et affirmer qu'en aucun cas son client ne reconnaissait la moindre responsabilité dans cette affaire. Poursuivant ses démarches amiables, le conseil a transmis au Ministre d'État, par un courrier du 28 septembre 2009 valant recours gracieux, deux *affidavits* émanant des avocats anglais du requérant, destinés à établir son absence de responsabilité dans l'affaire *L. International*, et a sollicité le réexamen de sa situation administrative. Par une lettre du 14 octobre 2009 (également mentionnée au dossier comme datée du 15 octobre 2009), le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux. Tout en infléchissant légèrement la formulation initiale des griefs, l'autorité administrative a fait observer que la décision de retrait de la carte de résident résultait « des faits d'escroquerie motivant les poursuites judiciaires actuellement diligentées à son encontre au Royaume-Uni et sa comparution en audience civile devant la Haute cour de Londres, devant laquelle M. R. a admis le paiement de 30 millions de livres sterling au bénéfice des victimes de l'affaire dite L. International ». Le Ministre d'État en concluait qu'au vu de ces éléments, il n'y avait « pas lieu de revenir sur la décision administrative précitée ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de la mesure d'éloignement et de retrait de son titre de séjour, Monsieur m. R. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 21 octobre 2009. Son recours comportait un double volet : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre la décision de retrait de son titre de séjour du 21 août 2009 ; d'autre part, des conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 50 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice matériel et moral résultant de cette décision. Dans son mémoire en réplique enregistré le 3 février 2010, le requérant a porté ses prétentions indemnitaires à la somme de 60 000 euros, arguant d'une aggravation de son préjudice liée à « la violence et la brutalité générée par l'attitude (…) que lui réserve aujourd'hui l'administration monégasque ». Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait des moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement articulés : 1. **Sur la légalité externe**, Monsieur m. R. invoquait la violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police. Se prévalant de la jurisprudence du Tribunal Suprême exigeant un degré de précision suffisant pour démontrer le bien-fondé de l'acte, il soutenait que les motifs énoncés dans le procès-verbal du 21 août 2009 et dans la lettre du Ministre d'État d'octobre 2009 étaient matériellement inexacts et imprécis, ce qui équivalait à une « absence radicale de motifs ». Selon lui, l'administration s'était fondée sur des rumeurs issues d'un site Internet non officiel créé par une personne instigatrice de menaces à l'encontre de sa famille, et avait commis une erreur grossière d'appréciation dans sa motivation, assimilable à un défaut de motivation. 2. **Sur la légalité interne**, le requérant soulevait en premier lieu une erreur de droit tirée de la violation de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH). En second lieu, il dénonçait une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. Il faisait valoir qu'aucune de ses activités ne constituait un trouble à l'ordre public monégasque et que sa situation n'avait connu aucune modification depuis le 20 mai 2008, date à laquelle le Ministre d'État lui avait restitué sa carte de résident. Il reprochait à l'administration d'avoir été « piégée dans son raisonnement par sa méconnaissance du système juridique anglais ». Pour étayer factuellement sa démonstration quant à l'absence de poursuites pénales au Royaume-Uni, le conseil du requérant a déposé, le 28 avril 2010, une pièce nouvelle (pièce n° 21) comprenant deux documents émanant du *Serious Fraud Office* (SFO) britannique : le premier, daté du 11 septembre 2009 et signé par M. Richard Gould, évoquait un risque de dissipation d'actifs justifiant une ordonnance de restriction dans la perspective de poursuites ; mais le second, daté du 19 avril 2010 et rédigé par un autre agent (C.), déclarait qu'« il n'existe aucune raison pour que l'ordonnance de restriction de M. R. soit maintenue », le SFO ayant définitivement renoncé à enquêter et à engager des poursuites contre lui. En défense, par une contre-requête enregistrée le 22 décembre 2009 et une duplique enregistrée le 4 mars 2010, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête, tant à titre principal qu'à titre subsidiaire : 1. **À titre principal, sur la recevabilité**, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la violation de l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il soutenait que la requête était irrecevable faute d'être accompagnée de la production de la décision attaquée elle-même, le requérant n'ayant produit en pièce n° 1 que le procès-verbal de notification du 21 août 2009. En réponse, dans sa réplique, Monsieur m. R. faisait valoir que ce procès-verbal exposait la teneur et les conséquences de la décision, constituant ainsi l'expression même de l'acte administratif et satisfaisant aux prescriptions de l'article 17. 2. **À titre subsidiaire, sur le fond**, l'administration soutenait que le moyen tiré du défaut de motivation était inopérant (la contestation de l'exactitude matérielle des motifs relevant de la légalité interne et non de la forme) et infondé (l'acte comportant les considérations de droit et de fait). Sur la légalité interne, le Ministre d'État écartait l'applicabilité de l'article 6 § 1 de la CEDH aux mesures de police administrative. Concernant l'appréciation du trouble à l'ordre public, l'administration précisait dans sa duplique n'avoir jamais prétendu que le requérant avait été pénalement condamné ou avait formellement reconnu sa responsabilité, mais rappelait qu'il suffit, selon la jurisprudence du Tribunal Suprême, que l'étranger soit impliqué dans des affaires financières révélant un « comportement douteux, incompatible avec la qualité de résident monégasque », a fortiori dans une Principauté engagée dans la lutte contre le blanchiment et la fraude. En outre, le fait que l'intéressé ait été pris à partie à Monaco par des victimes caractérisait un trouble matériel à l'ordre public. Quant au changement de circonstances depuis mai 2008, il résultait de la découverte tardive (en 2009) par les autorités monégasques du versement des 30 millions de livres sterling intervenu en avril 2008. 3. **Sur le volet indemnitaire**, le Ministre d'État concluait au rejet par voie de conséquence du rejet de l'annulation, et soulignait l'absence de preuve de la consistance du préjudice moral. Il soulevait également l'irrecevabilité de la majoration de la demande indemnitaire (portée de 50 000 à 60 000 euros), rappelant qu'aux termes de l'article 90 B de la Constitution, le contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême est strictement limité au préjudice découlant de l'illégalité de l'acte attaqué, à l'exclusion de celui qui résulterait du comportement subséquent de l'administration. L'instruction ayant été close par procès-verbal le 2 juillet 2010, l'affaire a été appelée à l'audience du 17 novembre 2010 devant l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, et la décision a été lue le 29 novembre 2010. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration singulière du dossier — dans lequel l'acte administratif décisoire (la note du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur) n'avait été ni remis dans son *instrumentum* originel au requérant lors de la notification policière, ni versé aux débats par l'administration en défense qui se prévalait pourtant de cette absence pour soulever l'irrecevabilité du recours — soumettait au Tribunal Suprême une double problématique processuelle déterminante : D'une part, sur le terrain de la **recevabilité du recours pour excès de pouvoir**, la production par le requérant du seul procès-verbal de notification d'une décision administrative individuelle, sans adjonction de l'acte formel lui-même (dont l'intéressé ne dispose pas matériellement), suffit-elle à satisfaire à l'obligation prescrite par l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 d'accompagner la requête de la « décision attaquée » ? D'autre part, sur le terrain de **l'office du juge et du contrôle de la légalité**, lorsque l'existence de la décision administrative est établie par son procès-verbal de notification mais que le texte intégral de l'acte décisoire (en l'espèce, la note ministérielle) n'est pas produit au dossier par l'administration, le Tribunal Suprême peut-il statuer immédiatement au fond sur la légalité externe et interne de la mesure à partir des seules énonciations du procès-verbal et des écritures des parties, ou doit-il surseoir à statuer et user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'autorité administrative à produire l'acte original ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps d'une grande concision, opérant une distinction fondamentale entre l'établissement de l'*existence* de l'acte (condition suffisante de la recevabilité) et la connaissance de la *teneur exacte* de l'acte (condition nécessaire de l'exercice du contrôle de légalité). **En premier lieu, sur la recevabilité**, la Haute Juridiction écarte la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État. Citant les termes de l'article 17 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, le Tribunal rappelle que ce texte exige, comme condition de recevabilité, que « le recours soit introduit par une requête (…) accompagnée de la décision attaquée ou de la réclamation implicitement rejetée ». Procédant à une interprétation téléologique et réaliste de cette disposition, le juge constate que la requête de Monsieur m. R. est accompagnée du procès-verbal de notification daté du 21 août 2009. Or, le Tribunal relève que ce document officiel établit « l'existence de cette décision ». Dès lors que la réalité juridique de l'acte faisant grief est attestée par l'acte de notification émanant de l'administration elle-même, le requérant ne saurait se voir opposer l'absence de production d'une note interne qui ne lui a pas été remise. Le recours, introduit le 21 octobre 2009 (soit dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant la notification du 21 août 2009), répond pleinement aux exigences de l'article 17 et est déclaré recevable. **En second lieu, sur la légalité**, le Tribunal Suprême constate l'impasse probatoire dans laquelle le place l'absence au dossier de l'*instrumentum* de la décision. Le juge observe en effet que « si le procès-verbal de notification du 21 août 2009 établit l'existence d'une décision prise par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur par note n° 2006-6488 en date du 10 juin 2009, l'absence de production de la décision elle-même ne met pas le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur sa légalité ». En effet, le litige portait notamment sur le respect de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ainsi que sur l'exactitude matérielle des faits et la qualification juridique des motifs ayant fondé la mesure de police. Or, le procès-verbal de notification dressé par les services de police ne constituait qu'une retranscription ou une synthèse des instructions du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Sans avoir sous les yeux la note originale du 10 juin 2009, le juge de l'excès de pouvoir ne pouvait vérifier ni la compétence de l'auteur de l'acte, ni l'existence et la suffisance de la motivation formelle au sens de la loi de 2006 dans le corps même de la décision, ni la teneur exacte des motifs de droit et de fait retenus par l'autorité décisionnaire à la date de signature de l'acte. Refusant tant de statuer sur la base d'un acte par ricochet (le procès-verbal) que de prononcer d'emblée l'annulation de la décision pour défaut de production par l'administration, le Tribunal Suprême décide de mobiliser les prérogatives que lui confère l'article 32 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Il prescrit en conséquence une mesure d'instruction avant dire droit, enjoignant au Ministre d'État de produire la note litigieuse dans un délai déterminé. ### C. Le dispositif Par ces motifs, la Haute Juridiction prononce un arrêt avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > M. le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois la note n°2008-6488 en date du 10 juin 2009 par laquelle le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur a décidé que M. R. n'était plus autorisé à résider à Monaco. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision sera transmise à M. le Minist
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8285 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8285 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/11-29-8285)) Le contentieux disciplinaire des professions réglementées constitue traditionnellement un laboratoire privilégié pour l'étude de la frontière séparant l'acte administratif unilatéral de l'acte juridictionnel. Lorsque le législateur institue un mécanisme hybride dans lequel les instances ordinales et le pouvoir exécutif concourent, selon des degrés divers, à l'élaboration de la sanction, la détermination de la nature juridique de la décision finale et, par conséquent, de la voie de recours idoine pour la contester devant le juge suprême, soulève d'épineuses difficultés. La décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2010, dans l'affaire *M. c/ Ministre d'État*, offre une illustration topique de cette problématique au regard du régime spécifique applicable à la profession de pharmacien. En l'espèce, la Haute Juridiction monégasque était invitée à se prononcer sur la recevabilité d'un pourvoi en cassation dirigé contre un arrêté ministériel infligeant une suspension temporaire d'exercer la pharmacie, pris sur la proposition de la Chambre supérieure de discipline de l'Ordre des pharmaciens. Par une motivation d'une rigoureuse concision, ancrée dans la lettre de la Constitution et de la loi, le Tribunal Suprême décline sa compétence pour statuer comme juge de cassation, consacrant la qualification strictement administrative de l'acte attaqué. L'examen approfondi de cette décision impose de retracer avec précision le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine du juge (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans l'exercice professionnel de Monsieur M., qui occupait les fonctions de pharmacien responsable au sein du Comptoir pharmaceutique méditerranéen, établissement ayant la qualité de grossiste répartiteur. Le litige qui fait l'objet de la décision commentée s'inscrit dans le sillage d'une première procédure disciplinaire, dont les éléments factuels sont rappelés dans la contre-requête du Ministre d'État. En effet, il était initialement apparu, à l'occasion de la cession d'une officine pharmaceutique, que l'ancien titulaire de cette officine s'était livré, au cours de la période allant de 2002 à 2004, à la rétrocession d'importantes quantités de produits pharmaceutiques au profit du Comptoir pharmaceutique méditerranéen. Tant cet ancien titulaire que Monsieur M., en sa qualité de pharmacien responsable dudit Comptoir, avaient alors fait l'objet d'une première série de poursuites disciplinaires. À l'égard de Monsieur M., cette procédure initiale s'était conclue par le prononcé d'une interdiction d'exercice d'une durée d'un mois (fixée du 1er au 30 juin 2008), décidée par le Ministre d'État le 7 mars 2008 sur proposition de la Chambre supérieure de discipline. Monsieur M. avait formé un recours contre cette première sanction devant le Tribunal Suprême, lequel avait déclaré sa requête irrecevable par une décision n° 2008-10 rendue le 16 février 2009 (une seconde décision ayant été rendue le même jour relativement à cette précédente procédure). Parallèlement ou consécutivement à ces premiers faits, une inspection fut diligentée le 20 avril 2006. Celle-ci mit en évidence que Monsieur M. avait bénéficié d'autres opérations de rétrocession de la part d'un autre pharmacien d'officine. Plus précisément, il fut reproché à Monsieur M. d'« avoir, en tant que pharmacien responsable du Comptoir pharmaceutique méditerranéen, grossiste répartiteur, participé (…) à des opérations de rétrocession de médicaments, d'accessoires et de cosmétiques à (un) pharmacien d'officine », et ce pour des montants financiers considérables qui, cumulés sur la période s'étendant de 2003 à 2006, atteignaient un total de 2 153 000 euros. Ces constatations conduisirent à l'engagement simultané de poursuites disciplinaires contre le pharmacien d'officine concerné et d'une deuxième procédure disciplinaire à l'encontre de Monsieur M. C'est cette seconde procédure qui constitue la matrice du litige soumis au Tribunal Suprême en 2010. Le 28 avril 2008, Monsieur M. fut convoqué pour comparaître le 27 mai 2008 devant la Chambre de discipline de l'Ordre des pharmaciens, afin de répondre de ces manquements aux règles professionnelles. À l'issue de l'audience du 27 mai 2008, la Chambre de discipline émit la proposition, adressée au Ministre d'État, de sanctionner Monsieur M. par une mesure de suspension temporaire d'exercer pour une durée d'un mois. Suivant cette proposition, le Ministre d'État prit, le 19 août 2008, l'arrêté ministériel n° 2008-473 portant suspension temporaire de l'autorisation d'exercer la pharmacie de Monsieur M. pour la période courant du 1er au 31 octobre 2008. Désireux de contester cette mesure, le pharmacien poursuivi activa les mécanismes de recours internes à l'organisation disciplinaire. Dès le 4 juillet 2008, soit avant même l'édiction de l'arrêté ministériel, il interjeta appel devant la Chambre supérieure de discipline des pharmaciens contre la décision (ou proposition) de la Chambre de discipline du 27 mai 2008. Puis, une fois l'acte de l'exécutif intervenu, il forma un second appel devant la même Chambre supérieure, le 4 septembre 2008, dirigé cette fois contre l'arrêté ministériel du 19 août 2008. Statuant sur l'appel formé contre cet arrêté ministériel, la Chambre supérieure de discipline rendit une décision le 16 juin 2009. Par celle-ci, l'instance d'appel confirma le principe même de la sanction disciplinaire, mais fit usage de son pouvoir de modération en proposant au Ministre d'État de réduire la durée de la suspension de l'autorisation d'exercice à quinze jours. Sans attendre l'intervention d'un nouvel arrêté ministériel, Monsieur M. forma, dès le 30 juillet 2009, un recours en cassation devant le Tribunal Suprême dirigé directement contre la décision de la Chambre supérieure de discipline du 16 juin 2009. C'est dans cet intervalle qu'intervint finalement l'arrêté ministériel n° 2009-496 du 2 octobre 2009 : suivant la proposition de la Chambre supérieure, le Ministre d'État modifia son précédent arrêté du 19 août 2008 et prononça à l'encontre de Monsieur M. la suspension temporaire de son autorisation d'exercer la pharmacie pendant quinze jours, fixant la période d'exécution du 1er au 15 décembre 2009. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 16 novembre 2009 sous le numéro TS 2010/03, Monsieur M. saisit le Tribunal Suprême d'un recours tendant à « la cassation et à l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2009-496 du 2 octobre 2009 ». L'instruction de l'affaire donna lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale répondit une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 18 janvier 2010, suivie d'un mémoire en réplique du requérant déposé le 17 février 2010, et enfin d'un mémoire en duplique de l'administration enregistré le 23 mars 2010. Le Vice-Président du Tribunal Suprême, Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, fut désigné comme rapporteur par ordonnance du 2 décembre 2009, et la clôture de l'instruction fut constatée par procès-verbal le 2 juillet 2010, avant le renvoi de l'affaire à l'audience plénière du 17 novembre 2010. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux grands axes : d'une part, une controverse majeure sur la recevabilité de la voie de droit choisie (le recours en cassation) et sur la compétence du Tribunal Suprême ; d'autre part, un débat au fond portant sur la légalité externe et interne de la sanction prononcée. #### 1. L'argumentation du requérant Pour justifier le choix procédural d'un recours en cassation contre un arrêté ministériel, Monsieur M. développait une argumentation subtile fondée sur son interprétation des deux décisions précitées rendues par le Tribunal Suprême le 16 février 2009 dans le cadre de sa première procédure disciplinaire. Selon le requérant, la Haute Juridiction avait alors posé le principe selon lequel les propositions adressées au Ministre d'État par les chambres de discipline des pharmaciens sont dépourvues de caractère décisoire, de sorte que seules sont recevables devant le Tribunal Suprême les requêtes dirigées contre les décisions ministérielles prises sur proposition de ces chambres. Poussant ce raisonnement plus loin, Monsieur M. soutenait que, dès lors que la Chambre supérieure agit comme une instance d'appel et que les motifs de la décision ministérielle ne se trouvent en réalité que dans la proposition émise par cette Chambre supérieure, l'arrêté ministériel lui-même « doit être considérée comme une décision juridictionnelle contre laquelle un recours en cassation est recevable ». Par voie de conséquence, les moyens de cassation devaient, selon lui, viser les motifs figurant dans la décision de la Chambre supérieure. Dans son mémoire en réplique, il précisait d'ailleurs interpréter la jurisprudence du 16 février 2009 comme impliquant la recevabilité conjointe des deux recours qu'il avait déposés (celui du 30 juillet 2009 contre l'acte de la Chambre supérieure et celui du 16 novembre 2009 contre l'arrêté ministériel). Il sollicitait à ce titre la jonction des deux requêtes afin que le Tribunal Suprême, statuant comme juge de cassation, puisse casser l'acte et renvoyer l'affaire devant la Chambre supérieure de discipline autrement et régulièrement composée ; à titre subsidiaire, à défaut d'une possibilité de renvoi, il demandait l'annulation pure et simple, sans renvoi, de la décision attaquée, en soutenant que la cassation de l'arrêté du 2 octobre 2009 devait entraîner par voie de conséquence celle de l'arrêté du 19 août 2008, les deux actes étant jugés indissociables. Sur le fond, Monsieur M. articulait trois moyens principaux de cassation : * **L'irrégularité de la composition des juridictions disciplinaires (violation des articles 17 et 23 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980) :** Il reprochait d'abord le fait que deux membres de la Chambre de discipline de première instance avaient été nommés par le Conseil de l'Ordre, alors qu'ils auraient dû être spécialement élus au scrutin secret par l'Assemblée générale des sections de l'Ordre ou, à la rigueur, par le bureau de section. S'agissant de la Chambre supérieure, il soutenait qu'aucun élément n'établissait que ses membres avaient été effectivement élus plutôt que nommés, ni que l'élection avait respecté le secret et le mode de scrutin prévus par l'article 17. En outre, il estimait que la composition de la Chambre supérieure était entachée d'irrégularité faute d'avoir procédé à une nouvelle élection après son second appel du 4 septembre 2008, l'instance s'étant contentée de la composition arrêtée pour statuer sur son premier appel du 4 juillet 2008. Dans sa réplique, il insistait sur l'exigence d'une élection spéciale des assesseurs et non d'une simple désignation parmi les conseillers ordinaux déjà élus. * **La violation du principe d'impartialité (article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'Homme) :** Le requérant dénonçait le rejet de ses demandes de récusation visant, dans chacune des deux chambres disciplinaires saisies, l'assesseur chargé de rapporter son affaire. Selon lui, l'article 6 § 1 de la Convention s'oppose à ce que le rapporteur désigné par le Président de la Chambre participe au délibéré, car cet assesseur doit nécessairement donner un avis sur la culpabilité, entachant la décision de partialité objective. * **La violation du principe de légalité des délits et des peines et l'absence de base légale (article 27 de la loi n° 1.029, articles 6 § 1 et 7 de la CEDH) :** Monsieur M. faisait valoir que l'article 27 de la loi n° 1.029, dont la violation lui était imputée, ne régit que les pharmaciens d'officine et nullement les grossistes répartiteurs. Estimant que les faits reprochés n'étaient prévus ni réprimés par aucun texte, il soutenait qu'on le punissait en réalité pour une faute commise par un pharmacien d'officine en le traitant comme complice de ce dernier, alors que la notion de complicité est étrangère aux textes régissant la pharmacie et sa déontologie. #### 2. La défense de l'État de Monaco Le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de l'irrégularité formelle du recours en cassation et de l'incompétence d'attribution du Tribunal Suprême statuant comme juge de cassation. L'administration livrait une analyse systémique de la loi n° 1.029 : si les sanctions les plus légères (avertissement et blâme) sont infligées directement par la Chambre de discipline et susceptibles d'appel devant la Chambre supérieure qui les confirme ou les réforme elle-même, les sanctions plus graves sont infligées par le Ministre d'État sur proposition de la Chambre de discipline. Lorsque cet arrêté est contesté devant la Chambre supérieure, celle-ci ne détient qu'un pouvoir de proposition (confirmer ou réformer), la décision finale appartenant au seul Ministre d'État. Or, le Ministre d'État est une autorité administrative : les décisions qu'il prend relèvent du recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême et ne sauraient être regardées comme émanant d'une juridiction administrative relevant du recours en cassation. Le Ministre d'État soulignait que telle était précisément la portée des deux décisions rendues le 16 février 2009 par le Tribunal Suprême. À titre subsidiaire, sur le fond, l'État réfutait l'ensemble des griefs : * Sur la composition des chambres, il expliquait qu'en vertu de l'article 23 de la loi n° 1.029, les deux assesseurs de première instance sont choisis par chaque bureau de section parmi les membres du Conseil de l'Ordre qui ont déjà été élus selon les règles de l'article 17. De même, pour la Chambre supérieure (article 24), deux assesseurs sont choisis par le Conseil de l'Ordre en son sein (tous étant nécessairement élus selon l'article 17), tandis que les deux autres sont choisis par le Ministre d'État en dehors du Conseil. * Sur l'article 6 § 1 de la CEDH, le Ministre d'État opérait une distinction fondamentale entre les deux rapporteurs intervenant successivement en vertu de l'ordonnance n° 8.401 du 26 septembre 1985. Le premier est chargé de l'instruction (entendre le pharmacien, recueillir les témoignages, procéder aux investigations) et son rapport doit rester objectif, sans avis sur la culpabilité. Le second rapporteur, seul visé par le recours de Monsieur M., est l'un des assesseurs membre de la formation de jugement qui présente l'affaire à ses collègues et participe au délibéré : ses attributions relèvent par nature de la fonction de jugement et n'emportent aucun préjugement affectant l'impartialité. * Sur la légalité de la sanction, le Ministre d'État rappelait que la loi n° 1.029 s'applique à tous les pharmaciens quel que soit leur mode d'exercice, qu'il n'existe pas en droit disciplinaire d'énumération légale limitative des fautes, et qu'il convient d'apprécier l'ensemble du comportement du professionnel. Ainsi, le fait pour un grossiste répartiteur de favoriser un manquement professionnel commis par un pharmacien d'officine constitue en soi une faute professionnelle. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au regard des prétentions antagonistes des parties, le Tribunal Suprême devait résoudre à titre liminaire une question déterminante touchant à sa propre compétence et à l'architecture des voies de recours en matière administrative : **Un arrêté ministériel prononçant à l'encontre d'un pharmacien une sanction disciplinaire de suspension temporaire d'exercice, pris sur la proposition de la Chambre supérieure de discipline de l'Ordre des pharmaciens, revêt-il le caractère d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort, susceptible d'un recours en cassation devant le Tribunal Suprême en application de l'article 90 B, 2° de la Constitution, ou constitue-t-il une décision administrative relevant uniquement du recours pour excès de pouvoir ?** De la réponse apportée à cette interrogation dépendait la possibilité même pour la Haute Juridiction d'examiner les moyens de fond relatifs à la régularité de la composition des instances ordinales et à la conformité de la procédure aux exigences conventionnelles européennes. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette difficulté, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande clarté, exclusivement centré sur la question de sa compétence (« *Sur la compétence du Tribunal Suprême* »), laquelle commande l'issue du litige sans qu'il soit besoin d'aborder le fond. #### 1. L'énoncé de la norme constitutionnelle de compétence Le juge suprême débute son raisonnement en visant et en reproduisant les termes de l'article 90 B de la Constitution monégasque, texte qui fonde ses attributions en matière administrative. Il rappelle ainsi que : > « le Tribunal Suprême statue souverainement : (…) 2° sur les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort ». En isolant ce chef de compétence spécifique — dès lors que le requérant avait expressément et exclusivement saisi le Tribunal d'un « recours en cassation » —, la Haute Juridiction pose la condition *sine qua non* de son office de juge de cassation : l'acte qui lui est déféré doit émaner d'une « juridiction administrative statuant en dernier ressort ». #### 2. L'analyse de la répartition légale des compétences disciplinaires Le deuxième temps du raisonnement consiste à confronter cette exigence constitutionnelle au dispositif législatif régissant la discipline des pharmaciens, à savoir les articles 23 et 24 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 concernant l'exercice de la pharmacie. Le Tribunal Suprême met en exergue la dualité du régime de répression disciplinaire institué par l'article 23 de ladite loi, qui opère une *summa divisio* selon la gravité de la sanction envisagée : * D'une part, aux termes du 1° de l'article 23, les sanctions du premier degré que sont « l'avertissement et le blâme sont infligés par une chambre de discipline ». Dans cette hypothèse, l'organe ordinal détient un véritable pouvoir de décision autonome. * D'autre part, aux termes du 2° du même article, « les autres sanctions sont décidées, en cas de faute grave, par un arrêté ministériel pris sur la proposition de la Chambre de discipline ». Pour ces sanctions plus lourdes — au nombre desquelles figure la suspension temporaire de l'autorisation d'exercer —, la Chambre de discipline ne dispose que d'un pouvoir de proposition ; le pouvoir décisoire est transféré au Ministre d'État qui statue par voie d'arrêté. Le Tribunal examine ensuite le mécanisme de contestation de ces arrêtés tel qu'organisé par l'article 24 de la loi n° 1.029. Ce texte prévoit que les décisions prises par le Ministre d'État sur la proposition de la Chambre de discipline peuvent être portées, dans le délai
# Tribunal Suprême de Monaco, 22 mars 2006, n° 27162 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 22 mars 2006, n° 27162 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/03-22-27162)) L'architecture juridictionnelle d'un État de droit repose sur une répartition rigoureuse des compétences entre les différents ordres de juridiction, garantissant à la fois la sécurité juridique des justiciables et l'autorité de la chose jugée. En Principauté de Monaco, cette organisation met en présence, d'une part, l'ordre judiciaire placé sous le contrôle de la Cour de Révision et, d'autre part, le Tribunal Suprême, institué par la Constitution pour statuer souverainement tant en matière administrative qu'en matière constitutionnelle. L'articulation entre ces deux juridictions souveraines soulève la question fondamentale des frontières du recours direct en constitutionnalité ouvert aux particuliers pour la sauvegarde de leurs droits et libertés fondamentaux. C'est précisément cette problématique de délimitation des compétences que tranche, avec une concision caractéristique des arrêts de principe, la décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de Monaco le 22 mars 2006 dans l'affaire *Dame B. M. c/ Ministre d'État*. En l'espèce, une justiciable ayant épuisé l'ensemble des voies de recours devant les juridictions pénales monégasques tentait d'ériger le juge constitutionnel en une juridiction de « super-cassation », en lui déférant directement un arrêt de rejet rendu par la Cour de Révision. L'intérêt majeur de cette décision réside dans la clarification qu'elle opère de l'article 90-A-2° de la Constitution : tout en fermant radicalement la voie au recours direct en annulation contre les décisions de l'ordre judiciaire, le Tribunal Suprême esquisse, en creux, le mécanisme de la question préjudicielle d'appréciation de validité de la loi. L'examen du contexte factuel et procédural (I) permettra de cerner les enjeux de la question de droit résolue par la haute juridiction (II), avant d'en mesurer toute la portée jurisprudentielle et pratique (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans l'exercice professionnel de Madame B. M. sur le territoire de la Principauté de Monaco. De l'année 1999 jusqu'à la fin de l'année 2001, l'intéressée a déployé une activité commerciale sous l'enseigne « Cabinet Scandinave ». L'objet déclaré de cette structure consistait en une activité de relation avec les ressortissants scandinaves. Plus précisément, il s'agissait d'assurer une mission de communication visant à favoriser les démarches à caractère administratif, ainsi que d'organiser la communication et la transmission de pièces entre des personnes de nationalité scandinave et des professionnels du droit, tels que des notaires et des avocats monégasques et français. Dans le cadre de cette activité commerciale destinée à une clientèle scandinave, Madame B. M. a utilisé un papier à en-tête du « Cabinet Scandinave » sur lequel figurait la mention « *Advokat* », correspondant à un titre professionnel danois qu'elle affirmait posséder valablement selon la réglementation de son pays d'origine. Cette pratique a suscité la réaction des autorités ordinales monégasques. Par une lettre en date du 28 février 2000, le Bâtonnier de l'Ordre des Avocats de Monaco a saisi le Procureur général de Monaco d'une plainte dirigée contre Madame B. M. Le Bâtonnier visait spécifiquement l'utilisation de ce papier à en-tête comportant la mention « *Advokat* », estimant qu'un tel procédé caractérisait un usage abusif du titre d'une profession réglementée, en infraction avec les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 203 du Code pénal monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite d'une enquête et du maintien de la plainte déposée par le Bâtonnier, des poursuites pénales ont été engagées par le ministère public à l'encontre de Madame B. M. devant le Tribunal correctionnel de Monaco sous la prévention d'usurpation de titre. L'affaire a alors connu un parcours procédural particulièrement dense au sein de l'ordre judiciaire, marqué par l'usage systématique des voies de rétractation et de réformation. En première instance, une citation a été délivrée au Parquet du Procureur général le 17 avril 2003 pour une audience fixée au 3 juin 2003, cet acte ayant été remis à l'intéressée, qui demeurait hors de la Principauté, le 28 mai 2003. Par un jugement rendu par défaut le 3 juin 2003, le Tribunal correctionnel de Monaco a déclaré la prévenue coupable des faits reprochés et l'a condamnée à une peine de 2 000 euros d'amende. Madame B. M. ayant formé opposition à cette décision, le Tribunal correctionnel a statué à nouveau par un jugement du 6 janvier 2004, confirmant la déclaration de culpabilité et la condamnation à 2 000 euros d'amende. En cause d'appel, la Cour d'appel de Monaco a d'abord statué par un arrêt rendu par défaut le 15 mai 2004, confirmant le jugement correctionnel du 6 janvier 2004. Sur une nouvelle opposition formée par la prévenue, la Cour d'appel a, par un arrêt contradictoire du 8 novembre 2004, derechef confirmé le jugement entrepris. Madame B. M. a alors exercé un pourvoi à l'encontre de cet arrêt du 8 novembre 2004 devant la Cour de Révision de la Principauté de Monaco. Par un arrêt rendu le 16 mars 2005, la Cour de Révision a rejeté le pourvoi et confirmé l'arrêt de la Cour d'appel en toutes ses dispositions. Refusant de se résigner à cette condamnation pénale devenue irrévocable dans l'ordre judiciaire, Madame B. M. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle, par une requête enregistrée le 17 mai 2005 (sous le numéro 2005/15), suivie d'une réplique enregistrée le 2 août 2005. Sa requête tendait directement à l'annulation de l'arrêt rendu le 16 mars 2005 par la Cour de Révision. Au soutien de la recevabilité de son recours, la requérante se fondait sur la lettre de l'article 90-A-2° de la Constitution, qui confère au Tribunal Suprême la compétence de statuer souverainement sur les recours en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, et qui ne sont pas visés au paragraphe B dudit article. Elle soutenait qu'aucune disposition de cet article ni de la Constitution ne limitait la compétence du Tribunal Suprême aux seules décisions administratives, en déduisant qu'il était compétent pour juger de la validité des décisions de la Cour de Révision au regard du Titre III de la Constitution. Au fond, la requérante articulait trois chefs d'inconstitutionnalité : 1. **La violation du principe d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) :** elle soutenait qu'il était de notoriété publique que de nombreux étrangers exerçant à Monaco faisaient état de manière constante et récurrente de leurs titres professionnels et diplômes étrangers, cette pratique constituant un usage reconnu et conforme à la législation. Le fait de l'avoir poursuivie de manière isolée constituait, selon elle, une discrimination inconstitutionnelle. 2. **La violation de la légalité de la procédure pénale (article 19 de la Constitution) :** invoquant le principe selon lequel « *nul ne peut être poursuivi que dans les cas prévus par la loi, devant les juges qu'elle désigne et dans la forme qu'elle prescrit* », elle faisait valoir la violation des articles 368 et 372 du Code de procédure pénale. L'article 372 imposant un délai de citation d'au moins 30 jours francs lorsque la personne assignée demeure hors de la Principauté, elle soutenait que ce délai devait courir à compter de la notification effective au prévenu (le 28 mai 2003 pour l'audience du 3 juin 2003) et non de la délivrance de la citation au Parquet général (le 17 avril 2003), contrairement à ce qu'avaient jugé la Cour d'appel et la Cour de Révision, en violation par ailleurs des dispositions de l'Ordonnance n° 13 300. Elle ajoutait avoir été condamnée par défaut en appel sans avoir reçu d'avis à comparaître ni être au courant de la tenue de l'audience. 3. **La violation du principe de la légalité des délits et des peines (article 20 de la Constitution) :** invoquant la règle selon laquelle « *nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi* », elle affirmait n'avoir violé aucune loi monégasque. Elle avançait qu'elle était en droit d'utiliser son titre danois d'« *advokat* » dans le cadre d'une activité commerciale destinée uniquement à une clientèle scandinave comprenant ce terme dans sa langue, que ce titre étranger n'était pas réglementé à Monaco rendant l'article 203 alinéa 2 du Code pénal inapplicable, et qu'opérer une traduction par le mot « avocat » n'avait de sens que pour la fonction et non pour la simple référence à un titre. En défense, par une contre-requête enregistrée le 18 juillet 2005 et une duplique enregistrée le 2 septembre 2005, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. À titre principal, il soulevait une fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité manifeste du recours. Selon le Ministre d'État, la requête méconnaissait les règles constitutionnelles de répartition des compétences entre les juridictions administratives et judiciaires, règles que le Tribunal Suprême est lui-même chargé de faire respecter. Il affirmait que le Tribunal Suprême, lorsqu'il statue comme juge constitutionnel garant du Titre III de la Constitution, ne peut être saisi que d'un recours dirigé contre une norme — et spécialement une loi — et ne peut jamais connaître d'un recours dirigé contre une décision juridictionnelle. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État réfutait chacun des griefs : * Sur l'article 17 de la Constitution, il répliquait que le principe d'égalité ne saurait subordonner la sanction d'un comportement pénalement répréhensible à la condition que tous les contrevenants soient poursuivis. * Sur l'article 19 de la Constitution, il opposait qu'en vertu de la jurisprudence, seule la citation doit intervenir dans les délais des articles 369 et 371 à 374 du Code de procédure pénale, de sorte que le point de départ du délai de l'article 372 était bien la citation au parquet général du 17 avril 2003. Il ajoutait que les droits de la défense avaient été respectés, la requérante ayant eu connaissance des griefs lors de son audition par les services de police et ayant pu faire valoir ses arguments lors de ses procédures d'opposition. * Sur l'article 20 de la Constitution, il soutenait que la requérante tentait en réalité de remettre en cause l'application de l'article 203 alinéa 2 du Code pénal. Or, le terme « *advokat* » signifiant « avocat » en danois, son utilisation était prohibée à Monaco dès lors que l'intéressée n'y avait pas la qualité d'avocat, la loi danoise permettant éventuellement de détacher le titre de la fonction pour un usage commercial étant inopérante face à l'application territoriale exclusive de la loi pénale monégasque. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La confrontation des thèses en présence plaçait le Tribunal Suprême face à une question préalable de compétence et de recevabilité d'une importance capitale pour l'ordonnancement juridique monégasque. Le problème de droit pouvait se formuler ainsi : les dispositions de l'article 90-A-2° de la Constitution, qui attribuent compétence au Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle pour connaître des recours en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le Titre III de la Constitution, permettent-elles à un justiciable de saisir directement cette haute juridiction d'un recours dirigé contre un arrêt rendu par la Cour de Révision ou par une juridiction de l'ordre judiciaire placée sous son contrôle ? En d'autres termes, le recours direct pour atteinte aux droits fondamentaux prévu par le texte constitutionnel englobe-t-il le contrôle des décisions juridictionnelles définitives de l'ordre judiciaire, ou son champ d'application matériel est-il exclusif des actes juridictionnels relevant de la Cour de Révision ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière constitutionnelle, adopte une démarche d'une grande rigueur formelle, faisant l'économie de tout examen au fond des moyens d'inconstitutionnalité soulevés par la requérante pour se concentrer exclusivement sur l'étendue de sa propre compétence d'attribution. Le raisonnement de la haute juridiction s'articule en trois temps logiques au sein d'un considérant de principe particulièrement dense. En premier lieu, le Tribunal Suprême procède au rappel textuel du fondement constitutionnel invoqué. Visant la Constitution, et notamment son article 90-A-2°, ainsi que l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur son organisation et son fonctionnement, il cite expressément les termes de l'article 90 selon lesquels il statue souverainement en matière constitutionnelle : « *Sur les recours en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, et qui ne sont pas visés au paragraphe B du présent article* ». L'exclusion des recours visés au paragraphe B renvoie aux recours relevant de la matière administrative (notamment les recours pour excès de pouvoir contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois). En deuxième lieu, le juge constitutionnel procède à l'interprétation téléologique et systémique de cette disposition au regard de l'organisation juridictionnelle de la Principauté. C'est ici que réside le cœur de la motivation. Le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre deux voies de droit distinctes : * D'une part, il relève, de manière positive bien que conditionnelle, que ces dispositions constitutionnelles « *permettent éventuellement aux cours et tribunaux de surseoir à statuer pour que le Tribunal Suprême soit saisi d'une question préjudicielle relative à l'appréciation de la validité d'une loi* ». Ce faisant, le Tribunal donne corps à la mention du recours « *en appréciation de validité* » figurant à l'article 90-A-2° : cette compétence s'exerce par la voie incidente du renvoi préjudiciel opéré par le juge du fond (les « cours et tribunaux ») lorsqu'une contestation sérieuse s'élève devant lui quant à la conformité d'une loi aux droits et libertés du Titre III de la Constitution. * D'autre part, et par opposition directe à cette première hypothèse, le Tribunal affirme de manière catégorique que ces mêmes dispositions « *ne donne[nt] pas compétence au Tribunal Suprême pour connaître de recours dirigés contre des décisions de la Cour de Révision et des juridictions placées sous son contrôle* ». En troisième lieu, tirant la conséquence mécanique de cette incompétence radicale, qui se traduit procéduralement par l'irrecevabilité de la requête, le Tribunal Suprême conclut que la requête de Madame B. M. dirigée contre l'arrêt de la Cour de Révision du 16 mars 2005 doit être rejetée, sans qu'il soit besoin d'examiner la pertinence des griefs tirés de la violation des articles 17, 19 et 20 de la Constitution. Le syllogisme du juge constitutionnel est ainsi implacable : l'article 90-A-2° de la Constitution organise le contrôle de constitutionnalité des normes (par voie d'action ou par voie d'exception préjudicielle concernant la loi), mais il n'institue aucun contrôle hiérarchique ou de cassation du Tribunal Suprême sur les actes juridictionnels émanant de l'ordre judiciaire, lequel dispose à son sommet de sa propre juridiction souveraine, la Cour de Révision. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation resserrée sur la question de la compétence et de la recevabilité, la haute juridiction prononce la décision suivante : > « Décide > - La requête est rejetée. > - Les dépens sont à la charge de Madame M.. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 22 mars 2006 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière constitue un jalon essentiel dans la définition de la justice constitutionnelle monégasque. Son analyse révèle un double mouvement : un refus absolu de consacrer un mécanisme de recours constitutionnel direct contre les décisions juridictionnelles (1), compensé par la reconnaissance explicite d'un mécanisme de dialogue des juges par la voie de la question préjudicielle de constitutionnalité (2). #### 1. L'exclusion du recours direct contre les décisions de justice et l'autonomie des ordres juridictionnels L'argumentation développée par la requérante dans sa réplique reposait sur une lecture purement littérale et isolée de l'article 90-A-2° de la Constitution. En faisant valoir que le texte constitutionnel vise les recours en annulation ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés du Titre III sans préciser que ces recours se limitent aux décisions administratives ou législatives, Madame B. M. tentait d'introduire en droit monégasque l'équivalent d'un recours constitutionnel direct contre les jugements (comparable, dans sa philosophie, au recours d'*amparo* ou au recours constitutionnel individuel permettant de contester directement un acte du pouvoir judiciaire devant la cour constitutionnelle). En rejetant cette prétention, le Tribunal Suprême valide l'analyse structurelle défendue par le Ministre d'État. On ne saurait interpréter une disposition constitutionnelle isolément de l'économie générale de la Constitution. Le texte fondamental monégasque repose sur une séparation organique et fonctionnelle des compétences juridictionnelles. La Cour de Révision se trouve au sommet de la hiérarchie des juridictions de l'ordre judiciaire (comprenant le Tribunal correctionnel et la Cour d'appel mentionnés dans l'espèce). Ses décisions sont souveraines au sein de cet ordre. Admettre que le Tribunal Suprême puisse être saisi d'un recours en annulation dirigé contre un arrêt de la Cour de Révision aurait eu pour effet de bouleverser cet équilibre institutionnel. Comme le mettaient en évidence les débats relatifs au fond du litige, les griefs formulés par la requérante sous couvert de violation des articles 17, 19 et 20 de la Constitution tendaient, en réalité, à remettre en cause l'application de la loi pénale et de la procédure pénale par les juges du fond : * Sous l'angle de l'article 19 de la Constitution, il s'agissait de contester l'interprétation purement procédurale de l'article 372 du Code de procédure pénale quant au point de départ du délai de citation de 30 jours francs (délivrance au parquet général le 17 avril 2003 ou remise à l'intéressée le 28 mai 2003). * Sous l'angle de l'article 20 de la Constitution, il s'agissait de discuter la qualification pénale des faits au regard de l'article 203 alinéa 2 du Code pénal (savoir si l'usage du terme danois « *advokat* » sur le papier à en-tête d'un cabinet commercial caractérisait l'élément matériel du délit d'usurpation du titre réglementé d'avocat). Si le Tribunal Suprême avait accepté d'entrer dans l'examen de ces moyens dirigés contre l'arrêt du 16 mars 2005, il se serait érigé en un quatrième degré de juridiction pénale, jugeant à nouveau de la régularité de la saisine du tribunal
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 février 1982, n° 27530 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 février 1982, n° 27530 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1982/02-10-27530)) L'architecture juridictionnelle de la Principauté de Monaco repose sur une répartition des compétences dans laquelle le Tribunal Suprême, juge constitutionnel et administratif d'attribution en vertu des articles 89 à 92 de la Constitution du 17 décembre 1962, coexiste avec les juridictions de l'ordre judiciaire, détentrices d'une compétence de droit commun. La frontière entre le contentieux de l'excès de pouvoir et la compétence judiciaire se révèle particulièrement délicate lorsque l'action d'une autorité administrative, telle que l'Inspection du travail, s'inscrit à la croisée de la police administrative, de la constatation des infractions pénales et de la régulation des relations collectives de travail. Par sa décision rendue le 10 février 1982, en section administrative, dans l'affaire opposant le sieur A. au Ministre d'État, le Tribunal Suprême livre une illustration rigoureuse des limites de sa propre compétence et de l'office du juge de l'excès de pouvoir face aux actes préalables aux poursuites pénales et aux litiges substantiels de droit du travail. En déclinant sa compétence tant pour connaître d'un procès-verbal dressé par l'Inspecteur du travail que pour trancher un différend relatif à l'application de sentences arbitrales déterminant les salaires d'une entreprise privée, tout en rappelant l'absence de pouvoir d'injonction du juge administratif à l'égard de l'Administration et l'incompétence du supérieur hiérarchique pour annuler un acte de constatation judiciaire, la Haute Juridiction monégasque consolide les principes directeurs de la séparation des autorités administratives et judiciaires en Principauté. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision commentée trouve son origine dans un conflit collectif du travail ancien et persistant au sein de la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) Printania Monte-Carlo (également désignée dans les visas comme la Société Monégasque des magasins Printania), dont le requérant, le sieur A., occupait les fonctions de Président délégué. Afin de régler les différends opposant le personnel à la direction de cette entreprise concernant la détermination des rémunérations, deux sentences arbitrales avaient été successivement rendues le 13 novembre 1968 et le 12 décembre 1977, sur le fondement de la loi n° 473 du 4 mars 1948 modifiée, relative à la conciliation et à l'arbitrage des conflits collectifs du travail. Ces sentences avaient fait l'objet d'un arrêt de la Cour Supérieure d'Arbitrage en date du 11 janvier 1978. Le dispositif mis en place par ces décisions arbitrales déterminait les conditions dans lesquelles devaient être fixés les salaires du personnel de la S.A.M. Printania Monte-Carlo en instaurant un mécanisme de parité ou de référence aux grilles de salaires pratiquées dans des établissements semblables de la région voisine. Plus précisément, selon les éléments rapportés dans la décision, la référence initialement retenue par les sentences arbitrales était celle des grilles de salaires de la société C.F.A. Printania-Menton. Toutefois, des divergences d'appréciation sont apparues quant à la pérennité et à la pertinence de cette référence. L'Administration, par la voix du Ministre d'État dans ses écritures, soutenait que le magasin de Menton avait connu une modification de sa structure et de sa destination, de sorte que ses grilles de salaires ne pouvaient plus servir de référence valable, et que seule demeurait applicable la référence à la masse salariale des magasins de Menton-Roquebrune-Antibes prévue par les sentences. C'est dans ce contexte que l'Inspecteur du Travail et des Affaires sociales est intervenu pour contrôler l'application de la législation sur les salaires (notamment la loi n° 739 du 16 mars 1963 sur les salaires). Par une lettre du 30 septembre 1980, l'Inspecteur du Travail a préalablement communiqué au sieur A. la grille de salaires de l'établissement « S.A.P.A.C. Printania Antibes ». Estimant que l'employeur ne respectait pas ses obligations salariales au regard de cette référence, l'Inspecteur du Travail a dressé, le 14 novembre 1980, un procès-verbal d'infraction à l'encontre du sieur A., en se référant à la grille de salaires de la S.A.P.A.C. Printania-Antibes. Le sieur A. a eu connaissance de ce procès-verbal le 17 novembre 1980. Contestant vigoureusement la substitution de la référence d'Antibes à celle de Menton (estimant que la S.A.P.A.C. Printania-Antibes ne gérait pas de magasin, et notamment pas celui de la C.F.A. Printania-Menton, et que la grille retenue était « purement imaginaire »), il a élevé une protestation auprès du Procureur Général dès le 26 novembre 1980, protestation qu'il a renouvelée le 11 mars 1981. Parallèlement, reprochant à l'Inspection du travail de ne pas lui avoir communiqué les grilles de salaires de la C.F.A. Printania-Menton depuis septembre 1979, il a saisi le supérieur hiérarchique de l'Inspecteur, à savoir le Directeur du Travail et des Affaires sociales, le 13 avril 1981 (selon les indications du Ministre d'État). Par une décision explicite en date du 14 avril 1981, le Directeur du Travail et des Affaires sociales a refusé d'annuler le procès-verbal dressé le 14 novembre 1980 par l'Inspecteur du Travail. Par ailleurs, le Directeur du Travail a opposé un refus implicite à la demande de communication des grilles de salaires de la C.F.A. Printania-Menton. Enfin, l'action pénale a été engagée contre le sieur A. la veille du dépôt de sa requête devant le Tribunal Suprême, soit le 11 juin 1981. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 12 juin 1981 devant le Tribunal Suprême, le sieur A. a formulé quatre chefs de conclusions distincts mais étroitement liés : 1. L'annulation du procès-verbal du 14 novembre 1980 dressé à son encontre par l'Inspecteur du Travail et des Affaires sociales ; 2. Le prononcé d'une injonction tendant à ce que l'Inspecteur du Travail et des Affaires sociales soit tenu de lui communiquer les grilles de salaires de la C.F.A. Printania-Menton depuis septembre 1979 ; 3. L'annulation de la décision explicite du Directeur du Travail et des Affaires sociales du 14 avril 1981 refusant d'annuler ledit procès-verbal ; 4. L'annulation de la décision implicite du Directeur du Travail et des Affaires sociales lui refusant la communication des grilles de salaires précitées. Au soutien de ses prétentions, dans sa requête initiale et sa réplique du 4 septembre 1981, le requérant développait une argumentation articulée autour de la compétence de la juridiction administrative, de la recevabilité de son action et de l'illégalité interne des actes attaqués : * **Sur la nature du procès-verbal et la compétence :** Le sieur A. soutenait que le procès-verbal constituait une décision administrative soumise au contrôle du Tribunal Suprême. Selon lui, l'action pénale intentée à son encontre ne pouvait entraîner l'incompétence de la Haute Juridiction dès lors qu'elle n'avait été engagée que la veille du dépôt de la requête. * **Sur la compétence hiérarchique du Directeur du Travail :** Invoquant l'Ordonnance Souveraine du 5 août 1980, le requérant faisait valoir que le Directeur du Travail, en sa qualité de supérieur hiérarchique de l'Inspecteur, était pleinement compétent pour se prononcer sur la validité du procès-verbal. * **Sur le respect des délais de recours :** Le requérant affirmait que son recours hiérarchique avait été formé dans les délais légaux, dès lors qu'ayant eu connaissance du procès-verbal le 17 novembre 1980, il avait protesté le 26 novembre 1980, renouvelé cette protestation le 11 mars 1981, et introduit sa requête contentieuse le 12 juin 1981. * **Sur le fond (violation des sentences arbitrales) :** Le requérant arguait qu'en exécution des sentences arbitrales des 13 novembre 1968 et 12 décembre 1977 ainsi que de l'arrêt de la Cour Supérieure d'Arbitrage du 11 janvier 1978, l'Inspecteur du Travail ne pouvait fixer d'autre référence pour l'établissement des salaires de la S.A.M. Printania Monte-Carlo que celle de la C.F.A. Printania-Menton. En substituant à cette référence celle de la S.A.P.A.C. Printania-Antibes, tant le procès-verbal que la décision du 14 avril 1981 avaient méconnu lesdites sentences, alors même que les structures de la C.F.A. Printania-Menton et de la S.A.M. Printania Monte-Carlo étaient demeurées identiques. De même, le refus de communiquer les grilles de Menton était entaché d'illégalité car les sentences et l'arrêt précités exigeaient que l'Administration procède à cette communication. En défense, par une contre-requête du 12 août 1981 et une duplique du 6 octobre 1981, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en opposant une série d'exceptions d'incompétence, de fins de non-recevoir et d'arguments au fond : * **Sur l'incompétence du Tribunal Suprême à l'égard du procès-verbal :** Le Ministre d'État faisait valoir que le procès-verbal, dressé en cas d'infraction à la loi du 16 mars 1963 sur les salaires, constituait une mesure préalable aux poursuites judiciaires relevant de la seule compétence de l'autorité judiciaire. Le délai écoulé entre le procès-verbal et le réquisitoire du Procureur Général était sans influence sur cette répartition des compétences, le requérant ne contestant d'ailleurs pas le rattachement de l'acte à une procédure judiciaire. En outre, ce procès-verbal, se bornant à constater des faits, ne constituait pas une décision faisant grief susceptible de recours. * **Sur l'incompétence du Directeur du Travail et la tardiveté :** Le Ministre d'État soutenait qu'en vertu de la loi du 12 mai 1951 relative à l'Inspection du Travail, le procès-verbal devait être adressé au Procureur Général chargé de saisir l'autorité judiciaire. Le rattachement organique de l'Inspection à la Direction du Travail ne conférait nullement au Directeur le pouvoir de se substituer à l'autorité judiciaire pour annuler les actes établis par l'Inspecteur. À titre subsidiaire, le recours contre la décision du 14 avril 1981 était tardif au regard de l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 : ayant eu connaissance du procès-verbal le 17 novembre 1980 et ayant protesté auprès du Procureur Général le 26 novembre, le requérant n'avait saisi le Directeur du Travail que le 13 avril 1981, après l'expiration du délai de recours. * **Sur l'irrecevabilité des conclusions aux fins d'injonction :** Le Ministre d'État opposait le principe de la séparation des pouvoirs, consacré par l'article 6 de la Constitution, qui interdit au juge d'adresser des injonctions à l'Administration pour l'obliger à communiquer des documents. * **Sur le refus de communication des grilles de salaires :** Tout en admettant initialement, dans sa duplique, que le Tribunal Suprême pût être compétent pour apprécier la légalité du refus de communication, le Ministre d'État soutenait que ce refus était fondé au fond : le requérant avait reconnu la disparition de la référence au magasin de Menton (corroborée par les renseignements recueillis et le Registre du Commerce), et les sentences arbitrales ne prévoyaient la communication par l'Inspecteur qu'en cas d'impossibilité pour l'intéressé de se les procurer lui-même, ce qu'il n'alléguait pas. Surtout, le Ministre d'État soulignait en dernière analyse que la question de l'applicabilité de la grille de Menton plutôt que de celle d'Antibes commandait directement l'appréciation du caractère délictueux des faits reprochés au requérant, question relevant exclusivement de l'autorité judiciaire. Par une ordonnance du 19 octobre 1981, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause en section administrative. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une quadruple interrogation touchant à la délimitation de sa compétence d'attribution et à l'étendue de ses pouvoirs de juge de l'excès de pouvoir : 1. Le juge administratif est-il compétent pour connaître d'un recours en annulation dirigé contre un procès-verbal d'infraction dressé par un inspecteur du travail en matière de législation sur les salaires ? 2. Le Directeur du Travail, supérieur hiérarchique de l'Inspecteur du Travail, commet-il un excès de pouvoir en refusant d'annuler un tel procès-verbal et de modifier la référence salariale retenue par l'inspecteur ? 3. Le Tribunal Suprême est-il compétent pour statuer sur la légalité du refus implicite de l'Administration de communiquer des grilles de salaires réclamées par un employeur en exécution de sentences arbitrales, lorsque cette contestation porte en réalité sur la détermination des salaires dus au personnel ? 4. Le Tribunal Suprême dispose-t-il du pouvoir d'adresser des injonctions aux autorités administratives afin d'ordonner la communication de documents ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des conclusions de la requête du sieur A., le Tribunal Suprême procède à une analyse méthodique et séquentielle de chacun des quatre chefs de demande, en mobilisant les règles constitutionnelles de répartition des compétences entre l'ordre administratif et l'ordre judiciaire. **1. Sur la demande d'annulation du procès-verbal du 14 novembre 1980 :** La Haute Juridiction qualifie juridiquement la nature du procès-verbal dressé par l'Inspecteur du Travail. Elle relève que cet acte constitue « un acte préalable aux poursuites dont a été l'objet le sieur A. pour des faits relevant de l'appréciation des juridictions de l'ordre judiciaire ». De cette qualification fonctionnelle et téléologique, le Tribunal déduit que le procès-verbal « fait, par suite, partie intégrante d'une procédure qui échappe à la compétence du Tribunal Suprême ». En conséquence, un tel acte n'est pas détachable de la procédure pénale et ne peut faire l'objet d'un recours en annulation devant le juge administratif. **2. Sur la demande d'annulation de la décision explicite du Directeur du Travail du 14 avril 1981 :** Examinant le refus du Directeur du Travail d'annuler le procès-verbal de son subordonné, le Tribunal Suprême ne se prononce pas sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté soulevée par le Ministre d'État, mais rejette les conclusions au fond en validant le comportement du Directeur au regard des règles de compétence. Le Tribunal rappelle que les faits constatés par le procès-verbal relèvent de l'appréciation de l'autorité judiciaire, laquelle « est seule qualifiée pour interpréter les sentences arbitrales déterminant les salaires du personnel de l'entreprise dirigée par le requérant ». Dès lors, le pouvoir hiérarchique cède devant l'exclusivité de la compétence judiciaire : le Directeur du Travail « ne pouvait, par suite, sans excéder ses pouvoirs, se substituer à l'Inspecteur du Travail en annulant le procès-verbal et en modifiant la référence retenue par lui, sous le seul contrôle du Juge, pour la fixation des salaires dont s'agit ». L'Administration était donc en situation de compétence liée pour refuser d'interférer dans une procédure placée sous le seul contrôle du juge judiciaire. **3. Sur la demande d'annulation de la décision implicite refusant la communication des grilles de salaires :** C'est sur ce troisième point que le raisonnement du Tribunal Suprême s'avère le plus subtil. En apparence, le refus d'une autorité administrative de communiquer un document constitue une décision administrative susceptible de recours pour excès de pouvoir (ce que le Ministre d'État semblait d'ailleurs concéder dans sa duplique). Toutefois, le Tribunal Suprême refuse de s'arrêter à l'apparence formelle de l'acte attaqué et procède à une analyse réaliste de l'objet véritable du litige. Après avoir rappelé que les sentences arbitrales et l'arrêt de la Cour Supérieure d'Arbitrage fixaient les salaires de la S.A.M. Printania Monte-Carlo par référence à des établissements semblables, et que le conflit entre l'Inspecteur et le requérant portait sur le choix entre la grille de la S.A.P.A.C. Printania-Antibes (communiquée le 30 septembre 1980) et celle de la C.F.A. Printania-Menton (réclamée par le requérant), le juge débusque la véritable nature de la prétention du sieur A. Le Tribunal juge « que cette contestation, qui porte, en réalité, non sur le principe même de l'obligation qu'aurait l'Inspecteur du Travail de procéder à une telle communication, mais sur les salaires devant être versés au personnel de la S.A.M. Printania Monte-Carlo par application des sentences arbitrales précitées, relève de la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire et échappe par suite à l'appréciation du Tribunal Suprême ». En requalifiant l'objet de la contestation, le juge administratif décline sa compétence au profit du juge judiciaire, juge naturel du contrat de travail, des salaires et de l'application des sentences arbitrales. **4. Sur les conclusions aux fins d'injonction de communiquer les grilles de salaires :** Enfin, statuant sur la demande tendant à ce qu'il soit ordonné à l'Inspecteur du Travail de communiquer les grilles litigieuses, le Tribunal Suprême se fonde directement sur le texte constitutionnel. Il constate « qu'aucune disposition des articles 89 à 92 de la Constitution relatifs au Tribunal Suprême ne lui attribue compétence pour adresser des injonctions aux autorités administratives ». Il en tire la conséquence mécanique que de telles conclusions sont entachées d'une irrecevabilité radicale. ### C. Le dispositif Par ces motifs, la section administrative du Tribunal Suprême tranche le litige dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > La requête du sieur A. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur A. ; > Communication de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle La décision rendue le 10 février 1982 par le Tribunal Suprême constitue un arrêt de principe majeur du droit public et du droit social monégasques, ainsi qu'en témoigne son fichage officiel sous les rubriques « Compétence » et « Travail ». Sa richesse doctrinale et pratique se déploie autour de deux axes fondamentaux : d'une part, la consécration de l'autonomie fonctionnelle de l'Inspecteur du travail dans sa mission de constatation des infractions pénales et le blocage corrélatif du contrôle hiérarchique et administratif (A) ; d'autre part, le rappel strict des frontières constitutionnelles de l'office du Tribunal Suprême, tant face au juge judiciaire en matière salariale que face à l'Administration active en matière d'injonction (B). ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne : le statut dual de l'Inspecteur du travail et l'attraction de la compétence judiciaire L'intérêt premier de la décision *sieur A. c/ Ministre d'État* réside dans la clarification qu'elle apporte au statut juridique des actes de l'Inspection du travail en Principauté de Monaco, régie par la loi n° 537 du 12 mai 1951.
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 juillet 1982, n° 25922 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 juillet 1982, n° 25922 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1982/07-23-25922)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du litige soumis au Tribunal de première instance de Monaco se trouve un sinistre matériel survenu hors des frontières de la Principauté, sur le territoire français. L'immeuble dénommé « L. C. », situé à Roquebrune-Cap-Martin dans le département des Alpes-Maritimes (France), a été partiellement détruit et endommagé à la suite d'une explosion de gaz. Confrontée à l'urgence de la remise en état du bâtiment, la copropriété de cet immeuble, représentée par son syndic bénévole, F. P., a engagé, dès le 9 avril 1980, des pourparlers avec D. R., lequel dirigeait dans la même commune un atelier d'architecture et de décoration. L'objectif initial de ce rapprochement résidait dans l'attribution d'une mission d'études destinée à évaluer la consistance et le coût des travaux de réfection et de réparation rendus nécessaires par la catastrophe. Le processus précontractuel s'est rapidement concrétisé par des actes préparatoires sur le terrain. Le 15 avril 1980, D. R. s'est transporté sur les lieux accompagné de ses collaborateurs. En présence du syndic bénévole et des copropriétaires concernés, il a procédé à un relevé systématique des dégâts occasionnés par l'explosion au sein de chaque appartement. À la suite de cette visite contradictoire, le professionnel a formalisé son offre d'intervention par un courrier daté du 24 avril 1980, adressé à F. P. et soumis à l'agrément de la copropriété. Soucieux de célérité, D. R. précisait dans cette missive avoir d'ores et déjà entrepris, dans le prolongement de ses constatations du 15 avril, l'élaboration des plans d'état des lieux et de remise en état, ainsi que la rédaction du rapport des constats effectués dans l'immeuble. L'offre contractuelle du 24 avril 1980 structurait l'intervention de l'atelier d'architecture autour de deux axes principaux, complétés par l'adjonction de compétences techniques externes : 1. En premier lieu, la constitution d'un dossier initial exigeait la réalisation d'un constat d'état des lieux général de l'immeuble (englobant les parties communes, le sous-sol et les appartements) consécutif à la réunion du 15 avril, ainsi que le dressé, après relevé sur place, de trois plans d'état des lieux à l'échelle 1/50e couvrant le rez-de-chaussée, l'entresol, le premier et le deuxième étages. 2. En second lieu, l'offre portait sur une mission complète de maîtrise d'œuvre englobant la conception et la réalisation des travaux, subdivisée en phases d'études — comprenant le projet d'exécution (Mission C), la consultation d'entreprises (Mission D) et l'établissement des marchés (Mission E) — et en phases de chantier — incluant la direction générale des travaux (Mission F) et la réception de règlement (Mission G). 3. Enfin, le document mentionnait le recours nécessaire à diverses missions de conseil technique devant être assumées respectivement par un métreur, un ingénieur-conseil en béton armé, un ingénieur-conseil spécialiste du chauffage, de la plomberie et du sanitaire, ainsi que par le bureau Veritas. Parallèlement à la définition matérielle de ces prestations, la lettre du 24 avril 1980 déterminait avec précision les modalités financières de l'opération en fixant les bases de calcul des honoraires sollicités : * Pour la constitution du dossier : une rémunération au temps passé assortie du remboursement des frais d'agence sur la valeur en vigueur en avril 1980 (fixée à 45 francs hors taxes de l'heure pour la vacation de dessinateur et 50 francs hors taxes de l'heure pour celle de métreur). Le montant de ces dépenses devait être affecté d'un coefficient de réajustement de 2,50 afin d'intégrer, par référence expresse à l'article 4.4.2 du barème d'honoraires d'architecte, les charges fiscales, les frais généraux et les frais de direction de cabinet. * Pour la maîtrise d'œuvre : une rémunération adossée au barème d'honoraires de l'ordre des architectes, ventilée selon la fraction en pourcentage correspondant à chaque mission (soit 20 % pour la mission C, 5 % pour la mission D, 10 % pour la mission E, 35 % pour la mission F et 5 % pour la mission G, le texte de la décision mentionnant un total de 70 %). Le taux de base des honoraires pour une mission complète était arrêté à 7 % du montant toutes taxes comprises de l'ensemble des travaux, et, dans l'hypothèse d'une mission partielle, à 7 % de la fraction de prix représentée, dans le prix global, par le coût particulier de la mission considérée. * Pour les conseils techniques : l'intervention du métreur sur le descriptif estimatif quantitatif était tarifée à 1 % du montant total des travaux toutes taxes comprises ; celle de l'ingénieur-conseil en béton armé à 4 % du montant total des travaux de gros œuvre et béton armé ; celle de l'ingénieur-conseil en chauffage, plomberie et sanitaire à 6 % du montant total des travaux afférents à ce corps d'état, augmentée d'un honoraire forfaitaire et complémentaire de 1 500 francs pour le rapport d'examen des lieux et des dégâts ; les honoraires du bureau Veritas devant quant à eux être pris en compte séparément. Outre l'indication des délais d'exécution, D. R. sollicitait le versement d'un acompte de 20 000 francs à valoir sur ses honoraires. La rencontre des volontés s'est opérée le 23 mai 1980. Par une lettre signée à cette date et faisant suite à une entrevue sur place tenue le lundi 19 mai en présence de Monsieur J., expert de la copropriété, le syndic F. P., exerçant les pouvoirs conférés par la copropriété, a confirmé à D. R. un « accord sans réserve sur les modalités d'intervention de votre mission telle que décrite dans votre lettre en date du 24 avril 1980 », tout en lui retournant un exemplaire dudit document dûment paraphé et approuvé par ses soins. En exécution de cet accord, D. R. a adressé au syndic, le 27 juin 1980, un dossier technique comprenant quatre plans dressés au 1/50e (rez-de-chaussée, premier étage, deuxième étage, ainsi qu'une coupe AA et partie façade en élévation) accompagnés d'un dossier descriptif tous corps d'état structuré par niveaux, par blocs et par appartements. Aux termes de ce dossier et des devis techniques estimatifs annexés, le coût global de réfection des appartements détruits et de réparation des lots endommagés s'établissait à 2 143 527,20 francs hors taxes. Simultanément, D. R. a émis une première facture d'honoraires datée du 27 juin 1980. Prenant pour assiette un montant de travaux évalué et arrondi à 2 000 000 francs, et appliquant le taux contractuel de 7 % (soit 140 000 francs pour une mission complète), il a réclamé le règlement des missions C (20 %) et D (5 %), représentant 25 % de la mission globale, soit 35 000 francs hors taxes, portés à 41 160 francs toutes taxes comprises après application de la taxe sur la valeur ajoutée au taux de 17,60 % (6 160 francs). L'exécution du contrat s'est alors heurtée à un obstacle financier majeur lors de la transmission de ces devis à la compagnie d'assurance de l'immeuble. L'assureur a en effet opposé un refus de prise en charge au-delà d'un plafond d'indemnisation fixé à 1 287 674 francs hors taxes. Placée devant l'alternative d'un contentieux contre son assureur ou de la prise en charge sur ses fonds propres du différentiel de coût, la copropriété a engagé des tractations visant à réduire le montant des devis initiaux. Ces discussions ont conduit D. R. à émettre, le 5 novembre 1980, une nouvelle « note de calcul d'honoraires » reposant sur une assiette de travaux réduite de 500 000 francs, ramenée à 1 500 000 francs toutes taxes comprises afin de se conformer à la dernière proposition des experts de la compagnie d'assurance. Toutefois, la structure de cette seconde note modifiait substantiellement les paramètres de facturation : * Elle intégrait en premier lieu le coût du constat d'état des lieux et de l'établissement des plans au temps passé, soit 63 heures de dessinateur à 45 francs affectées du coefficient de 2,50 (7 087,50 francs) et 45 heures de métreur à 50 francs affectées du même coefficient (5 625,00 francs), pour un sous-total hors taxes de 12 712,50 francs. * Elle facturait en deuxième lieu les missions d'études C (20 %) et D (5 %), soit 25 % de la mission complète, mais en appliquant désormais à l'assiette de 1 500 000 francs toutes taxes comprises un taux d'honoraires de 10 % (au lieu des 7 % stipulés initialement), générant une base de 150 000 francs et un honoraire partiel de 37 500,00 francs. * Elle ajoutait en troisième lieu les honoraires du métré sur la base de 1 % de 1 500 000 francs, soit 15 000,00 francs. L'addition de ces postes formait un total hors taxes de 62 212,50 francs (selon le chiffre exact mentionné dans l'acte reproduit par le jugement), augmenté d'une TVA à 17,60 % de 11 477,40 francs, aboutissant à un montant réclamé toutes taxes comprises de 76 689,90 francs. Contestant cette note, notamment quant aux honoraires du métreur, la copropriété en a refusé le règlement et s'est attachée les services d'un tiers, D., agréé en architecture, avec pour mandat de vérifier la consistance des travaux et de négocier tant avec l'assureur qu'avec les entreprises. Ce nouveau maître d'œuvre a établi un premier devis estimatif le 17 janvier 1981 (1 359 509,97 francs hors taxes, soit 1 598 783,91 francs toutes taxes comprises), puis un devis définitif le 3 février 1981 ramenant le coût des travaux à 1 231 583,73 francs hors taxes (1 448 342,46 francs toutes taxes comprises). Forte de ces nouvelles évaluations, la copropriété a dénié tout droit à rémunération au profit de D. R. Face à ce refus, D. R. a fait délivrer par huissier, le 13 février 1981, une sommation de payer la somme de 76 689,90 francs à F. P. ès qualités. Par courrier du 2 mars 1981, la copropriété a réitéré son refus, imputant la nécessité de ses démarches ultérieures au travail insatisfaisant de D. R. et arguant que les honoraires réclamés comportaient des doubles emplois et demeuraient inconciliables avec la réalité des prestations fournies. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'impasse amiable a conduit le créancier allégué à déplacer le terrain du litige vers la Principauté de Monaco, où la copropriété française détenait des actifs bancaires. Dûment autorisé par une ordonnance du Président du Tribunal de première instance en date du 30 avril 1981, D. R. a fait pratiquer, par un exploit unique d'huissier, une saisie-arrêt entre les mains de l'agence de Monte-Carlo de la Banque Nationale de Paris (B.N.P.). Cette mesure conservatoire, pratiquée à concurrence de la somme de 76 689,90 francs correspondant à l'évaluation provisoire de sa créance, frappait d'indisponibilité toutes les sommes revenant à la copropriété « L. C. » sur son compte n° 91.661.68 ouvert dans les livres de cet établissement. Par ce même et unique exploit, D. R. a fait assigner devant le Tribunal de première instance de Monaco : * D'une part, la B.N.P., en qualité de tiers saisi, aux fins de déclaration affirmative des sommes détenues pour le compte du débiteur saisi ; * D'autre part, la copropriété « L. C. », aux fins de la voir condamner au fond au paiement « du montant des causes de la saisie-arrêt » et de voir déclarer ladite saisie-arrêt bonne et valable, avec toutes conséquences de droit. Dans le cadre de cette instance, le tiers saisi a déposé des conclusions le 25 juin 1981, déclarant qu'à la date du 4 mai 1981, les avoirs détenus dans ses livres au nom de « F. P., gérance L. C. » s'élevaient, sauf erreur ou omission, à 116 739,30 francs, sous les réserves d'usage tenant au dénouement des opérations en cours et à la contrepassation éventuelle d'effets ou de chèques impayés. La copropriété défenderesse a articulé sa défense autour d'une exception de procédure soulevée *in limine litis*, assortie de demandes subsidiaires au fond et reconventionnelles : 1. Sur la compétence : par conclusions du 4 juin 1981 prises avant toute défense au fond, la copropriété a soulevé l'incompétence territoriale du Tribunal de Monaco. Elle faisait valoir une concentration exclusive des éléments de rattachement en France, soulignant que le demandeur était domicilié à Roquebrune-Cap-Martin, commune sur le territoire de laquelle l'immeuble sinistré était implanté, le contrat litigieux avait été conclu et les travaux devaient être exécutés. Selon l'analyse procédurale de la défenderesse, une dissociation devait être opérée entre l'exécution de la mesure conservatoire, relevant certes des juridictions monégasques, et le jugement sur le fond de la créance, qui relevait selon elle de la compétence exclusive du Tribunal de Nice. Estimant que l'instance en validité de la saisie-arrêt était subordonnée à l'obtention préalable d'un titre exécutoire sur le fond devant le juge naturel du contrat, elle demandait au tribunal de juger qu'à défaut pour le demandeur « d'avoir saisi le Tribunal de Nice dans le délai de huit jours à compter du jugement à intervenir, la saisie-arrêt sera purement et simplement levée au besoin par Ordonnance de référé qui la constatera ». En réplique à cette exception déclinatoire, D. R. a invoqué l'application des dispositions de l'article 3 du Code de procédure civile monégasque. 2. Sur le fond et à titre subsidiaire : la copropriété a conclu au débouté intégral de la demande en paiement de la somme de 76 689,90 francs issue de la note du 5 novembre 1980. 3. À titre reconventionnel : elle a sollicité la condamnation de D. R. au paiement de la somme de 30 000 francs à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice subi. En outre, opérant une rectification dans ses conclusions par rapport aux indications contenues dans ses notes de plaidoiries, la copropriété a affirmé avoir réglé « sans discuter » la première facture du 27 juin 1980 d'un montant de 41 160 francs — paiement qu'elle expliquait par la nécessité de transmettre les documents annexés à sa compagnie d'assurance — et a réclamé en conséquence la condamnation de D. R. à lui rembourser ladite somme. Enfin, dans l'éventualité où la juridiction ordonnerait une mesure d'instruction, la défenderesse a sollicité la mainlevée immédiate de la saisie-arrêt assortie de l'exécution provisoire. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait au Tribunal de première instance de Monaco deux ordres de questions juridiques distincts, touchant respectivement au droit judiciaire privé international et au droit substantiel des contrats spéciaux. La question principale, qui confère à ce jugement sa portée de décision de principe en droit procédural monégasque, portait sur l'étendue de la compétence internationale des juridictions de la Principauté lorsqu'elles sont saisies d'une procédure de saisie-arrêt pratiquée sur le territoire national. Plus précisément, lorsque le créancier saisissant procède par un exploit unique d'assignation tendant à la fois à la validation d'une saisie-arrêt pratiquée entre les mains d'un établissement bancaire établi à Monaco et à la condamnation du débiteur saisi au paiement des causes de la saisie (action au fond), le Tribunal de première instance de Monaco est-il compétent pour trancher le litige substantiel relatif à l'existence et au quantum de la créance, alors même que ce rapport d'obligation, envisagé isolément, ne présente aucun élément de rattachement territorial avec la Principauté (parties domiciliées en France, contrat conclu et exécuté en France relativement à un immeuble situé en France) ? En d'autres termes, les règles de compétence édictées par les articles 3, 9° et 491 du Code de procédure civile imposent-elles l'indivisibilité procédurale des deux volets de l'assignation au profit du for monégasque du lieu de la saisie, ou autorisent-elles une scission du contentieux obligeant le juge de la saisie à surseoir à statuer sur la validité dans l'attente de la décision du juge étranger compétent au fond ? Dans l'hypothèse où le tribunal retiendrait sa compétence plénière, la question subsidiaire de fond consistait à déterminer les conditions d'exigibilité de la créance d'honoraires d'un maître d'œuvre en présence d'une convention d'honoraires acceptée sans réserve mais suivie d'une double facturation contradictoire, d'une contestation sur la réalité et la qualité des prestations fournies, ainsi que d'une incertitude probatoire quant aux règlements partiels d'ores et déjà intervenus. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal de première instance procède en deux temps, tranchant d'abord avec une grande fermeté théorique le conflit de juridictions avant d'examiner avec pragmatisme le litige contractuel. Sur l'exception d'incompétence internationale, la juridiction rejette l'argumentation de la copropriété défenderesse en combinant deux textes fondamentaux du Code de procédure civile monégasque : l'article 3, 9° (relatif à la compétence internationale des tribunaux monégasques) et l'article 491 (régissant la procédure de saisie-arrêt). Le tribunal énonce que les termes de l'article 3, 9° sont « clairs » et « ne sont pas sujets à l'interprétation qui est requise du tribunal ». En vertu de l'adage implicite *interpretatio cessat in claris*, le juge refuse d'introduire une distinction artificielle entre l'action en validité proprement dite (volet d'exécution) et l'action touchant au fond de la demande (volet substantiel). La motivation repose sur l'unité de l'acte introductif d'instance : dès lors que le législateur monégasque, à travers l'article 491 du Code de procédure civile, règle expressément le contenu d'un « même et unique exploit » poursuivant ces deux fins conjointes, la loi ne distingue nullement ces deux composantes sur le plan procédural. Par voie de conséquence logique, à cet exploit unique « ne peut qu'être appliquée une seule norme de compétence ». L'indivisibilité de l'exploit d'assignation en validité et en paiement entraîne ainsi une prorogation légale de compétence au profit du tribunal monégasque pour connaître du fond du droit, nonobstant l'extranéité absolue du contrat litigieux. Abordant ensuite l'examen du fond du litige, le tribunal pose d'emblée le cadre juridique gouvernant les relations des parties en consacrant la force obligatoire du contrat. Constatant que la lettre de F
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25050 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25050 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1985/03-06-25050)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco tire son origine de la cessation des fonctions d'un officier public ministériel et du sort réservé à son étude. Par l'Ordonnance Souveraine n° 4422 en date du 14 mars 1970, l'autorité souveraine a pris deux mesures indissociables concernant Maître R. S., alors titulaire d'un office notarial au sein de la Principauté : d'une part, il a été donné acte et acceptation de sa démission ; d'autre part, il a été procédé à la suppression pure et simple de son office notarial. Le contexte entourant cette démission et cette suppression d'office fait l'objet d'interprétations factuelles radicalement opposées entre les parties au litige, telles qu'elles ressortent des écritures visées par la décision. Selon les époux R. S., cette démission n'aurait nullement été volontaire mais résulterait d'une contrainte imposée au notaire par les autorités. À l'appui de cette thèse de la contrainte morale et institutionnelle, les requérants font état d'un procès-verbal d'audition de Maître R. S. par le Procureur Général, document qui comporterait ce qu'ils qualifient de « litanie d'autocritiques ». Par ailleurs, il ressort des éléments factuels mentionnés dans la décision que des poursuites pénales avaient été engagées à l'encontre de l'officier ministériel. Ces poursuites pénales ont toutefois abouti, plus de treize années après l'ordonnance de suppression de l'office, à une ordonnance de non-lieu rendue en faveur de Maître R. S. le 9 mars 1983. Pour l'Administration monégasque, à l'inverse, le départ de Maître R. S. s'expliquait par son comportement professionnel et des manquements à la discipline établis par les documents produits au dossier. L'acceptation de sa démission s'analysait, selon la thèse gouvernementale, non comme une sanction déguisée ou extorquée sous la pression, mais comme une mesure de faveur destinée à lui épargner les poursuites disciplinaires qu'il encourait, procédures à l'égard desquelles le non-lieu pénal intervenu ultérieurement demeurait sans incidence. L'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970 n'a fait l'objet d'aucun recours contentieux dans les délais légaux suivant sa publication ou sa notification, acquérant ainsi un caractère définitif. Toutefois, à la suite de l'ordonnance de non-lieu du 9 mars 1983, les époux R. S. ont entrepris des démarches indemnitaires auprès de l'exécutif monégasque (une date du 8 février 1984 est mentionnée au titre du point de départ réclamé pour les intérêts de droit). En réponse à leurs prétentions, le Ministre d'État a rendu une décision le 4 juin 1984. Par cet acte administratif, le Ministre d'État a opposé un triple refus aux demandes des époux R. S. : 1. Il a affirmé qu'aucune faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique ne pouvait être imputée à l'État monégasque du fait tant de la suppression de l'office notarial de Maître R. S. que de la démission de ce dernier. 2. S'agissant de la compensation financière liée à la disparition de l'étude, il a fixé le principe selon lequel l'indemnisation consécutive à la suppression de l'office devait être appréciée à la date précise de cette suppression (soit en 1970), refusant ainsi toute réévaluation liée à l'écoulement du temps ou à l'érosion monétaire. 3. Enfin, il a écarté toute réparation d'un préjudice qui tiendrait au retard, qualifié de fautif par les demandeurs, avec lequel l'État a admis le principe même de cette indemnisation. C'est dans ces circonstances, quatorze ans après l'intervention de l'Ordonnance Souveraine ayant mis fin à l'existence de l'étude notariale, que le contentieux a été noué devant la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 3 août 1984, les époux R. S. ont saisi le Tribunal Suprême. Fait procédural déterminant pour toute l'économie du litige, les requérants ont entendu placer leur action sur le terrain du contentieux constitutionnel, en revendiquant la compétence que le Tribunal Suprême tient de l'article 90 A de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962. Aux termes de leur requête introductive d'instance et de leur mémoire en réplique, les époux R. S. demandaient au Tribunal Suprême : - D'annuler la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984 dans ses trois volets (refus de reconnaître une faute de la puissance publique, évaluation de l'indemnité à la date de la suppression sans actualisation, et refus de réparer le préjudice né du retard dans la fixation de l'indemnité). - De condamner l'État monégasque à leur verser une indemnité globale de 53 000 000 de francs, assortie des intérêts de droit à compter du 8 février 1984, en réparation du dommage causé. Cette somme considérable de 53 millions de francs était décomposée avec précision par les demandeurs en trois chefs de préjudice distincts : - 15 000 000 de francs au titre de la valeur patrimoniale de l'office supprimé, réévaluée en fonction de l'évolution des recettes notariales depuis la date de sa suppression en 1970 ; - 37 000 000 de francs au titre de la perte des revenus professionnels qu'aurait produits la charge notariale depuis cette même date ; - 1 000 000 de francs en réparation du préjudice moral subi. Pour fonder tant la compétence constitutionnelle de la haute juridiction que le bien-fondé de leurs prétentions indemnitaires, les époux R. S. développaient une argumentation articulée autour de la violation de quatre dispositions du Titre III de la Constitution consacré aux libertés et droits fondamentaux : 1. **La violation des articles 24 et 17 de la Constitution** : Les requérants soutenaient que pour respecter l'exigence constitutionnelle d'une « juste indemnité » en cas de privation de propriété pour cause d'utilité publique (article 24), l'indemnisation devait impérativement prendre en compte la dépréciation monétaire et être appréciée au jour de la décision qui la fixe. À défaut, et compte tenu du retard mis par l'Administration à fixer d'office cette indemnité (obligation qui lui incombait selon eux même sans requête de leur part), il en résulterait un enrichissement sans cause ou un avantage indu au profit des titulaires des offices notariaux maintenus dans la Principauté, caractérisant une rupture d'égalité devant les charges publiques prohibée par l'article 17 de la Constitution. Ils ajoutaient qu'en pratique, lorsque l'Administration accepte de faire l'avance de l'indemnité non payée lors de la suppression, celle-ci doit être réévaluée. 2. **L'illégalité et le détournement de pouvoir** : Ils arguaient que la suppression de l'office de Maître R. S. n'était fondée sur aucun motif d'intérêt général ou d'utilité publique, soulignant dans leur réplique que l'État ne contestait pas l'importance des produits financiers de l'étude et que l'allégation gouvernementale relative à des frais généraux élevés était inexacte. 3. **La violation des articles 19 alinéa 1 et 20 de la Constitution** : Selon les demandeurs, la contrainte à la démission imposée à Maître R. S. (prouvée par le procès-verbal d'audition devant le Procureur Général) s'analysait en une véritable peine infligée sans jugement préalable (violation du principe de légalité des délits et des peines posé par l'article 20) et sans discussion contradictoire des griefs formulés à son encontre (violation des droits de la défense et du respect des procédures garantis par l'article 19 alinéa 1). Ils estimaient en outre que l'ordonnance de non-lieu du 9 mars 1983 avait définitivement anéanti l'ensemble des griefs formulés contre lui. En défense, par une contre-requête du 2 octobre 1984 et un mémoire en duplique du 5 décembre 1984, le Ministre d'État a opposé, à titre principal, une exception d'incompétence absolue du Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle, et a conclu, à titre subsidiaire, au rejet au fond de la requête comme mal fondée. Sur le terrain de la compétence, le Ministre d'État faisait valoir que le recours tendait en réalité à contester les conséquences de l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970, devenue définitive faute d'avoir été attaquée dans les délais légaux. Or, selon l'exécutif, le texte même de l'article 90 A de la Constitution exclut de la compétence constitutionnelle les recours qui relèvent de l'article 90 B (compétence administrative). L'article 90 B n'attribuant compétence au Tribunal Suprême en matière d'indemnisation qu'accessoirement et consécutivement à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative ou de l'ordonnance souveraine ayant causé le préjudice, les requérants ne pouvaient contourner la forclusion frappant toute action contre l'ordonnance de 1970 en habillant leur demande sous les traits d'un recours constitutionnel autonome de l'article 90 A. Sur le fond, à titre subsidiaire, le Ministre d'État répliquait que : - La condamnation financière de l'État était par principe exclue pour une indemnisation de suppression de charge qui incombe légalement aux autres notaires de la résidence ; - La valeur patrimoniale de l'étude devait être figée à la date de la démission pure et simple de Maître R. S. (sortie du bien de son patrimoine), le retard dans la liquidation de l'indemnité étant exclusivement imputable aux demandeurs qui avaient différé leur requête pour des considérations purement personnelles ; par suite, aucune actualisation n'était due et les intérêts moratoires ne pouvaient courir qu'à compter de la demande ; - La suppression d'un office notarial relevant du pouvoir discrétionnaire de S.A.S. le Prince, la charge de la preuve d'une erreur matérielle dans l'appréciation de l'intérêt public ou d'un détournement de pouvoir incombait aux requérants, qui procédaient par simples affirmations sans rapporter cette preuve ; - Enfin, aucune preuve de pressions ou de contrainte à la démission n'était rapportée, ladite démission s'expliquant par des fautes disciplinaires réelles sur lesquelles le non-lieu pénal était dépourvu de toute autorité et de tout effet. Face à l'importance de la question touchant à l'articulation des compétences juridictionnelles au sein même de la Constitution, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 25 janvier 1985, ordonné le renvoi de la cause devant l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle. Après avoir entendu le rapport de M. Félix Boucly, les plaidoiries de Maîtres Ch. Courrège, A. Lyon-Caen et G.H. George, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général, le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 6 mars 1985. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême était confrontée à une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre constitutionnel monégasque, touchant à l'interprétation combinée des paragraphes A et B de l'article 90 de la Constitution du 19 décembre 1962. Le problème de droit pouvait se formuler de la manière suivante : **Un administré est-il recevable à saisir le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle, sur le fondement de l'article 90 A de la Constitution, d'un recours en indemnité autonome dirigé contre l'État et fondé sur la violation alléguée de droits et libertés constitutionnels garantis par le Titre III de la Constitution, lorsque le dommage dont il est demandé réparation trouve sa source dans une ordonnance souveraine ou une décision administrative individuelle devenue définitive faute d'avoir fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir dans les délais légaux sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution ?** En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si l'invocation de moyens tirés de l'atteinte aux droits fondamentaux (articles 17, 19, 20 et 24 de la Constitution) permettait d'ouvrir une voie de droit indemnitaire directe et autonome devant le juge constitutionnel contre des actes administratifs ou des ordonnances souveraines d'exécution des lois, ou si, au contraire, le contentieux indemnitaire né de tels actes demeurait exclusivement enfermé dans le cadre du contentieux administratif de l'article 90 B, où l'indemnisation n'est conçue que comme la conséquence directe d'une annulation préalable pour excès de pouvoir. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question de compétence et accueillir l'exception soulevée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur textuelle, ramassé en trois considérants qui s'attachent successivement à la lettre de l'article 90 de la Constitution (majeure), à l'objet réel de la requête des époux R. S. (mineure), et à la conséquence juridique inéluctable quant à l'incompétence de la formation constitutionnelle saisie (conclusion). Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède à l'exégèse de l'article 90 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962 afin de délimiter avec précision les frontières respectives de sa compétence constitutionnelle (90 A) et de sa compétence administrative (90 B). Le Tribunal rappelle que si l'article 90 A lui attribue effectivement compétence, lorsqu'il statue en matière constitutionnelle, pour connaître des recours en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, cette attribution de compétence n'est pas inconditionnelle ni générale. Elle est expressément assortie d'une réserve d'exclusion textuelle : « *c'est à la condition qu'il ne s'agisse pas de recours visés au paragraphe B de cet article* ». Le juge constitutionnel souligne ainsi le caractère subsidiaire ou résiduel, quant aux actes visés, du recours indemnitaire de l'article 90 A par rapport au bloc de compétence administrative défini au paragraphe B. Poursuivant sa lecture combinée du texte constitutionnel, le Tribunal relève que l'article 90 B, qui énumère les recours relevant de sa compétence en matière administrative, vise expressément en son 1°) : « *les recours pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que l'octroi des indemnités qui en résultent* ». De ce premier considérant découle une règle d'articulation stricte : dès lors qu'un litige indemnitaire se rattache à une décision administrative ou à une ordonnance souveraine susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir au titre de l'article 90 B 1°), il est par nature soustrait au champ d'application de l'article 90 A. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de la demande des époux R. S. afin d'identifier l'acte générateur du préjudice allégué. Au-delà de la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984 qui avait rejeté leur réclamation préalable, le juge constate que le recours en indemnité des époux S. « *tend à obtenir de l'État monégasque la réparation du dommage résultant de l'ordonnance du 14 mars 1970 acceptant la démission de Me S. et supprimant son office notarial* ». Le Tribunal prend soin de relever la stratégie argumentative des requérants qui, pour revendiquer la compétence de l'article 90 A, soutenaient que ces mesures avaient, dans les conditions où elles étaient intervenues, porté atteinte aux articles 17 (égalité devant les charges publiques), 19 (droits de la défense), 20 (légalité des peines) et 24 (droit de propriété et juste indemnité) de la Constitution. Mais le juge ne se laisse pas lier par la nature constitutionnelle des moyens invoqués ; il s'attache exclusivement à la nature juridique de l'acte à l'origine du dommage. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences de ses constatations. Puisque l'acceptation de la démission et la suppression de l'office notarial font l'objet de l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970, cet acte entre par nature dans les prévisions de l'article 90 B de la Constitution. Dès lors, et c'est là le point culminant du raisonnement juridique, le Tribunal affirme qu'« *il s'en suit que, même si celle-ci n'a fait l'objet d'aucun recours dans les délais légaux, l'octroi de l'indemnisation demandée relève de la compétence prévue par l'article 90 B de la Constitution* ». L'absence d'exercice du recours pour excès de pouvoir en temps utile contre l'ordonnance de 1970 ne saurait avoir pour effet de transférer la compétence indemnitaire au juge constitutionnel statuant sur le fondement de l'article 90 A. La compétence demeurant ancrée dans l'article 90 B, le Tribunal Suprême, qui avait été saisi et qui statuait en l'espèce « *en matière constitutionnelle* », se déclare radicalement incompétent pour connaître de la requête, sans avoir à examiner aucun des moyens de fond développés par les parties. ### C. Le dispositif En conséquence de cette déclaration d'incompétence, l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge des requérants. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême le 6 mars 1985 dans l'affaire *Époux R. S. c/ État de Monaco* constitue un arrêt de principe fondamental pour la compréhension de l'architecture du contentieux public dans la Principauté de Monaco. Le fait même que le Président du Tribunal Suprême ait usé, par son ordonnance du 25 janvier 1985, de sa prérogative de renvoyer l'affaire devant l'Assemblée Plénière témoigne de la volonté solennelle de la juridiction de fixer définitivement la doctrine constitutionnelle sur les rapports qu'entretiennent les deux branches de sa compétence définies à l'article 90 de la Constitution du 19 décembre 1962. #### 1. Le principe d'étanchéité et de subsidiarité entre les articles 90 A et 90 B de la Constitution L'originalité de l'institution du Tribunal Suprême monégasque réside dans sa double nature fonctionnelle : organe unique, il agit tantôt comme cour constitutionnelle (article 90 A), tantôt comme juridiction administrative suprême (article 90 B). Cette dualité de fonctions au sein d'une même juridiction nécessite une délimitation rigoureuse des voies de droit, d'autant plus que l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême organise les procédures en fonction de la matière dans laquelle le Tribunal est appelé à statuer. Dans la présente affaire, les requérants tentaient d'opérer une confusion — ou une substitution — entre le *critère matériel* (la nature des normes violées, à savoir les droits fondament
# Cour de Révision de Monaco, 26 mars 2014, n° 12229 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 26 mars 2014, n° 12229 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2014/03-26-12229)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la passation d'un marché public de travaux et soulève la délicate question de la répartition des compétences juridictionnelles entre les juridictions de l'ordre judiciaire et le Tribunal suprême, juge de l'excès de pouvoir en matière administrative, lorsqu'un candidat évincé sollicite la communication de pièces relatives à la procédure d'attribution. À l'origine du différend se trouve une initiative de l'État de Monaco qui a lancé, par une lettre de consultation en date du 20 juillet 2010, un appel d'offres restreint en vue de la réalisation d'un projet d'édification immobilière dénommé « Les Tamaris ». Parmi les opérateurs économiques ayant soumissionné à cette consultation figurait la Société anonyme monégasque d'études et de gestion immobilière (ci-après « SAMEGI »). À l'issue de l'examen des candidatures et des offres, la proposition formulée par la société SAMEGI n'a pas été retenue par l'administration. Par une décision en date du 18 janvier 2011, le Ministre d'État a en effet notifié à cette société le rejet de sa proposition, en motivant cette éviction par la non-conformité de l'offre déposée aux prescriptions techniques du cahier des charges. Estimant devoir vérifier la régularité du processus de sélection et les conditions dans lesquelles son offre avait été écartée au profit d'un concurrent, la société SAMEGI a entrepris une double démarche contentieuse. D'une part, elle a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État contre la décision de rejet du 18 janvier 2011, lequel recours a été rejeté comme non fondé par une décision ministérielle du 6 juin 2011. D'autre part, et avant même l'issue de ce recours administratif, l'entreprise évincée a cherché à obtenir, par la voie judiciaire, la communication forcée des documents afférents à la procédure d'appel d'offres, se heurtant au refus de l'administration de lui divulguer les pièces concernant les autres candidats. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural de cette affaire, particulièrement sinueux, témoigne de la résistance des juges du fond face aux prérogatives de l'administration et à la délimitation constitutionnelle des compétences juridictionnelles à Monaco. Le 7 mars 2011, la société SAMEGI a saisi le président du tribunal de première instance d'une requête en compulsoire. Cette mesure d'instruction visait initialement à obtenir la copie de l'intégralité des documents relatifs à l'appel d'offres du 20 juillet 2010, ainsi que de l'ensemble des correspondances échangées entre les services de l'État et les différents candidats ayant participé à la consultation. Par une ordonnance rendue dès le 9 mars 2011, le président du tribunal de première instance a rejeté cette requête. La société SAMEGI a interjeté appel de cette ordonnance le 24 mars 2011. Devant la Cour d'appel, la requérante a toutefois pris soin de circonscrire significativement le périmètre de ses prétentions probatoires afin de ménager le secret des affaires. Elle a ainsi réduit sa demande de communication à la seule copie du dossier du candidat finalement retenu, en précisant que ce dossier devrait être expurgé d'une série d'éléments sensibles : les informations relatives aux moyens techniques et humains, celles touchant à la certification des systèmes qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, de même que toute mention relative aux coordonnées bancaires et aux références autres que celles correspondant à des marchés publics. Sensible à ce cantonnement, la Cour d'appel a, par un arrêt du 5 mai 2011, réformé l'ordonnance entreprise et ordonné la communication sollicitée dans les strictes limites ainsi redéfinies. Parallèlement à cette instance civile sur requête, le volet proprement administratif du litige suivait son cours. Le 5 août 2011, la société SAMEGI a saisi le Tribunal suprême d'une requête tendant à l'annulation de la décision ministérielle du 6 juin 2011 ayant rejeté son recours gracieux contre l'éviction du 18 janvier 2011. Par une décision du 16 avril 2012, le Tribunal suprême a rejeté cette requête en annulation. En dépit de ce rejet au fond par le juge administratif, l'arrêt de la Cour d'appel du 5 mai 2011 ordonnant la communication de pièces demeurait dans l'ordonnancement juridique. L'État de Monaco a alors fait délivrer une assignation en interprétation et en rétractation de cet arrêt du 5 mai 2011 devant la même Cour d'appel. Par un nouvel arrêt rendu le 25 juin 2012 en chambre du conseil, la Cour d'appel a débouté l'État de Monaco de sa demande de rétractation. Pour justifier le maintien de l'injonction de communication par l'ordre judiciaire, les juges d'appel ont retenu deux motifs principaux : d'une part, la compétence de principe du juge judiciaire « pour connaître des prestations indemnitaires conséquences de l'annulation d'un acte administratif » ; d'autre part, l'existence d'une intention générale du législateur monégasque d'affirmer la transparence des actes publics, intention que la cour déduisait de la loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, et ce, « malgré l'absence de texte applicable en l'espèce ». L'État de Monaco s'est pourvu en révision contre cet arrêt du 25 juin 2012. Par un premier arrêt rendu le 10 octobre 2013, la Cour de révision a fait droit au pourvoi étatique. Au visa combiné de l'article 90 B 1° de la Constitution et des articles 21 2°, 22 et 852 2° du Code de procédure civile, la Haute juridiction a cassé et annulé en toutes ses dispositions l'arrêt du 25 juin 2012, et a renvoyé la cause et les parties à sa prochaine session utile, en formation autrement composée, afin qu'il soit statué au fond sur la demande de rétractation. C'est dans ce cadre procédural de renvoi après cassation que la Cour de révision, statuant au fond comme juridiction de renvoi le 26 mars 2014, a été amenée à trancher définitivement le litige au vu des conclusions additionnelles déposées par l'État le 10 décembre 2013 et par la société SAMEGI le 8 janvier 2014. Devant la Cour de révision statuant au fond, l'État de Monaco, demandeur à la rétractation, articulait une argumentation en deux branches. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité et de l'intérêt à agir, l'État soutenait que l'autorité de la chose jugée attachée à la décision du Tribunal suprême du 16 avril 2012 rendait désormais sans objet la demande de communication de pièces. Selon l'État, cette mesure avait déjà été sollicitée devant le juge constitutionnel et administratif pour les seuls besoins du recours en annulation dirigé contre le rejet de l'offre ; ce recours ayant été définitivement rejeté, la demande de communication se trouvait dépourvue de toute utilité pour la société SAMEGI, ce qui la privait de tout intérêt à agir. En second lieu, sur le terrain de la compétence juridictionnelle, l'État faisait valoir que le contentieux relatif à cette communication de documents — qu'il qualifiait de préparatoire à une éventuelle annulation de la décision de rejet de l'offre — ne ressortissait pas à la compétence du juge judiciaire, mais relevait exclusivement de celle du juge administratif. En défense, la société SAMEGI opposait une résistance vigoureuse visant à dissocier le contentieux de l'annulation du contentieux de la responsabilité et de la preuve. Elle répliquait que la compétence attribuée au Tribunal suprême pour statuer sur une demande d'annulation d'un acte administratif ne saurait priver un administré de la faculté de saisir le juge judiciaire, juge de droit commun, d'une demande distincte dont l'objectif peut être purement indemnitaire. Dès lors, selon la défenderesse, le rejet de son recours en annulation par le Tribunal suprême ne faisait nullement disparaître son intérêt légitime, constant depuis 2011, à obtenir les pièces réclamées par l'exercice des voies de droit mises à sa disposition. Elle ajoutait que les données sollicitées étaient susceptibles d'apparaître décisives pour une action future et reprochait à l'État de Monaco de retenir indûment ces documents depuis l'arrêt exécutoire du 5 mai 2011 — lequel avait pourtant pris soin de protéger les droits des tiers par l'occultation des données sensibles —, méconnaissant ainsi frontalement le principe d'égalité et le devoir qui s'impose à toute personne, fût-elle publique, d'apporter son concours à la justice en vue de la manifestation de la vérité. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à la Cour de révision statuant au fond après cassation mettait en jeu l'articulation fondamentale entre le pouvoir d'injonction probatoire du juge judiciaire de droit commun et le monopole constitutionnel du Tribunal suprême en matière de contrôle de légalité des actes administratifs. Plus précisément, il s'agissait de déterminer si les juridictions de l'ordre judiciaire, saisies par la voie d'une requête en compulsoire (et, sur recours, d'une demande de rétractation), sont matériellement compétentes (*ratione materiae*) pour ordonner à l'État de Monaco la communication à un candidat évincé du dossier d'appel d'offres du candidat attributaire d'un marché public, au motif que cette mesure d'instruction pourrait servir des fins indemnitaires relevant du juge de droit commun, ou si une telle demande se heurte à l'incompétence de l'ordre judiciaire dès lors que le refus de communication opposé par l'administration s'analyse lui-même comme une décision administrative dont la contestation par la voie du recours pour excès de pouvoir ou l'appréciation de validité relève de la compétence exclusive du Tribunal suprême en vertu de l'article 90 B de la Constitution. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question de compétence matérielle, la Cour de révision adopte une motivation d'une grande concision, caractéristique du style des juridictions suprêmes, mais d'une rigueur juridique absolue qui balaie l'intégralité de l'argumentation finaliste développée par la société défenderesse et précédemment accueillie par la Cour d'appel. Le raisonnement de la Haute juridiction s'articule autour d'un syllogisme constitutionnel strict, ancré dans le texte même de la norme fondamentale monégasque : 1. **La majeure constitutionnelle :** La Cour rappelle tout d'abord la règle de répartition des compétences édictée par la Constitution. Elle énonce ainsi « qu'aux termes de l'article 90 B de la Constitution, les recours en excès de pouvoir et appréciation de validité des actes administratifs ressortissent à la compétence du Tribunal suprême ». Ce faisant, la Cour pose le principe selon lequel le juge judiciaire ne peut ni annuler un acte administratif, ni en apprécier lui-même la légalité ou la validité, cette prérogative étant constitutionnellement réservée au Tribunal suprême. 2. **La mineure et la qualification juridique du refus :** Procédant à une requalification décisive de l'objet même du litige, la Cour de révision déplace le curseur d'analyse. Là où la société SAMEGI et la Cour d'appel voyaient une simple mesure d'instruction probatoire (un compulsoire) préparatoire à un éventuel contentieux indemnitaire devant le juge civil, la Cour de révision identifie l'existence d'un acte administratif préalable et autonome. Elle relève en effet « qu'il en va ainsi de la décision, sur laquelle il [le Tribunal suprême] ne s'est pas prononcé, et par laquelle le Ministre d'État a refusé à la société SAMEGI dont la candidature n'a pas été retenue, la communication de tout ou partie des pièces de la procédure ayant concerné un autre candidat ». Par cette incise capitale (« sur laquelle il ne s'est pas prononcé »), la Cour répond implicitement au moyen de l'État tiré de l'autorité de la chose jugée tout en scellant le sort de la compétence : l'arrêt du Tribunal suprême du 16 avril 2012 n'avait statué que sur la légalité du rejet de l'offre (décision des 18 janvier et 6 juin 2011), et non sur la légalité de la décision distincte par laquelle le Ministre d'État a refusé de communiquer les pièces du marché. Or, ce refus de communication constitue lui-même une décision administrative détachable et faisant grief. 3. **La conclusion juridictionnelle :** Dès lors que le refus du Ministre d'État de communiquer le dossier du concurrent retenu est qualifié d'acte administratif, ordonner en justice la communication forcée de ces pièces revient nécessairement, pour le juge saisi, à apprécier la validité de cette décision administrative de refus, voire à l'annuler implicitement en la privant de tout effet juridique pour lui substituer une injonction contraire. Une telle opération intellectuelle et juridique relevant, par nature, du recours pour excès de pouvoir ou de l'appréciation de validité des actes administratifs au sens de l'article 90 B de la Constitution, elle échappe radicalement à la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire pour ressortir au monopole du Tribunal suprême. En conséquence, sans qu'il soit besoin d'examiner l'intérêt à agir de la société au regard d'une hypothétique action indemnitaire ni la portée générale de la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs, l'obstacle constitutionnel d'incompétence *ratione materiae* commande à la Cour de révision, statuant comme cour de renvoi, de déclarer fondée la demande en rétractation de l'État et de constater l'incompétence de la juridiction judiciaire. ### C. Le dispositif En conclusion de son délibéré, la Cour de révision prononce le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS, > > Recevant la demande en rétractation, la dit fondée ; > > Dit la juridiction judiciaire incompétente pour ordonner la communication du dossier d'appel d'offres du candidat retenu lors de l'appel restreint résultant de la lettre de consultation du 20 juillet 2010 pour l'édification du projet immobilier « Les Tamaris » ; > > Condamne la société SAMEGI aux entiers frais et dépens de l'instance, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat défenseur, sous sa due affirmation. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 26 mars 2014 par la Cour de révision constitue une décision de principe majeure dans l'architecture du droit public et du droit processuel monégasques. Il vient clarifier avec une fermeté exemplaire les frontières de la dualité de juridictions si particulière que connaît la Principauté de Monaco, tout en mettant un coup d'arrêt aux tentatives prétoriennes des juges du fond visant à ériger le juge judiciaire en juge de la transparence administrative par le truchement des mesures d'instruction *in futurum* ou des requêtes en compulsoire. Pour mesurer la portée exacte de cette décision, il convient de rappeler la singularité du système juridictionnel monégasque, telle qu'elle transparaît directement des visas et des motifs de l'arrêt commenté. Contrairement au modèle français qui repose sur une séparation organique complète entre un ordre judiciaire et un ordre administratif doté d'une compétence générale pour l'ensemble du contentieux administratif, la Principauté de Monaco connaît un système d'unité de juridiction tempéré par une attribution constitutionnelle spéciale. Les tribunaux judiciaires constituent le juge de droit commun, y compris en matière administrative, notamment pour le contentieux de pleine juridiction et le contentieux indemnitaire. C'est d'ailleurs sur ce postulat exact — la compétence du juge judiciaire « pour connaître des prestations indemnitaires conséquences de l'annulation d'un acte administratif » (laquelle découle des dispositions du Code de procédure civile visées lors de la cassation du 10 octobre 2013, notamment l'article 21 2°) — que la Cour d'appel s'était fondée dans son arrêt du 25 juin 2012 pour retenir sa compétence. Toutefois, cette plénitude de juridiction des tribunaux civils trouve sa limite absolue dans l'article 90 B de la Constitution. Ce texte fondamental réserve exclusivement au Tribunal suprême, statuant en matière administrative, les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que l'octroi des indemnités qui en résultent et, par voie de question préjudicielle (visée à l'article 90 B 1° et 3° combinés avec le Code de procédure civile), l'appréciation de la validité de ces actes administratifs. Toute la tension juridique de l'affaire *État de Monaco c/ SAMEGI* résidait dans la zone grise située à la confluence de ces deux compétences : un administré peut-il utiliser une voie procédurale purement civile — la requête en compulsoire, ancêtre et équivalent fonctionnel du référé probatoire destiné à obtenir la communication de pièces détenues par un tiers ou un adversaire — à l'encontre de l'État, en invoquant la préparation d'un éventuel contentieux indemnitaire devant le juge civil ? Dans ses arrêts des 5 mai 2011 et 25 juin 2012, la Cour d'appel avait fait preuve d'une audace certaine. Prenant acte d'un vide législatif (« malgré l'absence de texte applicable en l'espèce » régissant l'accès aux documents administratifs ou le référé précontractuel en matière de marchés publics), les juges du second degré avaient cru pouvoir dégager un principe général de « transparence des actes publics » à partir de « l'intention du législateur exprimée par la loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ». En combinant cet esprit de transparence avec le principe processuel selon lequel chacun est tenu d'apporter son concours à la justice en vue de la manifestation de la vérité (argument repris avec force par la société SAMEGI devant la Cour de révision), la Cour d'appel avait estimé que le juge judiciaire pouvait contraindre l'administration à ouvrir ses dossiers d'appels d'offres, sous réserve d'occulter les secrets d'affaires des entreprises concurrentes. La Cour de révision, d'abord par son arrêt de cassation du 10 octobre 2013 (rendu aux visas des articles 90 B 1° de la Constitution et 21 2°, 22 et 852 2° du Code de procédure civile), puis par le présent arrêt sur le fond du 26 mars 2014, condamne sans appel ce syncrétisme constructiviste. L'apport majeur de l'arrêt du 26 mars 2014 réside dans l'utilisation de la théorie de l'acte administratif de refus comme verrou de compétence. En énonçant que le refus du Ministre d'État de communiquer les pièces de la procédure d'appel d'offres ayant concerné un autre candidat constitue en lui-même un acte administratif dont le contentieux (excès de pouvoir et appréciation de validité) relève de l'article 90 B de la Constitution, la Cour de révision consacre une conception matérielle et objective de l'acte administratif. Peu importe l'habillage procédural donné par le requérant à son action (une requête en compulsoire) et peu importe la finalité ultime qu'il lui assigne (une hypothétique action en responsabilité civile délictuelle ou quasi-délictuelle contre l'État devant le tribunal de première instance). Dès lors que l'administration a opposé un refus de communication — fût-il implicite ou exprimé en cours d'instance —, ce refus matérialise une décision administrative d'autorité. Or, pour le juge judiciaire, passer outre ce refus en ordonnant la production forcée des pièces par voie de compulsoire impliquerait nécessairement de juger que l'administration a illégalement retenu ces documents. Ce serait donc apprécier la validité d'un acte administratif et, en pratique, l'annuler ou le priver d'effet par voie d'injonction, ce que la Constitution interdit formellement aux juridictions judiciaires. En outre
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 novembre 1965, n° 27472 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 novembre 1965, n° 27472 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1965/11-09-27472)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la planification urbaine et de l'aménagement du territoire monégasque au cours de la première moitié des années 1960, plus spécifiquement dans le secteur stratégique du quartier des Bas-Moulins et du Larvotto. Ce secteur faisait l'objet d'une réglementation d'urbanisme progressive, fondée sur la législation générale issue de l'ordonnance-loi modifiée n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, ainsi que des règlements pris pour son application. Dans ce cadre normatif, une première étape réglementaire avait été franchie par l'édiction de l'ordonnance souveraine n° 2 856 du 29 juin 1962 relative au plan de coordination du quartier des Bas-Moulins et du Larvotto. Selon les écritures de l'administration, ce texte établissait le programme d'aménagement dudit quartier et déterminait déjà la destination des parcelles situées dans ce périmètre. Une seconde étape est intervenue avec la promulgation de l'ordonnance souveraine n° 3 264 du 23 décembre 1964 « portant règlement d'urbanisme, de construction et de voirie de la première zone nord-ouest du quartier des Bas-Moulins et du Larvotto ». Au sein de ce nouveau corpus réglementaire figuraient notamment les articles 3 et 16 (dont la teneur exacte n'est pas reproduite dans la décision). Ces dispositions avaient pour objet et pour effet, selon les termes mêmes du débat contentieux, de prévoir l'affectation d'un terrain appartenant à la Société Terrimmeuble à usage de jardin public. S'estimant lésée par cette affectation réglementaire qu'elle analysait non comme une simple servitude d'urbanisme mais comme une véritable dépossession matérielle et juridique opérée en dehors du cadre légal de la loi modifiée n° 502 du 6 avril 1949 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, la Société Terrimmeuble a décidé de contester la légalité et la constitutionnalité de l'ordonnance souveraine du 23 décembre 1964 devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La procédure devant le Tribunal Suprême, régie par l'ordonnance souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement de cette juridiction, s'est déroulée en deux phases distinctes : une phase écrite marquée par un échange nourri d'arguments touchant au droit de l'urbanisme, au droit de l'expropriation et aux libertés fondamentales constitutionnelles, suivie d'une phase orale au cours de laquelle le litige a trouvé une issue purement procédurale. Dans un premier temps, par une requête enregistrée en date du 22 février 1965, la Société Terrimmeuble a saisi le Tribunal Suprême de conclusions à double finalité. D'une part, à titre principal, la société requérante sollicitait l'annulation partielle de l'ordonnance souveraine n° 3 264 du 23 décembre 1964, en ciblant spécifiquement ses articles 3 et 16. D'autre part, sur le terrain indemnitaire, elle demandait à la juridiction de lui donner acte « des plus expresses réserves qu'elle formule à requérir, aux termes de l'article 90 B 1° de la Constitution, telles indemnités qu'il appartiendra ». Au soutien de ces prétentions initiales, la Société Terrimmeuble développait une argumentation articulée autour de l'excès de pouvoir et de la violation directe de la Constitution et de la loi. Elle soutenait que l'ordonnance attaquée avait, « sans en avoir le pouvoir, exproprié un terrain appartenant à la Société ». Selon la requérante, cette expropriation de fait ou déguisée méconnaissait à la fois les dispositions légales régissant l'expropriation (la loi n° 502 du 6 avril 1949 visée par l'arrêt) et deux dispositions fondamentales de la Constitution monégasque : l'article 17, qui consacre le principe de l'égalité des Monégasques devant la loi, et l'article 24, qui garantit le principe de l'inviolabilité de la propriété. En réponse à cette offensive contentieuse, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 23 avril 1965, concluant au rejet intégral de la requête tant sur le terrain de la recevabilité que sur celui du bien-fondé. En premier lieu, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir tirée de la forclusion. L'administration faisait valoir que l'ordonnance souveraine du 23 décembre 1964 revêtait un caractère purement confirmatif par rapport à l'ordonnance souveraine du 29 juin 1962 ayant établi le programme d'aménagement du quartier des Bas-Moulins et du Larvotto. Cette première ordonnance n'ayant pas été attaquée dans les délais de recours contentieux, les dispositions de la seconde ne pouvaient plus, selon l'administration, être utilement remises en cause. En second lieu, et à titre subsidiaire sur le fond, le Ministre d'État soutenait que la requête reposait sur un moyen manquant en fait et sur des moyens erronés en droit. Sur le plan factuel, le gouvernement monégasque opposait que les dispositions attaquées des articles 3 et 16 « se bornent à prévoir l'affectation du terrain de la société comme jardin public sans pour autant en déposséder la société ». Sur le plan juridique, l'administration défendait la légalité intrinsèque des mesures prises. Elle écartait le grief tiré de la violation de l'article 24 de la Constitution en réitérant l'absence de toute dépossession. Quant à la violation alléguée de l'article 17 de la Constitution relatif à l'égalité des citoyens, le Ministre d'État répliquait qu'aucune atteinte n'avait été portée à ce principe « dès l'instant où les sujétions imposées à la société n'excèdent pas celles que doivent supporter les personnes se trouvant dans une situation comparable ». Loin de fléchir face à cette défense, la Société Terrimmeuble a déposé un mémoire en réplique le 21 mai 1965. Tout en persistant dans les conclusions d'annulation de sa requête initiale par les mêmes motifs, elle a fait évoluer le volet financier de ses prétentions. Passant de simples réserves à une demande chiffrée de plein contentieux, elle a sollicité « l'allocation d'une indemnité de 7 750 000 francs ». Pour justifier ce montant, la requérante invoquait un préjudice spécifique tenant au « retard apporté à l'offre et au règlement de l'indemnité de dépossession ainsi que de la résistance de l'administration ». Le Ministre d'État a clôturé l'instruction écrite par un mémoire en duplique en date du 21 juin 1965. Maintenant l'ensemble de ses précédentes conclusions, l'autorité gouvernementale a précisé son argumentation sur trois points. Premièrement, sur la recevabilité et la connaissance acquise, elle a souligné que la société requérante connaissait dès l'année 1962 la destination réservée à son terrain, destination que l'ordonnance attaquée de 1964 ne pouvait d'ailleurs pas modifier. Deuxièmement, sur la nature de l'acte, elle a rappelé que l'ordonnance litigieuse s'était limitée à fixer un programme s'inscrivant dans le cadre des opérations d'urbanisme prévues par l'ordonnance-loi du 3 novembre 1959. Troisièmement, face à la nouvelle demande chiffrée de 7 750 000 francs, le Ministre d'État a soulevé une exception d'incompétence juridictionnelle, soutenant que le Tribunal Suprême était incompétent pour connaître de conclusions indemnitaires fondées sur le retard que l'administration aurait mis à procéder à une expropriation régulière et à indemniser la société propriétaire. C'est à l'issue de ces échanges écrits vigoureux qu'un revirement procédural majeur s'est produit lors de l'audience publique. Après l'audition du rapport de M. Louis Pichat, membre du Tribunal Suprême, l'avocat défenseur de la Société Terrimmeuble, Me Victor Raybaudi, a pris la parole pour conclure « à ce qu'il soit donné acte à la Société Terrimmeuble de son désistement d'instance et d'action ». Prenant immédiatement la parole au nom de l'État, Me J.-C. Marquet, avocat défenseur, et Me Gilbert George, avocat aux Conseils français, ont déclaré accepter purement et simplement ces conclusions aux fins de désistement d'instance et d'action, suivis par les conclusions du Procureur Général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La physionomie du problème juridique soumis au Tribunal Suprême a radicalement muté entre la phase écrite de l'instruction et le délibéré consécutif à l'audience de plaidoirie. Initialement, la haute juridiction était saisie d'un ensemble de questions substantielles et procédurales d'une grande densité juridique, touchant au cœur du droit administratif et constitutionnel des biens. Le Tribunal aurait dû successivement s'interroger sur : 1. **La recevabilité du recours pour excès de pouvoir** contre un règlement d'urbanisme d'exécution (l'ordonnance de 1964) au regard de la théorie des actes confirmatifs et du caractère impératif ou programmateur d'un plan de coordination antérieur (l'ordonnance de 1962) devenu définitif. 2. **La compétence du Tribunal Suprême** sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution pour connaître d'une demande d'indemnisation ne résultant pas directement de l'annulation d'un acte administratif, mais d'une prétendue faute de l'administration consistant à tarder à engager une procédure régulière d'expropriation et à verser l'indemnité de dépossession correspondante. 3. **La frontière matérielle et constitutionnelle** entre, d'une part, la servitude d'urbanisme ou la réserve foncière instituée par voie réglementaire (affectation d'un terrain privé en jardin public en application de l'ordonnance-loi du 3 novembre 1959) et, d'autre part, l'expropriation indirecte ou de fait portant atteinte à l'inviolabilité du droit de propriété garantie par l'article 24 de la Constitution et aux garanties légales de la loi du 6 avril 1949, ainsi qu'au principe d'égalité devant les charges publiques et devant la loi consacré par l'article 17 de la Constitution. Toutefois, la formulation par la société requérante, à la barre du Tribunal, de conclusions aux fins de désistement d'instance et d'action, conjuguée à l'acceptation expresse de ce désistement par les représentants du Ministre d'État, a intégralement purgé le litige de ces questions de fond et de recevabilité. Dès lors, la seule question de droit qui demeurait effectivement posée à la juridiction au moment de statuer était d'ordre strictement processuel : **quelles sont les conditions de validité et les conséquences juridiques, tant sur le fond du droit que sur la charge des dépens, d'un désistement d'instance et d'action formulé oralement à l'audience par le requérant et expressément accepté par l'autorité administrative défenderesse dans le cadre d'un recours constitutionnel et administratif devant le Tribunal Suprême ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Face à cet accord procédural intervenu entre les parties en fin d'instruction, la motivation déployée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur formelle, propres aux décisions donnant acte d'un désistement en contentieux administratif et constitutionnel. Le raisonnement de la juridiction se décompose en deux temps, répondant successivement à la question de l'extinction de l'instance et de l'action, puis à celle de l'imputation des frais du procès. Dans un premier temps, s'agissant des « conclusions aux fins de désistement », le Tribunal Suprême procède à une double constatation juridique : D'une part, il relève l'existence d'une convergence des volontés processuelles des parties en notant « que le désistement susvisé d'instance et d'action présenté par la Société requérante est accepté par le Ministre d'État ». Bien que la décision ne développe pas de théorie générale sur la nécessité ou non d'une acceptation du défendeur en contentieux de l'annulation et de l'indemnisation, le juge prend soin de viser et de retenir cette acceptation expresse formulée par les conseils de l'État lors de l'audience, ce qui scelle définitivement le contrat judiciaire mettant fin au litige et interdit toute rétractation ultérieure de la part de la société requérante. D'autre part, le Tribunal exerce son office de contrôle de la régularité et de la licéité du désistement en affirmant « que rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ». Par cette formule lapidaire mais essentielle, la haute juridiction vérifie implicitement mais nécessairement que l'objet du litige — bien que touchant à la légalité objective d'une ordonnance souveraine et à la protection de droits constitutionnels — ne fait pas obstacle à la faculté pour le requérant de renoncer tant à l'instance engagée qu'à l'action même sur laquelle elle reposait, et qu'aucun motif d'ordre public n'impose au juge de passer outre cette volonté d'abandon pour statuer au fond. Le juge se trouve ainsi dessaisi de plein droit de l'examen de la fin de non-recevoir pour forclusion, de l'exception d'incompétence sur le volet indemnitaire, et des moyens d'inconstitutionnalité et d'illégalité. Dans un second temps, s'agissant des « dépens », le Tribunal Suprême énonce « que dans les circonstances de l'affaire il y a lieu de mettre les dépens à la charge de la Société requérante ». Le juge fait ici application du principe général de procédure selon lequel la partie qui se désiste, mettant fin de son propre chef à une instance qu'elle avait elle-même provoquée et contraignant le défendeur à exposer des frais de défense (ici la rédaction d'une contre-requête, d'une duplique et la constitution d'un avocat défenseur ainsi que d'un avocat aux Conseils français), doit supporter la charge financière des dépens de l'instance éteinte. La mention « dans les circonstances de l'affaire » révèle néanmoins que le Tribunal Suprême se réserve un pouvoir d'appréciation souverain pour vérifier qu'aucune circonstance particulière ne justifierait de déroger à cette règle d'imputation des frais à la partie qui renonce à son recours. ### C. Le dispositif En conséquence de ces motifs, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante : > « DÉCIDE : > - Il est donné acte du désistement d'instance et d'action présenté par la Société Terrimmeuble. > - Les dépens sont mis à la charge de la Société Terrimmeuble. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'elle s'achève par un donné acte de désistement qui prive l'observateur d'une prise de position explicite du juge sur le fond, la décision rendue le 9 novembre 1965 dans l'affaire *Société Terrimmeuble c/ Ministre d'État* présente un intérêt majeur à un double titre : d'une part, par ce qu'elle consacre formellement sur le terrain de la procédure devant le Tribunal Suprême nouvellement réformé par l'ordonnance souveraine du 16 avril 1963 ; d'autre part, par la photographie extrêmement précise qu'elle offre, à travers ses visas substantiels, des controverses constitutionnelles et administratives relatives au droit de l'urbanisme monégasque au milieu des années 1960. #### 1. La consécration du désistement d'instance et d'action dans le contentieux constitutionnel et administratif Sur le plan strictement jurisprudentiel et processuel, l'arrêt *Société Terrimmeuble* illustre le fonctionnement du Tribunal Suprême sous l'empire de la Constitution de 1962 (dont les articles 17, 24 et 90 B 1° sont expressément visés dans la décision) et de l'ordonnance souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. La première particularité remarquable de cette décision réside dans la nature duale du désistement constaté : il s'agit d'un « désistement d'instance et d'action ». Dans la tradition du contentieux administratif d'inspiration française (dont l'influence à Monaco est ici manifestée par la présence à la barre d'un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation aux côtés de l'avocat défenseur monégasque), le recours pour excès de pouvoir est traditionnellement conçu comme un procès fait à un acte, de nature objective. Toutefois, le recours dont était saisi le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution revêtait un caractère mixte : il tendait à la fois à l'annulation objective des articles 3 et 16 de l'ordonnance souveraine n° 3 264 du 23 décembre 1964, et à l'allocation d'une indemnité subjective de 7 750 000 francs en réparation d'un préjudice patrimonial lié au droit de propriété. En accueillant sans réserve ni distinction la qualification de « désistement d'instance et d'action », le Tribunal Suprême admet que la société requérante n'a pas seulement renoncé à la procédure pendante (l'instance), mais qu'elle a définitivement abdiqué le droit substantiel même d'agir en justice (l'action) tant pour contester la validité des dispositions réglementaires litigieuses que pour réclamer l'indemnité de 7 750 000 francs au titre du retard d'expropriation allégué. L'effet extinctif est donc absolu : la Société Terrimmeuble se trouve définitivement fermée à toute possibilité de réintroduire un recours similaire, quand bien même les délais de recours n'auraient pas été expirés. La seconde particularité processuelle tient aux modalités d'expression et de réception de ce désistement. Alors que toute l'instruction écrite (requête du 22 février 1965, contre-requête du 23 avril 1965, réplique du 21 mai 1965 et duplique du 21 juin 1965) témoignait d'une opposition frontale et irréductible entre la société propriétaire et le gouvernement monégasque, la décision révèle que le désistement n'a fait l'objet d'aucun mémoire écrit préalable visé par l'arrêt, mais a été formulé directement par voie de conclusions orales à l'audience par Me Victor Raybaudi, après la lecture du rapport de M. Louis Pichat. Le Tribunal Suprême valide pleinement ce mode opératoire oral, confirmant la souplesse de la procédure à l'audience lorsqu'il s'agit de mettre un terme amiable ou unilatéral au litige. De même, l'acceptation immédiate à la barre par les représentants du Ministre d'État parfait cet accord processuel, bien qu'en matière de recours en annulation pur, l'acceptation du défendeur ne soit généralement requise que si celui-ci a formé des conclusions reconventionnelles. Ici, la présence de conclusions indemnitaires de 7 750 000 francs dans le mémoire en réplique donnait au litige une coloration de plein contentieux justifiant pleinement que le Tribunal relève avec soin l'acceptation du Ministre d'État pour sécuriser le donné acte. #### 2. Les enjeux sous-jacents du contrôle des règlements d'urbanisme au regard des articles 17 et 24 de la Constitution Au-delà de son issue procédurale, la rédaction minutieuse des visas des mémoires des parties dans l'arrêt du 9 novembre 1965 constitue un document jurisprudentiel de premier ordre pour comprendre l'articulation des normes d'urbanisme et de la protection constitutionnelle des droits fondamentaux dans la Principauté. Les moyens résumés par le Tribunal Suprême dessinent avec une grande netteté les trois lignes de fracture juridique de l'époque : **En premier lieu, l'articulation temporelle et juridique des plans d'urbanisme successifs.** Le litige met en lumière l'architecture
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 1952, n° 27454 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 1952, n° 27454 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1952/05-29-27454)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 29 mai 1952, s'inscrit dans un contexte de conflit social. Bien que l'arrêt soit d'une grande concision quant aux circonstances générales de ce mouvement, il expose avec précision les griefs formulés par le requérant, le sieur S., concernant des événements survenus au cours d'une grève, à la date du 7 février 1952. Selon les allégations du requérant rapportées par la juridiction suprême, les faits litigieux ont débuté à une heure très matinale, précisément à six heures vingt. À ce moment, deux fonctionnaires appartenant aux services de la Sûreté se sont présentés au domicile du sieur S. et y ont pénétré. Le requérant souligne que cette introduction dans son lieu de vie privé s'est effectuée sans que lesdits agents ne soient munis d'une quelconque autorisation délivrée par une Ordonnance de Justice. Une fois à l'intérieur du domicile, ces deux fonctionnaires de la Sûreté ont contraint le sieur S. à les accompagner. Il a ainsi été conduit sous la contrainte jusqu'au Palais du Gouvernement. L'arrêt mentionne que, une fois arrivé dans ces lieux officiels, le requérant y a été retenu et « gardé au secret pendant plusieurs heures ». Aucune précision supplémentaire n'est fournie dans le texte de la décision quant aux conditions matérielles exactes de cette rétention ou à sa durée chiffrée au-delà de l'indication de « plusieurs heures ». La privation de liberté du sieur S. n'a pris fin qu'à la suite d'un événement déterminant : une entrevue directe avec le Ministre d'État de la Principauté de Monaco. Le requérant affirme qu'au cours de cet entretien, la plus haute autorité gouvernementale lui aurait intimé un double ordre. D'une part, le Ministre d'État lui aurait ordonné de mettre un terme à son activité syndicale ; d'autre part, il lui aurait enjoint de prescrire la fin du mouvement de grève alors en cours. Ce n'est qu'à l'issue de cette confrontation avec le Ministre d'État que le sieur S. a finalement été remis en liberté. Estimant que cet enchaînement de faits – pénétration domiciliaire matinale sans mandat judiciaire, conduite forcée au Palais du Gouvernement, maintien au secret durant plusieurs heures et pressions exercées lors de l'entrevue ministérielle concernant ses engagements syndicaux – constituait une série de violations graves de ses prérogatives fondamentales garanties par la charte fondamentale monégasque, le sieur S. a décidé de porter l'affaire devant la juridiction constitutionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La procédure devant le Tribunal Suprême a été formellement engagée par le dépôt d'une requête par le sieur S. en date du 22 février 1952, soit exactement quinze jours après la survenance des événements allégués du 7 février 1952. Il s'agit d'un recours direct devant le Tribunal Suprême, institué par l'article 14 de la Constitution monégasque du 5 janvier 1911, agissant ici en premier et dernier ressort en matière de contentieux constitutionnel des droits et libertés. En défense, un mémoire en réponse a été déposé au nom du Ministre d'État de la Principauté de Monaco le 14 mars 1952. Le contenu détaillé des arguments en défense développés par le Ministre d'État dans ce mémoire n'est pas explicité dans le corps de la décision (non précisé dans la décision), le Tribunal Suprême s'étant directement focalisé sur la question préalable et dirimante de sa propre compétence juridictionnelle. Lors de l'audience, la cour a entendu les rapports et plaidoiries des différents intervenants mentionnés dans les visas : M. Brouchot (dont la qualité exacte de membre rapporteur n'est pas précisée au-delà de la formule « Ouï M. Brouchot... »), Maître Lorenzi, avocat, ainsi que M. le Procureur Général. La juridiction a ensuite délibéré conformément à la loi en Chambre du Conseil, après avoir préalablement constaté que la procédure était régulière en la forme. Au soutien de son recours, le sieur S. articulait ses prétentions autour de la violation directe de quatre dispositions majeures du Titre II de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 consacré aux droits publics : 1. **La violation de l'article 6 de la Constitution** : Le requérant invoquait la garantie de la liberté individuelle. Ce texte pose le principe selon lequel nul ne peut être poursuivi que dans les cas prévus par la loi et dans les formes qu'elle prescrit. Surtout, son second alinéa dispose que, hors le cas de flagrant délit, nul ne peut être arrêté qu'en vertu d'une Ordonnance motivée du juge, laquelle doit impérativement être signifiée au moment même de l'arrestation ou, au plus tard, dans un délai de vingt-quatre heures. Le sieur S. estimait que son interpellation et sa rétention au secret au Palais du Gouvernement méconnaissaient frontalement cette garantie. 2. **La violation de l'article 7 de la Constitution** : Le requérant se prévalait du principe de légalité des peines (« Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi »), considérant manifestement que le traitement subi s'apparentait à une sanction arbitraire dépourvue de base légale. 3. **La violation de l'article 8 de la Constitution** : Cet article consacre l'inviolabilité du domicile et interdit toute visite domiciliaire en dehors des cas prévus par la loi et selon les formes prescrites par celle-ci. L'introduction des deux agents de la Sûreté à six heures vingt du matin sans Ordonnance de Justice fondait ce grief. 4. **La violation de l'article 10 de la Constitution** : Ce texte garantit la liberté des cultes, celle de leur exercice public, ainsi que « la liberté de manifester ses opinions, en toute matière », sous la seule réserve de la répression des délits commis à l'occasion de l'usage de ces libertés. L'ordre qui aurait été intimé par le Ministre d'État de cesser toute activité syndicale et d'ordonner la fin de la grève était présenté par le sieur S. comme une atteinte caractérisée à cette liberté d'opinion et d'expression syndicale. La nature exacte des conclusions finales du requérant (demande d'annulation, déclaration d'inconstitutionnalité ou demande d'indemnisation) n'est pas détaillée dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision), la haute juridiction ayant coupé court à l'examen au fond en soulevant ou en accueillant l'exception d'incompétence. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême le 29 mai 1952 posait une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque, touchant à l'architecture même de la protection des droits fondamentaux sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911. Le problème juridique central peut être formulé de la manière suivante : **Le Tribunal Suprême, juge constitutionnel des droits et libertés, est-il compétent pour connaître d'un recours dirigé contre des actes matériels et des injonctions d'autorités publiques (introduction domiciliaire sans mandat, rétention au secret, pressions sur l'activité syndicale) présentés comme des atteintes aux droits garantis par le Titre II de la Constitution de 1911, dès lors que ces mêmes faits, s'ils étaient avérés, sont susceptibles de recevoir une qualification pénale et de constituer des infractions réprimées par le Code pénal relevant des juridictions ordinaires ?** En d'autres termes, il s'agissait pour la haute juridiction de déterminer la portée exacte de la clause d'attribution subsidiaire de compétence figurant à l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par celle du 15 juin 1946). Devant la coexistence d'une qualification constitutionnelle (l'atteinte aux droits fondamentaux des articles 6, 7, 8 et 10 de la Constitution) et d'une qualification pénale (les crimes et délits d'attentat à la liberté individuelle et de violation de domicile par des agents publics prévus aux articles 96 et 146 du Code pénal), quelle voie de droit doit prévaloir ? La nature constitutionnelle des droits lésés attire-t-elle le litige vers le juge constitutionnel, ou l'existence d'une voie de répression pénale devant les tribunaux ordinaires exclut-elle mécaniquement l'intervention du Tribunal Suprême ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question et conclure à son incompétence, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur formelle, articulé en quatre étapes successives qui s'appuient exclusivement sur la confrontation des textes constitutionnels, organiques et pénaux visés. #### 1. L'énoncé de la règle de compétence : le caractère subsidiaire de l'intervention du Tribunal Suprême Le raisonnement s'ouvre par le rappel du cadre normatif régissant la compétence de la juridiction. Le Tribunal Suprême vise conjointement l'article 14 de la Constitution monégasque du 5 janvier 1911, qui l'a institué, et l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946) qui en précise les attributions. La cour cite expressément les termes de cet article 1er selon lesquels le Tribunal Suprême est compétent pour statuer : > « souverainement sur le recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés consacrés par le titre II de la loi constitutionnelle qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires » Dès ce premier considérant, la prémisse majeure du raisonnement est posée : la compétence du Tribunal Suprême en matière de protection des droits et libertés du Titre II n'est pas une compétence générale et absolue, mais une compétence résiduelle ou subsidiaire. Pour que le juge constitutionnel puisse statuer au fond, deux conditions cumulatives doivent être réunies : * Une condition positive : le recours doit avoir pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le Titre II de la Constitution. * Une condition négative : cette atteinte ne doit pas entrer dans le champ de compétence des tribunaux ordinaires. #### 2. L'analyse des faits allégués et des normes constitutionnelles invoquées Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à un exposé neutre et distancié des faits tels qu'ils sont présentés par le requérant (« Considérant que le sieur S. allègue... », « Considérant que le sieur S. soutient... »). La juridiction prend soin de ne pas se prononcer sur la matérialité ou la véracité des événements du 7 février 1952. Elle recense fidèlement la chronologie alléguée : pénétration des deux fonctionnaires de la Sûreté à 6h20 sans Ordonnance de Justice, conduite forcée au Palais du Gouvernement, garde au secret pendant plusieurs heures, et libération conditionnée à l'entrevue avec le Ministre d'État intimant l'ordre d'arrêter l'activité syndicale et la grève. La cour reproduit ensuite *in extenso* les quatre articles de la Constitution du 5 janvier 1911 invoqués par le requérant : l'article 6 sur la liberté individuelle et les conditions d'arrestation, l'article 7 sur la légalité des peines, l'article 8 sur l'inviolabilité du domicile, et l'article 10 sur la liberté des cultes et de manifestation des opinions. Ce faisant, le Tribunal Suprême reconnaît implicitement mais nécessairement que la première condition (positive) de sa compétence est remplie en apparence : le recours a bien « pour objet » des atteintes alléguées aux droits du Titre II. #### 3. La requalification juridique des faits au prisme du droit pénal C'est au quatrième considérant sur la compétence que s'opère le basculement décisif du raisonnement. Le Tribunal Suprême examine les faits allégués non plus sous l'angle des déclarations de droits constitutionnels, mais sous le prisme du droit pénal spécial monégasque. Utilisant le mode conditionnel pour préserver l'absence d'examen au fond (« Considérant que les faits invoqués, s'ils venaient à être établis, seraient susceptibles de caractériser les infractions prévues par les articles 96 et 146 du Code pénal monégasque »), le juge constitutionnel procède à une opération de qualification juridique virtuelle. Il démontre que les agissements reprochés aux agents de la Sûreté et au Ministre d'État correspondent exactement aux éléments constitutifs de deux infractions pénales spécifiques visant les abus d'autorité commis par des dépositaires de l'autorité publique, textes qu'il reproduit intégralement : * **L'article 96 du Code pénal** : Ce texte réprime de la peine de la dégradation civique tout « fonctionnaire public ou agent du Gouvernement » qui aura « ordonné ou fait quelque acte arbitraire et attentatoire, soit à la liberté individuelle, d'un ou plusieurs habitants, soit aux lois et institutions de la Principauté ». Le Tribunal relève également le second alinéa de cet article, qui organise un mécanisme d'exemption de peine pour le subordonné ayant agi par ordre de ses supérieurs dans le cadre de l'obéissance hiérarchique, la peine étant alors reportée exclusivement sur les supérieurs donneurs d'ordre. Ce texte recouvre tant l'arrestation et la détention arbitraire au secret (atteinte à la liberté individuelle de l'article 6 de la Constitution) que les ordres arbitraires attentatoires aux lois et institutions (qui peuvent englober les pressions exercées par le supérieur hiérarchique, en l'occurrence le Ministre d'État, sur l'exercice des libertés garanties par l'article 10). * **L'article 146 du Code pénal** : Ce texte punit d'un emprisonnement de six jours à un an et d'une amende de 16 à 500 francs « tout fonctionnaire de l'ordre administratif ou judiciaire, tout officier de justice ou de police, tout commandant ou agent de la force publique » qui, agissant en cette qualité, « se sera introduit dans le domicile d'un habitant, contre le gré de celui-ci, hors les cas prévus par la loi, et sans les formalités qu'elle a prescrites », tout en réservant là encore l'application du mécanisme d'ordre hiérarchique du second alinéa de l'article 96. Cette incrimination pénale constitue le miroir répressif exact de la garantie constitutionnelle de l'inviolabilité du domicile posée à l'article 8 de la Constitution. #### 4. La déduction logique de l'incompétence Ayant établi cette correspondance parfaite entre les faits allégués et les incriminations des articles 96 et 146 du Code pénal, le Tribunal Suprême tire la conclusion logique de son syllogisme dans ses deux derniers considérants. Puisque le contentieux de la répression des infractions prévues par le Code pénal relève, par nature, de la juridiction des tribunaux ordinaires (les juridictions répressives de droit commun de la Principauté), les atteintes aux droits et libertés dénoncées par le sieur S. « entrent en vertu des textes précités, dans la compétence des tribunaux ordinaires ». La condition négative posée par l'article 1er de l'Ordonnance du 21 avril 1911 faisant défaut, le Tribunal Suprême se déclare incompétent pour connaître du recours, sans avoir à examiner la réalité des faits ni le bien-fondé des autres demandes, moyens et conclusions des parties. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision, particulièrement bref et conforme à la structure classique des arrêts d'incompétence, est rédigé en ces termes exacts : > « Par ces motifs : > Et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres demandes, moyens et conclusions des parties ; > Reçoit le sieur S. en son recours ; > Se déclare incompétent ; > Condamne le sieur S. aux dépens. » On notera la distinction rigoureuse opérée par la haute juridiction entre la recevabilité formelle et la compétence : la procédure ayant été jugée régulière en la forme dans le premier considérant, le Tribunal Suprême « reçoit » formellement le sieur S. en son recours, avant de décliner immédiatement sa compétence matérielle et de mettre les dépens de l'instance à la charge du requérant qui succombe. ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *sieur S. c/ Ministre d'État* du 29 mai 1952 constitue une décision majeure pour la compréhension de l'histoire du contentieux constitutionnel monégasque. Il éclaire d'une lumière crue l'articulation originelle des voies de droit sous l'empire de la première Constitution de la Principauté du 5 janvier 1911 et des textes organiques du 21 avril 1911 et du 15 juin 1946. #### 1. L'économie générale de la justice constitutionnelle sous la Constitution de 1911 Lorsque la Constitution du 5 janvier 1911 institue en son article 14 un Tribunal Suprême, elle crée une juridiction d'avant-garde chargée de garantir les droits publics reconnus aux Monégasques par son Titre II. Toutefois, les rédacteurs de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême n'ont pas entendu bouleverser l'ordre juridictionnel existant ni déposséder les tribunaux ordinaires de leurs attributions traditionnelles. En disposant dans son article 1er que le Tribunal Suprême ne statue que sur les atteintes aux droits et libertés « qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires », le législateur monégasque de 1911 a conçu le recours constitutionnel comme une voie de droit subsidiaire, destinée à combler une lacune de protection juridictionnelle. Dans la conception juridique de l'époque, les tribunaux ordinaires (civils et pénaux) sont les gardiens naturels de la liberté individuelle, de l'inviolabilité du domicile et de la sûreté des personnes. Le Tribunal Suprême n'a vocation à intervenir que lorsque l'atteinte procède d'un acte (notamment normatif ou administratif d'autorité) qui échappe par sa nature au contrôle du juge judiciaire de droit commun. L'arrêt du 29 mai 1952 applique cette philosophie avec une rigueur absolue. Le requérant tentait d'attraire directement devant le juge constitutionnel des comportements matériels de police et des ordres gouvernementaux verbaux survenus lors d'une grève. En lui opposant les articles 96 et 146 du Code pénal, le Tribunal Suprême rappelle que la Constitution ne flotte pas dans un éther juridique détaché du droit commun : les garanties proclamées aux articles 6 (liberté individuelle) et 8 (inviolabilité du domicile) de la Constitution de 1911 trouvent leur traduction concrète et leur sanction opérationnelle directe dans le Code pénal. #### 2. La convergence entre garanties constitutionnelles et incriminations pénales L'analyse textuelle à laquelle se livre le Tribunal Suprême dans cette décision met en évidence une symétrie remarquable entre le droit constitutionnel et le droit pénal monégasque : * Là où l'article 6 de la Constitution prohibe les arrestations hors flagrant délit sans ordonnance motivée du juge signifiée dans les 24 heures, l'article 96 du Code pénal incrimine de manière générale tout « acte arbitraire et attentatoire, soit à la liberté individuelle, d'un ou plusieurs habitants, soit aux lois et institutions de la Principauté » commis ou ordonné par un fonctionnaire public ou un agent du Gouvernement. * Là où l'article 8 de la Constitution proclame que le domicile est inviolable et interdit toute visite domiciliaire hors des cas et formes prévus par la loi, l'article 146 du Code pénal punit d'emprisonnement et d'amende l'introduction d'un fonctionnaire ou agent de la force publique dans le domicile d'un habitant contre son gré, hors les cas prévus par la loi et sans les formalités prescrites. Un point particulièrement intéressant du raisonnement réside dans le sort réservé aux articles 7 et 10 de la
# Cour de Révision de Monaco, 09 mars 1995, n° 26350 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 09 mars 1995, n° 26350 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1995/03-09-26350)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit dans un contexte de droit international privé de la famille, mettant en présence deux époux de nationalités étrangères distinctes établis sur le territoire monégasque. Il ressort des énonciations de l'arrêt que monsieur H., ressortissant de nationalité australienne, et madame G. P., ressortissante de nationalité allemande, ont contracté mariage au cours de l'année 1977 (le lieu de célébration de l'union ainsi que le régime matrimonial adopté ne sont pas précisés dans la décision). Dix années après la célébration de leur union, soit en 1987, les époux sont venus habiter ensemble au sein de la Principauté de Monaco. À la suite de la dégradation de la vie conjugale (dont la chronologie exacte et les causes ne sont pas précisées dans la décision), l'épouse, madame G. P., a pris l'initiative d'engager une procédure de rupture du lien matrimonial en introduisant une instance en divorce devant les juridictions monégasques. C'est à l'occasion de cette action relative à l'état des personnes que s'est noué le litige portant exclusivement, à ce stade procédural, sur la détermination de la compétence internationale des juridictions de la Principauté pour connaître du divorce d'époux étrangers résidant à Monaco, au regard des liens que l'époux défendeur prétendait avoir maintenus avec son État d'origine, l'Australie. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi de la demande en divorce formée par madame G. P., le Tribunal de Monaco (juridiction de première instance) a été confronté in limine litis à une exception d'incompétence soulevée par le défendeur, monsieur H. Ce dernier déclinait la compétence des juridictions monégasques en se prévalant de son statut d'étranger et du maintien d'un domicile dans son pays d'origine. La juridiction de premier degré a accueilli favorablement cette exception d'incompétence (la date du jugement de première instance et le détail de sa motivation ne sont pas précisés dans la décision), ce qui se déduit nécessairement de la mention, dans la décision commentée, du caractère « infirmatif » de l'arrêt rendu ultérieurement par la juridiction du second degré. Sur appel interjeté contre ce jugement (vraisemblablement par l'épouse demanderesse, bien que l'acte d'appel ne soit pas détaillé dans la décision), la Cour d'appel de Monaco a infirmé la décision des premiers juges et a rejeté l'exception d'incompétence soulevée par monsieur H., retenant ainsi la compétence des juridictions monégasques pour statuer sur l'instance en divorce. Pour asseoir sa décision, la juridiction du second degré a procédé à l'analyse des pièces versées aux débats par l'époux pour tenter de démontrer son rattachement domiciliaire à l'Australie. Elle a ainsi examiné deux documents produits en photocopie relatifs à des opérations d'exportation, ainsi que deux attestations émanant respectivement de la fille de l'intéressé et d'une ancienne relation. La Cour d'appel a estimé que ces éléments n'étaient ni significatifs ni déterminants de la fixation du principal établissement de monsieur H. en Australie, pays dans lequel il n'avait aucun intérêt professionnel et où il ne justifiait que d'un domicile de fait consistant en un appartement meublé de deux pièces. Mécontent de cette décision affirmant la compétence internationale du for monégasque, monsieur H. a formé un pourvoi en révision devant la Cour de révision de Monaco. Son pourvoi s'articulait autour de quatre moyens de cassation que la haute juridiction a choisi de réunir pour les examiner conjointement. Au soutien de son pourvoi, le demandeur formulait une série de griefs tant processuels que substantiels, articulés autour de la violation alléguée des articles 4 et 199 du Code de procédure civile monégasque : 1. Sur le terrain de la régularité formelle de la motivation (article 199 du Code de procédure civile), monsieur H. reprochait à la Cour d'appel d'avoir statué par des motifs dubitatifs et de s'être contredite dans ses énonciations. 2. Il faisait également grief aux juges d'appel de ne pas avoir suffisamment motivé leur décision, de ne pas avoir examiné l'intégralité des pièces versées aux débats et d'avoir manqué à leur obligation d'exposer clairement les faits justifiant la solution retenue. 3. Sur le fond du droit de la compétence internationale (article 4 du Code de procédure civile), il soutenait que c'était à tort, et au prix de ces vices de motivation, que l'arrêt attaqué avait jugé qu'il ne disposait pas d'un domicile de fait ou de droit en Australie lui permettant de décliner valablement la compétence des tribunaux de la Principauté. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La réunion des quatre moyens du pourvoi conduisait la Cour de révision à résoudre une double problématique juridique, mêlant l'office du juge du fond en matière probatoire et les conditions d'application des règles monégasques de compétence internationale dans les litiges relatifs à l'état des personnes étrangères. La question de droit principale pouvait se formuler ainsi : **Dans le cadre d'une action en divorce introduite à Monaco contre un époux de nationalité étrangère y résidant, la Cour d'appel viole-t-elle les exigences de motivation de l'article 199 du Code de procédure civile ainsi que la règle de compétence édictée par l'article 4 du même code, lorsqu'elle écarte, sans énumérer chaque pièce soumise, la valeur probante des éléments produits par le défendeur pour juger qu'en l'absence d'intérêts professionnels et de principal établissement dans son pays d'origine, la seule justification d'un domicile de fait dans ce pays ne suffit pas à décliner la compétence des juridictions monégasques, laquelle exige la conservation cumulative d'un domicile de droit et de fait à l'étranger ?** De manière sous-jacente, la Cour de révision devait déterminer : * D'une part, l'étendue de l'obligation de motivation pesant sur les juges du fond face à un faisceau de preuves documentaires et testimoniales (le juge est-il astreint à une discussion analytique et exhaustive de chaque document produit ?). * D'autre part, la nature exacte de la condition relative au domicile conservé par l'étranger dans son pays d'origine au sens de l'article 4 du Code de procédure civile : les notions de « domicile de droit » et de « domicile de fait » doivent-elles être comprises comme des conditions alternatives (comme le suggérait le moyen du pourvoi en employant la conjonction « ou ») ou comme des conditions strictement cumulatives (exigeant la réunion des deux éléments pour paralyser la compétence monégasque) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des griefs articulés par le demandeur au pourvoi, la Cour de révision déploie un raisonnement synthétique et rigoureux, structuré en deux temps complémentaires qui répondent point par point aux critiques fondées sur les articles 199 et 4 du Code de procédure civile. En premier lieu, la haute juridiction monégasque se place sur le terrain du pouvoir souverain d'appréciation des juges du fond et de la délimitation de leur obligation de motivation. Elle pose en principe que la Cour d'appel a procédé à « une appréciation souveraine des éléments de preuves et des faits qui lui étaient soumis ». Ce faisant, la Cour de révision rappelle que la détermination de la localisation du domicile ou du principal établissement d'une personne physique relève d'une question de fait qui échappe au contrôle du juge de cassation, sous réserve de la dénaturation (non invoquée ou non retenue en l'espèce) et du respect des exigences légales de motivation. S'agissant précisément du grief tiré du défaut d'examen de toutes les pièces versées aux débats, la Cour de révision affirme avec netteté que la juridiction du second degré « n'était pas tenue d'énumérer ceux-ci [les éléments de preuves et les faits] un par un ». Par cette incise fondamentale, la Cour valide la méthode de sélection probatoire opérée par les juges d'appel : l'obligation de motiver les jugements et arrêts (article 199 du Code de procédure civile) n'impose nullement au juge de dresser un inventaire exhaustif de chaque pièce produite par les plaideurs, dès lors qu'il s'explique sur les éléments qu'il retient ou écarte pour fonder sa conviction. En l'espèce, la Cour de révision constate que la Cour d'appel a parfaitement rempli son office en analysant les pièces maîtresses produites par monsieur H. Elle relève que les juges du fond ont examiné « les deux documents produits par M. H. en photocopie et relatifs à des exportations », ainsi que « les attestations de sa fille et d'une ancienne relation », pour en déduire, dans l'exercice de leur pouvoir souverain, que ces éléments n'étaient « ni significatifs ni déterminants de la fixation de son principal établissement en Australie ». La motivation de l'arrêt d'appel est d'autant plus solide qu'elle s'appuie sur deux constatations factuelles précises : d'une part, l'absence de tout « intérêt professionnel » de l'époux en Australie ; d'autre part, le fait qu'il n'y justifiait « que d'un domicile de fait dans un appartement de deux pièces meublé ». En second lieu, la Cour de révision tire les conséquences juridiques de ces constatations souveraines au regard des règles d'ordre processuel et substantiel. Sur le plan formel, elle juge que les motifs ainsi développés par la Cour d'appel « ne sont ni contradictoires ni dubitatifs ». En effet, il n'y a aucune contradiction logique à reconnaître l'existence matérielle d'un point de chute (un appartement meublé de deux pièces qualifié de domicile de fait) tout en déniant à ce lieu la qualification juridique de « principal établissement » (domicile de droit), faute d'intérêts professionnels ou d'attaches déterminantes. De même, l'affirmation selon laquelle des pièces ne sont ni significatives ni déterminantes exprime une certitude judiciaire quant à l'insuffisance de la preuve rapportée, et non un doute entachant la décision d'un motif dubitatif. Enfin, sur le terrain substantiel de l'article 4 du Code de procédure civile, la Cour de révision livre l'interprétation authentique et décisive de ce texte en matière d'action relative à l'état d'un étranger. Alors que le demandeur au pourvoi reprochait à la Cour d'appel d'avoir dit qu'il n'avait pas de domicile « de fait ou de droit » en Australie, la Cour de révision rectifie la lecture du texte légal : l'article 4 du Code de procédure civile « n'autorise un étranger à décliner la compétence des tribunaux monégasques que s'il a conservé, dans son pays, un domicile de droit et de fait ». L'emploi de la conjonction de coordination « et » par la haute juridiction est capital. Dès lors que la Cour d'appel avait souverainement constaté que monsieur H., venu habiter à Monaco en 1987 avec son épouse, ne justifiait en Australie « que d'un domicile de fait » sans y avoir conservé son principal établissement (c'est-à-dire son domicile de droit), l'une des deux conditions cumulatives exigées par l'article 4 faisait défaut. Par conséquent, l'exception d'incompétence devait nécessairement être rejetée, et la décision de la Cour d'appel se trouvait légalement justifiée. ### C. Le dispositif En conclusion de son raisonnement, la Cour de révision prononce le rejet du pourvoi dans les termes suivants : > « PAR CES MOTIFS, > > Rejette le pourvoi, > > Condamne le demandeur à l'amende et aux dépens ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 9 mars 1995 par la Cour de révision de Monaco constitue une décision de référence au sein du droit judiciaire privé et du droit international privé monégasques. Il articule avec une grande clarté deux mécanismes fondamentaux : le contrôle de la motivation des décisions de justice au regard de l'article 199 du Code de procédure civile, et le régime de l'exception d'incompétence internationale dans les litiges relatifs à l'état des personnes étrangères sous l'empire de l'article 4 du même code. #### 1. L'étendue de l'obligation de motivation et la souveraineté probatoire des juges du fond (article 199 du Code de procédure civile) Dans la tradition juridique franco-monégasque (telle qu'illustrée en l'espèce par la composition de la Cour de révision comprenant des magistrats hors classe rompus à la technique de cassation), l'exigence de motivation des jugements constitue une garantie essentielle contre l'arbitraire judiciaire. À Monaco, cette exigence est codifiée à l'article 199 du Code de procédure civile. La jurisprudence constante sanctionne, au titre de la violation de ce texte (assimilée à un défaut de motifs), tant la contradiction de motifs que le motif dubitatif ou hypothétique. Par le présent arrêt, la Cour de révision apporte des précisions méthodologiques importantes sur les limites de cette obligation : * **L'absence d'obligation d'énumération exhaustive des preuves :** Le pourvoi tentait d'enfermer les juges d'appel dans une obligation de réponse analytique à chaque document versé aux débats. La Cour de révision rejette fermement cette thèse en affirmant que la Cour d'appel « n'était pas tenue d'énumérer ceux-ci un par un ». Ce principe s'inscrit dans la droite ligne de la conception classique de l'office du juge : si le juge doit examiner toutes les pièces régulièrement soumises au débat contradictoire, il apprécie souverainement leur force probante et satisfait à son obligation de motivation dès lors qu'il précise les éléments sur lesquels il se fonde pour asseoir sa décision. Exiger l'énumération et la réfutation formelle de chaque pièce non retenue paralyserait l'œuvre de justice sans renforcer la qualité du raisonnement juridictionnel. * **L'appréciation de la force probante des photocopies et des attestations proches :** Il est intéressant de relever que la Cour d'appel, approuvée par la Cour de révision, a pris soin de caractériser la fragilité intrinsèque des preuves produites par l'époux : d'une part, des documents commerciaux relatifs à des exportations produits uniquement « en photocopie » ; d'autre part, des témoignages écrits émanant de personnes unies au plaideur par des liens familiaux ou affectifs étroits (« sa fille et [...] une ancienne relation »). En jugeant ces éléments « ni significatifs ni déterminants », la juridiction du fond n'a pas émis un doute (ce qui aurait constitué un motif dubitatif prohibé), mais a porté un jugement de valeur négatif et certain sur la pertinence probatoire des pièces au regard du fait à prouver (le maintien du principal établissement en Australie). * **L'absence de contradiction entre l'existence d'un logement matériel et l'absence de domicile légal :** Le pourvoi soutenait que la Cour d'appel s'était contredite en niant l'existence d'un domicile en Australie tout en relevant l'existence d'un appartement meublé de deux pièces qualifié de domicile de fait. La Cour de révision dissipe cette confusion en montrant que la distinction opérée par les juges d'appel ne relève pas d'une contradiction logique, mais de l'application rigoureuse des catégories juridiques de l'article 4 du Code de procédure civile. #### 2. La dualité cumulative du domicile à l'étranger dans les actions d'état (article 4 du Code de procédure civile) L'apport majeur de l'arrêt du 9 mars 1995 réside dans son interprétation stricte des conditions d'application de l'article 4 du Code de procédure civile monégasque concernant la compétence internationale des tribunaux de la Principauté en matière d'état des personnes (et plus particulièrement de divorce). Historiquement, face à une population résidente composée en grande majorité de ressortissants étrangers, le droit monégasque a dû trouver un point d'équilibre entre deux impératifs : éviter que les tribunaux de la Principauté ne soient encombrés par des litiges d'état civil concernant des étrangers de simple passage, tout en garantissant un accès au juge du lieu de vie effectif pour les étrangers durablement installés à Monaco. L'article 4 du Code de procédure civile, tel qu'interprété et appliqué dans la décision commentée, permet à un étranger défendeur à une action relative à son état de décliner la compétence des tribunaux monégasques, mais subordonne cette faculté déclinatoire à une condition particulièrement rigoureuse : l'étranger doit prouver qu'il a conservé, dans son pays d'origine, « un domicile de droit et de fait ». L'analyse de l'arrêt met en lumière la structure binaire et cumulative de cette exigence : 1. **Le domicile de droit (le « principal établissement ») :** La décision opère un rapprochement explicite entre la notion de domicile de droit et celle de « principal établissement ». Le domicile de droit correspond au centre des intérêts vitaux, patrimoniaux et professionnels de la personne, accompagné de l'intention d'y fixer son siège juridique permanent (*animus manendi*). En l'espèce, la Cour d'appel a exclu l'existence d'un tel principal établissement en Australie en relevant deux faits objectifs : le couple était venu habiter à Monaco dès 1987, et l'époux n'avait conservé en Australie « aucun intérêt professionnel ». 2. **Le domicile de fait (la matérialité d'une habitation) :** Le domicile de fait renvoie à la réalité matérielle d'un lieu d'hébergement ou de résidence effective (*corpus*). En l'occurrence, la Cour d'appel avait admis que monsieur H. justifiait en Australie « d'un domicile de fait dans un appartement de deux pièces meublé ». 3. **L'exigence du cumul (« droit et fait ») :** Tout l'effort du pourvoi consistait à substituer une lecture alternative (« domicile de fait ou de droit ») à la lecture cumulative du texte. Si la condition avait été alternative, la seule démonstration de la détention d'un appartement meublé de deux pièces en Australie (domicile de fait) aurait suffi à faire tomber la compétence du Tribunal de Monaco. La Cour de révision condamne fermement cette interprétation : l'étranger ne peut soustraire le litige à la juridiction monégasque du lieu d'habitation conjugale que s'il démontre la réunion cumulative des deux éléments dans son pays d'origine. Dès lors que le domicile de droit (le principal établissement et le centre des intérêts professionnels) ne se trouvait plus en Australie mais avait été transféré par l'installation à Monaco depuis 1987, la conservation d'un simple pied-à-terre matériel (« un appartement de deux pièces meublé ») était radicalement impuissante à fonder l'exception d'incompétence. Cette jurisprudence témoigne d'une approche réaliste et substantielle du rattachement juridictionnel : elle neutralise les stratégies procédurales consistant, pour un époux étranger résidant effectivement à Monaco, à maintenir artificiellement une location modeste ou une adresse secondaire dans son pays d'origine dans le seul but d'échapper au juge monégasque saisi par son conjoint. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Bien que rendu sous l'empire des textes applicables en 1995, cet arrêt de la Cour de révision recèle des enseignements pratiques de premier ordre pour les avocats-défenseurs, avocats et conseils intervenant dans des contentieux internationaux de droit de la famille à Monaco, tant sur le terrain de la stratégie probatoire que sur celui de la technique de cassation. #### 1. L'administration de la preuve de la localisation du principal établissement Pour les praticiens chargés de soulever ou de combattre une exception d'incompétence internationale fondée sur la localisation du domicile ou du centre des intérêts d'une partie à l'étranger, l'arrêt du 9 mars 1995 dresse une véritable grille d'évaluation de la valeur des preuves devant les juridictions du fond : * **L'insuffisance des preuves purement immobilières ou locatives :** La décision démontre que la justification d'un logement à l'étranger, surtout lorsqu'il s'agit d'un bien de taille réduite ou à caractère précaire tel qu'un « appartement de deux pièces meublé », ne permet d'établir tout au plus qu'un « domicile de fait ». Pour établir un véritable « principal établissement »